UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
UUI Alm.del Bilag 209
Offentligt

Statsrevisorerne 2016-17

Beretning nr. 20 Beretning om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden

Offentligt

20/2016

Rigsrevisionens beretning om

Danmarks anvendelse og

opgørelse af udviklings-

bistanden

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

1849

147.281

237

1976

114.6

22.480

908

Juni 2017

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

20 /

2016

Beretning om Danmarks

anvendelse og opgørelse

af udviklingsbistanden

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2017

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Udenrigsministeren, finansministeren og udlændinge- og integrationsministeren afgiver en redegørelse til beret-

ningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i oktober 2017.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2016, som afgives i februar 2018.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-525-1

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM DANMARKS ANVENDELSE OG

OPGØRELSE AF UDVIKLINGSBISTANDEN

Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse af, om de ansvarlige mini-

sterier sikrer, at de flygtningerelaterede udgifter, der medregnes som udviklingsbi-

stand, afholdes i overensstemmelse med internationale retningslinjer, bl.a. OECD’s

DAC-direktiv. Statsrevisorerne har endvidere anmodet om en undersøgelse af, hvor-

dan regler og praksis for finansiering af flygtningerelaterede udgifter påvirker ud-

viklingsbistanden.

De internationale retningslinjer for opgørelse af udviklingsbistand er fastsat af

OECD. OECD’s komité for udviklingsbistand (DAC) har udformet et direktiv, hvori det

er fastsat, at en del af medlemslandenes flygtningerelaterede udgifter kan med-

regnes som udviklingsbistand.

Statsrevisorerne konstaterer dog, at DAC-direktivet på nogle områder er så over-

ordnet, at OECD’s medlemslande selv må fortolke, hvilke flygtningerelaterede ud-

gifter der kan medregnes som udviklingsbistand. Det er fx ikke muligt at vurdere,

om postasyludgifter, udgifter til afviste asylansøgere og udgifter til Udlændinge-

styrelsens og Flygtningenævnets sagsbehandling bør medregnes.

Statsrevisorerne konstaterer på basis af den betydelige usikkerhed om OECD-

kriterierne og om antallet af flygtninge, at de ansvarlige ministerier har en til-

fredsstillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtnin-

gerelaterede udgifter, der medregnes som udviklingsbistand.

Statsrevisorerne konstaterer, at Udenrigsministeriet trods usikkerhed om stør-

relsen af de flygtningerelaterede udgifter har sikret en tilfredsstillende forudsi-

gelighed i udviklingsbistanden i forhold til udsving i 2015 og 2016. Statsreviso-

rerne konstaterer dog samtidig, at der i 2016 skulle have været givet tilsagn for

yderligere ca. 1 mia. kr., hvis målsætningen om at give tilsagn for 0,71 % af BNI

skulle have været opnået.

Den generelle usikkerhed om antallet af flygtninge kan dog medføre større usikker-

hed om størrelsen af udviklingsbistanden og dermed medføre mindre forudsigelig-

hed i udviklingsbistanden. Dermed er der risiko for, at Danmark fremadrettet ikke

lever op til FN’s målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand.

STATSREVISORERNE,

den 14. juni 2017

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Søren Gade

Henrik Sass Larsen

Villum Christensen

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorerne finder det relevant, at Udenrigsministeriet har implementeret en

ny model for beregning af udviklingsbistand og flygtningerelaterede udgifter, som

vil styrke forudsigeligheden.

Statsrevisorerne konstaterer, at de flygtningerelaterede udgifter i 2016 udgjorde

ca. 20 % af Danmarks udviklingsbistand. Statsrevisorerne finder, at det er vigtigt

med åbenhed om anvendelsen af Danmarks samlede udviklingsbistand, herunder

også de flygtningerelaterede udgifter.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Danmarks opgørelse af flygtningerelaterede udgifter

2.1.

Opgørelse af flygtningerelaterede udgifter

3. Danmarks udviklingsbistand

3.1.

Udenrigsministeriets udviklingsbistand

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Bilag 2. Metodisk tilgang

Bilag 3. Ansvarlige ministre i undersøgelsesperioden

Bilag 4. Ordliste

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet, § 10. Finansministeriet og § 14. Udlæn-

dinge- og Integrationsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været 33 ministre, som har været ansvarlige for dele af undersøgel-

sens genstandsfelt, jf. bilag 3. De nuværende ansvarlige ministre er:

Finansministeriet:

Kristian Jensen: november 2016-

Udlændinge- og Integrationsministeriet:

Inger Støjberg: juni 2015 -

Udenrigsministeriet:

Anders Samuelsen (udenrigsminister): november 2016 -

Ulla Tørnæs (udviklingsminister): november 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet, Finansministeriet og Udlændinge- og

Integrationsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

DAC-DIREKTIV

DAC-direktivet er gældende for

OECD’s medlemslande, der ud

fra direktivet opgør, hvor man-

ge af landets udgifter der kan

medregnes som udviklingsbi-

stand.

1. Denne beretning handler om, hvordan Danmark medregner flygtningerelaterede udgif-

ter i udviklingsbistanden, og hvilken betydning dette har for udmøntningen af udviklings-

bistanden. Statsrevisorerne anmodede i oktober 2016 Rigsrevisionen om at undersøge, om

udviklingsbistanden opgøres i overensstemmelse med OECD’s retningslinjer, og hvilke for-

mål udviklingsbistanden er blevet anvendt til. Statsrevisorerne bad endvidere Rigsrevisio-

nen undersøge, om myndighedernes metoder til opgørelse af de flygtningerelaterede ud-

gifter er stringente og transparente. I beretningen er der derfor fokus på størrelsen af de

flygtningerelaterede udgifter, herunder hvilke udgiftsposter der medregnes, og beregnings-

modellerne, der ligger til grund for opgørelserne af de flygtningerelaterede udgifter. Des-

uden undersøges det, hvordan størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter eventuelt på-

virker udmøntningen af og forudsigeligheden i den øvrige udviklingsbistand.

2. Danmark har en målsætning om at efterleve FN’s målsætning om, at donorlande skal gi-

ve min. 0,7 % af bruttonationalindkomsten (BNI) i udviklingsbistand. OECD’s komité for ud-

viklingsbistand – Development Assistance Committee (DAC) – har udformet et direktiv,

som fastsætter, hvad der kan medregnes som udviklingsbistand, herunder hvilke dele af

medlemslandenes flygtningerelaterede udgifter der kan indgå heri. DAC-direktivet er gæl-

dende for OECD’s medlemslande, herunder Danmark, og Danmark DAC-rapporterer til OECD.

Det fremgår af DAC-direktivet, at det er muligt for medlemslandene at medregne udgifter

til flygtninges livsfornødenheder (mad, husly og uddannelse) i de første 12 måneder af de-

res ophold som udviklingsbistand. Derudover kan udgifter til frivillig genbosættelse i et

udviklingsland også medregnes som udviklingsbistand. DAC-direktivet udelukker ekspli-

cit, at udgifter til fremme af flygtninges integration i værtslandets økonomi og udgifter

til tvangsmæssig hjemsendelse medregnes som udviklingsbistand.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om de ansvarlige myndigheder har en til-

fredsstillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelatere-

de udgifter, der kan medregnes som udviklingsbistand. Vi besvarer følgende spørgsmål i

beretningen:



Sikrer de ansvarlige ministerier, at de flygtningerelaterede udgifter, der medregnes

som udviklingsbistand, er i overensstemmelse med DAC-direktivet?

Har Udenrigsministeriet sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i

forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016?

DAC-RAPPORTERING

OECD’s medlemslande indberet-

ter deres udbetalte udviklings-

bistand for et givent år til OECD.

FLYGTNINGERELATE-

REDE UDGIFTER

Flygtningerelaterede udgifter i

beretningen vedrører kun udgif-

ter forbundet med asylansøge-

re og flygtninges første 12 må-

neder i Danmark, som DAC-rap-

porteres. Udgifter inden for de

første 12 måneder, som ikke

DAC-rapporteres, og alle udgif-

ter til flygtninge ud over de før-

ste 12 måneder er ikke omfat-

tet af beretningen, da Danmark

ikke medregner disse udgifter

som udviklingsbistand.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

PRÆASYLFASE

Præasylfasen er perioden, fra en

asylansøger har søgt om asyl, til

der er truffet afgørelse i sagen.

Rigsrevisionen vurderer, at de ansvarlige ministerier inden for de givne rammer har en til-

fredsstillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelaterede

udgifter, der medregnes som udviklingsbistand.

De ansvarlige ministerier opgør flygtningerelaterede udgifter i overensstemmelse med Dan-

marks fortolkning af DAC-direktivet. Danmark har i lighed med de øvrige nordiske lande mfl.

en praksis, hvor de første 12 måneders ophold tælles fra asylansøgnings- eller ankomst-

tidspunktet, og hvor der medregnes udgifter i både præasylfasen og postasylfasen.

Hvad angår udgifter til afviste asylansøgere, som Danmark DAC-rapporterer, finder Rigs-

revisionen dog ikke, at disse udgifter er omfattet af DAC-direktivet. Da DAC-direktivet ude-

lukkende sætter overordnede rammer for, hvilke udgiftsområder der kan medregnes som

udviklingsbistand, er det imidlertid ikke muligt for Rigsrevisionen at vurdere, om Danmarks

fortolkning af de øvrige udgiftstyper, der medregnes som udviklingsbistand, er fuldt ud i

overensstemmelse med DAC-direktivet. Det gælder fx udgifter til Udlændingestyrelsens

og Flygtningenævnets sagsbehandling samt udgifter til integrationsprogrammet. OECD har

i forbindelse med en henvendelse fra Udenrigsministeriet i 2016 afvist at kommentere på

de enkelte medlemslandes praksis og henvist til, at der pågår et arbejde i OECD med at

præcisere DAC-direktivet.

Beregningsmodellen for præasyludgifter er både stringent og transparent. Postasyludgif-

terne har imidlertid hverken været opgjort stringent eller transparent, og der har været for-

skellige beregningsmodeller i perioden 2005-2016. I forbindelse med overgangen til en ny

beregningsmodel i 2016 vurderer Rigsrevisionen, at en del af postasyludgifterne er blevet

medregnet i forbindelse med DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Rigsrevisionen vur-

derer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.

Udenrigsministeriet har sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i for-

hold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016.

Danmark har i perioden 2005-2016 udbetalt mellem ca. 0,75 % og ca. 0,91 % af BNI i ud-

viklingsbistand og har dermed i hele perioden levet op til FN’s målsætning om at give min.

0,7 % af BNI målt på udbetalinger.

I 2016 udgjorde udviklingsbistanden ca. 0,66 % af BNI målt på tilsagn. Danmark har der-

med ikke givet tilsagn om udviklingsbistand for 0,7 % af BNI, som finansloven for 2016

blev budgetteret med henblik på. Som følge af at de flygtningerelaterede udgifter blev la-

vere end budgetteret, blev der i december 2016 overført ca. 940 mio. kr. fra Udlændinge-

og Integrationsministeriet til Udenrigsministeriet via et aktstykke. Der skulle dog være

indgået tilsagn for ca. 1 mia. kr. yderligere, hvis målsætningen for tilsagn i aktstykket skul-

le være opnået. Det skyldtes, at de flygtningerelaterede udgifter blev endnu lavere end an-

taget, at BNI-prognosen for 2016 blev opjusteret, og at EU opgjorde en mindre del af EU-

budgettet som udviklingsbistand end antaget.

POSTASYLFASE

I denne beretning vedrører post-

asylfasen perioden, fra en asyl-

ansøger får opholdstilladelse,

til 12 måneder fra ansøgnings-

tidspunktet.

ASYLANSØGERE,

FLYGTNINGE OG AF-

VISTE ASYLANSØGERE

Asylansøgere

bruges i beretnin-

gen om personer, som har ind-

givet en ansøgning om asyl.

Flygtninge

bruges i beretningen

om personer, som på baggrund

af deres asylansøgning har fået

opholdstilladelse i Danmark.

Afviste asylansøgere

bruges i

beretningen om personer, der

har fået endeligt afslag på de-

res asylansøgning.

STØRRELSEN AF UD-

VIKLINGSBISTANDEN

Der skelnes i beretningen mel-

lem budgetteringen af udvik-

lingsbistanden på finansloven

for 2016, hvor udviklingsbistan-

den skal udgøre

0,7 % af BNI

målt på tilsagn,

og målsætnin-

gen, der fremgår af Akt 40

15/12 2016, om, at udviklings-

bistanden skal udgøre

0,71 % af

BNI målt på tilsagn.

I beretnin-

gen indgår desuden FN’s mål-

sætning om, at udviklingsbi-

standen skal udgøre

min. 0,7 %

af BNI målt på udbetalinger.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at usikkerheden om omfanget af de flygtningerelaterede udgif-

ter medfører større usikkerhed om størrelsen af Udenrigsministeriets udviklingsbistand

og kan dermed medføre mindre forudsigelighed i udviklingsbistanden. Hertil kommer, at

der er usikkerhed om den BNI-prognose fra juni året efter, som lægges til grund for Dan-

marks DAC-rapportering. Samlet set betyder det, at der er risiko for, at Danmark fremad-

rettet ikke lever op til FN’s målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand.

Rigsrevisionen kan konstatere, at der ikke er samme grad af åbenhed om de flygtningere-

laterede udgifter, som der er om Udenrigsministeriets udviklingsbistand. I lyset af at de

flygtningerelaterede udgifter i 2016 udgjorde ca. 20 % af Danmarks samlede udviklings-

bistand, finder Rigsrevisionen, at de ansvarlige ministerier bør sikre en større åbenhed om

de flygtningerelaterede udgifter. Rigsrevisionen finder, at dette vil bidrage til at sikre en

større åbenhed om anvendelsen af den samlede danske udviklingsbistand.

1.2.

BAGGRUND

4. Udviklingsbistanden opgøres og rapporteres til OECD’s udviklingskomité DAC i henhold

til DAC-direktivet. En del af et medlemslands flygtningerelaterede udgifter kan ifølge DAC-

direktivet medregnes som udviklingsbistand. DAC er beskrevet i boks 1.

BOKS 1

OECD’S UDVIKLINGSKOMITÉ – DEVELOPMENT ASSISTANCE COMMITTEE

(DAC)

OECD’s udviklingskomité (DAC) blev oprettet i 1961 og består i dag af EU og 29 donorlande fra

OECD. Hovedopgaverne for udviklingskomitéen består i udarbejdelse af statistik og standar-

der, identificering af god praksis samt peer reviews, hvor et antal medlemslande går sammen

for at evaluere et andet medlemslands udviklingsbistand. Medlemslandene har afgivet løfte

om at bruge de anbefalinger, der udarbejdes af udviklingskomitéen, og at bruge komitéens ret-

ningslinjer og baggrundsdokumenter, når landene udarbejder deres udviklingspolitik. Komitéen

har udarbejdet DAC-direktivet, som udgør retningslinjerne for medlemslandenes rapportering

af udviklingsbistand til OECD.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

5. Statsrevisorerne bad os undersøge 5 konkrete forhold, jf. bilag 1. Rigsrevisionen har i et

notat til Statsrevisorerne fra januar 2017 beskrevet, hvordan vi ville tilrettelægge under-

søgelsen og besvare anmodningen.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om de ansvarlige myndigheder har en tilfreds-

stillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelaterede ud-

gifter, der kan medregnes som udviklingsbistand.

kapitel 2

har vi undersøgt, om der er en klar rolle- og ansvarsfordeling mellem de ansvar-

lige ministerier. Vi har i den forbindelse lagt til grund, at ministerierne har fastlagt, hvem

der har ansvaret for at fortolke, opgøre og rapportere flygtningerelaterede udgifter, der kan

medregnes som udviklingsbistand. Vi har desuden undersøgt, om Danmarks opgørelse af

flygtningerelaterede udgifter er i overensstemmelse med DAC-direktivet. Derudover har vi

undersøgt udviklingen i de flygtningerelaterede udgifter, herunder i præasylfasen og post-

asylfasen, og om metoderne til opgørelse af flygtningerelaterede udgifter er stringente og

transparente. Vi har lagt til grund, at metoderne er stringente, hvis de flygtningerelatere-

de udgifter opgøres ensartet mellem regnskabsår og finanslovskonti, og transparente, hvis

metoderne kan isolere, hvilke flygtningerelaterede udgifter i præasylfasen og postasylfa-

sen der DAC-rapporteres. Endelig har vi undersøgt, om der er åbenhed om de flygtningere-

laterede udgifter, der medregnes som udviklingsbistand.

kapitel 3

har vi undersøgt, hvordan udviklingsbistanden har udviklet sig fordelt på forskel-

lige formål, herunder flygtningerelaterede udgifter, i perioden 2005-2016. Derudover har

vi undersøgt målopfyldelsen i forhold til størrelsen af udviklingsbistanden. Vi har desuden

undersøgt, om Udenrigsministeriet i 2015 og 2016 har sikret bedst mulig forudsigelighed

i udviklingsbistanden i forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter. Vi har under-

søgt 2015 og 2016, fordi de flygtningerelaterede udgifter i disse år er markant højere end

i tidligere år, og fordi Udenrigsministeriet i begge år har justeret udviklingsbistanden i lø-

bet af året. Vi har lagt til grund, at bedst mulig forudsigelighed indebærer, at Udenrigsmi-

nisteriet har en praksis for, hvordan udsvingene håndteres, og at denne praksis bl.a. inde-

holder en vurdering af risikoen for budgetudsving og overvejelser om planlægning af årets

tilsagn, som sikrer bedst mulig forudsigelighed for modtagerne.

Statsrevisorerne har bedt os redegøre for, om den nuværende beregningsmodel for finan-

siering af flygtningerelaterede udgifter skaber problemer for en effektiv udmøntning af

dansk udviklingsbistand. For at undersøge, om den danske udviklingsbistand samlet set

udmøntes effektivt, vil det kræve, at vi undersøger effektiviteten af hele den danske ud-

viklingsbistand. Dette omfatter denne undersøgelse ikke. Vi har i stedet lagt til grund, at

en effektiv udmøntning af udviklingsbistanden forudsætter forudsigelighed. Forudsigelig-

hed er vigtigt, så modtagere og andre donorer kan planlægge langsigtet. Vi har undersøgt,

hvordan usikkerheden om størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter påvirker forudsi-

geligheden i Udenrigsministeriets udviklingsbistand inden for finansåret i henholdsvis

2015 og 2016.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Metode

6. Undersøgelsen er baseret på gennemgang af skriftligt materiale fra Udenrigsministeriet,

Finansministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet, bl.a. redegørelser, mødere-

ferater, aktstykker og redegørelser til Folketingets Udenrigsudvalg, Finansudvalg og Inte-

grationsudvalg, rapporteringer til OECD og materiale fra OECD. Derudover har vi holdt mø-

der med Udenrigsministeriet, Finansministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet.

7. I beretningen indgår en række analyser af udviklingen i udviklingsbistanden, herunder

de flygtningerelaterede udgifter. Analyserne er baseret på data fra finanslovene for 2008-

2016, data fra Udenrigsministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet samt opgø-

relser til Udenrigsudvalget og OECD.

8. I undersøgelsen har vi udvalgt en række projekter, som i 2015 og 2016 blev påvirket af

usikkerheden om størrelsen af udviklingsbistanden, for at undersøge, hvordan det påvir-

kede forudsigeligheden i de pågældende aktiviteter.

9. Vi har desuden gennemgået Udlændinge- og Integrationsministeriets modeller til bereg-

ning af henholdsvis præasyludgifter og postasyludgifter for 2015 og 2016.

Afgrænsning

10. Vores undersøgelsesperiode er 2005-2016. I kapitel 2 om Danmarks opgørelse af flygt-

ningerelaterede udgifter har det dog ikke været muligt at få oplyst, hvilke finanslovskon-

ti der er indgået i opgørelsen af de flygtningerelaterede udgifter, som er DAC-rapporteret

i perioden 2005-2007. Som følge heraf har det heller ikke været muligt at afdække størrel-

sen af præ- og postasyludgifterne i denne periode. I kapitel 3 omhandler analysen primært

2015 og 2016. Der er dog også en relativt stor stigning i de flygtningerelaterede udgifter

i 2014. Dette havde imidlertid ikke indflydelse på Udenrigsministeriets udviklingsbistand,

da de samlede flygtningerelaterede udgifter blev lavere end det, der blev afsat på finans-

loven for 2014, samtidig med at Danmarks samlede udviklingsbistand lå markant over FN’s

målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand. Der var derfor ikke behov for

at justere størrelsen af Udenrigsministeriets udviklingsbistand i løbet af året. Derfor om-

fatter analysen ikke 2014.

11. En tværministeriel arbejdsgruppe bestående af Finansministeriet, Udenrigsministeriet

og Udlændinge- og Integrationsministeriet vurderede i 2016, at det var muligt at udvide

Danmarks DAC-rapportering med en række nye udgiftsområder. Finansministeriet og Uden-

rigsministeriet var dog ikke enige om, hvilke nye udgiftsområder der kunne DAC-rapporte-

res. Udlændinge- og Integrationsministeriet tog dette til efterretning. Finansministeriet

udarbejdede sideløbende med arbejdet i den tværministerielle arbejdsgruppe en rapport

om en mulig udvidelse af Danmarks DAC-rapportering. Det fremgår af finansloven for 2017,

at en række nye udgifter fremadrettet vil blive medtaget som udviklingsbistand. Det dre-

jer sig om politiets udgifter til løn og drift i forbindelse med asylsagsbehandlingen, udgifter

til sekretariatsbetjeningen af Flygtningenævnets behandling af klagesager, Dansk Flygt-

ningehjælps udgifter til dokumentation, rådgivning og deltagelse i sagsbehandlingen af

åbenbart grundløse sager mv., udgifter til reintegrationsbistand, udgifter til repatriering

af udlændinge i udviklingslande, udgifter til hjælp til flygtninge i enkelttilfælde samt ud-

gifter til kommunale og regionale serviceydelser. Udvidelsen medfører, at flere ressortmi-

nisterier skal indrapportere flygtningerelaterede udgifter. Udvidelsen af DAC-rapporterin-

gen indgår ikke i vores undersøgelse, da det vedrører praksisændringer fra 2017 og frem

og dermed ligger uden for undersøgelsesperioden.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

INTRODUKTION OG KONKLUSION

12. Endelig har vi undersøgt Danmarks praksis for, hvilke finanslovskonti der er DAC-rap-

porteret i perioden 2008-2016, og Udlændinge- og Integrationsministeriets beregnings-

model for opgørelse af udgifter til flygtninges første 12 måneders ophold i Danmark. Vo-

res undersøgelse omfatter dog ikke Udlændinge- og Integrationsministeriets bagvedlig-

gende udgifter, der danner grundlag for ministeriets specifikke beregninger. Undersøgel-

sen omfatter således ikke udviklingen i de underliggende udgifter, fx om asylcentrene dri-

ves omkostningseffektivt, eller om der har været konsistens i, hvilke udgifter der er med-

taget under de finanslovskonti, som indgår i DAC-rapporteringen.

13. OECD har nedsat en arbejdsgruppe, som har til formål at præcisere DAC-direktivet med

henblik på bl.a. at gøre DAC-rapporteringen af flygtningerelaterede udgifter på tværs af

OECD’s medlemslande mere konsistent, sammenlignelig og transparent. Da dette arbejde

stadig pågår, og da resultaterne først forventes at foreligge medio 2017, indgår det ikke i

vores undersøgelse.

14. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.

bilag 2.

15. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver be-

svaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 3

indeholder en liste over alle de ansvarlige ministre i undersøgelsesperioden. Bilag 4 inde-

holder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

2. Danmarks opgørelse af

flygtningerelaterede udgifter

DELKONKLUSION

De ansvarlige ministerier opgør de flygtningerelaterede udgifter i overensstemmelse med

Danmarks fortolkning af DAC-direktivet. Det er imidlertid ikke muligt for Rigsrevisionen at

vurdere, om Danmarks fortolkning af de enkelte udgiftstyper, der kan medregnes som ud-

viklingsbistand, er fuldt ud i overensstemmelse med DAC-direktivet. Det skyldes, at DAC-

direktivet sætter overordnede rammer for udgiftsområder, der kan medregnes som udvik-

lingsbistand. Det fremgår dog ikke tydeligt, hvilke udgiftstyper der er omfattet af DAC-di-

rektivet, fx om udgifterne til Udlændingestyrelsens og Flygtningenævnets sagsbehandling

af asylansøgninger er omfattet. Herudover er det uklart, om udgifterne til integrationspro-

grammet, som indgår i DAC-rapporteringen, skal fortolkes som udgifter, der dækker integra-

tion i landets økonomi og dermed ikke kan medregnes som udviklingsbistand. OECD har i

forbindelse med en henvendelse fra Udenrigsministeriet i 2016 afvist at kommentere på de

enkelte medlemslandes praksis og henvist til, at der pågår et arbejde i OECD med at præ-

cisere DAC-direktivet. Rigsrevisionen vurderer dog, at udgifter til endeligt afviste asylan-

søgere, som Danmark DAC-rapporterer, ikke er omfattet af DAC-direktivet.

Det styrende for Danmarks praksis for DAC-rapportering er, at Danmark i lighed med de øv-

rige nordiske lande mfl. medregner flygtningerelaterede udgifter i både præasylfasen og

postasylfasen, så længe det er inden for de første 12 måneders ophold i Danmark.

Beregningsmodellen for præasyludgifter er både stringent og transparent. Postasyludgif-

terne har imidlertid hverken været opgjort stringent eller transparent, og der har været for-

skellige beregningsmodeller i perioden 2005-2016. I forbindelse med overgangen til en ny

beregningsmodel i 2016 vurderer Rigsrevisionen, at en del af postasyludgifterne er blevet

medregnet i forbindelse med DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Rigsrevisionen vur-

derer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.

16. Dette kapitel handler om Danmarks opgørelse af de flygtningerelaterede udgifter, der

er medregnet som udviklingsbistand i perioden 2005-2016.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

2.1. OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE

UDGIFTER

17. Vi har undersøgt, om Danmarks opgørelse af flygtningerelaterede udgifter er i over-

ensstemmelse med DAC-direktivet. Vi har desuden undersøgt, om der er en klar rolle- og

ansvarsfordeling mellem de relevante ministerier i forhold til fortolkningen af DAC-direk-

tivet og i forhold til at opgøre de flygtningerelaterede udgifter og indrapportere til OECD.

Vi har derudover undersøgt, hvilke flygtningerelaterede udgifter der er DAC-rapporteret i

perioden 2008-2016 fordelt på præasylfasen og postasylfasen. I den forbindelse har vi un-

dersøgt, om beregningsmodellen, som ligger til grund for opgørelsen af henholdsvis præ-

asyludgifterne og postasyludgifterne, er stringent og transparent. Endelig har vi under-

søgt, om der er åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter.

OECD-landenes praksis

18. De internationale retningslinjer for opgørelse af udviklingsbistand er fastsat af OECD.

OECD’s komité for udviklingsbistand (DAC) har udformet et direktiv, hvori det er fastsat,

hvad der kan medregnes som udviklingsbistand. DAC-direktivet er gældende for OECD’s

medlemslande, der ud fra direktivet opgør, hvor mange af landets udgifter der kan med-

regnes som udviklingsbistand. Medlemslandene rapporterer årligt deres opgjorte udvik-

lingsbistand til OECD.

Ifølge DAC-direktivet er det muligt at medregne dele af de flygtningerelaterede udgifter

som udviklingsbistand, jf. boks 2.

BOKS 2

UDDRAG FRA DAC-DIREKTIVET VEDRØRENDE FLYGTNINGERELATEREDE

UDGIFTER, DER KAN MEDREGNES SOM UDVIKLINGSBISTAND

Engelsk

II.6 Refugees

73. A refugee is a person who is outside his/her home country because of a well-founded fear

of persecution on account of his race, religion, nationality, social group or political opinion.

Assistance to persons who have fled from their homes because of civil war or severe unrest

may also be counted under this item.

74. Official sector expenditures for the sustenance of refugees in donor countries can be count-

ed as Official Development Assistance (ODA) during the first twelve months of their stay

. This

includes payments for refugees’ transport to the host country and temporary sustenance (food,

shelter and training); these expenditures should not be allocated geographically. However, this

item also includes expenditures for voluntary resettlement of refugees in a developing coun-

try; these are allocated geographically according to the country of resettlement.

Expenditures on deportation or other forcible measures to repatriate refugees should not be

counted as ODA. Amounts spent to promote the integration of refugees into the economy of

the donor country, or resettle them elsewhere than in a developing country, are also excluded.

Contributions by one donor to another donor to cover such expenditures should be recorded as ODA by

the contributing country. The receiving country should reduce the expenditure reported under this item

by the same amount.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

Dansk

II.6 Flygtninge

73. En flygtning er en person, som er uden for sit hjemland på grund af en velbegrundet frygt for

forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sociale gruppe eller politiske overbevis-

ning. Bistand til personer, der er flygtet fra deres hjem på grund af borgerkrig eller svære uro-

ligheder anses også som flygtninge.

74. Officielle sektorudgifter til flygtninges livsfornødenheder i donorlandene kan tælles med

som ODA i de første tolv måneder af deres ophold

. Dette omfatter betalinger for flygtninges

transport til værtslandet og midlertidig ”næring” (mad, husly og uddannelse); ved indrapporte-

ring bør disse udgifter ikke være geografisk fordelt. Posten inkluderer også udgifter til frivillig

genbosættelse af flygtninge i et udviklingsland; ved indrapportering bør disse udgifter indde-

les geografisk til det land, hvor der genbosættes.

Udgifterne til udvisning eller andre tvungne foranstaltninger for at hjemsende flygtninge kan

ikke medregnes som ODA. Beløb brugt til at fremme integrationen af flygtninge i økonomien i

donorlandet, eller genbosætte dem andre steder end i et udviklingsland, er også udelukket.

Bidrag fra en donor til en anden donor til at dække sådanne udgifter skal registreres som ODA ved det

bidragende land. Det modtagende land bør reducere de udgifter der indberettes med det samme beløb.

Note: Den danske tekst er frit oversat af Finansministeriet.

Kilde: Finansministeriets rapport ”Analyse af DAC-rapporterbare udgifter på udlændingeområdet” fra 2016.

Det fremgår af DAC-direktivet, at det er muligt for OECD’s medlemslande at medtage ud-

gifter til flygtninges livsfornødenheder i de første 12 måneder af deres ophold. Ifølge DAC-

direktivet omfatter livsfornødenheder flygtninges transport til værtslandet og midlertidig

næring, som omfatter mad, husly og uddannelse. Derudover kan udgifter til frivillig gen-

bosættelse af flygtninge i et udviklingsland også medregnes som udviklingsbistand. DAC-

direktivet udelukker, at udgifter til fremme af flygtninges integration i værtslandets øko-

nomi og udgifter til tvangsmæssig hjemsendelse medregnes som udviklingsbistand.

DAC-direktivet sætter således overordnede rammer for udgiftsområder, der kan medreg-

nes som udviklingsbistand, men det fremgår ikke tydeligt, hvilke udgiftstyper der er om-

fattet. Fx giver DAC-direktivet mulighed for at medregne udgifter til uddannelse, mens

udgifter til integration i værtslandets økonomi ikke kan medregnes som udviklingsbistand.

Dermed er det vanskeligt at vurdere, om Danmarks praksis er i overensstemmelse med

DAC-direktivet i forhold til, hvilke udgiftstyper der medregnes som udviklingsbistand.

19. OECD har i en undersøgelse fra 2016 konstateret, at medlemslandene har forskellig

praksis for, hvordan flygtningerelaterede udgifter opgøres, og hvilke udgifter der DAC-

rapporteres. Én blandt flere væsentlige forskelle på medlemslandenes rapporteringsme-

toder er, hvornår landene tæller de første 12 måneders ophold fra. Figur 1 viser udvalgte

OECD-landes rapporteringsmetoder.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

FIGUR 1

UDVALGTE OECD-LANDES RAPPORTERINGSMETODER

PRÆASYL OG POSTASYL

Udgifter: 12 måneder fra

asylansøgning inkl. eventuel

resttid i postasylfasen

12 mdr.

Danmark, Norge, Sverige, Finland, Island,

Holland, Polen, Østrig, Tjekkiet, Schweiz,

Slovakiet, Grækenland og Italien

PRÆASYL

Udgifter: 12 måneder fra

asylansøgning

12 mdr.

Storbritannien, Frankrig, Belgien og Portugal

POSTASYL

Udgifter: 12 måneder fra

opholdstilladelse

12 mdr.

Tyskland, Canada og USA

Note: Udenrigsministeriet har oplyst, at Tyskland i 2016 har ændret praksis, så Tyskland ligesom Danmark mfl. tæller de 12 måneder fra asylansøgnings-

tidspunktet. Ministeriet har derudover oplyst, at Sverige regner de første 12 måneders ophold fra ankomsttidspunktet og ikke fra asylansøgnings-

tidspunktet, som er Danmarks praksis.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra ”ODA Reporting of In-Donor Country Refugee Costs: Members’ methodologies for calculating costs”,

OECD DAC Secretariat, april 2016.

Det fremgår af figur 1, at de udvalgte OECD-lande DAC-rapporterer flygtningerelaterede

udgifter inden for 12 måneder. Danmark har i lighed med de øvrige nordiske lande mfl. en

praksis, hvor de første 12 måneders ophold tælles fra asylansøgningstidspunktet, og hvor

der medregnes udgifter i både præasylfasen og postasylfasen. Storbritannien, Frankrig mfl.

har en praksis, hvor de første 12 måneders ophold tælles fra asylansøgningstidspunktet,

men hvor kun udgifter i præasylfasen medregnes. Canada og USA har en praksis, hvor de

første 12 måneders ophold tælles fra det tidspunkt, hvor opholdstilladelsen tildeles, og

hvor kun udgifter i postasylfasen medregnes.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

20. OECD er i gang med at undersøge mulighederne for at præcisere DAC-direktivet med

det formål at gøre DAC-rapporteringen af flygtningerelaterede udgifter på tværs af med-

lemslandene mere konsistent, sammenlignelig og transparent. OECD forventer at afslutte

dette arbejde medio 2017.

21. Vi har undersøgt, hvor stor en andel af BNI de udvalgte medlemslande i OECD har brugt

på udviklingsbistand i 2016, og hvor stor en andel de flygtningerelaterede udgifter har ud-

gjort af landenes samlede udviklingsbistand i 2016, jf. figur 2.

FIGUR 2

SAMLET UDVIKLINGSBISTAND I PROCENT AF BNI OG FLYGTNINGE-

RELATEREDE UDGIFTERS ANDEL AF UDVIKLINGSBISTANDEN I 2016

Samlet udviklingsbistand i procent af BNI (udbetalinger)

1,2%

1,0%

0,8%

0,6%

0,4%

0,2%

1,11

1,00

0,94

0,75

0,70 0,70

0,65

0,54

0,49

0,44 0,41

0,38

0,26 0,26 0,25

0,18 0,17

0,14 0,14 0,13 0,12

Portugal

USA

Grækenland

Canada

Italien

Danmark

Frankrig

Holland

Island

Storbritannien

Luxembourg

Flygtningerelaterede udgifters andel af udviklingsbistanden

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Danmark

Grækenland

Frankrig

Norge

Italien

Belgien

Canada

Storbritannien

Østrig

Holland

Finland

Tyskland

Tjekkiet

Slovakiet

Polen

USA

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra OECD.

Portugal

Schweiz

Sverige

Island

Slovakiet

Tyskland

Norge

Sverige

Østrig

Schweiz

Belgien

Tjekkiet

Finland

Polen

0,0%

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

Det fremgår af figur 2, at Danmark ligger blandt de 6 lande, der i 2016 levede op til FN’s

målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand. De øvrige lande, der i 2016

efterlevede FN’s målsætning, er Norge, Luxembourg, Sverige, Storbritannien og Tyskland.

De resterende lande har givet mellem 0,12 % og 0,65 % af BNI i udviklingsbistand.

Det fremgår desuden af figuren, at de flygtningerelaterede udgifter i Danmark udgjorde

ca. 18 % af udviklingsbistanden i 2016. Andelen af de flygtningerelaterede udgifter ligger

på ca. samme niveau som de øvrige nordiske lande og er lavere end i fx Østrig, Italien og

Tyskland. Andelen af de flygtningerelaterede udgifter påvirkes bl.a. af antallet af flygt-

ninge, enhedsomkostningerne pr. flygtning og størrelsen af den resterende del af udvik-

lingsbistanden. De flygtningerelaterede udgifters andel af udviklingsbistanden kan såle-

des dække over forskellige forhold i de enkelte lande.

22. OECD har i forlængelse af medlemslandenes DAC-rapportering for 2016 beregnet, at

den samlede udviklingsbistand for medlemslandene er steget fra 2015 til 2016. En del af

stigningen skyldtes en stigning i de flygtningerelaterede udgifter, men korrigeret for de

flygtningerelaterede udgifter er udviklingsbistanden steget med ca. 54 mia. kr. på verdens-

plan. De flygtningerelaterede udgifter udgjorde i 2016 i gennemsnit ca. 10 % af den sam-

lede udviklingsbistand fra medlemslandene.

Fortolkning af DAC-direktivet

23. De ansvarlige ministerier har oplyst, at det er styrende for Danmarks praksis, at udgif-

ter inden for de første 12 måneders ophold DAC-rapporteres. Finansministeriet har anført,

at DAC-direktivets bestemmelser vedrørende DAC-rapportering af udgifter til modtagelse

af flygtninge er af overordnet karakter, hvilket overlader et stort fortolkningsrum til OECD’s

medlemslande selv. Figur 3 viser de udgiftstyper, som Danmark medregner som udviklings-

bistand inden for de første 12 måneders ophold.

Figuren viser en asylansøgers vej gennem systemet med udgangspunkt i, hvilke flygtnin-

gerelaterede udgifter inden for de første 12 måneders ophold i Danmark der medregnes

som udviklingsbistand og indgår DAC-rapporteringen.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

FIGUR 3

FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER INDEN FOR DE FØRSTE 12 MÅNEDERS

OPHOLD I DANMARK, DER INDGÅR I DAC-RAPPORTERINGEN

PRÆASYL

Asylansøger ankommer til

Danmark, søger om asyl og

registreres af politiet

Udlændingestyrelsen og

eventuelt Flygtningenævnet

behandler asylansøgningen

Asylansøger indkvarteres

på et asylcenter. Her tilbydes

kost, logi, aktivering mv.

POSTASYL

Afvist

asylansøger

Flygtning, der får

opholdstilladelse

En afvist

asylansøger, som

modsætter sig

hjemrejse, indkvarteres

på et udrejsecenter

Flygtningen overgår

til en kommune

ÆØÅ

Hvis en afvist

asylansøger frivilligt

rejser hjem, afholder

politiet udgifter hertil

og er eventuelt til stede

ved hjemrejsen

Her modtager flygtningen

integrationsydelse og deltager

i et integrationsprogram

Kommunerne modtager

økonomisk bidrag fra staten

i form af hjælp i særlige tilfælde

og grundtilskud

Kilde: Rigsrevisionen.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

Det fremgår af figur 3, at når en asylansøger ankommer til Danmark, registrerer politiet

asylansøgningen, hvorefter Udlændingestyrelsen modtager og behandler ansøgningen.

Asylansøgeren indkvarteres på et asylcenter, mens asylansøgningen behandles. Udgif-

terne til kost, logi, aktivering mv. samt drift af asylcentrene, herunder udgifter til vand,

elektricitet og personale, indgår i DAC-rapporteringen. Udlændingestyrelsens udgifter til

sagsbehandlingen indgår også i DAC-rapporteringen. Hvis Udlændingestyrelsen giver asyl-

ansøgeren afslag, behandles klagesagen af Flygtningenævnet. Udgifterne til Flygtninge-

nævnets sagsbehandling indgår ligeledes i DAC-rapporteringen. Hvis Flygtningenævnet

stadfæster Udlændingestyrelsens afgørelse om afslag på asyl, og asylansøgeren ikke

medvirker til udsendelsen, indkvarteres den afviste asylansøger på et udrejsecenter ind-

til hjemrejse. Udgifterne til udrejsecentrene indgår i DAC-rapporteringen. Politiets udgif-

ter i forbindelse med registrering af asylansøgere og udsendelse af afviste asylansøgere,

som rejser frivilligt, indgår i DAC-rapporteringen. Hvis asylansøgeren får opholdstilladelse

og dermed flygtningestatus, overgår flygtningen til en kommune. I kommunen deltager

flygtningen i et integrationsprogram og modtager integrationsydelse fra kommunen. Ud-

gifterne til integrationsprogrammet og integrationsydelsen samt det økonomiske bidrag,

som kommunen modtager fra staten i form af hjælp i særlige tilfælde og grundtilskud, ind-

går i DAC-rapporteringen. Derudover indgår udgifter til Den Internationale Organisation for

Migration (IOM) i DAC-rapporteringen.

Danmarks fortolkning af DAC-direktivet er i perioden 2005-2016 blevet behandlet af 2

tværministerielle arbejdsgrupper i henholdsvis 2012 og 2016. I 2012 bestod arbejdsgrup-

pen af Finansministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet. I 2016 bestod arbejds-

gruppen af Finansministeriet, Udenrigsministeriet og Udlændinge- og Integrationsmini-

steriet. Derudover har Finansministeriet i 2014 og i 2016 behandlet Danmarks praksis for

DAC-rapportering.

I 2012 fandt den tværministerielle arbejdsgruppe, at grundlaget for den danske DAC-rap-

portering, herunder udgiftsposter og opgørelsesmetode, havde været stabilt gennem de

sidste 15 år frem til 2012. Arbejdsgruppen fandt, at Danmarks praksis generelt var i over-

ensstemmelse med DAC-direktivet. Dog fandt arbejdsgruppen, at udgifter til tvangsmæs-

sig hjemsendelse af afviste asylansøgere, som hidtil havde været medregnet, fremover

ikke måtte medregnes som udviklingsbistand, da det er i strid med DAC-direktivet.

24. I 2014 vurderede Finansministeriet i samråd med Udenrigsministeriet og Justitsmini-

steriet, at det var relevant, at Danmarks DAC-rapportering af postasyludgifter fra 2015

omfattede udgifter til alle flygtninge og ikke kun kvoteflygtninge og uledsagede mindre-

årige asylansøgere, som havde været praksis hidtil. Baggrunden for dette var ifølge Finans-

ministeriet, at regeringen i 2012 havde besluttet, at Danmarks DAC-rapportering af post-

asyludgifter omfattede udgifter til alle flygtninge i henhold til DAC-direktivet, som ikke

skelner mellem kvoteflygtninge/uledsagede mindreårige asylansøgere og øvrige flygtnin-

ge. Finansministeriet vurderede, at det var relevant at udvide DAC-rapporteringen til at

omfatte alle flygtninge for at efterleve regeringens beslutning fra 2012 om at DAC-rap-

portere postasyludgifter for alle flygtninge, fordi Udlændingestyrelsens sagsbehandlings-

tid var faldet, hvilket medførte, at flere flygtninge fik opholdstilladelse og overgik til kom-

munerne inden for de første 12 måneders ophold. En del af faldet i Udlændingestyrelsens

sagsbehandlingstid skyldtes ifølge Finansministeriet, at mange af de tilkomne flygtninge

fra 2014 har været syriske flygtninge, der som udgangspunkt tildeles opholdstilladelse

og derfor har kortere sagsbehandlingstid.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

25. I 2016 fandt den tværministerielle arbejdsgruppe ligeledes, at Danmarks praksis var i

overensstemmelse med DAC-direktivet, og pegede på en række forslag til ændringer til

Danmarks praksis fremadrettet fra 2017, jf. pkt. 11.

Undervisning på Asylcenter Gribskov.

Kilde: Scanpix

Ansvar for opgørelse af flygtningerelaterede udgifter

26. Det er de enkelte ressortministerier, der er ansvarlige for rapportering og kvalitetssik-

ring af de konkrete udgifter, som vedrører deres ressort, og for den beregningsmodel, der

lægges til grund for DAC-rapporteringen af de flygtningerelaterede udgifter. Af boks 3 frem-

går det, hvordan ansvaret for opgørelse af flygtningerelaterede udgifter, der kan DAC-rap-

porteres, har været fordelt i perioden 2005-2016.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

BOKS 3

ANSVAR FOR OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER I

PERIODEN 2005-2016

Ansvaret for opgørelse af

præasyludgifter

har i perioden 2005-2016 været forankret hos:



Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005-2011)



Justitsministeriet (2012-2015)



Udlændinge- og Integrationsministeriet (2016 -).

Ansvaret for opgørelse af

postasyludgifter

har i perioden 2005-2016 været forankret hos:



Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005-2011)



Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale

Forhold (2012-2015)



Udlændinge- og Integrationsministeriet (2016 -).

Det fremgår af boks 3, at ansvaret for opgørelse af de flygtningerelaterede udgifter i perio-

den 2005-2016 har skiftet mellem flere forskellige ministerier.

27. Udenrigsministeriet har i perioden 2005-2016 haft ansvaret for at rapportere Danmarks

samlede udviklingsbistand til OECD. Udenrigsministeriet foretager dog ikke en kvalitets-

sikring af opgørelsen af de flygtningerelaterede udgifter, der DAC-rapporteres. De ansvar-

lige ministerier sender således oplysninger om, hvor stor en andel af de flygtningerelate-

rede udgifter under deres ressort der kan DAC-rapporteres, og oplysninger om det samlede

DAC-rapporterbare beløb. Udenrigsministeriet er derefter ansvarlig for at samle Danmarks

DAC-rapportering og videreformidle denne til OECD.

DAC-rapporterede flygtningerelaterede udgifter

28. Danmark DAC-rapporterer som nævnt udgifter i både præasylfasen og postasylfasen

inden for de første 12 måneders ophold. Figur 4 viser udviklingen i de flygtningerelaterede

udgifter, herunder præasyl og postasyl, og udviklingen i antal asylansøgere og opholdstil-

ladelser på asylområdet i perioden 2008-2016.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

FIGUR 4

UDVIKLINGEN I FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER OG UDVIKLINGEN I ANTAL ASYLANSØGERE

OG ANTAL OPHOLDSTILLADELSER PÅ ASYLOMRÅDET I PERIODEN 2008-2016

Flygtningerelaterede udgifter i mio. kr.

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Præasyl

Postasyl

Flygtningerelaterede udgifter

Antal asylansøgere og antal opholdstilladelser

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Asylansøgere

Opholdstilladelser

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigs-

ministeriet.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og

Integrationsministeriet.

Det fremgår af figur 4, at de flygtningerelaterede udgifter er steget markant, særligt i pe-

rioden 2014-2016. Præasyludgifterne har udgjort den største andel af de flygtningerelate-

rede udgifter og er især steget fra 2014 til 2016. Postasyludgifterne har frem til 2014 ud-

gjort en lille andel af de flygtningerelaterede udgifter. Postasyludgifterne steg dog markant

i 2015, men faldt igen i 2016.

Det fremgår desuden af figuren, at antallet af asylansøgere er steget fra ca. 3.800 i 2011 til

ca. 21.300 i 2015. I 2016 faldt antallet af asylansøgere til ca. 6.300. Antallet af opholdstil-

ladelser på asylområdet er ligeledes steget fra ca. 2.250 i 2011 til ca. 11.000 i 2015. I 2016

faldt antallet af opholdstilladelser til ca. 7.500.

29. Stigningen i præasylasyludgifterne skyldtes ifølge Udlændinge- og Integrationsministe-

riet primært stigningen i antallet af asylansøgere. Udlændinge- og Integrationsministeriet

har oplyst, at det har betydning for størrelsen af både præasyludgifterne og postasyludgif-

terne i det enkelte år, hvornår på året asylansøgere ankommer til Danmark. Fx ankom ho-

vedparten af asylansøgerne i 2015 i 4. kvartal, hvorfor en del af præasyludgifterne for asyl-

ansøgere, der ankom i 2015, blev afholdt i 2016 og indgik i DAC-rapporteringen for 2016.

I perioden 2008-2014 har postasyludgifterne været relativt lave og har udgjort mellem ca.

50 mio. kr. og ca. 100 mio. kr. Det skyldtes, at Danmark til og med 2014 primært DAC-rap-

porterede postasyludgifter for kvoteflygtninge og uledsagede mindreårige asylansøgere.

I 2015 steg postasyludgifterne markant til ca. 870 mio. kr. En del af stigningen skyldtes,

at Danmarks praksis for DAC-rapportering af postasyludgifter blev udvidet til at omfatte

alle flygtninge og ikke kun kvoteflygtninge og uledsagede mindreårige asylansøgere. Stig-

ningen kan også henføres til, at både antallet af asylansøgninger og antallet af opholds-

tilladelser steg i 2015.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

I 2016 faldt postasyludgifterne til ca. 400 mio. kr. Faldet skyldtes ifølge Udlændinge- og

Integrationsministeriet, at antallet af asylansøgere og antallet af opholdstilladelser faldt

fra 2015 til 2016.

30. En anden faktor, som påvirker størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter, er sam-

mensætningen af asylansøgere. Fx har andelen af uledsagede mindreårige asylansøgere

stor indflydelse på de flygtningerelaterede udgifter. Andelen af uledsagede mindreårige

asylansøgere udgjorde i 2016 ca. 20 % af alle asylansøgere. Uledsagede mindreårige asyl-

ansøgere er beskrevet i boks 4.

BOKS 4

ULEDSAGEDE MINDREÅRIGE ASYLANSØGERE

Udlændinge under 18 år, som rejser ind i Danmark og søger om asyl uden deres forældre eller

andre myndige personer, der vurderes at være trådt i forældrenes sted, kaldes uledsagede min-

dreårige asylansøgere. Uledsagede mindreårige asylansøgere skal som udgangspunkt opfylde

de samme betingelser som andre asylansøgere for at få deres ansøgning behandlet i Danmark.

Uledsagede mindreårige asylansøgere betragtes dog som en særlig sårbar gruppe, og der er

derfor særlige retningslinjer for behandlingen af deres ansøgninger. Ansøgningerne skal be-

handles hurtigt, og de uledsagede mindreårige asylansøgere bliver indkvarteret på særlige

asylcentre med specialuddannet personale.

Asylansøgere på en dansk motorvej ultimo 2015.

Kilde: Scanpix

31. Tabel 1 viser udviklingen i de DAC-rapporterede flygtningerelaterede udgifter for præ-

asyl og postasyl i perioden 2008-2016.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

TABEL 1

DAC-RAPPORTEREDE FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER FOR PRÆASYL OG POSTASYL

I PERIODEN 2008-2016

(Mio. kr.)

Præasyl:

Drift af indkvarteringssystemet

Kontante enkeltydelser

Indkvartering af asylansøgere

Flygtningenævnet

Politiet

Udlændingestyrelsen

Præasyludgifter i alt

Postasyl:

Integrationsprogrammet mv.

Den Internationale Organisation

for Migration (IOM)

Adgang til arbejdsmarkedet

og udflytning fra asylcentre

Postasyludgifter i alt

Flygtningerelaterede

udgifter i alt

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

198

114

202

415

210

378

770

146

313

593

217

361

738

214

371

804

397

161

576

155

1.356

549

222

802

165

1.799

706

258

1.155

240

2.422

105

806

871

344

408

251

467

838

650

832

909

1.440

2.670

2.830

Integrationsprogrammet mv. omfatter udgifter til integrationsprogrammet, integrationsydelse, hjælp i særlige tilfælde og grundtilskud. Udgif-

terne har i perioden 2008-2016 været fordelt på forskellige finanslovskonti, jf. bilag 2.

Udgifterne til IOM har primært vedrørt transport af kvoteflygtninge til Danmark og transport af familiemedlemmer i forbindelse med familie-

sammenføring. Betaling for transport af familiesammenføring til flygtninge er afskaffet for nye asylansøgninger, men der resterer behandling

af ansøgninger, som allerede er indgivet, hvorfor der fortsat er DAC-rapporterbare udgifter under denne konto.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

Det fremgår af tabel 1, at de største udgiftsposter i præasylfasen er udgifter til drift af

indkvarteringssystemet, kontante enkeltydelser, indkvartering af asylansøgere og Udlæn-

dingestyrelsen. De største udgiftsposter i postasylfasen er udgifter til integrationspro-

grammet mv.

Det fremgår desuden af tabellen, at udgifter til Udlændingestyrelsens og Flygtningenæv-

nets sagsbehandling af asylansøgninger har indgået i DAC-rapporteringen i perioden 2008-

2016. DAC-direktivet fastsætter, at officielle sektorudgifter til flygtninges livsfornøden-

heder, herunder mad, husly og uddannelse, kan medregnes som udviklingsbistand. Rigsre-

visionen finder på den baggrund, at det er uklart, om udgifter til sagsbehandling af asylan-

søgninger kan medregnes som udviklingsbistand. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at

visse andre OECD-lande fortolker DAC-direktivet på samme måde og medregner udgifter til

sagsbehandling.

INTEGRATIONS-

PROGRAMMET MV.

Integrationsprogrammet mv.

omfatter udgifter til integra-

tionsprogrammet, integrations-

ydelse, hjælp i særlige tilfælde

og grundtilskud. Udgifterne har

i perioden 2008-2016 været for-

delt på forskellige finanslovs-

konti, jf. bilag 2.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

Udgiftsposten ”Adgang til arbejdsmarkedet og udflytning fra asylcentre” har siden 2013

indgået i DAC-rapporteringen. Udgiftsposten omfatter bl.a. drift af udrejsecentre. Udlæn-

dinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at afviste asylansøgere som udgangspunkt

indkvarteres på udrejsecentre, hvis de ikke medvirker til udsendelsen. Afviste asylansøge-

re, der ikke modsætter sig hjemsendelse, forbliver som udgangspunkt indkvarteret på asyl-

centrene. Udlændinge- og Integrationsministeriet har begrundet DAC-rapporteringen af

udgifter til afviste asylansøgere med, at udgifter inden for de første 12 måneders ophold

DAC-rapporteres. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at det for afviste asylansøgere gæl-

der, at de ansvarlige myndigheder har vurderet, at der ikke er grundlag for at tildele flygt-

ningestatus. Rigsrevisionen finder derfor ikke, at udgifter til afviste asylansøgere bør DAC-

rapporteres.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har hertil anført, at ministeriet stiller sig uforstå-

ende over for Rigsrevisionens vurdering, da arbejdsgrupper under skiftende regeringer de

sidste 10 år har vurderet, at der har været grundlag for at DAC-rapportere udgifter til af-

viste asylansøgere. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at det fremgår af DAC-direktivet,

at direktivet omfatter udgifter til flygtninge. Rigsrevisionen finder på den baggrund, at da

de ansvarlige myndigheder har vurderet, at der ikke er grundlag for at tildele de afviste

asylansøgere flygtningestatus, er udgifter til disse personer ikke omfattet af DAC-direkti-

vet. Finansministeriet har henvist til det arbejde, der p.t. pågår med at præcisere DAC-di-

rektivet i OECD-regi. Finansministeriet har i den forbindelse anført, at medlemslandene p.t.

forhandler om, hvorvidt udgifter til afviste asylansøgere skal kunne DAC-rapporteres, og

det er uvist, om disse udgifter vil kunne DAC-rapporteres fremadrettet.

Beregningsmodel for præasyludgifter

32. Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at principperne bag opgørelse af

udgifterne i præasylfasen har været tilnærmelsesvis konstante i hele perioden. Dog æn-

drede Danmark praksis i 2013 på baggrund af resultaterne af den tværministerielle ar-

bejdsgruppe, så udgifter til tvangsmæssige udsendelser ikke længere indgår i DAC-rap-

porteringerne. Beregningsmodellen for præasyludgifter i 2016 er beskrevet i boks 5.

BOKS 5

BEREGNINGSMODEL FOR PRÆASYLUDGIFTER I 2016

Udlændingestyrelsen beregner den DAC-rapporterbare andel af udgifterne på asylindkvarte-

ringsområdet ud fra en konkret opgørelse af den andel af asylansøgere i indkvarteringssyste-

met, der har en opholdstid på mindre end 12 måneder. Opgørelsen foretages månedligt, og DAC-

andelen for hele året beregnes som et vægtet gennemsnit af de månedlige opgørelser.

Udlændingestyrelsen opgør udgifter til sagsbehandling af asylansøgninger og anvendt tolke-

bistand i forbindelse hermed.

Udlændinge- og Integrationsministeriet opgør udgifter til Flygtningenævnets klagesagsbe-

handling af asylansøgere og anvendt tolkebistand i forbindelse hermed.

Politiet opgør udgifter til registrering i forbindelse med asylansøgernes ankomst til Danmark

og driftsudgifter i forbindelse med frivillig udsendelse af afviste asylansøgere, herunder ud-

gifter til flybilletter. Udlændingestyrelsen foretager beregningen af den DAC-rapporterbare

andel af politiets udgifter på baggrund af oplysninger fra politiet.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

Asylansøgere ved Asylcenter Sandholm.

Kilde: Scanpix

Beregningsmodel for postasyludgifter

33. Efter ændringen i 2014, hvorefter de DAC-rapporterede udgifter i postasylfasen om-

fattede alle flygtninge, blev det fra 2015 nødvendigt at beregne, hvor stor en andel af de

første 12 måneders ophold i Danmark der vedrører postasylfasen.

34. De ansvarlige ministerier har i 2015 og 2016 anvendt forskellige modeller til at bereg-

ne, hvor stor en del af postasyludgifterne til integrationsprogrammet mv. der kan medreg-

nes som udviklingsbistand. Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at ministe-

riet – i forbindelse med ministeriets oprettelse – overtog en beregningsmodel fra Ministe-

riet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold og Beskæftigelsesministeriet, som

ministerierne i 2015 anvendte til at opgøre, hvor stor en del af udgifterne til integrations-

programmet mv. der kunne medregnes som udviklingsbistand. Beregningsmodellen for

postasyludgifterne i 2015 er beskrevet i boks 6.

BOKS 6

BEREGNINGSMODEL FOR POSTASYLUDGIFTER I 2015

Beregningsmodellen tog udgangspunkt i en beregning af den resterende periode af de første

12 måneders ophold i Danmark, der var tilbage, efter asylansøgeren fik meddelt opholdstilla-

delse og blev visiteret til en kommune. Udgangspunktet for beregningsmodellen var at hen-

føre de DAC-rapporterbare udgifter til flygtninge, der overgik til kommunerne, til et enkelt år.

Beregningsmodellen isolerede helårsudgiften ved at antage, at alle flygtninge ankom den

1. januar. Derefter blev der korrigeret for den gennemsnitlige opholdstid i Danmark i præasyl-

fasen inden overgangen til kommunerne.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

Beregningsmodellen for 2015 foruddiskonterede postasyludgifterne til integrationspro-

grammet mv. til det år, hvor flygtningene overgik til kommunerne, dvs. at udgifter til flygt-

ninge, der havde fået opholdstilladelse i fx november 2015, udelukkende blev henført til

DAC-rapporteringen for 2015, på trods af at en del af udgifterne i de første 12 måneders

ophold i Danmark først blev afholdt i 2016.

35. Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at ministeriet i 2016 udarbejdede

en ny beregningsmodel. Den nye beregningsmodel indebærer, at det for alle nytilkomne

flygtninge opgøres, hvor mange måneder af flygtningenes første opholdsår i Danmark der

dels vedrører det indeværende år, dels det følgende regnskabsår. Udlændingestyrelsen

har i 2016 beregnet, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid inkl. overgangsperiode i

præasylfasen var 8,2 måneder, og dermed resterer der 3,8 måneder af flygtningenes før-

ste opholdsår efter overgangen til kommunerne. For flygtninge, der fx overgår til kommu-

nerne i november 2016, vil udgiften vedrørende de 2 første måneder dermed indgå i DAC-

rapporteringen for 2016, og de resterende udgifter vedrørende de sidste 1,8 måneder vil

indgå i DAC-rapporteringen for 2017. DAC-rapporteringen periodiseres dermed under hen-

syntagen til, hvornår udgifterne rent faktisk afholdes. Figur 5 viser modellen for beregning

af resttiden i kommunerne inden for de første 12 måneders ophold i Danmark i 2016.

FIGUR 5

UDLÆNDINGE- OG INTEGRATIONSMINISTERIETS BEREGNING AF RESTTIDEN I KOMMUNERNE

INDEN FOR DE FØRSTE 12 MÅNEDERS OPHOLD I DANMARK I 2016

INDGÅR I DAC-RAPPORTERINGEN

FOR 2016

INDGÅR I DAC-

RAPPORTERINGEN

FOR 2017

Resttid i kommunerne

inden for de første

12 måneders ophold

(gennemsnitligt 3,8 måneder)

Asylansøger

ankommer til

Danmark og

søger om asyl

Sagsbehandlingstid i

Udlændingestyrelsen

Sagsbehandlingstid

i Flygtningenævnet

Periode inden

overgang til

kommunerne

20. februar 2016

8,2 måneder

feb.

mar.

apr.

maj

juni

juli

aug.

sep.

okt.

2 måneder

nov.

dec.

19. februar 2017

1,8 måneder

jan.

feb.

—

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet.

—

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

36. Rigsrevisionen vurderer, at Udlændinge- og Integrationsministeriets beregningsmo-

del gør det muligt at isolere udgifter i postasylfasen til integrationsprogrammet mv. til

flygtninge med under 12 måneders ophold i Danmark. Rigsrevisionen vurderer derudover,

at Udlændinge- og Integrationsministeriets beregningsmodel giver en mere retvisende

opgørelse af udgifterne i postasylfasen end den tidligere beregningsmodel. Rigsrevisio-

nen bemærker dog, at der ved skiftet mellem beregningsmodellerne er risiko for, at nogle

postasyludgifter er rapporteret 2 gange i de tilfælde, hvor de postasyludgifter, der skulle

afholdes i 2016, er blevet foruddiskonteret og dermed indgik i DAC-rapporteringen for

2015. Rigsrevisionen vurderer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.

37. Danmark har i perioden 2008-2016 bl.a. DAC-rapporteret udgifter til aktive tilbud under

integrationsprogrammet. Udgifterne hertil var dog markant højere i 2015 og 2016 end tid-

ligere år. Tabel 2 viser udgifterne til aktive tilbud under integrationsprogrammet i 2015 og

2016.

TABEL 2

UDGIFTER UNDER INTEGRATIONSPROGRAMMET I 2015 OG 2016

(Kr.)

Ordinær danskuddannelse

Aktive tilbud i alt, heraf:

2015

151.800.000

68.200.000

46.200.000

2.200.000

6.600.000

13.200.000

220.000.000

2016

75.710.000

37.290.000

28.250.000

1.130.000



Opkvalificering og vejledning



Virksomhedspraktik



Løntilskud



Mentorordning



Tilskud til opkvalificering

Udgifter under integrationsprogrammet i alt

7.910.000

113.000.000

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at løntilskud fra 2016 ikke indgår som en driftsudgift,

men som en indkomstoverførsel, der afholdes sammen med udgifterne til integrationsydelse.

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet.

Det fremgår af tabel 2, at udgifterne under integrationsprogrammet var på ca. 220 mio. kr.

i 2015 og ca. 113 mio. kr. i 2016, hvoraf størstedelen vedrører danskundervisning. De re-

sterende udgifter vedrører aktive tilbud, hvoraf de 2 største udgiftsposter er opkvalifice-

ring og vejledning samt mentorordning. Udenrigsministeriet har i 2016 rettet henvendel-

se til OECD for at få OECD’s vurdering af, om udgifter under integrationsprogrammet kan

rapporteres som udviklingsbistand i henhold til DAC-retningslinjerne. OECD har i den for-

bindelse afvist at kommentere på de enkelte landes praksis og henvist til, at der pågår et

arbejde i OECD med at præcisere DAC-direktivet.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

38. Vi har bedt de ansvarlige ministerier om at begrunde, hvorfor udgifter til aktive tilbud

under integrationsprogrammet ikke betragtes som udgifter til integration i landets øko-

nomi. Finansministeriet har hertil anført, at regeringen i 2012 besluttede at videreføre den

danske praksis på tværs af skiftende regeringer om at DAC-rapportere udgifter til integra-

tionsprogrammet, herunder aktive tilbud. Det er ikke muligt for Rigsrevisionen på den bag-

grund at afklare, om de enkelte udgiftsområder er omfattet af DAC-direktivet eller vedrø-

rer integration i Danmarks økonomi. Rigsrevisionen finder, at de ansvarlige ministerier bør

genvurdere, om de enkelte udgiftsområder inden for integrationsprogrammet er omfattet

af DAC-direktivet, når det præciserede DAC-direktiv foreligger.

Åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter

39. På Udenrigsministeriets hjemmeside Openaid.dk er der oplysninger om ministeriets ud-

viklingsbistand, fx hvilke programlande, programmer og projekter der støttes gennem den

multilaterale, bilaterale og humanitære bistand, for at sikre åbenhed om udviklingsbistan-

den. I forbindelse med Danmarks DAC-rapportering rapporterer Udenrigsministeriet ligele-

des uddybende oplysninger om anvendelsen af ministeriets udviklingsbistand.

40. På Openaid.dk er der desuden oplysninger om de flygtningerelaterede udgifter, der med-

regnes som udviklingsbistand. Der fremgår dog kun et samlet beløb for de flygtningerela-

terede udgifter. De flygtningerelaterede udgifter udgjorde 2,83 mia. kr. af den samlede ud-

viklingsbistand i 2016, men der er ikke oplysninger om fx fordelingen mellem præasylud-

gifter og postasyludgifter, eller hvilke typer flygtningerelaterede udgifter der medregnes

som udviklingsbistand, jf. boks 7.

BOKS 7

OPENAID.DK

Udenrigsministeriet lancerede hjemmesiden Openaid.dk i 2014, som indeholder detaljerede op-

lysninger om de aktiviteter, der indgår i ministeriets udviklingsbistand. Hjemmesiden blev lan-

ceret for at leve op til nye krav til udviklingsbistandens effektivitet, herunder øget transparens.

Udenrigsministeriet opdaterer hjemmesiden med oplysninger om igangværende aktiviteter.

Nedenfor er der 2 eksempler på oplysninger vedrørende henholdsvis bistandsprojekter i Etio-

pien og de flygtningerelaterede udgifter i 2016.

Samlet bistand til Etiopien: 116 mio. kr.

Bistandsmidlerne til Etiopien kan opdeles på henholdsvis projekter, samarbejdsorganisationer

og sektorer. Fx fremgår det, at Danmark har støttet projektet

Building sound industrial relations

for sustainable development and competitiveness

med 2 mio. kr.

Samlede flygtningerelaterede udgifter: 2,83 mia. kr.

Der fremgår ikke yderligere oplysninger om de flygtningerelaterede udgifter.

41. I lyset af at de flygtningerelaterede udgifter udgør ca. 20 % af Danmarks samlede ud-

viklingsbistand i 2016, finder Rigsrevisionen, at de ansvarlige ministerier bør sikre en stør-

re åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter. Rigsrevisionen finder, at dette vil bidrage

til at sikre en større åbenhed om anvendelsen af den samlede danske udviklingsbistand.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

Udlændinge- og Integrationsministeriet har hertil anført, at der er den samme grad af åben-

hed om udgifterne på flygtningeområdet, som der er på de øvrige statslige udgiftsområder,

hvor udgifterne fremgår af statsregnskabet, årsrapporter mv. Rigsrevisionen skal hertil be-

mærke, at der ikke af årsrapporterne og årsregnskaberne på Udlændinge- og Integrations-

ministeriets område fremgår oplysninger om de flygtningerelaterede udgifter, der medreg-

nes som udviklingsbistand. Rigsrevisionen finder, at de flygtningerelaterede udgifter, der

medregnes som udviklingsbistand, bør følge samme principper for åbenhed som Udenrigs-

ministeriets udviklingsbistand, særligt set i lyset af at de flygtningerelaterede udgifter

de senere år har udgjort en relativt stor andel af den samlede udviklingsbistand.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at DAC-direktivet sætter overordnede rammer for, hvilke udgiftsom-

råder der kan medregnes som udviklingsbistand, men det fremgår ikke tydeligt, hvilke ud-

giftstyper der er omfattet. Rigsrevisionen kan derfor ikke vurdere, om Danmarks praksis er

fuldt ud i overensstemmelse med DAC-direktivet i forhold til, hvilke udgiftstyper der med-

regnes som udviklingsbistand, herunder udgifter til Udlændingestyrelsens og Flygtninge-

nævnets sagsbehandling samt udgifter til integrationsprogrammet.

Fortolkningen af DAC-direktivet sker i en dialog mellem de relevante ministerier. Det sty-

rende for Danmarks praksis for DAC-rapportering har i perioden 2005-2016 været, at flygt-

ningerelaterede udgifter inden for de første 12 måneders ophold i Danmark medregnes

som udviklingsbistand. Det betyder, at Danmark medregner udgifter i både præasylfasen

og postasylfasen. De ansvarlige ministerier vurderede selv i 2012, at den praksis, Danmark

indtil da havde haft med at DAC-rapportere udgifter til tvangsmæssig hjemsendelse, var i

strid med DAC-direktivet.

Det er de enkelte ministerier, der er ansvarlige for de beregningsmodeller, som lægges til

grund for at opgøre de faktiske udgifter. De ansvarlige ministerier opgør flygtningerelate-

rede udgifter i overensstemmelse med Danmarks fortolkning af DAC-direktivet. Udenrigs-

ministeriet er ansvarlig for at indsamle og rapportere de samlede udgifter til udviklingsbi-

standen til OECD.

Udlændinge- og Integrationsministeriet DAC-rapporterer udgifter til afviste asylansøgere

inden for de første 12 måneders ophold. For afviste asylansøgere gælder det imidlertid, at

de ansvarlige myndigheder har vurderet, at der ikke er grundlag for at tildele flygtninge-

status, og Rigsrevisionen finder på den baggrund ikke, at disse udgifter er omfattet af DAC-

direktivet.

I DAC-rapporteringen har der i perioden 2008-2016 indgået udgifter til Udlændingestyrel-

sens og Flygtningenævnets sagsbehandling af asylansøgninger. DAC-direktivet fastsæt-

ter, at officielle sektorudgifter til flygtninges livsfornødenheder, herunder mad, husly og

uddannelse, kan medregnes som udviklingsbistand. Rigsrevisionen finder på den baggrund,

at det er uklart, om udgifter til sagsbehandling af asylansøgninger kan medregnes som ud-

viklingsbistand. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at visse andre OECD-lande fortolker

DAC-direktivet på samme måde og medregner udgifter til sagsbehandling.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER

Udenrigsministeriet har i 2016 rettet henvendelse til OECD for at få OECD’s vurdering af,

om udgifter under integrationsprogrammet kan medregnes som udviklingsbistand i hen-

hold til DAC-retningslinjerne. OECD har i den forbindelse afvist at kommentere på de enkel-

te medlemslandes praksis og henvist til, at der pågår et arbejde i OECD med at præcisere

DAC-direktivet. Det er uklart for Rigsrevisionen, hvad begrundelsen er for at medregne ud-

gifterne til integrationsprogrammet som udviklingsbistand. Rigsrevisionen finder, at de an-

svarlige ministerier bør genvurdere, om de enkelte udgiftsområder inden for integrations-

programmet er omfattet af DAC-direktivet, når det præciserede DAC-direktiv foreligger.

Der er forskel mellem medlemslandene i forhold til, hvornår de første 12 måneders ophold

tælles fra. Danmarks opgørelsesmåde ligger i tråd med en række andre OECD-lande. OECD

er som nævnt i gang med at undersøge mulighederne for at præcisere DAC-direktivet med

det formål at gøre DAC-rapportering af flygtningerelaterede udgifter på tværs af medlems-

landene mere konsistent, sammenlignelig og transparent. OECD forventer at afslutte det-

te arbejde medio 2017.

Beregningsmodellen for præasyludgifter er både stringent og transparent. Postasyludgif-

terne har imidlertid hverken været opgjort stringent eller transparent, og der har været for-

skellige beregningsmodeller i perioden 2005-2016. I forbindelse med overgangen til en ny

beregningsmodel i 2016 vurderer Rigsrevisionen, at en del af postasyludgifterne er blevet

medregnet i forbindelse med DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Rigsrevisionen vur-

derer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.

Der er en større åbenhed om Udenrigsministeriets udviklingsbistand, end der er om de flygt-

ningerelaterede udgifter. I lyset af at de flygtningerelaterede udgifter udgør ca. 20 % af

Danmarks samlede udviklingsbistand i 2016, finder Rigsrevisionen, at de ansvarlige mini-

sterier bør sikre en større af åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter. Rigsrevisionen

finder, at dette vil bidrage til at sikre større åbenhed om anvendelsen af den samlede dan-

ske udviklingsbistand.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

3. Danmarks udviklings-

bistand

DELKONKLUSION

Udenrigsministeriet har sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i for-

hold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016.

Udenrigsministeriets udviklingsbistand er blevet reduceret i forbindelse med finanslovene

for 2015 og 2016 som følge af en forventet stigning i de flygtningerelaterede udgifter. Der-

udover er den samlede udviklingsbistand medio 2015 blevet reduceret på baggrund af re-

geringens beslutning om at nedsætte bistandsrammen.

De afsatte midler på finansloven til flygtningerelaterede udgifter er baseret på prognoser

for antal asylansøgere og er dermed forbundet med stor usikkerhed. De flygtningerelate-

rede udgifter blev i både 2015 og 2016 lavere end budgetteret på finansloven.

Udenrigsministeriet har inden for de enkelte finansår i 2015 og 2016 skullet håndtere usik-

kerheden om størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter. Dette er bl.a. håndteret ved

at indbudgettere en negativ budgetregulering i finanslovene for 2015 og 2016. Derudover

besluttede Udenrigsministeriet ultimo 2015 at udskyde indgåelsen af en række tilsagn til

sidst på året i 2016 med henblik på at muliggøre en strategisk prioritering blandt tilsag-

nene, i det omfang det blev nødvendigt at aflyse planlagte tilsagn i 2016. Udenrigsministe-

riet har derudover i 4. kvartal 2016 udskudt indgåelsen af udvalgte tilsagn til multilaterale

organisationer og landeprogrammer, indtil aktstykket om overførsel fra Udlændinge- og

Integrationsministeriet blev godkendt.

42. Dette kapitel handler om Danmarks udviklingsbistand, og hvordan Udenrigsministeriet

har arbejdet med at sikre forudsigelighed i udviklingsbistanden på trods af usikkerhed om

størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter.

NEGATIV BUDGET-

REGULERING

En negativ budgetregulering er

en besparelse, som ikke er kon-

kretiseret på finansloven, og

som ministeriet kan fastlægge

udmøntningen af i løbet af året.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

3.1.

UDENRIGSMINISTERIETS UDVIKLINGSBISTAND

43. Vi har undersøgt, hvordan udviklingsbistanden har udviklet sig fordelt på forskellige

formål, herunder flygtningerelaterede udgifter, i perioden 2005-2016. Derudover har vi un-

dersøgt målopfyldelsen i forhold til størrelsen af udviklingsbistanden. Vi har desuden un-

dersøgt, om Udenrigsministeriet i 2015 og 2016 har sikret bedst mulig forudsigelighed i

udviklingsbistanden i forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter. Vi har lagt til

grund, at bedst mulig forudsigelighed indebærer, at Udenrigsministeriet har en praksis for,

hvordan udsvingene håndteres, og at denne praksis bl.a. indeholder en vurdering af risikoen

for budgetudsving og overvejelser om planlægning af årets tilsagn, som sikrer bedst mu-

lig forudsigelighed for modtagerne.

Udviklingsbistanden fordelt på formål

44. I perioden 2005-2016 har der frem til 2015 været en stigende tendens i den samlede

udviklingsbistand målt på udbetalinger, mens der er et fald i 2016, jf. figur 6.

FIGUR 6

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND, HERUNDER FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER, I PERIODEN

2005-2016

Mia. kr.

15,02

16,14

15,71

15,59

16,44

16,87

17,25

15,96

12,65

13,29

13,95

14,49

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Bilateral udviklingsbistand

Multilateral udviklingsbistand

Humanitær bistand

Flygtningerelaterede udgifter

Note: Udgifter til Forsvarets og politiets internationale operationer er forholdsvis lave og er derfor ikke udskilt separat, men indgår i kategorien

”Bilateral udviklingsbistand”. Udgiften udgjorde ca. 13-14 mio. kr. i 2015 og 2016.

Udenrigsministeriet har oplyst, at data ikke er direkte sammenlignelige, da tallene for 2016 er foreløbige, og at definitionen af multilateral

udviklingsbistand har ændret sig i perioden, hvorfor figuren ikke kan anvendes til at sammenligne den relative andel af den multilaterale

udviklingsbistand på tværs af perioden.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

Det fremgår af figur 6, at den samlede udviklingsbistand har været på mellem 12,65 mia. kr.

og 17,25 mia. kr. i perioden 2005-2016, og at udviklingsbistanden var højest i 2015, hvor-

efter den faldt i 2016. Den bilaterale udviklingsbistand udgør den største del af udviklings-

bistanden, dog med en faldende andel. De flygtningerelaterede udgifter er steget fra 0,42

mia. kr. i 2005 til 2,83 mia. kr. i 2016, svarende til henholdsvis 3 % og 18 % af den samlede

udviklingsbistand. De flygtningerelaterede udgifter har været højest i perioden 2014-2016.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

Kvinder med børn i Mozambique, der henter vand ved landsbyens vandpumpe.

Vandpumpen er finansieret af Danida.

Kilde: Scanpix

Styring og målopfyldelse i udviklingsbistanden

45. Danmark har i perioden 2005-2016 haft et mål om at leve op til FN’s målsætning om at

give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand. Opfyldelsen af FN’s målsætning beregnes årligt

i forbindelse med Danmarks DAC-rapportering og beregnes som udbetalingernes andel af

BNI-prognosen fra Danmarks Statistik i juni det efterfølgende år. Danmark har i perioden

2005-2016 udbetalt mellem ca. 0,75 % og ca. 0,91 % af BNI i udviklingsbistand og har der-

med i hele perioden ligget over målsætningen om at give min. 0,7 % af BNI.

46. I 2016 blev størrelsen af udviklingsbistanden på finansloven budgetteret med henblik

på, at den samlede udviklingsbistand skulle udgøre 0,7 % af BNI målt på tilsagn. Det frem-

går af finansloven, at budgetteringen på finansloven vedrører tilsagn, men at den endelige

DAC-rapportering vedrører udbetalinger, og at der kan være afvigelser mellem den budget-

terede udviklingsbistand på finansloven og den endelige rapportering.

47. I løbet af 2016 nedjusterede Udlændinge- og Integrationsministeriet forventningen til

størrelsen af de forventede flygtningerelaterede udgifter, der kunne medregnes som ud-

viklingsbistand. Det forventede mindreforbrug blev i december 2016 overført fra Udlæn-

dinge- og Integrationsministeriet til Udenrigsministeriet via et aktstykke. Størrelsen af

overførslen blev ifølge aktstykket fastsat i forhold til de forventede flygtningerelaterede

udgifter for 2016 – baseret på en ny prognose for antal asylansøgere fra august 2016 og

BNI-prognosen fra Økonomisk Redegørelse fra august 2016 – med henblik på, at der sam-

let skulle gives tilsagn for 0,71 % af BNI. Beløbet, der skulle overføres, blev fastsat til ca.

940 mio. kr. og blev overført til Udenrigsministeriet via aktstykket, der blev vedtaget af

Folketingets Finansudvalg den 15. december 2016. Udenrigsministeriet skulle derefter ind-

gå tilsagn for det tilbageførte beløb inden årets udgang.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

48. I 2016 udgjorde udviklingsbistanden 0,66 % af BNI målt på tilsagn. Danmark har der-

med ikke givet tilsagn om udviklingsbistand for 0,7 % af BNI, som finansloven for 2016 blev

budgetteret med henblik på. Det skyldtes bl.a., at antallet af asylansøgere blev ca. 4.000

lavere end antaget i Udlændinge- og Integrationsministeriets reviderede prognose, der lå

til grund for aktstykket. Derudover opjusterede Danmarks Statistik i marts 2017 BNI-prog-

nosen for 2016, der således blev højere end antaget i forbindelse med aktstykket. Uden-

rigsministeriet har desuden oplyst, at EU opgjorde en mindre del af EU-budgettet som ud-

viklingsbistand i forhold til budgetteringen på finansloven for 2016. Finansministeriet og

Udenrigsministeriet har oplyst, at der bl.a. som følge heraf skulle have været overført og

indgået tilsagn for ca. 1 mia. kr. yderligere ud over de ca. 940 mio. kr. i aktstykket, for at

den samlede udviklingsbistand målt på tilsagn ville have udgjort 0,71 % af BNI baseret på

BNI-prognosen fra marts 2017.

Udenrigsministeriets arbejde med at sikre forudsigelighed i udviklingsbistanden

49. Størrelsen af Udenrigsministeriets udviklingsbistand fastsættes årligt på finansloven,

bl.a. i forhold til eventuelle mål for størrelsen af den samlede udviklingsbistand, størrel-

sen af de forventede flygtningerelaterede udgifter og BNI-prognosen. Finansloven tager

således højde for, når der fra ét år til det næste forventes ændringer i de flygtningerela-

terede udgifter. Stigningerne i de forventede flygtningerelaterede udgifter er i 2015 og

2016 bl.a. blevet håndteret i forbindelse med finanslovene for 2015 og 2016, hvor Uden-

rigsministeriets udviklingsbistand er blevet nedjusteret som tilpasning til den forventede

størrelse af de flygtningerelaterede udgifter. På finanslovene for 2015 og 2016 er der for

at sikre øget fleksibilitet i Udenrigsministeriets bevilling indbudgetteret negative budget-

reguleringer, som er potentielle besparelser til senere udmøntning i det finanslovsår, be-

sparelsen vedrører. De negative budgetreguleringer giver mulighed for at følge årets ud-

giftsudvikling på ministerområdet i et længere tidsrum, inden der foretages en priorite-

ring af og eventuel udmøntning af besparelsen.

Derudover har der i 2015 og 2016 været ændringer i Udenrigsministeriets udviklingsbi-

stand i løbet af året som følge af bl.a. ændringer i mål for størrelsen af den samlede ud-

viklingsbistand, størrelsen af de forventede flygtningerelaterede udgifter og BNI-progno-

sen.

50. Figur 7 viser årshjulet for 2015.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

FIGUR 7

ÅRSHJUL FOR 2015

RESULTAT 2015

• Udviklingsbistand målt på tilsagn: 15,4 mia. kr.

• Bistandsprocent målt på tilsagn: 0,76 %.

• Negativ budgetregulering: udmøntet som en

del af nedjusteringen af bistandsrammen.

• Flygtningerelaterede udgifter: 2,7 mia. kr.

(baseret på 21.316 asylansøgere)

FINANSLOV 2015

• Udviklingsbistand målt på tilsagn: 17,7 mia. kr.

• Bistandsprocent målt på tilsagn: 0,87 %.

• Negativ budgetregulering: 0,5 mia. kr.

• Flygtningerelaterede udgifter: 3,5 mia. kr.

(baseret på en prognose på 20.000 asylansøgere)

2015

-2,85 mia. kr.

• Nedjusteringen af udviklingsbistanden

fastsættes til 2,85 mia. kr.

• Nedjusteringen ﬁnansieres ved at skære

ca. 1,5 mia. kr. af udviklingsbistanden,

heraf 0,5 mia. kr. ved udmøntning af den

negative budgetregulering, og nedjustere

forventningerne til de ﬂygtningerelaterede

udgifter.

• Den fulde besparelse realiseres ikke, da

de ﬂygtningerelaterede udgifter ikke

falder så meget som forventet.

• Udenrigsministeriet planlægger at udmønte

den negative budgetregulering i september

med forbehold for nye prognoser om antal

asylansøgere.

• En ny bistandsprocent for året sættes til

0,73 %.

• Udenrigsministeriet planlægger at

udmønte den negative budgetregulering.

• Regeringsskifte i juni.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

Det fremgår af figur 7, at der på finansloven for 2015 blev afsat 17,7 mia. kr. til tilsagn om

udviklingsbistand. Heraf var der afsat 3,5 mia. kr. til flygtningerelaterede udgifter baseret

på en prognose om, at der ville komme 20.000 asylansøgere i løbet af året. Den samlede

udviklingsbistand forventedes hermed at udgøre 0,87 % af BNI. Endvidere fremgår det af

finansloven, at der var budgetteret med en negativ budgetregulering på 0,5 mia. kr. på

Udenrigsministeriets bevilling, der skulle udmøntes i efteråret 2015, hvis prognosen for

antal asylansøgere ikke blev nedjusteret i løbet af året.

Det fremgår endvidere af figuren, at Udenrigsministeriet i 1. kvartal 2015 planlagde at ud-

mønte den negative budgetregulering i september 2015, hvis dette viste sig nødvendigt.

I 2. kvartal var der regeringsskifte, og den nytiltrådte regering besluttede i 3. kvartal at re-

ducere bistandsrammen til 0,73 % af BNI, svarende til en reduktion på 2,85 mia. kr. Rege-

ringen besluttede, at udviklingsbistanden skulle skæres med ca. 1,5 mia. kr., heraf 0,5 mia.

kr. ved udmøntning af den negative budgetregulering, samtidig med at de forventede flygt-

ningerelaterede udgifter blev nedjusteret. Den fulde besparelse på 2,85 mia. kr. blev dog

ikke realiseret, da de flygtningerelaterede udgifter ikke faldt så meget som forventet.

I 2015 udgjorde den samlede udviklingsbistand målt på tilsagn 15,4 mia. kr., svarende til

0,76 % af BNI. De flygtningerelaterede udgifter udgjorde 2,7 mia. kr. og var dermed lavere

end forventet på finansloven for 2015, men dog højere end forventet ved nedjusteringen

efter regeringsskiftet.

51. Figur 8 viser årshjulet for 2016.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

FIGUR 8

ÅRSHJUL FOR 2016

RESULTAT 2016

• Udviklingsbistand målt på tilsagn: 14,1 mia. kr.

• Bistandsprocent målt på tilsagn: 0,66 %.

• Negativ budgetregulering: udmøntes ikke.

• Flygtningerelaterede udgifter: 2,8 mia. kr.

(baseret på 6.266 asylansøgere)

FINANSLOV 2016

• Udviklingsbistand målt på tilsagn: 14,8 mia. kr.

• Bistandsprocent målt på tilsagn: 0,7 %.

• Negativ budgetregulering: 0,76 mia. kr.

• Flygtningerelaterede udgifter: 4,4 mia. kr.

(baseret på en prognose på 25.000 asylansøgere)

2016

940 mio. kr.

• Det fremgår af aktstykket, at bistands-

procenten skal være 0,71 % målt på tilsagn

med en prognose på 10.000 asylansøgere.

• Ca. 940 mio. kr. overføres fra Udlændinge-

og Integrationsministeriet til Udenrigsmini-

steriet på grund af det lavere antal asyl-

ansøgere.

• Den negative budgetregulering annulleres,

og udskudte tilsagn indgås.

• Udlændinge- og Integrationsministeriet

nedjusterer prognosen for antal asyl-

ansøgere fra 25.000 til 10.000.

• Udenrigsministeriet forventer, at ned-

justeringen vil medføre en overførsel af

midler fra Udlændinge- og Integrations-

ministeriet, og at den negative budget-

regulering vil kunne annulleres.

• Udenrigsministeriet beslutter at udskyde

udvalgte tilsagn, indtil overførslen er

godkendt af Finansudvalget.

• Udenrigsministeriet planlægger at ﬁnansiere ca.

560 mio. kr. af den negative budgetregulering ved

brug af en reserve samt overskydende midler fra

annullerede resthensættelser og nedlæggelsen

af en ordning under Eksportkreditfonden.

• Udenrigsministeriet planlægger at ﬁnansiere

de sidste 200 mio. kr. fra den negative budget-

regulering ved besparelser på bidrag til multi-

laterale organisationer.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

Det fremgår af figur 8, at den samlede udviklingsbistand målt på tilsagn ifølge finanslo-

ven for 2016 skulle udgøre 14,8 mia. kr., svarende til en bistandsprocent på 0,7 % af BNI.

På finansloven blev det forudsat, at de flygtningerelaterede udgifter ville udgøre 4,4 mia.

kr. baseret på en prognose om, at der ville komme 25.000 asylansøgere i 2016. I den for-

bindelse blev der budgetteret med en negativ budgetregulering på 0,76 mia. kr. på Uden-

rigsministeriets bevilling, der skulle udmøntes, hvis prognosen ikke blev nedjusteret i lø-

bet af året.

I løbet af 2. kvartal 2016 udarbejdede Udenrigsministeriet forslag til finansiering af den

negative budgetregulering, som bestod af finansiering fra en reserve, annullerede rest-

hensættelser, nedlæggelse af en større hensættelsesordning under Eksportkreditfonden

og besparelser på kernebidrag til multilaterale organisationer. Udenrigsministeriets for-

slag til finansiering af den negative budgetregulering omfattede således ikke besparel-

ser på landeprogrammer. I 3. kvartal nedjusterede Udlændinge- og Integrationsministe-

riet prognosen for antal asylansøgere fra 25.000 til 10.000 og dermed forventningerne til

størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter. Udenrigsministeriet forventede, at nedju-

steringen af prognosen ville medføre en overførsel af midler fra Udlændinge- og Integra-

tionsministeriet. I 3. kvartal begyndte Udenrigsministeriet på den baggrund at planlægge

anvendelsen af en forventet overførsel af midler fra Udlændinge- og Integrationsministe-

riet. Overførslen blev vedtaget ved et aktstykke i 4. kvartal 2016 og var på ca. 940 mio. kr.

Aktstykket gav Udenrigsministeriet hjemmel til at anvende godt halvdelen af de tilbage-

førte midler til at nedskrive den negative budgetregulering og den anden halvdel til huma-

nitær bistand. Udenrigsministeriet havde derudover uforbrugte midler for ca. 400 mio. kr.,

som ministeriet ligeledes i december 2016 bl.a. via et aktstykke fik hjemmel til at anvende

til at forhøje Danmarks bidrag til en række multilaterale organisationer og programmer.

I 2016 udgjorde den samlede udviklingsbistand målt på tilsagn 14,1 mia. kr., svarende til

ca. 0,66 % af BNI baseret på BNI-prognosen fra marts 2017. De flygtningerelaterede ud-

gifter udgjorde 2,8 mia. kr. og var dermed både lavere end forventet på finansloven for

2016 og i forbindelse med aktstykket, der lå til grund for overførslen fra Udlændinge- og

Integrationsministeriet i slutningen af året.

52. Rigsrevisionen kan konstatere, at der i 2015 og 2016 ikke har været en tydelig sam-

menhæng mellem de budgetterede flygtningerelaterede udgifter på baggrund af progno-

serne for antal asylansøgere og de faktiske flygtningerelaterede udgifter og det faktiske

antal asylansøgere. Fx blev de flygtningerelaterede udgifter i 2015 lavere end budgette-

ret på finansloven, på trods af at der kom ca. 1.300 flere asylansøgere end forudsat. I 2016

blev de faktiske flygtningerelaterede udgifter ca. 0,1 mia. kr. højere end i 2015, på trods

af at det faktiske antal asylansøgere i 2016 faldt med ca. 70 % i forhold til 2015.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at udgifterne forbundet med den en-

kelte asylansøger inden for de første 12 måneders ophold i Danmark kan falde over flere

finansår. De realiserede asylansøgertal og de DAC-rapporterbare udgifter kan på grund af

den eventuelle tidsforskydning ikke uden videre sammenlignes. Fx ankom en stor del af

asylansøgerne i 2015 i sidste del af året, og en del af udgifterne for disse asylansøgere

vedrører derfor DAC-opgørelsen i 2016. Udlændinge- og Integrationsministeriet har på den

baggrund anført, at man ikke kan sammenligne niveauet for DAC-rapporteringer med det

skønnede antal asylansøgere og konkludere, at en justering af skønnet for antallet af asyl-

søgere i de enkelte år vil slå igennem med en tilsvarende relativ justering af niveauet for

DAC-rapporteringen i året.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

Derudover har Udlændinge- og Integrationsministeriet anført, at der er en række forhold,

der kan påvirke størrelsesordenen af de DAC-rapporterbare udgifter relateret til flygtnin-

gemodtagelse i de enkelte år. Det drejer sig bl.a. om antallet af indkvarterede i asylcenter-

systemet, aldersfordelingen og anerkendelsesprocenten blandt asylansøgere samt antal-

let af flygtninge, der visiteres til en kommune og overgår til integrationsydelse, aktive til-

bud mv.

Udenrigsministeriets tilsagnsstyring i 2016

53. Udenrigsministeriet besluttede ultimo 2015 – efter indarbejdelsen af den negative bud-

getregulering på finansloven – at placere flere tilsagn til udvalgte modtagere sidst på året

i 2016 med henblik på at muliggøre en strategisk prioritering blandt indsatserne, i det om-

fang den negative budgetregulering skulle udmøntes ved aflysning af planlagte tilsagn.

Udskydelsen af tilsagn blev begrundet med at sikre øget fleksibilitet i forhold til at juste-

re aktiviteter i lyset af eventuelle opjusteringer af flygtningerelaterede udgifter i løbet af

året.

54. I løbet af 2016 besluttede Udenrigsministeriet derudover at udskyde indgåelsen af fle-

re tilsagn inden for 4. kvartal, indtil aktstykket om overførsel af midler fra Udlændinge- og

Integrationsministeriet blev vedtaget. Udenrigsministeriet udskød indgåelsen af tilsagn

til bl.a. Sydsudan og Burkina Faso samt til en række multilaterale organisationer. Udenrigs-

ministeriet har oplyst, at beslutningen skete ud fra en samlet vurdering af alle tilbagevæ-

rende tilsagn for året, dvs. under hensyntagen til, hvor tilbageholdelsen ville være mest

hensigtsmæssig. Endelig ønskede Udenrigsministeriet at opretholde en balance mellem til-

bageholdelse af bilaterale og multilaterale tilsagn. Af boks 8 fremgår et par eksempler på

indsatser, der fik udskudt tilsagn inden for 4. kvartal 2016.

BOKS 8

EKSEMPLER PÅ INDSATSER, DER FIK UDSKUDT TILSAGN INDEN FOR

4. KVARTAL 2016 – MED BEGRUNDELSER FOR UDSKYDELSEN

Sydsudan

Baggrunden for udskydelsen af tilsagnet var, at Sydsudan allerede havde modtaget midler over

den humanitære ramme, og at regeringen med finansloven for 2017 havde besluttet at udfase

Sydsudan som prioritetsland.

Burkina Faso

Baggrunden for udskydelsen af en del af tilsagnet var, at noget af tilsagnet allerede var ind-

gået tidligere på året. Udenrigsministeriet udskød den resterende del af tilsagnet (75 mio. kr.)

til den del af landeprogrammet, som skulle gå til generel budgetstøtte til Burkina Faso.

Multilaterale organisationer

Baggrunden var, at organisationerne havde fået en del af det danske 2016-bidrag i starten af

året, og at Udenrigsministeriet derfor vurderede, at organisationerne var i stand til at hånd-

tere udskydelsen af den resterende del af deres tilsagn.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

55. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet skal håndtere flere forskellige typer

usikkerheder i bistandssamarbejdet, og udskydelsen af tilsagn inden for 4. kvartal 2016

er håndteret i lighed med andre usikkerhedsfaktorer.

Udenrigsministeriet har oplyst, at usikkerheden om størrelsen af de forventede flygtnin-

gerelaterede udgifter udfordrer styringen af Danmarks samlede udviklingsbistand i forhold

til at realisere regeringens målsætning om, at udviklingsbistanden skal udgøre 0,7 % af

BNI. Udenrigsministeriet har derudover oplyst, at det har været nødvendigt for ministeriet

at afsætte resurser til at vedligeholde relationer til samarbejdspartnere, som har været

påvirket af ændrede tidsplaner for indgåelsen af tilsagn.

Én af de konkrete indsatser, som Danmark støtter gennem landeprogrammet for Sydsudan, er UNICEF’s indsats for

tidligere børnesoldater. Projektet modtog støtte fra Danmark, da finansieringen af landeprogrammet blev sikret

med overførslen til Udenrigsministeriet i december 2016.

Kilde: UNICEF

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at den samlede udviklingsbistand målt på udbetalinger har været på

mellem 12,65 mia. kr. og 17,25 mia. kr. i perioden 2005-2016 og var højest i 2015, hvoref-

ter den faldt i 2016. De flygtningerelaterede udgifter er steget fra 0,42 mia. kr. i 2005 til

2,83 mia. kr. i 2016, svarende til henholdsvis 3 % og 18 % af den samlede udviklingsbistand.

De flygtningerelaterede udgifter har især ligget højt i perioden 2014-2016.

Danmark har i perioden 2005-2016 udbetalt mellem ca. 0,75 % og ca. 0,91 % af BNI i udvik-

lingsbistand og har dermed i hele perioden ligget over FN’s målsætning om at give min.

0,7 % af BNI målt på udbetalinger.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND

I 2016 udgjorde udviklingsbistanden 0,66 % af BNI målt på tilsagn. Danmark har dermed

ikke givet tilsagn om udviklingsbistand for 0,7 % af BNI, som finansloven for 2016 blev

budgetteret med henblik på. Som følge af at de flygtningerelaterede udgifter blev lavere

end budgetteret, blev der i december 2016 overført ca. 940 mio. kr. fra Udlændinge- og

Integrationsministeriet til Udenrigsministeriet via et aktstykke. Der skulle dog have væ-

ret overført og indgået tilsagn for ca. 1 mia. kr. yderligere, hvis målsætningen for tilsagn i

aktstykket skulle være opnået. Det skyldtes, at de flygtningerelaterede udgifter blev end-

nu lavere end antaget, at BNI-prognosen for 2016 blev opjusteret, og at EU opgjorde en

mindre del af EU-budgettet som udviklingsbistand end antaget.

Finansloven tager højde for, når der fra ét år til det næste forventes ændringer i de flygt-

ningerelaterede udgifter, og Udenrigsministeriets udviklingsbistand er på baggrund heraf

blevet nedjusteret på finanslovene for 2015 og 2016 i forhold til finanslovsforslagene. De

afsatte midler til flygtningerelaterede udgifter er baseret på prognoser for antal asylan-

søgere og er dermed forbundet med stor usikkerhed. De flygtningerelaterede udgifter blev

i både 2015 og 2016 lavere end budgetteret på finansloven.

Medio 2015 blev den samlede udviklingsbistand reduceret på baggrund af et ønske om at

nedsætte bistandsprocenten. Nedskæringer i den samlede udviklingsbistand i 2015 skyld-

tes således et ønske om at nedsætte udviklingsbistanden og er ikke forårsaget af en stig-

ning i de flygtningerelaterede udgifter i løbet af året. De flygtningerelaterede udgifter på-

virkede således ikke i sig selv forudsigeligheden i Udenrigsministeriets udviklingsbistand

i 2015.

Usikkerheden om størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter er i 2015 og 2016 håndte-

ret ved bl.a. at indarbejde en negativ budgetregulering på finanslovene for 2015 og 2016.

Udenrigsministeriet besluttede derudover ultimo 2015 at udskyde indgåelsen af en række

tilsagn til sidst på året 2016 med henblik på at muliggøre en strategisk prioritering blandt

tilsagnene, i det omfang det blev nødvendigt at aflyse planlagte tilsagn. Udenrigsministe-

riet har derudover inden for 4. kvartal 2016 udskudt indgåelsen af udvalgte tilsagn til mul-

tilaterale organisationer og landeprogrammer, indtil aktstykket om overførsel fra Udlæn-

dinge- og Integrationsministeriet blev godkendt.

Rigsrevisionen, den 7. juni 2017

Lone Strøm

/Peder Juhl Madsen

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

STATSREVISORERNES ANMODNING

BILAG 1. STATSREVISORERNES ANMODNING

Statsrevisorerne har bedt Rigsrevisionen om at

Opgøre, hvilke formål dansk udviklingsbistand er anvendt til i perioden 2005-2016, fx

udviklingsprojekter, asyl- og integrationsområdet og forsvarsområdet.

For asyl- og integrationsområdet vil det være relevant med en specifik underopdeling,

jf. OECD’s kriterier.

Redegøre for, hvilke myndigheder der har ansvaret for at fastsætte, hvilke midler der

skal henregnes som udviklingsbistand, og vurdere, om der er tilstrækkelig transparens

og stringens i myndighedernes metoder.

Vurdere, om regler og praksis for, hvad der kan opgøres som udviklingsbistand, er klare

og i overensstemmelse med internationale opgørelsesmetoder, bl.a. OECD’s metoder.

Redegøre for, om metoder, regler og praksis har ændret sig i perioden 2005-2016, og om

eventuelle ændringer i praksis er i overensstemmelse med OECD’s retningslinjer.

Redegøre for, om den nuværende beregningsmodel for finansiering af flygtningeudgifter

skaber problemer for en effektiv udmøntning i dansk udviklingsbistand (jf. den svenske

rigsrevisions undersøgelse af samme problemstilling).

Her besvares spørgsmålet

Kapitel 3.

Kapitel 2.

Kapitel 3.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

METODISK TILGANG

BILAG 2. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om de ansvarlige myndigheder har en tilfreds-

stillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelaterede ud-

gifter, der kan medregnes som udviklingsbistand. Derfor har vi undersøgt følgende:



Sikrer de ansvarlige ministerier, at de flygtningerelaterede udgifter, der medregnes som

udviklingsbistand, er i overensstemmelse med DAC-direktivet?

Har Udenrigsministeriet sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i

forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016?

I undersøgelsen indgår Udenrigsministeriet, Finansministeriet og Udlændinge- og Integra-

tionsministeriet.

Undersøgelsen er baseret på gennemgang af materiale fra Udenrigsministeriet, Finansmi-

nisteriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet. Vi har desuden holdt møder med mi-

nisterierne.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:



OECD-DAC Statistical Reporting Directive (DAC-direktivet)

Akt 40 15/12 2016 og Akt 41 8/12 2016

Udenrigsministeriets udgiftsopfølgninger fra 2015 og 2016

Udenrigsministeriets rammejusteringer fra 2015 og 2016

Udenrigsministeriets grundbudgetnotater for 2015 og 2016

Udenrigsministeriets faktaark fra 2014, 2015 og 2016 vedrørende omprioritering af

udviklingsbistanden

finanslovsarbejde vedrørende § 06.3 . Bistand til udviklingslandene under Udenrigsmi-

nisteriets område, herunder aftaler om finanslove, finanslove, forslag til finanslove og

tillægsbevillingslove for 2015 og 2016

rapportering til OECD/DAC om Danmarks samlede udviklingsbistand

materiale fra regeringens Økonomiudvalg og Koordinationsudvalg

aktindsigtssager fra Udenrigsministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet

vedrørende rapportering til OECD/DAC om Danmarks samlede udviklingsbistand

Udlændinge- og Integrationsministeriets udgiftsopfølgninger fra 2016

Udlændinge- og Integrationsministeriets beregningsmodeller for præ- og postasylud-

gifter i 2015 og 2016

Udlændinge- og Integrationsministeriets publikation ”Tal og fakta på udlændingeom-

rådet 2015”

Finansministeriets telefonnotat fra 12. juni 2014 vedrørende samtale med Udenrigs-

ministeriet den 11. juni 2014

Finansministeriets interne meddelelse ”Udgifter til flygtninge under udviklingsbistan-

den på FFL15” fra 13. juni 2014

Finansministeriets analyse af DAC-rapporterbare udgifter på udlændingeområdet fra

maj 2016.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at undersøge forvaltningen af

Danmarks udviklingsbistand i relation til de flygtningerelaterede udgifter.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

METODISK TILGANG

Møder

Vi har holdt møder med:



Udenrigsministeriet

Finansministeriet

Udlændinge- og Integrationsministeriet.

Cases

Formålet med at inddrage cases i undersøgelsen er at belyse, hvordan udsving i de flygt-

ningerelaterede udgifter har påvirket de konkrete udviklingsprojekter, som har været be-

rørt heraf. Casene er udvalgt ud fra en gennemgang af de programmer, der har været på-

virket af udsving i de flygtningerelaterede udgifter.

Dataanalyse

I beretningen vurderer Rigsrevisionen, at der ved skiftet til Udlændinge- og Integrations-

ministeriets nye beregningsmodel i 2016 kan være risiko for, at nogle postasyludgifter ind-

går i DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Overlappet skyldtes, at beregningsmodel-

len i 2015 tog udgangspunkt i en foruddiskontering af udgifter vedrørende flygtninge, der

overgik til kommunerne i 2015, men hvor en del af udgifterne inden for det første år ved-

rørte 2016. Rigsrevisionen vurderer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.

Udlændinge- og Integrationsministeriet beregner de DAC-rapporterbare udgifter for 2016

på baggrund af det antal personer, der er overgået til kommunerne efter at have fået op-

holdstilladelse i perioden oktober 2015 - december 2016 ganget med den gennemsnitlige

månedlige resttid pr. voksen person i postasylfasen ganget med den månedlige udgift pr.

person til integrationsprogrammet og integrationsydelse. Udgifter til hjælp i særlige til-

fælde og grundtilskud beregnes efter samme fremgangsmåde, men persongruppen om-

fatter også uledsagede mindreårige asylansøgere.

Rigsrevisionens beregning af de 60 mio. kr. til postasyludgifter, der er medtaget i DAC-rap-

porteringen for både 2015 og 2016, er baseret på en beregning af de udgifter, som vedrø-

rer personer, der er overgået til kommunerne i perioden oktober-december 2015. Rigsrevi-

sionen antager, at udgifter til disse personer er medtaget i DAC-rapporteringen for 2015,

hvor beregningsmodellen var baseret på en foruddiskontering af alle udgifter inden for det

første opholdsår i Danmark.

Finansministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet har anført, at det ikke er kor-

rekt, at Akt 40 15/12 2016, der vedrørte en overførsel fra Udlændinge- og Integrationsmi-

nisteriet til Udenrigsministeriet, er baseret på en prognose på 10.000 asylansøgere. Ud-

lændinge- og Integrationsministeriet har anført, at størrelsen af beløbet, der skulle overfø-

res, blev beregnet ud fra ”Udgiftsopfølgning 3”, der var baseret på en revideret prognose

på 8.500 asylansøgere i 2016. Rigsrevisionen kan konstatere, at det ikke fremgår af ”Ud-

giftsopfølgning 3”, at udgiftsopfølgningen er baseret på en prognose på 8.500 asylansø-

gere. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at det fremgår af forelæggelsen af aktstykket

fra 8. november 2016 til regeringens Koordinationsudvalg, at aktstykket var baseret på en

antagelse om 10.000 asylansøgere. Rigsrevisionen konstaterer desuden, at finansministe-

ren den 15. december 2016 i forbindelse med fremlæggelsen af aktstykket anførte, at akt-

stykket var baseret på en prognose på 10.000 asylansøgere.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

METODISK TILGANG

I hele perioden har det været Danmarks praksis at DAC-rapportere postasyludgifter til inte-

grationsprogrammet, integrationsydelse, hjælp i særlige tilfælde og grundtilskud. Udgif-

terne har været fordelt på forskellige finanslovskonti:

2008-2011

Udgifterne var samlet på konto:



§ 18.31.01. Introduktionsprogram mv. for udlændinge.

2012-2014

Udgifterne var opdelt på 6 konti:



§ 15.78.01. Grundtilskud

§ 15.78.03. Hjælp i særlige tilfælde mv.

§ 17.39.01. Integrationsprogram og introduktionsforløb mv. for udlændinge

§ 17.39.01. Kontanthjælp i forbindelse med integrationsprogrammet

§ 17.39.04. Aktive tilbud og danskuddannelse til udlændinge under integrations-

programmet

§ 17.72.01. Integrationsprogram og introduktionsforløb mv. for udlændinge.

2015

Udgifterne var fordelt på 4 konti:



§ 15.78.01. Grundtilskud

§ 15.78.03. Hjælp i særlige tilfælde mv.

§ 17.39.01. Kontanthjælp i forbindelse med integrationsprogrammet

§ 17.39.04. Aktive tilbud og danskuddannelse til udlændinge under integrations-

programmet.

2016

Udgifterne var fordelt på 4 konti:



§ 14.71.03. Aktive tilbud og danskuddannelse til udlændinge under integrations-

programmet

§ 14.71.05. Grundtilskud

§ 14.71.06. Hjælp i særlige tilfælde

§ 14.71.11. Integrationsydelse i forbindelse med integrationsprogrammet.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at udgifterne til Den Internationale

Organisation for Migration (IOM) og til ”Adgang til arbejdsmarkedet og udflytning fra asyl-

centre” vedrører præasylfasen, og at Rigsrevisionen derfor bør medregne udgifterne i den-

ne fase. Rigsrevisionen er opmærksom på, at Udlændinge- og Integrationsministeriet har

medregnet de 2 udgiftstyper til præasylfasen i flere svar til Folketingets Udenrigsudvalg.

Rigsrevisionen konstaterer dog, at de ansvarlige ministerier, herunder Udlændinge- og In-

tegrationsministeriet, ikke har medregnet udgifterne i præasylfasen i de opgørelser, som

sendes til Udenrigsministeriet, og som ligger til grund for DAC-rapporteringen. Udgifterne

til IOM er i opgørelsen kategoriseret som postasyludgifter, og udgifterne til ”Adgang til

arbejdsmarkedet og udflytning fra asylcentre” er kategoriseret separat.

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

METODISK TILGANG

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Stan-

darderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at

der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revi-

sionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

ANSVARLIGE MINISTRE I UNDERSØGELSESPERIODEN

BILAG 3. ANSVARLIGE MINISTRE I UNDERSØGELSES-

PERIODEN

Finansministre



Thor Petersen (2005-2007)



Lars Løkke Rasmussen (2007-2009)



Claus Hjort Frederiksen (2009-2011)



Bjarne Corydon (2011-2015)



Claus Hjort Frederiksen (2015-2016)



Kristian Jensen (2016 -).

Udenrigsministre



Per Stig Møller (2005-2010)



Lene Espersen (2010-2011)



Villy Søvndal (2011-2013)



Holger K. Nielsen (2013-2014)



Martin Lidegaard (2014-2015)



Kristian Jensen (2015-2016)



Anders Samuelsen (2016 -).

Udviklingsministre



Bertel Haarder (2004-2005)



Ulla Tørnæs (2005-2010)



Søren Pind (2010-2011)



Christian Friis Bach (2011-2013)



Rasmus Helveg Petersen (2013-2014)



Mogens Jensen (2014-2015)



Ulla Tørnæs (2016 -).

Udlændinge- og Integrationsområdet:

Integrationsministre



Bertel Haarder (2005)



Rikke Hvilshøj (2005-2007)



Birthe Rønn Hornbech (2007-2011)



Søren Pind (2011)



Inger Støjberg (2015 -).

Justitsministre



Morten Bødskov (2011-2013)



Karen Hækkerup (2013-2014)



Mette Frederiksen (2014-2015).

Socialministre



Karen Hækkerup (2011-2013)



Anette Vilhelmsen (2013-2014)



Manu Sareen (2014-2015).

Beskæftigelsesministre



Mette Frederiksen (2011-2014)



Henrik Dam Kristensen (2014-2015).

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 209: Statsrevisorernes beretning om flygtningerelaterede udgifter i udviklingsbistanden

ORDLISTE

BILAG 4. ORDLISTE

Asylcenter

Bilateral bistand

BNI

(Bruttonationalindkomst)

En asylansøger i Danmark bor normalt på et asylcenter, mens ansøgningen om asyl behandles.

Udviklingsbistand, som ydes direkte fra ét land til et andet.

BNI angiver den årlige indkomst for et lands indbyggere.

DAC

En komité under OECD, som arbejder med udviklingsbistand. Komitéens fokus er på statistik, ud-

(Development Assistance arbejdelse af retningslinjer og evalueringer.

Committee)

DAC-direktivet

DAC-rapportering

Donorer

Flygtningerelaterede

udgifter

Foruddiskontering

Retningslinjer for, hvordan udviklingsbistand rapporteres.

Indberetning til OECD af et lands udbetalte udviklingsbistand for et givent år.

Fællesbetegnelse for lande og/eller institutioner, der yder udviklingsbistand.

Udgifter til flygtninge og asylansøgere i de første 12 måneders ophold, der DAC-rapporteres.

En regnskabspraksis, hvor man forudsiger fremtidige udgifter og udgiftsfører dem i starten af en

periode i stedet for at udgiftsføre dem løbende.

Nødhjælp, som ydes i forbindelse med kriser og nødsituationer.

En flygtning, der befinder sig uden for Danmark, kan blive genbosat i Danmark efter aftale med

De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge (UNHCR) eller en lignende international orga-

nisation.

Bistand, som ydes gennem multilaterale organisationer, fx FN.

En besparelse, som ikke er konkretiseret på finansloven, og som ministeriet kan fastlægge udmønt-

ningen af i løbet af året.

I denne beretning vedrører postasylfasen perioden, fra en asylansøger får opholdstilladelse, til

12 måneder fra ansøgningstidspunktet.

Perioden, fra en asylansøger har søgt om asyl, til der er truffet afgørelse i sagen.

En retligt bindende forpligtelse til at udbetale tilskud.

Når udlændinge under 18 år kommer til Danmark og søger om asyl uden deres forældre eller andre

voksne, som kan anses for at være trådt i forældrenes sted, kaldes de uledsagede mindreårige asyl-

ansøgere.

Humanitær bistand

Kvoteflygtning

Multilateral bistand

Negativ budget-

regulering

Postasylfase

Præasylfase

Tilsagn

Uledsagede mindre-

årige asylansøger