Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
UUI Alm.del Bilag 190
Offentligt
1756628_0001.png
Udlændingestyrelsens koncept for tilsyn med
asylindkvarteringsoperatørernes
opgavevaretagelse
Maj 2017
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
Indholdsfortegnelse
1. Indledning ....................................................................................................................................... 3
2. Rammen for asylcenterdriften ....................................................................................................... 4
3. Udlændingestyrelsens tilsyn
–
formål og definition....................................................................... 6
4. Tilsynsmodellen .............................................................................................................................. 7
4.1 Risiko og væsentlighed som styringsprincipper ....................................................................... 7
4.2 Tilsynenes planlægning og gennemførelse .............................................................................. 9
5. Metode ......................................................................................................................................... 13
5.1 Besøgstilsyn ............................................................................................................................ 13
5.2 Skriftlige tilsyn ........................................................................................................................ 14
6. Opfølgning .................................................................................................................................... 15
Bilag 1 - Det retlige grundlag for asylcenterdriften .......................................................................... 18
Bilag 2 - Andre myndigheders tilsynsforpligtelse ............................................................................. 20
Bilag 3 - Operatørernes egen tilsynsforpligtelse .............................................................................. 24
2
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
. I dled i g
Udlændingestyrelsen har ansvaret for at tilvejebringe og drive indkvarteringssteder for
asylansøgere og andre udlændinge, som er under styrelsens forsørgelse. I praksis indgår
Udlændingestyrelsen årligt kontrakt med et antal indkvarteringsoperatører om driften af
asylcentrene i Danmark.
Som konsekvens af, at opgaven med asylcenterdriften varetages af operatører på vegne af
Udlændingestyrelsen, fører styrelsen tilsyn med operatørernes opgavevaretagelse. Formålet med
Udlændingestyrelsens tilsyn er at kontrollere og sikre, at operatørerne leverer de ydelser og
varetager de opgaver, som følger af operatørkontrakterne.
Dette notat indeholder en samlet beskrivelse af Udlændingestyrelsens tilsynskoncept.
Afsnit 2 beskriver de overordnede rammer for indkvarteringsopgaven og ansvarsfordelingen
mellem henholdsvis Udlændingestyrelsen og operatørerne med hensyn til den daglige drift af
asylcentrene.
Afsnit 3 beskriver tilsynsopgaven, herunder hvad formålet med tilsynet er, hvad der forstås ved et
tilsyn, og hvad tilsynet nærmere omfatter.
Afsnit 4 beskriver den tilsynsmodel Udlændingestyrelsen gør brug af, og tilrettelæggelsen af
tilsynene.
Afsnit 5 redegør for de metoder, Udlændingestyrelsen gør brug af ved gennemførelsen af
tilsynene.
Endelig beskriver afsnit 6 Udlændingestyrelsens opfølgning på tilsynene både over for det enkelte
center, den enkelte operatør og operatørerne samlet set.
Der er den 26. april 2017 fremsat lovforslag L 204 om ændring af udlændingeloven, lov om
voksenansvar for anbragte børn og unge og lov om socialtilsyn (Ro og orden på
indkvarteringssteder for uledsagede mindreårige udlændinge m.v.), hvorefter socialtilsynene
fremover vil skulle føre tilsyn med indkvarteringssteder for uledsagede mindreårige asylansøgere.
Socialtilsynene fører tilsynet på vegne af Udlændingestyrelsen og på baggrund af en aftale mellem
Udlændingestyrelsen og et eller flere socialtilsyn. Der er ved at blive udviklet et selvstændigt
koncept for tilsynet med indkvarteringssteder for uledsagede mindreårige.
Den del af tilsynet med indkvarteringssteder for uledsagede mindreårige, som fremover vil blive
varetaget af socialtilsynene, indgår ikke i dette koncept..
3
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
. Ra
e for asylce terdrifte
Indkvarteringsopgaven består af indkvartering af asylansøgere og andre udlændinge, som er
under styrelsens forsørgelse, på adresser, som Udlændingestyrelsen stiller til rådighed, jf.
udlændingelovens § 42 a, stk. 5.
Asylcentersystemet består af en række forskellige centertyper; modtage-, opholds-, udsendelses-,
børne-, kvinde- og omsorgscentre. Antallet af centre og fordelingen mellem de forskellige
centertyper varierer efter indkvarteringsbehovet, sammensætningen af beboere, f.eks. andelen af
familier, enlige og uledsagede mindreårige, samt kravene til opgavevaretagelsen.
Udlændingestyrelsen indgår årligt kontrakter med en række indkvarteringsoperatører om driften
af asylcentrene. Kontrakterne indgås på operatørniveau og omfatter den enkelte operatørs
samlede centerdrift. Kontrakterne indeholder bl.a. en beskrivelse af de adresser, den enkelte
operatør har til rådighed for indkvarteringsopgaven, den økonomiske ramme for centerdriften og
de ydelser, operatøren skal levere, bl.a. kost eller kontante ydelser, undervisning og aktivering
samt sundhedsbehandling.
De indholdsmæssige rammer for driften af asylcentrene fastlægges i lovgivning på området,
navnlig udlændingeloven. På finansloven er rammerne for og indholdet af asylcenterdriften
endvidere beskrevet i anmærkningsteksten, hvor også taksterne for operatørernes levering af
ydelser er fastlagt.
Endvidere har Udlændingestyrelsen udarbejdet retningslinjer, som nærmere fastlægger omfanget
af en række af de ydelser, som operatørerne skal tilvejebringe til de indkvarterede.
Det fremgår af operatørkontrakterne, at det overordnede kvalitative formål med driften af
indkvarteringssystemet er, at indkvarteringsoperatørerne i deres opgavevaretagelse skal
understøtte en værdig og tryg ventetid gennem en helhedsorienteret indsats over for hver enkelt
beboer. Der skal således tages udgangspunkt i den enkelte beboers særlige livsvilkår og
individuelle forudsætninger.
Indkvarteringsoperatørerne skal som led i den helhedsorienterede indsats tilvejebringe en række
konkrete ydelser til beboerne og skal bl.a. sikre, at beboerne har en struktureret dagligdag med
klarhed omkring rettigheder og pligter; både overfor udlændingemyndighederne, de øvrige
beboere og medarbejdere samt det omgivende samfund.
Indkvarteringsopgaven skal desuden løses med særligt hensyntagen til sårbare grupper f.eks.
uledsagede mindreårige asylansøgere og personer, der har været udsat for menneskehandel.
4
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
Operatørerne har ansvaret for og varetager den daglige drift af asylcentrene inden for de
skitserede kontraktlige og lovgivningsmæssige rammer. Operatørerne har herunder ansvaret for
rekruttering af personale og den nærmere planlægning og ledelse af opgavevaretagelsen.
Hverken udlændingeloven eller andre love indeholder bestemmelser om Udlændingestyrelsens
tilsynsforpligtelser.
Det er imidlertid en del af styringsmodellen mellem Udlændingestyrelsen og operatørerne
(bestiller-udfører-modellen), at Udlændingestyrelsen fører kontrol med og følger op i forhold til
operatørerne i form af tilsyn.
Operatørkontrakterne indeholder derfor bestemmelser om Udlændingestyrelsens mulighed for at
føre bl.a. faglige, bygningsmæssige og økonomiske tilsyn med operatørernes opgaveløsning i form
af anmeldte og uanmeldte tilsyn. Det fremgår også af kontrakterne, at Udlændingestyrelsen i
forbindelse med tilsyn kan inddrage ekstern faglig bistand.
Udlændingestyrelsens tilsyn er ikke kun en konkret kontrol af den enkelte operatørs
opgavevaretagelse, men også en mulighed for læring og udvikling for operatørerne i bred
forstand. Erfaringer fra de konkrete tilsyn udmøntes derfor i en række anbefalinger og eksempler
på god praksis, som alle operatører bliver gjort bekendt med via årlige rapporter og anden dialog
mellem Udlændingestyrelsen og operatørerne.
Endvidere monitorerer Udlændingestyrelsen løbende området og følger overordnet op på
operatørernes opgavevaretagelse bl.a. gennem jævnlige operatørmøder, løbende bilaterale
møder med enkelte operatører og gennem styrelsens daglige kontakt med operatørerne om
konkrete forhold, som vedrører driften af centrene. På operatørmøderne sikres det bl.a., at
operatørerne er orienteret om indkvarteringssituationen og eventuelle ændringer i vilkårene for
asylcenterdriften.
Emner, som udspringer af Udlændingestyrelsens tilsyn, tages efter behov op til drøftelse på
operatørmøder, ligesom der på operatørmøder kan afdækkes forhold, som vil indgå i
Udlændingestyrelsens fremtidige tilsyn.
Tilsynet med operatørerne er således kun et element i Udlændingestyrelsens samlede
monitorering af driften af asylcentrene.
5
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0006.png
. Udlæ di gestyrelse s tilsy – for ål og defi itio
Formålet med Udlændingestyrelsens tilsyn er at føre kontrol med og sikre, at operatørerne
løbende leverer ydelser, der i indhold og omfang lever op til operatørkontraktens bestemmelser
og gældende retningslinjer og myndighedsforskrifter, og at operatørerne i deres
opgavevaretagelse understøtter det overordnede formål med driften af indkvarteringssystemet.
Det er endvidere en del af styrelsens tilsyn med operatørerne, at kontrollere kvaliteten af de
ydelser, der leveres af den enkelte operatør og videre at sikre korrekt og tilstrækkelig opfølgning
på eventuelle uregelmæssigheder i driften.
Endelig indgår det som et selvstændigt formål med tilsynene at dele læring om såvel
uhensigtsmæssigheder som bedste praksis på tværs af operatørerne.
Udlændingestyrelsens samlede tilsyn med operatørerne omfatter faglige tilsyn, økonomiske
tilsyn, bygningstilsyn, inventartilsyn og informationssikkerhedstilsyn.
Figur 1. Udlændingestyrelsens tilsyn
TILSYN
Faglige tilsyn
Økonomiske
tilsyn
Bygningstilsyn
Inventartilsyn
Informations-
sikkerhedstilsyn
Faglige tilsyn
er tilsyn med operatørernes levering af de ydelser, som asylansøgere og andre
udlændinge under Udlændingestyrelsens forsørgelse har krav på under deres ophold i
indkvarteringssystemet. Operatørernes opgavevaretagelse tager udgangspunkt i
operatørkontrakten, gældende lovgivning
–
herunder særligt udlændingeloven
–
og de
retningslinjer, Udlændingestyrelsen har udarbejdet. Det indgår også som en grundlæggende del af
6
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
de faglige tilsyn, at der føres tilsyn med den generelle trivsel blandt beboere og medarbejdernes
kendskab til og efterlevelse af procedurer og retningslinjer m.v.
Økonomiske tilsyn
er tilsyn med operatørernes økonomiske og regnskabsmæssige forvaltning af
midler udbetalt af Udlændingestyrelsen i forbindelse med operatørens varetagelse af
indkvarteringsopgaven.
Bygningstilsyn,
som føres af Udlændingestyrelsen eller en ekstern byggerådgiver, indeholder
tilsyn med standen af de ejendomme, der anvendes til asylindkvartering, herunder den
vedligeholdelsesmæssige standard, indeklimaet, energiforbrug og brandforhold.
Inventartilsyn
vedrører registrering og vedligeholdelse af inventar hos den enkelte
indkvarteringsoperatør.
Informationssikkerhedstilsyn
er tilsyn med operatørernes efterlevelse af den
databehandleraftale, som er indgået med Udlændingestyrelsen og operatøren om brug af
Indkvarterings- og ydelsesBeregningsSystemet (IBS), som Udlændingestyrelsen er dataejer for.
I tillæg til Udlændingestyrelsens egne tilsyn har en række andre myndigheder pligt til at føre tilsyn
med ydelser, som leveres til asylansøgere m.fl. enten af indkvarteringsoperatører eller af andre
myndigheder, eller i øvrigt med de ejendomme, der anvendes til indkvartering. Bilag 2 indeholder
en nærmere beskrivelse af de ydelser, som er omfattet af andre myndigheders tilsyn, og som
derfor som udgangspunkt ikke indgår som en del af Udlændingestyrelsens tilsyn.
. Tilsy s odelle
4.1 Risiko og væsentlighed som styringsprincipper
Udlændingestyrelsen tilsyn er hovedsageligt baseret på en vurdering af risiko og væsentlighed.
Det betyder, at tilsynene tilrettelægges ud fra en samlet vurdering af de parametre, som kan have
betydning for, om opgavevaretagelsen er forbundet med en større eller mindre risiko, og/eller af
hvor væsentlig betydning det pågældende parameter er for driften af indkvarteringsområdet.
Vurderingen og afvejningen af risiko- og væsentlighedsfaktorer baserer sig bl.a. på
Udlændingestyrelsens generelle kendskab til området. Elementer i risiko- og
væsentlighedsvurderingen er eksempelvis, om der er tale om en ny eller mere erfaren operatør,
antallet af indkvarterede på den enkelte centeradresse, typen af center,
beboersammensætningen og opgavens karakter. Hertil kommer opgavens betydning for
beboernes hverdag og trivsel. Endvidere ses på, hvor lang tid, der er gået siden seneste tilsyn.
7
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0008.png
Endeligt er vurderingen baseret på forhold, som styrelsen løbende får kendskab til, f.eks. i
forbindelse med gennemførte tilsyn eller fra anden side, herunder gennem henvendelser fra
beboere, andre myndigheder, medarbejdere, frivillige m.fl., observationer gjort af
Udlændingestyrelsens medarbejdere, omtale i medierne, indberetninger af særlig karakter eller
tidligere erfaringer med centret eller operatøren.
Tabel 1. Formål med tilsynene og risiko- og væsentlighedskriterier
Tilsynsområde
Formål
Typiske risiko- og
væsentlighedsfaktorer
Overordnede faktorer:
centerstørrelse
beboersammensætning
centertype
tidligere konstaterede
uregelmæssigheder
ny/erfaren operatør, centrets
driftsperiode m.v.
Faglige tilsyn
Hovedformål 1:
At vurdere, om
operatøren leverer ydelser, som i
indhold og omfang svarer til kravene i
operatørkontrakten.
Hovedformål 2:
At vurdere, om
operatørens opgavevaretagelse
understøtter formålet med
indkvarteringsopgaven.
Øvrige faktorer:
Konkrete oplysninger
om uregelmæssigheder, særlige
indberetninger.
Økonomiske
tilsyn
Vurdering af den økonomiske og
regnskabsmæssigt forvaltning af
midler udbetalt af
Udlændingestyrelsen.
beløbsstørrelser
risiko for fejl eller misbrug
tidligere konstaterede
uregelmæssigheder
ny/erfaren operatør.
centrets størrelse
forventning om særligt slid på
ejendommen
om Udlændingestyrelsen er
1
ejer eller lejer
om Udlændingestyrelsen selv
Bygningstilsyn
Vurdering af bygningsmæssig stand
(vedligeholdelse, indeklima,
energiforbrug, brandforhold m.v.).
Det er hovedreglen, at forpligtelsen til udvendig vedligeholdelse af en ejendom påhviler udlejer, mens lejer står for
den indvendige vedligeholdelse. Hvis Udlændingestyrelsen ejer ejendommen, og dermed står for den udvendige
vedligeholdelse, kan styrelsen som en del af operatørkontrakten aftale med operatøren, at denne på vegne af
Udlændingestyrelsen varetager opgaven.
8
1
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0009.png
Inventartilsyn
Vurdering af registrering,
vedligeholdelse og indkøbsaftaler og
procedurer.
Vurdering af operatørernes
efterlevelse af databehandleraftaler
indgået med Udlændingestyrelsen om
brug af Indkvarterings- og
ydelsesBeregningsSystemet (IBS).
er brand- og
2
bygningsmyndighed
om centret er i beredskab
eller i drift
kapacitetsudnyttelsesgraden
tidligere konstaterede
uregelmæssigheder
ny/erfaren operatør.
værdien og typen af inventar
tidligere konstaterede
uregelmæssigheder.
oplysningernes følsomhed
brugernes profil og antal
tidligere konstaterede
uregelmæssigheder.
Informationssikk
erhedstilsyn
4.2 Tilsynenes planlægning og gennemførelse
Den risiko- og væsentlighedsbaserede tilgang sikrer, at Udlændingestyrelsen løbende bruger
ressourcerne bedst muligt og der, hvor der forventes den største effekt. Alle ydelser og centre vil
derfor ikke blive genstand for tilsyn med samme hyppighed og intensitet. Tilsynene tilrettelægges
dog sådan, at det sikres, at der gennemføres tilsyn hos alle operatører årligt, ligesom alle centre
og ydelsesområder inden for en årrække bliver gjort til genstand for et tilsyn
3
.
På bygningsområdet gennemføres lovbundne eksterne tilsyn med en fast kadence
4
. Det samme
gør sig gældende for informationssikkerhedstilsyn, hvor Udlændingestyrelsen udvælger centre
med henblik på at gennemføre tilsynene jævnt fordelt på de enkelte operatører, idet
Udlændingestyrelsen vurderer, at risiko og væsentlighed som udgangspunkt vil være ens på tværs
af operatører og centertyper.
2
Efter udlændingelovens § 37 f kan udlændinge- og integrationsministeren i særlige tilfælde beslutte, at byggeloven
ikke finder anvendelse ved brug af eksisterende bygninger eller transportable konstruktioner til asylindkvartering.
Træffes en sådan beslutning, vil Udlændingestyrelsen og ikke kommunen være bygge- og brandmyndighed.
3
Der kan være undtagelser hertil, da centerkapaciteten ændres efter behov.
4
Se nedenfor under bilag 2 om sådanne tilsyn.
9
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
Når alle operatører bliver genstand for årlige tilsyn, har operatørerne mulighed for at rette op på
evt. uregelmæssigheder eller misligholdelse af kontrakten på
alle
operatørens centre på baggrund
af Udlændingestyrelsens konkrete tilbagemeldinger i forhold til et af operatørens centre.
Erfaringer fra tilsyn på et center, kan således bruges generelt af operatøren til at forbedre dennes
udmøntning og udførsel af opgaver som beskrevet i operatørkontrakten.
Det forventes, at operatørerne af egen drift foranstalter en relevant opfølgning.
Årsplan
Udlændingestyrelsen arbejder med
planlagte tilsyn efter en årsplan.
Årsplanen fastlægges hvert
år inden udgangen af januar og beskriver de tilsyn, som styrelsen planlægger at afholde inden for
samme kalenderår. Planen tager udgangspunkt i vurderingen af risiko og væsentlighed, jf.
beskrivelse i tidligere afsnit. Der gøres status på tilsynsplanen efter 2. kvartal med henblik på
eventuelle justeringer.
I tillæg til de planlagte tilsyn kan Udlændingestyrelsen efter behov
–
og ligeledes på baggrund af
en vurdering og afvejning af risiko og væsentlighed
–
gennemføre
supplerende tilsyn.
Det kan
navnlig være relevant, hvis styrelsen f.eks. i forbindelse med de planlagte tilsyn eller i forbindelse
med konkrete henvendelser eller sager i pressen får kendskab til forhold, som styrelsen vurderer
taler for, at der bør gennemføres supplerende tilsyn. Formålet med disse tilsyn er at sikre, at der
bliver ageret på konkrete uregelmæssigheder, som styrelsen måtte få kendskab til på enkelte
centre eller hos de enkelte operatører.
10
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0011.png
Figur 2. Årshjul
Årsplan
fastlægges
Afrapportering
og opfølgning
Tilsyn
gennemføres
Yderligere tilsyn
gennemføres
Status og evt.
tilpasning
Tilsyn gennemføres enten som
besøgstilsyn,
hvor styrelsens medarbejdere fører tilsyn ved
fremmøde på den enkelte centeradresse, eller som
skriftlige tilsyn,
hvor styrelsen på baggrund af
operatørernes skriftlige dokumentation vurderer driften af operatørens center/centre.
Tilsynene vil som udgangspunkt være anmeldt i forvejen til den enkelte operatør, men i det
omfang det vurderes nødvendigt, eller hvor formålet med tilsynet ellers fortabes, kan styrelsen
vælge at gennemføre uanmeldte tilsyn
5
.
Faglige tilsyn
Alle operatører bliver alt efter deres størrelse
6
årligt genstand for minimum et eller to faglige
besøgstilsyn på operatørenes opholdscentre. Herudover vil særcentre og centre, som indkvarterer
5
Ved uanmeldte tilsyn forstås tilsyn, som enten ikke er varslet på forhånd, eller hvor operatøren gives så kort et varsel,
at operatøren ikke har mulighed for at forberede sig på tilsynet. Uanmeldte tilsyn vil navnlig være relevante i
forbindelse med Udlændingestyrelsens kontrol af udbetalingen af kontante ydelser til beboere på centrene eller som
led i styrelsens tilsyn med, om operatørerne fører tilstrækkelig kontrol med beboernes tilstedeværelse på centrene.
6
Operatør- og centerstørrelser vil variere over tid som følge af udsving i indrejsetallene og gennemsnitlig opholdstid.
Der skelnes mellem størrelse på både operatørniveau (over/under 3000 indkvarterede på opholdscentre) og antallet af
opholdscentre. En operatør med til og med 4 opholdscentre vil som udgangspunkt blive genstand for 1 fagligt
11
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0012.png
personer med særlige behov (modtagecentre, udrejsecentre, omsorgscentre og kvindecentre)
blive genstand for ét årligt fagligt besøgstilsyn.
Alle operatører bliver desuden årligt genstand for skriftlige faglige tilsyn med opgavevaretagelsen
på et antal af deres centre. Tilsynet har hvert andet år sundheds- og socialområdet og hvert andet
år undervisning- og aktiveringsområdet som overordnet tema. Tilsynet kan derudover have et
særligt fokus på et enkelt emne inden for det overordnede tema.
Endelig bliver alle operatører med 1-2 års mellemrum genstand for et fagligt skriftligt tilsyn, hvor
Udlændingestyrelsen beder operatørerne sende generelle dokumenter og procedurer for
centrene, herunder husorden, beredskabsplan og diverse interne procedurer eller retningslinjer,
der så bliver ”kontrolleret”.
Økonomiske tilsyn
Alle operatører bliver minimum én gang årligt genstand for skriftlige økonomiske tilsyn med
økonomi- og regnskabspraksis. Disse tilsyn omfatter bl.a. kontrol og afstemning af operatørernes
mellemværende med deres centre med hensyn til kontante ydelser til udbetaling til beboerne,
kontrol og afstemning af ej-realiserede midler i forhold til registreringen heraf i Indkvarterings- og
ydelsesBeregningsSystemet (IBS), kontrol af dokumentation for afholdte udgifter, samt om
midlerne er anvendt inden for bevillingens formål.
De enkelte centre kan endvidere blive genstand for uanmeldte kasseeftersyn, hvor
Udlændingestyrelsen aflægger besøg på centrene.
Bygningstilsyn
Hyppigheden af tilsyn på bygningsområdet afhænger af en række faktorer, som er skitseret under
afsnit 4.1. Udlændingestyrelsen gennemfører typisk flere tilsyn pr. operatør årligt.
Hertil kommer, at Udlændingestyrelsen ofte besøger de enkelte centre for at afklare eller
planlægge bygningsmæssige tilpasninger eller status for vedligeholdelsesarbejder. Såfremt
Udlændingestyrelsen i den forbindelse vurderer, at operatøren ikke efterlever kontrakten i
operatørkontrakten om vedligeholdelse, anmoder Udlændingestyrelsen om operatørens
bemærkninger dertil.
besøgstilsyn om året, mens en operatør med flere end 4 opholdscentre vil blive genstand for 2 faglige besøgstilsyn
årligt.
12
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
Inventartilsyn
Udlændingestyrelsen gennemfører årligt tilsyn med operatørernes vedligeholdelse af inventar på
udvalgte centre.
Endvidere fører Udlændingestyrelsen mindst hvert andet år tilsyn med opgavevaretagelse med
hensyn til lagerføring, indkøb og vedligeholdelse hos den operatør, der indkøber og leverer
inventar til asylcentrene og står for afhentning og lagerføring af inventar, der ikke er i brug.
Informationssikkerhedstilsyn
Udlændingestyrelsen har indgået databehandleraftaler med samtlige indkvarteringsoperatører
om anvendelse af Udlændingestyrelsens Indkvarterings- og ydelsesBeregningsSystem (IBS). For at
sikre, at indkvarteringsoperatørerne overholder databehandleraftalerne, gennemfører
Udlændingestyrelsen årligt informationssikkerhedstilsyn på udvalgte centre. Tilsynene
gennemføres ved uanmeldt besøg på det enkelte center.
. Metode
5.1 Besøgstilsyn
Besøgstilsyn er tilsyn, hvor Udlændingestyrelsen ved fremmøde på en konkret centeradresse
vurderer operatørens opgavevaretagelse inden for det eller de område(r), som er genstand for
tilsynet.
Udlændingestyrelsens vurdering af opgavevaretagelsen kan ske på baggrund af samtaler med
ledelsen og eventuelt med beboere og medarbejdere. Vurderingen kan endvidere ske på
baggrund af styrelsens observationer af udførelsen af en driftsopgave, standen af ejendommen,
den foreliggende regnskabsmæssige dokumentation m.v.
Ved samtaler med ledelse, medarbejdere og beboere kan Udlændingestyrelsen gøre brug af
forskellige interviewteknikker, der er afstemt efter formålet med tilsynet. Udgangspunktet er, at
der anvendes strukturerede eller semistrukturerede interviews ved samtaler med beboere og
medarbejdere, mens samtaler med ledelsen typisk vil foregå som semistrukturerede interview.
Samtaler med beboere og medarbejdere benyttes i de situationer, hvor det giver merværdi til
vurderingen af det/de område(r) af opgavevaretagelsen, som er genstand for tilsynet, og særligt
når det handler om faglige tilsyn med operatørernes generelle opgavevaretagelse, beboernes
13
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
trivsel, forholdet mellem medarbejdere og beboere, medarbejdernes kendskab til og efterlevelse
af retningslinjer og procedurer m.v.
Tilsyn der består af observationer af udførelsen af en driftsopgave
–
f.eks. udbetaling af kontante
ydelser til et centers beboere
–
giver Udlændingestyrelsen mulighed for at vurdere enkeltstående
dele af operatørens opgavevaretagelse.
Valget af metode afhænger af formålet med tilsynet, dvs. hvad der skal føres tilsyn med, og om
tilsynet skal danne grundlag for en generel vurdering af opgavevaretagelsen på det enkelte
center, eller om formålet er at få et mere indgående indblik i nogle helt specifikke og afgrænsede
forhold på det enkelte center.
5.2 Skriftlige tilsyn
Skriftlige tilsyn er tilsyn, hvor Udlændingestyrelsen på skriftligt grundlag vurderer operatørens
drift eller opgavevaretagelse, og hvor et besøgstilsyn ikke vil give tilsynet en afgørende merværdi.
Ved skriftlige tilsyn vurderer Udlændingestyrelsen operatørens opgavevaretagelse ud fra en
række faste parametre. Parametrene tager udgangspunkt i operatørkontraktens krav til indholdet
og omfanget af de ydelser, der leveres på eller i tilknytning til asylcentrene, og som i en vis
udstrækning er målbare.
Formålet med det skriftlige tilsyn er at sikre, at de ydelser, indkvarteringsoperatøren leverer, i
indhold og omfang er i overensstemmelse med operatørkontrakten og gældende lovgivning m.v.
Skriftlige økonomiske tilsyn tager desuden udgangspunkt i gældende regler, retningslinjer og
instrukser om regnskabsmæssig og økonomisk forvaltning af midler, der administreres af
operatørerne på eller i tilknytning til asylcentret.
Ved skriftlige tilsyn anmoder Udlændingestyrelsen operatørerne om at modtage materiale
–
typisk i form af dokumentation for f.eks. gennemførte sundhedsbehandlinger,
deltagerregistrering i undervisningstilbud, konteringer for gennemførte byggearbejder, afholdte
udgifter, økonomiske afstemninger og kontrol m.v.
–
med henblik på at afdække, hvorvidt
operatørens opgavevaretagelse er i overensstemmelse med kravene i operatørkontrakten, tildelte
bevillinger og gældende lovgivning.
Skriftlige tilsyn kan alt efter emnet iværksættes på et eller flere af en operatørs centre eller på
operatørniveau. Skriftlige tilsyn kan omfatte alle centertyper.
14
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
. Opfølg i g
Samarbejdet mellem Udlændingestyrelsen og operatørerne, herunder i forhold til styrelsens
tilsyn, er dialogbaseret. Det betyder, at styrelsens tilsyn udføres i dialog med operatørerne, og at
resultaterne fra samtlige gennemførte tilsyn indgår i den generelle dialog med operatørerne om
opgavevaretagelsen.
De enkelte tilsyn afsluttes hurtigst muligt efter gennemførelsen (besøgstilsyn) eller efter
gennemgang af den tilsendte dokumentation (skriftlige tilsyn).
Udlændingestyrelsen kan komme med
anbefalinger
til operatøren om opgavevaretagelsen.
Anbefalinger anvendes i situationer, hvor der ikke er konstateret uregelmæssigheder, som
vurderes at være en misligholdelse af operatørkontrakten eller af retningslinjer m.v., men hvor
opgavevaretagelsen alligevel vurderes at kunne løses mere hensigtsmæssigt.
Hvis Udlændingestyrelsen i forbindelse med et tilsyn konstaterer forhold, som styrelsen vurderer
ikke er i overensstemmelse med operatørkontraktens grundlag, ordlyd eller hensigt, kan styrelsen
indskærpe
overholdelsen af kontrakten og gældende retningslinjer og myndighedsforskrifter over
for operatørerne
Ved besøgstilsyn har operatøren som udgangspunkt ved afslutningen af tilsynsbesøget mundtligt
modtaget styrelsens eventuelle foreløbige anbefalinger og indskærpelser.
Alle tilsyn, dvs. både skriftlige og besøgstilsyn, afsluttes med et afslutningsbrev til den enkelte
operatør, hvori resultatet af tilsynet fremgår. Brevet sendes til operatøren med henblik på
eventuelle bemærkninger forinden afslutning af sagen og beskriver kort, om Udlændingestyrelsen
har fundet anledning til at komme med
anbefalinger
og/eller
indskærpelser
over for operatøren,
og i hvilket omfang styrelsen eventuelt finder anledning til at følge konkret op over for operatøren
i forhold til konstaterede uregelmæssigheder.
15
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0016.png
Figur 3: Tilsynsmodel og opfølgning
Risiko og væsentlighed
Planlagte tilsyn (årsplan)
Besøgstilsyn
Skriftlige tilsyn
Supplerende tilsyn
Besøgstilsyn
Skriftlige tilsyn
Opfølgning og afrapportering
Dialog
Læring
Hvis Udlændingestyrelsen har konkrete grunde til at antage, at der på et ledelsesniveau på et
center eller hos en operatør er sådanne alvorlige uregelmæssigheder, at det generelt har
betydning for udførslen af indkvarteringsopgaven, kan styrelsen beslutte at have et særligt fokus
på centret eller operatøren og i den forbindelse bl.a. iværksætte tilsyn med en højere intensitet
og hyppighed.
Endelig følger det af operatørkontrakten, at kontrakterne ved behov kan justeres i løbet af året,
ligesom kontrakterne indeholder bestemmelser om parternes misligholdelse og ophævelse af
kontrakten. Det vil i praksis sige, at Udlændingestyrelsen kan ophæve operatørkontrakten,
såfremt der er væsentlige mangler eller anden væsentlig misligholdelse ved levering af ydelserne,
og Udlændingestyrelsen har afgivet skriftligt påkrav, uden at operatøren har afhjulpet forholdet.
Erfaringer fra gennemførte tilsyn vil indgå i Udlændingestyrelsens overvejelser i forbindelse med
fastlæggelsen af fremtidige tilsyn. Således kan tilsynene afdække forhold specifikt hos en enkelt
operatør eller et enkelt center eller mere generelt, som bør undersøges nærmere ved kommende
tilsyn. Formålet er at sikre, at der er fulgt op på anbefalinger eller indskærpelser hos den enkelte
operatør, og at observerede uhensigtsmæssigheder eller uregelmæssigheder ikke gøre sig
16
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
gældende på tværs af centre eller operatører. Udlændingestyrelsen har fokus på læring og
udvikling på tværs af operatører og centre. Her spiller tilsyn en væsentlig rolle.
Resultaterne af Udlændingestyrelsens tilsyn gennem året afsluttes derfor også med en endelig,
samlet rapport, som sendes til alle operatører inden årsskiftet. Rapporten offentliggøres desuden
på nyidanmark.dk. Rapporten indeholder Udlændingestyrelsens væsentligste observationer og
læringspunkter fra de gennemførte tilsyn gennem året, navnlig de læringspunkter, der har en
tværgående betydning for operatørerne.
17
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0018.png
Bilag
-
Det retlige gru dlag for asylce terdrifte
Udlændingestyrelsens forsørgerpligt over for asylansøgere og visse udlændinge, som opholder sig
ulovligt i Danmark, fremgår af udlændingelovens § 42 a, stk. 1
7
, hvorefter en udlænding, der
opholder sig her i landet og indgiver ansøgning om opholdstilladelse i medfør af § 7, får udgifterne
til underhold og nødvendige sundhedsmæssige ydelser dækket af Udlændingestyrelsen, indtil
udlændingen meddeles opholdstilladelse, udrejser eller udsendes. Det fremgår endvidere af stk.
2, at en udlænding, som ikke har ret til at opholde sig i Danmark, og som ikke er asylansøger, får
udgifterne til underhold og nødvendige sundhedsmæssige ydelser dækket af
Udlændingestyrelsen, såfremt det er nødvendigt af hensyn til forsørgelsen af udlændingen.
Stk. 1 og stk. 2 gælder dog ikke, hvis udlændingen har lovligt ophold i Danmark, har indgået
ægteskab med en herboende person, med mindre særlige grunde foreligger, hvis udlændingens
opholdssted ikke kendes, hvis udlændingen har ret til forsørgelse efter anden lovgivning, eller hvis
politiet drager omsorg for udlændingens indkvartering, underhold og nødvendige
sundhedsmæssige ydelser.
Forholdene for asylansøgere og andre udlændinge under styrelsens forsørgelse i
asylcentersystemet er nærmere reguleret i § 42 a-m.
Udlændingestyrelsen har i medfør af udlændingelovens § 42 a, stk. 5, ansvaret for at tilvejebringe
og drive indkvarteringssteder for udlændinge, som jf. § 42 a, stk. 1 og 2, jf. stk. 3, er under
styrelsens forsørgelse. Dette kan ske i samarbejde med private organisationer eller selskaber eller
statslige styrelser, som er godkendt hertil af justitsministeren, eller kommuner
(indkvarteringsoperatører).
Med udgangspunkt i stk. 5 indgår Udlændingestyrelsen årligt kontrakt med et antal operatører
om driften af asylcentre og levering af ydelser til asylansøgere på eller i tilknytning til centrene.
Kontraktforholdet er baseret på en såkaldt bestiller-udfører-model, hvor styrelsen bestiller
operatøren til at udføre den opgave, som styrelsen har ansvaret for.
Rammerne for driften af asylcentrene fastlægges dels af den almindelige lovgivning på området,
navnlig udlændingeloven, og dels af de operatørkontrakter, som Udlændingestyrelsen indgår med
indkvarteringsoperatørerne. Endvidere har Udlændingestyrelsen udarbejdet retningslinjer, som
nærmere fastlægger omfanget af en række af de ydelser, indkvarteringsoperatørerne skal
tilvejebringe over for de indkvarterede.
7
Lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016
18
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
Et ordinært opholdscenter for enlige voksne og familier er en midlertidig bolig, som den enkelte
(familie) anvises af Udlændingestyrelsen. Ordinære opholdscentre kan ikke sidestilles med
institutioner for personer med særlige behov, som det kendes fra eksempelvis serviceloven.
Asylansøgere og andre udlændinge, som er under Udlændingestyrelsens forsørgelse, er ikke
omfattet af de almindelige tilbud om f.eks. skole, sundhedsbehandling og adgang til
arbejdsmarkedet, som herboende personer. Der er derfor knyttet en række servicetilbud til
asylcentrene, som sikrer beboerne adgang til bl.a. nødvendig sundhedsbehandling og skolegang
for børn i den undervisningspligtige alder.
19
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0020.png
Bilag
-
A dre
y digheders tilsy sforpligtelse
Kommunernes generelle tilsynsforpligtelse over for børn
Efter servicelovens § 146
8
skal kommunen føre tilsyn med de forhold, hvorunder børn og unge
under 18 år lever. Tilsynet skal føres på en sådan måde, at kommunen så tidligt som muligt kan få
kendskab til tilfælde, hvor der må antages at være behov for særlig støtte til et barn eller en ung
under 18 år.
Kommunens tilsynspligt efter § 146 gælder alle børn og unge under 18 år uanset deres
opholdsgrundlag og uanset, om barnet eller den unge har lovligt ophold eller ej. Kommunens
tilsynspligt omfatter således også børn og unge, der ikke opholder sig lovligt i servicelovens
forstand og tilsynspligten gælder også, når banet eller den unge befinder sig på et asylcenter.
Efter servicelovens § 153 har fagpersoner, der arbejder med mindreårige, en skærpet
underretningspligt til den stedlige kommune. Personer, som har et arbejde, hvor de er i tæt
kontakt med børn og unge, herunder f.eks. ansatte på børnecentre, er altså særligt forpligtet til at
underrette kommunen om en eventuel bekymring for barnet eller den unges trivsel. Dette
indebærer, at fagpersoner skal underrette de sociale myndigheder alene på baggrund af forhold,
der giver formodning om, at et barn eller en ung har behov for særlig støtte.
Tilsyn med børn i opholdstilbud/dagtilbud
Asylansøgerbørn kan efter behov og på baggrund af en faglig vurdering fra den stedlige
kommunes sociale myndigheder anbringes uden for hjemmet med eller uden samtykke.
Anbringelse sker efter Udlændingestyrelsens forudgående godkendelse i de almindelige sociale
døgntilbud.
Tilsynet med de sociale døgntilbud efter serviceloven varetages af ét af fem socialtilsyn fordelt på
hver region. Socialtilsynet har til opgave at godkende og føre driftsorienterede tilsyn med de
sociale døgntilbud m.v., som er beliggende i regionen. For at sikre uafhængighed fører det enkelte
socialtilsyn dog ikke tilsyn med tilbud i egen kommune. Opgaven har bl.a. til formål at sikre, at de
ydelser, der leveres er af tilstrækkelig høj kvalitet og at kvaliteten fastholdes og videreudvikles.
Endvidere omfatter opgaven kontrol med, at der ikke foregår snyd eller misbrug, samt at sikre, at
der er sammenhæng mellem prisen på tilbuddet og den indsats, der leveres. Socialtilsynet kan
træffe afgørelse om skærpet tilsyn og udstede påbud. Socialtilsynet har underretningspligt over
for den kommune, som har visiteret en borger til tilbuddet.
8
Lovbekendtgørelse nr. 1270 af 24. oktober 2016
20
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0021.png
Tilsynet gennemføres på hvert tilbud mindst en gang årligt, og der gennemføres både anmeldte
og uanmeldte tilsyn. De tilsynsførende har særlige forudsætninger inden for økonomi, jura,
pædagogik og sociale metoder og modtager endvidere relevant efteruddannelse.
Tilsyn med centerklinikker
Af sundhedslovens § 213, stk. 1
9
fremgår det, at Styrelsen for Patientsikkerhed fører det
overordnede tilsyn med sundhedsforholdene og den sundhedsfaglige virksomhed på
sundhedsområdet.
I medfør af § 213, stk. 2 gennemfører Styrelsen for Patientsikkerhed løbende tilsyn med udvalgte
behandlingssteder nævnt i § 213 c, stk. 1, ud fra en løbende vurdering af, hvor der kan være størst
risiko for patientsikkerheden.
Af § 213 c, stk. 1 fremgår det, at sygehusenheder, klinikker, praksisser, plejecentre, plejehjem,
bosteder, sundheds- eller genoptræningssteder og andre behandlingssteder, hvor
sundhedspersoner udøver behandling, skal lade sig registrere hos de centrale
sundhedsmyndigheder.
Styrelsen for Patientsikkerhed kan efter § 213 c, stk. 2 fastsætte nærmere regler om registrering
efter stk. 1, herunder regler om nærmere afgrænsning af de behandlingssteder, der skal lade sig
registrere, og at registrering skal ske elektronisk.
Styrelsen for Patientsikkerhed fører tilsyn med det offentlige sundhedsvæsen samt i almen praksis
og i øvrigt på klinikker, institutioner m.v. inden for det private sundhedsvæsen, hvortil der er
knyttet en sundhedsperson. Tilsynet omfatter alle steder, hvor der udføres sundhedsfaglig
virksomhed af eller på vegne af autoriserede sundhedspersoner.
Tilsynet omfatter også tilfælde, hvor en autoriseret sundhedsperson, f.eks. en læge, udfører
sundhedsmæssige opgaver uden for den almindelige primære og sekundære sundhedssektor,
medmindre særlovgivningen eller regler fastsat herefter foreskriver andet.
Sundhedsklinikker på asylcentrene både under Røde Kors og under de kommunale operatører er
således underlagt Styrelsen for Patientsikkerheds tilsyn, hvis der udføres sundhedsfaglig
virksomhed af eller på vegne af autoriserede sundhedspersoner.
Tilsyn med psykologvirksomhed
Tilsynet med autoriserede psykologers faglige virke påhviler Psykolognævnet, jf. bekendtgørelse
nr. 229 af 8. marts 2012 af lov om psykologer m.v., § 17, stk. 4. Af Psykolognævnets hjemmeside
9
Lovbekendtgørelse nr. 1188 af 24. september 2016
21
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
1756628_0022.png
fremgår, at nævnet udøver tilsynet med psykologers faglige virke ved at behandle klager over
autoriserede psykologers faglige virke uden for sundhedsvæsenet. Der påhviler således ikke
Psykolognævnet en forpligtelse til af egen drift at gennemføre regelmæssige tilsyn med
praktiserende psykologer.
Tilsyn med psykologvirksomhed i tilknytning til asylcentre påhviler således Psykolognævnet i
samme omfang, som det i øvrigt gælder for psykologvirksomhed i Danmark.
Tilsyn med børneundervisning
Af operatørkontraktens afsnit 8.1.3. fremgår det, at operatøren skal sikre, at der etableres tilsyn
med egne skoler, jf. lovbekendtgørelse nr. 166 af 25. februar 2013
10
om lov om friskoler og private
grundskoler. Kontrakten forudsætter således, at indkvarteringsoperatøren anmoder
kommunalbestyrelsen om at udpege en eller flere tilsynsførende, og at indkvarteringsoperatøren
med ansvar for asylskolen selv iværksætter dette. Tilsynet med børn i udeskoler er omfattet af
almindelige tilsyn efter enten Folkeskoleloven eller Friskoleloven.
Folketingets Ombudsmands tilsyn med institutioner for børn
Det fremgår af ombudsmandslovens § 7, stk. 1
11
, at Folketingets Ombudsmands virksomhed
omfatter børns forhold på private institutioner m.v., som varetager opgaver umiddelbart i forhold
til børn.
Folketingets Ombudsmands tilsyn forventes at omfatte såvel offentlige som private institutioner,
hvor børn og unge bor eller opholder sig i længere tid ad gangen, f.eks. døgninstitutioner for børn
og unge, sociale opholdssteder, plejeforældre, hvis forhold har institutionspræg,
hospitalsafdelinger for børn og unge, skoler, kostskoler samt dagtilbud for børn.
Folketingets Ombudsmand har været på sit første tilsyn på et børneasylcenter den 24. og 25.
november 2016.
Eksterne tilsyn og brandtilsyn bygningsområdet
Der gælder efter § 5 i lov om offentlig byggevirksomhed regler om vedligeholdelse og drift af
statens bygninger. Ved cirkulære nr. 9886 af 11. december 2008 er der fastsat regler om, at
Udlændingestyrelsen skal sørge for at der gennemføres vedligeholdelsestilsyn af bygninger, som
Udlændingestyrelsen ejer minimum hvert 4. år.
10
11
Nu lovbekendtgørelse nr. 1075 af 8. juli 2016
Lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013
22
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
Bygninger, som anvendes til asylindkvartering, er omfattet af bekendtgørelse nr. 1392 af 22.
november 2016 om energimærkning. Det fremgår heraf, at alle bygninger, hvor der anvendes
energi til regulering af indeklimaet, skal energimærkes for at fremme energibesparelser.
Beredskabslovgivningen fastsætter krav om årlige brandsyn på asylcentre. De lokale
beredskabsmyndigheder udfører brandsynene efter nærmere regler fastsat i forskellige
bekendtgørelser.
23
 UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Nyt tilsynskoncept for det ordinære asylcentersystem, fra udlændinge- og integrationsministeren
Bilag
-
Operatører es ege tilsy sforpligtelse
Det fremgår af operatørkontraktens afsnit 8.1., at indkvarteringsoperatøren selv skal foretage en
række tilsyn i tilknytning til driften af centrene. Operatørernes egne tilsyn omfatter drift og
vedligeholdelse af ejendomme, tilsyn med undervisningen af børn, som undervises i hjemmet,
tilsyn med børn af frihedsberøvede forældre og tilsyn med uledsagede mindreårige.
Operatørerne har herudover en skærpet underretningspligt efter serviceloven for indkvarterede
børns legemlige og psykiske helbredstilstand.
Endelig har operatørerne en pligt til på lige fod med andre beboere at være i kontakt med
beboere, som er tilknyttet operatørens centre, men som er indkvarteret uden for centrene.
24