UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 115: Lovudkast: Udkast til lov om ændring af udlændingeloven (Politiets Efterretningstjenestes og Forsvarets Efteretningstjenestes adgang til udlændingemyndighedernes registre og systemer m.v.), fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
UUI Alm.del Bilag 115
Offentligt

Udkast

Forslag

til

Lov om ændring af udlændingeloven

(Politiets Efterretningstjenestes og Forsvarets Efterretningstjenestes ad-

gang til udlændingemyndighedernes registre og systemer m.v.)

§1

I udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016, som ændret bl.a.

ved lov nr. 1743 af 27. december 2016, lov nr. 1744 af 27. december 2016 og § 1 i

lov nr. 1745 af 27. december 2016, foretages følgende ændringer:

Overalt i loven ændres »statsforvaltningen« til: »Statsforvaltningen«.

§ 45 a

indsættes efter stk. 3 som nyt stykke:

»Stk.

Efterretningstjenesterne kan uden udlændingens samtykke elektronisk

indhente oplysninger om en udlænding fra registre og systemer i Udlændingesty-

relsen, Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Udlændinge- og

Integrationsministeriet, Flygtningenævnet, Udlændingenævnet og Statsforvalt-

ningen, jf. § 46 c, i det omfang indhentelsen kan have betydning for efterretnings-

tjenesternes varetagelse af sikkerhedsmæssige opgaver.«

§ 58 h, stk. 1,

indsættes efter »Udlændingestyrelsen«: »og Styrelsen for Inter-

national Rekruttering og Integration«.

§ 58 h, stk. 2,

indsættes efter »Udlændingestyrelsen«: »eller Styrelsen for In-

ternational Rekruttering og Integration«.

§2

Loven træder i kraft den 1. juni 2017.

§3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men kan ved kongelig anordning

helt eller delvis sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer, som

de færøske eller grønlandske forhold tilsiger.

Side

1/28

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 115: Lovudkast: Udkast til lov om ændring af udlændingeloven (Politiets Efterretningstjenestes og Forsvarets Efteretningstjenestes adgang til udlændingemyndighedernes registre og systemer m.v.), fra udlændinge- og integrationsministeren

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

Indholdsfortegnelse

1. Indledning

1.1. Lovforslagets baggrund og formål

1.2. Lovforslagets indhold

2. Gældende ret

2.1. Udlændingemyndighedernes videregivelse af oplysninger til PET og FE

2.1.1. Videregivelse af oplysninger på baggrund af fastsatte kriterier

2.1.2. Asylprocessen

2.1.3. Videregivelse i øvrigt

2.2. PET’s og FE’s tilvejebringelse og behandling af oplysninger

2.2.1. PET-loven

2.2.2. FE-loven

2.2.3. Forholdet til persondataloven og forvaltningsloven

2.2.4. PET’s og FE’s elektroniske adgang til udlændingemyndighedernes

registre og systemer

2.3. Tilsynet med Efterretningstjenesternes kontrol

3. Ministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.1. Ministeriets overvejelser

3.2. Den foreslåede ordning

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

7. Miljømæssige konsekvenser

8. Forholdet til EU-retten

9. Hørte myndigheder og organisationer mv.

10. Sammenfattende skema

Side

2/30

1. Indledning

1.1. Lovforslagets baggrund og formål

Regeringen (Lars Løkke Rasmussen II) indgik den 18. november 2016 en aftale

med Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti om finans-

loven for 2017. Et element i aftalen var at styrke kontrol- og sikkerhedsindsatsen

på udlændingeområdet bl.a. ved at give Politiets Efterretningstjeneste (PET) og

Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) elektronisk adgang til oplysningerne i ud-

lændingemyndighedernes sagsbehandlingssystemer.

Udlændingemyndighederne kan i dag uden udlændingens samtykke videregive

oplysninger fra en sag efter udlændingeloven til efterretningstjenesterne, i det

omfang videregivelsen kan have betydning for efterretningstjenesternes vareta-

gelse af sikkerhedsmæssige opgaver. PET og FE har således i dag mulighed for at

få oplysningerne fra udlændingemyndighedernes registre og systemer. Imidlertid

har PET kun begrænset elektronisk adgang til udlændingemyndighedernes regi-

stre og systemer, mens FE i dag ikke har en sådan elektronisk adgang.

En hurtig, direkte og elektronisk adgang til oplysningerne i udlændingemyndighe-

dernes registre og systemer vil give efterretningstjenesterne bedre muligheder for

at udføre deres arbejde og således bidrage positivt til tjenesternes arbejde med

bl.a. at sikre, at udlændinge, som må anses for at udgøre en fare for statens sik-

kerhed, ikke får ret til at indrejse og opholde sig i Danmark, f.eks. via et visum

eller ved en midlertidig eller varig opholdstilladelse.

I sin vurdering af terrortruslen mod Danmark af 28. april 2016 har Center for Ter-

roranalyse under PET fremhævet bl.a., at militant islamistiske grupper kan udnyt-

te flygtninge- og migrantstrømmen til at bringe personer til Europa med henblik

på at begå terror. Det vurderes, at disse grupper råder over kapacitet til fremstil-

ling af falske rejsedokumenter og har adgang til stjålne dokumenter, der gør det

muligt at anvende almindelige og mere sikre rejseruter. Herudover vurderedes

det, at der blandt de flygtninge og migranter, som ankommer til Europa, kan være

enkeltpersoner, der sympatiserer med eller kan påvirkes af militant islamisme,

men som ikke har tilknytning til militant islamistiske grupper.

EU's grænsekontrolagentur, Frontex, har ligeledes ved flere lejligheder, herunder i

agenturets Annual Risk Analysis 2016, udgivet i marts 2016, peget på, at det høje

antal illegale migranter i Europa udgør en sikkerhedsrisiko.

Trusselsbilledet medfører et behov for at undersøge f.eks., hvem der kommer til

landet ikke kun som asylansøgere, men også på baggrund af en ansøgning om

opholdstilladelse med henblik på f.eks. arbejde eller studier.

Side

3/30

1.2. Lovforslagets indhold

Lovforslaget udgør den lovgivningsmæssige udmøntning af den del af den politi-

ske aftale om at styrke kontrol- og sikkerhedsindsatsen på udlændingeområdet,

som giver PET og FE elektronisk adgang til oplysningerne i udlændingemyndighe-

dernes registre og systemer.

Lovforslaget indeholder endvidere forslag om, at Styrelsen for International Re-

kruttering og Integration kan forestå konsultationer med andre Schengenlandes

myndigheder i medfør af Schengenkonventionens artikel 25, idet Styrelsen for

International Rekruttering og Integration utilsigtet ikke blev indsat i udlændinge-

lovens § 58 h i forbindelse med ressortomlægningen af udlændingeområdet i ok-

tober 2011.

Lovforslaget indeholder endelig forslag om en ensartet benævnelse af Statsfor-

valtningen.

2. Gældende ret

2.1. Udlændingemyndighedernes videregivelse af oplysninger til PET og FE

Efter udlændingelovens § 45 a, stk. 1, kan Udlændingestyrelsen, Styrelsen for

International Rekruttering og Integration, Udlændinge- og Integrationsministeriet,

Flygtningenævnet, Udlændingenævnet og Statsforvaltningen, jf. § 46 c, uden ud-

lændingens samtykke videregive oplysninger fra en sag efter udlændingeloven til

efterretningstjenesterne, i det omfang videregivelsen kan have betydning for ef-

terretningstjenesternes varetagelse af sikkerhedsmæssige opgaver.

Efter udlændingelovens § 45 a, stk. 2, kan efterretningstjenesterne uden udlæn-

dingens samtykke videregive oplysninger om en udlænding til Udlændingestyrel-

sen, Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Udlændinge- og Inte-

grationsministeriet, Flygtningenævnet, Udlændingenævnet og Statsforvaltningen,

jf. § 46 c, i det omfang videregivelsen kan have betydning for disse myndigheders

behandling af en sag efter denne lov.

Efter udlændingelovens § 45 a, stk. 3, kan efterretningstjenesterne uden udlæn-

dingens samtykke indbyrdes udveksle oplysninger som nævnt i stk. 1 og 2.

Bestemmelserne blev indsat i udlændingeloven ved lov nr. 362 af 6. juni 2002 om

ændring af udlændingeloven (Initiativer mod terrorisme m.v. - opfølgning på FN's

Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 af 28. september 2001 om bekæmpelse af

terrorisme) (Antiterrorpakke I). Loven var en forenkling af udlændingemyndighe-

dernes adgang til at videregive oplysninger fra udlændingesager uden samtykke

fra den pågældende udlænding. Lovændringen styrkede indsatsen for at bekæm-

Side

4/30

pe terrorisme markant gennem et intensiveret samarbejde i udlændingesager

mellem udlændingemyndighederne, PET og FE.

Formålet var ifølge bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 2001-02,

2. samling, tillæg A, side 757) at sikre, at PET og FE fik det bedst mulige grundlag

for at vurdere, om der i Danmark befinder sig udlændinge, der må anses for en

fare for statens sikkerhed. Herudover skulle bestemmelsen være med til at sikre

udlændingemyndighederne det bedst mulige grundlag for deres afgørelser af, om

flygtningekonventionens eller udlændingelovens udelukkelsesgrunde skal anven-

des, ligesom bestemmelsen skulle styrke udlændingemyndighedernes grundlag

for at træffe afgørelse om bl.a. inddragelse af opholdstilladelser, om udvisning og

om nægtelse af visum.

Det fremgår af bemærkningerne til § 45 a, stk. 1, (Folketingstidende 2001-02, 2.

samling, tillæg A, side 780) at udlændingemyndighederne uden udlændingens

samtykke og uden at foretage en konkret vurdering i den enkelte sag kan videre-

give samtlige sagsakter fra udlændingesager til PET og FE. Det omfatter sagsakter

fra alle sager efter udlændingeloven, herunder bl.a. sager vedrørende ansøgning

om asyl eller om opholdstilladelse i medfør af reglerne om familiesammenføring,

sager vedrørende ansøgning om visum til Danmark, sager om inddragelse af op-

holdstilladelser og sager om udvisning. Bestemmelsen giver således mulighed for,

at efterretningstjenesterne kan få et generelt indblik i en eller flere grupper af

sager, f.eks. samtlige sager vedrørende bestemte nationaliteter eller grupper af

sager inden for disse nationaliteter, med henblik på at kunne varetage deres op-

gaver vedrørende statens sikkerhed og med at forebygge og modvirke navnlig de i

straffelovens kapitel 12 og 13 omhandlede forbrydelser, herunder terrorisme og

spionage.

Det følger desuden af bemærkningerne til § 45 a, stk. 1, (Folketingstidende 2001-

02, 2. samling, tillæg A, side 780) at udlændingemyndighederne i de sager, hvor

de foreliggende oplysninger tyder på, at sagen i øvrigt kan have en efterretnings-

eller sikkerhedsmæssig interesse, skal videregive disse oplysninger til PET og FE.

2.1.1. Videregivelse af oplysninger på baggrund af fastsatte kriterier

På baggrund af kriterier udstukket af efterretningstjenesterne videregiver udlæn-

dingemyndighederne i dag efter udlændingelovens § 45 a, stk. 1, oplysninger til

PET og FE om sager, der kan have betydning for tjenesternes sikkerhedsmæssige

opgavevaretagelse. Kriterierne vurderes og justeres løbende efter drøftelse med

udlændingemyndighederne. Kriterierne er klassificerede.

PET og FE kan endvidere anmode om at blive hørt i konkrete sager, som ikke er

omfattet af de pågældende kriterier.

Side

5/30

Bestemmelsen gælder alle udlændingemyndigheder, men har i praksis størst be-

tydning for de udlændingemyndigheder, der behandler sager i første instans, her-

under Udlændingestyrelsen, Styrelsen for International Rekruttering og Integrati-

on og Statsforvaltningen.

På familiesammenføringsområdet m.v. sender Udlændingestyrelsen sager efter

udlændingelovens § 9, § 9 c, stk. 1, § 9 c, stk. 5, § 9 d og § 9 f til høring hos efter-

retningstjenesterne efter de fastsatte kriterier. Fra sagerne fremsendes ansøg-

ningsskemaet, fødselsattest, evt. vielsesdokument, uddannelses- og eksamensdo-

kumenter samt andre attester udstedt af hjemlandets myndigheder. Fører hørin-

gen til, at en af efterretningstjenesterne finder, at den pågældende udlænding må

anses for en fare for statens sikkerhed, forelægges sagen for justitsministeren.

Justitsministeren vurderer herefter, om udlændingen må anses for en fare for

statens sikkerhed, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 1. Justitsministerens vurdering

herom oversendes til udlændingemyndighederne, der lægger vurderingen til

grund ved afgørelse af, om udlændingen kan gives opholdstilladelse.

Ved høringer i sager på familiesammenføringsområdet m.v. fastsættes en hørings-

frist på 14 dage. Før udløbet af høringsfristen må der ikke træffes afgørelse i sa-

gen.

På visumområdet er efterretningstjenesterne allerede i et vist omfang involverede

i visumsagsbehandlingen i den forstand, at de inddrages i forbindelse med såkald-

te Schengenkonsultationer. Statsborgere fra visse visumpligtige tredjelande eller

kategorier af statsborgere skal herefter i forudgående konsultation hos ét eller

flere Schengenlande, inden der kan udstedes et visum. I det omfang, en ansøger

er omfattet af denne konsultationsprocedure, har PET mulighed for at komme

med indvendinger mod, at der gives visum til ansøgeren.

Europa-Kommissionen udarbejder på baggrund af Schengenlandenes indberet-

ninger listen over, hvem der skal i konsultation hos de forskellige Schengenlande.

En tilrettet offentlig udgave af listen er optaget som bilag 16 til visumhåndbogen.

Herudover har Danmark en national konsultationsliste over statsborgere eller

kategorier af personer fra visse lande, som skal i konsultation hos efterretnings-

tjenesterne, når ansøgningen indgives til en dansk repræsentation eller (i visse

tilfælde) et andet Schengenland, som repræsenterer Danmark ved visumudste-

delse. Denne liste er udarbejdet af Justitsministeriet i samarbejde med efterret-

ningstjenesterne.

I særlige tilfælde kan der udstedes et visum, der er territorialt begrænset til Dan-

mark (VLTV), herunder hvis der foreligger hastende årsager, og resultatet af

Schengenkonsultationen derfor ikke kan afventes. Udlændingestyrelsens visum-

kontor hører PET i sager, hvor pågældende er omfattet af konsultationsprocedu-

ren.

Side

6/30

PET kan inddrage FE ved behandlingen af høringen.

Medarbejderne i Udlændingestyrelsens visumkontor har modtaget undervisning

af PET for at skærpe opmærksomheden på udlændinge, der kan udgøre en sikker-

hedsrisiko, ligesom Visumkontoret har fået tildelt en særlig kontaktperson hos

PET som led i samarbejdet mellem udlændingemyndighederne og efterretnings-

tjenesterne. Samarbejdet indebærer bl.a., at Udlændingestyrelsen af egen drift

hører PET, hvis der i en visumsag foreligger oplysninger, der indikerer, at en vi-

sumansøger kunne udgøre en fare for statens eller de øvrige Schengenlandes

sikkerhed.

For så vidt angår ansøgninger om opholdstilladelse på baggrund af studie eller

arbejde m.v. sender Styrelsen for International Rekruttering og Integration sager

efter udlændingelovens §§ 9 a, 9 i–9 n og 9 p til høring hos efterretningstjenester-

ne efter de fastsatte kriterier. Fra sagerne fremsendes ansøgningsskemaet, kopi af

pas/rejsedokument, uddannelses- og eksamensdokumenter, evt. vielsesdokument

samt andre attester udstedt af hjemlandets myndigheder. Fører høringen til, at en

af efterretningstjenesterne finder, at den pågældende udlænding må anses for en

fare for statens sikkerhed, forelægges sagen for justitsministeren. Justitsministe-

ren vurderer herefter, om udlændingen må anses for en fare for statens sikker-

hed, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 1. Justitsministerens vurdering herom over-

sendes til udlændingemyndighederne, der lægger afgørelsen til grund ved vurde-

ring af, om udlændingen kan gives opholdstilladelse.

Ved høringer i erhvervs- og studiesager fastsættes en høringsfrist på 5 dage. Før

udløbet af høringsfristen må der ikke træffes afgørelse i sagen.

PET har ligeledes undervist medarbejdere i Styrelsen for International Rekrutte-

ring og Integration med henblik på identifikation af personer, som kan udgøre en

sikkerhedsrisiko. Sagsbehandlerne har løbende fokus på sikkerhedsrisici og even-

tuelle sammenhænge mellem nationalitet, studieretning og konkrete ansættelser

inden for områder, der kan udgøre en sikkerhedsrisiko.

Statsforvaltningen behandler sager om ophold på baggrund af EU-

opholdsbekendtgørelsen. Ved modtagelse af en ansøgning om EU-

registreringsbevis eller EU-opholdskort påser Statsforvaltningen på baggrund af

kriterierne, om oplysningerne skal videregives til efterretningstjenesterne.

Ved høringer i sager om EU-registreringsbevis eller EU-opholdskort fastsættes en

høringsfrist på 14 dage. Før udløbet af høringsfristen må der ikke træffes afgørel-

se i sagen.

2.1.2. Asylprocessen

Politiet på det sted, hvor en udlænding ansøger om asyl (en politikreds eller Ud-

lændingecenter Nordsjælland (UCN)), foretager den helt indledende registrering

Side

7/30

af udlændingens navn, fødedata og nationalitet. I den forbindelse visiteres ud-

lændingen, og eventuel bagage ransages. Endvidere optages der fingeraftryk og

foto. Udlændingen kontrolleres på baggrund af de foreliggende identitetsoplys-

ninger i relevante databaser (Det Centrale Kriminalregister, Eurodac, Schengenin-

formationssystemet (SIS II), Visuminformationssystemet (VIS) og Interpol). Hvis

politiet i forbindelse med denne sagsbehandling får mistanke om, at udlændingen

kan have tilknytning til ekstremistiske organisationer eller terrororganisationer,

underrettes PET herom.

Asylansøgeren indkaldes herefter til en såkaldt oplysnings- og motivsamtale hos

Udlændingestyrelsen. Samtalens formål er at fastlægge asylansøgerens identitet,

rejserute og asylmotiv.

Asylansøgeren har pligt til at give de relevante oplysninger, men derudover stiller

Udlændingestyrelsen også en række spørgsmål under samtalen for at være sikker

på, at ansøgeren er den person og kommer fra det område, som han eller hun

oplyser. Spørgsmålene kan vedrøre forskellige forhold om politik, geografi og dag-

ligdagen, som en person fra det pågældende område i almindelighed bør have

kendskab til, herunder hvilke provinser der er i det pågældende land, hvilke var-

tegn, der ligger i den pågældende by, f.eks. kirker, moskeer, templer, fortidsmin-

der mv., hvilke aviser der er mest læst i området, og hvilke sportsklubber der er

mest populære. Spørgsmålene opdateres og ændres løbende.

Endvidere er der mulighed for at indhente oplysninger fra asylansøgeres mobilte-

lefoner, hvor det skønnes relevant, f.eks. fordi den pågældende identitet er uaf-

klaret, eller hvor ansøgerens oplysninger giver anledning til at anmode om sam-

tykke til at hente oplysninger fra mobiltelefonen.

Udlændingestyrelsen er herudover i besiddelse af omfattende oplysninger om

forholdene i asylansøgernes hjemlande, herunder om tilstedeværelsen af ekstre-

mistiske organisationer eller terrororganisationer.

I sager, hvor det er relevant, søger Udlændingestyrelsen at afdække ansøgerens

eventuelle tilknytning til ekstremistiske organisationer eller terrororganisationer.

PET og FE har allerede betydelig fokus på de sikkerhedsmæssige aspekter af flygt-

ningesituationen, herunder risikoen for at der kan være personer med sympati for

militant islamisme blandt flygtningene og migranterne.

Med henblik på at styrke grundlaget for at få eventuelle oplysninger af sikkerheds-

og efterretningsmæssig interesse frem i forbindelse med asylsagsbehandlingen

har der desuden siden januar 2016 været tilknyttet en medarbejder (forbindel-

sesofficer) fra PET til Udlændingestyrelsens asylafdeling. Forbindelsesofficeren

bistår sagsbehandleren i forbindelse med relevante asylsager, herunder i forbin-

delse med asylsamtalen, og til den løbende opkvalificering af Udlændingestyrel-

Side

8/30

sens medarbejdere. Formålet med samarbejdet er især at skærpe opmærksom-

heden om udlændinge, der kan udgøre en sikkerhedsrisiko.

Desuden er opkvalificering af relevante grupper af medarbejdere inden for asylsy-

stemet blevet opprioriteret. Undervisningen, som varetages af PET i samarbejde

med Udlændingestyrelsen, er navnlig rettet mod de medarbejdere, der gennem-

fører asylsamtaler hos Udlændingestyrelsen, og de medarbejdere i indkvarterings-

systemet, som er i kontakt med asylansøgere i den indledende fase. Undervisnin-

gen har bl.a. omhandlet identifikation af personer, som kan udgøre en sikkerheds-

risiko, herunder ved videreudvikling af spørgeteknik og -temaer med opmærk-

somhed på sikkerhedsrisici særligt under samtalerne i asylsager.

På asylområdet sendes asylsager efter visse nærmere fastsatte kriterier i høring

hos efterretningstjenesterne inden vedkommende meddeles opholdstilladelse.

Kriterierne vurderes og justeres løbende efter drøftelse med Udlændingestyrel-

sen. Kriterierne er klassificerede.

PET og FE kan endvidere anmode om at blive hørt i konkrete sager, som ikke er

omfattet af de pågældende kriterier.

Ved forelæggelse for efterretningstjenesterne fremsendes et skema forsynet med

udlændingenummer/person-id og den pågældendes navn samt sagskategori og

nationalitet. Derudover fremsendes akterne på sagen, herunder samtalereferater,

breve, dokumenter mv.

I løbet af høringsfristen på 14 dage fra brevdato vil Udlændingestyrelsen ikke

meddele opholdstilladelse til den pågældende, men der kan meddeles afslag på

asyl.

Såfremt efterretningstjenesterne finder, at en høring giver anledning til yderligere

undersøgelser, kan efterretningstjenesterne anmode Udlændingestyrelsen om en

yderligere frist.

Finder efterretningstjenesterne, at der foreligger oplysninger, som indikerer, at

den pågældende udlænding udgør en fare for statens sikkerhed, forelægges sagen

for justitsministeren. Justitsministeren vurderer herefter, om udlændingen må

anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 1.

Justitsministerens vurdering herom oversendes til udlændingemyndighederne,

der lægger afgørelsen til grund ved vurdering af, om udlændingen kan gives op-

holdstilladelse. Reagerer efterretningstjenesterne derimod ikke på høringen, vil

asylsagen kunne afgøres på det foreliggende grundlag.

2.1.3. Videregivelse i øvrigt

Udlændingemyndighederne videregiver endvidere oplysninger til efterretnings-

tjenesterne, hvis der under myndighedernes sagsbehandling fremkommer oplys-

Side

9/30

ninger, som vurderes at have en efterretnings- eller sikkerhedsmæssig interesse.

Dette er forudsat i bemærkningerne til udlændingelovens § 45 a, stk. 1, jf. ovenfor

pkt. 2.1.

Herunder videregiver også Flygtningenævnet, Udlændingenævnet og Udlændin-

ge- og Integrationsministeriet oplysninger, der f.eks. fremkommer i forbindelse

med klager over afgørelser truffet af Udlændingestyrelsen og Styrelsen for Inter-

national Rekruttering og Integration, til efterretningstjenesterne i det omfang,

dette vurderes at have efterretnings- eller sikkerhedsmæssig interesse.

2.2. PET’s og FE’s tilvejebringelse og behandling af oplysninger

Reguleringen af PET’s og FE’s virksomhed fremgår i dag af selvstændige love (PET-

loven og FE-loven), der bl.a. nærmere regulerer PET’s og FE’s opgaver, tilvejebrin-

gelse af oplysninger, behandling og videregivelse af oplysninger og om tilsyn med

efterretningstjenesterne, jf. nedenfor pkt. 2.2.1. og 2.2.2.

Det fremgår imidlertid af bemærkningerne til PET-loven, jf. lovforslag nr. L 161 af

27. februar 2013 (Folketingstidende 2012-13, tillæg A, side 16) og af bemærknin-

gerne til FE-loven jf. lovforslag nr. L 163 af 27. februar 2013 (Folketingstidende

2012-13, tillæg A, side 13), at PET’s og FE’s opgaver på udlændinge- og indføds-

retsområdet, som er nærmere reguleret i udlændingelovgivningen, ikke reguleres

af PET-loven og FE-loven.

PET-loven og FE-loven omfatter således ikke den særlige ordning efter udlændin-

gelovens § 45 a om udlændingemyndighedernes videregivelse af oplysninger fra

en sag efter udlændingeloven til PET og FE, tjenesternes videregivelse af oplysnin-

ger til udlændingemyndighederne og tjenesternes indbyrdes udveksling af oplys-

ninger. For så vidt angår efterretningstjenesternes øvrige behandling af oplysnin-

gerne finder bestemmelserne i PET-lovens §§ 7–11 og FE-lovens §§ 4-8 (vedrøren-

de i Danmark hjemmehørende personer) anvendelse, jf. nedenfor pkt. 2.2.1. og

2.2.2.

2.2.1. PET-loven

Lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET), jf. lovbekendtgørelse nr. 1600 af 19.

december 2014, som ændret ved § 1 i lov nr. 1881 af 29. december 2015 og lov

nr. 1727 af 27. december 2016, (PET-loven) regulerer i § 3 PET’s adgang til at ind-

samle og indhente oplysninger til brug for varetagelsen af tjenestens opgaver.

Efter PET-lovens § 3 kan PET til varetagelse af de opgaver, der er anført i lovens §

1, som udgangspunkt indsamle og indhente enhver oplysning, der kan have be-

tydning for tjenestens virksomhed.

Kriteriet

”kan have betydning”

indebærer, at PET’s indsamling og indhentning af

oplysninger alene skal opfylde en generel relevansbetingelse, dvs. at det ikke på

Side

10/30

forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenesten, jf. bemærknin-

gerne til PET-lovens § 3, jf. lovforslag nr. L 161 af 27. februar 2013 (Folketingsti-

dende 2012-13, tillæg A, side 57).

PET-lovens § 3 pålægger ikke tredjepart – f.eks. en offentlig myndighed eller pri-

vat virksomhed – at videregive oplysninger til PET, men fastslår alene, at PET ”kan

indsamle eller indhente” enhver oplysning, som kan have betydning for tjenestens

virksomhed.

Efter PET-lovens § 4, stk. 1, skal andre forvaltningsmyndigheder efter anmodning

fra PET videregive oplysninger til tjenesten, hvis tjenesten vurderer, at oplysnin-

gerne må antages at have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver ved-

rørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel

12 og 13 (spionage, terrorisme mv.).

PET-lovens § 4, stk. 1, indebærer en fravigelse af de almindelige regler for forvalt-

ningsmyndigheders videregivelse af oplysninger til PET, herunder persondatalo-

vens §§ 6-8, ved dels at fastsætte mere lempelige betingelser for at videregive

oplysninger til PET, dels ved at det er PET – og ikke den videregivende forvalt-

ningsmyndighed – der skal vurdere, om videregivelsesbetingelserne er opfyldt, og

den pågældende anden forvaltningsmyndighed skal lægge PET’s vurdering heraf

til grund.

I betingelsen om, at oplysningerne ”må antages at have betydning” for PET’s op-

gaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens

kapitel 12 og 13, ligger, at der skal være en mere konkret formodning for, at de

oplysninger, som PET ønsker at indhente, vil have betydning for PET’s varetagelse

af disse opgaver (et konkret relevanskriterium), jf. bemærkningerne til PET-lovens

§ 4, stk. 1, jf. lovforslag nr. L 161 af 27. februar 2013 (Folketingstidende 2012-13,

tillæg A, side 58). Vurderingen skal baseres på objektive holdepunkter, og det må

ikke fremstå som en fjern mulighed, at oplysningerne kan have betydning for va-

retagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af

forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13, jf. bemærkningerne til

PET-lovens § 4, stk. 1.

Betingelsen ”må antages at have betydning” gør det muligt for PET at behandle

oplysninger om personer på et stadie, hvor der ikke er grundlag for en egentlig

mistanke, herunder grundlag for at iværksætte en efterforskning efter retsplejelo-

vens regler eller rejse sigtelse. Det er tilstrækkeligt, at PET har en formodning

bestyrket af konkrete omstændigheder om, at oplysninger om personen må anta-

ges at have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende fore-

byggelse og efterforskning af forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel 12 og

13, jf. bemærkningerne til PET-lovens § 4, stk. 1.

Side

11/30

PET-lovens § 4, stk. 1, giver først og fremmest PET mulighed for at indhente alle-

rede foreliggende oplysninger hos den pågældende forvaltningsmyndighed, men

tjenesten kan i medfør af bestemmelsen også anmode om løbende at modtage

oplysninger – f.eks. i en situation, hvor PET overvåger en person og i den forbin-

delse har behov for løbende oplysninger med henblik på nærmere at fastlægge

vedkommendes opholdssted, aktiviteter, kontakter mv. samt ændringer heri, jf.

bemærkningerne til PET-lovens § 4, stk. 1. Bestemmelsen kan derimod ikke anta-

ges at indeholde hjemmel til, at andre forvaltningsmyndigheder på PET’s foran-

ledning indhenter oplysninger fra tredjeparter, som den pågældende myndighed

ikke i øvrigt ville have anledning til at indhente.

Herudover er der i PET-lovens § 4, stk. 2, der trådte i kraft den 1. januar 2017,

indsat en særlig bestemmelse om, at told- og skatteforvaltningen (SKAT) skal vide-

regive oplysninger om passagerer og besætning på luftfartøjer (såkaldte PNR-

oplysninger) til PET, hvis tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have betydning

for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning

af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Bestemmelsen hænger sam-

men med § 17, stk. 4, i toldloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1223 af 20. september

2016, hvorefter virksomheder, der driver trafik med luftfartøjer, har pligt til at

give oplysninger om passagerer og besætning på luftfartøjer, som virksomheder-

ne er i besiddelse af, til told- og skatteforvaltningen til brug for udøvelse af told-

kontrol samt forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens

kapitel 12 og 13.

For videregivelse af oplysninger til PET til brug for tjenestens øvrige opgaver finder

videregivelsesreglerne i forvaltningslovens § 31 anvendelse, jf. nedenfor pkt.

2.2.3.

Reglerne om PET’s behandling, herunder videregivelse, af oplysninger findes i PET-

lovens §§ 7-10. Henvisningen i bestemmelserne til persondatalovens §§ 3 og 5

indebærer, at behandlingen af personoplysninger skal ske efter de samme grund-

læggende principper for databehandling, som gælder for andre offentlige myn-

digheder, jf. nedenfor pkt. 2.2.3.

PET kan, jf. PET-lovens § 7, stk. 2, behandle enhver personoplysning, hvis behand-

lingen sker med samtykke, hvis behandlingen må antages at have betydning for

varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af

overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, eller hvis behandlingen er nød-

vendig for varetagelsen af tjenestens øvrige opgaver. Kriteriet ”må antages at

have betydning” er det samme, som gælder for PET’s adgang til efter PET-lovens §

4, stk. 1, at anmode andre forvaltningsmyndigheder om at videregive oplysninger

til tjenesten samt PET’s adgang efter PET-lovens § 4, stk. 2, til at anmode om at

videregive PNR-oplysninger til tjenesten. I nødvendighedsbetingelsen ligger et

Side

12/30

krav om, at PET efter en konkret vurdering må antages at have et reelt behov for

at behandle den pågældende oplysning for at kunne varetage sine opgaver.

PET skal, jf. PET-lovens § 9, stk. 1, medmindre andet følger af lov eller bestemmel-

ser fastsat i medfør af lov, slette oplysninger om fysiske og juridiske personer, der

er tilvejebragt som led i undersøgelser eller efterforskning rettet mod sådanne

personer, når der ikke i forbindelse med undersøgelsen eller efterforskningen er

tilvejebragt nye oplysninger inden for de seneste 15 år. Sletning af oplysninger

kan, jf. PET-lovens § 9, stk. 2, undlades, hvis væsentlige hensyn til varetagelsen af

PET’s opgaver gør det nødvendigt.

Der henvises i øvrigt til PET’s forpligtelse til sletning af oplysninger, jf. nedenfor

pkt. 2.2.3.

Nærmere regler om PET’s behandling af oplysninger findes i bekendtgørelse nr.

763 af 20. juni 2014 om Politiets Efterretningstjenestes behandling af oplysninger

om fysiske og juridiske personer m.v., som ændret ved bekendtgørelse nr. 1455 af

1. december 2016.

2.2.2. FE-loven

Lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), jf. lovbekendtgørelse nr. 1 af 4. ja-

nuar 2016, (FE-loven) regulerer i § 3 FE’s adgang til at indsamle og indhente op-

lysninger til brug for varetagelsen af tjenestens opgaver.

Efter FE-lovens § 3, stk. 1, kan FE indsamle og indhente oplysninger, der kan have

betydning for tjenestens efterretningsmæssige virksomhed.

Kriteriet

”kan have betydning”

indebærer, at FE’s indsamling og indhentning af

oplysninger alene skal opfylde en generel relevansbetingelse, dvs. at det ikke på

forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenesten, jf. bemærknin-

gerne til FE-lovens § 3, stk. 1, jf. lovforslag nr. L 163 af 27. februar 2013 (Folke-

tingstidende 2012-13, tillæg A, side 41).

Den efterretningsmæssige virksomhed er rettet mod forhold i udlandet og består

bl.a. i at tilvejebringe det efterretningsmæssige grundlag for Danmarks udenrigs-,

sikkerheds- og forsvarspolitik, samt medvirke til at forebygge og mod-virke trusler

mod Danmark og danske interesser. FE behandler på den baggrund bl.a. oplysnin-

ger, der vedrører terrorisme, spredning af masseødelæggelsesvåben, organiseret

kriminalitet og cybertrusler samt politiske, militære og økonomiske forhold af

betydning for Danmark og danske interesser, jf. lovforslag nr. L 163 af 27. februar

2013 (Folketingstidende 2012-13, tillæg A, side 14).

FE kan endvidere i medfør af FE-lovens § 3, stk. 3, ved den i stk. 1 nævnte virk-

somhed rettet mod forhold i udlandet indhente oplysninger om en i Danmark

hjemmehørende fysisk person, når denne opholder sig i udlandet, og der er be-

Side

13/30

stemte grunde til at formode, at den pågældende deltager i aktiviteter, der kan

indebære eller forøge en terrortrussel mod Danmark og danske interesser. Så-

fremt denne indhentning medfører, at der sker indgreb i meddelelseshemmelig-

heden, skal tjenesten indhente retskendelse hertil efter reglerne i FE-lovens kapi-

tel 2 a.

Begrebet ”i Danmark hjemmehørende fysiske personer” omfatter danske stats-

borgere, nordiske statsborgere og andre udlændinge med ret til ophold i Dan-

mark, hvis vedkommende er tilmeldt folkeregistret, samt asylansøgere med

(kendt) ophold i Danmark i mere end 6 måneder, jf. bemærkningerne til FE-lovens

§ 3, stk. 1, jf. lovforslag nr. L 163 af 27. februar 2013 (Folketingstidende 2012-13,

tillæg A, side 43).

FE-lovens § 3 pålægger ikke tredjepart – f.eks. en offentlig myndighed eller privat

virksomhed – at videregive oplysninger til FE, men fastslår alene, at FE ”kan ind-

samle eller indhente” enhver oplysning, som kan have betydning for tjenestens

virksomhed.

For videregivelse af oplysninger til FE til brug for tjenestens øvrige opgaver finder

videregivelsesreglerne i forvaltningslovens § 31 anvendelse, jf. nedenfor pkt.

2.2.3.

Det bemærkes, at Forsvarsministeriet den 2. januar 2017 har sendt et udkast til

forslag til lov om ændring af FE-loven i offentlig høring. Udkastet indeholder bl.a.

forslag om en ny bestemmelse i FE-lovens § 3, hvorefter Told- og skatteforvaltnin-

gen (SKAT) skal videregive oplysninger om passagerer og besætning på luftfartøjer

til FE, hvis FE vurderer, at oplysningerne kan have betydning for varetagelsen af

FE’s virksomhed rettet mod forhold i udlandet, og oplysningerne vedrører perso-

ner, der ikke er danske statsborgere. Forslaget har således sammenhæng med den

nye bestemmelse i PET-lovens § 4, stk. 2, der trådte i kraft den 1. januar 2017, jf.

ovenfor pkt. 2.2.1.

Reglerne om FE’s behandling, herunder videregivelse, af oplysninger findes i FE-

lovens §§ 4-8. Henvisningen i bestemmelserne til persondatalovens §§ 3 og 5 in-

debærer, at behandlingen af personoplysninger skal ske efter de samme grund-

læggende principper for databehandling, som gælder for andre offentlige myn-

digheder, jf. nedenfor pkt. 2.2.3.

FE kan, jf. FE-lovens § 4, stk. 2, behandle enhver personoplysning vedrørende en i

Danmark hjemmehørende fysisk person, hvis behandlingen sker med samtykke,

hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelsen af tjenestens

opgaver efter lovens § 1, stk. 1 og 4, eller hvis behandlingen er nødvendig for va-

retagelsen af tjenestens opgaver efter lovens § 1, stk. 2. Kriteriet ”må antages at

have betydning” betyder, at der skal være en mere konkret formodning for, at de

oplysninger, som FE ønsker at behandle, vil have betydning for FE’s varetagelse af

Side

14/30

tjenestens opgaver efter lovens § 1, stk. 1 og stk. 4, jf. bemærkningerne til FE-

lovens § 4, stk. 2, jf. lovforslag nr. L 163 af 27. februar 2013 (Folketingstidende

2012-13, tillæg A, side 45). I nødvendighedsbetingelsen ligger et krav om, at FE

efter en konkret vurdering må antages at have et reelt behov for at behandle den

pågældende oplysning for at kunne varetage sine opgaver.

FE skal, jf. FE-lovens § 6, stk. 1, medmindre andet følger af lov eller bestemmelser

fastsat i medfør af lov, slette oplysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske

og juridiske personer, der er tilvejebragt som led i FE’s virksomhed efter § 1, stk.

1, når der ikke er tilvejebragt nye oplysninger, der indholdsmæssigt vedrører

samme sag, inden for de seneste 15 år. Rådata skal, jf. FE-lovens § 6, stk. 2, slettes

15 år fra indhentningstidspunktet. Sletning af oplysninger kan, jf. FE-lovens § 6,

stk. 3, undlades, hvis væsentlige hensyn til varetagelsen af FE’s opgaver efter § 1,

stk. 1, gør det nødvendigt.

2.2.3. Forholdet til persondataloven og forvaltningsloven

Det følger af persondatalovens § 2, stk. 11, at loven ikke gælder for behandlinger,

der udføres for PET og FE.

Det følger dog af PET-lovens § 7, stk. 1, og FE-lovens § 4, stk. 1, at PET’s og FE’s

behandling af personoplysninger er omfattet af de grundlæggende principper i

persondatalovens § 5. PET og FE er således i forbindelse med behandlingen af

personoplysninger underlagt krav om bl.a. saglighed, formålsbestemthed og pro-

portionalitet. FE-lovens § 4, stk. 1, om behandling af personoplysninger finder

alene anvendelse for i Danmark hjemmehørende fysiske personer, jf. ovenfor pkt.

2.2.2.

Persondatalovens § 5 indebærer, at indhentede personoplysninger ikke må opbe-

vares på en måde, der giver mulighed for at identificere den registrerede i et læn-

gere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil oplysnin-

gerne behandles, jf. persondatalovens § 5, stk. 5.

Rækkevidden af PET’s forpligtelser til at slette lovligt tilvejebragte oplysninger, er

nærmere afklaret ved lov nr. 1727 af 27. december 2016 om ændring af PET-loven

(Ændring af PET’s opgaver i forhold til den alvorligste organiserede kriminalitet og

PET’s forpligtelse til sletning af oplysninger), [der træder i kraft den 1. marts

2017].

Med lovændringen indsættes i PET-loven en ny § 9 a. Det fastsættes i § 9 a, stk. 1,

at når PET i forbindelse med sine aktiviteter bliver opmærksom på, at sager eller

dokumenter mv. ikke længere opfylder PET-lovens behandlingskriterier, skal disse

slettes, uanset om de relevante slettefrister er udløbet, men at PET ikke herud-

over er forpligtet til løbende af egen drift at gennemgå tjenestens sager og doku-

menter mv. med henblik på at overveje sletning. Det fastsættes endvidere i § 9 a,

Side

15/30

stk. 2, at PET som udgangspunkt uanset bestemmelserne i PET-lovens §§ 7-9 ikke

er forpligtet til at slette oplysninger, der ikke opfylder betingelserne i § 7, stk. 2,

og § 8, stk. 2, hvis oplysningerne indgår i dokumenter m.v., som i øvrigt opfylder

betingelserne i § 7, stk. 2, og § 8, stk. 2. Endelig bemyndiges justitsministeren i § 9

a, stk. 3, til at fastsætte regler om, at PET i nærmere fastsatte tilfælde skal slette

oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af lovens bestemmelser.

Med lovændringen fastsættes dog samtidig som ny § 13, stk. 2, at såfremt Tilsynet

med Efterretningstjenesterne i forbindelse med en undersøgelse efter § 13, stk. 1,

(den såkaldte indirekte indsigtsordning, jf. nedenfor pkt. 2.3.) konstaterer, at PET

behandler oplysninger, som ikke længere opfylder betingelserne i PET-lovens § 7,

stk. 2, og § 8, stk. 2, skal disse oplysninger slettes uanset den førnævnte § 9 a, stk.

Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. lovforslag nr. L 71 af 9. no-

vember 2016 (Folketingstidende 2016-17, tillæg A, side 3), at ændringerne skaber

klarhed over PET’s forpligtelser og efter regeringens opfattelse er udtryk for den

rette balance mellem på den ene side hensynet til, at der ikke i unødigt omfang

behandles oplysninger om personer, som ikke er nødvendige for varetagelsen af

PET’s opgaver, og på den anden side, at PET’s operative ressourcer anvendes til

PET’s kerneopgaver, herunder med at forebygge og bekæmpe terrorisme mv.,

frem for på administrativt arbejde i forbindelse med gennemgang af sager og do-

kumenter mv. med henblik på løbende at overveje sletning.

Det bemærkes, at Forsvarsministeriet den 2. januar 2017 har udsendt et udkast til

forslag til lov om ændring af FE-loven og Toldloven i offentlig høring. Udkastet

indeholder bl.a. forslag om tilsvarende ændringer af FE-loven om FE’s forpligtelse

til sletning af oplysninger, som er vedtaget for PET-loven.

Endvidere vil de overordnede rammer for sikkerheden i forbindelse med behand-

ling af personoplysninger gælde for PET’s og FE’s behandling af personoplysnin-

ger, jf. persondatalovens kapitel 11 (§§ 41 og 42). Dette indebærer, at udlændin-

gemyndighederne og efterretningstjenesterne i forbindelse med behandlingen af

personoplysninger skal træffe de fornødne tekniske og organisatoriske sikker-

hedsforanstaltninger mod, at oplysninger hændeligt eller ulovligt tilintetgøres,

fortabes eller forringes, samt mod, at de kommer til uvedkommendes kendskab,

misbruges eller i øvrigt behandles i strid med loven, jf. persondatalovens § 41, stk.

I den forbindelse vil PET, medmindre andet følger af lov eller bestemmelser fast-

sat i medfør af lov, skulle iagttage de nærmere regler, der i medfør persondatalo-

vens § 41, stk. 5, er fastsat om de nævnte sikkerhedsforanstaltninger, og som

gælder for behandling af personoplysninger for den offentlige forvaltning.

Justitsministeren har i medfør af persondatalovens § 41, stk. 5, udstedt bekendt-

gørelse nr. 528 af 15. juni 2000 om sikkerhedsforanstaltninger til beskyttelse af

Side

16/30

personoplysninger, som behandles for den offentlige forvaltning, der senere er

ændret ved bekendtgørelse nr. 201 af 22. marts 2001. Der er imidlertid intet til

hinder for, at PET fastsætter et højere beskyttelsesniveau, end hvad der følger af

disse regler.

Bemyndigelsen i persondatalovens § 41, stk. 5, er ikke sat i kraft for FE, jf. FE-

lovens § 4, stk. 1. Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. lovforslag

nr. L 163 af 27. februar 2013 (Folketingstidende 2012-13, tillæg A, side 44), at FE

varetager funktionen som national sikkerhedsmyndighed inden for Forsvarsmini-

steriets område og i den henseende bl.a. har til opgave at fastsætte regler som

omtalt i persondatalovens § 41, stk. 3.

Forvaltningslovens §§ 28-32 indeholder bestemmelser om videregivelse af oplys-

ninger til en anden forvaltningsmyndighed.

Efter forvaltningslovens § 28, stk. 1, gælder reglerne i persondatalovens § 5, stk.

1-3, §§ 6-8, § 10, § 11, stk. 1, § 38 og § 40 for videregivelse af oplysninger om en-

keltpersoner (personoplysninger) til en anden forvaltningsmyndighed.

Efter forvaltningslovens § 28, stk. 2, må oplysninger af fortrolig karakter, som ikke

er omfattet af stk. 1, kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når 1)

den, oplysningen angår, udtrykkeligt har givet samtykke, 2) det følger af lov eller

bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives, eller 3) det

må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens

virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.

Efter forvaltningslovens § 29, stk. 1, må oplysninger om ansøgerens rent private

forhold i sager, der rejses ved ansøgning, ikke indhentes fra andre dele af forvalt-

ningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed. Dette gælder dog efter § 29, stk.

2, ikke, hvis 1) ansøgeren har givet samtykke hertil, 2) andet følger af lov eller

bestemmelser fastsat i henhold til lov eller 3) særlige hensyn til ansøgeren eller

tredjemand klart overstiger ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes.

Endvidere følger det af forvaltningslovens § 31, at i det omfang en forvaltnings-

myndighed er berettiget til at videregive en oplysning, skal myndigheden på be-

gæring af en anden forvaltningsmyndighed videregive oplysningen, hvis den er af

betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden

skal træffe. Dette gælder dog ikke, hvis videregivelsen påfører myndigheden et

merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, den anden myndighed har i

at få oplysningerne.

Det er forvaltningsmyndigheden, der modtager anmodningen om udlevering af

oplysninger efter forvaltningslovens § 31, som skal vurdere, om betingelserne for

videregivelsen er opfyldt. En sådan vurdering kan efter omstændighederne nød-

Side

17/30

vendiggøre, at den anmodende myndighed redegør nærmere for behovet for at få

oplysningerne udleveret.

2.2.4. PET’s og FE’s elektroniske adgang til udlændingemyndighedernes registre og

systemer

PET har i dag begrænset elektronisk adgang til oplysninger om udlændinge i ud-

lændingemyndighedernes registre og systemer via Udlændingeinformationsporta-

len (UIP), jf. udlændingelovens § 44 a, stk. 2. UIP udstiller strukturerede data fra

udlændingemyndighedernes systemer og registre. Det drejer sig om det nuvæ-

rende sagsbehandlingssystem EstherH, det tidligere anvendte sagsbehandlingssy-

stem UR (udlændingeregistret) og systemet til administration af indkvartering og

udbetaling af ydelser til asylansøgere (IBS), samt den centrale adresseregisterløs-

ning for udlændinge (CARL2). Adgangen giver mulighed for søgninger og opslag på

konkrete udlændinge med adgang til personoplysninger og oplysninger om op-

hold, indkvartering og modtagelse af ydelser her i landet. Der er en række oplys-

ninger i systemerne, herunder oplysninger i fritekstfelter og i indscannede bilag,

der ikke vises i UIP.

Efter udlændingelovens § 2 a, stk. 7, gælder Rådets afgørelse nr. 2008/633/RIA af

23. juni 2008 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de ud-

pegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyg-

gelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare

handlinger her i landet.

I Danmark er Rigspolitiet i medfør af rådsafgørelsen udpeget som den myndighed,

der har ansvaret for forebyggelse, afsløring eller efterforskning af terrorhandlin-

ger eller andre alvorlige strafbare handlinger, jf. EU-Tidende af 14. august 2013, C

236, side 12.

PET, der organisatorisk er en del af Rigspolitiet, har herigennem adgang til søgning

i VIS gennem Udenrigsministeriets visumsystem (UM-VIS).

FE har i dag ikke elektronisk adgang til udlændingemyndighedernes systemer og

registre.

2.3. Tilsynet med Efterretningstjenesternes kontrol

Tilsynet med Efterretningstjenesterne fører som særligt uafhængigt kontrolorgan

tilsyn med, at PET og FE behandler oplysninger om fysiske og juridiske personer i

overensstemmelse med PET- og FE-lovgivningen, jf. PET-lovens § 18 og FE-lovens

§ 15. For FE’s vedkommende omfatter tilsynets kompetence efter FE-lovens § 15

alene i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer.

Side

18/30

Tilsynet påser efter klage eller af egen drift, at PET og FE behandler oplysninger i

overensstemmelse med loven. Enhver, som er beskyttet efter reglerne om be-

handling af oplysninger, kan klage til tilsynet. Det tilkommer imidlertid tilsynet at

afgøre, om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse.

Tilsynet påser bl.a., om tjenesterne overholder reglerne om tilvejebringelse af

oplysninger, herunder om indsamling og indhentning, intern behandling af oplys-

ninger, herunder om frister for sletning af oplysninger, videregivelse af oplysnin-

ger, herunder tjenesterne imellem samt til andre forvaltningsmyndigheder, priva-

te, udenlandske myndigheder og internationale organisationer, og forbud mod at

behandle oplysninger om personer alene på baggrund af lovlig politisk virksom-

hed. Tilsynets tilsynsrolle svarer i udgangspunktet til den rolle, som Datatilsynet i

medfør af persondataloven har i forhold til andre offentlige myndigheder.

En fysisk eller juridisk person kan efter PET-lovens § 13 anmode tilsynet om at

undersøge, om PET uberettiget behandler oplysninger om den pågældende. Tilsy-

net sikrer, at dette ikke er tilfældet og giver herefter den pågældende meddelelse

herom (den såkaldte indirekte indsigtsordning). Tilsvarende gælder efter FE-

lovens § 10 for en i Danmark hjemmehørende fysisk eller juridisk person.

Tilsynet kan hos PET og FE, jf. PET-lovens § 20 og FE-lovens § 17, kræve enhver

oplysning og alt materiale, der er af betydning for tilsynets virksomhed, og tilsynet

har til enhver tid adgang til alle lokaler, hvorfra der er adgang til de oplysninger

som behandles, eller hvor tekniske hjælpemidler anvendes. Tilsynet kan endvide-

re afkræve efterretningstjenesterne skriftlige udtalelser om faktiske og retlige

forhold af betydning for tilsynets kontrolvirksomhed.

3. Ministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.1. Ministeriets overvejelser

Udlændingemyndighederne kan i dag uden udlændingens samtykke videregive

oplysninger fra en sag efter udlændingeloven til efterretningstjenesterne, i det

omfang videregivelsen kan have betydning for efterretningstjenesternes vareta-

gelse af sikkerhedsmæssige opgaver. PET og FE har således i dag mulighed for at

få oplysningerne fra udlændingemyndighedernes registre og systemer. Imidlertid

har PET kun begrænset elektronisk adgang til udlændingemyndighedernes regi-

stre og systemer, som i et vist omfang kan danne grundlag for generel monitore-

ring og identificering af mønstre mv. af betydning for bekæmpelse af terrorisme

og ekstremisme og dermed understøtte efterretningstjenesternes arbejde. FE har

i dag ikke elektronisk adgang til udlændingemyndighedernes registre og systemer.

Hvis efterretningstjenesterne – f.eks. på baggrund af en modtaget høring, egne

oplysninger eller oplysninger fra andre myndigheder – har behov for at afklare,

Side

19/30

om udlændingemyndighederne er i besiddelse af øvrige oplysninger om en ud-

lænding, der kan have betydning for tjenesternes virksomhed, vil tjenesterne i dag

skulle rette henvendelse til den eller de pågældende myndigheder for at rekvirere

dette materiale. Udlændingemyndighederne vil herefter skulle fremsøge og vide-

regive eventuelle oplysninger.

Efter omstændighederne kan det imidlertid være nødvendigt for PET at indhente

oplysninger meget hurtigt og på alle tider af døgnet. Dette – set i sammenhæng

med hensynet til statens sikkerhed og den aktuelle trusselsvurdering – betyder, at

de nuværende procedurer og sagsgange ikke er tilstrækkeligt smidige og effektive.

Regeringen finder, at det er af afgørende betydning for PET’s forebyggende og

efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme, at tjenesten har hurtig og effek-

tiv adgang til oplysninger om, at personer med mulig tilknytning til terrorvirksom-

hed befinder sig i Danmark. Hvis PET modtager efterretninger af denne karakter –

f.eks. fra en udenlandsk samarbejdspartner eller i forbindelse med overvågning af

mistænkte personer her i landet – vil det typisk være helt centralt, at tjenesten

kan følge op på sådanne oplysninger straks.

For FE gælder det endvidere, at de nuværende procedurer og sagsgange ikke er

tilstrækkeligt smidige og effektive i forbindelse med tjenestens varetagelse af

sikkerhedsmæssige opgaver vedrørende bl.a. sager om ansøgning om asyl, op-

holdstilladelse og visum til Danmark.

Eftersom efterretningstjenesternes arbejde i vidt omfang er forebyggende, vil det

være væsentligt, hvis PET og FE – gennem en hurtig, direkte og elektronisk adgang

til udlændingemyndighedernes registre og systemer – får mulighed for at søge og

indhente oplysninger om en udlænding, også selvom det er forbundet med usik-

kerhed, om den person, der undersøges, reelt udgør en fare for statens sikkerhed.

Den forebyggende indsats er afhængig af, at tjenesterne har adgang til oplysnin-

ger om aktører, netværk, grupper og enkeltpersoner, som udgør en trussel. Efter-

retningsarbejde har ofte karakter af ”at lægge et puslespil”, hvor enkeltoplysnin-

ger ikke nødvendigvis har et belastende indhold, men hvor oplysningen, når den

sammenkædes med andre oplysninger, kan have afgørende betydning for bl.a.

det terrorforebyggende arbejde. En sådan hurtig, direkte og elektronisk adgang til

udlændingemyndighedernes registre og systemer vil gøre efterretningstjenester-

nes forebyggende og PET’s efterforskningsmæssige indsats mere effektiv.

Det bemærkes i den forbindelse, at udlændingemyndighederne allerede efter

gældende regler, jf. ovenfor pkt. 2.2.1 om PET-lovens § 4, stk. 1, er forpligtet til at

videregive oplysninger til PET, når PET vurderer, at oplysninger må antages at

have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse

og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, og at udlæn-

Side

20/30

dingemyndigheder i disse tilfælde således ikke selvstændigt skal vurdere, om vide-

regivelsesbetingelserne er opfyldt.

Det bemærkes endvidere, at det for videregivelse af oplysninger til PET til brug for

PET’s øvrige opgaver samt for videregivelse af oplysninger til FE gælder, jf. ovenfor

om forvaltningslovens § 31, at udlændingemyndighederne er forpligtet til på an-

modning at videregive oplysninger til tjenesterne, når myndighederne vurderer, at

betingelserne herfor er opfyldt, og når videregivelsen ikke medfører et merarbej-

de, der væsentligt overstiger tjenesternes interesse i at få oplysningerne.

Regeringen vil med lovforslaget sikre, at PET og FE får hurtig, direkte og elektro-

nisk adgang til relevante oplysninger om udlændinge, som udlændingemyndighe-

derne er i besiddelse af i sine registre og systemer, og som efter lovgivningen alle-

rede i dag kan videregives til PET og FE. Lovforslaget vil yderligere styrke efterret-

ningstjenesternes mulighed for at følge og undersøge, om personer, der har op-

nået eller som søger ophold i Danmark, må anses for at udgøre en fare for statens

sikkerhed. Derved gøres PET’s og FE’s forebyggende og PET’s efterforskningsmæs-

sige indsats mere effektiv.

3.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås at etablere en hurtig, direkte og elektronisk adgang for PET og FE til

oplysninger om udlændinge i udlændingemyndighedernes registre og systemer,

herunder også de oplysninger, der i dag kun kan gives adgang til ved videregivelse

fra udlændingemyndighederne. Den foreslåede ordning skal således ses som et

supplement til den nuværende ordning, hvorefter udlændingemyndighederne

videregiver oplysninger på baggrund af fastsatte retningslinjer og af egen drift.

Med den nye ordning skabes en så administrativt smidig løsning som muligt, hvor

PET og FE ikke vil være afhængige af, at udlændingemyndighederne skal fungere

som mellemled for efterretningstjenesternes indhentning af oplysninger. Det kan

som nævnt ovenfor efter omstændighederne være nødvendigt for PET at indhen-

te oplysninger meget hurtigt og på alle tider af døgnet. Den foreslåede systemad-

gang vil fritage udlændingemyndighederne for det arbejde, der er forbundet med

konkret at skulle fremsøge og videregive oplysninger til PET og FE. Samtidig vil det

sikre, at PET og FE i alle tilfælde hurtigt kan få adgang til oplysninger. PET og FE vil

ikke med ordningen kunne tilgå oplysninger til andre formål eller i andre sam-

menhænge end efter gældende ret.

PET og FE vil således i forbindelse med bl.a. de høringer, de modtager fra udlæn-

dingemyndighederne, hurtigt kunne afklare, om der i registrene og systemerne er

yderligere oplysninger, som er relevante for PET’s og FE’s sagsbehandling, uden at

sagsbehandlingen skal afvente fremsendelse af supplerende oplysninger. Det må

Side

21/30

derfor forventes, at den direkte adgang til udlændingemyndighedernes registre og

systemer vil understøtte en effektiv opgaveløsning i såvel PET og FE.

Den foreslåede ordning efter § 45 a, stk. 4, vil indebære, at PET og FE kan indhen-

te oplysninger efter et generelt relevanskriterium (”kan have betydning”) svaren-

de til det, der findes i henholdsvis PET-lovens § 3, og FE-lovens § 3, stk. 1, dvs. at

det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenesternes

varetagelse af deres opgaver.

Med ordlyden ”registre og systemer” set i forhold til finanslovsaftalens henvisning

til ”sagsbehandlingssystemer” præciseres PET’s og FE’s adgang til oplysninger om

en udlænding i den form, de pågældende oplysninger foreligger. Med denne præ-

cisering sikres endvidere, at bestemmelsen også finder anvendelse på udlændin-

gemyndighedernes eventuelle fremtidige registre og systemer med oplysninger

om udlændinge, uanset om disse har karakter af sagsbehandlingssystemer. Det

afgørende er således ikke, hvordan udlændingemyndighedernes oplysninger er

strukturerede og sammenkædede i de enkelte fagsystemer, men derimod udlæn-

dingemyndighedernes besiddelse af oplysningerne. Den endelige afgrænsning af,

hvilke registre og systemer, der teknisk stilles til rådighed for PET og FE, vil blive

fastlagt efter drøftelser mellem Udlændinge- og Integrationsministeriet, PET og

FE.

Adgangen til oplysningerne vil ske i en særlig database, der er afgrænset fra ud-

lændingemyndighedernes registre og sagsbehandlingssystemer. Dette understøt-

ter sikkerheden omkring adgang til de relevante data og mindsker belastningen på

registrene og systemerne. PET og FE får med ordningen ikke adgang til at opdate-

re data i udlændingemyndighedernes registre og systemer.

Endvidere medfører modellen, at det ikke vil fremgå af udlændingemyndigheder-

nes fagsystemer, såfremt PET eller FE har tilgået oplysninger og dokumenter. Hen-

sigten er hermed også at sikre, at efterretningstjenesternes virksomhed ikke afslø-

res for uvedkommende.

Oplysningerne vil skulle opbevares og håndteres på forsvarlig måde og i overens-

stemmelse med reglerne i persondataloven, forvaltningsloven og PET-loven og FE-

loven.

Tilsynet med Efterretningstjenesterne vil kunne føre kontrol med PET’s og FE’s

efterfølgende interne behandling af de indhentede oplysninger. For FE’s ved-

kommende omfatter tilsynets kompetence alene i Danmark hjemmehørende fysi-

ske og juridiske personer.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2.

Side

22/30

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

[…]

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

[…]

6. Administrative konsekvenser for borgerne

[…]

7. Miljømæssige konsekvenser

[…]

8. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

Det bemærkes i den forbindelse, at Europa-Parlamentet og Rådets direktiv

95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse

med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger

(databeskyttelsesdirektivet), der ligger til grund for persondataloven, bl.a. ikke

gælder for behandling af oplysninger vedrørende den offentlige sikkerhed, forsvar

og statens sikkerhed, jf. direktivets artikel 3, stk. 2, pkt. 1.

9. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Advokatsamfundet, Amnesti Nu, Amnesty International, Asylret, Bedsteforældre

for Asyl, Centralorganisationernes Fællesudvalg CFU, Danes Worldwide, Danmarks

Biblioteksforening, Danmarks Rederiforening, Danmarks Rejsebureauforening,

Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Socialrådgiverforening,

Danske Advokater, Danske Universiteter, Datatilsynet, Den Danske Dommerfor-

ening, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Den Katolske Kirke i

Danmark, Det Kriminalpræventive Råd, DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur, Do-

kumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination, Dommerfuldmæg-

tigforeningen, Domstolsstyrelsen, Finansrådet, Flygtningenævnet, Fredsfonden,

Folkehøjskolernes forening i Danmark, Foreningen af Udlændingeretsadvokater,

Færøernes Landsstyre, HK/ Danmark, Indvandrermedicinsk Klinik, Odense Univer-

sitetshospital, Indvandrerrådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, Kirker-

nes Integrationstjeneste, Kommunernes Landsforening, Landsforeningen Adopti-

on og Samfund, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Landsorganisationen LO,

Naalakkersuisut (Grønlands Selvstyre), PRO-Vest, Præsidenten for Vestre Lands-

ret, Præsidenten for Østre Landsret, Refugees Welcome, Retspolitisk Forening,

Rigspolitiet, Røde Kors, Rådet for Etniske Minoriteter, Samtlige byretter, SOS mod

Racisme, Statsforvaltningen, Sø- og Handelsretten, Tilsynet med Efterretningstje-

Side

23/30

nesterne, Udlændingenævnet, UNHCR Regional Repræsentation for Northern

Europe, Ægteskab Uden Grænser, 3 F

10. Sammenfattende skema

Positive

konsekvenser/

Mindreudgifter

[…]

Negative konsekvenser/

Merudgifter

[…]

Økonomiske

konsekvenser

for

stat,

kommuner

og regioner

Administrati-

konse-

kvenser for

stat,

kom-

muner

regioner

Økonomiske

konsekvenser

for erhvervs-

livet

Administrati-

konse-

kvenser for

erhvervslivet

Miljømæssi-

konse-

kvenser

Administrati-

konse-

kvenser for

borgerne

Forholdet til

EU-retten

[…]

Side

24/30

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Med bestemmelsen foreslås det, at Statsforvaltningen benævnes ensartet i hele

udlændingeloven.

Til nr. 2

Efter udlændingelovens § 45 a, stk. 1 kan udlændingemyndighederne uden ud-

lændingens samtykke videregive oplysninger fra en sag til efterretningstjenester-

ne, i det omfang videregivelsen kan have betydning for efterretningstjenesternes

varetagelse af sikkerhedsmæssige opgaver. PET og FE har således i dag mulighed

for at få oplysningerne fra udlændingemyndighedernes registre og systemer.

Imidlertid har PET kun begrænset elektronisk adgang til udlændingemyndigheder-

nes registre og systemer, mens FE i dag ikke har en sådan elektronisk adgang.

Med den foreslåede

§ 45 a, stk. 4,

foreslås det, at PET og FE gives direkte elektro-

nisk adgang til oplysningerne i udlændingemyndighedernes registre og systemer, i

det omfang indhentelsen kan have betydning for efterretningstjenesternes vare-

tagelse af sikkerhedsmæssige opgaver.