UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Orientering om stadfæstelse af lovforslag nr. L 62 af 18/11-15 før udløbet af tredagesfristen i grundlovens § 73, stk. 2, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
UUI Alm.del Bilag 106
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

18. januar 2017

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Henrik Skovgaard-Peter-

sen

2017-751-0082

2190743

Notat

virkningen af stadfæstelsen af lovforslag nr. L 62 af 18. november

2015 før udløbet af tredagesfristen i grundlovens § 73, stk. 2

1. Indledning

Justitsministeriet er blevet opmærksom på, at lovforslag nr. L 62 af 18.

november 2015 om ændring af udlændingeloven, der indeholdt bestem-

melser om ekspropriation, blev stadfæstet før udløbet af den frist på tre

søgnedage, der er fastsat i grundlovens § 73, stk. 2.

I det følgende redegøres først under pkt. 2 nærmere for de relevante dele af

lovforslag nr. L 62 og den gennemførte lovgivningsprocedure samt for

bestemmelsen i grundlovens § 73, stk. 2. Dernæst vurderes det under pkt.

3, om det forhold, at lovforslaget blev stadfæstet før udløbet af fristen fast-

sat i grundlovens § 73, stk. 2, må antages at have ugyldighedsvirkning. Det

vurderes, at det ikke er tilfældet.

2. Baggrund og problemstilling

2.1. Lovforslag nr. L 62

Lovforslag nr. L 62 om ændring af udlændingeloven (Håndtering af flygt-

ninge- og migrantsituationen) fra folketingsåret 2015-16 blev fremsat af

udlændinge-, integrations- og boligministeren den 18. november 2015 og

førstebehandlet af Folketinget samme dag. Lovforslaget blev vedtaget ved

tredjebehandling den 20. november 2015 og stadfæstet samme dag. Det

bemærkes i den forbindelse, at lovforslagets § 2, stk. 2, bestemte, at lov-

forslaget kunne stadfæstes straks efter dets vedtagelse.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Orientering om stadfæstelse af lovforslag nr. L 62 af 18/11-15 før udløbet af tredagesfristen i grundlovens § 73, stk. 2, fra udlændinge- og integrationsministeren

Lovforslagets § 1, nr. 12, indeholdt bl.a. forslag til indsættelse af et nyt ka-

pitel 6 a i udlændingeloven, herunder §§ 37 g og 37 j med følgende ordlyd:

”§ 37 g. Udlændinge-, integrations- og boligministeren kan i

særlige tilfælde bestemme, at politiet og Udlændingestyrelsen

mod vederlag kan gøre brug af ejendomme, som er ejet af for-

valtningsmyndigheder, hvis det er nødvendigt for varetagelsen

af opgaver efter denne lov.”

”§ 37 j. Politiet kan i ganske særlige tilfælde meddele forbud

mod tog-, bus- og færgedrift over danske landegrænser.”

Med hensyn til bestemmelsen i § 37 g fremgår det af pkt. 2.1.2.2 i de al-

mindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 62 og af de specielle bemærk-

ninger til bestemmelsen, at Udlændingestyrelsens eller politiets overtagel-

se af brugsretten efter omstændighederne kan udgøre et ekspropriativt ind-

greb, jf. grundlovens § 73.

Hvad angår bestemmelsen i § 37 j anføres det under pkt. 2.4.2 i de almin-

delige bemærkninger til lovforslag nr. L 62 og i de specielle bemærkninger

til bestemmelsen bl.a., at et forbud rettet mod en operatør af en tog-, bus-

eller færgerute mellem Danmark og andre lande vil kunne udgøre eksprop-

riation, jf. grundlovens § 73.

Folketingets Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalg afgav den 19.

november 2015 betænkning over lovforslaget. I betænkningen bemærker

et mindretal af udvalgets medlemmer (Enhedslistens, Alternativets og Det

Radikale Venstres medlemmer), at lovforslaget rummer en vidtgående

hjemmel til indgreb, herunder ekspropriation, i de offentlige samfærdsels-

midler.

Under Folketingets behandling af lovforslaget blev der stillet 87 spørgs-

mål. I et af disse spørgsmål, spørgsmål nr. 76 af 19. november 2015, blev

udlændinge-, integrations- og boligministeren anmodet om at give ek-

sempler på situationer, hvor der ved anvendelse af den foreslåede bestem-

melse i § 37 j vil være tale om ekspropriation og erstatning. I ministerens

besvarelse af samme dag henvises der bl.a. til pkt. 2.4.2 i de almindelige

bemærkninger til lovforslaget.

Bestemmelserne i udlændingelovens §§ 37 g og 37 j blev vedtaget uden

ændringer under Folketingets behandling, jf. lov nr. 1273 af 20. november

2015.

2.2. Grundlovens § 73, stk. 2

Et af Folketinget vedtaget lovforslag får lovskraft, når det senest 30 dage

efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen, jf. grundlovens § 22, 1.

pkt.

I grundlovens § 73, stk. 2, er der fastsat en særlig bestemmelse om stadfæ-

stelse af lovforslag, der indeholder bestemmelser om ekspropriation:

”Stk.

Når et lovforslag vedrørende ekspropriation af ejendom

er vedtaget, kan en trediedel af folketingets medlemmer indenfor

en frist af tre søgnedage fra forslagets endelige vedtagelse kræ-

ve, at det først indstilles til kongelig stadfæstelse, når nyvalg til

folketinget har fundet sted, og forslaget på ny er vedtaget af det

derefter sammentrædende folketing.”

Bestemmelsen i § 73, stk. 2, blev indsat i forbindelse med grundlovsrevi-

sionen i 1915. Baggrunden for mindretallets adgang til at appellere til væl-

gerne var afskaffelsen af den privilegerede valgret til Landstinget og en vis

frygt for, at et politisk flertal ville gennemføre mere indgribende eksprop-

riationer end hidtil, jf. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kom-

mentarer (2015), side 473.

Uanset at det ikke er udtrykkelig fastsat i § 73, stk. 2, må det antages, at

lovforslag, der indebærer ekspropriative indgreb, ikke kan stadfæstes før

udløbet af fristen på tre søgnedage, jf. Poul Andersen, Dansk Statsforfat-

ningsret (1954), side 328, Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udg. ved

Peter Germer, 1973), side 187, og Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side

474.

Som det fremgår af det under pkt. 2.1 anførte, blev lovforslag nr. L 62, der

indeholdt bestemmelser om ekspropriation, stadfæstet samme dag, som det

blev endeligt vedtaget af Folketinget. Da lovforslaget var omfattet af

grundlovens § 73, stk. 2, burde det på ovennævnte baggrund ikke have væ-

ret stadfæstet før udløbet af fristen på tre søgnedage fra vedtagelsen.

3. Spørgsmålet om ugyldighedsvirkning

På baggrund af det under pkt. 2 anførte, rejser sig det spørgsmål, om stad-

fæstelsen af lovforslag nr. L 62 før udløbet af tredagesfristen i grundlovens

§ 73, stk. 2, må antages at have den virkning, at loven er helt eller delvist

ugyldig.

Ordlyden af grundlovens § 73, stk. 2, tager ikke klart stilling til spørgsmå-

let om virkningen af stadfæstelse før udløbet af tredagesfristen. I det føl-

gende behandles derfor under pkt. 3.1 først relevant retspraksis og statsret-

lig litteratur, hvorefter der under pkt. 3.2 følger en vurdering af spørgsmå-

let.

3.1. Retspraksis og den statsretlige litteratur

Poul Andersen, a.st., side 329, anfører følgende om spørgsmålet:

”Hvis Stadfæstelse trods Grl. § 73, 2. Stk. finder sted, uagtet der

er fremkommet Krav om Udsættelse, er Loven eller dog Ekspro-

priationsbestemmelsen ugyldig. Det samme maa gælde, hvis

Stadfæstelse sker inden 3 Dages Fristens Udløb, naar der senere

rettidigt fremkommer et saadant Krav, men ikke i modsat Fald.”

Poul Andersen anfører endvidere i sit bidrag til Festskrift til Alf Ross

(1969) med titlen ”Forholdet mellem Udsættelse med Stadfæstelse af Eks-

propriationslove og Folkeafstemning”, side 47 f.:

”Der er Enighed om, at Domstolene ikke kan tilsidesætte en Lov

paa Grund af uvæsentlige Mangler ved dens Tilblivelse og paa

den anden Side, at de kan gøre det ved grove Mangler … At det

er en endog meget grov Mangel ved en Lovs Tilblivelse, at en

grundlovmæssig Begæring om Udsættelse med Stadfæstelsen el-

ler om Folkeafstemning ikke er taget til Følge, turde være ube-

strideligt. Manglen er lige saa grov, som hvis under vor tidligere

Tokammerordning et Lovforslag ikke var blevet behandlet i

Landstinget. De grundlovmæssige Mindretalsgarantier, som fin-

der Udtryk i Udsættelsesbestemmelserne og Bestemmelserne

om Folkeafstemning, vilde i høj Grad blive afsvækket, hvis et

politisk Flertal eller dettes Eksponenter, Folketingets Formand

eller Statsministeren, endeligt kunde afgøre, om Garantierne kan

bringes i Anvendelse.

Af disse Grunde er det min Opfattelse, at Domstolene kan

paakende Spørgsmaalet, om Betingelserne for en Mindretalsbe-

gæring og for Folkeafstemning er opfyldt, og underkende en

Lov, som er gennemført paa Trods af, at en Mindretalsbegæring

desangaaende med Urette er tilsidesat, jfr. min Statsret S. 329 og

341.”

På baggrund af ovenstående citater må det antages, at ugyldighed af en

ekspropriationslov eller -bestemmelse, der er stadfæstet før udløbet af tre-

dagesfristen i grundlovens § 73, stk. 2, efter Poul Andersens opfattelse må

forudsætte, at et mindretal på mindst en tredjedel af Folketingets medlem-

mer rent faktisk har fremsat en rettidig begæring om udsættelse af stadfæ-

stelsen.

Højesteret afsagde den 17. november 1966 dom i den såkaldte første hånd-

skriftssag (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1967, side 22) om gyldighe-

den af lov nr. 194 af 26. maj 1965. Loven ændrede fundatsen for Den Ar-

namagnæanske Stiftelse, således at stiftelsen blev pålagt at overføre en væ-

sentlig del af stiftelsens håndskrifter til Islands Universitet. I dommen

fandt Højesterets flertal, at loven indebar ekspropriation, og flertallet ud-

talte bl.a. følgende:

”Idet lovens ordning som i dommen antaget må anses for en

tvangsmæssig afståelse uanset den anvendte udformning, og idet

stiftelsens rettigheder må anses beskyttet efter grundlovens § 73,

afhænger lovens gyldighed af, om betingelserne efter denne

grundlovsbestemmelse er opfyldt.”

Højesteret havde dog ikke lejlighed til i dommen at tage stilling til virknin-

gen af en tilsidesættelse af grundlovens § 73, stk. 2. Det skyldes, at prin-

cippet i grundlovens § 73, stk. 2, var blevet iagttaget, idet regeringen, selv-

om den var af den opfattelse, at bestemmelserne i lovforslaget om udleve-

ring af håndskrifterne ikke havde karakter af ekspropriation, havde indstil-

let til kongen, at det vedtagne lovforslag ikke skulle stadfæstes, før det

havde været behandlet og vedtaget i et nyvalgt Folketing.

Max Sørensen, a.st., side 186, anfører i tilslutning til et referat af den første

håndskriftssag, at det ikke under sagen blev bestridt, at domstolene kunne

efterprøve, om lovforslaget var omfattet af grundlovens § 73, stk. 2, og han

anfører i samme forbindelse, at det synes forudsat, at en tilsidesættelse af

bestemmelsen i § 73, stk. 2, ville medføre lovens ugyldighed.

Peter Germer, Statsforfatningsret (5. udg., 2012), side 320, anfører, at det

blev direkte tilkendegivet i højesteretsdommen i den første håndskriftssag,

at tilsidesættelse af bestemmelsen i grundlovens § 73, stk. 2, måtte medfø-

re ugyldighed, idet Højesterets flertal udtalte, at lovens gyldighed afhang

af, om betingelserne efter grundlovens § 73 var opfyldt.

Jens Peter Christensen m.fl. 2015, side 474, anfører om spørgsmålet, at

domstolene kan efterprøve, om forskriften i grundlovens § 73, stk. 2, er

blevet fulgt, og en tilsidesættelse af forskriften må antages at medføre

lovens ugyldighed. Der henvises herved til dommene i første håndskrifts-

sag og sagen om privatiseringen af Statsanstalten for Livsforsikring (om-

talt nedenfor).

Hverken Max Sørensen, Peter Germer eller Jens Peter Christensen m.fl.

omtaler dog nærmere spørgsmålet om, hvorvidt grundlovens § 73, stk. 2,

må anses for tilsidesat med ugyldighedsvirkning til følge i et tilfælde, hvor

en ekspropriationslov er blevet stadfæstet inden udløbet af tredagesfristen,

men hvor der ikke er fremsat en rettidig begæring om udsættelse af lovfor-

slagets stadfæstelse. Dommen i den første håndskriftssag tog som ovenfor

nævnt ikke stilling til spørgsmålet, da stadfæstelsen af det vedtagne lovfor-

slag om overførelse af håndskrifterne til Islands Universitet rent faktisk var

blevet udsat efter princippet i grundlovens § 73, stk. 2.

I sin dom af 1. november 1993 i sagen om privatiseringen af Statsanstalten

for Livsforsikring (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1994, side 29)

fastslog Højesteret, at appellanten som medlem af det mindretal i Folketin-

get, der krævede stadfæstelsen af loven om privatisering af Statsanstalten

for Livsforsikring udsat, havde fornøden interesse i at få efterprøvet, om

loven var ugyldig som følge af tilsidesættelse af mindretalsbeskyttelsen ef-

ter grundlovens § 73, stk. 2. I sagen var der fremkommet en begæring om

udsættelse af stadfæstelse fra et mindretal bestående af 75 folketingsmed-

lemmer, og spørgsmålet i sagen var derfor, om loven var en ekspropria-

tionslov. Højesteret fastslog, at loven ikke indebar et ekspropriativt ind-

greb over for institutionen eller over for appellanten som forsikringstager.

Dommen gav derfor ikke Højesteret anledning til at tage stilling til spørgs-

målet om virkningen af en tilsidesættelse af grundlovens § 73, stk. 2.

3.2. Vurdering

Som anført under pkt. 3.1 er der ikke i retspraksis taget stilling til spørgs-

målet om en tilsidesættelse af bestemmelsen i grundlovens § 73, stk. 2, i en

situation, hvor der ikke er fremkommet en rettidig begæring fra mindst en

tredjedel af Folketingets medlemmer om at udsætte stadfæstelsen af et en-

deligt vedtaget lovforslag om ekspropriation.

I den statsretlige litteratur er det alene Poul Andersen, der udtrykkeligt for-

holder sig til den situation, at der er sket stadfæstelse før udløbet af treda-

gesfristen, uden at der er fremsat begæring i henhold til grundlovens § 73,

stk. 2. Poul Andersen antager som nævnt under pkt. 3.1, at ekspropria-

tionsloven eller ekspropriationsbestemmelsen i et sådant tilfælde ikke vil

være ugyldig.

Spørgsmålet må derfor give anledning til en vis tvivl. Der kan på den ene

side peges på, at der som følge af bestemmelsen i grundlovens § 73, stk. 2,

ikke må ske stadfæstelse af et lovforslag, der indeholder bestemmelser om

ekspropriation, før udløbet af tre søgnedage fra forslagets endelige vedta-

gelse i Folketinget.

På den anden side tager bestemmelsen ikke klart stilling til virkningen af

en stadfæstelse før udløbet af tredagesfristen. Endvidere følger det af

grundlovens § 73, stk. 2, at udsættelse af stadfæstelse kun skal ske, hvis en

tredjedel af Folketingets medlemmer kræver det. Med hensyn til lovforslag

nr. L 62 blev der ikke fremsat en sådan begæring inden for tredagesfristen,

selvom det udtrykkeligt fremgik af de almindelige bemærkninger til lov-

forslaget og af de specielle bemærkninger til de foreslåede bestemmelser i

udlændingelovens §§ 37 g og 37 j, at bestemmelserne efter omstændighe-

derne kunne indebære ekspropriation. Det fremgår endvidere af Udlændin-

ge-, Integrations- og Boligudvalgets betænkning af 19. november 2015

over lovforslaget, at et mindretal i udvalget var bekendt med, at lovforsla-

get indeholdt hjemmel til ekspropriation, og der blev under folketingsbe-

handlingen stillet et folketingsspørgsmål (spørgsmål nr. 76 ad L 62), der

udtrykkeligt henviste til lovforslagets bemærkninger om ekspropriation, jf.

ovenfor under pkt. 2.1.

På den baggrund kan det lægges til grund, at Folketingets medlemmer rent

faktisk var bekendt med, at bestemmelserne i lovforslagets §§ 37 g og 37 j

efter omstændighederne kunne indebære ekspropriation. Folketingsmed-

lemmer, der måtte have ønsket at gøre brug af retten til at kræve udsættelse

af stadfæstelsen af det vedtagne lovforslag, havde dermed i givet fald mu-

lighed for og anledning til at benytte sig af denne ret inden for tredagesfri-

sten i grundlovens § 73, stk. 2.

Samlet finder Justitsministeriet på den baggrund, at stadfæstelsen af lov-

forslag nr. L 62 før udløbet af tre søgnedage efter lovforslagets endelige

vedtagelse ikke helt eller delvist medfører lovens ugyldighed.