UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 100: Grund- og nærhedsnotat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for international beskyttelse i EU og ophævelse af direktiv 2013/32/EU (Asylprocedureforordningen), KOM(2016) 467, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
UUI Alm.del Bilag 100
Offentligt

Notat

Grund- og nærhedsnotat

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for

international beskyttelse i EU og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU

KOM(2016) 467 endelig

Nyt notat

Nærværende grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og Inte-

grationspolitik.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet

1. Resumé

Kommissionen har fremsat forslag til forordning om en fælles procedure for international

beskyttelse i EU (asylprocedureforordningen). Forordningen skal erstatte det nuværende

asylproceduredirektiv. Formålet med forslaget er at indføre en ensartet procedure for

international beskyttelse, som er effektiv, retfærdig og afbalanceret. Forslaget indebærer

bl.a. en forenkling af reglerne, hvilket skal bidrage til at fjerne incitamenterne for asylan-

søgere til asylshopping og sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne. Det gøres

tydeligt, at en asylansøger har pligt til at forblive i den medlemsstat, der behandler ansøg-

ningen, og til at samarbejde med myndighederne. Fristerne harmoniseres og forkortes i

forhold til de nugældende regler, og det vil blive gjort obligatorisk for myndighederne at

benytte en fremskyndet procedure for visse typer af ansøgninger. Endvidere præciseres

ansøgernes rettigheder og pligter, herunder særlige rettigheder for uledsagede mindreåri-

ge børn og andre ansøgere med særlige behov. Forslaget er omfattet af retsforbeholdet.

Nærhedsprincippet vurderes opfyldt. Forslaget vurderes ikke at have lovgivningsmæssige

eller statsfinansielle konsekvenser. Regeringen vil under forhandlingerne notere sig forsla-

get.

2. Baggrund

Kommissionen har den 13. juli 2016 fremsat forslag til Europa-Parlamentets og Rådets

forordning om en fælles procedure for international beskyttelse i EU og om ophævelse af

direktiv 2013/32/EU (”asylprocedureforordningen”). Forslaget er fremsat med hjemmel i

TEUF artikel 78, stk. 2, litra d), om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af ensartet

status for asyl eller subsidiær beskyttelse. Med forslaget til asylprocedureforordning op-

hæves og erstattes det nugældende asylproceduredirektiv.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.

Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Forslaget er fremsat som led i Kommissionens anden pakke til reform af det fælles euro-

pæiske asylsystem. Forslaget er en udmøntning af Kommissionens meddelelse af 6. april

2016 om en reform af det fælles europæiske asylsystem og om fremme af lovlige migrati-

onsveje til Europa.

13. januar 2017

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Internationalt

Udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uibm.dk

36977191

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),

tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af

foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af

de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Side

1/6

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 100: Grund- og nærhedsnotat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for international beskyttelse i EU og ophævelse af direktiv 2013/32/EU (Asylprocedureforordningen), KOM(2016) 467, fra udlændinge- og integrationsministeren

Forslaget fremsættes sammen med tre andre forslag, nærmere bestemt forslaget om en

kvalifikationsforordning, der skal erstatte det nuværende kvalifikationsdirektiv, og forsla-

get om ændring af modtagelsesdirektivet samt et forslag til en forordning om en EU-

genbosætningsramme. Udvalget har modtaget grund- og nærhedsnotater for de nævnte

forslag hhv. den 19. december 2016, 1. november 2016 og 6. oktober 2016.

Formålet med forslaget til en asylprocedureforordning er at fremme en hurtig afgørelse og

sikre et højt kvalitetsniveau under hele proceduren. Medlemsstaterne forpligtes til at give

de kompetente myndigheder de fornødne midler til at træffe hurtige og velfunderede

afgørelser, således at personer med behov for beskyttelse anerkendes hurtigst muligt,

mens personer uden behov for beskyttelse sendes hurtigt tilbage. Ved at erstatte det

nugældende direktiv med en forordning tilstræbes det at afhjælpe de forskelle, der fortsat

består i relation til procedurerne, herunder i forhold til frister, ansøgernes rettigheder,

proceduremæssige garantier, anerkendelsesprocenter og beskyttelseskategorier i med-

lemsstaterne.

3. Formål og indhold

Formålet med forslaget er at fastsætte en ensartet procedure for international beskyttel-

se, som er effektiv, retfærdig og afbalanceret. Med forslaget til forordning tilstræbes det

at opnå øget harmonisering og større ensartethed i asylprocedurernes udfald på tværs af

medlemsstaterne ved at fjerne skønsmæssige elementer og ved at forenkle, strømline og

konsolidere procedurerne og dermed fjerne incitamenterne til asylshopping og sekundære

bevægelser mellem medlemsstaterne.

Forslaget indeholder:

Enkle, klarere og kortere procedurer

Med forslaget til ny forordning indføres flere og kortere frister end dem, der finder an-

vendelse efter det nuværende asylproceduredirektiv. Forslaget forenkler asylproceduren

ved at præcisere de forskellige stadier. Som i det nuværende asylproceduredirektiv skal en

ansøgning om international beskyttelse registreres omgående og senest tre arbejdsdage

fra det tidspunkt, hvor ansøgningen indgives. Medlemsstaterne skal herefter sikre, at

ansøgeren gives en reel mulighed for at indgive en ansøgning inden ti dage efter den ind-

ledende registrering. For uledsagede mindreårige løber ansøgningsfristen først fra tids-

punktet for udpegningen af en værge.

Med forslaget harmoniseres fristerne for den administrative procedure. Ansøgninger efter

den almindelige procedure skal behandles inden for seks måneder. Fristen kan dog for-

længes én gang med yderligere tre måneder i tilfælde af et uforholdsmæssigt pres på de

nationale asylsystemer eller på grund af en sags kompleksitet.

Som noget nyt foreslås det, at der fastsættes frister for den fremskyndede behandlings-

procedure og for proceduren til behandling af ansøgninger, der kan afvises.

For den fremskyndede behandlingsprocedure, som f.eks. finder anvendelse i tilfælde, hvor

ansøgeren ikke medvirker til at oplyse sagen, foreslås en frist på to måneder. Med hensyn

til proceduren for ansøgninger, som kan afvises, der f.eks. anvendes i tilfælde, hvor ansø-

geren indgiver en ny ansøgning og ikke har fremlagt nye relevante oplysninger, skal an-

søgningen behandles inden for en måned.

Side

2/6

I tilfælde, hvor en ansøgning skal afvises, fordi ansøgeren kommer fra et første asylland

eller sikkert tredjeland, foreslås det, at fristen for kontrol af, om ansøgningen skal antages

til behandling, fastsættes til ti arbejdsdage. Formålet er bl.a. at sikre en effektiv anvendel-

se af forslaget til omarbejdning af Dublin-forordningen, hvorefter den medlemsstat, hvor

ansøgningen først indgives, skal undersøge, om ansøgningen opfylder betingelserne for at

blive behandlet, før kriterierne til udpegning af den ansvarlige medlemsstat bringes i an-

vendelse.

Ansøgernes rettigheder og forpligtigelser

Med forslaget præciseres ansøgerens rettigheder og forpligtelser. Ansøgeren pålægges at

samarbejde med myndighederne og medvirke til oplysning af sin ansøgning, herunder til

identitetsfastlæggelse, optagelse af ansigtsfoto og fingeraftryk. Nægter ansøgerne at

medvirke til sagens oplysning, kan det i yderste konsekvens føre til, at ansøgningen afvises

som frafaldet efter proceduren for stiltiende tilbagetrukne ansøgninger. Ansøgeren for-

pligtes også til at forblive på medlemsstatens område og overholde pålagt meldepligt, idet

manglende efterlevelse kan medføre afvisning af ansøgningen eller behandling efter den

fremskyndede procedure.

Medlemsstaterne skal oplyse ansøgeren om den procedure, der skal følges, og om dennes

rettigheder og forpligtelser i henhold til proceduren. Endvidere skal ansøgerne oplyses om

mulighederne for at anfægte den afgørelse, som træffes af myndighederne.

Medlemsstaterne skal inden for tre arbejdsdage fra indgivelsen af en ansøgning udstede

et registreringsdokument til ansøgeren, hvoraf det fremgår, at denne har ret til at opholde

sig på medlemsstatens område under behandlingen af ansøgningen. Ansøgeren har ret til

at opholde sig på en medlemsstats område i løbet af den administrative procedure, så-

fremt formålet med opholdet er gennemførelsen af denne procedure. Registreringsdoku-

mentet udgør ikke en opholdstilladelse og giver ikke ret til at rejse til anden medlemsstat.

Proceduremæssige garantier

Ifølge forslaget har ansøgeren krav på en personlig samtale med henblik på afklaring af,

hvorvidt ansøgningen opfylder betingelserne for at blive behandlet. Retten til en personlig

samtale gælder, uanset hvilken procedure ansøgningen behandles efter. Under samtalen

skal ansøgeren gives mulighed for at forklare elementer, der er nødvendige for at under-

bygge ansøgningen. Medlemsstaterne skal sikre, at samtalen kan finde sted under fortroli-

ge forhold og sørge for, at myndighedernes repræsentant, som deltager i samtalen, har en

passende uddannelse. I særlige tilfælde kan samtalen udelades, hvis ansøgeren meddeles

en positiv afgørelse, eller hvis ansøgeren ikke er i stand til at deltage i samtalen grundet

forhold, som ansøgeren ikke selv er herre over. Samtalen skal optages, og ansøger samt

den juridiske rådgiver skal have adgang til materialet. I lyset af de strammere frister tilby-

des ansøgeren også gratis juridisk bistand og repræsentation i løbet af alle faser af proce-

duren. Tilbuddet om gratis bistand og repræsentation fraviges kun i tilfælde, hvor ansøger

selv råder over tilstrækkelige midler, eller hvor ansøgning eller anmodning om efterprø-

velses anses for at være udsigtsløs.

Uledsagede mindreårige og ansøgere med særlige behov

Ifølge forslaget er det for at sikre en retfærdig procedure for særlige sårbare ansøgere og

børn nødvendigt at afklare deres behov tidligt og yde dem tilstrækkelig støtte under hele

proceduren. Princippet om barnets tarv er det væsentligste princip i anvendelsen af den

fælles procedure. Alle børn tilbydes en personlig samtale, medmindre det er åbenlyst, at

dette ikke tjener barnets tarv. Uledsagede mindreårige tildeles en værge hurtigst muligt

Side

3/6

og senest fem arbejdsdage fra det tidspunkt, hvor de indgiver en ansøgning. Værgens rolle

er at bistå og repræsentere en uledsaget mindreårig under proceduren med henblik på at

varetage barnets tarv og generelle forsorg i proceduren for international beskyttelse.

Værgen bør ikke gøres ansvarlig for et stort antal mindreårige, ligesom forslaget indehol-

der bestemmelser til indførelsen af kontrol af den enkelte værges præstation.

Den fremskyndede procedure, behandlingsprocedure og grænseproceduren

Det foreslås, at den fremskyndede behandlingsprocedure gøres obligatorisk for en række

nærmere afgrænsede ansøgninger, der umiddelbart anses for at være åbenbart grundlø-

se. Ansøgninger, som har karakter af åbenlyst misbrug, såsom ansøgninger med vildleden-

de eller inkonsekvente oplysninger, eller ansøgninger, som har til formål at forsinke eller

hindre udsendelse, behandles efter den fremskyndede procedure.

Behandling af ansøgninger efter grænseproceduren er fortsat valgfri for medlemsstaterne

og kan anvendes til at undersøge, om ansøgningen opfylder betingelserne for at blive

behandlet, eller til at behandle ansøgningernes realitet på samme grundlag som ved den

fremskyndede procedure. Hvis myndighederne efter fire uger ikke har truffet afgørelse i

en ansøgning, som behandles efter grænseproceduren, får ansøgerne ret til at rejse ind på

medlemsstatens område. Både under den fremskyndede procedure og grænseproceduren

skal alle de proceduremæssige garantier overholdes under hensyn til, at afgørelser under

disse procedurer ikke automatisk får opsættende virkning under efterprøvelsen.

Anvendelsen af den fremskyndede procedure og grænseproceduren er begrænset med

hensyn til uledsagede mindreårige og kan ikke anvendes på ansøgere med særlige proce-

duremæssige behov, medmindre disse ansøgere gives tilstrækkelig støtte inden for ram-

merne af de nævnte procedurer.

Hvorvidt ansøgningerne kan antages til realitetsbehandling

Ifølge forslaget skal en medlemsstat inden for en måned træffe afgørelse om, hvorvidt en

asylansøgning kan antages til realitetsbehandling. En ansøgning kan afvises, hvis der er

tale om en fornyet ansøgning eller en ansøgning, hvor myndighederne vurderer, at prin-

cippet om første asylland eller sikkert tredjeland kan finde anvendelse. Vurderer myndig-

heden, at princippet om første asylland eller sikkert tredjeland finder anvendelse, bør

denne vurdering foretages inden for 10 arbejdsdage.

Det er ifølge forslaget nødvendigt at fastsætte bestemmelse om, at ansøgerne er omfattet

af samtlige proceduremæssige garantier, når deres ansøgning behandles efter den oven-

nævnte hurtige procedure for antagelse til behandling.

Behandling af fornyede ansøgninger

Med forslaget harmoniseres og strømlines proceduren for behandling af fornyede ansøg-

ninger. Hermed forstås en ansøgning, som er indgivet af den samme person i en medlems-

stat, efter at en tidligere ansøgning er blevet afvist på baggrund af en endelig afgørelse.

En fornyet ansøgning underkastes en indledende behandling på skriftligt grundlag, hvor

det vurderes, om ansøgeren fremægger nye og relevante oplysninger, der kan øge sand-

synligheden, for at vedkommende indrømmes international beskyttelse. Hvis dette ikke er

tilfældet, skal ansøgningen afvises eller erklæres åbenbart grundløs. En fornyet ansøgning

har ikke opsættende virkning, og en persons ret til at forblive på en medlemsstats område

kan fraviges, hvis ansøgningen afvises eller vurderes at være grundløs.

Side

4/6

Princippet om sikre lande

Med forslaget præciseres princippet om sikre lande, som er baseret på, at den pågælden-

de ansøger ydes tilstrækkelig beskyttelse. Anvendelsen af begreberne om første asylland

og sikkert tredjeland giver mulighed for at fastslå, at visse ansøgninger ikke kan antages til

realitetsbehandling (afvises) i tilfælde, hvor beskyttelsen kan opnås i et tredjeland.

Anvendelsen af begrebet sikkert tredjeland og første asylland giver medlemsstaterne

mulighed for at behandle en ansøgning på grundlag af en afkræftelig formodning om, at

det tredjeland eller første asylland, som vedkommende kommer fra eller har opnået be-

skyttelse i, er sikkert. Forslaget gør det muligt at behandle sådanne ansøgninger efter den

fremskyndede procedure. I tilfælde, hvor ansøgningen afvises som åbenbart grundløs, har

efterprøvelsen ikke opsættende virkning.

Integreret i forslaget er endvidere Kommissionens forslag om en fælles EU-liste over sikre

oprindelseslande, som skal sikre hurtig fremme af behandling af ansøgninger fra sådanne

lande.

Ret til adgang til effektive retsmidler

Som hovedregel har ansøgerne ret til effektive retsmidler og til at blive på medlemssta-

tens område frem til udløbet af fristen for indgivelse af anmodning om efterprøvelse i

første instans. Hvis ansøgeren udøver sin ret, kan han forblive i den ansvarlige medlems-

stat, indtil behandlingen af ansøgningen er afsluttet. I visse tilfælde sker efterprøvelsen

ikke automatisk, og ansøgeren skal anmode den efterprøvende myndighed om udsættelse

af gennemførelsen af tilbagesendelsen. Den efterprøvende myndighed kan af egen drift

eller efter anmodning tillade, at ansøgeren forbliver på området og derved udsætte gen-

nemførelsen af en afgørelse om tilbagesendelse i tilfælde hvor, ansøgerens ret til ophold

ophører som følge af, at en ansøgning anses som åbenbart grundløs eller følger af et af-

slag på international beskyttelse, afvisning samt tilbagetrukne eller frafaldne ansøgninger.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har henvist til, at formålet med forslaget er

”…

at sikre lige behandling af ansøgninger om international beskyttelse, klarhed og

retssikkerhed for den enkelte ansøger bør ansøgninger fra tredjelandsstatsborgere og

statsløse om international beskyttelse behandles efter en procedure, som er omfattet

af de samme regler uanset i hvilken medlemsstat ansøgningen indgives. Ydermere

kan medlemsstaterne ikke på egen hånd indføre fælles regler, der vil nedbringe inci-

tamenterne til asylshopping og sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne.

Derfor kræves der behandling fra Unionens side.

Dette mål kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne alene, og kan

derfor på grund af denne forordnings omfang og virkninger bedre opfyldes på EU-

plan.”

Nærhedsprincippet vurderes på denne baggrund at være opfyldt.

6. Gældende dansk ret

Side

5/6

Forslaget giver ikke anledning til at redegøre for gældende dansk ret, idet det nuværende

asylproceduredirektiv allerede er omfattet retsforbeholdet.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Som anført ovenfor er forslaget omfattet af Danmarks retsforbehold. Forslaget vil således

ikke i sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser, og ændringerne er ikke bindende for

og finder ikke anvendelse i Danmark.

Økonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslaget forventes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

8. Høring

Sagen er forelagt Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde (SPAIS) den 2. janu-

ar 2017 med frist den 10. januar 2017. Der er modtaget følgende høringssvar:

Børne- og Socialministeriet, der afgav sit høringssvar ved e-mail, har for så vidt angår af-

snittet om uledsagede mindreårige med særlige behov bemærket, at udlændingelovens §

56 a indeholder regler om udpegning af repræsentanter for uledsagede mindreårige, der

vil kunne beskrives under afsnittet om gældende dansk ret.

Institut For Menneskerettigheder, der også afgav høringssvar ved e-mail, har bemærket,

at det skal sikres, at reglerne for stiltiende tilbagetrækning af ansøgninger udarbejdes og

anvendes i overensstemmelse med forbuddet mod refoulement, så personer med et be-

skyttelsesbehov ikke udsendes i strid med deres rettigheder. Instituttet bemærker også, at

det i praksis skal sikres, at der i det nødvendige omfang løbende foretages en vurdering af,

om et land fortsat skal stå på listen over sikre tredjelande.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdnin-

ger til forslaget.

10. Regeringens foreløbige holdning

Regeringen vil under forhandlingerne notere sig forslaget.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere være forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side

6/6