Udenrigsudvalget 2016-17
URU Alm.del Bilag 125
Offentligt
1729071_0001.png
EVALUERING AF
NABOSKABSPROGRAMMET
2008-2015
EvalueringResumé
Danmarks støtte til naboskabs-
regionen har opnået betydelige
resultater og har været strategisk
relevant. Programmet har adresse-
ret en række vigtige udfordringer
i partnerlandene indenfor bl.a.
menneskerettigheder og demo-
krati, god regeringsførelse samt
bæredygtig og inklusiv økonomisk
vækst. Udsigterne til længereva-
rende og bredere samfundseffekter
af støtten vurderes som lovende
for en række indsatsområder,
særligt for projekter indenfor god
regeringsførelse. Naboskabs-
programmet har fremmet de
overordnede danske interesser i
regionen, men der har ikke været
fokus på at bringe danske kompe-
tencer i spil indenfor den private
sektor. Det anbefales, at indsatser
fremover bør planlægges ud fra
klare strategiske målsætninger
for hvert partnerland for at opnå
bedre effekt af en længerevarende
og fokuseret indsats indenfor
nøgleområder. Evalueringen er
udført af PEMconsult.
Evalueringsrapporten kan
downloades fra
evaluering.um.dk
Februar 2017
Konklusioner
Evalueringen konkluderer, at Naboskabs­
programmet var strategisk relevant for
Danmark såvel som for partnerlandene.
Programmet blev overordnet gennemført
i overensstemmelse med naboskabsstra­
tegien, både i dets anden fase i perioden
fra 2008 til 2012 og i tredje fase fra 2013,
og denne strategi var i god overens­
stemmelse med de danske politiske
målsætninger i perioden. Indsatserne var
rettet mod vigtige udfordringer i regionen
og var på linje med partnernes prioriteter,
samtidigt med at de understøttede EU’s
målsætninger for samarbejde i regionen.
Der er opnået betydelige resultater inden­
for alle indsatsområder af programmet,
hvilket er dokumenteret i evalueringen. Et
begrænset antal projekter opnåede ikke
de forventede resultater, hvilket i de fleste
tilfælde skyldtes eksterne faktorer eller
for store ambitioner i planlægningen af
projekterne.
Evalueringen af Naboskabsprogrammet
omfatter projekter i perioden fra 2008 til
2015, dog med størst vægt på indsatserne
under den tredje fase af programmet, der
startede i 2013. Evalueringen har kigget
på alle 40 projekter over 5 millioner kr.
i de syv lande, hvilket udgør 90% af
støtten i perioden, og der er foretaget
projektbesøg i Albanien, Kosovo, Moldova
og Ukraine.
 URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 125: Resumé af evaluering af Naboskabsprogrammet 2008-2015
1729071_0002.png
Samtidig siger evalueringen dog, at selvom
programmet har haft en katalytisk effekt,
så var indsatserne for spredte til fuldt
ud at udnytte programmets potentiale.
Effekten af projekterne var bedst, når de
var knyttet til bredere udviklingsprocesser
(som f.eks. EU’s udviklingsprogrammer),
og når indsatserne blev fortsat indenfor det
samme område over en længere periode.
Men projekterne var ikke planlagt indenfor
rammen af en landestrategi, hvilket i
kombination med en årlig programmerings­
cyklus medførte en for stor spredning af
indsatsen.
Evalueringen finder mulighederne for
længerevarende og bredere samfundsef­
fekter lovende for indsatserne indenfor
menneskerettigheder og demokrati.
Bæredygtigheden af den direkte støtte
til civilsamfundet er derimod ikke sikret,
og ekstern støtte til civilsamfundet må
forventes at være påkrævet i årene
fremover. Støtten indenfor offentlig
forvaltning har ifølge evalueringen givet
gode resultater og ser ud til at have skabt
varige forandringer dér hvor støtten har
omfattet ændringer i lovgivningen, træning
af relevant personale og sikring af finan­
siering af fremtidige aktiviteter. Der er dog
stadig risiko for, at politiske forandringer
i Ukraine og Moldova, hvor en stor del af
støtten indenfor offentlig forvaltning har
fundet sted, kan påvirke gennemførelsen af
reformer i en negativ retning.
Indenfor støtte til uafhængige offentlige
institutioner har fremskridtene indtil videre
især udmøntet sig i bedre rapportering af
menneskerettighedskrænkelser, hvilket
er et nødvendigt første skridt, men ikke
tilstrækkeligt. Det næste skridt med at
sikre systematisk opfølgning har endnu
ikke fundet sted i lande som Albanien,
Georgien og Ukraine.
Støtten til bekæmpelse af konflikter og
problemer på tværs af grænserne har
ifølge evalueringen været vellykket. Det
skyldes ikke mindst det regionale projekt
til bekæmpelse af menneskesmugling. Der
Danmarks Naboskabsprogram
Naboskabsprogrammets formål er at
bidrage til et fredeligt og stabilt Europa
med frihed og fremgang ved at under­
støtte udviklingen af demokratiske
samfund med ansvarlige myndigheder,
aktive civilsamfund, velfungerende
markeder og konfliktløsningsmeka­
nismer i landene mod øst og sydøst.
Naboskabsprogrammet anlægger
en rettighedsbaseret tilgang for at
fremme sociale, kulturelle, økonomiske,
politiske og borgerlige rettigheder.
Strategien for perioden fra 2013 til 2017
har to overordnede målsætninger:
• Menneskerettigheder og demokrati,
herunder god regeringsførelse,
konfliktløsning og fredsskabelse,
ligestilling mellem kønnene,
mindretalsrettigheder, oprindelige
folks rettigheder samt styrkelse
af civilsamfundet og uafhængige
medier.
• Bæredygtig og inklusiv økonomisk
udvikling, herunder udvikling af
den private sektor med henblik
på at fremme bæredygtig vækst,
kompetenceudvikling, jobskabelse
og energieffektivitet. Under hver
målsætning opstilles et antal
indsatsområder med henblik på
fokusering af indsatsen.
Der er udvalgt syv prioritetslande for
den danske støtte. På det vestlige
Balkan er det Albanien, Bosnien­
Hercegovina og Kosovo og blandt de
østlige partnerskabslande prioriteres
Ukraine, Hviderusland, Moldova og
Georgien.
Dette er den tredje fase af Naboskabs­
programmet, som blev indledt i 2004.
Før lanceringen af Naboskabsprogram­
met har Danmark ydet bistand til vore
østeuropæiske naboer via den danske
Øststøtte, der blev lanceret i 1998. Der
er allokeret 1 mia. kr. til Naboskabspro­
grammet 2013­2017, som udmøntes
med ca. 200 mio. kr. om året. En fjerde
fase af programmet er planlagt fra 2018,
hvor støtten fokuseres til udelukkende
at gå til Ukraine og Georgien.
er dog stadig en risiko for at den fremtidige
nationale prioritering af denne indsats på
tværs af landene ikke vil være nok til at
sikre det nuværende niveau af beskyttelse
og assistance til ofrene.
Indenfor vækst og beskæftigelse er
perspektiverne for langsigtede virkninger
af støtten overordnet set positive, særligt
for projekterne i det vestlige Balkan
og indenfor energi og grøn teknologi.
Udsigterne for den fremtidige omstilling
indenfor sektoren er gode, ikke mindst
fordi projekterne har været koblet til
EU’s støtte og har forberedt en fremtid
indenfor den fælles EU landbrugspolitik.
Landbrugsindsatserne i Moldova, Ukraine
og Georgien synes derimod ikke at have
potentiale til at blive udbredt i støtte skala.
Overordnet set er der gode muligheder for
bæredygtighed af indsatserne vedrørende
faglige uddannelser, selvom effekterne er i
ret lille skala. Evalueringen har generelt haft
vanskeligt ved at fastslå beskæftigelsesef­
fekterne af den danske støtte, fordi det er
vanskeligt at tage højde for alle afledede
effekter og langtidseffekterne. Evalueringen
vurderer, at beskæftigelseseffekten i de fleste
tilfælde ikke har været betydelig.
Evalueringen konkluderer, at de faktorer der
har haft størst betydning for, om projekterne
har haft en bredere og længerevarende
virkning er støttens størrelse og dens
kontinuitet, sammenhængen med større
forandringsprocesser samt valget af
partner. Dér hvor støtten blev fortsat over
flere faser, var det muligt at adressere mere
 URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 125: Resumé af evaluering af Naboskabsprogrammet 2008-2015
1729071_0003.png
Blandt resultaterne af Naboskabsprogrammet fremhæver
evalueringen blandt andet:
• Civilsamfundsorganisationers arbejde
er blevet styrket i alle partnerlandene
både med en direkte indsats og gen­
nem støtte til nationale institutioner,
som f.eks. ombudsmanden i Albanien
og indsatsen til bekæmpelse af men­
neskesmugling i Ukraine, Moldova og
Hviderusland. I Ukraine har lovgiv­
ningen vedrørende civilsamfundet
gennemgået en betydelig reform.
• Der har været fremskridt i decentra­
liseringsreformerne i Moldova og
Ukraine, hvilket har medført større
lokal selvbestemmelse og bedre
deltagelse fra civilsamfundet.
• Ændringer i love og reguleringer
der understøtter en reform af det
strafferetlige system i en række
lande har fremmet beskyttelsen af
menneskerettighederne, og i visse
tilfælde bragt standarden op på EU
niveau.
• Ombudsmandsinstitutionens rolle
i Albanien og Georgien er blevet
konsolideret, og institutionerne
bidrager nu aktivt til at rapportere om
menneskerettighedskrænkelser.
• Ombudsmanden i Ukraine er nu
i stand til at monitorere sagerne
ved domstolene og derved fremme
reformerne af det strafferetlige
system.
Over 3.000 ofre for menneskesmug­
ling er blevet hjulpet i Ukraine,
Moldova og Hviderusland.
Ved at sikre at ofre for menneske­
smugling kan vælge mellem at blive
henvist til politiet eller de sociale
myndigheder skønnes det, at ca. 4
millioner sårbare mennesker nu er
bedre beskyttet mod menneskesmug­
ling.
Landbrugspolitikken er forbedret
i Albanien, Kosovo, Moldova og
Ukraine, samtidig med at kapaciteten
til at administrere EU støttemidler
er blevet styrket i de offentlige
institutioner.
I Kosovo og Ukraine er uddannelser
indenfor virksomhedsledelse styrket,
og 80% af de færdiguddannede får
jobs.
Indsatser i Ukraine har medvirket
til en øget kapacitet indenfor
investeringer i energieffektivitet,
og konkrete projekter har medført
energibesparelser og reduceret
udledning af drivhusgasser.
•
•
1. Udenrigsministeriet bør udvikle flerårige
landeprogrammer, som kan udgøre
en ramme for projektbevillingerne.
Selvom de tematiske prioriteter i den
nuværende strategi er relevante, så har
den hidtidige praksis med årlig program­
mering i kombination med manglen på
en strategisk ramme for indsatsen på
landeniveau medført for stor spredning
af projekterne, og dermed for lille
overordnet effekt af programmet.
2. Naboskabsprogrammet bør styrke
udvælgelsen af partnere og styre samar­
bejdet med partnere bedre. Evalueringen
peger på, at valget af partnere og tilsynet
med partnernes programmer har stor
indflydelse på om det lykkes at skabe
bæredygtige resultater.
3. Naboskabsprogrammet bør forbedre
monitorering og evaluering ved at
etablere et robust system for rapporte­
ring og læring for de enkelte projekter,
på landeniveau og for det overordnede
program. Evalueringen kunne konstatere,
at kvaliteten af monitorering varierede
betydeligt mellem projekterne, og der
var kun begrænset strategisk monitore­
ring på programniveau.
4. Naboskabsprogrammet bør indgå
mere aktivt som led i det økonomiske
diplomati og fremme tiltag, der øger
involveringen af specifikke danske
kompetencer. Programmet har hidtil
fokuseret mere på at fremme danske
værdier end danske interesser, særligt i
de tidligere faser.
5. Naboskabsprogrammet bør fortsætte
med de nuværende fire tematiske
indsatsområder indenfor menneskeret­
tigheder og demokrati. Støtten til
civilsamfundet bør i højere grad tilgå
egentlige civilsamfundsorganisationer –
også udenfor hovedstæderne.
•
•
•
grundlæggende årsager til problemerne
og skabe bedre samlede resultater af
indsatsen.
Endelig konkluderer evalueringen, at
Naboskabsprogrammet har fremmet
danske værdier, men i mindre grad danske
interesser. Et eksempel på fremme af
danske værdier indenfor menneskeret­
tigheder og demokrati er støtten til den
albanske ombudsmandsinstitution gennem
Det Danske Institut for Menneskerettighe­
der. Det var ikke en strategisk målsætning
at fremme danske erhvervsinteresser
gennem Naboskabsprogrammet, og selvom
programmet i visse tilfælde var relateret
til dele af indsatsen indenfor økonomisk
diplomati, så fandt denne kobling ikke sted
i noget betydeligt omfang. Evalueringen
nævner dog den øgede fokus på indsatser
indenfor grøn vækst som en mulighed
fremadrettet for at styrke sammenhængen
med danske erhvervsinteresser.
Anbefalinger
Evalueringen indeholder seks anbefalinger
til Udenrigsministeriets forberedelse og
gennemførelse af en ny fase af Naboskabs­
programmet:
 URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 125: Resumé af evaluering af Naboskabsprogrammet 2008-2015
1729071_0004.png
Evalueringsrapporten er udgivet af:
Udenrigsministeriet
Evalueringskontoret
Asiatisk Plads 2
1448 København K
Danmark
Foto: Colourbox
Den fulde evalueringsrapport kan
downloades fra internettet via
http://danida­publikationer.dk
eller evaluering.um.dk
For yderligere oplysninger,
kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83
eller [email protected]
6. Indenfor økonomisk vækst bør
Naboskabsprogrammet anlægge en
mere strategisk tilgang i søgen efter
resultater der kan bidrage til bredere og
langsigtede samfundseffekter og med
vægt på indsatser der kan kopieres i
større skala. Selvom de enkelte projekter
ofte leverede imponerende resultater, så
kræver det en kritisk masse af indsatser
og en strategisk tilgang for at opnå en
bredere og mere langsigtet samfunds­
mæssig effekt.
Kamp mod menneskehandel
Naboskabsprogrammet har
bidraget til kampen mod menneske­
handel i Europas østlige nabolande,
hvor problemet er udbredt. Dansk
bistand har bl.a. bidraget til:
• Udvikling af nødvendig lovgivning
og nationale strategier for
kampen mod menneskehandel,
så rammerne nu lever op til
internationale standarder.
• Højere kapacitet hos myndighe­
der og organisationer, som sørger
for overholdelse af den nye
lovgivning og implementering af
nationale strategier.
• Flere muligheder for hjælp til
ofre. Nu kan ofre selv vælge, om
de vil henvende sig til politiet
eller sociale myndigheder, alt
efter hvad de har brug for, og er
mest trygge ved.
Retssikkerhed og overholdelse af menneskerettigheder i Ukraine
Med bistand fra Danmark er Ukraines
retssystem nu ved at ryste sig fri af
gamle sovjetiske magtstrukturer, der
har givet menneskerettighedsover­
trædelser og korruption lette vilkår.
Støtten har sikret en grundlæggende
beskyttelse af den ukrainske
borgers rettigheder, der er i bedre
overensstemmelse med den Europæiske
Menneskerettighedskonvention. Blandt
resultaterne kan nævnes adgang til
gratis retshjælp og etableringen af
et statsligt efterforskningsbureau,
der er uafhængigt af den offentlige
anklagemyndighed. Det betyder, at
færre ukrainere nu oplever at få deres
retssikkerhed krænket, og at tilliden
til den offentlige anklagemyndighed er
vokset.
Udenrigsministeriets kommentarer
Udenrigsministeriet er særdeles tilfreds med
den positive evaluering af Naboskabspro­
grammet, som falder på et relevant tidspunkt
i forhold til det igangværende arbejde med at
formulere næste fase af programmet.
Udenrigsministeriet er enigt i hovedkon­
klusionerne i evalueringen og noterer sig
især, at den fortsatte relevans af et dansk
naboskabsprogram bekræftes.
Behovet for et længere strategisk sigte i
programmeringen af indsatserne vil blive
imødekommet i næste fase af programmet.
Det gøres ved at formulere landespecifikke
flerårige programmer for hvert af de
to hovedtemaer: i) demokrati og men­
neskerettigheder og ii) bæredygtig inklusiv
økonomisk vækst.
Udenrigsministeriet er desuden enigt i,
at valget og samarbejdet med partnere
er essentielt for at opnå de ønskede
resultater. Derfor vil Udenrigsministeriet
fortsat have fokus på tæt samarbejde og
relevant og rettidig udvælgelse af partnere.
Herudover vil monitorering og evaluering af
programmet søges forbedret i samarbejde
med partnerne.
Udenrigsministeriet noterer sig potentialet
for øget fokus på økonomisk diplomati
gennem Naboskabsprogrammet. Næste
fase af programmet vil så vidt muligt
understøtte danske interesser ved at
undersøge muligheder for strategiske
partnerskaber med danske organisationer,
myndighedssamarbejde og øget fokus på
danske kommercielle interesser.
Udenrigsministeriet har forståelse for
evalueringens forslag om direkte støtte til
lokale civilsamfundsorganisationer, men
med programmets nuværende forvaltning
fra Udenrigsministeriet i København
foretrækkes det at støtte civilsamfunds­
organisationer gennem multilaterale
organisationer med tilstedeværelse i
landene.
For at bidrage bedst muligt til bæredygtig
økonomisk vækst vil Udenrigsministeriet
som anbefalet forbedre den strategiske
tilgang med fokus på styrkelse af vækst
og beskæftigelse, forbedrede rammevilkår
for den private sektor samt øget energief­
fektivitet.