UPN, Alm.del - 2016-17 - Bilag 87: Udenrigsministeriets supplerende samlenotat forud for rådsmøde (almindelige anliggender) den 13. december 2016 suppl. notat til dop 3

Det Udenrigspolitiske Nævn 2016-17
UPN Alm.del Bilag 87
Offentligt

3. Supplerende samlenotat: Forberedelse af Det Europæiske Råd den 15.-16. december

2016: Europæisk handlingsplan for forsvarsområdet

KOM (2016) 0950

Nyt notat

1. Resumé

I tråd med DER opdrag fra 2013 og 2015 samt rådskonklusioner fra hhv. maj 2015 samt september og no-

vember 2016 har Kommissionen den 30. november fremsat meddelelsen ”Europæisk handlingsplan for forsvars-

området”. Meddelelsen har til formål, at sikre en effektiv, innovativ og konkurrencedygtig europæisk forsvarsin-

dustri, der kan medvirke til, at medlemsstaterne får mest muligt ud af de nationale forsvarsbudgetter. I hand-

lingsplanen lægger Kommissionen derfor op til en række initiativer på europæisk niveau, herunder at man styr-

ker det indre marked på forsvarsområdet; støtter små - og mellemstore virksomheder i forsvarssektoren; etablerer

et forskningsprogram vedr. forsvarsteknologier og -produkter; og fremmer EU-landenes fælles investeringer i og

anskaffelser af forsvarskapaciteter. Meddelelsen forventes udmøntet i en række konkrete initiativer, der vil blive

behandlet i relevante rådsformationer. Stillingtagen til om de enkelte initiativer vil være forenelige med forsvars-

forbeholdet vil ske på baggrund af de konkrete forslag.

2. Baggrund

Meddelelsen om den europæiske handlingsplan for forsvarsområdet udgør sammen med råds-

konklusionerne af 14. november 2016 (der hilser den høje repræsentants forslag til en imple-

menteringsplan for den europæiske forsvars- og sikkerhedspolitik velkommen), samt rådskon-

klusionerne af 6. november 2016 om implementeringen af EU-NATO fælleserklæringen de tre

hovedelementer i opfølgningen på EU's Globale Strategis ambition om at styrke samarbejdet

om den fælles forsvars- og sikkerhedspolitik (CSDP).

Handlingsplanen er blevet til på baggrund af Det Europæiske Råds (DER) sikkerheds- og for-

svarspolitiske drøftelse i december 2013, der senest blev bekræftet ved DER i juni 2015 samt i

rådskonklusioner fra hhv. maj 2015 samt september og november 2016. Her fremgik det bl.a.,

at den europæiske forsvarsindustri skulle styrkes med henblik på at etablere en effektiv og kon-

kurrencedygtig europæisk forsvarsteknologisk og industriel base, da dette ses som en vigtig for-

udsætning for en troværdig CSDP med dertilhørende strategiske kapabiliteter.

3. Formål og indhold

Formålet med forslagene i Kommissionens handlingsplan for det europæiske forsvarsområde er

at sikre en effektiv, innovativ og konkurrencedygtig europæisk forsvarsindustri. Hensigten er at

skabe bedre betingelser for landenes anskaffelse af forsvarsmateriel og dermed gøre det muligt

for medlemslandene at få mere ud af de nationale forsvarsbudgetter.

I meddelelsen oplister Kommissionen indledningsvist udfordringerne for europæisk forsvarsin-

dustri. Det fremhæves, at kun USA overgår EU’s medlemslande samlet set, når det kommer til

forsvarsudgifter. Imidlertid er Europas anvendelse af forsvarsudgifter ineffektiv sammenlignet

med USA’s, bl.a. på grund af duplikation fsva. anskaffelser (fx 19 typer af forskellige pansrede

mandskabsvogne mod kun én i USA) og teknologiske forskelle landene i mellem samt en

UPN, Alm.del - 2016-17 - Bilag 87: Udenrigsministeriets supplerende samlenotat forud for rådsmøde (almindelige anliggender) den 13. december 2016 suppl. notat til dop 3

manglende inter-operationalitet mellem de nationale kapabiliteter. Hertil peger meddelelsen på,

at de generelt faldende forsvarsbudgetter de senere år kun medvirker til at understrege behovet

for, at man får mest muligt ud af pengene i forbindelse med strategiske forsvarsinvesteringer i

Europa. Her ser Kommissionen, at EU har en mulighed for at skabe merværdi. Det understre-

ges endvidere, bl.a. med henvisning til EU-NATO fælleserklæringen, at en styrkelse af EU på

forsvarsområdet også medfører en styrkelse af NATO.

Kommissionen understreger, at investeringer i forsvar og udvikling af forsvarskapabiliteter

først og fremmest er et nationalt anliggende. Samtidig vurderer Kommissionen, at man fra EU's

side kan bidrage til 1) at forbedre forsvarsindustriens konkurrencedygtighed på det indre mar-

ked, 2) støtte målrettede forsknings- og udviklingsprojekter, som et enkelt medlemsland ikke

kan finansiere alene og 3) reducere unødvendige duplikationer og derigennem bidrage til mere

effektiv brug af offentlige budgetter.

Handlingsplanen identificerer tre indsatsområder: 1) forslag om oprettelsen af en europæisk

forsvarsfond til investeringer i fælles forskning i og udvikling af forsvarsudstyr og teknologi, 2)

forslag, der har til formål at styrke investeringer i forsvarsindustriens forsyningskæder, og 3)

forslag om en styrkelse af det indre marked for forsvarsindustrien.

Fsva. forslaget om oprettelse af en

Europæisk Forsvarsfond

lægges der op til, at denne skal

indeholde to komplementære instrumenter – såkaldte ”vinduer”. De to vinduer beror på for-

skellige finansieringsmekanismer og vil være af grundlæggende forskellig retlig karakter inden

for hhv.: 1) forskning og udvikling inden for forsvarsindustrien; og 2) et kapabilitetsinstrument,

der kan udgøre en mekanisme for fælles udvikling og indkøb af nye kapabiliteter og/eller tek-

nologier.

Fsva. ”forskningsvinduet” vil fokus være på at finansiere fælles forskningsprojekter i ny for-

svarsteknologi og dermed sikre forsvarsindustriens konkurrencedygtighed internationalt. Kom-

missionen agter i første omgang at iværksætte en såkaldt ”Preparatory Action” på forsknings-

området, hvis formål er at teste merværdien ved, at EU-budgettet understøtter forskning i for-

svarsteknologi og – produkter. Der afsættes 25 mio. euro hertil i 2017-budgettet, og Kommis-

sionen lægger op til at afsætte i alt 90 mio. euro i perioden 2017-2019. Kommissionen anfører

videre – såfremt der er opbakning fra medlemsstaterne – at der i EU’s kommende flerårige fi-

nansielle ramme, der vil være gældende efter 2020, oprettes et Europæisk Forsvarsforsknings-

program (European Defence Research Programme, EDRP), som kan få behov for et årligt

budget på 500 mio. euro. Forskningsprogrammet vil skulle komplementere de nationale forsk-

ningsprogrammer ved at støtte projekter, som et enkelt medlemsland ikke effektivt kan finan-

siere alene. Programmet skal fokusere på et begrænset antal nøgleforskningsprojekter relateret

til forsvarskapabiliteter, som prioriteret af medlemsstaterne. Der vil blive udforsket flere mulige

styringsformer, men det det foreslås, at der nedsættes en programkomité bestående af repræ-

sentanter fra medlemsstaterne, at komiteen anvender komitologiproceduren, og at medlemssta-

terne som projekternes slutbrugere vurderer projekternes merværdi.

Fsva. ”kapabilitetvinduet” foreslår Kommissionen, at man opretter en finansiel mekanisme, der

vil tillade deltagende medlemsstater at indkøbe militært udstyr i fællesskab mhp. at reducere de

UPN, Alm.del - 2016-17 - Bilag 87: Udenrigsministeriets supplerende samlenotat forud for rådsmøde (almindelige anliggender) den 13. december 2016 suppl. notat til dop 3

samlede omkostninger for hvert enkelt land. Kommissionen foreslår, at denne mekanisme be-

står af dels

1) en paraplystruktur,

der er åben for alle medlemslande, og som udstikker de over-

ordnede rammer for kapabilitetsudviklingen og

2) en frivillig struktur for deltagende medlemslande, der

vil kunne facilitere udviklingen af de enkelte projekter om fælles kapabiliteter.

Denne vil finansielt og ope-

rationelt kontrolleres af de medlemsstater, der ønsker at deltage heri, idet Kommissionen dog

vil bidrage til administrationen af strukturen. Der vil altså være tale om en frivillig mekanisme,

men detaljerne om dens nærmere indretning afventer videreudvikling.

Som et første estimat forestiller Kommissionen sig, at kapabilitetsvinduet skal kunne mobilisere

5 mia. euro om året svarende til 2,5% af de samlede nationale forsvarsudgifter og 14% af de na-

tionale udgifter til forsvarskapabiliteter, hvilket kan tilpasses i henhold til en nærmere fastlæg-

gelse sammen med medlemsstaterne af kapabilitetsvinduets anvendelsesområde. Med forbehold

for behov og medlemsstaternes stillingtagen omtaler Kommissionen forskellige finansierings-

muligheder såsom indskudt kapital og projektbaserede gældsinstrumenter.

Selvom udviklingen af fælles kapabiliteter vil skulle finansieres af de medlemsstater, der beslut-

ter sig for at deltage, erklærer Kommissionen sig rede til at undersøge mulighederne for finan-

siering inden for EU-budgettet og peger i den forbindelse på teknologiske demonstrationspro-

jekter, herunder prototyper, samt afholdelse af administrative udgifter til kapabilitetsvinduet.

Kommissionen agter at behandle nationale bidrag til kapabilitetsvinduet som såkaldte ”one-

offs” under Vækst- og Stabilitetspagten, som pr. definition ikke indregnes i struktursaldoen. For

et land, som er underlagt den præventive del af Vækst- og Stabilitetspagten (dvs. et land som

ikke har en Excessive Deficit Procedure-henstilling, men som skal efterleve eller sikre tilpasning

henimod sit mellemfristede mål for struktursaldoen, MTO) betyder det, at et bidrag til kapabili-

tetsvinduet ikke vil påvirke vurderingen af landets tilpasning mod MTO. For et land som har en

EDP-henstilling betyder det, at et bidrag ikke påvirker størrelsen på de opgjorte finanspolitiske

stramninger, som indgår i vurderingen af, om landet har efterlevet sin henstilling. Kapabilitet-

svinduets to elementer foreslås koordineret af en bestyrelse bestående af medlemsstaterne, Den

Høje Repræsentant for Udenrigsanliggender, Det Europæiske Forsvarsagentur, Kommissionen

samt repræsentanter fra industrien mhp. at sikre konsistens mellem identificerede strategiske

behov og udvikling og indkøb af nye kapabiliteter

Derudover vil Kommissionen søge at

fremme investeringer i forsvarsforsyningskæder.

Dette gælder særdeleshed støtten til investeringer i små og mellemstore virksomheder (SMVer),

der på én gang vurderes at være de mest sårbare dele af forsyningskæden, og samtidig også ryg-

raden i mange nationale forsvarsindustriers forsyningskæder. Man vil konkret se på muligheden

for at medfinansiere projekter gennem lån og garantier fra den Europæiske Investeringsbank

(EIB). Forskellige finansielle instrumenter, der er baseret på EIB udlån, såsom den Europæiske

Fond for Strategiske Investeringer (EFSI) og Programmet for konkurrencedygtighed for virk-

somheder og SMVer (COSME), kan ifølge Kommissionen bidrage fsva. forsvarsrelaterede in-

vesteringer, der også har civile formål (dual use). Derudover anføres, at de Europæiske Struk-

tur- og Investeringsfonde (ESIF) og navnlig Regionalfonden inden for rammerne af sine mål-

sætninger kan benyttes til at samfinansiere investeringer i dual use eller forsvarsindustrien og

moderniseringen af forsvarsforsyningskæder.

UPN, Alm.del - 2016-17 - Bilag 87: Udenrigsministeriets supplerende samlenotat forud for rådsmøde (almindelige anliggender) den 13. december 2016 suppl. notat til dop 3

Ændringer til EIB’s liste over sektorer, der kan ydes finansiering til, er underlagt godkendelse i

de relevante organer i EIB. EIB yder ikke i dag finansiering til forsvarsprojekter, hvorimod EIB

yder støtte til sikkerhedsprojekter. EIB vil således konkret skulle ændre sine retningslinjer for at

muliggøre, at EFSI giver finansieringsstøtte til forsvarsprojekter.

Kommissionen agter endvidere at bidrage til udvikling af nødvendige færdigheder vedrørende

højteknologiske forsvarsprodukter samt regionale ”clusters of excellence” inden for specifikke

teknologiske områder. Sidstnævnte vil skulle være regionalt eller nationalt forankret, men kan

støttes af ovennævnte EU finansiering.

Vedrørende en

styrkelse af det indre forsvarsmarked,

vil Kommissionen arbejde for en fuld

implementering af de to eksisterende direktiver på området, Forsvarsindkøbsdirektivet og

Overførselsdirektivet. Kommissionen vil derfor fremadrettet håndhæve implementeringen, af-

klare fortolkningen af Forsvarsindkøbsdirektivet og harmonisere visse generelle overførselstilla-

delser gennem en række anbefalinger.

Kommissionen foreslår desuden, at man søger at fremme forsyningssikkerheden (dvs. sikkerhe-

den for at grænseoverskridende leverancer ikke forstyrres), grænseoverskridende markedsad-

gang for SMVer samt, at man mindsker administrative barrierer ved fx at arbejde for fælles cer-

tificering og standardisering, der alle vurderes væsentlige for en styrkelse af det indre forsvars-

marked.

Endelig ønsker Kommissionen at øge civil-militære-synergier ved at samtænke handlingsplanen

med øvrige EU politikker og -strategier (herunder ift. maritim sikkerhed, cyber og rum infra-

struktur).

4. Europaparlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig konkret om alle dele af forsvarshandlingsplanen, men

har i en betænkning fra 22. november om udviklingen i EU's forsvarspolitik (European De-

fence Union), bl.a. adresseret dele af de forslag, der er blevet fremsat. Betænkningen fremhæver

bl.a., at man ser behov for i større grad at samordne indkøb af militære kapaciteter mellem

medlemslande og at EU - i tråd med Kommissionens forslag i forsvarshandlingsplanen - bruger

flere midler på at understøtte forskning og udvikling inden for forsvarsindustrien. Samtidig

fremhæver rapporten, at styrkelsen af EU’s rolle og autonomi på det sikkerheds- og forsvarspo-

litiske område sker i fuld komplementaritet med NATO.

5. Nærhedsprincippet

Ikke relevant.

6. Gældende dansk ret

Ikke relevant.

7. Konsekvenser:

Forsvarsfonden vil have statsfinansielle konsekvenser via EU’s budget. Kommissionen lægger

op til at afsætte i alt 90 mio. euro til den føromtalte preparatory action frem til 2020. Danmark

UPN, Alm.del - 2016-17 - Bilag 87: Udenrigsministeriets supplerende samlenotat forud for rådsmøde (almindelige anliggender) den 13. december 2016 suppl. notat til dop 3

finansierer ca. 2 pct. af EU’s udgifter, svarende til en dansk finansieringsandel på ca. 13 mio. kr.

Det bemærkes, at der i 2017-budgettet er afsat 25 mio. euro til et forsvarsforskningsprogram,

svarende til et dansk finansieringsbidrag på ca. 4 mio. kr.

Såfremt forsvarsforskningsprogrammet etableres mere permanent i den kommende flerårige

finansielle ramme, vil Danmarks finansieringsbidrag afhænge af det konkrete forslag, herunder

programmets finansielle størrelse. Kommissionen anfører som nævnt ovenfor, at der kan være

et behov for et årligt budget på 500 mio. euro. Dette vil medføre en danskfinansieringsandel på

ca. 75 mio. kr. årligt.

Det vil skulle vurderes i hvilket omfang forsvarsforbeholdet tillader Danmark at deltage i kapa-

bilitetsvinduet. Danmarks evt. finansieringsbidrag til et kapabilitetsvindue med et årligt budget

på 5 mia. euro vil afhænge af deltagelse og fordelingsnøgle blandt de deltagende lande. Hertil

kan der komme udgifter for EU’s budget til administration og teknologisk rådgivning. Dan-

mark vil forventeligt skulle bidrage til finansieringen heraf.

Alt andet lige må det forventes, at dansk forsvarsindustri (bestående af små og mellemstore

virksomheder) direkte eller indirekte vil kunne drage nytte af de foreslåede tiltag.

8. Høring

Sagen har ikke været i høring.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der forventes generel opbakning blandt medlemslandene til Kommissionens meddelelse. Med-

delelsens elementer vil blive behandlet i forskellige rådsformationer. I første omgang forventes

en overordnet orientering på DER den 15.-16. december.

10. Regeringens holdning

Regeringen støtter overordnet ambitionen om at styrke EU’s forsvarskapaciteter og forbedre

vilkårene for europæisk forsvarsindustri, i særdeleshed små og mellemstore virksomheder.

Fra dansk side lægges der især vægt på, at et indre forsvarsmarked forbliver åbent over for tred-

jelande (navnlig USA og Canada), og at virksomhedsrettede ordninger bliver indrettet uden

unødige bindinger og administrative krav, navnlig af hensyn til tilgængeligheden for SMV’ere.

Der lægges vægt på, at konkrete initiativer finansieres via omprioriteringer inden for EU’s bud-

get og ikke foregriber de kommende forhandlinger om EU’s flerårige finansielle ramme. For-

svarshandlingsplanen bør således indgå i den samlede prioritering af EU’s udgifter i den næste

flerårige ramme. Desuden ønsker regeringen generelt at undgå oprettelse af nye fonde uden for

budgettet, da dette skaber ugennemsigtighed.

I forhold til kapabilitetsvinduet er det i udgangspunktet Regeringens holdning, at bidragene ikke

bør klassificeres som engangsposter, og dermed undtages fra struktursaldoen, hvis bidragene

bruges til indkøb/projekter til nationalt brug. En sådan behandling ville reelt være et skridt hen-

imod at trække offentlige udgifter til forsvar fra i de offentlige underskud, hvilket risikerer at

underminere de fælles finanspolitiske regler i EU og svække de offentlige finanser.

UPN, Alm.del - 2016-17 - Bilag 87: Udenrigsministeriets supplerende samlenotat forud for rådsmøde (almindelige anliggender) den 13. december 2016 suppl. notat til dop 3

I forhold til forskningsvinduet vil regeringen i de videre forhandlinger om udmøntningen af de

konkrete initiativer fastholde EU’s rammeprogram for forskning og innovation som en vigtig

prioritet, herunder arbejde for at et forskningsprogram på forsvarsområdet holdes adskilt fra og

ikke medfører negative budgetmæssige konsekvenser for EU’s rammeprogrammer for forsk-

ning og innovation.

Regeringen vil forholde sig nærmere til en eventuel ændring af EIB’s retningslinjer vedr. mulig

finansieringsstøtte til forsvarsprojekter, når og hvis EIB’s besluttende organer skal forholde sig

hertil. Der lægges vægt på, at konsekvenserne ved en ændring vurderes grundigt, herunder for

EIB’s muligheder for at tiltrække private investorer.

Der vil i den forventede udmøntning af handlingsplanen – fra sag til sag – blive taget stilling til,

hvilket implikationer forsvarsforbeholdet har for Danmarks deltagelse i og finansiering af kon-

krete tiltag.

11. Tidligere forelæggelser for udvalget

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.