ULØ, Alm.del - 2016-17 - Bilag 45: Pleje/hjælp i yderområder i Norge og Sverige

Udvalget for Landdistrikter og Øer 2016-17
ULØ Alm.del Bilag 45
Offentligt

Stortingets utredningsseksjon

Bakgrunnsinformasjon • Analyse • Drøfting

Til: Folketinget v/ Laura Holt Clemmensen

Dato:

5. januar 2016

Utreder: Ingebjørg Skarpaas

Telefon: +4723312696

Oppdragsnr:

2016498

OPPDRAG:

Vi har modtaget denne forespørgsel fra et af folketingets udvalg og har brug for

jeres hjælp til at besvare den.

Tema: Personlig pleje, hjælp og omsorg til borgere, som bor i små samfund på småøer og i

yderområder

Baggrund

Folketingets Udvalg for Landdistrikter og Øer drøfter aktuelt spørgsmål om personlig pleje,

hjælp og omsorg til borgere, som bor i små samfund på de danske småøer. Lovgivningen i

Danmark indeholder regler om en række kommunale ydelser i form af personlig pleje, hjælp og

omsorg. Det drejer sig f.eks. om personlig og praktisk hjælp i hjemmet. Lovgivningen angiver,

hvilke betingelser borgeren skal opfylde for at modtage hjælp. Kommunen må i sin afgørelse

lægge faglige og økonomiske hensyn til grund. Kommunen bør f.eks. mellem to tilbud, som er

lige egnet, vælge det billigste. Hensynet til kommunens økonomi kan aldrig stå alene, da en

afgørelse skal baseres på en konkret, individuel vurdering af borgerens behov.

En kommune kan ikke gøre hjælpen betinget af, at borgeren flytter fra en småø til fastlandet.

Kommunen kan ikke afvise at hjælpe borgere, der har krav på hjælp efter loven, med

henvisning til kommunens økonomi. Den gælder også en generel lighedsgrundsætning.

Kommunen må ikke have forskellige serviceniveauer afhængig af, hvilken del af kommunen,

borgeren bor i. Social- og indenrigsministeren har i et svar til udvalget redegjort nærmere for

regelsættet. Til orientering fremgår svaret her:

http://www.ft.dk/samling/20151/almdel/ulø/spm/114/svar/1335905/1652958.pdf

I praksis er der imidlertid nogle udfordringer med at yde personlig pleje, hjælp og omsorg til

beboere i små samfund på småøer. Det hænger bl.a. sammen med, at transporten til småøer

foregår med færger, og at der ofte kun er få daglige afgange til og fra småøerne. Og at der på

mange småøer ikke bor personer, som har et fagligt grundlag for at yde personlig hjælp og

pleje.

Spørgsmål:

1. Hvordan har man i Norge (og Sverige) løst opgaven med at sørge for personlig pleje, hjælp

og omsorg til borgere, som har behov for det, og som bor i små samfund i yderområder og på

små øer?

2. Har man i Norge (eller Sverige) særlige incitamenter, som understøtter løsningen af denne

type opgave? Herunder særlige samarbejder mellem forskellige aktører?

3. Hvad er den relevante lovgivning i Norge (og Sverige)?

4. Hvem (hvilken myndighed) har ansvaret for opgaven i Norge (og Sverige)?

5. Er det en problemstilling, som man aktuel har drøftet eller behandlet i Norge (og Sverige),

herunder i Stortinget/Riksdagen? Og hvad var i så fald anledningen til drøftelsen? Og hvad var

udfaldet af drøftelsen?

ULØ, Alm.del - 2016-17 - Bilag 45: Pleje/hjælp i yderområder i Norge og Sverige

HELSE- OG OMSORGSTJENESTER I UTKANT-NORGE

INNHOLD

INNLEDNING ................................................................................................................................. 2

RELEVANT LOVGIVNING ........................................................................................................... 2

ANSVARLIG MYNDIGHET .......................................................................................................... 3

HVORDAN GIS PERSONLIG PLEIE, HJELP OG OMSORG TIL BORGERE I UTKANT-

NORGE ............................................................................................................................................ 3

SÆRLIGE INCITAMENTER OG SAMARBEID ........................................................................... 6

BEHANDLING I STORTINGET .................................................................................................... 7

INNLEDNING

Stortingets utredningsseksjon belyser spørsmålene ut fra hvordan Norge yter helse- og

omsorgstjenester til beboere i øysamfunn og utkant-Norge. Det finnes få

sammenfattende beskrivelser eller studier som belyser tematikken spesifikt innen helse-

og omsorgstjenester, så vi har kontaktet to departementer, fire forskningsmiljøer, to

helseforetak og to øy-kommuner for å få innspill.

Av hensyn til fremstillingen besvarer vi oppdragets spørsmål 3 og 4 først.

RELEVANT LOVGIVNING

Hvad er den relevante lovgivning i Norge (og Sverige)?

Ifølge

lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og

omsorgstjenesteloven)

skal alle landets

kommuner

(totalt 428) sørge for at personer som

oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester.

Helsetjenester i hjemmet, personlig assistanse (herunder praktisk bistand, opplæring og

støttekontakt), plass i institusjon/sykehjem og avlastningstiltak faller inn under denne

loven (§ 3-2.6 a-d).

Hva som er «nødvendige helsetjenester» anses som et faglig spørsmål, og det avgjøres

av bemyndiget helsepersonell eller av helsetjenesten i kommunen, alt etter hva saken

gjelder.

Veileder for saksbehandling av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven

(side 9 og

utover) utdyper kommunens plikt. Punkt 1.4.1 i veilederen utdyper kommunens ansvar

for helsetjenester i hjemmet.

http://www.helsetilsynet.no/no/Rettigheter-klagemuligheter/Helse-og-omsorgstjenester-og-

helsepersonell/Rett-til-a-motta-nodvendige-og-verdige-helse-og-omsorgstjenester-fra-kommunen/

ULØ, Alm.del - 2016-17 - Bilag 45: Pleje/hjælp i yderområder i Norge og Sverige

ANSVARLIG MYNDIGHET

Hvem (hvilken myndighed) har ansvaret for opgaven i Norge (og Sverige)?

Det er

kommunen

som ansvaret for å levere helse- og omsorgstjenester i hjemmet i

Norge.

Helse- og omsorgstjenesteloven slår fast at alle innbyggere har krav på likeverdige

helse- og omsorgstjenester, uansett bosted, og det er opp til kommunene å sikre at

innbyggerne får forsvarlige tjenester. Iht. lovens § 4-1 skal kommunene tilrettelegge

tjenestene slik at de gir et

verdig

tilbud, og sikre at helse- og omsorgstjenesten - og

personell som utfører tjenestene - blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter.

HVORDAN GIS PERSONLIG PLEIE, HJELP OG OMSORG TIL

BORGERE I UTKANT-NORGE

Hvordan har man i Norge (og Sverige) løst opgaven med at sørge for personlig pleje,

hjælp og omsorg til borgere, som har behov for det, og som bor i små samfund i

yderområder og på små øer?

Kommuneloven av 1992 gir kommunene stor frihet til å velge hvordan de organiserer

sine tjenester. Det varierer om kommunene leverer hjemmebaserte tjenester i form av én

hjemmehjelp/sykepleier, ambulerende team/helsefaglige team, eller fra kommunale

helsesentre, etc.

Det er dermed ikke et entydig svar på spørsmålet over. Regelverket gjelder for alle

kommuner, men det er stor variasjon mht. hvordan tjenestene organiseres og leveres.

Det er likevel noen prinsipper norske kommuner følger, som omtales som

«omsorgstrappen»:

Man forutsetter at mennesker ikke er like, og at hvert behov må

vurderes individuelt. Tjenestetilbudet må reflektere brukernes behov ved at et lite

hjelpebehov møtes med få tjenester og tjenestetyper ment for personer med lite

hjelpebehov. Med et gradvis større hjelpebehov, økes antall tjenester, og man mottar

(nye) typer tjenester som er beregnet for personer med større bistandsbehov.

Omsorgstrappen i praksis

Et sentralt mål i norsk omsorgspolitikk, og for norske kommuner, er at brukerne skal bo

hjemme så lenge som mulig.

For brukere som trenger litt

praktisk hjelp,

kan kommuner med øysamfunn leie inn

naboer eller andre ressurser lokalt til å handle mat, vaske klær etc. da denne type bistand

kun krever medmenneskelig kompetanse.

For mer utfyllende beskrivelse, se:

http://naku.no/kunnskapsbanken/omsorgstrappa

ULØ, Alm.del - 2016-17 - Bilag 45: Pleje/hjælp i yderområder i Norge og Sverige

Brukere som trenger mer hjelp, for eksempel til daglig medisinering, sårstell eller varme

måltider, kan også få dette hjemme - hvis personell er tilgjengelig. Dette kommer vi

tilbake til. Hvis ikke, kan beboeren få tilbud om å flytte til en

kommunal omsorgsbolig.

Det gjelder også hvis man er bekymret for brukerens sikkerhet i hjemmet.

Omsorgsboliger er en samling av leiligheter i en enhet/rekke som juridisk er å betrakte

som beboernes private hjem. Beboeren innreder med egne møbler og eiendeler og

pårørende tar ofte ekstra ansvar i en overgangsfase. I tillegg til private leiligheter er det

fellesarealer hvor beboerne kan spleise på felles middager og drikke kaffe. Det

arrangeres ofte felles trim fra fysioterapeuter, eller bingo, sangstunder o.l.

Beboerne i en omsorgsbolig kan etter en individuell vurdering få tildelt ulike helse- og

omsorgstjenester fra kommunen. Noen omsorgsboliger har også heldøgns bemanning.

Man kan kjøpe en enhet eller betale leie. Det gis bostøtte om nødvendig.

Hjemmesykepleie er gratis, men beboeren betaler for kost, medisiner, og andre tjenester

på lik linje som andre innbyggere.

Noen øykommuner har bygget sentre med omsorgsboliger på øyene, slik at beboerne

som flytter hit forblir i sitt nærområde. Omsorgsboligene har ofte mer bemanning på

dagtid enn kveld/natt, så sykepleiere som er ansatt i omsorgsboliger har anledning til å

gi tjenester til hjemmeboende i nærområdet som bare trenger hjelp på dagtid. For øy-

beboerne som har omsorgssentre med bemanning lokalisert på samme øy, er det dermed

mulig å få medisinske helsetjenester i opprinnelig bolig. Her brukes det både sykkel og

kommunal arbeidsbil som transportmiddel.

Andre kommuner har trukket omsorgsboligene nærmere en sentrumskjerne, for

eksempel på fastlandet, slik at øy-beboerne og andre med redusert fremkommelighet må

flytte dit.

Omsorgsboliger skal være et kommunalt tilbud til de som ikke klarer seg selv i

opprinnelig bolig, men som ikke har så omfattende hjelpebehov at de trenger å bo i en

institusjon.

Omsorgsboliger blir for mange «siste stopp» da kommunene strekker seg

langt i å yte terminalpleie i boligen, legge til rette for kreftsyke, hverdagsrehabilitering,

(rehabilitering i egen bolig) etc.

Svært krevende pasienter, som langskredne demente, psykisk syke eller pasienter med

omfattende somatisk sykdom, tilbys institusjonsopphold. Kommunene kan gi øy-

beboere lang- eller korttidsopphold i institusjon hvis det er behov for spesiell

oppfølging/rehabilitering i en periode (for eksempel etter en sykdom eller skade).

Pasienten returnerer da til egen bolig når hjelpebehovet avtar.

For en utdyping av likheter og forskjeller mellom omsorgsboliger og institusjon/sykehjem, se:

http://www.husbanken.no/omsorgsboliger/om-likheter-og-forskjeller/

ULØ, Alm.del - 2016-17 - Bilag 45: Pleje/hjælp i yderområder i Norge og Sverige

Som hovedregel bruker sykepleiere og ansatte i helse- og omsorgstjenesten vanlig

rutetilbud, dvs. ferjer og hurtigbåter til brukere og pasienter, dvs. transportmidler som er

tilgjengelige for alle innbyggere, hvis det ikke er etablert omsorgsboliger ute på øyene.

Mange øysamfunn har også broer, som gjør at sykepleiere kan bruke arbeidsbil. I små

kommuner er kjøreavstandene ofte overkommelige. Båt kan brukes en gang i mellom

for å avklare hjelpebehovet til innbyggere.

Ambulansebåt

Noen kommuner med spredt befolkning og mange øyer og fjorder har benyttet en

ambulansebåt

til å frakte helsepersonell. Båten deles mellom statlige, regionale

helseforetak og kommuner, og samordningen og kostnader deles i henhold til

forskrift

om samordning av ambulasebåttjenesten med syketransport og transport av

helsepersonell med båt.

Ambulansebåter brukes hyppigst i Nord-Norge.

Kommunene har ifølge

NOU 2015:17

(side 144) brukt ambulansebåter til å frakte

kommune/fastlegen ut til beboere med redusert veifremkommelighet. Ifølge professor

Terje P. Hagen ved avdeling for helseledelse og helseøkonomi ved Universitetet i Oslo,

har også ambulansebåter blitt brukt til å frakte sykepleiere i kommunal helse- og

omsorgstjenesten, men vi vet ikke i hvilket omfang.

Vi har kontaktet ambulansetjenesten ved to sykehus i områder med øy-beboere, som

begge samarbeider med kommuner om ambulansebåt. Utviklingen har gått i retning av

at ambulansebåtene brukes mer og mer til ambulanseoppdrag, og mindre til frakting av

helsepersonell. Dette fordi båtene etter hvert har blitt mer teknisk utstyrt i tråd med det

som kreves av ambulansetjeneste. For å opprettholde et høyt faglig nivå må

ambulansetjenesten brukes hyppig til dette formålet, og kommunens bruk av båten har

blitt begrenset.

Båtene blir fortsatt brukt til skyss av kommunelegen til sykebesøk, til

oppklaringsoppdrag der pasientene har et uklart omsorgsbehov i hjemmet og bistand i

forskjellige oppgaver i kommunehelsetjenesten. Fra helseforetakenes side går denne

bruken av båten ut over helseforetakenes beredskap. Ambulansebåtene anses samtidig

som en

for dyr ordning

til andre formål enn akuttmedisinske tilfeller.

Private båtselskaper benyttes derfor isteden ved særtilfeller, men dette er også en

kostbar ordning: Det ene sykehuset fortalte om en øy-beboer som trenger fysioterapi to

ganger i uken, og fraktes til og fra opptreningstilbudet i båt. Tjenesten antas å koste

500 000 kroner i året. Det var ønskelig at vedkommende bodde på hotell i tidsrommet

mellom de to fysioterapitimene, da flere hundre tusen kroner kunne vært spart. Dette

ønsker ikke pasienten, og kommunen er forpliktet til å besørge skyss. Tilsvarende tilbud

gis for eksempel ved behov for dialyse eller andre spesialiserte tjenester, men det er

forholdsvis få tilfeller per kommune.

Jf. den eneste studien vi har funnet om ambulansebåter, er

Bruk av båt til helseoppdrag i Norge

(2009).

ULØ, Alm.del - 2016-17 - Bilag 45: Pleje/hjælp i yderområder i Norge og Sverige

Kontroll av kommunenes helse- og omsorgstjenester

Statens helsetilsyn

har ansvar for å føre tilsyn med at lovbestemte tjenester som ytes av

kommunene etterleves. Helsetilsynet er også klageorgan for beboere eller pårørende

som har klager på helse- og omsorgstjenestene i sin kommune.

Høy tilfredshet med kommunal helse- og omsorgstjeneste i små kommuner

Når det gjelder kvaliteten på helse- og omsorgstjenestene er det lite som tyder på at små

kommuners tjenestekvalitet er systematisk dårligere enn større kommuners

tjenestekvalitet. Ifølge en

nasjonal innbyggerundersøkelse

gjennomført at Direktoratet

for forvaltning og IKT, var 68 prosent av befolkningen i kommuner med under 5000

innbyggere i 2013 fornøyd med pleie- og omsorgstilbudet, mot 50 prosent av

innbyggerne i kommuner med over 110 000 innbyggere.

Misnøyen på helse- og omsorgstjenesteområdet øker helt lineært med størrelsen på

kommunen. Blant landsdelene kommer Oslo dårligst ut, mens Nord-Norge - ett område

i Norge med mange øy-samfunn, ligger over gjennomsnittet når det gjelder tilfredshet

med pleie- og omsorgstjenester.

Ifølge leder for Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Helen Brandstorp (MD PhD) er

både pleie- og omsorgstjenestene og legetjenestene i kommunene, svært godt fordelt i

Norge, sammenlignet med Sverige og Danmark. Selv om det er avstand til beboere,

menter Brandtorp at nærheten i form av færre brukere og tette relasjoner til brukerne og

andre instanser, er medvirkende årsaker til at brukerne opplever tjenestene som gode.

Dette oppga også lederne i omsorgsavdelingene i kommune vi kontaktet. De har god

oversikt over innbyggerne og hvilken fase de er i.

En undersøkelse utført av Nasjonalt senter for distriktsmedisin viste at andel sykepleiere

som arbeidet på

heltid

i primærhelsetjenesten var betydelig høyere i de nordligste

fylkene Finnmark og Troms, enn i Sør-Norge.

Det kan også føre til bedre kontinuitet

og stabilitet i tjenestene.

SÆRLIGE INCITAMENTER OG SAMARBEID

Har man i Norge (eller Sverige) særlige incitamenter, som understøtter løsningen af

denne type opgave? Herunder særlige samarbejder mellem forskellige aktører?

Statlige inntektssystem

http://www.nsdm.no/nyheter_cms/2010/januar/stoerre-brukertilfredshet-i-smaakommuer-enn-i-

stoerre/96

http://www.nsdm.no/nyheter_cms/2016/desember/utdanningssted-og-senere-arbeidssted-for-

sykepleiere/726

ULØ, Alm.del - 2016-17 - Bilag 45: Pleje/hjælp i yderområder i Norge og Sverige

Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

skal bidra til at kommunene kan gi

et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, til tross for strukturelle forskjeller.

I utgangspunktet gis kommunene lik kompensasjon for å utføre tjenester, men det

foretas en utgiftsutjevning som følge av demografiske, geografiske og sosiale

kostnadsskiller som kommunene i liten grad kan påvirke. Skiller i aldersfordeling og

reiseavstand innenfor kommunen er forhold det kompenseres for økonomisk.

Det er

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

som har ansvar for og forvalter

inntektssystemet. Fra 2017 er det innført nye regler som skal gi insentiver til

kommunesammenslåinger, og dette har medført store kutt i tilskuddene til de minste

kommunene.

Samarbeid med andre aktører

I henhold til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4 har kommunen plikt til å legge til

rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen, og med andre

tjenesteytere hvis det er nødvendig for å tilby tjenester som er omfattet av loven.

Kommunen skal videre (iht. loven) samarbeide med fylkeskommune, regionale

helseforetak og stat slik at helse- og omsorgstjenesten i landet best mulig kan virke som

en enhet.

Iht.§ 4-1 skal kommunen tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker

gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud.

BEHANDLING I STORTINGET

Er det en problemstilling, som man aktuel har drøftet eller behandlet i Norge (og

Sverige), herunder i Stortinget/Riksdagen? Og hvad var i så fald anledningen til

drøftelsen? Og hvad var udfaldet af drøftelsen?

I forbindelse med kommuneproposisjonen 2017 ble det statlige inntektssystemet

gjennomgått, diskutert og vedtatt i Stortinget.

Debatten omhandlet hvorvidt man vil redusere, eller ikke redusere antall kommuner i

Norge ved å slå sammen kommuner.

Det nye inntektssystemet belønner sammenslåing; det skilles mellom

ufrivillig

små

kommuner (de som har få innbyggere spredt på et stort areal) og de som er

frivillig

små

(få innbyggere med korte reiseavstander i kommunen og til nabokommuner). De

ufrivillig små kommunene skal fortsatt få full kompensasjon for avstand til tjenestene,

Fra leder for omsorgsavdelingen i Lurøy kommune får vi oppgitt at kommunen mister rundt 10

millioner kr. etter innføringen av det nye regelverket.

ULØ, Alm.del - 2016-17 - Bilag 45: Pleje/hjælp i yderområder i Norge og Sverige

mens de frivillig små bare skal få beholde tilskuddene hvis de slår seg sammen med

andre. Diskusjonen gjaldt alle typer kommunale tjenester, og ikke spesifikt helse- og

omsorgstjenester. Mens alle landets 15 største kommuner vil tjene på endringene, vil 52

av de 106 kommunene med under 3.000 innbyggere tape.

Den nye fordelingsnøkkelen som fører til at enkeltkommuner mister sitt tilskudd har

møtt sterke reaksjoner og anses som en økonomisk tvang til sammenslåing.

Kommunene har i høringsrunden markert motstand mot struktur-kriteriumet

frivillig/ufrivillig små. Enkeltkommuner har tatt kontakt med partier på Stortinget. For

eksempel Lurøy, som er kommunen i Norge som kommer aller dårligst ut, møtte

Senterpartiet på Stortinget.

Siden helsetilbudet er desentralisert foregår de fleste drøftelser vedr. pasienttransport og

levering av tjenester mellom helseforetak og kommuner, i de spesifikke regioner. Selv

om samarbeidet stort sett oppleves som godt, er det innimellom drakamper om hvorvidt

en beboer skal få tjenester levert i hjemmet, eller om vedkommende skal fraktes til et

behandlingssted, og i så fall om det er helseforetakene eller kommunene som skal

betale.

Det er stor interesse blant representantene på Stortinget når det gjelder hvor langt

kommunene skal gå i å tilby hjemmebaserte tjenester eller heldøgns tilsyn i

omsorgsboliger, vs. å overføre pasienter til sykehjem/institusjon, med dette er et tema

som omfatter alle kommuner, og ikke spredtbebygde kommuner spesielt.

Jf.

http://kommunal-rapport.no/2016/04/nytt-inntektssystem-i-dag.

Her er det samlet mye informasjon

om hva det nye inntektssystemet antas å medføre for kommunene.

http://kommunal-rapport.no/2016/04/nytt-inntektssystem-i-dag

Se:

Møter på Stortinget i vedr. nytt inntektssystem.