Uddannelses- og Forskningsudvalget 2016-17
UFU Alm.del Bilag 23
Offentligt
1685442_0001.png
Udvalget for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser 2012-13
FIV Alm.del Bilag 234
Offentligt
12. september 2013
Redegørelse om konsekvenserne af EU-domme om ret til SU til uddannelser i
udlandet
1. Resumé
Der er over det seneste halvandet år afsagt en række EU-domme, der vedrører
tilknytningskrav ved studiestøtte til uddannelse i udlandet.
Danmark har under skiftende regeringer forfulgt en aktiv politik i relation til sager
vedrørende studiestøtte ved EU-Domstolen. Danmark har således gennem de senere år
støttet bl.a. Tyskland, Nederlandene og Luxembourg i en række sager om studiestøtte
ved EU-Domstolen for at sikre muligheden for at kunne opretholde et krav om
tilknytning til giverlandet som betingelse for studiestøtte i tilfælde, hvor den studerende
ønsker at medtage SU til studier i et andet EU-land end giverlandet. Danmark vil
fortsætte en sådan aktiv linje fremadrettet.
Som opfølgning på drøftelserne i SU-forligskredsen i forlængelse af aftalen om reform
af SU-systemet i foråret 2013 er der udarbejdet en vurdering af dommenes
konsekvenser for de danske SU-regler.
De danske regler om SU til hele uddannelser i udlandet indeholder en betingelse om 2
års bopæl i Danmark inden for de sidste 10 år (2-årsreglen). Derfor har regeringen
vurderet, i hvilket omfang EU-Domstolens domme om tilknytningskrav har
konsekvenser for de danske regler om SU til hele uddannelser i udlandet.
På baggrund af denne vurdering lægger regeringen op til at ændre SU-loven så 2-
årsreglen suppleres med en række nye kriterier, der kan sandsynliggøre ansøgerens reelle
tilknytning til Danmark.
1
Lovforslaget forventes fremsat FEB II i den kommende Folketingssamling.
2. Beskrivelse af relevante domme og verserende sager
Inden for det seneste halvandet år har EU-Domstolen afsagt dom i sagerne C-542/09,
Kommissionen mod Nederlandene (juni 2012), C-20/12, Giersch (juni 2013), og senest
i de forenede sager C-523/11, Prinz, og C-585/11, Seeberger (juli 2013), alle vedrørende
tilknytningskrav i forbindelse med studiestøtte til uddannelse i udlandet. (Oversigt over
dommene vedlagte som
bilag A)
Sagerne omhandler følgende ansøgergrupper: Vandrende arbejdstagere og deres
familiemedlemmer (Kommissionen mod Nederlandene), børn af grænsearbejdere
(Giersch) og egne statsborgere (Prinz og Seeberger).
Endvidere afsagde EU-Domstolen under forårets forhandlinger om SU-reformen dom i
sag C-46/12, L.N. (februar 2013). Sagen omhandler adgangen til dansk SU for
1
2-årsreglen gælder også i forhold til specialpædagogisk støtte til uddannelse i udlandet. Derfor vil
lovændringen også vedrøre lov om specialpædagogisk støtte til uddannelse i udlandet.
1
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
1685442_0002.png
EU/EØS-borgere, der er arbejdstagere i Danmark og samtidig ønsker at uddanne sig i
Danmark.
Det skal bemærkes, at det alene er dommen i sag C-46/12, L.N., der forholder sig
specifikt til de danske SU-regler. EU-Domstolen har således ikke taget direkte stilling til
det danske krav om 2 års ophold i Danmark inden for de sidste 10 år som betingelse for
studiestøtte til en hel uddannelse i udlandet. Men som følge af de generelle udtalelser,
som EU-Domstolen fremkom med i de ovennævnte domme, har dommene også
indvirkning på EU-medholdeligheden af de danske regler om SU.
a. Dommen i C-542/09, Kommissionen mod Nederlandene
Sagen drejede sig om, hvorvidt et nederlandsk bopælskrav, hvorefter retten til at
medtage studiestøtte til en uddannelse i et andet EU-land var betinget af, at den
studerende havde haft mindst tre års ophold i Nederlandene inden for de seneste seks
år, var i strid med reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed. Spørgsmålet i sagen
var, om bopælskravet udgjorde en uberettiget forskelsbehandling af vandrende
arbejdstagere (og deres familiemedlemmer), der var bosat i Nederlandene eller arbejdede
der som grænsegængere, dvs. at de arbejdede i Nederlandene og var bosat i et andet EU-
land.
Domstolen fandt, at tre-ud-af-seks-års kravet udgjorde indirekte forskelsbehandling på
baggrund af nationalitet, og at kravet derfor kun var i overensstemmelse med EU-retten,
hvis det var begrundet i objektive hensyn, der var egnet til at fremme formålet, og ikke
gik videre end, hvad der var nødvendigt for at nå formålet.
Domstolen udtalte herom, at fremme af de studerendes mobilitet var et såkaldt
tvingende alment hensyn, der kunne begrunde en indskrænkning af princippet om
forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet. Videre fandt Domstolen, at det
nederlandske bopælskrav var ”passende” med henblik på at gennemføre formålet om at
fremme studerendes mobilitet. Imidlertid fastslog Domstolen, at bopælskravet gik ud
over, hvad der var nødvendigt for at opnå formålet. Domstolen fandt således, at
bopælskravet efter sin karakter var for ekskluderende. Ved at pålægge specifikke
perioder med ophold på Nederlandenes område prioriterede den såkaldte »tre-ud-af-
seks-års-regel« nemlig en faktor, der ikke nødvendigvis var den eneste indikator for den
reelle grad af tilknytning mellem den berørte og Nederlandene. Domstolen fandt derfor
samlet, at det af Nederlandene indførte bopælskrav var i strid med de rettigheder, der
følger af arbejdskraftens fri bevægelighed.
b. Dommen i C-20/12, Giersch
Sagen drejer sig om en luxembourgsk regel, hvorefter det var en betingelse for at opnå
ret til at medbringe studiestøtte til uddannelse i udlandet, at den pågældende havde
bopæl i Luxembourg. I sagen havde de luxembourgske myndigheder meddelt bl.a.
Giersch afslag på ret til at medbringe studiestøtte til et studie i et andet EU-land på
baggrund af, at Giersch ikke var bosiddende i Luxembourg.
Giersch blev forsørget af sine forældre, der var grænsegængere, dvs. at de boede i et
EU-land og arbejdede i et andet – i dette tilfælde Luxembourg. Spørgsmålet for
Domstolen var, om et sådant krav var i overensstemmelse med art. 7, stk. 2, i
forordning 1612/68 (nu 492/11) om arbejdskraftens frie bevægelighed.
2
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
Domstolen fandt, at bopælskravet i den luxembourgske lovgivning udgjorde indirekte
forskelsbehandling af statsborgere fra andre medlemsstater end Luxembourg. Dette
skyldes, at der er risiko for, at bopælskravet hovedsageligt vil være til skade for
statsborgere fra andre medlemsstater, idet ikke-bosiddende personer som oftest er
statsborgere i andre stater. Kravet kunne derfor kun accepteres, hvis foranstaltningen
har et lovligt formål, er egnet til at fremme formålet og ikke går ud over, hvad der er
nødvendigt for at nå dette mål.
Domstolen udtalte herom, at bopælskravet forfølger et lovligt socialt formål og er egnet
til at opfylde det mål, som Luxembourg forfølger, nemlig i betydelig grad at øge antallet
af bosiddende personer i Luxembourg, som har afsluttet en videregående uddannelse.
Domstolen fastslår imidlertid, at den i hovedsagen omhandlede ordning med
økonomisk støtte efter sin karakter er for ekskluderende. Det er således muligt, at en
ikke-bosiddende studerende kan have en anden tilstrækkelig tilknytning til Luxembourg,
der kan gøre det muligt at fastslå, at der er en rimelig sandsynlighed for, at den
pågældende vender tilbage for at etablere sig i denne medlemsstat og stiller sig til
rådighed for dens arbejdsmarked.
Domstolen fandt på den baggrund, at den anfægtede luxembourgske lovgivning går ud
over, hvad der er nødvendigt for at opfylde det lovlige formål, der forfølges af
lovgiveren. Derfor er denne lovgivning i strid med princippet om arbejdskraftens frie
bevægelighed.
Domstolen bemærkede i forlængelse heraf, at det er muligt at opstille værnsregler, idet
medlemsstaterne for at forhindre »studiestøtteturisme« og for at sikre, at den
skattepligtige og -betalende grænsegænger fremviser en tilstrækkelig tilknytning til
medlemsstaten, kan gøre tildelingen af den økonomiske støtte betinget af, at
grænsegængeren (forælderen til den studerende) har arbejdet i medlemsstaten i en
bestemt minimumsperiode. EU-Domstolen henviser i den forbindelse til, at direktiv
2004/38/EF (opholdsdirektivet) i en anden sammenhæng bestemmer, at en
medlemsstat ikke er forpligtet til at yde studiestøtte forud for erhvervelse af ret til
tidsubegrænset ophold – dvs. 5 år – til andre personer end arbejdstagere, selvstændige
erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres
familiemedlemmer. Domstolen nævnte en omlægning til en låneordning som et andet
eksempel på et værn mod studiestøtteturisme.
c. Dommen i de forenede sager C-523/11, Prinz, og C-585/11, Seeberger
Dommen i de forenede sager C-523/11, Prinz, og C-585/11, Seeberger, vedrører det
tyske tilknytningskrav til tyske statsborgere, når de ønsker uddannelsesstøtte til en
uddannelse i udlandet.
EU-Domstolen udtaler i dommen, at det er legitimt at stille krav om en vis grad af
integration i det tyske samfund som betingelse for studiestøtte til uddannelse i udlandet,
men vurderer dog, at det tyske krav i forhold til egne statsborgere om tre års
sammenhængende ophold i Tyskland umiddelbart før uddannelsen i udlandet har for
generel og ensidig karakter og ikke nødvendigvis er udtryk for den reelle og faktiske grad
3
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
1685442_0004.png
af tilknytning mellem ansøgeren og giverstaten. Det tyske krav risikerer dermed at
udelukke studerende med tilstrækkelig tilknytning til det tyske samfund fra studiestøtte.
d. Verserende sager
Der er pt. tre verserende sager for EU-Domstolen vedrørende tilknytningskrav i
forbindelse med studiestøtte til uddannelse i udlandet: to tyske sager C-220/12,
Meneses, C-603/12, Braun og den hollandske sag C-359/13, Martens
2
. Herudover
verserer sagen C-275/12, Elrick, vedrørende SU til uddannelse i udlandet, der ikke
vedrører tilknytningskrav, men indholdet af uddannelsen
3
.
For så vidt angår de to første anses spørgsmålet som afgjort i dommene i
Prinz/Seeberger og Giersch og forventes derfor ikke at ændre retstilstanden yderligere.
For så vidt angår Martens kan spørgsmålet næppe anses for omfattet af Traktaten om
den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) art. 21 om unionsborgeres ret til fri
bevægelighed inden for Unionen, da aktiviteten skal have tilknytning til et EU-land. Da
dette ikke er tilfældet i den konkrete sag, forventes sagen næppe at få betydning for
retstilstanden.
Uddannelsesministeriet har desuden modtaget en henvendelse om den danske
befordringsrabatordning til studerende i videregående uddannelser som led i
Kommissionens pilotprojekt vedrørende eventuelle traktatbrudssager.
4
Henvendelsen
vedrører ikke ovennævnte domme eller spørgsmålet om SU til uddannelse i udlandet
generelt, men nævnes for god ordens skyld. Henvendelsen behandles i øjeblikket og
forligskredsen vil blive orienteret om sagen på et senere tidspunkt.
3. SU til uddannelse i udlandet
Det følger af SU-loven, at det er en betingelse for at få SU, at den uddannelsessøgende
er dansk statsborger. EU- og EØS-statsborgere og deres familiemedlemmer kan få SU
til uddannelse i Danmark og i udlandet efter de betingelser, der følger af EU-retten og
EØS-aftalen. Det betyder, at EU og EØS-statsborgere, der er vandrende arbejdstagere
eller selvstændige erhvervsdrivende i Danmark og deres familiemedlemmer har ret til
dansk SU efter samme betingelser som danske statsborgere. EU- og EØS-statsborgere,
der ikke er erhvervsaktive i Danmark, og deres familiemedlemmer har ret til SU efter 5
års sammenhængende ophold i Danmark. Tredjelandsstatsborgere, der ikke er
familiemedlemmer til EU/EØS-statsborgere, kan som udgangspunkt kun få SU til
uddannelse i Danmark.
Danmark vil medio oktober afgive skriftligt indlæg i sagen til støtte for Nederlandene.
Sagen drejer sig om, at der efter tysk ret stilles skærpede krav til godkendelse af uddannelsesstøtte til
uddannelser i udlandet end til uddannelsesstøtte til uddannelser i Tyskland. Sagen kan have interesse i
relation til de danske SU-regler, fordi der ikke gives SU til de samme uddannelser i udlandet som i
Danmark, for eksempel gives der SU til fjernundervisning udbudt i Danmark, men ikke i udlandet. .
4
Henvendelsen er afstedkommet af en klage til Kommissionen vedrørende de nuværende bestemmelser
for befordringsrabat til studerende ved videregående uddannelser i Danmark. Kommissionens opfattelse
er, at eftersom kun studerende, der modtager statens uddannelsesstøtte, er berettiget til rabat på billetter
til offentlige bus- og togtransportmidler, stilles de studerende fra andre medlemsstater, som ikke er
berettiget til dansk uddannelsesstøtte, ringere. Uddannelsesministeriet er pt. ved at udarbejde svar til
Kommissionen.
3
2
4
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
1685442_0005.png
Det følger af SU-lovens § 2, stk. 4, at det er en betingelse for at få SU til
en hel
5
uddannelse i udlandet, at den uddannelsessøgende har haft sammenhængende ophold i
Danmark i mindst 2 år inden for de sidste 10 år forud for ansøgningstidspunktet (2-
årsreglen). 2-årsreglen gælder ikke for studieophold
6
i udlandet som et led i en dansk
uddannelse.
Uddannelsessøgende, der søger støtte til dansk studentereksamen ved Duborg-Skolen i
Flensborg eller A.P. Møller skolen i Sydslesvig, og uddannelsessøgende, der ikke er
registrerede i CPR som udrejst, jf. CPR-lovens § 24, stk. 5 og 6 (danske diplomater og
deres familiemedlemmer) er undtaget fra 2-årsreglen.
3.1. Baggrunden for indførelsen af 2-årsreglen
Baggrunden for indførelsen af 2-årsreglen var et ønske om at begrænse retten til SU for
udvandrede danske statsborgere, så kun de, der fortsat har en reel tilknytning til
Danmark kan få SU til uddannelse i udlandet.
Af bemærkningerne til lovforslaget, der indførte ordningen
7
fremgår følgende:
"Det er en betingelse for at få SU til en uddannelse i udlandet, at den uddannelsessøgende er
dansk statsborger eller har ret til SU i henhold til EU-retten eller EØS-aftalen. For at sikre at
der kun tildeles SU til uddannelse i udlandet til personer, der ved at have boet her i landet i en
periode har opnået en tilknytning til Danmark, foreslås der som § 2, stk. 3, i loven indsat en
bestemmelse, hvorefter det er en betingelse for at få SU til uddannelse i udlandet, at de pågældende
har opholdt sig i Danmark i en sammenhængende periode på mindst 2 år inden for de sidste 10 år
forud for ansøgningstidspunktet. Betingelsen kommer ifølge den foreslåede bestemmelse i § 2,
stk. 3, 2. pkt., ikke til at gælde for uddannelsessøgende, der ansøger om uddannelsesstøtte til
studentereksamen ved Duborgskolen i Flensborg. Disse uddannelsessøgende må anses for at opfylde
kravet om tilknytning til Danmark."
I forbindelse med en besvarelse til Folketingets Uddannelsesudvalg i 2002
8
vedrørende
hvor mange personer, der ville miste retten til SU som følge af lovforslaget, og hvilken
baggrund der typisk har været for personer, der dengang kunne få SU uden at have boet
i Danmark i 2 ud af 10 år, svarede den daværende undervisningsminister:
"Det drejer sig om ca. 200-250 personer pr. år, der fremover ikke vil være SU-berettiget til
uddannelse i udlandet ifølge dette lovforslag. Hovedparten af disse personer er udvandret og har
bosat sig i udlandet sammen med deres forældre. Heraf er en stor del født og opvokset i udlandet og
har aldrig været bosat i Danmark.
Det skal bemærkes, at den del af dem, der er bosat i de øvrige EU- og EØS-lande, vil have
mulighed for at søge uddannelsesstøtte i deres opholdsland i henhold til EU-retten og EØS-aftalen.
Der er tale om en hel uddannelse i udlandet, når den studerende optages og indskrives på en uddannelse
på en udenlandsk uddannelsesinstitution i udlandet. Der skal være tale om et afsluttet forløb som for
eksempel en kandidat- eller mastergrad i økonomi på London School of Economics.
6
Der er tale om et studieophold, når den studerende tager en del af sin danske uddannelse på en
uddannelsesinstitution i udlandet for eksempel et Erasmus-ophold på Sorbonne.
7
Lovforslag nr. L 177 af 20. marts 2002: Forslag til ændring af Lov om ændring af lov om statens
uddannelsesstøtte og lov om specialpædagogisk støtte ved videregående uddannelser (Den Internationale
Brigade, støtte til uddannelse i udlandet m.v.).
8
Folketingssamling 2001-02 (2), Uddannelsesudvalget, L 177- bilag 5.
5
5
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
1685442_0006.png
De vil desuden stadig være berettiget til SU til uddannelse i Danmark. Uddannelsessøgende, der
allerede har fået tildelt SU til en uddannelse i udlandet, vil fortsat kunne modtage støtte."
3.2. Hvem (hvilke persongrupper) er omfattet i dag og hvor mange
Alle danske statsborgere, der opfylder de grundlæggende betingelser, er berettigede til
SU. Ud over danske statsborgere, kan udenlandske statsborgere få dansk SU, hvis de
kan ligestilles efter EU-retten, jf. SU-bekendtgørelsen § 67, eller efter de nationale regler,
jf. SU-bekendtgørelsens § 66. Kun udenlandske statsborgere, der ligestilles efter EU-
rettens regler kan få SU til en hel uddannelse i udlandet.
2-årsreglen gælder for alle uddannelsessøgende, der opfylder de grundlæggende
betingelser for at få SU, og søger SU til uddannelse i udlandet. Nedenfor beskrives de
persongrupper, der er berettiget til SU til en hel uddannelse i udlandet og
konsekvenserne af 2-årsreglen for disse grupper.
Danske statsborgere, der er berettigede til SU i Danmark og opfylder 2-årsreglen er
berettigede til SU til en hel uddannelse i udlandet
Danske statsborgere, der er udvandrede, og ikke har haft bopæl i Danmark i en
sammenhængende periode på 2 år inden for de sidste 10 år vil med det nuværende
bopælsskrav ikke være berettigede til SU til en hel uddannelse i udlandet. Undtaget
herfra er dog danske statsborgere, der er udstationerede for Danmark og deres
familie (diplomater), der ikke er registrerede i CPR som udrejst, jf. CPR-lovens § 24,
stk. 5 og 6.
Børn eller andre familiemedlemmer til en EU- eller EØS-statsborger, der er eller har
været vandrende arbejdstagere eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark, kan
ligestilles med danske statsborgere til SU, hvis de er:
Børn
af en EU- eller EØS-statsborger, der
er bosat i Danmark og enten bor hos eller har boet i Danmark sammen
med en af forældrene i en periode, hvor denne forælder har været
arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark,
eller
er forsørget af den forælder, der er arbejdstager eller selvstændig
erhvervsdrivende frem til uddannelsens start.
Ægtefælle/registreret partner
til en EU- eller EØS-statsborger, der er
arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark og bor eller har boet
sammen med partneren, mens denne er/var arbejdstager eller selvstændig
erhvervsdrivende i Danmark.
Forældre
til en EU-eller EØS-statsborger, der er arbejdstager eller selvstændig
erhvervsdrivende i Danmark, hvis de bliver forsørget af og bor eller har boet
sammen med EU-eller EØS-statsborgeren, mens denne er/var arbejdstager
eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark.
Børn eller andre familiemedlemmer, der har ret til SU, fordi de forsørges af en EU-
eller EØS-borger, der er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark,
er med det nuværende bopælskrav ikke berettiget til SU til en hel uddannelse i
6
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
1685442_0007.png
udlandet, hvis SU-ansøgerne ikke har boet i Danmark i en sammenhængende
periode på 2 år inden for de seneste 10 år. Barnet eller familiemedlemmet selv
behøver ikke at være EU- eller EØS-statsborger. Der kan både være tale om børn
eller familiemedlemmer til grænsegængere - det vil sige personer, der er vandrende
arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende i Danmark, men ikke har bopæl i
Danmark - og børn eller familiemedlemmer, der forsørges af en vandrende
arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, der har bopæl i Danmark. Det er
efter EU-retten ikke en betingelse, at den vandrende arbejdstager eller selvstændige
erhvervsdrivende bor sammen med barnet eller familiemedlemmet, for at der er tale
om forsørgelse.
EU- eller EØS-statsborgere, der
er
arbejdstagere
eller selvstændige erhvervsdrivende i Danmark
eller
tidligere har været arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende i Danmark,
og hvor der er indholdsmæssig og tidsmæssig sammenhæng mellem arbejdet i
Danmark og den uddannelse der søges SU til,
eller
har været arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende i Danmark, men har
behov for omskoling som følge af ufrivillig arbejdsløshed.
Vandrede arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende i Danmark, mister som
udgangspunkt retten til SU, hvis de flytter til udlandet for at studere, idet de ikke kan
opretholde status som arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark.
Der er dog en mindre gruppe, der kan opfylde de grundlæggende betingelser for at
få SU, og hvor 2-årsreglen derfor er relevant.
Grænsegængere: Uddannelsessøgende, der under studierne er arbejdstagere eller
selvstændige erhvervsdrivende i Danmark, men bor i udlandet og søger SU til
uddannelse i udlandet.
Ved kontinuitet: Uddannelsessøgende, der har været arbejdstagere eller
selvstændige erhvervsdrivende i Danmark, og beholder retten til SU, fordi der
er indholdsmæssig og tidsmæssig sammenhæng mellem uddannelsen i udlandet
og det tidligere arbejde i Danmark.
Ved omskoling: Uddannelsessøgende, der har været arbejdstagere eller
selvstændige erhvervsdrivende i Danmark, og beholder retten til SU, fordi den
uddannelsessøgende er blevet ufrivillig arbejdsløs og som følge af
helbredsmæssige forhold eller strukturelle forhold på arbejdsmarkedet har
behov for omskoling (i form af uddannelse i udlandet) med henblik på
beskæftigelse.
Det skal bemærkes, at ikke-erhvervsaktive EU-og EØS-borgere har ret til SU efter 5 års
ophold i Danmark. De ikke-erhvervsaktive EU- og EØS-borgere, der har ret til SU, vil
derfor altid kunne opfylde 2-årsreglen.
4. Hvad er problemstillingen
4.1. Hvorfor har dommene betydning for det danske SU-system?
Danmark har – i lighed med en række andre europæiske lande – et bopælskrav som
betingelse for ret til studiestøtte til en hel uddannelse i udlandet.
EU-Domstolen har med de nævnte domme slået fast, at det er legitimt at stille krav om
en vis grad af integration i giverstaten som betingelse for studiestøtte til uddannelse i
7
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
udlandet. Domstolen har dog i alle afgørelser vurderet, at de konkrete bopælskrav har en
for generel og ensidig karakter, der ikke nødvendigvis er udtryk for den reelle og faktiske
tilknytning mellem ansøgeren og giverstaten.
Det danske bopælskrav er ikke identisk med de udenlandske bopælskrav, men det er
vurderingen, at Domstolens afgørelser i ovenstående sager vil have betydning for
muligheden for efter EU-retten at kunne opretholde den danske 2-årsregel, som efter de
afsagte domme må vurderes at have en for generel og ensidig karakter, der - når kravet
står alene - ikke giver ansøgeren mulighed for at påvise sin reelle og faktiske tilknytning
til Danmark ved hjælp af andre kriterier end bopælskriteriet.
Der var knapt 400.000 SU-modtagere i 2011. Heraf modtog 4.000 studerende SU til en
hel uddannelse i udlandet, svarende til ca. 1 pct. af SU-modtagerne (hvoraf ca. 200 er
EU eller EØS-borgere).
5. Supplerende tilknytningskrav
5.1. Tilknytningskrav som supplement til 2-årsreglen mv.
EU-Domstolen slår i de nævnte domme fast, at et enkeltstående bopælskrav har for
generel og ensidig en karakter, men giver samtidig udtryk for, at en medlemsstat kan
kræve en vis grad af integration i nævnte stats samfund som betingelse for studiestøtte
til uddannelse i udlandet.
EU-Domstolen åbner således op for, at medlemsstaterne på anden vis kan sikre, at
studerende, der modtager studiestøtte til uddannelse i udlandet har en reel tilknytning til
det land, der udbetaler studiestøtten. I dommen i de forenede sager Prinz og Seeberger
nævner Domstolen således, at der kan være tale om tilstrækkelig tilknytning, når den
studerende har gået i skole i en medlemsstat i en betydelig periode, eller som følge af
andre forhold, såsom bl.a. den studerendes familie, beskæftigelse og sprogkundskaber
eller andre sociale eller økonomiske bånd. Som et alternativ til et bopæls-
/tilknytningskrav nævner Domstolen i Giersch-dommen muligheden for helt at
omlægge studiestøtteordningen til fx en låneordning, der gør tildeling af dette lån, lånets
størrelse eller dets ikke-tilbagebetaling betinget af, at den støttemodtagende studerende
efter at have afsluttet sin uddannelse i udlandet vender tilbage til giverlandet for at
arbejde og bo dér. Derudover bemærker EU-Domstolen i Giersch-dommen, at det er
muligt at opstille værnsregler, idet medlemsstaterne for at forhindre
»studiestøtteturisme« og for at sikre, at den skattepligtige og -betalende grænsegænger
fremviser en tilstrækkelig tilknytning til medlemsstaten, kan gøre tildelingen af den
økonomiske støtte betinget af, at grænsegængeren (forælderen til den studerende) har
arbejdet i medlemsstaten i en bestemt minimumsperiode. EU-Domstolen henviser i den
forbindelse til, at direktiv 2004/38/EF (opholdsdirektivet) i en anden sammenhæng
bestemmer, at en medlemsstat ikke er forpligtet til at yde studiestøtte forud for
erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold – dvs. 5 år – til andre personer end
arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status,
samt deres familiemedlemmer.
Det er vurderingen, at kravet om 2 års ophold i Danmark inden for de sidste 10 år ikke
kan stå alene, men må suppleres med nogle yderligere indikatorer for tilknytning til
Danmark. Nedenfor gennemgås de relevante indikatorer for tilknytning i forhold til de
forskellige persongrupper. (Se oversigt i
bilag B)
8
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
1685442_0009.png
For familiemedlemmer, der forsørges af vandrende arbejdstagere i Danmark; vandrende
arbejdstagere; selvstændige erhvervsdrivende og danske statsborgere (der ikke er
omfattet af en af de foregående grupper) og ønsker at tage en uddannelse inden for EU
lempes reglerne, så ansøgerne enten skal opfylde 2-årsreglen eller et af følgende nye
tilknytningskriterier:
Ansøgeren har gået i skole i en betydelig periode i Danmark (folkeskole eller
ungdomsuddannelse) (for at sikre en vis grad af integration i Danmark)
eller
Ansøgeren har familiemedlemmer i Danmark – udover de familiemedlemmer, der
forsørger ansøgeren – og ansøgeren har haft nær kontakt med disse i en betydelig
periode (for at sikre en vis grad af integration i Danmark)
eller
Ansøgeren har haft betydelige økonomiske bånd til Danmark i en betydelig periode
(for at sikre en vis grad af integration i Danmark)
eller
Ansøgeren har haft arbejde af et vist omfang i en betydelig periode (for at sikre en
vis grad af integration i Danmark)
eller
Ansøger har en betydelig tilknytning til Danmark gennem opnåelse af tilknytning til
landet på baggrund af flere af de ovenstående kriterier (dog uden særskilt at opfylde
disse) eller mindst ét af de ovenstående kriterier (dog uden særskilt at opfylde dette
kriterium/disse kriterier) i kombination med betydelige danskkundskaber.
For familiemedlemmer, der forsørges af grænsegængere, og ønsker at tage en
uddannelse inden for EU, foreslås det, at 2-årsreglen erstattes af et krav om, at
ansøgerens forælder har arbejdet i Danmark i mindst 5 år.
9
For familiemedlemmer, der forsørges af vandrende arbejdstagere i Danmark eller
grænsegængere; vandrende arbejdstagere; selvstændige erhvervsdrivende og danske
statsborgere (der ikke er en af de foregående) og ønsker at tage en uddannelse uden for
EU kan 2-årsreglen opretholdes.
For familiemedlemmer, der forsørges af vandrende arbejdstagere i Danmark eller
grænsegængere; og danske statsborgere (der ikke er en af de foregående)
10
, der efter
9 Baggrunden for, at et familiemedlem, der forsørges af en grænsegænger kun har ret til eksport af SU,
hvis vedkommendes forældre har arbejdet i Danmark i mindst 5 år - og således udelukkes fra at kunne
opfylde de øvrige kriterier er, at den person vedkommende afleder sin ret fra, grænsegængeren, alt andet
lige må anses for at have en mindre integration i Danmark.
10 Det bemærkes, at det i de forenede sager C-523/11 og C-585/11, Prinz og Seeberger, blev fastslået, at
TEUF artikel 20 og 21 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter
tildeling af uddannelsesstøtte til et studie i en anden medlemsstat gøres betinget af et enkeltstående krav
om, at ansøgeren skal have haft fast bopæl i giverlandet i mindst tre år inden påbegyndelsen af studiet.
EU-Domstolen fremkom med dette resultat efter at have fastslået, at de i traktaten fastsatte rettigheder
med hensyn til fri bevægelighed ikke ville få fuld gennemslagskraft, såfremt en statsborger fra en
medlemsstat - på grund af de hindringer, der skyldes hans ophold i en anden medlemsstat - kunne blive
afskrækket fra at udøve dem som følge af en lovgivning i hans oprindelsesstat, der stiller ham ringere,
alene fordi han har udnyttet rettighederne. EU-Domstolen udtalte endvidere, at et krav om uafbrudt
bopæl i tre år i giverlandet kan afskrække nationale statsborgere fra at udøve deres ret til at færdes og
opholde sig frit i en anden medlemsstat, henset til den indvirkning, som udøvelsen af denne frihed kan
have på retten til uddannelsesstøtte. Imidlertid havde Prinz og dennes familie ikke ophold i en anden
medlemsstat, men i et tredjeland (Tunesien), hvorfor dommens fortolkning af TEUF art. 21 efter
Uddannelsesministeriets opfattelse næppe må kunne finde anvendelse i forhold til hende. Det må lægges
til grund, at ophold uden for EU ikke er omfattet af TEUF art. 21.
9
 UFU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 23: Information vedrørende SU i relation til vandrende EU-arbejdstagere, fra uddannelses- og forskningsministeren
1685442_0010.png
bopæl uden for EU ønsker at tage en uddannelse inden for EU kan 2-årsreglen
opretholdes.
For ikke økonomisk aktive unionsborgere, der ønsker at tage en uddannelse i eller uden
for EU, er der krav om 5 års bopæl i Danmark som betingelse for ligestilling med
danske statsborgere. For denne persongruppe er 2-årsreglen derfor automatisk opfyldt.
Kravet om 5 års ophold fastholdes.
5.2. Økonomiske konsekvenser af supplerende tilknytningskriterier for SU til
uddannelse i udlandet
Børn af udvandrede danske statsborgere, der ikke opfylder 2-årsreglen, må som
udgangspunkt forventes i vidt omfang at kunne opfylde ét eller flere af de nye
tilknytningskriterier. Det er ikke muligt præcist at fastlægge, hvor mange flere der
dermed vil få adgang til dansk SU til en hel uddannelse i udlandet.
Det må ligeledes lægges til grund, at antallet af EU- og EØS-borgere og deres børn eller
øvrige familiemedlemmer som ikke kan opfylde 2-årsreglen, men ét eller flere af de nye
tilknytningskriterier, er meget begrænset.
For hver 100 studerende, der har adgang til SU til en hel uddannelse i udlandet, og hvor
andelen, der også modtager udlandsstipendium svarer til de øvrige studerende, der
modtager dansk SU til en uddannelse i et andet EU-land, vil omkostninger være ca. 7,5
mio. kr. om året før skat.
Hvis det som et regneeksempel antages, at de op til 250 personer, som det blev lagt til
grund ved indførelsen af 2-årsreglen i 2002 blev afskåret fra SU til uddannelse i
udlandet, igen – med de nye tilknytningskriterier – får adgang til SU i udlandet, vil
omkostningerne udgøre i alt 19 mio. kr. om året før skat.
Hvis det alternativt som et regneeksempel lægges til grund, at i alt ekstra 500 personer
vil få adgang til SU i udlandet, vil omkostningerne udgøre 38 mio. kr. om året før skat.
Personer, der har fået afslag på studiestøtte til en uddannelse i udlandet med henvisning
til 2-årsreglen, kan rette henvendelse med henblik på at få genoptaget og afgjort deres
sager efter de nye supplerende kriterier. Det vurderes, at der inden for de seneste 3 år er
givet afslag på baggrund af 2-årsreglen i ca. 250 sager. Det forventes, at afslaget i op til
50 sager vil skulle ændres til et tilsagn.
Regeringen vil i forbindelse med den årlige opfølgning til SU-forligskredsen, som er
aftalt i forbindelse med reformen af SU-systemet i foråret 2013, fremlægge en status for
udviklingen i antallet af studerende, der får adgang til dansk SU til en hel uddannelse i
udlandet med begrundelse i de nye tilknytningskriterier.
10