UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Udvalget for Forretningsordenen 2016-17
UFO Alm.del Bilag 57
Offentligt

Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse

De praktiske erfaringer med undersøgelseskommissioner

Betænkning nr. 1566

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kronologisk fortegnelse over betænkninger

2010

1513 Betænkning om optagelse og protokollering af

forklaringer i straffesager

1514 Betænkning om farlige hunde

1515 Betænkning om det videnskabsetiske komitesystem

i Danmark

1516 Betænkning om offentlige myndigheders

offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv.

1517 Beretning om elektronisk aftaleindgåelse og handel

1518 Betænkning om ægtefælleskifter

1519 Betænkning om revision af dødsboskifteloven

1520 Betænkning om huseftersynsordningen

1521 Betænkning om insiderhandel

1522 Reform af den civile retspleje VI

1523 Betænkning om en fremtidig statsadvokatordning

1550 Betænkning om åbenhed om økonomisk støtte

til politiske partier

1551 Betænkning om magtanvendelse over for børn

og unge, der er anbragt uden for hjemmet

1552 Ægtefællers økonomiske forhold

1553 Betænkning om offentligt ansattes

ytringsfrihed og whistleblowerordninger

1554 Betænkning om videoafhøring af børn og unge

i straffesager

1555 Ansattes retsstilling under insolvensbehandling

1556 Straffelovrådets udtalelse om visse spørgsmål

vedrørende deltagelse i og hvervning til

væbnede konflikter i udlandet, som den

danske stat er part i

1557 Betænkning om opfølgning på Christiania-

2011

sagen: Betænkning fra Udvalget om

opfølgning på Christiania-sagen

2015

1524 Betænkning om revision af hundeloven

1525 Betænkning om konkurskarantæne

1526 Betænkning om tilhold, opholdsforbud og

bortvisning

1527 Provstestillingen og provstiets funktion

1528 Betænkning om revision af reglerne om forkyndelse

2016

1529 Betænkning om PET og FE

1530 Reform af den civile retspleje VII

1531 Strafudmåling – samspillet mellem lovgiver og

domstole

1532 Betænkning om indsamlinger

1533 Kommunale udgiftsbehov og andre

udligningsspørgsmål

1534 Straffelovrådets betænkning om

seksualforbrydelser

1535 Gennemførelse af direktivet om bekæmpelse af

forsinket betaling i handelstransaktioner

1536 Aftaler om transport af gods helt eller delvist til søs

(Rotterdam-reglerne)

1558 Sagkyndig bevisførelse mv.: Reform af den

civile retspleje IX

1559 Straffelovrådets betænkning om væbnede

konflikter i udlandet

2012

1560 Betænkning om inddragelse af

uhensigtsmæssig adfærd i fængsler og

arresthuse ved varetægtsfængsling og

strafudmåling.

1561 Betænkning om bødesanktioner på det

finansielle område.

2017

1537

1538

1539

1540

1541

1542

1543

1562 Betænkning om indsatsen over for

rockerborge mv.

1563 Straffelovrådets betænkning om freds- og

ærekrænkelser

1564 En samlet lovregulering om andre trossamfund

end folkekirken

1565 Databeskyttelsesforordning

2013

1566 Udvalget om undersøgelseskommissioners

Ministrenes særlige rådgivere – et serviceeftersyn

deludtalelse

Afsættelse af borgmesteren og forberedelse af

byrådsmøder

Mobilitet og fremkommelighed i hovedstaden

Gennemførelse af direktivet om

forbrugerrettigheder

Rapport fra tværministeriel arbejdsgruppe om

revision af de danske visumregler

Betænkning fra udvalg om erhvervsmæssig

befordring i personbiler

Reform af den civile retspleje VIII: Syn og skøn

2014

1544 Folkekirkens styre

1545 Straffelovrådets betænkning om samfundstjeneste

mv.

1546 Betænkning om inkorporering inden for

menneskeretsområdet

1547 Betænkning om sagsomkostninger i straffesager

1548 Straffelovrådets udtalelse om de juridiske

konsekvenser af en ophævelse af straffelovens

§ 140 om blasfemi

1549 Betænkning om afhøring af forurettede før tiltalte i

straffesager

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse

De praktiske erfaringer med

undersøgelseskommissioner

Betænkning nr. 1566

København 2017

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse – De praktiske

erfaringer med undersøgelseskommissioner

Betænkning nr. 1566

Publikationen kan bestilles via Justitsministeriets hjemmeside (www.justitsministeriet.dk)

eller hos

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Telefon 43 22 73 00

[email protected]

http://jm.schultzboghandel.dk

ISBN: 978-87-93469-12-9

ISBN internet: 978-87-93469-13-6

Tryk: Rosendahls a/s

Pris: Kr. 150,- pr. bog inkl. moms

Forsideillustration: Rasmus Sand Høyer

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1 Indledning............................................................................................ 5

1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium .............................................................................. 5

2. Udvalgets sammensætning ..................................................................................................... 7

3. Udvalgets arbejde ................................................................................................................... 7

4. Deludtalelsens opbygning og indhold .................................................................................... 8

Kapitel 2 Undersøgelseskommissionerne – reglerne og deres baggrund..... 10

1. Baggrunden for lov om undersøgelseskommissioner .......................................................... 10

1.1 Undersøgelsesformerne før lov om undersøgelseskommissioner ................................. 10

1.1.1 Dommerundersøgelser ........................................................................................... 11

1.1.2 Kommissionsdomstole ........................................................................................... 12

1.1.3 Undersøgelsesretter ................................................................................................ 13

1.2 Kritikken af de tidligere undersøgelsesformer .............................................................. 16

1.3 Undersøgelseskommissionerne om Færøbanksagen og Nørrebrosagen ....................... 18

1.4 PET-kommissionen ....................................................................................................... 20

2. Lov om undersøgelseskommissioner ................................................................................... 20

2.1 Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers lovudkast og lovens tilblivelse ............. 20

2.2 Nærmere om gældende ret efter lov om undersøgelseskommissioner .......................... 23

2.2.1 Nedsættelse af en undersøgelseskommission, undersøgelseskommissionens

sammensætning og opgaver samt tilrettelæggelsen af undersøgelsen ............................ 23

2.2.2 Vidnepligt og anden oplysningspligt ..................................................................... 28

2.2.3 De berørte personers retsstilling og bestemmelser om tavshedspligt .................... 30

2.2.4 Undersøgelseskommissionens beslutninger og domstolsprøvelse heraf ............... 36

2.2.5 Offentlighed og afgivelse af beretning m.v. .......................................................... 37

2.2.6 Ikrafttræden m.v..................................................................................................... 38

3. Andre undersøgelsesorganer og -former .............................................................................. 39

3.1 Parlamentariske kommissioner, spørgsmål, forespørgsler og folketingsudvalg ........... 40

3.1.1 Parlamentariske kommissioner .............................................................................. 40

3.1.2 Forespørgsler ......................................................................................................... 43

3.1.3 Folketingsudvalg .................................................................................................... 44

3.1.4 Undersøgelser ved Det Udenrigspolitiske Nævn og udvalg under Nævnet .......... 50

3.1.5 Folketingets Udvalg for Forretningsordenen ......................................................... 51

3.2 Andre undersøgelsesorganer mv. .................................................................................. 55

3.2.1 Folketingets Ombudsmand .................................................................................... 56

3.2.2 Statsrevisorerne og Rigsrevisionen ........................................................................ 58

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

3.2.3 Lovbestemt undersøgelse ....................................................................................... 64

3.2.4 Særlige administrative undersøgelsesorganer ........................................................ 64

3.2.5 Advokatundersøgelser mv. og deres forhold til

undersøgelseskommissionsordningen ............................................................................. 65

Kapitel 3 Undersøgelseskommissionernes virksomhed og de praktiske

erfaringer ........................................................................................................... 68

1. De hidtidige undersøgelseskommissioners virksomhed ...................................................... 68

1.1 De enkelte undersøgelser .............................................................................................. 68

1.1.1 PET-kommissionen ................................................................................................ 69

1.1.2 Farum-kommissionen ............................................................................................ 72

1.1.3 Dan Lynge-kommissionen ..................................................................................... 78

1.1.4 Skattefradragskommissionen ................................................................................. 81

1.1.5 Blekingegade-kommissionen ................................................................................. 84

1.1.6 Statsløsekommissionen .......................................................................................... 88

1.1.7 Skattesagskommissionen ....................................................................................... 92

1.1.8 Irak- og Afghanistankommissionen ....................................................................... 97

2. De praktiske erfaringer med undersøgelseskommissionerne ............................................. 100

2.1 Undersøgelsernes forløb, tidsforbrug og omkostninger .............................................. 101

2.1.1 Hvad er tiden gået med? ...................................................................................... 101

2.1.2 Hvad bruges pengene på? .................................................................................... 104

2.2 De involveredes erfaringer med undersøgelseskommissionerne ................................ 116

2.2.1 Temaer for interviewene ...................................................................................... 116

2.2.2 Det sammenfattende billede fra interviewene ..................................................... 119

2.3 De enkelte interview.................................................................................................... 128

3. Nogle foreløbige overvejelser over behovet for ændringer af undersøgelsesformen ........ 201

3.1 Det tidsmæssige forløb ................................................................................................ 202

3.2 Kommissorierne .......................................................................................................... 203

3.3 Kommissionernes medlemmer .................................................................................... 203

3.4 Om kredsen af undersøgte, vidneforklaringer, bisiddere mv. ..................................... 204

3.5 Om kommissionens vurderinger af faktum, retsregler og ministeransvar .................. 205

3.6 Forundersøgelse? ......................................................................................................... 206

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kapitel 1

Indledning

1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium

Udvalget om undersøgelseskommissioner blev nedsat ved afsendelse af udpegningsbreve til

udvalgets formand og øvrige medlemmer den 4. november 2016.

Baggrunden for udvalgets nedsættelse og udvalgets opgaver er beskrevet i det endelige kom-

missorium af 27. september 2016:

”1. Det er vigtigt for regeringen, at forhold i den offentlige forvaltning kan under-

søges på en måde, som understøtter den demokratiske kontrol med og tilliden til

forvaltningen. Regeringen ønsker derfor, at undersøgelser af den offentlige for-

valtning skal gennemføres så hurtigt og effektivt som muligt under iagttagelse af

de nødvendige retssikkerhedsmæssige garantier.

Regeringen nedsætter derfor et udvalg med henblik på

foretage en erfaringsop-

samling fra de 8 undersøgelseskommissioner, der indtil videre har afsluttet deres

arbejde, og

overveje, om der er behov for ændringer af denne undersøgelses-

form.

Med indførelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999 – der blev frem-

sat og vedtaget af alle partier i Folketinget – var det forudsat, at der bør nedsættes

en undersøgelseskommission, hvis der til brug for undersøgelsen og klarlæggelsen

af et faktisk begivenhedsforløb med henblik på vurdering af ministres eller em-

bedsmænds ansvar er behov for f.eks. at indhente redegørelser eller foretage afhø-

ringer.

Det skyldes navnlig hensynet til de involverede ministres og embedsmænds rets-

stilling, og undersøgelseskommissionsloven indeholder på den baggrund en række

processuelle garantier for de involverede personer.

Af samme grund var det med indførelsen af undersøgelseskommissionsloven for-

udsat, at advokatundersøgelser vedrørende spørgsmål om embedsmænds eventuel-

le retlige ansvar alene bør basere sig på et allerede foreliggende skriftligt materia-

le i en sag. Der kan henvises til betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorga-

ner, der lå til grund for lov om undersøgelseskommissioner, side 215-217.

Der har siden vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner været nedsat 8

kommissioner efter loven: Farum-kommissionen, Dan Lynge-kommissionen,

Skattefradragskommissionen, Blekingegadekommissionen, Statsløsekommissio-

nen, Skattesagskommissionen, Irak- og Afghanistan-kommissionen og Tibet-

kommissionen. De 7 førstnævnte undersøgelseskommissioner har afsluttet deres

arbejde, idet det bemærkes, at Justitsministeriet den 2. juli 2015 bestemte, at Irak-

og Afghanistankommissionen skulle ophøre med sin virksomhed. Hertil kommer

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

PET-kommissionen, som blev nedsat efter lov nr. 359 af 2. juni 1999, og afgav sin

beretning i 2009.

Der er efter regeringens opfattelse behov for en erfaringsopsamling fra undersø-

gelseskommissionernes arbejde.

Der har i flere tilfælde været rejst kritik i offentligheden af undersøgelsernes re-

sultater sammenholdt med omkostningerne til dem og den medgåede tid. Endvide-

re har der været rejst kritik af forhold omkring nedsættelsen af undersøgelses-

kommissioner, herunder spørgsmål om deres sammensætning og om, hvorvidt

kommissorierne har været formuleret tilstrækkeligt præcist. Hertil kommer, at en

undersøgelseskommission, der strækker sig over længere tid, kan udgøre en be-

lastning for de ministre og embedsmænd, som undersøgelsen angår.

Kritikken giver anledning til at overveje, om det vil være muligt at justere og ef-

fektivisere denne undersøgelsesform.

Udvalget skal på ovenstående baggrund

for det første

foretage en erfaringsop-

samling fra de undersøgelseskommissioner, der er gennemført efter lov om under-

søgelseskommissioner. Denne erfaringsopsamling vil f.eks. kunne baseres på in-

terviews med undersøgelseskommissionsmedlemmer og eventuelt andre relevante

interessenter, herunder nuværende eller tidligere medlemmer af Folketinget og

advokater, der har fungeret som bisiddere.

Udvalget skal

for det andet

i lyset heraf vurdere, om der er behov for ændringer af

denne undersøgelsesform, idet udvalget i særlig grad skal lægge vægt på hensynet

til, at en undersøgelseskommission bør arbejde så hurtigt og effektivt som muligt

under iagttagelse af de nødvendige retssikkerhedsmæssige garantier for de invol-

verede politikere og embedsmænd. Udvalget skal herunder overveje, hvordan det

sikres, at en undersøgelseskommissions arbejde så vidt muligt målrettes undersø-

gelsen og klarlæggelsen af de omstændigheder, som er de centrale for det faktiske

begivenhedsforløb, som er baggrunden for undersøgelseskommissionens nedsæt-

telse.

Udvalget skal udarbejde forslag til eventuelle lovændringer i overensstemmelse

med udvalgets anbefalinger.

Udvalget kan i relevant omfang inddrage udenlandske erfaringer.

Udvalget skal med passende mellemrum drøfte udvalgets overvejelser med Folke-

tingets Udvalg for Forretningsordenen.

Udvalget skal så vidt muligt afslutte sit arbejde i løbet af foråret 2018. Udvalget

anmodes om i første række at prioritere arbejdet med erfaringsopsamlingen fra de

hidtil gennemførte undersøgelseskommissioner, således at der først afgives delud-

talelse herom.”

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

2. Udvalgets sammensætning

Ved afgivelsen af denne deludtalelse havde udvalget følgende sammensætning:

Formand:

Højesteretsdommer, dr.jur. Jens Peter Christensen

Øvrige medlemmer:

Professor, dr.jur. Karsten Revsbech, Aarhus Universitet (sagkyndigt medlem)

Professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen, Aarhus Universitet (sagkyndigt medlem)

Landsdommer og formand for Den Danske Dommerforening Mikael Sjöberg, indstillet af

Den Danske Dommerforening

Advokat Pernille Backhausen, indstillet af Danske Advokater og Advokatrådet i fællesskab

Styrelsesdirektør og formand for Offentlige Chefer i DJØF Henning Thiesen, indstillet af

DJØF

Kommitteret Mogens Pedersen, indstillet af Finansministeriet

Juridisk kommitteret Christian Hesthaven, indstillet af Statsministeriet

Afdelingschef Jens Teilberg Søndergaard, indstillet af Justitsministeriet

Ved afgivelsen af denne deludtalelse bestod udvalgets sekretariat af fuldmægtig Henrik

Skovgaard-Petersen, Justitsministeriet. Lovchef Birgit Thostrup Christensen, Folketinget,

deltog som observatør.

3. Udvalgets arbejde

Udvalget har forud for afgivelsen af deludtalelsen afholdt i alt fire møder. Første møde blev

afholdt den 23. november 2016, og sidste møde blev afholdt den 26. april 2017.

Udvalgets arbejde har hidtil navnlig bestået i at beskrive gældende ret og i at indsamle og

analysere oplysninger om de undersøgelseskommissioner, der er blevet nedsat siden 1999, og

som har afsluttet deres arbejde. Udvalget har i den forbindelse gennemført en undersøgelse af

det tidsforbrug, der har været forbundet med de hidtidige undersøgelseskommissionsundersø-

gelser, og af de omkostninger, der har været forbundet med undersøgelserne, samt af de fakto-

rer, der har været afgørende for tidsforbrug og omkostninger. I tillæg hertil har udvalget gen-

nemført interview med i alt 17 personer, der har været involveret i undersøgelseskommissio-

nernes arbejde som kommissionsmedlem, sekretariatsmedarbejder, udspørger eller bisidder,

samt med personer, der har været genstand for kommissionsundersøgelse som minister eller

embedsmand. Formanden og fire medlemmer af udvalget har deltaget i Folketingets Præsidi-

ums lukkede konference i januar 2017 under temaet ”Parlamentariske undersøgelser”. For-

manden har i marts 2017 afholdt møde med Folketingets formand, og i samme måned deltog

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

formanden og to medlemmer af udvalget i et møde med Folketingets Udvalg for Forretnings-

ordenen.

4. Deludtalelsens opbygning og indhold

Foruden dette indledende kapitel indeholder deludtalelsen to kapitler.

I deludtalelsens

kapitel 2

redegøres for reglerne om undersøgelseskommissioner og deres

baggrund. I kapitlet redegøres først for baggrunden for lov om undersøgelseskommissioner,

der blev gennemført i 1999, herunder navnlig de tidligere undersøgelsesformer og kritikken

heraf. Dernæst redegøres for loven om undersøgelseskommissioner. Redegørelsen omfatter

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers lovudkast i Betænkning nr. 1315/1996 om un-

dersøgelsesorganer, lovens tilblivelse i øvrigt samt gældende ret efter loven. Endelig indehol-

der kapitlet et afsnit om andre undersøgelsesorganer og -former, der omfatter dels en række

parlamentariske kontrolformer, dels visse andre undersøgelsesorganer mv.

Kapitel 3

omhandler undersøgelseskommissionernes virksomhed og de praktiske erfaringer

hermed. Kapitlet indledes med en gennemgang af centrale oplysninger om de otte undersøgel-

seskommissioner, der på tidspunktet for afgivelsen af denne deludtalelse har afsluttet deres

arbejde. Der redegøres i hovedtræk for de enkelte kommissioners nedsættelse, sammensæt-

ning og varighed, kommissoriet, kommissionens arbejde, omkostningerne til kommissionen,

undersøgelsens konklusioner og opfølgningen af beretningen. Dernæst følger udvalgets gen-

nemgang af de praktiske erfaringer med undersøgelseskommissionerne. Erfaringsopsamlingen

falder i to dele. For det første analyseres og beskrives undersøgelsernes forløb, tidsforbrug og

omkostninger, og de indsamlede oplysninger herom gengives i skemaform. For det andet har

udvalget gennemført interview med i alt 17 personer, der har været involveret i undersøgel-

seskommissionernes arbejde som kommissionsmedlem, sekretariatsmedarbejder, udspørger

eller bisidder, samt med personer, der har været genstand for kommissionsundersøgelse som

minister eller embedsmand. Det overordnede billede fra disse interview sammenfattes, og

herefter gengives hovedindholdet fra de enkelte interview. Kapitlet afsluttes med udvalgets

foreløbige overvejelser over behovet for ændringer af ordningen med undersøgelseskommis-

sioner. Udvalgets foreløbige overvejelser falder inden for følgende temaer: Det tidsmæssige

forløb af undersøgelserne, kommissorierne, undersøgelseskommissionens medlemmer, kred-

sen af undersøgte, vidneforklaringer, bisiddere mv., undersøgelseskommissionens vurderinger

af faktum, retsregler og ministeransvar og en mulig indførelse af en form for forundersøgelse.

København, maj 2017

Jens Peter Christensen (formand)

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Karsten Revsbech

Jørgen Grønnegård Christensen

Mikael Sjöberg

Pernille Backhausen

Henning Thiesen

Mogens Pedersen

Christian Hesthaven

Jens Teilberg Søndergaard

Birgit Thostrup Christensen

Henrik Skovgaard-Petersen

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kapitel 2

Undersøgelseskommissionerne – reglerne og deres baggrund

Dette kapitel indeholder en gennemgang af de gældende regler om undersøgelseskommissio-

ner og deres baggrund. Der er ikke tale om en udtømmende gennemgang, idet der fokuseres

på de elementer, der er af størst betydning for udvalgets arbejde med erfaringsopsamlingen og

overvejelserne om behovet for en justering af undersøgelseskommissionsordningen.

Først beskrives i afsnit 1 baggrunden for lov om undersøgelseskommissioner, herunder de

undersøgelsesformer, der gik forud for loven, og den kritik af disse undersøgelsesformer, som

førte til, at der blev taget skridt til den revision, der skete med vedtagelsen af lov om undersø-

gelseskommissioner i 1999. Dernæst beskrives i afsnit 2 den gældende retsstilling efter lov

om undersøgelseskommissioner. Beskrivelsen vil navnlig fokusere på regler og emner med

særlig betydning for udvalgets arbejde. Endelig redegøres der i afsnit 3 kort for en række an-

dre undersøgelsesorganer og -former, der har været anvendt ved undersøgelsen af forhold i

den statslige forvaltning. Redegørelsen omfatter dels undersøgelser ved folketingsmedlemmer

(parlamentariske kommissioner, spørgsmål, forespørgsler og folketingsudvalg), dels undersø-

gelser ved andre organer mv., herunder organer i Folketingets regi (Folketingets Ombuds-

mand, statsrevisorerne og Rigsrevisionen), i administrativt regi (ved forvaltningen selv) og i

andet regi (ved advokater og andre).

1. Baggrunden for lov om undersøgelseskommissioner

I det følgende redegøres først for de vigtigste undersøgelsesformer, som blev anvendt forud

for vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999 (afsnit 1.1). Dernæst opsumme-

res de væsentligste kritikpunkter af de tidligere undersøgelsesformer, der førte til nedsættelsen

af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer i 1994, hvis arbejde dannede baggrund for lo-

ven (afsnit 1.2). Endelig beskrives i hovedtræk de kommissioner, der blev nedsat i 1995 og

1996 til undersøgelse af henholdsvis Færøbanksagen og Nørrebrosagen (afsnit 1.3), samt

PET-kommissionen, der blev nedsat i 1999 (afsnit 1.4).

1.1 Undersøgelsesformerne før lov om undersøgelseskommissioner

Forud for vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999 var undersøgelsesformer-

ne i store træk ureguleret, med undtagelse af enkelte kortfattede bestemmelser i grundloven

og de nu ophævede §§ 21 og 21 a i retsplejeloven om kommissionsdomstole og undersøgel-

sesretter.

I det følgende beskrives dommerundersøgelser, kommissionsdomstole og undersøgelsesretter

med hovedvægt på undersøgelsesretterne, der var den senest anvendte undersøgelsesform

forud for undersøgelseskommissionerne. Reglerne om kommissionsdomstole og undersøgel-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

sesretter svarede i vidt omfang til hinanden, idet begge undersøgelsesformer som udgangs-

punkt skulle gennemføres efter retsplejelovens regler.

1.1.1 Dommerundersøgelser

Kategorien dommerundersøgelser dækker over en ulovbestemt undersøgelsesform, der var

karakteriseret ved, at vedkommende minister – uden at der blev tilvejebragt særlig lovhjem-

mel herfor – anmodede en dommer om at gennemføre en undersøgelse af forhold i den stats-

lige forvaltning. I organisatorisk henseende var dommerundersøgelserne derfor at betragte

som administrative organer, jf. Folketingets Ombudsmands udtalelse gengivet i FOB 1988,

side 195 ff. (om dommerundersøgelsen vedrørende ikke-screenet donorblod).

I praksis blev en dommerundersøgelse for det meste forestået af en enkelt dommer, men der

findes dog et eksempel på et undersøgelsesudvalg bestående af tre medlemmer, der alle var

dommere (undersøgelsen om grønlandsskibet Hans Hedtofts forlis i 1959), og et eksempel på

et undersøgelsesudvalg bestående af tre medlemmer med en dommer som formand (undersø-

gelsen fra 1987 til 1995 af de nærmere omstændigheder i forbindelse med flytningen af Thu-

lebefolkningen fra det nuværende forsvarsområde til Qaanaq i 1953).

Dommerundersøgelserne havde til opgave at undersøge og redegøre for nærmere angivne

begivenhedsforløb. Ofte omfattede opdraget også en vurdering af, om nogen af de involvere-

de havde begået fejl eller forsømmelser, herunder om Folketinget eller offentligheden havde

fået urigtige eller mangelfulde oplysninger om sagen, og i et tilfælde tillige, om der måtte

være grundlag for disciplinær forfølgning.

Procesformen ved dommerundersøgelserne var ikke lovreguleret. Da der ikke var tale om

domstole, var der ikke vidnepligt for en dommerundersøgelse, og retsplejelovens regler fandt

ikke anvendelse.

Brugen af dommerundersøgelser blev forladt i forbindelse med indførelsen af retsplejelovens

§ 21 a om undersøgelsesretter ved lov nr. 406 af 13. juli 1990 om ændring af retsplejeloven.

En oversigt over dommerundersøgelser i perioden 1959-1988, hvor den seneste beretning fra

en dommerundersøgelse blev afgivet, findes i Oliver Talevski, Jens Peter Christensen og

Claus Dethlefsen, Undersøgelseskommissioner, embedsmandsansvaret & Folketingets rolle

(Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002), side 391-401.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

1.1.2 Kommissionsdomstole

Kommissionsdomstole blev nedsat ved kongelig resolution med hjemmel i retsplejelovens §

21. Der er dog enkelte eksempler på nedsættelse af en kommissionsdomstol i henhold til be-

myndigelse i en særlig lov.

Efter den dagældende bestemmelse i retsplejelovens § 43, stk. 5, jf. § 42, stk. 3, kunne en

kommissionsdomstol alene bestå af dommere med juridisk embedseksamen, og så vidt muligt

skulle faste dommere beskikkes til sådanne retter. I modsætning til, hvad der gjaldt ved un-

dersøgelsesretterne, kunne sagkyndige meddommere derfor ikke udpeges. I de tilfælde, hvor

der var behov for at tilføre kommissionsdomstolen særlig sagkundskab, blev grundlaget for

kommissionsdomstolens nedsættelse tilvejebragt gennem vedtagelsen af en særlig lov.

I overensstemmelse med grundlovens § 61, 2. pkt., fremgik det af retsplejelovens § 21, 1.

pkt., sidste led, at kommissionsdomstole med dømmende myndighed ikke kunne nedsættes.

Ifølge Betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, side 28 f., kan de kommissions-

domstole, som har været nedsat efter 1945, inddeles i tre kategorier på baggrund af de opga-

ver, de har skullet udføre. Den første kategori består af kommissionsdomstole, som alene

skulle undersøge og klarlægge et begivenhedsforløb. Den anden kategori omfatter kommissi-

onsdomstole, der på grundlag af en sådan undersøgelse tillige skulle vurdere, om der var ud-

vist fejl og forsømmelser. Endelig er der en kategori af kommissionsdomstole, der havde til

opgave at undersøge og klarlægge et begivenhedsforløb og at vurdere, om der var udvist fejl

eller forsømmelser, som kunne give anledning til, at et retligt ansvar søgtes gennemført mod

nogen af de involverede personer. Det bemærkes, at de opgaver, som kommissionsdomstolene

i den sidstnævnte kategori skulle udføre, svarede til dem, som blev udført af undersøgelsesret-

terne fra og med indførelsen af disse i 1990.

Procesformen ved kommissionsdomstolene var ikke særskilt reguleret. Kommissionsdomsto-

lene fungerede således efter retsplejelovens almindelige regler, hvilket bl.a. indebar, at prin-

cippet om offentlighed i retsplejen fandt anvendelse, og at der ikke kunne ske dørlukning i

videre omfang end efter retsplejelovens almindelige regler herom.

Retsplejelovens § 21 blev ophævet ved ikrafttræden af lov om undersøgelseskommissioner

den 1. juli 1999. Der blev ikke nedsat kommissionsdomstole efter retsplejelovens § 21 i tiden

efter indførelsen af undersøgelsesretter i 1990 ved lov nr. 406 af 13. juli 1990.

En oversigt over kommissionsdomstole nedsat efter den dagældende bestemmelse i retspleje-

lovens § 21 i perioden 1945-1992, hvor den seneste kommissionsdomstol afgav beretning,

findes i Talevski m.fl., side 391-401. I samme værk, side 401-403, beskrives de to kommissi-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

onsdomstole, der fungerede i 1922-1924 henholdsvis 1982-1985, og som blev nedsat i hen-

hold til en bemyndigelse i en særlig lov.

1.1.3 Undersøgelsesretter

Undersøgelsesretter blev nedsat efter retsplejelovens § 21 a, der blev indført ved lov nr. 406

af 13. juli 1990 og ændret ved lov nr. 349 af 6. juni 1991.

Kompetencen til at nedsætte en undersøgelsesret og fastlægge dens kommissorium lå hos

justitsministeren i medfør af retsplejelovens § 21 a, stk. 1.

Om sammensætningen af en undersøgelsesret bestemte retsplejelovens § 21 a, stk. 1, 1. og 2.

pkt., at en undersøgelsesret bestod af en eller flere dommere, og at justitsministeren endvidere

kunne bestemme, at sagkyndige skulle deltage i undersøgelsen som meddommere. I praksis

blev undersøgelsesretterne beklædt alene af én udnævnt dommer.

Der var ikke i retsplejelovens § 21 a fastsat grænser for, hvilke sager der kunne gøres til gen-

stand for en undersøgelse ved en undersøgelsesret, idet der i bestemmelsens stk. 1 blot henvi-

stes til ”nærmere bestemte sager”. Det fremgår dog af bemærkningerne til lovforslaget (nr. L

235 af 15. maj 1990), at formålet med forslaget var at give justitsministeren udtrykkelig

hjemmel til at iværksætte dommerundersøgelser i sager af ”almen betydning”. Det antages i

betænkning nr. 1315/1996, at dette begreb som altovervejende hovedregel tager sigte på sa-

ger, der på en eller anden måde har tilknytning til offentlige og vel nærmest statslige myndig-

heders sagsbehandling, herunder sager om anvendelse af offentlige midler.

Om undersøgelsesretternes opgaver fastslog retsplejelovens § 21 a, stk. 2, i overensstemmelse

med grundlovens § 61, 2. pkt., at undersøgelsesretten ikke havde dømmende myndighed.

Formålet med undersøgelsesretternes arbejde var at skabe grundlaget for, at den kompetente

myndighed (Folketinget, vedkommende minister eller anklagemyndigheden) kunne afgøre,

hvad der videre skulle ske i sagen (f.eks. at rejse rigsretssag, disciplinærsag eller straffesag). I

praksis havde undersøgelsesretterne normalt til opgave at undersøge og klarlægge et begiven-

hedsforløb og at vurdere, om der var udvist fejl eller forsømmelser, som kunne give anledning

til, at et retligt ansvar blev søgt gennemført mod nogen af de involverede. Spørgsmålet var

navnlig, om nogen af de involverede embedsmænd kunne antages at have gjort sig skyldige i

tjenesteforseelse, således at der var grundlag for at rejse disciplinærsager imod dem. Under-

søgelsesretterne har i den forbindelse normalt ikke udtalt sig om, hvilken sanktion der i givet

fald kunne komme på tale for de pågældende embedsmænd. For så vidt angår de involverede

ministre har undersøgelsesretterne i princippet begrænset sig til at beskrive det faktiske begi-

venhedsforløb.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Det bemærkes, at kommissoriet for undersøgelsesretten i Himmerlandsbanksagen, der omta-

les nærmere nedenfor under afsnit 1.2, afveg væsentligt fra det netop anførte.

Retsplejelovens § 21 a indeholdt ikke regler om udspørger, sekretariat og andre medhjælpere

for undersøgelsesretterne, men i praksis udpegede justitsministeren en sekretær for dommeren

og en repræsentant for det offentlige (typisk en advokat) samt i visse tilfælde tillige en byrets-

dommer til at bistå undersøgelsesretten. Det offentliges repræsentant – som i vidt omfang kan

sammenlignes med udspørgeren ved en undersøgelseskommission – stod som udgangspunkt

for at foretage afhøringen af de personer, som afgav forklaring for undersøgelsesretten.

Om procesmåden ved undersøgelsesretterne indeholdt retsplejelovens § 21 a, stk. 3, blot en

henvisning til retsplejelovens regler. Det blev i betænkning nr. 1315/1996 antaget, at en un-

dersøgelsesret, der havde til opgave at vurdere, om der var udvist fejl eller forsømmelser, som

kunne give anledning til at søge et retligt ansvar gennemført mod nogen af de involverede,

ville anvende strafferetsplejens regler med de efter forholdets karakter nødvendige modifika-

tioner.

Ovenstående indebar bl.a., at undersøgelsesretten måtte antages at skulle gå frem efter retsple-

jelovens regler om editionspålæg i det omfang, skriftligt materiale ikke blev udleveret frivil-

ligt. I praksis udleverede myndigheder, private personer og virksomheder dog normalt frivil-

ligt sådant materiale til retten.

For så vidt angår forklaringer for retten gjaldt retsplejelovens regler om vidnepligt og straffe-

lovens regler om forklaring under strafansvar med de undtagelser, som følger af de nævnte

love. Retsplejelovens § 21 a, stk. 3, 3. pkt., indeholdt dog en udtrykkelig bestemmelse om, at

retsplejelovens § 169 ikke fandt anvendelse, og vedkommende minister skulle derfor ikke

give samtykke til, at en embedsmand afgav forklaring for undersøgelsesretten. Det fremgik

endvidere af bemærkningerne til det lovforslag, der foreslog indsættelse af retsplejelovens §

21 a, at en tjenestemand ikke havde pligt til at udtale sig under strafansvar, hvis der var mu-

lighed for, at der efter afslutningen af undersøgelsen ville blive indledt tjenstligt forhør eller

almindelig strafferetlig forfølgning mod den pågældende.

Også i øvrigt måtte retsstillingen for de involverede personer – i mangel af udtrykkelig regu-

lering i retsplejelovens § 21 a – udledes af retsplejelovens regler. Det gjaldt f.eks. spørgsmål

om angivelse af sigtelse eller lignende, høring inden undersøgelsens afslutning, retten til akt-

indsigt og adgang til at overvære retsmøder. For nærmere herom henvises til betænkning nr.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

1315/1996, side 33 ff. Her skal alene omtales den bisidderordning, der i praksis blev udviklet

af undersøgelsesretterne.

I almindelighed blev de personer, for hvem et strafferetligt eller disciplinært ansvar ikke ville

kunne udelukkes på afhøringstidspunktet, givet ret til at møde med en advokat som bisidder.

For så vidt som de ikke havde forskellige, uforenelige interesser i sagen, fik en samlet, større

gruppe af embedsmænd fra den samme faglige organisation sædvanligvis stillet én bisidder til

rådighed af organisationen. For ministres vedkommende blev der beskikket en bisidder, hvis

de ønskede det.

Bisiddernes processuelle stilling kunne ikke udledes af retsplejelovens regler og blev derfor

fastlagt i undersøgelsesretternes praksis, der tog udgangspunkt i retsplejelovens regler om

forsvarerens stilling under den politimæssige efterforskning. En undtagelse herfra var dog, at

bisidderne i praksis havde adgang til at overvære alle afhøringer, selvom den pågældende del

af undersøgelsen foregik for lukkede døre.

Bisidderne havde ikke ret til at føre vidner eller foretage selvstændige afhøringer af vidnerne,

men i praksis blev bisidderne i varierende grad givet mulighed herfor. Normalt fik bisidderne

kopi af undersøgelsesmaterialet og af retsbøgerne vedrørende såvel deres klients som andre

personers forklaringer, og i almindelighed kunne bisidderne gøre deres klient bekendt med

dette materiale. Bisidderne kunne også gøre deres klient bekendt med, hvad der var passeret i

retsmøder forud for klientens afgivelse af forklaring, men undersøgelsesretten gav dog i visse

tilfælde bisidderne pålæg om ikke at gøre klienten bekendt med bestemte oplysninger. Bisid-

derne havde ikke adgang til at komme med procedureindlæg i forbindelse med undersøgel-

sens afslutning, men de kunne afgive skriftlige indlæg inden for en rimelig frist. Der var dog

ikke krav på en høringsprocedure vedrørende de andre bisidderes indlæg. Endelig bestemte

undersøgelsesretten, om bisiddernes indlæg skulle optages i beretningen, jf. herved Højeste-

rets kendelse af 17. august 1992 (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1992, side 857 f.).

Som følge af den generelle henvisning til retsplejelovens regler i § 21 a, stk. 3, blev retsmøder

i undersøgelsesretten som udgangspunkt gennemført for åbne døre. Efter retsplejelovens § 21

a, stk. 3, 2. pkt., havde undersøgelsesretten dog – i modsætning til kommissionsdomstole –

adgang til at bestemme, at undersøgelsen i særlige tilfælde, der ikke var omfattet af retspleje-

lovens § 29 om dørlukning, skulle foregå for lukkede døre. Det var forudsat i forarbejderne til

retsplejelovens § 21 a, at undtagelsesadgangen var tiltænkt et snævert anvendelsesområde,

navnlig ”hvor særlige hensyn til de berørte tjenestemænd i relation til en efterfølgende tjene-

stemandssag gør sig gældende”, jf. Folketingstidende 1990-91, Tillæg B, sp. 780. Kompeten-

cen til at træffe afgørelse om dørlukning blev oprindeligt tillagt justitsministeren, men på

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

baggrund af den kritik, der rejste sig heraf i forbindelse med undersøgelsesrettens undersøgel-

se i Tamil-sagen, blev retsplejelovens § 21 a, stk. 3, ændret ved lov nr. 349 af 6. juni 1991,

således at kompetencen blev overført til undersøgelsesretten selv.

Ifølge retsplejelovens § 21 a, stk. 4, kunne undersøgelsesrettens afgørelser af processuel ka-

rakter påkæres direkte til Højesteret.

Endelig fulgte det af retsplejelovens § 21 a, stk. 5, 1. pkt., at undersøgelsesretten skulle afgive

en beretning om undersøgelsen. Det fremgår af Højesterets kendelse af 17. august 1992 (op-

trykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1992, side 857 f.), at undersøgelsesretten endeligt afgjorde

indholdet af og formen for beretningen. Beretningen skulle offentliggøres af justitsministeren,

medmindre ganske særlige grunde talte imod offentliggørelse, jf. retsplejelovens § 21 a, stk.

5, 2. pkt.

Retsplejelovens § 21 a blev ophævet ved ikrafttræden af lov om undersøgelseskommissioner

den 1. juli 1999. Undersøgelsesretter blev ikke nedsat efter 1993, hvor nedsættelsen af under-

søgelsesretten i Himmerlandsbanksagen gav anledning til kritik (om denne kritik henvises til

afsnit 1.2 nedenfor). I den mellemliggende periode frem til vedtagelsen af lov om undersøgel-

seskommissioner i 1999 blev undersøgelser med behov for vidneforklaringer mv. nedsat ved

særlige love.

En oversigt over undersøgelsesretter nedsat i henhold til den dagældende bestemmelse i rets-

plejelovens § 21 a i perioden 1990-1994, hvor den seneste undersøgelsesret afgav beretning,

findes i Talevski m.fl., side 403-407.

1.2 Kritikken af de tidligere undersøgelsesformer

Kritikken af de tidligere undersøgelsesformer blev særligt udtalt i kølvandet på undersøgel-

sesretten vedrørende Tamil-sagen, som afgav beretning i januar 1993. Kritikken af den ud-

strakte anvendelse af kommissionsdomstole og undersøgelsesretter vedrørte i bred forstand

retssikkerhedsmæssige spørgsmål. Der kan henvises til beretningen fra en konference afholdt

af Advokatrådet den 26. april 1993 på Christiansborg, Beretning fra Advokatrådets konferen-

ce om kommissionsdomstole og undersøgelsesretter, Kbh., 1994.

De kritikpunkter, der blev rejst med størst styrke, drejede sig om dommeres medvirken i un-

dersøgelserne og retsstillingen for de involverede. Disse kritikpunkter var i vidt omfang ind-

byrdes forbundne.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Hvad angår dommeres medvirken blev det for det første fremhævet, at dommere, som leder

undersøgelsesretter, udfører opgaver, som efter deres art ikke er sædvanlige for domstolene,

men som normalt udføres af administrative organer, typisk politiet. Bl.a. som følge heraf risi-

kerede dommere – til skade for tilliden til domstolene – at blive gjort til aktører i sager, der

reelt var afspejlinger af politiske konflikter. Det andet kritikpunkt i denne sammenhæng ved-

rørte risikoen for såkaldt ”domsvirkning”, dvs. tendensen til, at undersøgelsesretternes beret-

ninger og indstillinger i medierne og i det politiske liv blev sidestillet med domme. Betænke-

lighederne herved skulle ses i lyset af, at undersøgelsesretter mv. efter grundloven og retsple-

jeloven ikke kan have dømmende myndighed, og at indstillingerne således kun kunne vedrøre

grundlaget for andre myndigheders eventuelle indledning af disciplinærforfølgning, strafferet-

lig forfølgning mv. Procesformen var derfor heller ikke indrettet på en måde, der gjorde den

egnet som ”bærer” af en domslignende virkning. Det bemærkes i den forbindelse, at undersø-

gelsesretterne og kommissionsdomstolene typisk blev beklædt med landsdommere eller høje-

steretsdommere.

For så vidt angår de involveredes retsstilling gik kritikken navnlig på, at der kun var meget

beskeden regulering af procesmåden ved de tidligere undersøgelsesorganer, og at de involve-

rede ministre og embedsmænd ikke blev givet de processuelle garantier, som er påkrævet ud

fra retssikkerhedsmæssige hensyn. I den forbindelse blev det fremhævet, at de involverede

personer ikke blev gjort bekendt med de punkter, som eventuelt ville blive gjort til genstand

for kritik i undersøgelsesrettens indstilling. Endvidere var der kritik af ordningen med bisid-

dere for de personer, hvis forhold blev undersøgt. Selv om der var udviklet en praksis for, at

de involverede havde ret til at give møde med en bisidder, var bisidderens processuelle stil-

ling ikke nærmere reguleret i lovgivningen og gav anledning til tvivl.

Et særligt kritikpunkt blev fremsat i forbindelse med nedsættelsen af undersøgelsesretten ved-

rørende Himmerlandsbanksagen. Hvor undersøgelsesretterne i praksis sædvanligvis havde til

opgave at undersøge og klarlægge et begivenhedsforløb og vurdere, om der var udvist fejl

eller forsømmelser, skulle denne undersøgelse ske med henblik på at tage stilling til en parts-

tvist mellem Sparekassen Nordjylland og staten. I forbindelse med Folketingets behandling af

beslutningsforslaget om nedsættelse af undersøgelsesretten sendte Højesterets præsident en

skrivelse til Folketingets Præsidium. I skrivelsen af 3. november 1993 blev bl.a. fremhævet, at

der var tale om en tvist mellem en privat part og staten, som efter de gældende regler hører

under de almindelige domstole, jf. grundlovens § 3, og at det gav anledning til betydelige

principielle betænkeligheder, at ikke alene fastlæggelsen af det faktiske hændelsesforløb, men

også de juridiske tvivlsspørgsmål, som tvisten gav anledning til, blev forelagt for en undersø-

gelsesret. Det blev endvidere tilkendegivet, at ”[s]agen understreger […] behovet for, at

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

spørgsmålet om brugen af undersøgelsesretter (og kommissionsdomstole), disses opgaver og

de regler, der bør gælde for deres virksomhed, tages op gennem nedsættelsen af et udvalg.”

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen noterede sig i sin beretning over beslutningsfor-

slaget om nedsættelsen af undersøgelsesretten vedrørende Himmerlandsbanksagen højeste-

retspræsidentens opfordring til at nedsætte et udvalg. I juni 1994 nedsatte den daværende re-

gering Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer med professor Lars Nordskov Nielsen som

formand. Udvalget fik bl.a. til opgave at foretage en samlet gennemgang og vurdering af un-

dersøgelsesorganer, der kunne belyse og klarlægge forhold inden for den statslige forvaltning.

Udvalget afgav i 1996 Betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer. Betænkningens

udkast til en lov om undersøgelseskommissioner omtales nærmere nedenfor i afsnit 2.1.

1.3 Undersøgelseskommissionerne om Færøbanksagen og Nørrebrosagen

På baggrund af den kritik, der var blevet fremført mod de hidtidige undersøgelsesformer, op-

hørte man i praksis med at nedsætte kommissionsdomstole og undersøgelsesretter efter 1993.

I perioden frem til undersøgelseskommissionslovens ikrafttræden i 1999 blev i stedet i tre

tilfælde nedsat undersøgelseskommissioner i henhold til særlige love. To af disse tilfælde

omtales i nærværende afsnit, mens det tredje tilfælde omtales i det følgende afsnit.

Undersøgelseskommissionen til undersøgelse af den færøske banksag blev nedsat af justits-

ministeren i henhold til lov nr. 356 af 8. juni 1995. Ved lov nr. 389 af 22. maj 1996 nedsattes

undersøgelseskommissionen til undersøgelse af Nørrebrosagen.

Begge de nævnte kommissioner kunne på de væsentligste punkter rummes inden for den gæl-

dende ordning, der senere blev gennemført med loven om undersøgelseskommissioner.

Kommissionerne var sammensat af tre medlemmer og blev bistået af en udspørger og et se-

kretariat. Der gjorde sig dog i flere henseender særlige forhold gældende for undersøgelses-

kommissionen i Færøbanksagen, navnlig som følge af behovet for at inddrage Færøernes

landsstyre. Lovens § 1 fastsatte endvidere, at formanden skulle opfylde betingelserne for at

blive udnævnt til højesteretsdommer. I lyset af den i afsnit 1.2 nævnte kritik blev det dog ikke

en højesteretsdommer, men en advokat, som blev udpeget som formand. Det samme var til-

fældet for undersøgelseskommissionen i Nørrebrosagen.

Kommissorierne for undersøgelserne var fastsat direkte i de respektive love. Begge kommis-

sorier omfattede – foruden en undersøgelse og klarlæggelse af de faktiske begivenhedsforløb

– ansvarsvurderinger. I loven om undersøgelse af den færøske banksag var dette formuleret

således, at undersøgelsen skulle kunne give grundlag for, at det efterfølgende kunne vurderes,

om der kunne gøres et retligt ansvar gældende over for involverede myndigheder, virksomhe-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

der og personer. Af § 2, stk. 2, i loven om undersøgelse af Nørrebrosagen fremgik det, at un-

dersøgelseskommissionen på grundlag af sin undersøgelse og klarlæggelse efter stk. 1 skulle

udtale sig om, hvorvidt der af personer i offentlig tjeneste var begået fejl eller forsømmelser,

der kunne give anledning til, at et retligt ansvar søgtes gennemført. En sådan udtalelse skulle

dog ikke omfatte de menige politifolk på Nørrebro.

Lovene indeholdt bestemmelser om pligt til at udlevere dokumenter mv. og besvare skriftlige

spørgsmål fra kommissionerne. Med hensyn til vidneafhøringer fastsatte lovene, at kommissi-

onerne – der som nævnt begge havde en advokat som formand – kunne anmode Københavns

Byret om at indkalde personer til at afgive forklaring for retten. I Nørrebrosagen blev forkla-

ringer afgivet i offentlige retsmøder, hvorimod loven om undersøgelse af Færøbanksagen fo-

reskrev, at forklaring blev afgivet for lukkede døre. Begge love gav de personer, hvis forhold

blev undersøgt, ret til en bisidder.

Under det første retsmøde i undersøgelseskommissionen vedrørende Nørrebrosagen opstod

spørgsmål om bl.a. vidnefritagelse og beskikkelse af bisidder for de menige politifolk. Advo-

katen for de menige politifolk fremsatte således bl.a. begæring om, at de generelt skulle frita-

ges for at vidne, jf. retsplejelovens § 171, stk. 2, nr. 1, idet undersøgelseskommissionen som

ovenfor nævnt var udtrykkelig afskåret fra at udtale sig om, hvorvidt de menige politifolk på

Nørrebro havde begået fejl eller forsømmelser, der kunne give anledning til, at et retligt an-

svar søgtes gennemført. Der blev endvidere fremsat begæring om beskikkelse af en bisidder

for de menige politifolk.

Undersøgelseskommissionen tog ikke de nævnte begæringer til følge. For så vidt angår

spørgsmålet om vidnepligt var det kommissionens opfattelse, at da kommissionen ikke skulle

udtale sig om, hvorvidt de menige polititjenestemænd på Nørrebro havde begået fejl eller for-

sømmelser, der kunne give anledning til, at et retligt ansvar søgtes gennemført mod disse, jf.

lovens § 2, stk. 2, sidste pkt., havde de pligt til at afgive forklaring. Kommissionen fandt end-

videre, at de som følge af begrænsningen i lovens § 2, stk. 2, sidste pkt., sammenholdt med

lovens § 5, stk. 4, ikke havde ret til at lade sig bistå af en bisidder. Københavns Byret nåede

ved kendelse af 20. februar 1997 til samme resultat som kommissionen. Ved kendelse af 5.

marts 1997 gav Østre Landsret derimod advokaten for de menige politifolk delvis medhold.

Landsretten bestemte, at der ikke var grundlag for i medfør af retsplejelovens § 171, stk. 2, nr.

1, generelt at fritage de menige polititjenestemænd på Nørrebro for at afgive vidneforklaring,

men at de havde ret til at lade sig bistå af en bisidder. Med Procesbevillingsnævnets tilladelse

indbragte undersøgelseskommissionen landsrettens kendelse for Højesteret for så vidt angik

spørgsmålet om bisidderbeskikkelse. Ved kendelse af 6. maj 1997 stadfæstede Højesteret

landsrettens kendelse. Højesterets kendelse medførte, at de menige polititjenestemænd fik ret

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

til at lade sig bistå af en bisidder, og denne fik som følge heraf ret til at modtage kopi af alt

relevant materiale.

1.4 PET-kommissionen

PET-kommissionen blev nedsat ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 om undersøgelse af politiets

efterretningsvirksomhed på det politiske område og af de aktiviteter, der var baggrunden for

denne virksomhed (PET-undersøgelsesloven). Loven blev vedtaget samtidig med vedtagelsen

af lov om undersøgelseskommissioner. Det fremgår af pkt. 2 i de almindelige bemærkninger

til forslaget til PET-undersøgelsesloven (lovforslag nr. L 65 af 28. oktober 1998), at loven

bl.a. byggede på lovudkastet til lov om undersøgelseskommissioner i betænkning nr.

1315/1996, men at lovforslaget indeholdt en række afvigelser herfra, navnlig begrundet i hen-

synet til at sikre fortroligheden af det efterretningsmateriale, der indgik i undersøgelsen.

PET-kommissionen var sammensat af fem medlemmer med en landsdommer som formand.

Den blev bistået af en udspørger (senere blev antaget yderligere en udspørger) og et sekretari-

at. Undersøgelseskommissionens kommissorium var fastsat i lovens § 3. Det fulgte heraf, at

kommissionen skulle undersøge og redegøre for nærmere angivne faktiske forhold vedrørende

politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989 og, for så vidt angår perioden 1968-

1989, vurdere denne virksomhed og herunder belyse, om den blev udøvet i overensstemmelse

med regler og retningslinjer fastsat af Folketinget eller regeringen.

PET-undersøgelseslovens bestemmelser om oplysnings- og vidnepligt, beskikkelse af bisidder

og øvrige rettigheder for de personer, hvis forhold blev undersøgt, tavshedspligt og kære af

kommissionens beslutninger svarede i vidt omfang til de gældende regler i lov om undersø-

gelseskommissioner om undersøgelseskommissioner med dommermedvirken. Som en væ-

sentlig undtagelse hertil skal dog nævnes lovens § 18, hvorefter afhøringerne for kommissio-

nen som udgangspunkt foregik for lukkede døre.

2. Lov om undersøgelseskommissioner

Det følgende indeholder først en kortfattet beskrivelse af Udvalget vedrørende Undersøgel-

sesorganers lovudkast med særligt henblik på, hvordan kritikken af de tidligere undersøgel-

sesformer efter udvalgets opfattelse kunne imødekommes (afsnit 2.1). Dernæst redegøres for

gældende ret efter lov om undersøgelseskommissioner (afsnit 2.2).

2.1 Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers lovudkast og lovens tilblivelse

Betænkning nr. 1315/1996 afgivet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer indeholdt et

udkast til en lov om undersøgelseskommissioner. Med sit udkast til lovforslag søgte udvalget

i væsentligt omfang at begrænse grundlaget for kritikken af de tidligere undersøgelsesformer,

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

således at der kunne etableres undersøgelsesorganer, der på en retssikkerhedsmæssigt mere

forsvarlig måde kunne undersøge forhold i den statslige forvaltning.

For så vidt angår kritikken af dommeres medvirken og risikoen for ”domsvirkning” var for-

slagets hovedpunkter:

•

Dommere bør ikke være de eneste, der kan komme i betragtning til at forestå eller lede

undersøgelser af forhold i den statslige forvaltning. Efter en konkret vurdering bør det

være muligt at bestemme, om undersøgelsen bør forestås eller ledes af en dommer el-

ler en anden jurist.

Hvis en dommer forestår eller leder undersøgelsen, bør det være en byretsdommer el-

ler eventuelt en landsdommer (og med andre ord ikke en højesteretsdommer).

En undersøgelseskommission bør kun kunne anmodes om at foretage retlige vurderin-

ger til belysning af spørgsmålet om grundlaget for embedsmænds eventuelle retlige

ansvar, hvis der efter en konkret vurdering er behov herfor. I så fald bør undersøgel-

seskommissionen have mindst tre medlemmer, og hvis et af medlemmerne er dommer,

bør kommissionen kun foretage sådanne retlige vurderinger i det omfang, dommeren

ikke finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt.

Reglerne om undersøgelseskommissioner bør samles i en selvstændig lov og ikke ned-

fældes i retsplejeloven, og betegnelsen ”undersøgelsesret” bør ændres til ”undersøgel-

seskommission”.

Reglerne bør tages op til revision senest fem år efter deres ikrafttræden.

•

Det bemærkes, at udvalget var delt i spørgsmålet om dommermedvirken, idet et mindretal

anbefalede, at der slet ikke burde medvirke dommere i undersøgelseskommissioner.

Med hensyn til kritikken af den manglende regulering og betryggelse af de involveredes rets-

stilling blev det i udvalgets udkast til lovforslag bl.a. foreslået, at en minister eller embeds-

mand, hvis forhold undersøges, skulle sikres en lovfæstet ret til en bisidder. Bisidderens ret-

tigheder skulle omfatte ret til kopi af alt materiale, til at overvære alle møderne i undersøgel-

seskommissionen eller i retten, og til at anmode kommissionen om at foranstalte bevisførelse

og foretage en uddybende afhøring af de personer, der har været afhørt af kommissionen.

Endvidere foreslog udvalget indførelse af regler om, at undersøgelseskommissionen inden

afhøringen skal orientere den berørte minister eller embedsmand om de forhold af faktisk og

eventuelt retligt karakter, som undersøgelsen vedrørende den pågældende omfatter, og at den

pågældende efter bevisførelsen skal orienteres om de faktiske og eventuelt retlige forhold

vedrørende den pågældende, som kommissionen overvejer at give udtryk for i sin beretning. I

nær sammenhæng hermed blev det foreslået, at den berørte minister eller embedsmand og

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

dennes bisidder ved undersøgelsens afslutning skulle have ret til at afgive en skriftlig udtalel-

se vedrørende de spørgsmål af faktisk og eventuelt retlig karakter, som undersøgelsen rejser

vedrørende den pågældende.

For så vidt angår kritikken i forbindelse med undersøgelsesretten vedrørende Himmerlands-

banksagen tilkendegav udvalget, at en undersøgelseskommission ikke bør nedsættes med

henblik på at tage stilling til en partstvist eller med det formål at undersøge og klarlægge et

faktisk begivenhedsforløb til brug for en efterfølgende stillingtagen til en partstvist.

Udkastet fra Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer dannede udgangspunkt for det lov-

forslag, der senere blev vedtaget som den gældende lov om undersøgelseskommissioner. For-

slaget blev i stort set uændret form fremsat for Folketinget af et folketingsmedlem fra hvert

politisk parti, første gang i folketingssamlingen 1996-97.

Under forslagets behandling i fol-

ketingssamlingen 1998-99 blev der forud for lovforslagets endelige vedtagelse vedtaget en

række ændringer i forhold til udkastet fra Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer. Blandt

de væsentligste ændringer skal fremhæves følgende:

For det første

skete der en udvidelse af lovens anvendelsesområde. Hvor Udvalget vedrøren-

de Undersøgelsesorganers kommissorium – og dermed det af udvalget udarbejdede udkast til

lovforslag – angik undersøgelser af ”forhold i den statslige forvaltning”, omfatter loven om

undersøgelseskommissioner undersøgelser af ”nærmere bestemte forhold af almenvigtig be-

tydning.” Denne ændring havde baggrund i et notat af 22. december 1997 udarbejdet af

Justitsministeriet i samarbejde med professor Lars Nordskov Nielsen, højesteretsdommer

Torben Melchior og lektor, dr.jur. Jens Peter Christensen. Notatet er optrykt som bilag 1 til

betænkning nr. 3 af 5. maj 1999 af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen over forslag

til lov om undersøgelseskommissioner og dannede ifølge udvalgets betænkning grundlag for

en række ændringsforslag til lovforslaget, herunder ændringen af § 1, stk. 1.

For det andet

er der i lov om undersøgelseskommissioner § 1, stk. 1, indsat en bestemmelse,

der indebærer, at justitsministeren skal nedsætte en undersøgelseskommission, hvis Folketin-

get vedtager en beslutning herom.

For det tredje

er møder i undersøgelseskommissionen og i retten som udgangspunkt offentli-

ge, hvilket svarer til den tidligere retstilstand ved undersøgelsesretterne. Udvalget vedrørende

Undersøgelsesorganer havde foreslået, at møderne som udgangspunkt ikke skulle være offent-

Forslaget blev i alt fremsat for Folketinget tre gange, jf. lovforslag nr. L 33 af 24. oktober 1996, folketingsåret

1996-97, lovforslag nr. L 3 af 8. oktober 1997, folketingsåret 1997-98, førstebehandlet den 14. januar 1998, samt

lovforslag nr. L 3 af 8. oktober 1998, folketingsåret 1998-99, der blev vedtaget af Folketinget under tredjebe-

handlingen den 25. maj 1999.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

lige, bl.a. for at begrænse den tidligere nævnte kritik af dommeres medvirken og risikoen for

”domsvirkning” af undersøgelsernes beretninger.

Endelig

for det fjerde

blev der i forbindelse med vedtagelsen af loven taget stilling til lovens

anvendelse for Færøerne og Grønland. Udvalget havde – i overensstemmelse med sædvanlig

praksis – ikke taget stilling til dette spørgsmål.

Parallelt med behandlingen af forslaget til lov om undersøgelseskommissioner var der i Fol-

ketinget drøftelser om Folketingets inddragelse i nedsættelsen af undersøgelseskommissioner

og opfølgning af beretningerne. Drøftelserne resulterede i en folketingsbeslutning om ændring

af Folketingets forretningsorden i 1999, hvorved der blev indsat et nyt kapitel XVIII (§§ 54-

60) om spørgsmål vedrørende ministeransvar. Der henvises herom til afsnit 3.1.5 og til Talev-

ski m.fl., side 343 ff.

2.2 Nærmere om gældende ret efter lov om undersøgelseskommissioner

Lov om undersøgelseskommissioner (lov nr. 357 af 2. juni 1999) er inddelt i 11 kapitler:

1) Nedsættelse af en undersøgelseskommission

2) Undersøgelseskommissionens sammensætning

3) Undersøgelseskommissionens opgaver

4) Tilrettelæggelse af undersøgelsen m.v.

5) Vidnepligt og anden oplysningspligt ved en undersøgelse med dommerdeltagelse

6) Vidnepligt og anden oplysningspligt ved en undersøgelse uden dommerdeltagelse

7) De berørte personers retsstilling

8) Tavshedspligt

9) Undersøgelseskommissionens beslutninger og domstolsprøvelse heraf

10) Offentlighed og afgivelse af beretning m.v.

11) Ikrafttræden m.v.

Disse temaer behandles i det følgende, idet flere af temaerne dog af fremstillingsmæssige

hensyn er slået sammen i gennemgangen. Som nævnt indledningsvis vil beskrivelsen af gæl-

dende ret navnlig fokusere på regler og emner med særlig betydning for udvalgets arbejde.

2.2.1 Nedsættelse af en undersøgelseskommission, undersøgelseskommissionens sammen-

sætning og opgaver samt tilrettelæggelsen af undersøgelsen

Ifølge § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner er det justitsministeren, der har kom-

petencen til at nedsætte en undersøgelseskommission. Justitsministeren udpeger den eller de

personer, som skal være medlemmer af kommissionen, formanden for kommissionen, hvis

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

den skal have flere medlemmer, samt kommissionens udspørger, jf. stk. 2 og 3. Endelig sør-

ger justitsministeren for, at der stilles den fornødne sekretariatsbistand og anden praktisk bi-

stand til rådighed for kommissionen, jf. stk. 5.

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer havde fundet, at Folketinget kunne sikre sin ind-

flydelse gennem de sædvanlige politiske kontrol- og ansvarsmekanismer, jf. betænkning nr.

1315/1996, side 91. Under folketingsbehandlingen blev dog indsat en bestemmelse i § 1, stk.

1, 2. pkt., hvorefter justitsministeren skal nedsætte en undersøgelseskommission, hvis Folke-

tinget vedtager beslutning herom. I betænkningen over lovforslaget anfører Folketingets Ud-

valg for Forretningsordenen, at reglen svarer til de politiske realiteter, som er, at hovedinitia-

tivet til nedsættelse af en undersøgelseskommission vel kan være regeringens, men også og

formentlig oftest vil ligge i Folketinget. I tilknytning til bestemmelsen i § 1, stk. 1, 2. pkt.,

blev indsat et nyt stykke i § 1 (stk. 4). Af stk. 4 fremgår det, at hvis en undersøgelseskommis-

sion er nedsat efter en folketingsbeslutning, sker den nærmere udformning af kommissoriet

samt udpegningen af medlemmer, formand og udspørger i samråd med Folketingets Udvalg

for Forretningsordenen eller underudvalget under dette. I praksis er Folketingets Udvalg for

Forretningsordenen blevet forelagt et udkast til kommissorium i de tilfælde, hvor undersøgel-

seskommissionen er blevet nedsat af justitsministeren uden en folketingsbeslutning herom.

2.2.1.1. Lov om undersøgelseskommissioner § 1, stk. 1, fastsætter, at en undersøgelseskom-

mission kan nedsættes til at undersøge ”nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning.”

Formuleringen svarer til den ramme, der efter grundlovens § 51 gælder for nedsættelse af par-

lamentariske kommissioner, og til den ramme, som er angivet i forarbejderne til den nu op-

hævede bestemmelse i retsplejelovens § 21 a om undersøgelsesretter.

Som nævnt i afsnit 2.1 havde Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer i overensstemmelse

med sit kommissorium afgrænset undersøgelsens genstand til ”forhold i den statslige forvalt-

ning”. Under behandlingen af lovforslaget i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen blev

der imidlertid givet udtryk for ønskeligheden af at afgrænse lovforslagets § 1, stk. 1, således

at der ville være grundlag for helt at ophæve retsplejelovens §§ 21 og 21 a. Der blev i den

forbindelse henvist til, at Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer i sin betænkning havde

bemærket, at det næppe kunne afvises, at den foreslåede undersøgelsesordning kunne være

egnet i forhold til f.eks. kommuner, amtskommuner og statslige aktieselskaber mv.

På baggrund af det i afsnit 2.1 omtalte notat af 22. december 1997 blev formuleringen ”for-

hold i den statslige forvaltning” derfor ændret til ”nærmere bestemte forhold af almenvigtig

betydning”. I notatet anføres bl.a., at hovedformålet med en undersøgelseskommissions virk-

somhed – som for undersøgelsesretternes vedkommende – må antages at være at undersøge

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

statslige myndigheders sagsbehandling, herunder sager om anvendelse af statslige midler,

men at personer uden for den statslige forvaltning vil kunne blive inddraget i undersøgelsen,

hvis det er relevant for at klarlægge, hvad der er foregået i den statslige forvaltning. Det er

endvidere anført, at der i visse tilfælde kan være behov for at undersøge forhold uden for den

statslige forvaltning – f.eks. forhold i statslige aktieselskaber – og at der formentlig undtagel-

sesvis også kan være anledning til at undersøge forhold i private virksomheder. Der tænkes i

den forbindelse på tilfælde, hvor der er et samvirke med en statslig myndighed, og hvor der er

behov for en samlet undersøgelse af den statslige myndighed og den private virksomhed.

For så vidt angår valget af formuleringen ”nærmere bestemte forhold af almenvigtig betyd-

ning” fremgår det af notatets pkt. 3.2, at det næppe er muligt udtømmende at angive, hvilke

forhold uden for den statslige forvaltning som en undersøgelseskommission skal kunne ned-

sættes for at undersøge. En udvidelse af lovforslagets anvendelsesområde fandtes derfor at

burde udformes på en sådan måde, at der – som efter den dagældende bestemmelse i retspleje-

lovens § 21 a – i princippet ikke er nogen retlig grænse for, hvilke forhold uden for den stats-

lige forvaltning en undersøgelseskommission kan nedsættes for at undersøge.

Det fremgår endvidere af notatets pkt. 3.2, at selvom det næppe udtømmende kan angives,

hvilke forhold uden for den statslige forvaltning en undersøgelseskommission skal kunne

nedsættes for at undersøge, kan der dog opstilles visse kriterier herfor:

1) En undersøgelseskommission bør som altovervejende hovedregel kun benyttes i til-

fælde, hvor regeringen eller Folketinget har behov for at få belyst nogle forhold, som

har betydning for de opgaver, som regeringen eller Folketinget udfører. For at markere

dette er det i bestemmelsen fastsat, at det forhold, som det overvejes at undersøge, skal

have "almenvigtig betydning". Dette indebærer, at forholdet som altovervejende ho-

vedregel skal have tilknytning til staten, f.eks. vedrøre statslige myndigheders sagsbe-

handling, herunder sager om anvendelse af statslige midler.

En undersøgelse af private forhold vil således normalt alene kunne tænkes, hvis den

indgår som et integreret element i en undersøgelse af statslige myndigheders forhold.

2) En undersøgelseskommission bør ikke nedsættes, hvis forholdene kan belyses tilfreds-

stillende af ordinære, faste undersøgelsesorganer. Det samme gælder, hvis der allerede

må antages at foreligge tilstrækkeligt faktuelt grundlag for, at der kan træffes beslut-

ning om f.eks. at rejse tiltale eller indlede disciplinærforfølgning mod bestemte perso-

ner.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

3) En undersøgelseskommission bør ikke kunne nedsættes med henblik på at udføre en

undersøgelse, som falder uden for de formål, som en kommissionsundersøgelse skal

kunne tjene. F.eks. bør en undersøgelseskommission ikke kunne nedsættes med hen-

blik på at tage stilling til en retstvist mellem to private borgere eller virksomheder.

Endelig fremgår det af notatet, at en undersøgelseskommission ikke bør kunne få til opgave at

tage stilling til retlige tvister mellem staten og private og mellem private indbyrdes. Tilsva-

rende gælder tvister mellem staten og kommunerne eller mellem kommunerne indbyrdes. En

undersøgelseskommission bør i forlængelse heraf heller ikke kunne få til opgave at tilveje-

bringe det faktiske grundlag for sådanne partstvister. Denne begrænsning af undersøgelses-

kommissionernes opgaver skal ses i lyset af den kritik, som blev fremsat i skrivelsen af 3.

november 1993 fra Højesterets præsident til Folketingets Præsidium i forbindelse med ned-

sættelsen af undersøgelsesretten vedrørende Himmerlandsbanksagen (jf. nærmere i afsnit 1.2).

Der kan desuden henvises til Talevski m.fl., side 30 f.

2.2.1.2. Sammensætningen af undersøgelseskommissionen er reguleret i lovens §§ 2 og 3, der

med en enkelt redaktionel ændring svarer til udkastet fra Udvalget vedrørende Undersøgel-

sesorganer. Ifølge § 2, stk. 1, kan en undersøgelseskommission bestå af et eller flere med-

lemmer. Dog følger det af stk. 5, at en kommission, der anmodes om at foretage retlige vurde-

ringer efter lovens § 4, stk. 4, skal bestå af mindst tre medlemmer.

Med hensyn til de personelle krav til kommissionens medlemmer giver lov om undersøgel-

seskommissioner videre rammer end de tidligere regler om kommissionsdomstole og under-

søgelsesretter. Kommissioner, der alene består af et enkelt medlem, skal beklædes med en

person med juridisk kandidateksamen, jf. § 2, stk. 2, og er der flere medlemmer af kommissi-

onen, skal formanden være jurist, medens de øvrige medlemmer kan have anden sagkund-

skab, jf. stk. 3.

Som det fremgår, er der intet krav om dommermedvirken. Et flertal i Udvalget vedrørende

Undersøgelsesorganer fandt dog ikke, at muligheden for at bruge en dommer skulle udeluk-

kes, og lovudkastet og loven er i overensstemmelse hermed. Hvis en dommer vælges som

medlem af en undersøgelseskommission, skal dommeren være formand for kommissionen, jf.

§ 2, stk. 4. Det er forudsat i forarbejderne til loven, at der i givet fald udpeges en byretsdom-

mer eller eventuelt en landsdommer (dvs. ikke en højesteretsdommer). I praksis har der til

samtlige undersøgelseskommissioner, som hidtil har afsluttet deres arbejde, været udpeget en

landsdommer, jf. i øvrigt nærmere i kapitel 3.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Lovens § 3 fastsætter, at kommissionens medlemmer, udspørger og medhjælpere i øvrigt skal

være uvildige og uafhængige af de myndigheder, personer m.v., hvis forhold undersøges.

2.2.1.3. Rammerne for de opgaver, som kan fastsættes i kommissoriet for en undersøgelses-

kommission, er reguleret i lovens § 4. I overensstemmelse med grundlovens § 61, 2. pkt. – og

svarende til den nu ophævede § 21 a, stk. 2, i retsplejeloven om undersøgelsesretter – fastslås

det indledningsvis i stk. 1, at undersøgelseskommissionen ikke har dømmende myndighed.

§ 4, stk. 2-4, regulerer nærmere de opgaver, som en undersøgelseskommission kan gives. Ef-

ter stk. 2 kan en undersøgelseskommission få til opgave at undersøge og redegøre for et fak-

tisk begivenhedsforløb. Kommissionen kan endvidere få til opgave at komme med forslag til

sådanne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som un-

dersøgelsen kan begrunde, jf. stk. 3. Endelig kan kommissionen ifølge stk. 4 få til opgave at

foretage retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige

søger nogen draget til ansvar; dog kan en undersøgelseskommission ikke få til opgave at fore-

tage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar. I tilknytning hertil

bemærkes det dog, at det fremgår af § 4, stk. 5, at en undersøgelseskommission, som har en

dommer som medlem, alene foretager retlige vurderinger som nævnt i stk. 4 i det omfang,

dommeren ikke finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt.

En undersøgelseskommission kan tillægges en eller flere af de nævnte opgaver. I praksis vil

undersøgelseskommissioner i alle tilfælde få til opgave at undersøge og redegøre for et faktisk

begivenhedsforløb efter § 4, stk. 2. Om udformningen af kommissorierne for de hidtidige un-

dersøgelseskommissioner henvises i øvrigt til kapitel 3.

Det forudsættes i forarbejderne til bestemmelserne i § 4, stk. 2 og 4, at undersøgelseskommis-

sionen skal udvise forsigtighed ved sin bedømmelse af såvel faktum som retsregler. Af be-

tænkning nr. 1315/1996, side 114 f., hedder det om dette spørgsmål bl.a.:

”En undersøgelseskommission er hverken en domstol eller et anklagende organ.

Kommissionens retlige vurderinger, herunder bevisvurderinger, bør – også under

hensyn til, at de ikke hviler på en kontradiktorisk proces – formuleres forsigtigt og

markere kommissionens begrænsede funktion. Naturligvis skal de retlige vurde-

ringer, kommissionen måtte foretage, vedrøre spørgsmål om rækkevidden af rele-

vante retsregler (fortolkning/udfyldning) og spørgsmål vedrørende faktiske for-

holds subsumption under de relevante retsregler. Men undersøgelseskommissio-

nens opgave er ikke at »afgøre« disse spørgsmål. Og hvis de nævnte spørgsmål

giver anledning til tvivl, er undersøgelseskommissionens opgave – i stedet for at

tage stilling til spørgsmålene – at præsentere tvivlen og beskrive, hvorpå den be-

ror.”

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen henviste i sin betænkning over lovforslaget til

ovenstående uddrag af betænkning nr. 1315/1996 som begrundelse for at ændre affattelsen af

lovforslagets § 4, stk. 2. I det oprindelige forslag kunne kommissionen få til opgave at ”un-

dersøge og klarlægge et faktisk begivenhedsforløb.” Ændringsforslaget førte til, at bestem-

melsen fik sin gældende formulering, hvorefter kommissionen kan få til opgave at ”undersøge

og redegøre for et faktisk begivenhedsforløb”. Det fremgår af Udvalget for Forretningsorde-

nens betænkning, at ændringen skulle ses i sammenhæng med den kritik, der var blevet frem-

sat af de tidligere undersøgelsesformer for at have en slags ”domsvirkning” (se nærmere

ovenfor i afsnit 1.2).

2.2.1.4. Reglerne om tilrettelæggelsen af undersøgelsen m.v. fremgår af lovens kapitel 4 (§§

5-7). Det følger af lovens § 5, at undersøgelseskommissionen tilrettelægger undersøgelsen

efter samråd med udspørgeren, og at formanden leder undersøgelseskommissionens møder.

Efter § 6 kan undersøgelseskommissionen anmode særligt sagkyndige om en udtalelse eller

anden bistand til brug for undersøgelsen. § 7 foreskriver, at der skal føres protokol over mø-

derne i kommissionen. Ifølge bemærkningerne til bestemmelsen skal protokollen bl.a. inde-

holde oplysninger om hovedindholdet af de afgivne forklaringer, jf. retsplejelovens § 186,

samt om mundtlig orientering efter § 23 i lov om undersøgelseskommissioner.

2.2.2 Vidnepligt og anden oplysningspligt

Kapitlerne 5 og 6 i lov om undersøgelseskommissioner indeholder reglerne om vidnepligt og

anden oplysningspligt ved undersøgelser henholdsvis med og uden dommerdeltagelse. De

væsentligste forskelle på de to regelsæt angår vidnepligt og mulighederne for at gennemtvinge

de øvrige oplysningspligter. Undersøgelseskommissioner uden dommermedvirken er i disse

tilfælde henvist til at anmode Københavns Byret om at indkalde en person til at afgive vidne-

forklaring og/eller anvende retsplejelovens regler om vidnetvang for at gennemtvinge de øv-

rige oplysningspligter. Forskellene er begrundet i, at anvendelse af sanktioner (vidnetvang

mv.) som middel til at oplyse sagen er beføjelser, som alene bør tilkomme dommere. I praksis

har de undersøgelseskommissioner, der hidtil har været nedsat, alle været med dommerdelta-

gelse.

2.2.2.1. I undersøgelser,

hvor en dommer er formand,

gælder der efter lovens § 9, stk. 1 og 2,

at enhver har pligt til at udlevere materiale og til skriftligt at afgive en redegørelse eller besva-

re spørgsmål, når undersøgelseskommissionen anmoder herom. Disse pligter gælder, uanset

om de pågældende oplysninger er undergivet tavshedspligt, jf. stk. 3, der antages at fortrænge

såvel de almindelige regler om tavshedspligt som særlige bestemmelser herom. Pligterne gæl-

der dog ikke i det omfang, der ikke er pligt til at afgive vidneforklaring om de pågældende

forhold efter bestemmelsen i § 12 (omtalt umiddelbart nedenfor). Materiale udarbejdet af en

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

minister eller embedsmand i embeds medfør kan dog ifølge § 9, stk. 1, 3. pkt., ikke nægtes

udleveret under henvisning til manglende vidnepligt efter § 12.

Det følger af lovens § 10, at hvis pligten til at udlevere materiale i lovens § 9, stk. 1, ikke op-

fyldes, kan undersøgelseskommissionen give pålæg om udlevering af materiale. Ved mang-

lende efterlevelse af pålægget kan anvendes tvangsmidler efter reglerne i retsplejelovens §

178.

Lovens § 11 foreskriver, at der er vidnepligt over for undersøgelseskommissionen, men vid-

nepligten begrænses af lovens § 12. Undtagelsen i § 12, stk. 1, 1. pkt., er udslag af forbuddet

mod selvinkriminering. Der er således ikke pligt til at afgive forklaring i det omfang, der må

antages at være mulighed for strafansvar for den pågældende i anledning af de forhold, under-

søgelsen omfatter. Efter 2. pkt. er der heller ikke vidnepligt i det omfang, der må antages at

foreligge mulighed for, at det offentlige gør et disciplinært eller tilsvarende ansættelsesretligt

ansvar gældende over for den pågældende i anledning af de nævnte forhold (jf. i øvrigt nær-

mere nedenfor om lovens § 14).

§ 12, stk. 2, indeholder en vidnefritagelsesregel for den i § 12, stk. 1, nævnte persons nærme-

ste, idet der dog kan gives pålæg om at afgive forklaring som vidne, når forklaringen må an-

ses for at være af afgørende betydning for undersøgelsen og undersøgelsens beskaffenhed og

dens betydning for samfundet findes at berettige til det. Betingelserne for at pålægge vidne-

pligt svarer til dem, der gælder efter bestemmelsen i retsplejelovens § 171, stk. 3, der regule-

rer vidnefritagelse for bl.a. en parts nærmeste.

Endelig fastslår § 12, stk. 3, at vidnepligten i øvrigt gælder med de undtagelser, der er fastsat i

retsplejelovens kapitel 18 om vidner. Dog finder retsplejelovens § 169 og § 170, stk. 3, ikke

anvendelse. Fravigelsen af disse bestemmelser indebærer i hovedtræk, at der for en undersø-

gelseskommission består en videre pligt til at afgive forklaring om oplysninger, der efter lov-

givningen er omfattet af tavshedspligt, end i den almindelige retspleje.

Efter § 13 finder reglerne i retsplejelovens kapitel 18 om vidner i øvrigt tilsvarende anvendel-

se på afgivelse af forklaring m.v. Der sigtes hermed ikke til reglerne om vidneudelukkelse og

vidnefritagelse, idet disse reglers anvendelse er reguleret i § 12, men derimod til de øvrige

regler om afgivelse af forklaring m.v. i retsplejelovens kapitel 18 med de modifikationer, der

følger af forholdets natur.

Om sandhedspligt foreskriver § 14, at straffelovens §§ 158-160 finder tilsvarende anvendelse

på den, der afgiver falsk forklaring for undersøgelseskommissionen. Straffelovens § 158 fast-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

sætter, at den, der afgiver falsk forklaring for retten, straffes med fængsel i indtil 4 år. Det

følger dog af § 159, stk. 1, at falsk forklaring ikke straffes, hvis den afgives af nogen som

sigtet i en offentlig straffesag eller under afhøring i tilfælde, hvor forklaring ifølge loven ikke

må kræves. Hvis falsk forklaring afgives i tilfælde, hvor den afhørte var berettiget til at nægte

forklaring, kan straffen nedsættes og under i øvrigt formildende omstændigheder bortfalde, jf.

straffelovens § 159, stk. 2. Ved § 14 i lov om undersøgelseskommissioner er det forudsat, at

en person, der efter § 12, stk. 1, ikke er forpligtet til at afgive forklaring, sidestilles med en

”sigtet” i straffelovens § 159, stk. 1.

2.2.2.2. For

undersøgelseskommissioner uden dommerdeltagelse

gælder en pligt til udlevering

af materiale, afgivelse af skriftlige redegørelser og skriftlig besvarelse af spørgsmål fra kom-

missionen, der svarer til de ovenfor omtalte regler i § 9. Imidlertid har undersøgelseskommis-

sionen ikke den i § 10 fastsatte ret til at give pålæg om udlevering af materiale og til at gen-

nemtvinge et pålæg efter retsplejelovens § 178. Undersøgelseskommissionen må i stedet an-

mode Københavns Byret om tage sådanne skridt, jf. lovens § 17.

Der er ikke vidnepligt for en undersøgelseskommission uden dommermedvirken, idet en så-

dan kommission alene kan opfordre en person til frivilligt at afgive forklaring, jf. § 18, stk. 1.

Vælger personen at afgive forklaring, finder reglerne i retsplejelovens kapitel 18 om vidner

anvendelse, jf. § 18, stk. 2.

Som ved de øvrige oplysningspligter har undersøgelseskommissionen dog mulighed for at

anmode Københavns Byret om at indkalde en person til at afgive forklaring for retten som

vidne, jf. § 19, stk. 1. Ved en sådan vidneforklaring gælder ifølge § 19, stk. 2, de bestemmel-

ser om vidnepligt og undtagelser fra vidnepligten i lovens §§ 11 og 12, der er beskrevet oven-

for.

Endelig fastslår § 20, at ved afgivelse af forklaring mv. for Københavns Byret, finder reglerne

i retsplejelovens kapitel 18 tilsvarende anvendelse.

2.2.3 De berørte personers retsstilling og bestemmelser om tavshedspligt

Kapitel 7 i lov om undersøgelseskommissioner om de berørte personers retsstilling indeholder

regler om valg og beskikkelse af bisidder for en person, hvis forhold undersøges, og om bi-

sidderens og klientens rettigheder under undersøgelsen. Lovens kapitel 8 omhandler tavs-

hedspligt.

2.2.3.1. Det følger af lov om undersøgelseskommissioner § 21, stk. 1, at ”[d]en person, hvis

forhold undersøges”, har ret til en bisidder efter eget valg. Vælger den pågældende ikke en

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

bisidder, kan undersøgelseskommissionen efter stk. 2 alligevel beskikke en bisidder for den

pågældende. Hjemlen i stk. 2 forudsættes anvendt i særlige situationer, hvor kommissionen

finder, at der er et klart behov for, at den pågældendes interesser varetages af en bisidder.

Retten til en bisidder forudsætter ikke, at kommissionen har fået til opgave at foretage retlige

vurderinger, men finder også anvendelse i rene faktum-undersøgelser. Det fremgår således af

bemærkningerne til bestemmelsen i § 21, stk. 1, at retten til en bisidder gælder, selv om un-

dersøgelseskommissionen ikke er blevet anmodet om at foretage retlige vurderinger efter lo-

vens § 4, stk. 4, eller kommissionen finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt at foretage

sådanne vurderinger, jf. § 4, stk. 5. For en embedsmand vil retten til bisidder efter eget valg

navnlig være aktuel, hvis den pågældende kan risikere et retligt ansvar i anledning af de for-

hold, undersøgelsen omfatter.

For så vidt angår de berørte embedsmænd fremgår det i øvrigt af bemærkningerne, at det må

antages, at deres faglige organisation i praksis vil stille en bisidder til rådighed, og der henvi-

ses i den forbindelse til den hidtidige praksis (for en nærmere beskrivelse af praksis om ud-

pegning af bisiddere for embedsmænd ved undersøgelsesretterne henvises til afsnit 1.1.3

ovenfor).

Det anføres endvidere i bemærkningerne, at kredsen af personer med ret til en bisidder også

kan omfatte ministre, selvom kommissionen ifølge lovens § 4, stk. 4, 2. pkt., er afskåret fra at

foretage retlige vurderinger til belysning af ministres ansvar. Retten til en bisidder gælder

bl.a. for den minister, som i anledning af de forhold, undersøgelsen omfatter, kan risikere et

politisk ansvar eller et retligt ansvar.

Endelig fremgår det af bemærkningerne til lovens § 21, stk. 1, at bestemmelsen ikke er til

hinder for, at andre personer end de ministre og embedsmænd, som har ret til en bisidder,

modtager rådgivning i forbindelse med en kommissionsundersøgelse. Sådanne personer og

deres rådgivere vil imidlertid ikke have de rettigheder, som følger af lovens §§ 22-24 (omtalt

nedenfor). Det forudsættes dog, at justitsministeren efter omstændighederne – og efter forud-

gående indhentelse af en udtalelse fra undersøgelseskommissionen – kan bestemme, at stats-

kassen betaler salær og godtgørelse til rådgiveren efter bestemmelsen i § 24, stk. 1, og at råd-

giveren normalt tillades at overvære afhøringen af sin klient, selv om afhøringen foretages for

lukkede døre.

Bestemmelsen i § 21, stk. 1, er sprogligt justeret i forhold til det oprindelige lovudkast fra

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer. Justeringen var udtryk for en konsekvensrettelse

som følge af det i afsnit 2.1 omtalte notat af 22. december 1997, som blev optrykt som bilag 1

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

til Udvalget for Forretningsordenens betænkning over lovforslaget. I tilknytning til forslaget

til ændret affattelse af § 21, stk. 1, fremgår det af notatets pkt. 4.4.2 bl.a.:

”Det er imidlertid næppe muligt generelt i selve loven at angive den personkreds,

som – ved en udvidelse af anvendelsesområdet for loven – vil have ret til en bi-

sidder. Vurderingen må træffes i den konkrete situation, og der må i den forbin-

delse lægges vægt på undersøgelsens formål, således som dette f.eks. er kommet

til udtryk i kommissoriet. Alene de personer, hvis forhold – i lyset af undersøgel-

sens formål – direkte er genstand for en undersøgelse, bør således have en bisid-

der og de øvrige rettigheder, som er fastsat i kapitel 7 […] Andre personer, som

kan blive berørt af undersøgelsen, må nøjes med det i bemærkningerne til lov-

forslaget anførte vedrørende rådgivning m.v.”

Efter lovens § 21, stk. 3, kan undersøgelseskommissionen på ethvert tidspunkt bestemme, at

den valgte bisidder ikke må fungere som sådan, eller at beskikkelse af en bisidder skal tilba-

gekaldes, hvis afgørende hensyn til den person, hvis forhold undersøges, eller til undersøgel-

sens gennemførelse taler for det. Det forudsættes i bemærkningerne til bestemmelsen, at un-

dersøgelseskommissionen ved en beslutning af denne karakter kan søge vejledning i retspleje-

lovens betingelser for, at retten kan nægte at beskikke en advokat, som sigtede ønsker, eller

afvise en valgt forsvarer, jf. retsplejelovens § 733, stk. 2, jf. § 730, stk. 3. Retsplejelovens §

733, stk. 2, der er blevet ændret siden vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner, har

i dag følgende ordlyd:

”Stk.

Retten kan ved kendelse nægte at beskikke den advokat, som sigtede øn-

sker som forsvarer, hvis dennes medvirken vil medføre en forsinkelse af betyd-

ning for sagens fremme eller der er påviselig risiko for, at advokaten vil hindre el-

ler modvirke sagens opklaring.”

Ved kendelse af 14. december 2016 (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2017, side 911 ff.) tog

Højesteret stilling til en kære fra en kontorchef i Justitsministeriet og en tidligere udenrigsmi-

nister over Østre Landsrets kendelse af 8. juli 2016. Landsretten havde stadfæstet Tibetkom-

missionens afgørelse om at nægte en advokat beskikkelse som bisidder for de kærende, idet

advokaten allerede var beskikket som bisidder for en anden kontorchef i Justitsministeriet.

Højesteret tog de kærendes påstand om, at advokaten kunne beskikkes som bisidder for dem,

til følge. Efter at have gennemgået reglerne om beskikkelse af bisidder i § 21 i lov om under-

søgelseskommissioner anførte Højesteret bl.a. i sin begrundelse:

”Det følger heraf, at personer, hvis forhold undersøges af en undersøgelseskom-

mission, som udgangspunkt har ret til en bisidder efter eget valg, og at fravigelse

af udgangspunktet kræver, at der foreligger afgørende hensyn til den pågældende

selv eller til undersøgelsens gennemførelse.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Højesteret finder, at der i sager, der behandles af en undersøgelseskommission,

ikke – som i straffesager og i sager, der behandles efter retsplejelovens kapitel 93

c om undersøgelser ved Den Uafhængige Politiklagemyndighed – er grundlag for

at opstille en formodning for, at flere personer, der skal afhøres af kommissionen,

har sådanne modstridende interesser, at de ikke kan have samme bisidder. Flere

personer, der skal afhøres af en undersøgelseskommission, kan derfor få bistand

af samme bisidder, medmindre der foreligger oplysninger, som giver grundlag for

at antage, at de pågældende har modstridende interesser af en sådan styrke, at af-

gørende hensyn til dem selv eller til undersøgelsens gennemførelse taler for, at de

skal have hver sin bisidder.”

Højesteret fandt herefter, at der efter de oplysninger, der forelå på daværende tidspunkt, ikke

var grundlag for at fastslå, at afgørende hensyn talte imod, at den pågældende advokat blev

beskikket som bisidder for såvel den første kontorchef som for de kærende.

Om sagens nærmere omstændigheder fremgår det af kendelsen, at Tibetkommissionen den 13. juni 2016 afslog

beskikkelse af den samme bisidder for begge kontorchefer. Begrundelsen herfor var, at kommissionen på bag-

grund af den seneste højesteretspraksis om reglen i retsplejelovens § 734, stk. 2 (om forsvaret for flere sigtede

under en straffesag), fandt, at advokaten ikke kunne repræsentere begge kontorchefer, medmindre det med høj

grad af sandsynlighed kunne siges, at de ikke havde modstridende interesser. Efter Tibetkommissionens opfattel-

se forelå der ikke den fornødne høje grad af sandsynlighed for, at de to kontorchefer ikke havde modstridende

interesser, hvorfor advokaten ikke kunne beskikkes for dem begge. Den 23. juni 2016 traf Tibetkommissionen

afgørelse om at afslå at beskikke advokaten som bisidder for en tidligere udenrigsminister, ligeledes under hen-

visning til, at det ikke på daværende tidspunkt med den fornødne høje grad af sandsynlighed kunne siges, at der

ikke var modstridende interesser mellem den daværende udenrigsminister og højtstående embedsmænd i

Justitsministeriet. Tibetkommissionens afgørelser af 13. juni 2016 og 23. juni 2016 blev stadfæstet ved kendelse

afsagt af Østre Landsret den 8. juli 2016. Højesteret nåede som nævnt til det modsatte resultat.

2.2.3.2. Bisidderens rettigheder med hensyn til indsigt i undersøgelsen og bevisførelse frem-

går af § 22 i lov om undersøgelseskommissioner. Lovens § 22, stk. 1, giver bisidderen ret til

at overvære møderne i undersøgelseskommissionen og i Københavns Byret (smh. ovenfor i

afsnit 2.2.2 om lovens kapitel 6 om vidnepligt og anden oplysningspligt ved undersøgelser

uden dommermedvirken). Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at retten til at

overvære møderne i kommissionen er ubetinget, men at retten ikke omfatter interne møder,

herunder rådslagninger, men de ”eksterne” møder, hvis parallelitet i retsplejen er retsmøderne.

Undersøgelseskommissionen kan i medfør af § 22, stk. 3, sidste pkt., give bisidderen pålæg

om ikke at gøre sin klient bekendt med, hvad der er foregået under møder i undersøgelses-

kommissionen eller i retten. Betingelserne herfor svarer til betingelserne i § 22, stk. 3, 2. pkt.,

for at give et pålæg om ikke at gøre klienten bekendt med indholdet af materialet, jf. umiddel-

bart nedenfor.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Efter § 22, stk. 2, har bisidderen ret til af undersøgelseskommissionen at få kopi af det materi-

ale, der indgår i undersøgelsen. Der er tale om en ubetinget ret, som dog ikke omfatter materi-

ale udarbejdet af undersøgelseskommissionen til intern brug som f.eks. udkast til beslutninger

eller beretning og brevveksling mellem kommissionens medlemmer eller mellem kommissio-

nens medlemmer og medhjælpere. Ifølge stk. 3, 1. pkt., må bisidderen ikke uden undersøgel-

seskommissionens samtykke udlevere materialet til sin klient. Det forudsættes derimod, at

bisidderen som udgangspunkt har ret til at gøre klienten bekendt med indholdet af materialet.

Undersøgelseskommissionen kan dog give bisidderen pålæg om ikke at gøre sin klient be-

kendt med indholdet af materialet, hvis afgørende hensyn til fremmede magter, statens sik-

kerhed, sagens opklaring eller tredjemand taler for det, jf. § 22, stk. 3, 2. pkt. I de sjældne

undtagelsestilfælde, hvor den person, hvis forhold undersøges, ikke har ret til en bisidder, er

det forudsat i Folketingets Udvalg for Forretningsordenens betænkning over lovforslaget, at

der tilkommer den pågældende samme adgang til aktindsigt, som den pågældende ellers ville

have gennem sin bisidder, og at denne adgang i disse tilfælde må administreres af undersøgel-

seskommissionen.

Lovens § 22, stk. 4 og 5, giver bisidderen ret til at anmode undersøgelseskommissionen om at

foranstalte bevisførelse og til at foretage uddybende afhøring af de personer, der har afgivet

forklaring. Det forudsættes i bemærkningerne til disse bestemmelser, at undersøgelseskom-

missionen (eller Københavns Byret) kan afskære bevisførelse eller uddybende afhøring, der

skønnes at være uden betydning for undersøgelsen, jf. herved princippet i retsplejelovens §

341.

2.2.3.3. I lovens § 23 er fastsat bestemmelser om undersøgelseskommissionens pligt til at

orientere den person, hvis forhold undersøges, og dennes bisidder samt om retten til at afgive

en udtalelse ved undersøgelsens afslutning.

Undersøgelseskommissionen har for det første en pligt til

inden afhøringen

at orientere om de

forhold af faktisk og eventuelt retlig karakter, som undersøgelsen vedrørende den pågældende

omfatter, jf. § 23, stk. 1. Det forudsættes i bemærkningerne til bestemmelsen, at orienteringen

gives så hurtigt som muligt efter iværksættelse af undersøgelsen. I sin betænkning over lov-

forslaget lagde Folketingets Udvalg for Forretningsordenen vægt på denne udtalelse og un-

derstregede, at det afgørende er, at praksis med hensyn til orienteringstidspunkt og mødebe-

rammelse bliver sådan, at bisidderen og dennes klient sikres en rimelig forberedelsestid forud

for afhøringen. Sker der i løbet af undersøgelsen væsentlige ændringer i de forhold, som er

nævnt i stk. 1, skal undersøgelseskommissionen orientere herom, jf. stk. 2.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Undersøgelseskommissionen har for det andet pligt til

efter bevisførelsen

at orientere om de

faktiske og eventuelt retlige forhold vedrørende den pågældende, som kommissionen overve-

jer at give udtryk for i sin beretning. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen skal orienteringen

– hvis det er relevant – omfatte de punkter, der eventuelt vil blive kritiseret i beretningen. I de

tilfælde, hvor kommissionen ikke er blevet anmodet om at foretage retlige vurderinger i med-

før af lovens § 4, stk. 4, omfatter orienteringspligten alene de faktiske forhold vedrørende den

pågældende.

Orienteringspligten i stk. 3 har til formål at understøtte den ret til kontradiktion, som fastslås i

lovens § 23, stk. 4. Efter bestemmelsen gives den pågældende og dennes bisidder ret til ved

undersøgelsens afslutning at komme med en skriftlig udtalelse om de faktiske og eventuelt

retlige spørgsmål, som undersøgelsen rejser vedrørende den pågældende. Kommissionen har

efter § 23, stk. 4, 2. pkt., mulighed for at fastsætte en frist for afgivelse af denne udtalelse.

Det fremgår af bemærkningerne til § 23, stk. 4, at den berørte og dennes bisidder ikke har

krav på at blive hørt over indlæg fra andre berørte og deres bisiddere, men at undersøgelses-

kommissionen kan beslutte at iværksætte en sådan høringsprocedure, hvis den finder det hen-

sigtsmæssigt.

2.2.3.4. Bestemmelserne om salær til bisidderen findes i lovens § 24. Efter stk. 1 fastsættes

salær og godtgørelse til bisidderen efter de takster, der gælder for beskikkede forsvarere i

straffesager. Undersøgelseskommissionen afgiver indstilling til justitsministeren herom, og

det forudsættes, at justitsministeren i almindelighed følger indstillingen. Det følger af § 24,

stk. 2, at den beskikkede bisidder ikke må modtage salær og godtgørelse ud over det efter stk.

1 fastsatte beløb. Derimod fremgår det af bemærkningerne til bestemmelsen, at en valgt bi-

sidder kan aftale med sin klient eller dennes organisation, at den pågældende skal have et sa-

lær ud over dette beløb.

2.2.3.5. Kapitel 8 i lov om undersøgelseskommissioner om tavshedspligt omfatter §§ 25 og

26. Udgangspunktet efter § 25, stk. 1 og 2, er, at undersøgelseskommissionens medlemmer,

andre personer, der deltager i undersøgelsen, og bisidderne er underlagt tavshedspligt efter

reglerne i straffelovens §§ 152-152 e med hensyn til enhver oplysning, som de under deres

virksomhed får kendskab til (jf. dog ovenfor i afsnit 2.2.3.2 om bisidderens ret til at gøre kli-

enten bekendt med indholdet af materialet, medmindre der er givet pålæg efter § 22, stk. 3).

En undtagelse er fastsat i lovens § 26, stk. 1, hvorefter tavshedspligten i § 25, stk. 1, ikke er til

hinder for, at undersøgelseskommissionen udleverer materiale, som indgår i undersøgelsen,

hvis det er af betydning for at besvare de spørgsmål, som kommissionen stiller. Ifølge § 26,

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

stk. 2, er der tavshedspligt med hensyn til dette materiale, og straffelovens §§ 152-152 e fin-

der tilsvarende anvendelse.

Det forudsættes endvidere, at undersøgelseskommissionen uden at handle i strid med sin

tavshedspligt kan udlevere kopi af udkast til protokoltilførsel til den, der har afgivet forkla-

ring, for at sikre sig, at forklaringen bliver korrekt gengivet, og at kommissionen må give den

pågældende en kopi af den endelige tilførsel til protokollen.

Tavshedspligten forudsættes heller ikke at være til hinder for, at bisidderen gør sin klient be-

kendt med det materiale, der indgår i sagen, eller med, hvad der er foregået under møder i

kommissionen eller i retten, i det omfang det er relevant for bisidderens varetagelse af klien-

tens tarv. Dette gælder dog ikke, hvis bisidderen har fået et pålæg efter lovens § 22, stk. 3, om

ikke at gøre klienten bekendt med de nævnte oplysninger.

2.2.4 Undersøgelseskommissionens beslutninger og domstolsprøvelse heraf

Om en undersøgelseskommissions beslutninger bestemmer § 27, stk. 1, i lov om undersøgel-

seskommissioner, at en undersøgelseskommission bestående af flere medlemmer træffer be-

slutning ved stemmeflerhed, jf. dog § 4, stk. 5, hvorefter en dommer, der er medlem af en

undersøgelseskommission, alene foretager retlige vurderinger i det omfang, dommeren ikke

finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt. Ifølge § 27, stk. 2, er formandens stemme afgø-

rende ved stemmelighed.

Beslutninger truffet af en undersøgelseskommission kan indbringes for Østre Landsret af en-

hver med retlig interesse heri inden for en frist på 2 uger efter, at beslutningen er meddelt den

pågældende, jf. § 28, stk. 1, 1. pkt. Ifølge stk. 2 gælder dette dog ikke for de beslutninger, som

en undersøgelseskommission uden dommerdeltagelse træffer efter lovens §§ 17 og 19 om at

anmode Københavns Byret om at give pålæg om udlevering af materiale eller at indkalde en

person til at afgive vidneforklaring.

Indbringelse af kommissionens beslutninger sker ved indgivelse af kæreskrift til kommissio-

nen, og reglerne om kæremål i borgerlige sager finder i øvrigt tilsvarende anvendelse, jf. § 28,

stk. 1, 2. og 3. pkt.

Særligt for så vidt angår en undersøgelseskommissions beslutninger efter lovens § 21, stk. 3,

om, at en valgt bisidder ikke må fungere som sådan, og om tilbagekaldelse af beskikkelse af

en bisidder, bestemmes det i § 28, stk. 3, at sådanne beslutninger kan indbringes for Den Sær-

lige Klageret inden for en uge efter, at beslutningen er meddelt. Retsplejelovens § 737 (om

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

kære af rettens afgørelser om afvisning af en valgt forsvarer og om nægtelse og tilbagekaldel-

se af forsvarerbeskikkelse) finder tilsvarende anvendelse på sådanne beslutninger.

2.2.5 Offentlighed og afgivelse af beretning m.v.

Det følger af lovens § 29, at offentlighedsloven, forvaltningsloven, lov om offentlige myndig-

heders registre og ombudsmandsloven ikke gælder for den virksomhed, som udøves af under-

søgelseskommissionen. Lov om offentlige myndigheders registre er ophævet ved § 76, stk. 2,

i lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af persondataoplysninger (persondataloven).

Hverken undersøgelseskommissionsloven, persondataloven eller forarbejderne til disse love

tager stilling til spørgsmålet, om undersøgelseskommissioner omfattes af persondataloven.

Talevski m.fl., side 182 ff., antager, at persondataloven finder anvendelse på en undersøgel-

seskommissions virksomhed.

Princippet om mødeoffentlighed under såvel undersøgelseskommissionens møder som møder

i retten er fastslået i § 30, stk. 1, 1. pkt. Bestemmelsen er udtryk for en af de væsentligste æn-

dringer i forhold til det udkast til lovforslag, som blev udarbejdet af Udvalget vedrørende Un-

dersøgelsesorganer. Ifølge udkastets § 29, stk. 2, skulle møder i undersøgelseskommissionen

foregå for lukkede døre, hvilket navnlig var begrundet i hensynet til undersøgelsens effektivi-

tet og hensynet til de personer, undersøgelsen retter sig imod. Folketingets Udvalg for Forret-

ningsordenen fandt imidlertid i sin betænkning over lovforslaget, at udgangspunktet burde

være, at undersøgelserne skulle være offentlige. Udvalget henviste i den forbindelse navnlig

til de principielle synspunkter om større åbenhed om den offentlige sektor, som efter udval-

gets opfattelse med rette var blevet tillagt stadig større vægt i årtierne forud. Udvalget henvi-

ste endvidere til, at der typisk vil knytte sig en væsentlig offentlig interesse til det funktions-

område i det ministerium mv., som undersøgelsen omfatter, og til, at offentlighed om under-

søgelsen ville kunne have væsentlig betydning for den almindelige tillid til, at undersøgelsen

finder sted på en saglig og i øvrigt rigtig måde.

Udvalget for Forretningsordenen anerkendte dog de hensyn, der lå bag det oprindelige udkast.

Udgangspunktet om mødeoffentlighed kan således fraviges af undersøgelseskommissionen

eller af retten, hvis det findes påkrævet af hensyn til ro og orden i lokalet eller statens forhold

til fremmede magter eller særlige hensyn til disse i øvrigt, af hensyn til sagens oplysning, af

hensyn til at beskytte nogen mod unødvendig krænkelse eller af andre særlige grunde, jf. § 30,

stk. 1, 2. pkt., nr. 1-4. § 30, stk. 2, foreskriver dog, at referat- eller navneforbud anvendes i

stedet for dørlukning, hvis de nævnte hensyn herved tilgodeses tilstrækkeligt.

Materiale, der indgår i undersøgelsen, vil ofte være afgivet af en offentlig myndighed omfattet

af offentlighedsloven. Lov om undersøgelseskommissioner bestemmer i § 31, stk. 1, at der

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

ikke uden samtykke fra undersøgelseskommissionen må gives aktindsigt i sådant materiale

efter offentlighedsloven. Bestemmelsen gælder først, når en undersøgelseskommission er

nedsat. Det fremgår imidlertid af offentlighedslovens § 33, nr. 5, at retten til aktindsigt kan

begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og

offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Det følger af de specielle bemærkninger til bestemmelsen, at den kan anvendes til efter en

konkret vurdering at undtage dokumenter og oplysninger, som må forventes at komme til at

indgå i en kommende undersøgelseskommissions arbejde, hvis det vurderes, at en udlevering

af materialet vil være skadelig for kommissionens gennemførelse af sin undersøgelse. Der

henvises til de specielle bemærkninger til § 33, nr. 5, i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013

om offentlighed i forvaltningen, der som eksempel på bestemmelsens anvendelse nævner, at

der er truffet en (regerings-)beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission, uden at

der endnu foreligger et kommissorium, og hvor det materiale, som der søges aktindsigt i, ud

fra de foreliggende oplysninger om undersøgelsens genstand og omfang må antages at ville

indgå i og være af central betydning for den kommende undersøgelseskommissions arbejde.

Denne retsopfattelse er lagt til grund af Folketingets Ombudsmand i Ombudsmandens udta-

lelse af 12. februar 2016 i sag 2016-8.

§ 31, stk. 2, indeholder endvidere en bestemmelse om, at der, indtil undersøgelseskommissio-

nen har afgivet sin beretning, ikke er adgang til aktindsigt i rettens materiale efter retsplejelo-

vens kapitel 3 a (om aktindsigt ved domstolene). § 31, stk. 2, blev ændret ved lov nr. 215 af

31. marts 2004 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Offentlighed i retsple-

jen), således at den tidligere henvisning til retsplejelovens § 41 blev erstattet af den nuværen-

de henvisning til retsplejelovens kapitel 3 a.

Endelig indeholder § 32 reglerne om undersøgelseskommissionens beretning om resultatet af

undersøgelsen. Det fremgår af § 32, stk. 2, at beretningen offentliggøres (af justitsministeren),

medmindre ganske særlige grunde taler imod det. Det forudsættes, at en kopi af kommissio-

nens protokol og eventuel retsbog samt eventuelle udtalelser efter § 23, stk. 4, optages som

bilag til beretningen.

2.2.6 Ikrafttræden m.v.

Lov om undersøgelseskommissioner trådte i kraft den 1. juli 1999, jf. § 33, stk. 1. I medfør af

stk. 2 blev retsplejelovens §§ 21 og 21 a samtidig ophævet.

Lovens § 34 indeholder reglerne om lovens anvendelse for Færøerne og Grønland.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

I overensstemmelse med anbefalingen fra Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer blev

der indsat en revisionsbestemmelse, der skulle sikre, at reglerne blev taget op til overvejelse

og vurderet på ny inden for en overskuelig fremtid, således at der kunne tages stilling til et

eventuelt behov for justeringer. Af § 35 i den vedtagne lov fremgik, at ”[f]orslag om revision

af loven fremsættes for Folketinget senest i folketingsåret 2003-04.” Bestemmelsen blev æn-

dret ved lov nr. 452 af 9. juni 2004 om ændring af lov om undersøgelseskommissioner, der

ændrede fristen fra folketingsåret 2003-04 til folketingsåret 2005-06. Af bemærkningerne til

lovforslaget (nr. L 232 af 23. april 2004) fremgår, at det ikke i folketingsåret 2003-04 var mu-

ligt at besvare de spørgsmål, som blev stillet i forarbejderne til revisionsbestemmelsen. Bag-

grunden herfor var bl.a., at der på daværende tidspunkt var nedsat tre undersøgelseskommis-

sioner, hvoraf ingen endnu havde færdiggjort deres arbejde, og en besvarelse af spørgsmålene

ville forudsætte nærmere undersøgelser og overvejelser.

Der blev ikke i folketingsåret 2005-06 eller følgende år fremsat forslag til revision af loven.

3. Andre undersøgelsesorganer og -former

I de følgende afsnit redegøres for parlamentariske kommissioner og folketingsudvalg (i afsnit

3.1) og andre undersøgelsesorganer mv. (i afsnit 3.2). Afsnittene er i vidt omfang udtryk for

en ajourføring af dele af kapitlerne 4 og 5 i betænkning nr. 1315/1996, hvortil der fortsat på

en række punkter kan henvises for en uddybende fremstilling.

Forud for gennemgangen af de øvrige undersøgelsesorganer og -former skal knyttes nogle

enkelte bemærkninger til spørgsmålet om valg af undersøgelsesform. Som det fremgår af det

følgende, er nedsættelse af en undersøgelseskommission blot én blandt flere muligheder, der

vil kunne vælges til at undersøge en sag i den statslige forvaltning, afhængigt af sagens nær-

mere karakter. Spektret af mulige undersøgelsesformer til at belyse en given sag vil i første

række bero på den regulering, der gælder for det enkelte undersøgelsesorgan mv., og i visse

tilfælde har der udviklet sig en praksis for forholdet mellem undersøgelsesformerne. Imidler-

tid er valget af undersøgelsesform, herunder navnlig spørgsmålet om, hvorvidt en undersøgel-

seskommission bør nedsættes, ikke genstand for generel eller systematisk regulering. Det be-

ror således på en konkret vurdering, herunder af politisk karakter, hvilken undersøgelsesform

der må anses for egnet i hver enkelt sag.

Spørgsmålet er dog i et vist omfang omtalt i forarbejderne til undersøgelseskommissionslo-

ven. Som det fremgår af afsnit 2.2.1.1 ovenfor, blev spørgsmålet omtalt i det notat af 22. de-

cember 1997, som blev udarbejdet af Justitsministeriet i samarbejde med professor Lars

Nordskov Nielsen, højesteretsdommer Torben Melchior og lektor, dr.jur. Jens Peter Christen-

sen, og optrykt som bilag til Udvalget for Forretningsordenens betænkning over lovforslaget.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

I notatet anføres bl.a., at en undersøgelseskommission ikke bør nedsættes, hvis forholdene kan

belyses tilfredsstillende af ordinære, faste undersøgelsesorganer, og at en undersøgelseskom-

mission ikke bør kunne få til opgave at tage stilling til eller tilvejebringe det faktiske grundlag

for afgørelse af partstvister.

3.1 Parlamentariske kommissioner, spørgsmål, forespørgsler og folketingsudvalg

Folketinget råder over en række instrumenter, som det anvender i den parlamentariske kontrol

af ministrene og regeringen. Grundloven giver mulighed for nedsættelse af parlamentariske

kommissioner, men en sådan har ikke været nedsat siden umiddelbart efter anden verdenskrig.

I praksis samler interessen sig navnlig om forespørgsler, § 20-spørgsmål samt udvalgs-

spørgsmål. De to første instrumenter knytter sig til arbejdet i Folketingets plenum, mens ud-

valgsspørgsmålene stilles af de stående udvalg. En del af udvalgsspørgsmålene danner ud-

gangspunkt for samråd med ministrene, hvor udvalget har mulighed for i dialog med mini-

strene at søge en sag eller et sagsforløb dyberegående belyst.

Der har været en meget stærk udvikling i Folketingets anvendelse af disse instrumenter. I de

to første årtier under 1953-grundloven blev der rejst 5-6 forespørgsler hvert folketingsår. An-

tallet er siden steget til 60-70 forespørgsler i midten af 1990’erne, og antallet af årlige fore-

spørgsler har siden midten af 2000’erne ligget på 40-50. Udviklingstendensen har været den

samme for antallet af årlige § 20-spørgsmål, der steg fra ca. 1.000-2.000 i begyndelsen af

1990’erne til mere end 7.000 i folketingsåret 2005-06. Efter at Folketinget fra folketingsåret

2007-08 ændrede proceduren, således at spørgsmål, der rummer en anmodning om oplysnin-

ger om faktiske forhold, skal stilles som udvalgsspørgsmål, er antallet af § 20-spørgsmål fal-

det drastisk. Således var antallet af spørgsmål i folketingsåret 2014-15 (1. og 2. samling) og

2015-16 kun omkring 1.500. Til gengæld er antallet af udvalgsspørgsmål steget. Det har de

seneste ti år svinget mellem 9.000 og 16.000 om året.

3.1.1 Parlamentariske kommissioner

Det følger af grundlovens § 51, at:

”Folketinget kan nedsætte kommissioner af sine medlemmer til at undersøge al-

menvigtige sager. Kommissionerne er berettigede til at fordre skriftlige eller

mundtlige oplysninger af såvel private borgere som af offentlige myndigheder.”

Der er ikke i Folketingets forretningsorden eller i lovgivningen i øvrigt fastsat nærmere regler

om parlamentariske kommissioner.

Kilde: Året, der gik i Folketinget – Beretning om Folketingsåret 2015-16 (Folketingets Administration, 2016).

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Beslutningen om at nedsætte en parlamentarisk kommission træffes af Folketinget alene. En

parlamentarisk kommission sammensættes af det antal folketingsmedlemmer, der besluttes af

Folketinget, og medlemmerne vælges efter forholdstal, jf. grundlovens § 52.

3.1.1.1. Om den parlamentariske kommissions opgave fastsætter grundlovens § 51 blot, at den

består i ”at undersøge almenvigtige sager”, men grundloven indeholder ingen nærmere be-

skrivelse af, hvad der ligger heri.

Bestemmelsen i 1849-grundlovens § 50, der i vidt omfang svarede til den nugældende grund-

lovs § 51, tog navnlig sigte på kommissioner, der skulle virke som led i tingenes forberedelse

af forslag til love og andre regeringsforanstaltninger, men anvendelsen af parlamentariske

kommissioner var ikke ved forarbejderne til bestemmelsen begrænset til lovforberedelse mv. I

praksis har der således også været nedsat parlamentariske kommissioner til at undersøge

nærmere bestemte forhold i den statslige forvaltning, der allerede har fundet sted, og det kon-

kluderes i betænkning nr. 1315/1996, side 156, at der ikke er retlige grænser for, hvilke sager

i den statslige forvaltning en parlamentarisk kommission kan pålægges at undersøge, når blot

sagen kan karakteriseres som ”almenvigtig”.

En parlamentarisk kommission er ikke retligt begrænset til undersøgelse og klarlæggelse af et

faktisk begivenhedsforløb, men kan også nedsættes til at foretage en vurdering af, om der er

grundlag for at antage, at der er handlet retsstridigt eller ulovligt af personer, herunder mini-

stre, inden for den statslige forvaltning, og i den forbindelse fremkomme med indstilling om,

hvorvidt der er grundlag for at søge et retligt ansvar gjort gældende mod de pågældende.

Den seneste parlamentariske kommission blev nedsat i juni 1945 (og senere fornyet) til at

undersøge forhold i forbindelse med Danmarks besættelse og under besættelsestiden. Der har

ikke efter den gældende grundlov af 1953 været nedsat parlamentariske kommissioner. Valget

af denne undersøgelsesform blev udsat for stærk kritik i forbindelse med, at Folketinget tog

stilling til den parlamentariske kommissions arbejde i 1955, jf. nærmere herom Jens Peter

Christensen, Ministeransvar (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997), side 562 f.

I betænkning nr. 1315/1996, side 171 ff., anføres, at parlamentariske organer af en række

nærmere angivne grunde ikke er egnede til at foretage undersøgelser og klarlægge faktiske

begivenhedsforløb, jf. også nedenfor under 3.1.3.

3.1.1.2. Om sagens oplysning fremgår det af grundlovens § 51, at parlamentariske kommissi-

oner er ”berettigede til at fordre skriftlige eller mundtlige oplysninger af såvel private borgere

som af offentlige myndigheder.”

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Bestemmelsen medfører en pligt for private borgere og offentlige myndigheder til at meddele

skriftlige eller mundtlige oplysninger efter anmodning fra kommissionen. Oplysningerne af-

gives som udgangspunkt under strafansvar, jf. straffelovens § 162 og – for ministres ved-

kommende – ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2.

En parlamentarisk kommission er ikke udstyret med særlige tvangsmidler til håndhævelse af

oplysningspligten. Det antages i betænkning nr. 1315/1996, side 157 f., at spørgsmålet om

særlige tvangsmidler næppe vil have den store praktiske betydning med hensyn til

offentlige

myndigheder.

For så vidt angår ministre kan det påregnes, at de allerede som følge af det parlamentariske

ansvar i almindelighed vil være indstillet på skriftligt at besvare kommissionens spørgsmål, at

udlevere foreliggende skriftligt materiale og at give møde for at afgive forklaring for kommis-

sionen. Hvis ministre undlader skriftligt eller mundtligt at besvare spørgsmål fra den parla-

mentariske kommission eller undlader at udlevere skriftligt materiale, som kommissionen

anmoder om, vil der efter omstændighederne kunne foreligge en overtrædelse af ministeran-

svarlighedslovens § 5.

Ministrene vil som udgangspunkt også kunne pålægge embedsmænd at afgive forklaring for

den parlamentariske kommission. Det antages i øvrigt, at embedsmænd vil kunne ifalde disci-

plinært ansvar eller i grove tilfælde strafansvar, jf. straffelovens §§ 156 eller 157, hvis de und-

lader at opfylde oplysningspligten, og at dette vil gælde, selv om de ikke har fået en tjeneste-

befaling om at afgive forklaring. Almindelige principper om forbud mod selvinkriminering vil

formentlig i dag indebære begrænsninger i embedsmænds pligt til at afgive forklaring og

fremkomme med oplysninger, jf. herved Jens Peter Christensen i Talevski m.fl., side 331 ff.

Spørgsmålet om tvangsmidler vil således formentlig kun kunne tænkes at få praktisk betyd-

ning i forhold til

private personer.

Der fremhæves dog i betænkning nr. 1315/1996, side 158,

en række muligheder for at håndhæve oplysningspligten.

I den statsretlige litteratur er det antaget, at en parlamentarisk kommission kan foranstalte

vidneafhøring ved domstolene, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger af betydning for

kommissionens vurdering af, om der er grundlag for at antage, at der bør gøres et retligt an-

svar gældende mod bestemte personer. En sådan vidneførsel er derimod ikke mulig, hvis for-

målet er at tilvejebringe oplysninger af almindelig politisk interesse.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Det antages endvidere i den statsretlige litteratur, at lovgivningens regler om vidneudelukkel-

ses- og vidnefritagelsesgrunde finder anvendelse på afhøringer for en parlamentarisk kommis-

sion, og dette antages i betænkning nr. 1315/1996, side 158, også at gælde for meddelelse af

skriftlige oplysninger til kommissionen.

Der gælder ingen regler om proceduren i forbindelse med afhøringer ved en parlamentarisk

kommission, herunder om beskikkelse af bisidder for de afhørte.

I forbindelse med nedsættelsen af de parlamentariske kommissioner vedrørende besættelsesti-

den blev spørgsmålene om vidneførsel mv. ikke aktualiseret, idet der sideløbende blev nedsat

en kommissionsdomstol, der fik til opgave at foretage de undersøgelser og afhøringer, som

den parlamentariske kommission fandt nødvendige.

3.1.1.3. Spørgsmålet om offentlighed i forbindelse med den parlamentariske kommissions

arbejde er ikke reguleret i grundloven. Folketinget vil ved nedsættelsen kunne fastsætte nær-

mere regler om, hvorvidt offentligheden skal have adgang til møder og dokumenter. Det anfø-

res i betænkning nr. 1315/1996, side 159, at den parlamentariske kommission muligvis også

selv vil kunne fastsætte regler om spørgsmålet, og at det uden en sådan beslutning må anta-

ges, at kommissionen vil tage udgangspunkt i de regler, der gælder for offentlighedens ad-

gang til folketingsudvalgs møder og dokumenter, jf. nærmere nedenfor i afsnit 3.1.3.3.

Der er ikke fastsat regler om, at rapporten fra den parlamentariske kommission skal være of-

fentlig, men i praksis har beretninger eller betænkninger afgivet af parlamentariske kommis-

sioner været offentlige.

3.1.2 Forespørgsler

Ifølge grundlovens § 53 kan ethvert medlem af Folketinget med dettes samtykke bringe et-

hvert offentligt anliggende under forhandling og derom æske ministrenes forklaring.

Bestemmelsen giver folketingsmedlemmerne en almindelig adgang til at afkræve ministrene

oplysninger og forklaringer (den såkaldte interpellationsret). Som det fremgår af grundlovens

§ 53 og § 21, stk. 2, i Folketingets forretningsorden, kan interpellationsretten kun udøves med

Folketingets samtykke. Det har undtagelsens karakter, at Folketinget nægter at godkende en

forespørgsel.

Vedkommende minister er forpligtet til at besvare forespørgslen og vil ved besvarelsen være

forpligtet af bl.a. ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, hvorefter han ikke må give Folke-

tinget urigtige eller vildledende oplysninger eller fortie oplysninger, der er af væsentlig be-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

tydning for tingets bedømmelse af sagen. Spørgsmålet om ministerens videregivelse af fortro-

lige oplysninger er nærmere omtalt af bl.a. Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og

Michael Hansen Jensen, Grundloven med kommentarer (Jurist- og Økonomforbundets Forlag,

2015), side 339 f.

Ministerens besvarelse efterfølges af en folketingsdebat. I forbindelse med debatten kan be-

slutning kun træffes i form af vedtagelse af et ”forslag til vedtagelse” efter reglerne i forret-

ningsordenens § 24. I beslutningen kan Folketinget over for ministeren give udtryk for tingets

opfattelse, herunder eventuelt give udtryk for tingets tillid eller mistillid til ministeren med

den virkning, at ministeren ikke kan forblive i sit embede, jf. grundlovens § 15, stk. 1.

Fremgangsmåden for indgivelse af en forespørgsel og afholdelse af forespørgselsdebat, her-

under muligheden for såkaldte hasteforespørgsler, er nærmere reguleret i Folketingets forret-

ningsordens § 21.

3.1.3 Folketingsudvalg

De nærmere regler om folketingsudvalgenes nedsættelse og sammensætning er fastsat i Fol-

ketingets forretningsorden. Det følger af § 7, stk. 1, at der ved begyndelsen af hver folketings-

samling nedsættes en række stående udvalg. Efter § 7, stk. 7, kan Folketinget endvidere ned-

sætte særlige udvalg til behandling af enkelte sager. Kun folketingsmedlemmer kan være

medlemmer af folketingsudvalg. Valget sker efter forholdstal, jf. herved grundlovens § 52 og

forretningsordenens § 36, stk. 1.

Folketingets stående udvalg beskæftiger sig normalt med lovgivningsspørgsmål mv. inden for

udvalgets område og med opgaver af generel kontrollerende karakter i forhold til vedkom-

mende ministers forvaltning af området.

De stående udvalg har udviklet sig til at være et meget benyttet kontrolinstrument. Udvalgene

kan således som nævnt ovenfor under dagsordenens såkaldte almindelige del stille spørgsmål

til ministrenes skriftlige besvarelse. De kan derudover, hvad der er et vigtigt led i den parla-

mentariske kontrol med ministrene, skriftligt stille spørgsmål til ministrenes besvarelse i sam-

råd med udvalgene. Samrådene, som i årene efter udvalgsreformen i 1972-73 var lukkede, har

siden folketingsåret 1997-98 også kunnet afvikles som åbne samråd. Ved de åbne samråd er

der adgang for offentligheden og medierne, ligesom der kan transmitteres fra samrådene. De

åbne samråd var ikke flittigt benyttet de første år, men antallet steg kraftigt fra 259 til 472 i

folketingsårene 2003-04 til 2006-07, jf. Flemming Juul Christiansen og Asbjørn Skjæveland i

Jørgen Grønnegård Christensen og Jørgen Elklit, Det Demokratiske System (Hans Reitzel, 2.

udgave, 2009), side 112. Nedenstående tabel viser udviklingen i antal besvarede samråds-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

spørgsmål siden folketingsåret 2006-07, herunder andelen af samrådsspørgsmål besvaret i

samråd, som er åbne for offentligheden. Det ses, at aktiviteten har været svingende fra ca. 500

samråd om året og op til ca. 1.100 samråd pr. år. En meget stor andel af besvarelserne foregår

i åbne samråd. Andelen har i de seneste år svinget mellem 80 og 90 procent.

Udviklingen i antallet af samrådsspørgsmål mv. til ministre fra Folketingets stående

udvalg (inkl. Grønlandsudvalget og Færøudvalget).

Folketingsåret 2006-07 til folketingsåret 2015-16.

Folketingsår Udvalgs-

Besvarede sam- Heraf besvaret Temamøder,

Høringer og

spørgsmål rådsspørgsmål* i åbne samråd ekspertmøder

konferencer

og andre møder

2006-07

9.095

652

472 (72 %)

2007-08

12.162

525

350 (67 %)

2008-09

13.961

849

694 (82 %)

2009-10

16.025

1.154 1.035 (90 %)

2010-11

14.813

980

862 (88 %)

2011-12

13.610

764

657 (86 %)

122

2012-13

13.816

813

727 (89 %)

2013-14

14.989

677

582 (86 %)

2014-15

13.040

474

388 (82 %)

2015-16

13.452

891

806 (90 %)

Kilder: 2006-07 – 2008-09: Årbog & Registre til Folketingstidende.

2009-10 – 2010-11: Parlamentariske oplysninger – folketingsåret.

2011-12 – 2015-16: Året, der gik, i Folketinget.

*Omfatter samrådsspørgsmål, som er stillet i det pågældende folketingsår og besvaret i et samråd i

samme folketingsår. Samrådsspørgsmål, som er stillet, men ikke besvaret i folketingsåret, er ikke med-

taget i tabellen. En minister kan besvare flere samrådsspørgsmål i samme samråd, hvilket i praksis er

ofte forekommende. Folketingets officielle publikationer om folketingsarbejdet indeholder imidlertid

ikke data om antallet af afholdte samråd i folketingsåret.

De stående udvalgs formelle kontrolinstrumenter er spørgsmål til enten skriftlig besvarelse

eller besvarelse i samråd med udvalget. Folketinget har ved siden af disse formelle instrumen-

ter i den viste tiårsperiode taget andre instrumenter i anvendelse. Det drejer sig dels om hørin-

ger og konferencer, dels om tema- og ekspertmøder mv.

Der er et samspil mellem den parlamentariske kontrol i de stående udvalg og anvendelsen af

andre kontrolorganer. Det er således ofte sådan, at når enten et flertal i Folketinget eller rege-

ringen beslutter at nedsætte en undersøgelseskommission eller at iværksætte en undersøgelse i

andet regi, vil der have været et forudgående forløb i udvalgsregi, hvor udvalget gennem

spørgsmål og samråd har søgt at afdække et hændelsesforløb, som har påkaldt sig udvalgets

interesse. Det er også sådan, at udvalgene inddrages i den parlamentariske opfølgning, efter

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

en undersøgelseskommission eller et andet undersøgelsesorgan har afsluttet sine undersøgel-

ser.

Udvalgenes parlamentariske kontrol kan føre til, at en minister trækker sig fra sit embede.

Erfaringen er, at det sjældent er afslutningen af en særlig undersøgelse, f.eks. i en undersøgel-

seskommission, som har denne konsekvens, jf. Claus Dethlefsen i Børge Dahl m.fl. (red.),

Festskrift til Jens Peter Christensen (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016), side 399 ff. I

praksis vil eventuelle parlamentariske konsekvenser i sager, som på denne måde er genstand

for granskning, ofte være draget, inden den særlige undersøgelse er afsluttet, og ofte også in-

den den er iværksat.

I det følgende omtales under 3.1.3.1-3.1.3.3 de undersøgelser af konkrete sager, der tidligere

har været gennemført af stående udvalg eller

ad hoc-udvalg.

I de seneste tiår synes undersø-

gelser i folketingsudvalgene i parlamentarisk regi at være blevet afløst af den markant forøge-

de brug af samrådsinstituttet, der omtales nærmere under 3.1.3.4, men det vil i princippet fort-

sat være muligt at iværksætte sådanne undersøgelser. Det bemærkes dog, at spørgsmålet om

folketingsudvalgs undersøgelser var genstand for overvejelser i betænkning nr. 1315/1996,

side 171 ff., hvor hovedkonklusionerne bl.a. var, at et folketingsudvalg mv. – bortset fra min-

dre undersøgelser – næppe i almindelighed vil være et egnet forum for undersøgelser af for-

hold i den statslige forvaltning. I den forbindelse henviste udvalget navnlig til,

at folketingsmedlemmer normalt ikke har den fornødne erfaring eller de nødvendige

professionelle forudsætninger i øvrigt for at indsamle og gennemgå skriftligt materiale

og foretage afhøringer til klarlæggelse af komplicerede begivenhedsforløb,

at sådanne undersøgelser vil være uforholdsmæssigt tidskrævende for parlamentarike-

re,

at et parlamentarisk undersøgelsesorgans effektivitet kan blive svækket af uenighed,

herunder som følge af partipolitiske meningsforskelle mv.,

at konklusionerne fra et sådant udvalg risikerer at fremstå uden nogen særlig autoritet,

fordi der i offentligheden kan være manglende tillid til undersøgelsens uvildighed og

objektivitet, og

at klarlæggelse af et kompliceret faktum ofte vil forudsætte afhøring af de implicerede

personer, herunder embedsmænd. Dette skal ses i sammenhæng med, at udvalget på-

pegede en række betænkeligheder ved parlamentariske organers mulighed for at ind-

kalde embedsmænd til afhøring.

3.1.3.1. Hverken grundloven eller Folketingets forretningsorden indeholder regler for udval-

genes undersøgelser af nærmere bestemte, mere konkrete forhold i den statslige forvaltning,

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

som allerede har fundet sted, men såvel Folketinget som udvalget selv kan beslutte, at et stå-

ende udvalg skal iværksætte en sådan undersøgelse. Efter anbefaling fra Udvalget vedrørende

Undersøgelsesorganer (se betænkning nr. 1315/1996, kapitel 4) blev der dog den 29. maj

1999 med vedtagelse af beslutningsforslag nr. B 136 om ændring af forretningsorden for Fol-

ketinget indsat et nyt kapitel XVIII (§§ 54-60) i Folketingets forretningsorden, der omhandler

Folketingets Udvalg for Forretningsordenens behandling af spørgsmål vedrørende ministeran-

svar. Disse regler omtales særskilt nedenfor i afsnit 3.1.5.

Som eksempel på, at et stående udvalg har undersøgt en konkret afsluttet sag i den statslige

forvaltning, kan nævnes Folketingets Udvalg for Forretningsordenens undersøgelse af AMBI-

sagen i 1992-93, der blev besluttet ved en motiveret dagsorden, hvorved Folketinget også

fastlagde udvalgets kommissorium.

Nedsættelse af et

ad hoc-udvalg

til at undersøge forhold i den statslige forvaltning besluttes af

Folketinget, der fastsætter udvalgets opgaver i forbindelse med nedsættelsen af udvalget. Som

eksempel kan nævnes Det Særlige Undersøgelsesudvalg (også kaldet Stavad-udvalget), der

blev nedsat ved motiveret dagsorden vedtaget af Folketinget i oktober 1994 i forbindelse med

en forespørgselsdebat om undersøgelsesrettens beretning om Himmerlandsbanksagen.

Parlamentariske udvalg har i praksis normalt haft til opgave at vurdere ministres forhold, her-

under eventuelt fremkomme med indstilling eller udtalelse om ministres politiske eller retlige

ansvar. I de seneste eksempler på denne type undersøgelser beskæftigede udvalgene sig ikke

med spørgsmålet om de involverede embedsmænds retlige ansvar eller med vurderinger af

bestemte embedsmænds forhold i øvrigt, idet udvalgene anså det for ministrenes opgave at

tage stilling til disse spørgsmål.

Om udvalgene selv har skullet fastlægge det faktiske begivenhedsforløb, har beroet på, om

forløbet i forvejen har været tilstrækkeligt belyst på andet grundlag, f.eks. gennem en beret-

ning fra en undersøgelsesret mv.

3.1.3.2. Der gælder ikke særlige regler om oplysningspligt over for folketingsudvalg, herun-

der om afgivelse af vidneforklaringer. Heller ikke ministre er i almindelighed forpligtet til at

besvare spørgsmål fra folketingsudvalg. Det anføres dog i betænkning nr. 1315/1996, side

164 f., at der i praksis er mange måder, hvorpå udvalgene kan få en sag belyst, selvom der

ikke er fastsat særlig lovgivning om oplysningspligt: Udvalgene kan anmode ministre om

skriftligt at besvare spørgsmål, udlevere dokumenter til udvalgene eller møde i samråd for at

redegøre nærmere for sagen, og sådanne oplysninger vil som udgangspunkt blive afgivet un-

der strafansvar, jf. ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2. Under hensyn til det parlamentari-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

ske ansvar, der påhviler ministrene, og på grund af almindelig respekt for Folketinget, vil mi-

nistrene normalt give møde og medvirke til udvalgets oplysning af sagen. I betænkning nr.

1315/1996 anføres det, at sagen endvidere vil kunne oplyses ved deputationer under udvalgs-

møder, dvs. ved at private personer forelægger deres synspunkter for udvalget, gennem skrift-

ligt materiale fra andre myndigheder (end ministerier) og private personer samt ved, at udval-

gene rekvirerer ekstern bistand.

Om afhøring af embedsmænd anfører Jens Peter Christensen, Ministeransvar, side 567, at det

i forbindelse med nedsættelsen af Stavad-udvalget blev overvejet, om udvalget skulle have

adgang til at indkalde embedsmænd til at afgive forklaring for udvalget, men at DJØF mod-

satte sig dette med henvisning til grundlæggende retssikkerhedshensyn. Det anføres videre af

Jens Peter Christensen, at også det forfatningsmæssige grundprincip om, at ministeren er an-

svarlig over for Folketinget, mens embedsmændene er ansvarlige over for ministeren, taler

for, at et sådant oplysningsskridt ikke tages i anvendelse. Der kan i den forbindelse også hen-

vises til Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers overvejelser i betænkning nr.

1315/1996, side 177 f. Der kan endvidere henvises til bestemmelsen i § 57, stk. 3, i Folketin-

gets forretningsorden, hvorefter Folketingets Udvalg for Forretningsordenen ikke kan stille

spørgsmål til embedsmænd under sin behandling af sager om ministeransvar. Bestemmelsen

er nærmere omtalt nedenfor under 3.1.5.2.

Bortset fra reglerne om Udvalget for Forretningsordenens behandling af spørgsmål om mini-

steransvar (omtalt nedenfor i afsnit 3.1.5) findes der ingen regler eller praksis for proceduren i

et folketingsudvalg, der undersøger forhold i den statslige forvaltning, herunder om beskik-

kelse af bisiddere for de personer, der eventuelt måtte blive afhørt af udvalget.

3.1.3.3. Spørgsmålet om

mødeoffentlighed

er reguleret i Folketingets forretningsorden, hvor-

efter ordinære udvalgsmøder normalt gennemføres for lukkede døre, medmindre udvalget

beslutter andet, jf. § 8, stk. 3. Udvalgene kan dog træffe beslutning om, at oplysninger om

forhandlingerne kan tilgå offentligheden, jf. § 8, stk. 7, og der kan efter bestemmelsens stk. 9

træffes beslutning om – ud over ordinære udvalgsmøder – at afholde åbne møder, åbne tema-

møder eller høringer. Endelig indeholder § 8, stk. 8, 1.-3. pkt., særlige regler om samråd, der

indebærer, at et samråd skal afholdes for åbne døre, hvis mindst tre udvalgsmedlemmer støtter

dette. For Udvalget for Forretningsordenens behandling af spørgsmål om ministeransvar gæl-

der den i afsnit 3.1.5 omtalte regel i forretningsordenens § 60.

Der kan efter Folketingets forretningsordens § 42 i særdeles påtrængende tilfælde dispenseres

fra reglerne i forretningsordenen, herunder reglerne om mødeoffentlighed, når ¾ af de stem-

mende tilslutter sig et forslag herom stillet af formanden eller skriftligt af 17 medlemmer.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

De almindelige regler om

dokumentoffentlighed

finder i Danmark ikke anvendelse på parla-

mentet, og Folketinget, herunder folketingsudvalgene, er således ikke omfattet af offentlig-

hedslovens regler herom. Der er dog i et vist omfang på andet grundlag tilvejebragt doku-

mentoffentlighed. Folketingets Præsidium har således fastsat regler om adgang til Folketin-

gets parlamentariske dokumenter m.v. Efter disse regler er et stort antal parlamentariske do-

kumenter, bl.a. skriftlige spørgsmål til ministre fra Folketingets medlemmer eller udvalg og

ministrenes skriftlige besvarelse heraf, i almindelighed offentligt tilgængelige. Offentligheden

har dog ikke adgang til interne eller fortrolige parlamentariske dokumenter. Der er heller ikke

offentlig adgang til udvalgsprotokoller og referater og resuméer af møder i udvalg. Offentligt

tilgængelige parlamentariske dokumenter offentliggøres på Folketingets hjemmeside.

Folketingsudvalgets afrapportering efter afslutning af undersøgelsen af nærmere bestemte

forhold i den statslige forvaltning vil normalt tage form af en beretning, jf. herved forret-

ningsordenens § 8 a, stk. 6. Hvis folketingsudvalget (eller et flertal i udvalget) mener, at Fol-

ketinget bør tage stilling til udvalgets konklusioner, afgives der i praksis en betænkning med

indstilling, jf. herved forretningsordenens § 8 a, stk. 2. Udvalgets beretning eller betænkning

vil normalt blive offentliggjort.

3.1.3.4. Et i nærværende sammenhæng centralt element i udvalgenes løbende kontrol er ud-

valgsspørgsmålene, der kan vedrøre et lovforslag, der er til behandling i udvalget, eller et em-

ne, der ligger inden for udvalgets ansvarsområde. Udvalgsspørgsmål til mundtlig besvarelse

besvares af ministeren på et udvalgsmøde (samråd), jf. § 8, stk. 6, i Folketingets forretnings-

orden. Udvalget kan beslutte at holde samrådet for åbne eller lukkede døre. Samrådet skal

afholdes for åbne døre, hvis mindst tre medlemmer støtter dette, jf. forretningsordenens § 8,

stk. 8. Langt de fleste samråd er i dag ”åbne samråd”, hvor offentligheden har adgang, og som

lyd- og videooptages, jf. herved opgørelserne i tabellen i afsnit 3.1.3 ovenfor.

Navnlig de åbne samråd er i praksis et meget benyttet parlamentarisk kontrolinstrument. Det

skyldes bl.a., at samråd kan indkaldes med meget kort varsel, og i praksis foranlediget af blot

et enkelt udvalgsmedlem. Der knytter sig ofte en betydelig offentlig interesse til de åbne sam-

råd, hvilket lægger yderligere pres på ministeren for at besvare spørgsmål, og når ministeren

udtaler sig, sker det under ministeransvar, jf. særligt bestemmelsen i ministeransvarlighedslo-

vens § 5, stk. 2. Som det fremgår nærmere under 3.1.3 ovenfor, er afholdelse af samråd blevet

en dagligdags foreteelse med i gennemsnit tæt ved 1.000 samrådsspørgsmål årligt, hvoraf

cirka tre fjerdedele besvares for åbne døre.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Til illustration af de åbne samråds funktion kan henvises til Dethlefsen, a.st., side 410, hvor

det anføres, at de fleste sager gennem de seneste fem år, der har kostet en minister embedet, er

gennemført parlamentarisk ved åbne samråd og spørgsmål i fagudvalgene. Som eksempler på,

at ministre er gået af efter afholdelse af åbne samråd mv., kan nævnes den såkaldte Christia-

nia-sag, hvor justitsministeren efter et åbent samråd i december 2013 gik af, og den såkaldte

Landbrugspakke-sag fra februar 2016, hvor miljø- og fødevareministeren gik af kort efter en

åben høring i Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg med deltagelse af en række eksterne

eksperter.

Som en mindre vidtgående reaktionsmulighed end (truslen om) et mistillidsvotum i Folketin-

get kan et folketingsudvalg udtrykke forskellige grader af kritik af vedkommende minister i

en udvalgsberetning (såkaldte ”næser”). En sådan kritik kan f.eks. fremsættes i nær tilknyt-

ning til afholdelsen af et samråd, hvor ministeren efter udvalgets opfattelse ikke har svaret for

sig på tilfredsstillende vis. Dette var f.eks. tilfældet for den daværende social-, børne- og inte-

grationsminister i december 2013 i forbindelse med sagen om bevilling af midler fra en støt-

tepulje til kampagnen ”Stemmer på Kanten” og ministerens oplysninger om sagen til Folke-

tinget, jf. Beretning afgivet af Socialudvalget den 18. december 2013 (SOU Alm. del, bilag

73). Det samme var tilfældet for miljø- og fødevareministeren i april 2017 i forbindelse med

sagen om kvotekoncentrationen i fiskeriet i Danmark, jf. Beretning afgivet af Miljø- og Føde-

vareudvalget den 6. april 2017 (MOF Alm. del, bilag 375). Et flertal i udvalget udtalte herved

”sin meget skarpe kritik” af ministerens håndtering af sagen.

3.1.4 Undersøgelser ved Det Udenrigspolitiske Nævn og udvalg under Nævnet

I Folketingets regi er sager med tilknytning til den statslige forvaltning også blevet undersøgt

af udvalg under Det Udenrigspolitiske Nævn. I 1987 nedsatte Nævnet således en gruppe på to

nævnsmedlemmer til at behandle en sag om to danskere, der i Polen var tiltalt for spionage.

Udvalgets arbejde blev, efter hvad der foreligger oplyst, afsluttet ved en mundtlig afrapporte-

ring i Nævnet. I 1988 nedsatte Nævnet et udvalg, der fik til opgave at undersøge hændelses-

forløbet i forbindelse med 18 østtyskeres ophold på den danske ambassade i Østberlin i sep-

tember 1988. Udvalgets bestod af fire af Nævnets medlemmer fra de fire største partier. Re-

sultatet af undersøgelsen blev offentliggjort i en beretning afgivet af Det Udenrigspolitiske

Nævn den 3. november 1988 (optrykt i Folketingstidende 1988-89, Tillæg B, side 47).

Som det seneste eksempel kan nævnes, at der i september 1995 blev nedsat en undersøgelses-

gruppe under Nævnet med et medlem fra hvert af Folketingets partier, som skulle undersøge

”regeringens håndtering af Thule-sagen”. Undersøgelsen blev foretaget på grundlag af en

gennemgang af sagens akter, der blev stillet til rådighed af udenrigsministeren, og drøftelser

med de involverede ministre. Undersøgelsesgruppen havde oprindeligt et ønske om også at

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

tale med embedsmænd i de involverede ministerier, men en sådan udspørgning fandt ikke

sted, idet repræsentanter for DJØF på et møde med undersøgelsesgruppens formand gjorde

det klart, at man modsatte sig embedsmænds deltagelse i parlamentariske undersøgelser. Un-

dersøgelsesgruppens redegørelse blev afgivet i marts 1996 og er offentliggjort (se Folketings-

tidende 1995-96, Tillæg B, side 400). Udenrigspolitisk Nævn har ikke siden nedsat lignende

undersøgelsesgrupper. I den forbindelse kan henvises til, at undersøgelsesgruppen i sin ind-

stilling frarådede, at man fremover i sager, der involverer både ministre og embedsmænd,

gennemfører undersøgelser, hvor det ikke er muligt at modtage forklaringer fra alle væsentli-

ge aktører i sagen, jf. Folketingstidende 1995-96, Tillæg B, side 405 f.

Udenrigspolitisk Nævn har senere – uden forudgående behandling i en undersøgelsesgruppe –

afgivet en beretning om Nævnets inddragelse i forbindelse med beslutninger af større uden-

rigspolitisk rækkevidde (afgivet på baggrund af regeringens håndtering af sagen om sanktio-

nerne mod Østrig), jf. Folketingstidende 1999-2000, Tillæg B, side 419 ff. Beretningen blev

afgivet på grundlag af drøftelser med statsministeren og udenrigsministeren på fire møder i

perioden 1.-24. februar 2000, skriftlige og mundtlige spørgsmål til de pågældende ministre og

en redegørelse om de relevante bestemmelser i grundloven og nævnsloven udarbejdet af Fol-

ketingets administration.

Der er ikke fastsat nærmere regler om undersøgelser af udvalg under Det Udenrigspolitiske

Nævn. Sådanne regler kan fastsættes af Nævnet i forbindelse med udvalgets nedsættelse eller

af det pågældende udvalg. Sådanne regler må selvsagt ikke stride imod lovgivningen. Om

vidne- og oplysningspligt mv. over for udvalget kan derfor i vidt omfang henvises til det i

afsnit 3.1.3.2 anførte.

3.1.5 Folketingets Udvalg for Forretningsordenen

Folketingets forretningsorden har siden 1999 indeholdt et kapitel XVIII om spørgsmål vedrø-

rende ministeransvar, der omfatter §§ 54-60. Kapitlet blev indført samtidig med vedtagelsen

af undersøgelseskommissionsloven og på baggrund af anbefalingerne i betænkning nr.

1315/1996.

Ifølge forretningsordenens § 54 behandler Udvalget for Forretningsordenen efter henvisning

eller på eget initiativ spørgsmål om, hvorvidt forhold fra en ministers side skal give grundlag

for, at ministeren søges draget til ansvar for det pågældende forhold. Bestemmelsen tager så-

ledes alene sigte på

ministerens

forhold og eventuelle ansvar, idet det forudsættes i forarbej-

derne, at et eventuelt embedsmandsansvar som hidtil alene vil være et anliggende for regerin-

gens bedømmelse (Folketingstidende 1998-99, Tillæg B, side 838). Det fremgår af bemærk-

ningerne til bestemmelsen i § 54 (Folketingstidende 1998-99, Tillæg B, side 841), at den sig-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

ter til såvel spørgsmål om retligt ansvar (rigsretstiltale) som spørgsmål om politisk ansvar

(mistillidsvotum eller påtale af ministerens forhold).

Om forholdet mellem bestemmelserne i Folketingets forretningsordens kapitel XVIII og de

hidtidige måder, hvorpå Folketinget har været inddraget i undersøgelser om fejl og forsøm-

melser i centraladministrationen (herunder bl.a. de i afsnit 3.1.3 og 3.1.4 omtalte), anfører

Claus Dethlefsen i Talevski m.fl., side 347:

”Nogle af disse former for parlamentarisk inddragelse må anses for erstattet ved

forretningsordenens kap. XVIII, men dels eksisterer de i et vist omfang fortsat,

dels vil forretningsordenens bestemmelser antagelig […] blive udfyldt på bag-

grund af disse tidligere anvendte undersøgelsesformer og de tidligere reformover-

vejelser.”

Dethlefsen anfører endvidere, a.st., side 370 ff., at behandlingen af sager om ministeransvar

selv efter gennemførelsen af undersøgelseskommissionsloven og forretningsordenens kapitel

XVIII er foregået i andre udvalg, eller at der har været fremsat ønske herom. Videre anfører

han om spørgsmålet om rette udvalg bl.a., at skillelinjen som udgangspunkt går mellem det

sagsorienterede og det personorienterede/ansvarsorienterede undersøgelsesforløb, således at

sidstnævnte bør foregå i Udvalget for Forretningsordenen. Det taler endvidere for, at sagen

behandles i Udvalget for Forretningsordenen, hvis der findes behov for at tage en sag op på et

mere systematisk grundlag og undersøge, om der er grundlag for at kritisere en minister eller

tidligere minister, eller hvis der er fremsat alvorligere påstande om en klar tilsidesættelse af

grundloven eller lovgivningen i øvrigt. Endelig anføres det, at forudsætningen for, at et fag-

udvalg kan afslutte en sag om påståede fejl, nok må være, at reaktionen ikke kan forventes at

være mere end en irettesættelse eller en ”næse” eller lignende (dvs. ikke et mistillidsvotum

eller en rigsretstiltale).

Omtalen i det følgende henviser først og fremmest til Udvalget for Forretningsordenen. Det

skal dog indledningsvis præciseres, at § 59 i Folketingets forretningsorden foreskriver, at Ud-

valget for Forretningsordenen nedsætter et permanent underudvalg til forberedende behand-

ling af de opgaver, der påhviler udvalget ifølge forretningsordenens kapitel XVIII. Underud-

valget afgiver udtalelse til Udvalget for Forretningsordenen til brug for dettes beretning eller

betænkning. Forretningsordenens § 59 sikrer, at de folketingsgrupper, der ikke er repræsente-

ret i Udvalget for Forretningsordenen, udpeger en observatør til underudvalget. Observatører-

ne har ret til at tilkendegive deres synspunkter i underudvalgets udtalelser.

3.1.5.1. Udvalget for Forretningsordenens

opgaver

er fastlagt i nær tilknytning til undersøgel-

seskommissionsordningen, der blev indført samtidig med den nævnte ændring af forretnings-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

ordenen. Ifølge forretningsordenens § 55 kan udvalget afgive indstilling til Folketinget om, at

der nedsættes en undersøgelseskommission efter reglerne i undersøgelseskommissionsloven.

Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med undersøgelseskommissionslovens § 1, stk. 1, 2.

pkt., hvorefter justitsministeren skal nedsætte en undersøgelseskommission, hvis der vedtages

en folketingsbeslutning herom, og § 1, stk. 4, hvorefter Udvalget for Forretningsordenen eller

et underudvalg nedsat af udvalget i givet fald skal inddrages ved den nærmere udformning af

kommissoriet mv. Disse lovbestemmelser er nærmere omtalt i afsnit 2.2.1 ovenfor.

Det følger endvidere af forretningsordenens § 56, at alle beretninger fra undersøgelseskom-

missioner, der vedrører ministres, herunder afgåede ministres, forhold, behandles af Udvalget

for Forretningsordenen med henblik på eventuel indstilling om ansvarsspørgsmålet. Som det

fremgår af kapitel 3, afsnit 1, har udvalget i praksis behandlet beretningerne fra samtlige de

undersøgelseskommissioner, der hidtil har afsluttet deres arbejde.

Udvalget for Forretningsordenens opgaver med hensyn til opfølgning på en undersøgelses-

kommissionsberetning skal ses i sammenhæng med den i afsnit 2.2.3.1 omtalte bestemmelse i

undersøgelseskommissionslovens § 4, stk. 4, 2. pkt., hvorefter en undersøgelseskommission

ikke kan få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres

ansvar. Undersøgelseskommissionen vil dog kunne redegøre for de faktiske omstændigheder

omkring ministerens berøring med sagen, f.eks. hvilken viden ministeren måtte have haft.

Som anført af Dethlefsen i Talevski m.fl., side 378, må Udvalget for Forretningsordenen som

udgangspunkt lægge undersøgelseskommissionens beretning til grund for sin behandling og

bør ikke – bortset fra den kontradiktion, der skal foregå (se herom umiddelbart nedenfor) –

foretage en efterprøvelse af beretningen.

I praksis har Udvalget for Forretningsordenen – som nærmere beskrevet i kapitel 3 – behand-

let samtlige beretninger fra de hidtil gennemførte undersøgelseskommissioner. I to tilfælde

(Statsløsekommissionen og Skattesagskommissionen) har en beretning fra en undersøgelses-

kommission givet et flertal i udvalget anledning til at udtrykke kritik af en ministers adfærd –

det vil populært sagt sige at tildele en ”næse”. I to andre tilfælde (Skattefradragskommissio-

nen og Dan Lynge-kommissionen) har et mindretal ønsket at give en minister en sådan ”næ-

se”. Hverken Farum-kommissionens eller Blekingegade-kommissionens beretning gav udval-

get eller et mindretal heri anledning til at fremsætte kritik, og ved opfølgningen af PET-

kommissionens beretning fandt udvalget, at der ikke efter så mange år var grundlag for at

drage nogen til ansvar for de kritisable forhold, der blev afdækket i beretningen.

Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen i § 54, at forretningsordenens kapitel XVIII

ikke alene tager sigte på udvalgsbehandling i tilknytning til nedsættelse af undersøgelses-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

kommissioner eller til opfølgning af en beretning fra en sådan kommission, idet der underti-

den uden for disse rammer vil kunne foreligge tilstrækkeligt grundlag for at tage et ansvars-

spørgsmål op til overvejelse. Bestemmelsen i forretningsordenens § 58, 1. pkt., der omhandler

den situation, at udvalget på grundlag af en beretning fra en undersøgelseskommission eller

på andet grundlag overvejer at søge ministeransvar gjort gældende, er i tråd hermed. Det for-

udsættes dog i bestemmelsens sidste pkt., at udvalget kun undtagelsesvis foretager en supple-

rende undersøgelse til klarlæggelse af faktiske forhold. Dette er i overensstemmelse med det i

betænkning nr. 1315/1996, side 176, anførte, hvor det forudsættes, at et parlamentarisk organ

i visse tilfælde kan have behov for at gennemføre mindre undersøgelser for at tilvejebringe

yderligere oplysninger end dem, der fremgår af f.eks. en undersøgelseskommissionsberetning,

inden der på fyldestgørende vis kan redegøres for bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt ministre bør

søges draget til ansvar for deres embedsførelse.

3.1.5.2. Om Udvalget for Forretningsordenens

sagsoplysning

i de her omhandlede sager

fremgår det af forretningsordenens § 57, stk. 2, at udvalget kan søge bistand gennem udpeg-

ning af en eller flere sagkyndige, der er uafhængige af de personer og myndigheder mv., hvis

forhold undersøges. Ifølge bestemmelsens stk. 3 kan udvalget derimod ikke stille spørgsmål

til embedsmænd. Som det fremgår umiddelbart nedenfor, har den minister, hvis forhold un-

dersøges, ret – men ikke pligt – til at afgive skriftlige oplysninger og mundtlig forklaring.

Folketingets forretningsorden indeholder en række regler om udvalgets

sagsbehandling

og om

retssikkerhedsgarantier

for de involverede ministre. Reglerne bygger i det væsentlige på an-

befalingerne i betænkning nr. 1315/1996, side 183 f.

Det følger af § 56, 2. pkt., i Folketingets forretningsorden, at der under Udvalget for Forret-

ningsordenens behandling af en undersøgelseskommissionsberetning gives vedkommende

minister lejlighed til at kommentere beretningen over for udvalget.

Ifølge forretningsordenens § 57, stk. 1, gives en minister, hvis forhold undersøges, ret til en

bisidder efter eget valg. Der er ingen udtrykkelige bestemmelser om afholdelse af udgifterne

til bisidderen, men det antages, at de afholdes over Folketingets budget. Bestemmelsen inde-

holder endvidere regler om ministerens og dennes bisidders ret til at blive gjort bekendt med

undersøgelsens skriftlige materiale, til at overvære møder i udvalget med andre personer og

stille spørgsmål til disse personer og til at anmode om, at udvalget foranstalter yderligere be-

visførelse inden for de rammer, der gælder for udvalgets sagsoplysning. Efter bestemmelsens

sidste pkt. udarbejdes der referat af ministerens mødedeltagelse, som tilstilles ministeren og

dennes bisidder i kopi.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Forretningsordenens § 58 omhandler den situation, at Udvalget for Forretningsordenen på

grundlag af en undersøgelseskommissionsberetning eller på andet grundlag overvejer at søge

ministeransvar gjort gældende. I så fald skal vedkommende minister tidligst muligt gøres be-

kendt med de kritikpunkter, som udvalget overvejer at fremdrage i sin indstilling, jf. § 58, 1.

pkt. Efter 2. pkt. kan ministeren endvidere forlange at modtage udvalgets udkast til beretning

eller betænkning, og ifølge § 58, 3. pkt., skal han have lejlighed til på det således foreliggende

grundlag at afgive skriftlig udtalelse til udvalget og til i møde med udvalget at redegøre for

sine synspunkter. I de tilfælde, hvor udvalgets behandling undtagelsesvis omfatter en supple-

rende undersøgelse til klarlæggelse af nogle faktiske forhold, fremgår det endvidere af be-

stemmelsen, at ministeren inden en skriftlig eller mundtlig udspørgning bør gøres bekendt

med, hvilke faktiske forhold undersøgelsen omfatter, jf. § 58, sidste pkt.

Afgørelsen af, om og i hvilket omfang der skal være

mødeoffentlighed

i Udvalget for Forret-

ningsordenen og underudvalget under behandlingen af de her omtalte sager, er i medfør af

forretningsordenens § 60 henlagt til Udvalget for Forretningsordenen. Udvalget for Forret-

ningsordenen vil i den forbindelse ikke være afskåret fra at træffe beslutning om, at udvalgets

og underudvalgets møder kan transmitteres i radio eller tv mv., jf. Dethlefsen i Talevski m.fl.,

side 388.

Spørgsmålet om udvalgets afgivelse af beretning eller betænkning og indstilling samt om of-

fentliggørelse heraf er ikke særskilt reguleret, og der henvises derfor til det i afsnit 3.1.3.3

anførte om folketingsudvalgenes afrapportering.

3.2 Andre undersøgelsesorganer mv.

Den følgende redegørelse for andre undersøgelsesorganer mv. følger den afgrænsning, som

blev foretaget i betænkning nr. 1315/1996, kapitel 5, hvortil der i øvrigt henvises for en uddy-

bende beskrivelse. Heri påpeges det, at langt størstedelen af undersøgelser af forhold i den

statslige forvaltning foretages af vedkommende myndighed selv under iagttagelse af den sæd-

vanlige administrative procedure. I en række tilfælde er forholdene imidlertid blevet under-

søgt af organer uden for myndigheden selv og det ministerielle hierarki, og det er disse orga-

ners virksomhed, som beskrives nedenfor. Beskrivelsen er ikke udtømmende, idet der bl.a. er

lagt vægt på at beskrive

generelt fungerende

undersøgelsesorganer, der har til opgave at un-

dersøge forhold, der

allerede har fundet sted,

i den

statslige forvaltning.

Uden for beskrivelsen i det følgende falder således f.eks. reglerne om Rigsretten og de almin-

delige domstoles virksomhed i straffesager og civile sager og reglerne om politiets og ankla-

gemyndighedens behandling af straffesager. Det samme gælder myndighedernes behandling

af sager om disciplinærforfølgning i vedkommende myndigheds eget regi med henblik på

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

placering af et eventuelt tjenstligt ansvar. I den forbindelse bemærkes dog, at der ved gennem-

førelse af tjenstlige forhør også foretages en egentlig sagsoplysning, der efter omstændighe-

derne kan antage karakter af en faktum-undersøgelse i lighed med – om end i mindre skala

end – en undersøgelseskommission. Indledning af disciplinærforfølgning mod en tjeneste-

mand forudsætter, at der er et grundlag herfor, f.eks. i form af en tjenstlig indberetning om et

formodet pligtstridigt forhold eller – i sjældne tilfælde – en indberetning fra anklagemyndig-

heden om en straffedom mod den ansatte. De nærmere regler for gennemførelsen af tjenstligt

forhør, herunder om retten til bisidder, vidnepligt og offentlighed, fremgår af tjenestemands-

lovens kapitel 4.

3.2.1 Folketingets Ombudsmand

Grundlovens § 55 har følgende ordlyd:

”Ved lov bestemmes, at folketinget vælger en eller to personer, der ikke er med-

lemmer af folketinget, til at have indseende med statens civile og militære forvalt-

ning.”

Nærmere regler om Folketingets Ombudsmand er fastsat i lovbekendtgørelse nr. 349 af 22.

marts 2013 (ombudsmandsloven).

3.2.1.1. Ombudsmandens virksomhed omfatter ifølge lovens § 7, stk. 1, alle dele af den of-

fentlige forvaltning. Ombudsmanden har indseende med, om myndigheder og personer omfat-

tet af hans virksomhed handler i strid med gældende ret eller på anden måde gør sig skyldige i

fejl eller forsømmelser under udøvelsen af deres tjeneste, jf. lovens § 21. Ombudsmandens

retlige bedømmelsesgrundlag omfatter således både, om forvaltningens sagsbehandling har

været i overensstemmelse med gældende ret (legalitet), og om sagsbehandlingen har været i

overensstemmelse med ”god forvaltningsskik”. Ombudsmanden vurderer endelig den forvalt-

ningsvirksomhed, der ikke består i at træffe afgørelser (faktisk forvaltningsvirksomhed), hvil-

ket navnlig har betydning i de sager, hvor ombudsmanden inspicerer klientinstitutioner, f.eks.

fængsler.

Det er karakteristisk for ombudsmandens undersøgelser, at de – trods ordlyden af bl.a. om-

budsmandslovens § 21 – først og fremmest retter sig imod forvaltningsorganet som sådant,

herunder navnlig mod dets sagsbehandling og afgørelser, og ikke mod enkeltpersoner inden

for forvaltningen. Ombudsmanden anvendte således aldrig de nu ophævede muligheder i den

tidligere ombudsmandslovs § 9, stk. 1 og 2, for at pålægge anklagemyndigheden at rejse for-

undersøgelse eller tiltale ved de almindelige domstole og at pålægge vedkommende statslige

styrelse at rejse disciplinærsag.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

3.2.1.2. Sagens

oplysning

er nærmere reguleret ved ombudsmandslovens kapitel 6 (§§ 19-20).

Det fremgår heraf bl.a., at myndigheder mv., der er undergivet ombudsmandens tilsyn, som

udgangspunkt er forpligtet til at meddele ombudsmanden de oplysninger samt udlevere de

dokumenter mv., som forlanges af ombudsmanden, jf. § 19, stk. 1. De nævnte myndigheder

mv. kan endvidere afkræves skriftlige udtalelser, jf. § 19, stk. 2.

De nævnte oplysningspligter er ikke sanktioneret ved nogen særlig straffebestemmelse, men

ombudsmanden kan efter § 19, stk. 3, indkalde personer til for retten at afgive forklaring om

forhold af betydning for ombudsmandens undersøgelser. Sådanne forklaringer afgives efter

reglerne i retsplejelovens kapitel 68. Denne adgang til indenretlige afhøringer har aldrig været

benyttet.

Afgives der urigtige oplysninger til ombudsmanden i et tilfælde, hvor ministeren eller em-

bedsmanden har været forpligtet til at afgive oplysninger, vil spørgsmålet om strafansvar

skulle bedømmes efter straffelovens § 162. For ministres vedkommende vil der tillige kunne

blive tale om ansvar efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1. For embedsmænds ved-

kommende vil der endvidere kunne blive tale om strafansvar efter straffelovens §§ 156-157

og navnlig om disciplinæransvar.

Efter ombudsmandslovens § 19, stk. 4, kan ombudsmanden besigtige ethvert tjenestested og

har adgang til samtlige lokaler.

Ombudsmanden kan iværksætte undersøgelse såvel på grundlag af klager som på eget initia-

tiv.

Sagsbehandlingen

i begge sagstyper foregår normalt på skriftligt grundlag.

Ombudsmanden iværksætter hverken på eget initiativ eller efter klage undersøgelser, som

forudsætter, at et kompliceret faktisk begivenhedsforløb skal klarlægges. Som eksempel kan

nævnes, at ombudsmanden fandt at måtte afstå fra at undersøge det begivenhedsforløb, der

fandt sted på Nørrebro den 18.-19. maj 1993 (forløbet blev i stedet undersøgt af en undersø-

gelseskommission nedsat ved særlig lov, jf. nærmere ovenfor i afsnit 1.3). I sin begrundelse

herfor henviste ombudsmanden bl.a. til, at en tilfredsstillende gennemførelse af undersøgelsen

måtte kræve foretagelse af egentlige afhøringer (til dels under vidneansvar) og rådighed over

forskellige former for sagkundskab. Da ombudsmanden ikke rådede over disse midler, ville

undersøgelsen i alt væsentligt være begrænset til en række juridisk prægede spørgsmål, og

undersøgelsen ville dermed langt fra opfylde kravet om en så vidt muligt udtømmende under-

søgelse af begivenhedsforløbet.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

3.2.1.3. Ombudsmandens

reaktionsmuligheder

fremgår navnlig af ombudsmandslovens § 22,

hvorefter ombudsmanden kan fremsætte kritik, afgive henstillinger samt i øvrigt fremsætte sin

opfattelse af en sag. Viser det sig efter ombudsmandens undersøgelse af en sag, at der i den

offentlige forvaltning må antages at være begået fejl eller forsømmelser af større betydning,

skal ombudsmanden give meddelelse om sagen til Folketingets Retsudvalg og til vedkom-

mende minister, kommunalbestyrelse eller regionsråd, jf. § 24.

Offentligheden har ikke ret til aktindsigt hos ombudsmanden i det materiale, der indgår i om-

budsmandens undersøgelse, men i praksis offentliggøres ombudsmandens udtalelser i konkre-

te sager oftest på Ombudsmandens hjemmeside. Ombudsmanden afgiver endvidere en årlig

beretning til Folketinget. Beretningen offentliggøres, jf. § ombudsmandslovens § 11, stk. 1.

3.2.1.4. Om

forholdet til Folketinget

bestemmer ombudsmandslovens § 10 bl.a., at ombuds-

manden i udøvelsen af sit hverv er uafhængig af Folketinget. Det følger endvidere af lovens §

12, stk. 1, at ombudsmanden skal give Folketinget og vedkommende minister meddelelse,

hvis han i særlige tilfælde bliver opmærksom på mangler ved gældende love eller administra-

tive bestemmelser.

Ombudsmanden anses for at være inkompetent med hensyn til spørgsmål, som Folketinget

eller dets udvalg har bedømt og taget stilling til, jf. f.eks. FOB 1998, side 100 (Tamil-sagen).

At Folketinget eller dets udvalg har behandlet en sag, uden at denne behandling er endt med

nogen stillingtagen, udelukker derimod ikke, at ombudsmanden tager sagen op til behandling.

3.2.2 Statsrevisorerne og Rigsrevisionen

Den statslige revision varetages af statsrevisorerne og Rigsrevisionen. Om statsrevisorerne

indeholder grundloven følgende bestemmelse:

”§

47.

Statsregnskabet skal fremlægges for folketinget senest seks måneder efter

finansårets udløb.

Stk. 2.

Folketinget vælger et antal revisorer. Disse gennemgår det årlige

statsregnskab og påser, at samtlige statens indtægter er opført deri, og at ingen

udgift er afholdt uden hjemmel i finansloven eller anden bevillingslov. De kan

fordre sig alle fornødne oplysninger og aktstykker meddelt. De nærmere regler for

revisorernes antal og virksomhed fastsættes ved lov.

Stk. 3.

Statsregnskabet med revisorernes bemærkninger forelægges folke-

tinget til beslutning.”

Rigsrevisionen er ikke som statsrevisorerne en grundlovsbestemt myndighed. I praksis løser

statsrevisorerne imidlertid deres opgave i tæt samspil med Rigsrevisionen.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Nærmere regler om statsregnskabet er fastsat i lov nr. 131 af 28. marts 1984 om statens regn-

skabsvæsen m.v. Reglerne om statens regnskabsvæsen omfatter samtlige ministerier, instituti-

oner mv., hvis driftsbudget er optaget på bevillingslov, jf. lovens § 2, stk. 1. De nævnte myn-

digheder mv. skal meddele finansministeren de oplysninger og tilvejebringe det regnskabs-

mæssige materiale, som finansministeren finder nødvendigt for at aflægge statsregnskabet, jf.

lovens § 4.

3.2.2.1. Nærmere regler om de revisorer, der er nævnt i grundlovens § 47, stk. 2 (statsreviso-

rerne),

er fastsat i lovbekendtgørelse nr. 4 af 7. januar 1997 med senere ændringer (statsrevi-

sorloven) og i en folketingsbeslutning af 20. juni 1975 om statsrevisorernes valg og virksom-

hed som senest ændret ved folketingsbeslutning af 1. marts 2012.

Folketinget vælger for en periode på fire år mindst fire og højst seks lønnede statsrevisorer og

en stedfortræder for hver af disse, jf. statsrevisorlovens § 1. I praksis vælges seks statsreviso-

rer og seks stedfortrædere, jf. § 1, stk. 1, i den nævnte folketingsbeslutning. Ingen kan være

statsrevisor eller stedfortræder uden at opfylde betingelserne for at kunne vælges til medlem

af Folketinget, jf. § 2, stk. 1, i folketingsbeslutningen.

Efter statsrevisorlovens § 2, stk. 2, er statsrevisorernes

opgave

at gennemgå det årlige regn-

skab og at påse, at samtlige statens indtægter er opført deri, og at ingen udgift er afholdt uden

hjemmel i finanslov eller anden bevillingslov, jf. herved grundlovens § 47, stk. 2, 2. pkt.

Statsrevisorerne kontrollerer endvidere, at regnskabet er rigtigt, og at de dispositioner, der er

omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med meddelte bevillinger, love og

andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. De vurderer desuden, om

der er taget skyldige økonomiske hensyn ved forvaltningen af de midler og driften af de virk-

somheder, der er omfattet af regnskabet, jf. lovens § 2, stk. 3. Efter lovens § 2, stk. 7, og § 9 i

den nævnte folketingsbeslutning bistår statsrevisorerne herudover folketingsudvalgene med at

fremskaffe revisionsmæssige oplysninger.

Om statsrevisorernes

sagsoplysning

fremgår det af statsrevisorlovens § 4, stk. 1, at statsrevi-

sorerne ved besigtigelser og undersøgelser på stedet kan søge alle regnskabsmæssige oplys-

ninger nærmere uddybet. Endvidere gælder det, at enhver, som virker i offentlig tjeneste, har

pligt til at meddele statsrevisorerne de oplysninger og aktstykker, som de anser fornødne for

udøvelsen af deres hverv, jf. lovens § 4, stk. 3, og grundlovens § 47, stk. 2, 3. pkt.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Under udførelsen af deres opgaver bistås statsrevisorerne af rigsrevisor (Rigsrevisionen), jf.

nærmere herom nedenfor under 3.2.2.2. Statsrevisorerne er berettiget til at lægge de beretnin-

ger, der afgives af Rigsrevisionen, til grund for deres virksomhed, jf. statsrevisorlovens § 3.

Statsrevisorernes

sagsbehandling

er ikke nærmere reguleret i statsrevisorloven, og folketings-

beslutningen indeholder kun få regler herom, herunder om mødeledelse, mødeindkaldelse,

afstemningsregler og protokolførsel.

Statsrevisorerne er ikke en del af den offentlige forvaltning, men et organ under Folketinget.

De almindelige regler om

dokumentoffentlighed

finder i Danmark ikke anvendelse på parla-

mentet og organer under dette, og reglerne i offentlighedsloven herom finder derfor ikke an-

vendelse på statsrevisorernes virksomhed. Der er således f.eks. ikke adgang til aktindsigt i

statsrevisorernes dokumenter.

Ifølge statsrevisorlovens § 5, stk. 1, forelægges statsregnskabet Folketinget til beslutning med

statsrevisorernes endelige betænkning. Betænkningen offentliggøres. Ifølge § 5, stk. 2, 2. pkt.,

skal statsrevisorerne inden afgivelse af betænkning søge eventuelle tvivlsspørgsmål afklaret

og redegøre herfor i betænkningen. Skønner nogen af statsrevisorerne, at en sag, der omtales i

den endelige betænkning, gør det påkrævet, at Folketinget træffer en beslutning, afgives der

indstilling herom i forbindelse med bemærkningerne til sagen, jf. lovens § 5, stk. 3, og folke-

tingsbeslutningens § 7.

3.2.2.2. De nærmere regler om

rigsrevisor

(Rigsrevisionen) er fastsat i lovbekendtgørelse nr.

101 af 19. januar 2012 om revisionen af statens regnskaber m.m. (rigsrevisorloven).

Rigsrevisor udpeges af Folketingets formand efter indstilling fra statsrevisorerne og med god-

kendelse af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. Udpegningen sker for en periode på

seks år med mulighed for forlængelse med fire år, jf. rigsrevisorlovens § 1. Ved lovens § 1,

stk. 6, er det fastslået, at rigsrevisor er uafhængig ved udførelsen af sit hverv.

Rigsrevisionens

hovedopgaver

er revision af statslige regnskaber og statsfinansierede regn-

skabsområder, jf. rigsrevisorlovens § 2, samt gennemgang af tilskudsregnskaber m.v., jf. lo-

vens §§ 4-5. Hertil kommer revisionsopgaver i henhold til særlig lov (f.eks. Danmarks Radio)

eller vedtægtsbestemmelse.

Rigsrevisorlovens § 3 fastsætter, hvilke forhold der skal påses ved revisionen. Der skelnes

mellem

finansiel revision

(§ 3, 1. pkt.) og

forvaltningsrevision

(§ 3, 2. pkt.). Finansiel revision

omfatter den grundlæggende kontrol med, at regnskaberne er korrekt ført og afsluttet, at der er

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

fornøden dokumentation, og at almindelige og specielle regler for finansforvaltning er over-

holdt. Forvaltningsrevision omfatter bedømmelse af, om enkeltdispositioner, programmer

eller en institutions samlede opgaver er udført på en økonomisk og hensigtsmæssig måde, og

om resultaterne svarer til de opstillede mål. Forvaltningsrevision omfatter både større under-

søgelser og løbende forvaltningsrevision. I forbindelse med både finansiel revision og forvalt-

ningsrevision foretager Rigsrevisionen endvidere

juridisk-kritisk revision.

Det er forudsat i

forarbejderne til bestemmelsen, at tilrettelæggelsen af revisionen, herunder valget af revisi-

onsmetoder, i hvert enkelt tilfælde må ske efter de retningslinjer, som rigsrevisor skønner

mest hensigtsmæssige.

Mens den finansielle revision bygger på en gennemgang af statsregnskabet, bygger såvel den

juridisk-kritiske revision som forvaltningsrevisionen på de beretninger, som Rigsrevisionen

udarbejder i løbet af året. I forberedelsen af disse beretninger kan Rigsrevisionen rekvirere

dokumenter og oplysninger fra de pågældende myndigheder og institutioner, ligesom Rigsre-

visionen i vidt omfang indhenter den nødvendige information gennem møder med disse. I de

seneste år har Rigsrevisionen i gennemsnit udarbejdet 25 beretninger om året.

Disse beret-

ninger redegør for resultaterne af emneafgrænsede undersøgelser, som Rigsrevisionen har

gennemført. De spænder fra undersøgelser af bestemte institutioner eller projekter over analy-

ser af f.eks. økonomi- og rapporteringssystemer til tværgående tematisk afgrænsede undersø-

gelser, f.eks. på it-området. Den enkelte beretning vil ofte tage form af såvel forvaltningsrevi-

sion som juridisk-kritisk revision.

Selv om statsrevisorerne og Rigsrevisionen er to adskilte revisionsorganer, er der i praksis et

tæt samarbejde mellem dem. Rigsrevisor skal afgive en bevillingskontrolberetning til statsre-

visorerne inden en frist, der aftales mellem rigsrevisor og statsrevisorerne, jf. rigsrevisorlo-

vens § 17, stk. 1. I beretningen sammenholdes bevillinger og regnskabstal, og ministeriernes

forklaringer på eventuelle afvigelser behandles. Rigsrevisor afgiver endvidere beretning til

statsrevisorerne ved afslutningen af sådanne revisionssager, som rigsrevisor under hensyn til

deres økonomiske eller principielle betydning finder anledning til at fremdrage, jf. lovens §

17, stk. 2. Beretningerne offentliggøres på Rigsrevisionens hjemmeside.

Den nærmere procedure for behandlingen af Rigsrevisionens beretninger er fastsat i rigsrevisorlovens § 18. Pro-

ceduren, herunder om statsrevisorernes fremsendelse af beretningen til Folketinget og vedkommende minister og

ministerens afgivelse af bemærkninger, er nærmere behandlet af Peter Christensen i Juristen 1994, side 398 f. I

artiklen anfører Peter Christensen bl.a., at det er almindeligt, at statsrevisorerne knytter bemærkninger til næsten

alle beretninger. Statsrevisorernes kritik kan gå fra skarp påtale til en almindelig holdt henstilling. Statsreviso-

rernes endelige stillingtagen finder sted i den endelige betænkning over statsregnskabet (se afsnit 3.2.2.1 oven-

for).

http://www.rigsrevisionen.dk/bagved-revisionen.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Rigsrevisor bistår endvidere statsrevisorerne ved deres gennemgang af statsregnskabet. Rigs-

revisor foretager undersøgelser og afgiver beretning eller notater vedrørende forhold, som

statsrevisorerne ønsker belyst, jf. rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. En væsentlig del af beretnin-

gerne efter lovens § 17, stk. 2, jf. ovenfor, afgives således også efter lovens § 8, stk. 1.

Rigsrevisor afgiver endelig en årlig beretning til statsrevisorerne om sin virksomhed, jf. rigs-

revisorlovens § 17, stk. 4.

Som det fremgår af ovenstående, gennemfører statsrevisorerne ikke undersøgelser i eget regi,

men støtter sig på Rigsrevisionens arbejde. Rigsrevisionen forelægger sine beretninger for

statsrevisorerne, som derpå knytter deres bemærkninger til de enkelte beretninger. Beretnin-

gerne med statsrevisorernes bemærkninger offentliggøres umiddelbart efter, at statsrevisorer-

ne på et møde har behandlet den pågældende beretning fra Rigsrevisionen.

Det tætte samspil mellem statsrevisorerne og Rigsrevisionen indebærer, at rigsrevisor oriente-

rer statsrevisorerne om Rigsrevisionens arbejdsplan for det kommende år, ligesom statsreviso-

rerne kan anmode rigsrevisor om at gennemføre bestemte undersøgelser. I gennemsnit en

tredjedel af de årligt ca. 25 beretninger er således udarbejdet efter anmodning fra statsreviso-

rerne.

Hverken Rigsrevisionens eller statsrevisorernes undersøgelser er umiddelbart rettet mod en-

keltpersoner, f.eks. embedsmænd eller ministre. I en række tilfælde har statsrevisorerne imid-

lertid fremsat kritik af ministres forhold. Kritik udtrykt af statsrevisorerne på grundlag af

Rigsrevisionens beretninger udgør en del af den parlamentariske kontrol. Som sådan kan den

stå alene, og statsrevisorernes kritik kan da ses som en særskilt form for parlamentarisk sank-

tion. I en række tilfælde følges statsrevisorernes kritik op af Folketingets stående udvalg gen-

nem samråd og udvalgsspørgsmål til skriftlig besvarelse. Folketingsudvalgs behandling af

kritik fra statsrevisorerne kan i nogle tilfælde føre til, at kritikken af ministeren skærpes og

føre til, at ministeren må gå af. Et eksempel herpå var forløbet i forbindelse med statsrevisor-

bemærkningen til Beretning nr. 4/2006 om fødevarekontrollen, der førte til den daværende

familie- og forbrugerministers afgang. Ligeledes er det forekommet, at kritik i beretninger fra

statsrevisorerne er besluttet fulgt op af undersøgelser ved kommissionsdomstole eller under-

søgelsesretter eller af advokatundersøgelser. Sådanne opfølgende undersøgelser har navnlig

haft det sigte at vurdere ansvarsforholdene for de involverede embedsmænd. Som eksempler

på sådanne opfølgende ansvarsundersøgelser kan nævnes den kommissionsdomstol, der i

1982 blev nedsat vedrørende den såkaldte postskandalesag, den kommissionsdomstol, der i

1990 blev nedsat i sagen om landbrugets fonde, den undersøgelsesret, der blev nedsat i 1990 i

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

den såkaldte Hartling-kontosag samt den advokatundersøgelse, der i 1994 blev iværksat af

den såkaldte Ask og Urd-sag, og den advokatundersøgelse, der i 1999 blev iværksat af den

såkaldte VUE-sag, jf. i det hele herom Jens Peter Christensen, ”Statsrevisorerne og ministre-

nes ansvar” i Statsrevisorerne – 150 år (Arnold Busck, 2001), side 200-246.

Den kritik, som statsrevisorerne med varierende styrke knytter til de beretninger, som Rigsre-

visionen forelægger dem, er i praksis næsten undtagelsesfrit baseret på enighed mellem stats-

revisorerne.

Som det fremgår, kan den parlamentariske kontrol efter omstændighederne udfolde sig i et

varierende samspil mellem Folketinget og Rigsrevisionen og statsrevisorerne. Kritik formule-

ret i parlamentarisk regi kan føre til, at Rigsrevisionen enten af egen drift eller efter anmod-

ning fra statsrevisorerne tager en sag op. Omvendt kan revisionsmæssig kritik føre til, at sa-

gen tages op af Folketinget, f.eks. med det sigte at iværksætte en dyberegående undersøgelse.

Kommissoriet for sådanne undersøgelser, som er iværksat i kølvandet på en revisionsberet-

ning, kan være at undersøge, om der er grundlag for at gøre et retligt ansvar gældende, om

den hidtidige opgaveløsning har været hensigtsmæssig, eller en kombination heraf. Når kom-

missoriet retter sig mod en vurdering af behovet for ændringer i den hidtidige opgaveløsning,

har man til tider valgt en anden undersøgelsesform end en undersøgelseskommission eller en

advokatundersøgelse. Det skete f.eks. da trafikministeren i 1993 nedsatte en arbejdsgruppe

(”Bernstein-udvalget”) bestående af embedsmænd til at undersøge de bevillingsmæssige og

forretningsmæssige forhold vedrørende DSB’s færgedrift mellem Kalundborg og Aarhus.

Arbejdsgruppen, der var ledet af Landbrugsministeriets departementschef, afgav tre redegø-

relser (Betænkning nr. 1263/1994). Dele af dens arbejde blev fulgt op af en advokatundersø-

gelse med henblik på at vurdere bl.a., om der var grundlag for at indlede disciplinærforfølg-

ning mod bestemte personer i DSB.

sagsoplysningen

bestemmer rigsrevisorlovens § 12, stk. 1, at rigsrevisor af enhver offent-

lig myndighed kan forlange sig meddelt alle sådanne oplysninger og forelagt alle sådanne

aktstykker, som efter rigsrevisors skøn er af betydning for udførelsen af rigsrevisors hverv.

Rigsrevisor kan fastsætte en frist herfor. Oplysningspligten påhviler chefen for institutionen,

og den er ikke begrænset af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Rigsrevisionen er ikke en del af den offentlige forvaltning, men en institution under Folketin-

get. De almindelige regler om

dokumentoffentlighed

finder i Danmark ikke anvendelse på

parlamentet og organer under dette, herunder Rigsrevisionen. Reglerne i forvaltningsloven og

offentlighedsloven finder dog med visse modifikationer anvendelse på Rigsrevisionens virk-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

somhed, jf. Folketingets Udvalg for Forretningsordenens bekendtgørelse nr. 96 af 24. januar

2014, der er fastsat i medfør af rigsrevisorlovens § 18 b, stk. 1.

3.2.3 Lovbestemt undersøgelse

Folketinget kan vedtage en særskilt lov om undersøgelse af nærmere bestemte forhold i den

statslige forvaltning. I en sådan lov kan der fastsættes nærmere regler om undersøgelsen, her-

under om de procedureregler, der skal gælde for undersøgelsens gennemførelse. Som eksem-

pler kan nævnes undersøgelseskommissionerne til undersøgelse af Færøbanksagen og Nørre-

brosagen, der er nærmere omtalt ovenfor i afsnit 1.3, og PET-kommissionen, der er nærmere

omtalt i afsnit 1.4 og kapitel 3.

3.2.4 Særlige administrative undersøgelsesorganer

En minister vil normalt undersøge nærmere bestemte forhold i forvaltningen gennem sit de-

partement eller sine styrelser. Større undersøgelser er dog i praksis undertiden blevet udført af

et særligt administrativt undersøgelsesorgan, som vedkommende minister har nedsat for at

foretage undersøgelsen.

Som eksempel på en sådan undersøgelsesform kan nævnes de ulovbestemte dommerundersø-

gelser, der er omtalt ovenfor i afsnit 1.1.1, hvoraf det også fremgår, at brugen af denne under-

søgelsesform ophørte efter vedtagelsen af den dagældende bestemmelse i retsplejelovens § 21

a om undersøgelsesretter i 1990.

Der kræves ikke særlig lovhjemmel til at nedsætte et administrativt organ, der skal undersøge

nærmere bestemte forhold i den statslige forvaltning.

Undersøgelsesorganets opgave vil være fastsat i det kommissorium, som udarbejdes af den

minister, der nedsætter organet. I kommissoriet kan det f.eks. være fastsat, at organet dels skal

undersøge og klarlægge det faktiske begivenhedsforløb, dels vurdere, om der er grundlag for

at antage, at embedsmænd har pådraget sig et retligt ansvar. Der er ifølge betænkning nr.

1315/1996, side 208, ikke eksempler på, at et administrativt undersøgelsesorgan har taget stil-

ling til, om ministre bør søges draget til ansvar for deres embedsførelse.

Det administrative undersøgelsesorgan er en del af den offentlige forvaltning og derfor som

udgangspunkt omfattet af den offentligretlige lovgivning, herunder offentlighedsloven.

Undersøgelsesorganet må normalt anses for at være uafhængig af vedkommende minister

under udførelsen af sit arbejde. Ministeren kan således ikke give organet tjenestebefalinger,

og organets beslutninger kan ikke indbringes for ministeren som rekursmyndighed.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Undersøgelsesorganet kan ikke pålægge nogen at afgive forklaring som vidne eller at udleve-

re dokumenter. Undersøgelsesorganet kan derimod indhente fortrolige oplysninger fra andre

forvaltningsmyndigheder efter reglerne i forvaltningslovens kapitel 8.

3.2.5 Advokatundersøgelser mv. og deres forhold til undersøgelseskommissionsordningen

Advokatundersøgelser – og lignende undersøgelser forestået af en jurist, der ikke er advokat –

er ikke reguleret i lovgivning eller administrative regler. Nedsættelse af en advokatundersø-

gelse kræver ikke lovhjemmel. Advokaten vil ikke have hjemmel til at kræve vidner afhørt og

vil heller ikke kunne kræve, at offentlige myndigheder udleverer skriftligt materiale, der ikke

er tilgængeligt efter reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven. Myndighederne vil dog i

almindelighed frivilligt kunne udlevere materiale til advokaten, selv om materialet ikke er

omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven.

Det er jævnligt sket, at advokatens undersøgelse og vurdering er blevet offentliggjort, men

lovgivningen stiller ikke krav herom. Advokaten har endvidere tavshedspligt efter straffelo-

vens § 152 b.

3.2.5.1. Brugen af advokatundersøgelser i det offentlige er beskrevet nærmere i bl.a. betænk-

ning nr. 1315/1996 og i Talevski m.fl., side 33 ff.

Det fremgår af betænkning nr. 1315/1996, side 210, at Kammeradvokaten og andre advokater

i visse tilfælde er blevet anmodet om på grundlag af foreliggende skriftligt materiale at vurde-

re, om der er begået fejl eller forsømmelser af de involverede embedsmænd, der kan give an-

ledning til, at et retligt ansvar søges gennemført mod de pågældende. Der er ikke eksempler

på, at advokater er blevet anmodet om at vurdere, om der bør gøres ansvar gældende mod

nogen minister.

Det fremgår endvidere af betænkning nr. 1315/1996, side 215 ff., at det efter udvalgets opfat-

telse i fremtiden bør være således, at behovet for, at et særligt organ undersøger og klarlægger

et faktisk begivenhedsforløb til brug for vurderingen af, hvorvidt der foreligger grundlag for,

at ministre eller embedsmænd søges draget retligt til ansvar, principielt udelukkende dækkes

af undersøgelseskommissioner. Sådanne undersøgelser er af retlig karakter og bør derfor fore-

stås eller ledes af en jurist, og de bør i øvrigt foregå under retssikkerhedsmæssigt betryggende

former. Anvendelsen af en undersøgelseskommission vil ifølge betænkningen sikre, at det vil

være en jurist, der har de nødvendige kvalifikationer, som forestår eller leder undersøgelsen,

og at de berørte ministre og embedsmænd i øvrigt vil få en retsstilling, som anses for nødven-

dig ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn. Det bemærkes i tilknytning hertil, at udvalgets for-

slag om undersøgelseskommissioner bl.a. giver mulighed for, at en undersøgelseskommission

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

kan sammensættes med en eller flere advokater, hvis der skulle blive behov for det. Advoka-

ters undersøgelse af forhold i den statslige forvaltning ville således efter udvalgets forslag

blive integreret i reglerne om undersøgelseskommissioner.

Det fremgår dog af betænkning nr. 1315/1996, at der fortsat kan opstå behov for advokatråd-

givning vedrørende spørgsmålet om embedsmænds eventuelle retlige ansvar, og at det kan

være vanskeligt at afgøre, om en myndighed kan nøjes med advokatrådgivning, eller om der

af hensyn til de berørte embedsmænds retsstilling bør nedsættes en undersøgelseskommission

med henblik på at tilvejebringe eller klarlægge det faktiske grundlag, som den retlige vurde-

ring skal baseres på, eventuelt med den pågældende advokat som formand for kommissionen.

Herudover fremgår det af betænkning nr. 1315/1996, at der af hensyn til de berørte embeds-

mænds retsstilling efter udvalgets opfattelse normalt bør nedsættes en undersøgelseskommis-

sion, hvis advokaten til brug for sin vurdering af spørgsmålet om embedsmænds eventuelle

retlige ansvar forventes at skulle oplyse sagen, f.eks. ved at indhente redegørelser eller foreta-

ge afhøringer. Det kan næppe heller afvises, at der kan forekomme tilfælde, hvor der bør ned-

sættes en undersøgelseskommission, selv om advokaten skal foretage vurderingen alene på

grundlag af det materiale, som vedkommende myndighed stiller til advokatens rådighed. Det

må da dreje sig om tilfælde, hvor advokaten forventes at skulle klarlægge et kompliceret fak-

tisk begivenhedsforløb ved systematisering og tolkning af et ganske omfattende og uoversku-

eligt materiale.

3.2.5.2. Anvendelsen af advokatundersøgelser i det offentlige er endvidere efterfølgende be-

skrevet i Talevski m.fl., side 33-39. Det fremgår heraf bl.a., at de advokatundersøgelser, der

har været gennemført af statslige forhold efter vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissi-

oner, bl.a. har været karakteriseret ved, at vedkommende ministerium har udpeget en advokat

til at gennemgå og systematisere foreliggende skriftligt materiale og udtale sig om, hvorvidt

der er begået fejl og forsømmelser af involverede embedsmænd, der kan give anledning til, at

et retligt ansvar søges gennemført mod de pågældende, samt at advokaten – af hensyn til de

berørte embedsmænds retsstilling – ikke har måttet tale med eller indhente skriftlige redegø-

relser fra de involverede embedsmænd eller andre med kendskab til sagen.

Med hensyn til spørgsmålet om anvendelse af advokatundersøgelser for fremtiden er der der-

efter – på baggrund af en kritik, der havde været rejst af rigsrevisor og statsrevisorerne om

anvendelse af advokatundersøgelser i to tilfælde, hvor sagerne ikke fandtes at kunne belyses

tilstrækkeligt ved denne undersøgelsesform, og på grundlag af de anbefalinger, der er inde-

holdt i betænkningen om undersøgelsesorganer – anført følgende konklusioner (side 38 f.):

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

”Gennemførelsen af loven om undersøgelseskommissioner udelukker ikke, at der –

uden lovhjemmel – iværksættes advokatundersøgelser af den beskrevne karakter. Da

der imidlertid i en advokatundersøgelse ikke kan ske afhøring m.v. af involverede em-

bedsmænd og ministre, må man til stadighed være opmærksom på, om en advokatun-

dersøgelse vil være egnet til at belyse et bestemt sagsforløb på tilfredsstillende måde.

En advokatundersøgelse af den nævnte karakter bør således ikke anvendes, hvis det på

forhånd må antages, at advokaten ikke – på skriftligt grundlag – på forsvarlig måde

kan udtale sig om spørgsmålet om eventuelt retligt ansvar for de involverede embeds-

mænd. I en sådan situation bør der i stedet nedsættes en undersøgelseskommission,

eventuelt med en advokat som medlem.

Omvendt bør en undersøgelseskommission ikke nedsættes, blot fordi en sådan under-

søgelse – i modsætning til en advokatundersøgelse – i princippet kan få ”vendt alle

sten”, hvis det på forhånd må antages, at der ikke er grund til at afhøre vidner eller få

udarbejdet skriftlige redegørelser m.v. for at vurdere ansvarsspørgsmålet på forsvarlig

måde.

Forventes advokaten – på skriftligt grundlag – at skulle klarlægge et kompliceret fak-

tisk begivenhedsforløb ved systematisering og tolkning af

et ganske omfattende og

uoverskueligt materiale,

bør det overvejes at nedsætte en undersøgelseskommission i

stedet for. Herved sikres det, at undersøgelsen – af hensyn til de involverede embeds-

mænd m.v. – foregår under retssikkerhedsmæssigt betryggende former.”

Det bemærkes, at der i advokatundersøgelsen af DSB’s samarbejde med Waterfront – efter

aftale med DSB – blev afholdt møder med en række personer, der var relevante for undersø-

gelsen. Det fremgår af beretningen fra advokatundersøgelsen, at advokaterne bl.a. havde gjort

de pågældende opmærksom på, at de ikke havde pligt til at deltage i møderne eller i øvrigt at

udtale sig, at de havde adgang til at medtage bisiddere til møderne, og at de havde adgang til

at gennemgå relevant materiale forud for samtalerne. Der henvises til Beretning om advokat-

undersøgelsen af DSB’s samarbejde med Waterfront af 2. april 2013, side 6 og 11 ff.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kapitel 3

Undersøgelseskommissionernes virksomhed og de praktiske erfaringer

1. De hidtidige undersøgelseskommissioners virksomhed

Der har siden 1999 været nedsat ni undersøgelseskommissioner, hvoraf de otte er nedsat i henhold

til lov om undersøgelseskommissioner. Den første af undersøgelseskommissionerne, PET-

kommissionen, blev nedsat i henhold til en særlig lov af 2. juni 1999. Den senest nedsatte er Under-

søgelseskommissionen om politiets indgriben over for demonstrationer i forbindelse med kinesiske

statsbesøg mv. (Tibetkommissionen). Kommissionen, der blev nedsat den 23. december 2015, er

fortsat i gang med sit arbejde og indgår ikke i udvalgets undersøgelse.

1.1 De enkelte undersøgelser

Nedenfor er en oversigt over de undersøgelseskommissioner, der har været nedsat siden 1999, og

som har afsluttet deres arbejde (Irak- og Afghanistankommissionen dog uden at afgive beretning).

Oversigt over undersøgelseskommissioner omfattet af undersøgelsen

Kommission

PET-kommissionen

Funktionsperiode

Formand

Antal

medlemmer

Samlede om-

kostninger

Kr. 77.514.141

17/8/1999-

Landsdommer Leif Aamand

24/6/2009

(opr. landsdommer Ulla Rubinstein)

9 år og 10 mdr.

6/8/2003-

Landsdommer John Mosegaard

Kr. 61.985.285

Farum-kommissionen

12/4/2012

8 år og 8 mdr.

15/9/2003-

Landsdommer Lis Sejr

Kr. 11.269.082

Dan Lynge-

19/9/2006

kommissionen

3 år

19/3/2004-

Landsdommer Lars Lindencrone

Kr. 20.170.918

Skattefradrags-

16/6/2006

Petersen

kommissionen

2 år og 3 mdr.

15/9/2010-

Landsdommer Jens Rosenløv

Kr. 19.988.794

Blekingegade-

26/5/2014

kommissionen

3 år og 8 mdr.

Landsdommer Peter Buhl

Kr. 42.241.877

Statsløsekommissionen

23/8/2011-

17/8/2015

4 år

12/3/2012-

Landsdommer Lars E. Andersen

Kr. 28.475.942

Skattesags-

3/11/2014

kommissionen

2 år og 8 mdr.

7/11/2012-

Landsdommer Michael Kistrup

Kr. 18.576.933

Irak- og Afghanistan-

2/7/2015

(opr. vicepræsident, Sø- og Han-

kommissionen

2 år og 8 mdr.

delsretten, Michael B. Elmer)

Funktionsperioden regnes fra kommissionens nedsættelse. For alle kommissionerne gælder det, at der er gået en perio-

de fra beslutningen om at nedsætte kommissionen til den faktiske nedsættelse. Herom henvises til tabel 1, side 107.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Disse undersøgelser, der omtales nærmere i det følgende, er genstand for udvalgets erfaringsopsam-

ling. I afsnit 1.1.1-1.1.8 redegøres der for deres virksomhed, herunder for deres tids- og ressource-

forbrug, kommissionsberetningernes konklusioner og opfølgningen herpå.

Som det fremgår, skiller de to første undersøgelser – PET-kommissionen og Farum-kommissionen

– sig ud, hvad navnlig angår funktionsperiode og samlet omkostningsniveau, og som det også vil

fremgå af det følgende, havde disse to kommissioner helt særegne faktum-undersøgelsesopgaver. I

lyset heraf må der udvises forsigtighed med at drage generelle konklusioner om undersøgelses-

kommissionsordningen ud fra disse to undersøgelser. Det samme gør sig gældende for Irak- og Af-

ghanistankommissionen, idet den blev nedlagt, før den havde afgivet beretning. På den baggrund vil

udvalgets erfaringsopsamling overvejende koncentrere sig om de erfaringer, der kan udledes af de

fem kommissioner af mere ”almindeligt tilsnit” – Dan Lynge-kommissionen, Skattefradragskom-

missionen, Blekingegade-kommissionen, Statsløsekommissionen og Skattesagskommissionen –

som har virket og afsluttet deres arbejde i perioden siden 1999.

1.1.1 PET-kommissionen

1.1.1.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Kommissionen blev nedsat ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 om undersøgelse af politiets efterret-

ningsvirksomhed på det politiske område og af de aktiviteter, der var baggrunden for denne virk-

somhed (PET-undersøgelsesloven).

Loven blev vedtaget samtidig med lov om undersøgelseskommissioner, der trådte i kraft den 1. juli

samme år. Det fremgår af pkt. 2 i de almindelige bemærkninger til forslaget til PET-

undersøgelsesloven (lovforslag nr. L 65 af 28. oktober 1998), at loven bl.a. bygger på lovudkastet til

lov om undersøgelseskommissioner i Betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, men at

lovforslaget indeholder en række afvigelser herfra, navnlig begrundet i hensynet til at sikre fortro-

ligheden af det efterretningsmateriale, der indgår i undersøgelsen.

Ved breve af 17. august 1999 udpegede justitsministeren landsdommer Ulla Rubinstein, Østre

Landsret, som formand for kommissionen og professor, dr.jur. et phil. Ditlev Tamm, professor,

dr.jur. Jens Vedsted-Hansen, lektor, ph.d. Henrik S. Nissen samt lektor, ph.d. Johnny Laursen som

medlemmer. Ved landsdommer Ulla Rubinsteins udtræden af kommissionen den 1. juli 2000 udpe-

gede justitsministeren landsdommer Leif Aamand, Østre Landsret, som ny formand for kommissio-

nen. Som udspørger for kommissionen blev udpeget advokat Axel Kierkegaard, og senere blev ad-

vokat Allan Lund Christensen antaget som yderligere udspørger.

Kommissionen holdt sit første møde den 1. september 1999.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kommissionen afgav sin beretning den 24. juni 2009 (ca. 10 år og 1 måned fra beslutningen om

nedsættelsen og 9 år og 10 mdr. efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på ca. 4.600 sider fordelt på 16 bind.

1.1.1.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium blev fastlagt i lovens § 3, der lyder som følger:

”§ 3. Undersøgelseskommissionen har til opgave at undersøge og redegøre for

1) politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989 i forhold til politiske partier,

faglige konflikter og politisk-ideologisk prægede grupperinger og bevægelser i Dan-

mark og

2) karakteren af de aktiviteter i politiske partier m.v., der i den nævnte periode var bag-

grunden for politiets efterretningsvirksomhed på dette område.

Stk. 2.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere, for så vidt angår perioden 1968-

1989, vurdere politiets efterretningsvirksomhed set i forhold til de aktiviteter, der er

nævnt i stk. 1, nr. 2, og herunder belyse, om virksomheden er udøvet i overensstemmel-

se med de regler og retningslinjer, som har været fastsat af Folketinget eller regeringen.

Stk. 3.

Undersøgelseskommissionen kan inden for de rammer, der i øvrigt er fastsat i

stk. 1 og 2, beslutte, at dens opgave også skal omfatte nærmere angivne forhold, der

vedrører perioden efter 1989. Undersøgelseskommissionens beslutninger herom kan ik-

ke påkæres.”

1.1.1.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afholdt 155 egentlige kommissionsmøder.

Kommissionen afholdt 146 møder i forbindelse med vidneafhøringer og afhørte i alt 88 vidner. Der

er ikke oplysninger om antallet af vidner, der har haft en bisidder, men det fremgår af kommissio-

nens beretning, at i det omfang vidnerne har haft ønske derom, og der har været tale om tidligere

eller nuværende embedsmænd eller ministre, har vidnerne fået beskikket en bisidder, som har været

til stede under afhøringerne, jf. lovens § 12.

Kommissionen gennemgik i alt 13.414 sager fra PET, omfattende skønnet mere end en million do-

kumentsider, samt materiale i elektronisk form i et omfang svarende til hundrede tusinder doku-

mentsider. Hertil kom et omfattende materiale i danske og udenlandske arkiver og materiale modta-

get fra ministerier, styrelser og privatpersoner.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

1.1.1.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 77.514.141.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 51.337.101, hvoraf kr. 27.030.053 var til kommissionens

medlemmer og udspørger, og kr. 24.307.048 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 26.177.040, hvoraf kr. 18.455.064 var til lokaler og

kontorhold, kr. 4.547.529 var til bisiddere, og kr. 3.174.448 var til øvrige omkostninger, herunder

rejser, konsulentbistand mv.

1.1.1.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen havde hovedsageligt til opgave at undersøge og redegøre for de i kommissoriet an-

givne forhold vedrørende politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989.

Kommissionen skulle også vurdere, om PET’s virksomhed i perioden 1968-1989 med hensyn til

overvågning af politisk virksomhed blev udøvet i overensstemmelse med de regler og retningslinjer,

der var fastsat af Folketinget eller regeringen. Kommissionen havde dog ikke til opgave at udtale

sig om eller vurdere enkeltpersoners retlige ansvar.

Kommissionen tilkendegiver i sin sammenfatning, at det overordnede billede er, at PET har over-

holdt regler og retningslinjer. Kommissionen har dog kunnet konstatere et antal tilfælde, hvor PET

ikke overholdt gældende regler, eller hvor PET’s praksis havde karakter af en omgåelse af rege-

ringserklæringen af 30. september 1968. Kommissionen understreger, at selv om der ses eksempler

på, at PET har overtrådt eller omgået gældende regler og retningslinjer, må det overordnet vurderes,

at der har været tale om forholdsvis få forhold, og at disse som oftest har været af mindre graveren-

de art og derfor i den historiske sammenhæng må tillægges mindre betydning.

Hvad særligt angår spørgsmålet om regeringserklæringens retlige status og betydning, var kommis-

sionen delt. Et flertal var af den opfattelse, at regeringserklæringen ikke i sig selv kunne anses som

udtryk for de retningslinjer, som PET efterfølgende fik til opgave at arbejde efter, hvorimod et min-

dretal fandt, at erklæringen måtte lægges til grund som retligt bindende.

1.1.1.6. Opfølgning på kommissionens beretning.

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 19. december 2011 beretning om PET-

kommissionens beretning. Af beretningen fremgår bl.a. følgende:

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

”Udvalget finder sammenfattende, at PET-kommissionen afdækker eksempler på kriti-

sable forhold, men at der ikke efter så mange år er grundlag for at drage nogen til an-

svar. Udvalget ser med stor alvor på disse eksempler.

Udvalget konstaterer samtidig, at PET i de senere år har gennemgået større omorganise-

ringer, og at åbenheden om tjenestens virke er styrket.”

1.1.2 Farum-kommissionen

1.1.2.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Folketinget traf den 5. december 2002 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Den 30. juni 2003 indstillede justitsministeren til Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, at

landsdommer John Mosegaard, Østre Landsret, blev udpeget som formand for undersøgelseskom-

missionen, og at tidligere amtskommunaldirektør Finn Hansen samt statsautoriseret revisor Carsten

Gerner blev udpeget som medlemmer af undersøgelseskommissionen. Advokat Christian Sinding

blev udpeget som udspørger.

Kommissionen blev nedsat den 6. august 2003.

Den 12. april 2012 afgav kommissionen beretning (ca. 9 år og 5 måneder efter folketingsbeslutnin-

gen om nedsættelsen og 8 år og 8 måneder efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på ca. 4.700 sider fordelt på 16 bind, hvortil kommer ca. 7.400 siders

digitale bilag.

1.1.2.2. Kommissionens kommissorium

Farum-kommissionens kommissorium lyder som følger:

”1.1. På baggrund af Folketingets beslutning af 5. december 2002 om nedsættelse af en

kommission til undersøgelse af Farum-sagen nedsætter justitsministeren herved i med-

før af lov om undersøgelseskommissioner en kommission til undersøgelse af Farum-

sagen (Farum-kommissionen).

1.2.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissi-

oner til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knyt-

ter sig til de beskrivelser og påstande, der er fremkommet i medierne og den offentlige

debat, om en lang række kritisable forhold vedrørende Farum Kommune.

Fremkommer der i forbindelse med kommissionens undersøgelse andre forhold, som er

af sådan karakter, at de må anses for at høre med i en redegørelse om forholdene vedrø-

rende Farum Kommune, kan kommissionen også undersøge og redegøre for sådanne

forhold.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Som eksempler på de angivne kritisable forhold kan nævnes sager om kommunens lå-

neoptagelse, kommunens indgåelse af aftaler med organisationer og private virksomhe-

der, indgåelse af reklame- og sponsoraftaler mellem sportsklubber og private virksom-

heder med forretningsforbindelser til kommunen, kommunens afholdelse af udgifter i

forbindelse med restaurationsbesøg mv., kommunens køb af fast ejendom, kommunens

behandling af bygge- og plansager, herunder opførelse af ungdomsboliger, kommunens

aktiveringsindsats samt kommunens behandling af sager om aktindsigt. Endvidere har

der i debatten været rejst kritik af den måde, hvorpå tilsynsmyndigheder mv. har reage-

ret på forholdene i Farum Kommune.

Undersøgelseskommissionen skal inden for de anførte rammer bl.a. undersøge og rede-

gøre for borgmesterens varetagelse af sine opgaver som øverste daglige leder af admini-

strationen, formand for økonomiudvalget og formand for kommunalbestyrelsen, kom-

munalbestyrelsesmedlemmernes varetagelse af deres opgaver, de kommunale embeds-

mænds varetagelse af deres opgaver, samarbejdet mellem kommunalpolitikerne og de

kommunale embedsmænd, den kommunale revisions varetagelse af sine opgaver, Fa-

rum Kommunes aftaler med organisationer og private virksomheder, herunder sports-

klubber og finansieringsinstitutter, dispositioner foretaget af Farum Kommune, som har

været til gavn for bestemte politiske partier eller personer, f.eks. i forbindelse med valg-

kampe, de forskellige tilsynsmyndigheders varetagelse af deres opgaver, herunder Til-

synsrådet for Frederiksborg Amt, Frederiksborg Amtskommune, relevante ministerier

samt Arbejdsmarkedsrådet og Hillerød Politis varetagelse af sine opgaver i forbindelse

med anmeldelser af Farum Kommune.

1.3.

Undersøgelsen skal omfatte perioden fra 1. januar 1990 til tidspunktet for kommis-

sionens nedsættelse.

Undersøgelseskommissionen kan dog beslutte også at inddrage forhold, der ligger forud

for 1. januar 1990, hvis kommissionen finder behov for det med henblik på at kunne gi-

ve en sammenhængende redegørelse for begivenhedsforløbet i den nævnte periode.

1.4.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissi-

oner endvidere til opgave at komme med forslag til sådanne ændringer af love, admini-

strative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen af det samlede be-

givenhedsforløb kan begrunde.

1.5.

For tiden verserer en omfattende strafferetlig efterforskning vedrørende Farum

Kommune.

Efterforskningen, der forestås af Statsadvokaten for særlig økonomisk kriminalitet, an-

går en lang række af de forhold, der er nævnt ovenfor under pkt. 1.2.

På den baggrund har undersøgelseskommissionen ikke til opgave at undersøge og rede-

gøre for de dele af det samlede begivenhedsforløb, der efter en eventuel tiltalerejsning

er omfattet af anklageskriftet. I det omfang der ved et eventuelt anklageskrift rejses tilta-

le mod en person, har undersøgelseskommissionen således ikke til opgave at undersøge

og redegøre for, hvilken rolle vedkommende har haft med hensyn til det eller de for-

hold, der omfattes af tiltalen mod vedkommende. Derimod kan undersøgelseskommis-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

sionen undersøge og redegøre for, hvilken rolle andre personer, myndigheder mv. har

haft med hensyn til sådanne forhold.

Ved tilrettelæggelsen af sit arbejde skal undersøgelseskommissionen i øvrigt tage hen-

syn til den fortsatte strafferetlige efterforskning i Farum-sagen og til eventuelle efterføl-

gende straffesager ved domstolene. Undersøgelseskommissionen kan i den forbindelse -

hvis den finder det rigtigt eller hensigtsmæssigt - bl.a. bestemme, at dens undersøgelse

af dele af det samlede begivenhedsforløb skal afvente den videre strafferetlige behand-

ling af Farum-sagen.

Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen og Statsadvokaten for særlig økono-

misk kriminalitet i fornødent omfang drøfter de spørgsmål, der løbende kan opstå om

forholdet mellem undersøgelseskommissionens arbejde og den verserende straffesag -

herunder også mere praktiske spørgsmål med henblik på at sikre, at kommissionen fra

politi- og anklagemyndighed kan modtage det materiale, som kommissionen finder re-

levant for sin undersøgelse.

1.6.

Hvis undersøgelseskommissionen afgiver sin beretning på et tidspunkt, hvor even-

tuelle straffesager vedrørende forhold, der er omfattet af pkt. 1.2 og 1.3 ovenfor, er af-

sluttet ved domstolene, anmodes kommissionen om - såfremt det findes hensigtsmæs-

sigt med henblik på at opnå en samlet beskrivelse af alle væsentlige forhold vedrørende

Farum Kommune - i beretningen at medtage en gengivelse af, hvad der er blevet afdæk-

ket under domstolenes behandling af straffesagerne.”

1.1.2.3. Kommissionens arbejde

1.1.2.3.1. Kommissionen afhørte 222 vidner over 93 afhøringsdage. 84 vidner fik beskikket en bi-

sidder, og der medvirkede i alt 20 bisiddere.

Kommissionen foretog dokumentindsamling fra Farum Kommune, øvrige myndigheder, organisati-

oner og private virksomheder. Samlet håndterede kommissionen, hvad der svarer til ca. 1,5 millio-

ner dokumentsider.

1.1.2.3.2. Kommissionen traf undervejs en række processuelle afgørelser om bl.a. tavshedspligt og

videregivelse af oplysninger og om en anmodning om bevilling af beløb til brug for regnskabsmæs-

sig assistance mv. til et af sagens hovedvidner.

Af særlig betydning i nærværende sammenhæng er den afgørelse, som kommissionen traf den 2.

december 2010, om ikke at give yderligere udsættelse for bisidderens supplerende afhøring af den

involverede borgmester. Kommissionen anfører bl.a. i sin begrundelse:

”Kommissionen har herved foretaget en afvejning af relevansen af den ønskede yderli-

gere bevisførelse over for resursehensyn og hensynet til, at kommissionens beretning

afgives inden for en rimelig tid.”

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Baggrunden var, at den supplerende afhøring af den involverede borgmester flere gange havde måt-

tet udsættes, og at kommissionen ved udløb af fristen for indsendelse af en afhøringsplan og be-

mærkninger til de tidligere foretagne afhøringer fortsat ikke havde modtaget dette materiale.

Samtidig med denne beslutning imødekom kommissionen et forslag fra bisidderen om, at den in-

volverede borgmester kunne afgive en skriftlig redegørelse med bemærkninger til øvrige vidnefor-

klaringer efter protokollen, ligesom der blev givet adgang til supplerende skriftlige bemærkninger

vedrørende vidnets egne forklaringer afgivet den 8. og 10. marts 2010. Østre Landsret stadfæstede

den 21. januar 2011 kommissionens afgørelse.

1.1.2.3.3. Kommissionen valgte fra september 2005 og frem at afgive årlige redegørelser om sit

arbejde, herunder om det hidtidige og forventede tidsforbrug og kommissionens foreløbige ressour-

ceforbrug. Kommissionen anfører, at formålet med redegørelserne var at orientere om kommissio-

nens arbejde med henblik på at sikre, at arbejdet efter emneafgrænsning, tidsmæssigt forløb og res-

sourceanvendelse var i overensstemmelse med kommissoriegivers forventninger og i givet fald at

give Folketinget mulighed for bl.a. præcisering af kommissoriet. De årlige redegørelser blev offent-

liggjort på kommissionens hjemmeside.

1.1.2.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 61.985.285.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 29.384.267.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 32.601.018, hvoraf kr. 12.258.846 var til lokaler og

kontorhold, kr. 18.790.949 var til bisiddere, og kr. 1.551.223 var til øvrige omkostninger, herunder

rejser, konsulentbistand mv.

1.1.2.5. Kommissionens konklusioner

1.1.2.5.1. Kommissionen havde ikke til opgave at foretage retlige vurderinger med henblik på at

afklare, om nogen havde pådraget sig et ansvar. Kommissionens faktum-undersøgelse af den rejste

kritik og overvejelser om behovet for forslag til ændringer af lovgivning mv. skulle ske i forhold til

den gældende retlige ramme for kommuners og myndighedernes virke.

Kommissionen fremhævede, at dens grundlag for på tidspunktet for beretningens afgivelse at kom-

me med forslag til ændringer af lovgivning mv. på grundlag af Farum-sagen 1990-2003 var påvirket

af, at kommissionen måtte bedømme eventuelle forslag i lyset af den mellemliggende udvikling i

lovgivningen mv. i tiden frem til beretningens afgivelse. Dette problem forelå allerede, før kommis-

sionen påbegyndte sit arbejde, idet der i maj 2003 gennemførtes ny lovgivning i lyset af Farum-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

sagen. Senere kom der endvidere yderligere udvalgsbetænkninger og lovgivning til af betydning for

kommissoriet.

Kommissionen foreslog ikke desto mindre en række lovgivningsmæssige initiativer vedrørende

byrådets arbejde, bl.a. om udsendelse af dagsorden og mødemateriale og tidsfristerne herfor, om

tydeliggørelse af, hvornår en borgmester kan afsættes, samt om målrettet information og uddannelse

af byrådsmedlemmer, herunder i form af relevante vejledninger om kommunal jura og økonomi.

For så vidt angår forholdet mellem borgmesteren og administrationen fandt kommissionen, at flere

af de undersøgte forløb gav anledning til generelle overvejelser om generel og speciel habilitet.

Kommissionen anbefalede endvidere en genovervejelse af behovet for lovgivning om meddeleret

og – navnlig – ansættelsesretligt værn.

1.1.2.5.2. Kommissionen gjorde sig endvidere nogle overvejelser om revision af lov om undersø-

gelseskommissioner eller praksis for så vidt angår tids- og ressourceanvendelse ved langvarige

kommissionsundersøgelser. Baggrunden herfor var, at Farum-kommissionens undersøgelse blev

ganske langvarig – hvilket ifølge kommissionen navnlig skyldtes sammenhængen med de straffesa-

ger, der blev ført sideløbende med kommissionens undersøgelse – og ganske ressourcekrævende på

grund af undersøgelsens omfang.

Efter kommissionens opfattelse bør der forud for beslutningen om at nedsætte langvarige kommis-

sionsundersøgelser være foretaget overvejelser om både den forventede ressource- og tidsanvendel-

se, og dette bør tilkendegives offentligt og over for de personer, som forventes udpeget som kom-

missionsmedlemmer og udspørger. Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at det allerede

synes at være praksis at anmode undersøgelseskommissioner om at tilrettelægge arbejdet således, at

de så vidt muligt kan afgive beretning inden for et nærmere fastsat tidsrum, og henviser herved til

kommissorierne for Blekingegade-kommissionen, Statsløsekommissionen og Skattesagskommissi-

onen.

I forhold til afhøringer foreslår kommissionen, at det kan overvejes at indføre en adgang for medar-

bejdere i kommissionens sekretariat til at foretage en kort indledende afhøring af et muligt vidne

med spørgsmål til belysning af, om det er relevant at indkalde vidnet til afhøring i et kommissions-

møde. En sådan indledende afhøring vil ifølge kommissionen typisk kunne ske pr. telefon og bør

være forbundet med notatpligt om forløbet.

1.1.2.6. Opfølgning på kommissionens beretning

1.1.2.6.1. Forud for Farum-kommissionens nedsættelse, men foranlediget af Farum-sagen, nedsatte

indenrigs- og sundhedsministeren i maj 2002 en ekspertgruppe vedr. indsigt i den kommunale ad-

ministration under ledelse af professor, dr.jur. Jens Peter Christensen, der fik til opgave at overveje,

om de redskaber, den kommunale styrelseslovgivning gav kommunalbestyrelsen, den kommunale

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

revision, tilsynet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet var tilstrækkelige. Ekspertgruppen afgav

betænkning (nr. 1425/2002) i december samme år. På baggrund af ekspertgruppens anbefalinger

fremsatte ministeren i 2003 et forslag til ændring af kommunestyrelsesloven med flere love, der

bl.a. forbedrede mulighederne for indsigt i den kommunale administration og gennemførte en til-

synsreform. Lovforslaget blev vedtaget og trådte i kraft den 1. januar 2004. Endvidere blev der i

2007 fremsat yderligere et lovforslag om ændring af kommunestyrelsesloven med flere love, der

bl.a. indebar øgede krav til den kommunale og regionale revisions sagkundskab og uafhængighed.

Lovforslaget blev vedtaget og trådte i kraft den 1. januar 2012. Der henvises til økonomi- og inden-

rigsministerens besvarelse af 16. august 2012 af spørgsmål nr. 6 fra Underudvalget under Udvalget

for Forretningsordenen (2011-12, alm. del).

Endvidere blev der i oktober 2012 af økonomi- og indenrigsministeren nedsat et udvalg om afsæt-

telse af borgmesteren og forberedelse af byrådsmøder. Udvalget blev nedsat på baggrund af anbefa-

lingerne i Farum-kommissionens beretning vedrørende reglerne i lov om kommunernes styrelse om

udsendelse af dagsorden og sagsmaterialets tilgængelighed og om tydeliggørelse af reglerne om

suspension og afsættelse af borgmesteren. Udvalget afgav betænkning (nr. 1538/2013) i juni 2013.

På baggrund af betænkningen fremsatte økonomi- og indenrigsministeren et forslag til ændring af

bl.a. kommunestyrelsesloven om suspension og afsættelse af en borgmester, frister for materiale til

kommunalbestyrelsesmøder mv., der blev vedtaget som lov nr. 1470 af 17. december 2013, og som

trådte i kraft den 1. januar 2014.

Endelig kan nævnes, at justitsministeren i december 2013 besluttede at nedsætte Udvalget om of-

fentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger. Udvalget, der afgav betænkning (nr.

1553/2015) i februar 2015, foretog bl.a. en vurdering af behovet for lovgivning om meddeleret og

ansættelsesretligt værn for offentligt ansatte.

1.1.2.6.2. Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 8. maj 2013 beretning om Farum-

kommissionens beretning. I sin beretning tilkendegiver Udvalget for Forretningsordenen, at det ikke

har fundet grundlag for at drage nogen til ansvar.

Af beretningen fremgår endvidere, at Udvalget for Forretningsordenen bakker op om Farum-

kommissionens forslag om, at der forud for beslutningen om at nedsætte en undersøgelseskommis-

sion er foretaget overvejelser om både den forventede ressourceanvendelse og tidsanvendelse. Ud-

valget noterer sig i denne forbindelse med tilfredshed, at dette allerede efterleves i praksis, hvorved

der henvises til, at der i kommissorierne for Statsløsekommissionen, Skattesagskommissionen, Irak-

og Afghanistankommissionen og Blekingegade-kommissionen blev indsat bemærkninger om, hvor-

når beretningen burde afgives.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Udvalget fandt derimod, at kommissionens forslag om en kort indledende afhøring af et muligt vid-

ne foretaget af kommissionens sekretariat med henblik på at belyse, om det er relevant at indkalde

vidnet til afhøring i et kommissionsmøde, gav anledning til en række retssikkerhedsmæssige betæn-

keligheder. Desuden fandt udvalget den screeningsprocedure, som allerede finder sted i dag, til-

strækkelig til at sikre, at kun de relevante vidner indkaldes.

I beretningen noterer Udvalget for Forretningsordenen sig endvidere med tilfredshed, at mange af

de nødvendige lovgivningsmæssige initiativer allerede var blevet taget. Udvalget bakkede dog op

om kommissionens betragtninger om, at enkelte lovgivningsmæssige initiativer fortsat udestod.

Det bemærkes, at der – som nævnt i Farum-kommissionens kommissorium – sideløbende med un-

dersøgelseskommissionens arbejde førtes straffesager mod flere af de involverede personer. Straffe-

sagerne fandt først deres endelige afslutning ved Østre Landsrets dom af 6. oktober 2009 og Pro-

cesbevillingsnævnets efterfølgende nægtelse af anketilladelse til Højesteret af 18. december 2009.

1.1.3 Dan Lynge-kommissionen

1.1.3.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 25. april 2003 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 15. september 2003 udpegede justitsministeren landsdommer Lis Sejr, Vestre Lands-

ret, som formand for kommissionen og advokat Claus Søgaard-Christensen samt professor, dr.jur.

Eva Smith som medlemmer. Advokat Gunnar Homann blev udpeget som udspørger for kommissio-

nen.

Den 19. september 2006 afgav kommissionen sin beretning (ca. 3 år og 5 mdr. fra beslutningen om

nedsættelsen og ca. 3 år efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på 1.290 sider fordelt på 3 bind. Hertil kommer protokoller og bilag.

1.1.3.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner en kommission til undersøgelse af Dan Lynge-sagen.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter sig

til politiets samarbejde med Dan Lynge såvel i forbindelse med efterforskning og be-

kæmpelse af rockerkriminalitet som i andre sammenhænge.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Undersøgelsen skal omfatte dels politiet – herunder Politiets Efterretningstjeneste – dels

andre relevante myndigheder, herunder den overordnede anklagemyndighed og Justits-

ministeriet.

Kommissionens undersøgelse og redegørelse skal bl.a. omfatte de påstande om kritisab-

le forhold i sagen, som er fremkommet i medierne og den offentlige debat, herunder på-

stande om:

– at politiets samarbejde med Dan Lynge skulle have været af en sådan karakter, at der

har været tale om agentvirksomhed i strid med retsplejelovens regler,

– at politiet ikke skulle have taget de fornødne skridt i anledning af informationer fra

Dan Lynge om bl.a. forestående attentater i rockermiljøet,

– at politiet uberettiget skulle have udbetalt pengebeløb (»dusør«) til Dan Lynge,

– at anklagemyndigheden uberettiget skulle have undladt at retsforfølge Dan Lynge i

anledning af strafbare forhold, og

– at Justitsministeriet i besvarelsen af et spørgsmål fra Folketinget skulle have afgivet

urigtige oplysninger om kontakter mellem Dan Lynge og politiet.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal undersøgelseskommis-

sionen efter § 4, stk. 4, i lov om undersøgelseskommissioner foretage retlige vurderin-

ger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget

til ansvar.”

I et brev af 20. januar 2004 anmodede Justitsministeriet undersøgelseskommissionen om at inddra-

ge et yderligere forhold i undersøgelsen. I brevet hedder det:

”Ekstra Bladet har i en række artikler i december 2003 omtalt forhold vedrørende den

politimæssige indsats over for rockerkriminaliteten i 1990’erne.

Det anføres i artiklerne, at politiet og anklagemyndigheden angiveligt havde kendskab

til en person, der solgte våben til Hells Angels, uden at der i den anledning blev grebet

ind, herunder gennemført efterforskning og retsforfølgning mod vedkommende. I artik-

lerne er henvist til rapportmateriale fra politiet samt til notater fra et møde mellem en

række ledende personer inden for politi og anklagemyndighed vedrørende sagen om

Dan Lynge, hvor den pågældende person skulle være omtalt. Det fremgår endvidere, at

den pågældende skulle have forbindelse til Dan Lynge.

I besvarelsen af et spørgsmål, som medlem af Folketinget Søren Søndergaard (EL) har

stillet justitsministeren i anledning af Ekstra Bladets artikler, er det på den baggrund til-

kendegivet, at en undersøgelse og vurdering af det i artiklerne omtalte forhold naturligt

og rigtigst bør inddrages i arbejdet i den kommission, der er nedsat til undersøgelse af

Dan Lynge-sagen. Besvarelsen af 14. januar 2004 af spørgsmål nr. S 1435 fra medlem

af Folketinget Søren Søndergaard vedlægges.

I overensstemmelse med det anførte anmodes kommissionen om at inddrage det pågæl-

dende forhold i kommissionens arbejde…”

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

1.1.3.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afhørte på 29 møder i alt 44 personer. 19 vidner fik beskikket en bisidder. Der med-

virkede i alt 7 bisiddere.

Yderligere 2 vidner fik beskikket en advokat i forbindelse med afhøringerne, da kommissionen vur-

derede, at afhøringstemaet for disse vidners vedkommende indebar en risiko for selvinkriminering.

Kommissionen indhentede materiale fra de relevante dele af politi- og anklagemyndigheden og fra

Justitsministeriet. Nærmere oplysninger om det undersøgte materiales omfang fremgår ikke af be-

retningen.

1.1.3.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 11.269.082.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 7.323.673, hvoraf kr. 6.029.724 var til kommissionens med-

lemmer og udspørger, og kr. 1.293.949 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 3.945.410, hvoraf kr. 1.364.959 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 1.476.223 var til bisiddere, og kr. 1.104.229 var til øvrige omkostninger, herunder rej-

ser, konsulentbistand mv.

1.1.3.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen udtalte kritik af en række forhold vedrørende politiets håndtering af samarbejdet

med Dan Lynge. Kommissionen udtalte således kritik af,

oplysninger om det såkaldte ”Høvding-

drab” ikke blev videregivet til rette myndighed,

politiet ikke i tilstrækkelig grad sagde fra over

for Dan Lynges initiativer, som bragte politiet i uacceptable situationer, hvor politiet var afskåret fra

at gribe ind over for kriminelle handlinger,

oplysninger om Dan Lynges involvering i begået nar-

kotikakriminalitet ikke blev nøjere overvejet og eventuelt forelagt anklagemyndigheden,

og at

der i

tre tilfælde blev udleveret fortrolige oplysninger til Dan Lynge, som gik ud over, hvad formålet

tilsagde.

Kommissionen vurderede sammenfattende, at der havde været ledelsesmæssigt svigt i forhold til

tilrettelæggelsen af og ansvarsforholdene i relation til politiets samarbejde med Dan Lynge, herun-

der politiets håndtering af oplysninger om kriminelle forhold. Kommissionen fandt dog ikke, at der

var grundlag for at søge enkeltpersoner draget til ansvar for dette ledelsesmæssige svigt.

Kommissionen vurderede endvidere, at Justitsministeriet ved besvarelsen af spørgsmål nr. S 2267 i

Folketinget besluttede at besvare spørgsmålet specifikt, for så vidt angår PET’s deltagelse i området

for rockerbekæmpelse, selvom spørgsmålet efter sin ordlyd ikke var begrænset til dette område.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kommissionen konstaterede, at svaret ikke isoleret set indeholdt objektivt urigtige oplysninger. Et

flertal i kommissionen afstod fra at tage stilling til, om svaret efter sin formulering tilstrækkeligt

tydeligt præciserede præmisserne for svaret, idet en sådan stillingtagen ville indebære en stillingta-

gen til spørgsmål om ministeransvar. Et medlem af kommissionen erklærede sig uenig i denne af-

grænsning og udtalte, at svaret ikke burde have været udformet som sket, men da svaret ikke inde-

holdt urigtige oplysninger, fandt dette medlem ingen anledning til, at et tjenstligt eller retligt ansvar

søgtes gennemført.

1.1.3.6. Opfølgning på kommissionens beretning

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 23. maj 2007 beretning om Dan Lynge-

kommissionens beretning. Af beretningen fremgår bl.a. følgende:

”Udvalget noterer sig undersøgelseskommissionens skarpe kritik af samarbejdet med

Dan Lynge og noterer sig, at kommissionen ikke har fundet grundlag for at søge enkelt-

personer draget til ansvar for det ledelsesmæssige svigt.

Udvalget har noteret sig de nye retningslinjer fra Rigsadvokaten vedrørende anvendel-

sen af meddelere og går ud fra, at disse retningslinjer vil forebygge, at noget lignende

kan ske igen, og hvis det alligevel skulle ske, så muliggøre, at enkeltpersoner kan drages

til ansvar, da der så vil være sket overtrædelse af klare retningslinjer.

[…]

Udvalget har noteret sig undersøgelseskommissionens konklusioner. Hvad angår

justitsminister Lene Espersens omstridte besvarelse af spørgsmål nr. S 2267, bemærker

udvalget, at det kan give anledning til uheldige misforståelser, hvis en minister ved sit

svar indlægger en begrænsning, der ikke er forudsat i spørgsmålets formulering.

Et flertal i udvalget med undtagelse af EL finder dog ikke anledning til en kritik i det

konkrete tilfælde, da justitsministerens svar efter sit indhold er korrekt, og da der ikke

synes at have været noget ønske om at vildlede Folketinget og offentligheden, idet for-

målet med svaret var at vise størst mulig åbenhed.”

1.1.4 Skattefradragskommissionen

1.1.4.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 27. november 2003 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommis-

sion.

Ved breve af 19. marts 2004 udpegede justitsministeren landsdommer Lars Lindencrone Petersen,

Østre Landsret, som formand for kommissionen og advokat Birgitte Refn Wenzel samt statsautori-

seret revisor Sten Lauritzen som medlemmer. Advokat Michael Rekling blev udpeget som udspør-

ger for kommissionen.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Den 16. juni 2006 afgav kommissionen sin beretning (ca. 2 år og 7 mdr. fra beslutningen om ned-

sættelsen og 2 år og 3 mdr. efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på ca. 1.050 sider fordelt på 2 bind. Hertil kommer 2 bind med protokol-

ler.

1.1.4.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner en kommission til undersøgelse af den såkaldte skattefradragssag.

Lovforslag L 61 af 24. oktober 2001 om ændring af en række skattelove indeholdt i § 1,

nr. 2, bestemmelser, der tog sigte på en nærmere regulering af det forhold, at en adgang

i udlandet til, at et datterselskab skattefrit kan overdrage aktiver (herunder goodwill) til

et nyt datterselskab, efter de danske regler om frivillig sambeskatning skaber mulighed

for at forøge grundlaget for skattemæssige fradrag for moderselskabet. Lovforslaget

havde på dette punkt til formål at ophæve den nævnte mulighed.

I forbindelse med folketingsvalget i november 2001 bortfaldt lovforslag L 61.

Lovforslag L 99 af 7. februar 2002 om ændring af en række skattelove (vedtaget som

lov nr. 313 af 21. maj 2002) indeholdt visse bestemmelser svarende til dem, der var in-

deholdt i det ovenfor omtalte lovforslag L 61, men ikke bestemmelser om ophævelse af

den nævnte mulighed for forøgelse af grundlaget for skattemæssige fradrag. Sådanne

bestemmelser er derimod indeholdt i lovforslag L 27 af 9. oktober 2003 om ændring af

bl.a. selskabsskatteloven.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter sig

til, at skatteministeren ikke i forbindelse med lovforslag L 99 – eller på et senere tids-

punkt inden fremsættelsen af lovforslag L 27 – fremsatte forslag om bestemmelser om

en regulering af den omtalte fradragsmulighed. Undersøgelseskommissionen skal tillige

undersøge og redegøre for baggrunden for fremsættelsen af lovforslag L 61.

I den forbindelse skal kommissionen bl.a. undersøge, hvornår og i hvilket omfang skat-

temyndighederne blev bekendt med konkrete tilfælde af virksomheders anvendelse af

den nævnte mulighed for forøgelse af grundlaget for skattemæssige fradrag eller med

virksomheders konkrete overvejelser eller planer herom. Undersøgelsen skal herunder

omfatte spørgsmålet om den nærmere håndtering af en skrivelse af 16. oktober 2000 fra

Told- og Skattestyrelsen (Selskabsrevisionskontor Århus) til Told- og Skattestyrelsens

selskabsbeskatningsafdeling.

I sammenhæng med den nævnte undersøgelse af konkrete tilfælde af virksomheders an-

vendelse af muligheden for forøgelse af grundlaget for skattemæssige fradrag skal

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

kommissionen undersøge størrelsen af det samlede beløb, som i konsekvens af sådanne

anvendelser ikke er tilgået skattemyndighederne.

Kommissionens undersøgelse skal endvidere omfatte de besvarelser, som regeringen

har afgivet til Folketinget om sagen.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal undersøgelseskommis-

sionen efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner komme med forslag til så-

danne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som

undersøgelsen kan begrunde, ligesom kommissionen efter lovens § 4, stk. 4, skal fore-

tage retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige

søger nogen draget til ansvar.”

1.1.4.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afhørte i løbet af 30 dage i alt 64 personer.

Af kommissionens opregning af bisiddere fremgår, at 63 af vidnerne benyttede sig af retten til at

vælge eller få beskikket en bisidder. Der medvirkede i alt 18 forskellige bisiddere.

Kommissionen modtog materiale fra Skatteministeriets departement, Told- og Skattestyrelsen,

Statsministeriet og Finansministeriet. Materialet havde et samlet omfang på ca. 30.500 sider.

1.1.4.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 20.170.918.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 11.937.780, hvoraf kr. 9.555.880 var til kommissionens

medlemmer og udspørger, og kr. 2.381.900 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 8.233.138, hvoraf kr. 1.473.063 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 6.240.120 var til bisiddere, og kr. 519.955 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.4.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen fremsatte bemærkninger med karakter af egentlig kritik til handlinger eller undla-

delser foretaget af tre navngivne embedsmænd i Skatteministeriet, men ingen af de pågældende

handlinger eller undladelser kunne ifølge kommissionen tilregnes de implicerede embedsmænd som

tjenesteforsømmelse.

Kommissionen fandt endvidere anledning til at bemærke, at en samlet bedømmelse af hændelses-

forløbet fra efteråret 2000 til sommeren 2003, som havde været genstand for undersøgelsen, efter-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

lod det indtryk, at Skatteministeriets system som sådant ikke havde reageret adækvat på de oplys-

ninger, der tilgik systemet.

Efter sit kommissorium skulle kommissionen komme med forslag til sådanne ændringer af love,

administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen kunne begrunde.

Kommissionen fremsatte en række forslag til ændringer i administrativ praksis.

1.1.4.6. Opfølgning på kommissionens beretning

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 28. februar 2007 beretning om Skattefra-

dragskommissionens beretning. Udvalget delte sig i et flertal og et mindretal.

Udvalgets flertal fandt ikke, at der var grundlag for at foretage sig videre.

Udvalgets mindretal fandt, at der var behov for, at Folketinget udtrykte sin misbilligelse af den tid-

ligere skatteministers embedsførelse i sagen. Mindretallet udtalte endvidere kritik af, at der ikke i

Statsministeriet skete en granskning af skatteministerens lovforslag L 99 med henblik på at klar-

lægge konsekvenserne af ikke at medtage den tidligere regerings forslag.

1.1.5 Blekingegade-kommissionen

1.1.5.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 3. februar 2010 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 15. september 2010 udpegede justitsministeren landsdommer Jens Rosenløv, Østre

Landsret, som formand for kommissionen og advokat Jakob Lund Poulsen samt forhenværende

politimester Jakob Skov som medlemmer. Advokat Gunnar Homann blev udpeget som udspørger

for kommissionen.

Den 26. maj 2014 afgav kommissionen sin beretning (ca. 4 år og 3 mdr. fra beslutningen om ned-

sættelsen og 3 år og 8 mdr. efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på 1.256 sider fordelt på 6 bind. Hertil kommer 2 bind med bilag.

Det bemærkes, at kommissionen i sin beretning oplyser, at kommissionens lokaler først fra begyn-

delsen af januar 2011 var sikret således, at kommissionen kunne begynde at modtage sikkerhedsbe-

skyttet materiale.

1.1.5.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

”1. Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelses-

kommissioner en kommission til undersøgelse af centrale myndigheders rolle i Blekin-

gegade-sagen.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for, om Justitsministeriet, Politiets Efterretningstje-

neste (PET) eller andre relevante centrale myndigheder modvirkede det almindelige po-

litis og anklagemyndighedens opklaring og strafforfølgning af de strafbare forhold, som

bl.a. i den offentlige debat er blevet forbundet med den gruppe af personer, der blev

kendt som Blekingegadebanden.

Kommissionen skal som led i sin undersøgelse bl.a. undersøge og redegøre for, i hvilket

omfang PET havde oplysninger, der gav grundlag for konkret mistanke om, at med-

lemmer af Blekingegadebanden stod bag de omhandlede strafbare forhold.

Kommissionens undersøgelse skal bl.a. omfatte de oplysninger og påstande vedrørende

centrale myndigheders rolle, som er fremlagt i bøgerne ”Blekingegadebanden” af Peter

Øvig Knudsen samt ”Politiets hemmeligheder – Jørn Moos genåbner Blekingegade-

sagen” af Jeppe Facius og Anders-Peter Mathiasen. Dette vedrører bl.a.:

•

Efterforskningen i begyndelsen af 1980’erne af navnlig en række brandattentater

i Århus.

Sagen om frihedsberøvelse og forsøg på bankrøveri i Glostrup den 7. juli 1980.

Røveriet mod en pengetransport ved Vesterport den 2. april 1982.

Røveriet mod en pengetransport fra Den Danske Bank i Lyngby den 2. marts

1983.

Behandlingen af spørgsmålet om udlevering fra Frankrig af to personer med til-

knytning til PFLP, der var mistænkt for at have forbindelse til Lyngby-røveriet.

Behandlingen af spørgsmålet om udlevering og undersøgelse af de danske pen-

gesedler, som de to ovennævnte personer var i besiddelse af, da de blev anholdt i

Paris.

Røveriet mod en pengetransport fra Privatbanken i Herlev den 3. december

1985.

Sagen om anholdelsen den 3. juni 1986 af et af Blekingegadebandens medlem-

mer på Lobeliavej på Amager.

Røveriet mod Daells Varehus den 22. december 1986.

Røveriet mod en pengetransport ved Købmagergade Postkontor i København og

drabet på en politibetjent den 3. november 1988.

Den manglende tiltalerejsning mod Blekingegadebandens medlemmer for over-

trædelse af den dagældende bestemmelse i straffelovens § 114 om terrorisme.

•

Hvis kommissionens undersøgelse viser, at centrale myndigheder modvirkede det al-

mindelige politis og anklagemyndighedens opklaring mv. af de strafbare forhold, som

bl.a. i den offentlige debat er blevet forbundet med Blekingegadebanden, skal kommis-

sionen undersøge og redegøre for baggrunden herfor.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

I det omfang kommissionens undersøgelse viser, at centrale myndigheder bistod det al-

mindelige politi og anklagemyndigheden med at opklare mv. de omhandlede strafbare

forhold, skal kommissionen undersøge og redegøre for, hvilken betydning denne bi-

stand må antages at have haft for vedkommende politikreds’ efterforskning og den

eventuelle strafforfølgning af det pågældende forhold.

Den såkaldte PET-kommission blev nedsat ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 om under-

søgelse af politiets efterretningsvirksomhed på det politiske område og af de aktiviteter,

der var baggrunden for denne virksomhed.

PET-kommissionen afgav sin beretning den 24. juni 2009.

Visse af de forhold, som den foreliggende kommission har til opgave at undersøge og

redegøre for, jf. pkt. 1 ovenfor, er behandlet af PET-kommissionen.

Kommissionen skal i relevant omfang inddrage PET-kommissionens beretning i sit ar-

bejde.

Det følger af § 5 i lov om undersøgelseskommissioner, at kommissionen efter samråd

med kommissionens udspørger afgør, hvordan undersøgelsen skal tilrettelægges.

Denne kommission bør tilrettelægge og gennemføre sin undersøgelse på en sådan måde,

at forholdet til andre lande, hensynet til statens sikkerhed eller til tredjemand ikke ska-

des.

Kommissionen bør endvidere tilrettelægge sit arbejde således, at den så vidt muligt kan

afgive beretning om resultatet af sin undersøgelse senest tre år efter, at kommissionen er

endeligt nedsat.

Hvis kommissionen ikke kan afgive beretning inden det nævnte tidspunkt, anmodes

kommissionen om at orientere justitsministeren skriftligt om baggrunden herfor og om,

hvornår kommissionen forventer at kunne afgive sin beretning.

Af § 32 i lov om undersøgelseskommissioner følger bl.a., at justitsministeren offentlig-

gør en undersøgelseskommissions beretning, medmindre ganske særlige grunde taler

imod det. Bestemmelsen i § 32 bygger på den forudsætning, at bl.a. en kopi af kommis-

sionens protokol og eventuel retsbog optages som bilag til beretningen.

Den samlede beretning om resultatet af den foreliggende kommissionsundersøgelse bør

så vidt muligt udarbejdes således, at dens offentliggørelse ikke skader forholdet til andre

lande, hensynet til statens sikkerhed eller til tredjemand.”

1.1.5.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afholdt 26 interne møder.

Kommissionen afholdt 28 eksterne møder i forbindelse med vidneafhøringer af i alt 69 vidner.

Kommissionen fandt, at alle vidnerne havde ret til en bisidder, jf. lovens § 12. Af kommissionens

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

opregning af bisiddere fremgår, at 40 af vidnerne benyttede sig af denne ret. Der medvirkede i alt

12 bisiddere.

Kommissionen gennemgik skønsmæssigt omkring 200.000 siders materiale modtaget fra PET, poli-

tiet og andre relevante myndigheder.

1.1.5.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 19.988.794.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 14.180.880, hvoraf kr. 8.450.310 var til kommissionens

medlemmer og udspørger, og kr. 5.730.570 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 5.807.914, hvoraf kr. 3.013.827 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 2.654.356 var til bisiddere, og kr. 139.731 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.5.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen bemærkede overordnet som følger:

”Kommissionen har i ingen tilfælde fundet, at PET modvirkede det almindelige politis

og anklagemyndighedens opklaring og strafforfølgning af Appel-gruppen i forbindelse

med de forhold, der er omfattet af kommissoriet eller i øvrigt. Derimod har kommissio-

nen konstateret, at i de tilfælde, hvor PET havde oplysninger af væsentlig betydning for

efterforskningen af disse forhold, videregav PET oplysningerne til det almindelige poli-

ti.

[…]

Kommissionen har fundet, at det ikke kan lægges til grund, at Justitsministeriet i nogen

af [de tilfælde, hvor ministeriet blev inddraget] modvirkede det almindelige politis og

anklagemyndighedens opklaring og strafforfølgning.

Kommissionen har desuden fundet, at hverken Rigsadvokaten eller Statsadvokaten for

København modvirkede strafforfølgningen af Blekingegadebandens medlemmer i for-

bindelse med spørgsmålet om, hvorvidt der i 1990 under nævningesagen mod medlem-

merne skulle rejses tiltale for overtrædelse af den dagældende bestemmelse i straffelo-

vens § 114 om terrorisme.

Tilsvarende har kommissionen fundet, at Udenrigsministeriet ikke modvirkede straffor-

følgningen af Blekingegadebandens medlemmer, da ministeriet modtog oplysning om,

at Tayseer Kubaa under en samtale i New York med den daværende danske udenrigs-

minister tilbød at afgive vidneforklaring i Blekingegade-sagen.”

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

1.1.5.6. Opfølgning på kommissionens beretning

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 10. marts 2015 beretning om Blekingegade-

kommissionens beretning. Af beretningen fremgår bl.a. følgende:

”Udvalget for Forretningsordenen har ikke fundet anledning til at foretage nogen under-

søgelsesskridt til supplering af de oplysninger og vurderinger, der er fremkommet i un-

dersøgelseskommissionens beretning.

Udvalget har konstateret, at undersøgelseskommissionens beretning ikke behandler for-

hold, der kan give anledning til, at der søges gjort et ansvar gældende over for nogen

tidligere ministre.”

1.1.6 Statsløsekommissionen

1.1.6.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 8. marts 2011 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 23. august 2011 udpegede justitsministeren landsdommer Peter Buhl, Vestre Landsret,

som formand for kommissionen og advokat Claus Søgaard-Christensen samt professor, dr.jur. Kar-

sten Revsbech som medlemmer. Advokat Poul Heidmann blev udpeget som udspørger for kommis-

sionen.

Den 17. august 2015 afgav kommissionen sin beretning (ca. 4 år og 5 mdr. fra beslutningen om

nedsættelsen og 4 år efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på 2.997 sider fordelt på 10 bind (inkl. 162 siders bilagsmateriale). Her-

til kommer yderligere bilag i form af kommissionens samlede protokol på 1.307 sider, samlet over-

sigt med referater af 758 konkrete sager samt et notat om retsvirkninger knyttet til opnåelse af dansk

indfødsret.

1.1.6.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”1. Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelses-

kommissioner en kommission til undersøgelse af sagen om indfødsret til statsløse per-

soner.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter sig

til statslige forvaltningsmyndigheders administration af ansøgninger om indfødsret til

statsløse personer omfattet af FN’s konvention fra 1961 om begrænsning af statsløshed

og FN’s konvention fra 1989 om barnets rettigheder.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Undersøgelsen og redegørelsen skal omfatte perioden fra ændringen af indfødsretsloven

i 1999 (lov nr. 1102 af 29. december 1999 om ændring af lov om dansk indfødsret) til

Integrationsministeriet i januar 2010 orienterede Folketingets Indfødsretsudvalg om sa-

gen.

Undersøgelseskommissionen skal, i det omfang den finder det relevant, også inddrage

forhold, der vedrører FN’s konvention om barnets rettigheder i perioden fra 1991, hvor

Danmark ratificerede denne konvention, og frem.

Undersøgelseskommissionen skal bl.a. undersøge og redegøre for, i hvilket omfang an-

søgninger om indfødsret fra statsløse personer er blevet behandlet efter de almindelige

betingelser for meddelelse af indfødsret og ikke efter de mere lempelige betingelser,

som følger af Danmarks internationale forpligtelser efter de nævnte FN-konventioner.

Det forudsættes i den forbindelse, at undersøgelseskommissionen generelt beskriver,

hvilke retsvirkninger der er knyttet til opnåelse af dansk indfødsret.

I det omfang ansøgninger fra statsløse personer er blevet behandlet efter de almindelige

betingelser for meddelelse af indfødsret og ikke efter de mere lempelige betingelser,

skal undersøgelseskommissionen bl.a. undersøge og redegøre for, hvad der i givet fald

var baggrunden for dette, herunder om der var iværksat administrative tiltag med hen-

blik på, at de pågældende ansøgninger blev behandlet efter de mere lempelige betingel-

ser.

Herudover skal undersøgelseskommissionen undersøge og redegøre for, i hvilket om-

fang de skiftende ministre med ansvar for indfødsretsområdet har haft kendskab til be-

handlingen af ansøgninger om indfødsret til statsløse personer, herunder til spørgsmål

der vedrører forholdet til Danmarks forpligtelser efter de nævnte FN-konventioner.

Undersøgelseskommissionen skal i den forbindelse desuden undersøge og redegøre for,

hvornår Integrationsministeriet blev opmærksom på, at behandlingen af de pågældende

ansøgninger rejste spørgsmål i forhold til FN-konventionerne, samt hvilke skridt der

herefter blev taget. Denne del af undersøgelsen og redegørelsen skal bl.a. omfatte bag-

grunden for, at Integrationsministeriet efter at være blevet opmærksom på, at der kunne

rejses spørgsmål i forhold til FN-konventionerne, indtil videre fortsatte med at behandle

ansøgningerne efter de almindelige betingelser for meddelelse af indfødsret. Undersø-

gelseskommissionen skal også undersøge og redegøre for Integrationsministeriets over-

vejelser om at orientere Folketingets Indfødsretsudvalg efter at være blevet opmærksom

på spørgsmålet om forholdet til FN-konventionerne, herunder om ministeriet forud for

orienteringen af Folketingets Indfødsretsudvalg i januar 2010 havde overvejet at orien-

tere udvalget på et tidligere tidspunkt. Undersøgelseskommissionen skal herudover un-

dersøge og redegøre for, om nogen i Integrationsministeriet underrettede Statsministeri-

et om sagen.

Undersøgelseskommissionen skal også inddrage forhold, der vedrører, hvordan Integra-

tionsministeriet – som opfølgning på orienteringen af Folketingets Indfødsretsudvalg i

januar 2010 – efterfølgende har administreret det pågældende sagsområde.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal undersøgelseskommis-

sionen efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner komme med forslag til så-

danne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som

undersøgelsen kan begrunde, ligesom kommissionen efter lovens § 4, stk. 4, skal fore-

tage retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige

søger nogen draget til ansvar.

Kommissionen bør tilrettelægge sit arbejde således, at den så vidt muligt kan afgive

beretning om resultatet af sin undersøgelse senest tre år efter, at kommissionen er ende-

ligt nedsat.

Hvis kommissionen ikke kan afgive beretning inden det nævnte tidspunkt, anmodes

kommissionen om at orientere justitsministeren skriftligt om baggrunden herfor og om,

hvornår kommissionen forventer at kunne afgive sin beretning.”

1.1.6.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afholdt 40 interne møder.

Kommissionen afhørte 44 vidner på i alt 27 afhøringsdage. Kommissionen tilbød 42 af vidnerne

beskikkelse af en bisidder efter § 21, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner. 40 af vidnerne

tog imod dette tilbud. Der medvirkede i alt 21 bisiddere.

Kommissionen gennemgik mere end 100.000 siders materiale i papirform eller elektronisk, som den

modtog fra Integrationsministeriet, Justitsministeriet og andre relevante myndigheder.

Undervejs i sit arbejde traf kommissionen en række afgørelser af processuel karakter, herunder om

navneforbud og aktindsigt. Kommissionen afgav endvidere indstillinger til justitsministeren om

salær til bisiddere for tilstedeværelse under møder i kommissionen. I denne forbindelse indstillede

kommissionen i flere tilfælde, at der ikke skulle ydes salær til bisiddere, hvis deres tilstedeværelse

under bestemte afhøringer ikke vurderedes at være relevant.

1.1.6.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 42.241.877.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 20.209.725, hvoraf kr. 15.685.067 var til kommissionens

medlemmer og udspørger, og kr. 4.524.658 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 22.032.152, hvoraf kr. 2.750.623 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 18.932.511 var til bisiddere, og kr. 349.018 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

1.1.6.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen fandt sammenfattende, at der for to af de undersøgte embedsmænds vedkommende

– departementschefen og en afdelingschef – var tale om forseelser af en grovhed, der gav grundlag

for, at det offentlige søgte dem draget til ansvar. Kommissionen fandt således, at det gav anledning

til kritik, at departementschefen på visse punkter ikke havde opfyldt sin pligt til at rådgive ministe-

ren. Kommissionen udtalte endvidere kritik af, at afdelingschefen på visse punkter ikke havde op-

fyldt sin pligt til at administrere i overensstemmelse med gældende retsregler samt sin pligt til at

rådgive departementschefen og ministeren.

For så vidt angår en række øvrige undersøgte embedsmænd – to souschefer, en ministersekretær og

et antal fuldmægtige – var det kommissionens opfattelse, at der ikke var grundlag for, at det offent-

lige søgte at gøre et ansvar gældende.

Kommissionen fandt endvidere, at den ikke kunne fastslå, at nogen i Integrationsministeriet under-

rettede Statsministeriet om behandlingen af ansøgninger om indfødsret fra statsløse personer født i

Danmark i perioden fra opdagelsen i februar 2008 af, at Integrationsministeriet ikke overholdt FN’s

konvention fra 1961 om begrænsning af statsløshed, før tidligst i januar 2009. Ifølge kommissionen

kunne det ikke lægges til grund, at en eventuel kort samtale mellem en afdelingschef i Integrati-

onsministeriet og en medarbejder i Statsministeriet havde haft et indhold, der havde eller burde ha-

ve fået medarbejderen i Statsministeriet til at forstå, at Integrationsministeriet måske havde behand-

let ansøgninger fra personer omfattet af 1961-konventionen eller børnekonventionen i strid med

Danmarks forpligtelser efter disse konventioner.

Under henvisning til, at Integrationsministeriet (og senere Justitsministeriet efter 2010) havde gen-

nemført en række tiltag i sagsbehandlingen med henblik på fremover at opfylde Danmarks forplig-

telser efter 1961-konventionen og børnekonventionen, fandt kommissionen ikke grundlag for at

foreslå yderligere ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis.

1.1.6.6. Opfølgning på kommissionens beretning

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 16. marts 2016 beretning om Statsløse-

kommissionens beretning. Udvalget delte sig i et flertal og et mindretal.

Flertallet konstaterede, at Statsløsekommissionen udtalte kritik af ledende embedsmænd i Integrati-

onsministeriet, og at kommissionen vurderede, at der var grundlag for at drage to ledende embeds-

mænd til ansvar for sagens håndtering. Flertallet tog herefter til efterretning, at Udlændinge-, Inte-

grations- og Boligministeriet den 17. august 2015 havde meddelt, at de to embedsmænd indtil vide-

re var blevet fritaget for tjeneste under det videre disciplinære forløb.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

For så vidt angår den daværende integrationsminister fremgår det af beretningen, at flertallet sam-

menfattende fandt ministerens ageren i sagen stærkt kritisabel.

Udvalgets mindretal tog til efterretning, at der havde været disciplinære forløb, som havde fundet

deres afslutning. Mindretallet fandt det endvidere kritisabelt, at ministeren ikke orienterede Folke-

tinget tidligere i forløbet, og mindretallet fandt det beklageligt, at praksis ikke blev justeret tidligere

i forløbet.

Det bemærkes i øvrigt, at Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet efterfølgende ved udsen-

delse af pressemeddelelser har oplyst, at de to ledende embedsmænd begge er overgået til stillinger

som kommitteret i en underliggende styrelse.

1.1.7 Skattesagskommissionen

1.1.7.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 2. december 2011 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommissi-

on.

Ved breve af 12. marts 2012 udpegede justitsministeren landsdommer Lars E. Andersen, Vestre

Landsret, som formand for kommissionen og advokat Martin Simonsen samt professor, dr.jur. Niels

Fenger som medlemmer. Advokat Lars Kjeldsen blev udpeget som udspørger for kommissionen.

Den 3. november 2014 afgav kommissionen sin beretning (ca. 2 år og 11 mdr. efter beslutningen

om nedsættelsen og 2 år og 8 mdr. efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på 1.658 sider fordelt på 5 bind. Hertil kommer bilag og en protokol på

ca. 870 sider.

1.1.7.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”1. Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelses-

kommissioner en kommission til undersøgelse af sagen om behandlingen af Helle Thor-

ning-Schmidt og Stephen Kinnocks skattesag.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissio-

ner til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter

sig til, hvad statslige forvaltningsmyndigheder har foretaget sig i forbindelse med

SKAT Københavns behandling af den pågældende skattesag.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

2.1.

Undersøgelseskommissionen skal bl.a. undersøge og redegøre for, i hvilket omfang

personer uden for SKAT København har været involveret i SKAT Københavns behand-

ling af skattesagen.

Undersøgelseskommissionen skal navnlig undersøge og redegøre for, i hvilket omfang

ministre, særlige rådgivere eller andre embedsmænd har været involveret i behandlingen

af skattesagen, herunder om de pågældende måtte have søgt at påvirke afgørelsen af sa-

gen.

Undersøgelseskommissionen skal i den forbindelse bl.a. undersøge og redegøre for

baggrunden for, at skattesagen blev indledt, hvad der i forbindelse med sagsbehandlin-

gen har været af møder og andre kontakter, herunder skriftlig korrespondance, udveks-

ling af notater mv., mellem Skatteministeriet og SKAT København om sagen, hvad

formålet med møderne mv. har været, hvad der er blevet drøftet mv., samt hvad forløbet

har været efter, at SKAT København traf afgørelse i sagen.

Undersøgelseskommissionen skal på tilsvarende måde også undersøge og redegøre for,

hvad der måtte have været af møder, kontakter mv. mellem bl.a. Skatteministeriet og

andre myndigheder, personer mv. uden for ministeriet om behandlingen af skattesagen.

Denne del af undersøgelsen og redegørelsen skal omfatte perioden fra juni 2010, hvor

spørgsmålet om Stephen Kinnocks skattepligt i Danmark blev rejst i medierne, og til

september 2010, hvor SKAT København traf afgørelse i sagen. Undersøgelseskommis-

sionen skal, i det omfang den finder det relevant, også inddrage forhold, der tidsmæssigt

ligger uden for den angivne periode. Det forudsættes i den forbindelse, at undersøgel-

seskommissionen bl.a. undersøger og redegør for korrespondance mv. mellem myndig-

hederne og Folketingets Ombudsmand i sagen.

2.2.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere undersøge og redegøre for, i hvilket

omfang der er videregivet eller forsøgt videregivet fortrolige oplysninger fra skattesa-

gen.

Undersøgelseskommissionen skal i den forbindelse bl.a. undersøge og redegøre for,

hvem der har haft adgang til eller i øvrigt haft kendskab til oplysninger fra skattesagen,

hvem der er blevet videregivet oplysninger til, samt hvad formålet med videregivelsen

har været.

Denne del af undersøgelsen og redegørelsen skal omfatte perioden fra juni 2010, hvor

skattesagen indledes, og til september 2011, hvor fortrolige oplysninger blev gengivet i

medierne. Undersøgelseskommissionen skal, i det omfang den finder det relevant, også

inddrage forhold, der tidsmæssigt ligger uden for den angivne periode.

Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen og Københavns Politi i fornødent om-

fang drøfter de spørgsmål, der løbende kan opstå om forholdet mellem undersøgelses-

kommissionens og politiets arbejde, herunder spørgsmål om forældelse af eventuelle

strafbare forhold samt mere praktiske spørgsmål med henblik på bl.a. at sikre, at kom-

missionen fra politi- og anklagemyndighed kan modtage det materiale, som kommissio-

nen finder relevant for sin undersøgelse.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Undersøgelseskommissionen kan, uanset at kommissionens undersøgelse ikke omfat-

ter SKAT Københavns afgørelse i skattesagen, i det omfang den finder det relevant,

inddrage oplysninger fra skattesagen til belysning af de forhold, som kommissionen har

til opgave at undersøge og redegøre for.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal undersøgelseskom-

missionen efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner komme med forslag til

sådanne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som

undersøgelsen kan begrunde. Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen i den for-

bindelse tager hensyn til, at skatteministeren har taget initiativ til at ændre organiserin-

gen i Skatteministeriet.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere efter lovens § 4, stk. 4, foretage retlige

vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger no-

gen draget til ansvar.

Undersøgelseskommissionen bør tilrettelægge sit arbejde således, at den så vidt mu-

ligt kan afgive beretning om resultatet af sin undersøgelse senest to år efter, at kommis-

sionen er endeligt nedsat.

Hvis kommissionen ikke kan afgive beretning inden det nævnte tidspunkt, anmodes

kommissionen om at orientere justitsministeren skriftligt om baggrunden herfor og om,

hvornår kommissionen forventer at kunne afgive sin beretning.”

1.1.7.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afholdt 22 interne møder.

Over i alt 45 dage afhørte kommissionen 45 vidner. Kommissionen vurderede, at 35 af vidnerne

havde ret til at få beskikket en bisidder, jf. § 21, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner. 32 af

vidnerne valgte at tage imod dette tilbud. I alt 19 bisiddere medvirkede.

Kommissionen modtog materiale fra SKAT København, Skatteministeriet, Københavns Politi og

andre relevante myndigheder samt fra aviserne BT og Ekstra Bladet. Materialesamlingens samlede

omfang var på ca. 5.200 sider.

Foruden afgørelser om beskikkelse af bisiddere traf kommissionen undervejs i sit arbejde en række

processuelle afgørelser om bl.a. aktindsigt og egenacces, tv-optagelse mv., dørlukning, kildebeskyt-

telse, afskæring af spørgsmål og udleveringer af protokoller med forklaringer og udkast til bevis-

vurderinger mv. til politiet.

1.1.7.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 28.475.942.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 11.837.280, hvoraf kr. 6.060.727 var til kommissionens

medlemmer og udspørger, og kr. 5.776.553 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 16.638.662, hvoraf kr. 4.298.402 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 11.820.824 var til bisiddere, og kr. 519.436 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.7.5. Kommissionens konklusioner

For så vidt angår de involverede ministre havde kommissionen alene til opgave at undersøge og

redegøre for de faktiske omstændigheder af relevans for Folketingets stillingtagen til spørgsmålet

om ministrenes politiske og retlige ansvar.

Efter kommissionens opfattelse var der ikke grundlag for at søge et disciplinært ansvar gjort gæl-

dende mod den involverede departementschef. Kommissionen udtalte dog kritik af, at departe-

mentschefen uagtsomt involverede sig i SKAT Københavns behandling af sagen på en måde, der

stred mod skatteforvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 1, og at han uberettiget videregav en oplysning

til ministeren om en af skattesagens parters seksuelle orientering.

For så vidt angår den involverede styrelsesdirektør i SKAT København konkluderede kommissio-

nen, at han ikke havde været berettiget til at videregive oplysningen om en af skattesagens parters

seksuelle orientering til ministeriets departementschef og en direktør i Skatteministeriets Koncern-

center. Efter kommissionens opfattelse var der dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at søge et disci-

plinært ansvar gjort gældende mod styrelsesdirektøren, da videregivelsen under de foreliggende

omstændigheder ikke blev anset for at være en grov overtrædelse af reglen om tavshedspligt, og da

der var gået nogen tid, siden videregivelserne fandt sted. Kommissionen bemærkede dog, at styrel-

sesdirektørens videregivelse af oplysningen var kritisabel.

To af de involverede embedsmænd havde fratrådt deres stillinger, da kommissionen afgav beret-

ning, og kommissionen tog derfor ikke stilling til, om deres involvering i sagen kunne have medført

et disciplinært ansvar, eller om deres adfærd havde været kritisabel. Kommissionen bemærkede

dog, at den efter udfaldet af bevisvurderingen ikke fandt grundlag for, at det offentlige søgte den

særlige rådgiver draget til ansvar for videregivelse eller forsøg på videregivelse af fortrolige oplys-

ninger fra sagen.

Kommissionen fremkom ikke med forslag til ændring af love eller administrative bestemmelser mv.

Kommissionen henviste i denne forbindelse til, at der var sket en omstrukturering af Skatteministe-

riet, at der i tilknytning til denne omstrukturering var sket en ændring af indberetningsordningen for

administrativ rapportering opad i systemet af vigtige og principielle sager, og at kommissionens

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

undersøgelse i det væsentlige havde rettet sig mod behandlingen af en enkelt sag, herunder videre-

givelse af oplysninger fra denne sag.

1.1.7.6. Opfølgning på kommissionens beretning

1.1.7.6.1. I sin beretning konkluderer Skattesagskommissionen,

en embedsmand er gået for tæt

på behandlingen af den konkrete skattesag,

to embedsmænd har brudt deres tavshedspligt,

der

har været en alvorlig lækage til pressen,

og at

der er afgivet urigtige oplysninger til Folketingets

Ombudsmand.

Som resultat af den kritik, der blev fremsat mod den ene embedsmand for brud på tavshedspligten,

besluttede direktøren for SKAT, at den pågældende embedsmand skulle udtræde af SKAT’s direk-

tion. Embedsmanden tiltrådte herefter en stilling som programchef i SKAT.

For så vidt angår den del af sagen, der handler om korrespondance mv. mellem myndighederne og

Folketingets Ombudsmand, har Skattesagskommissionen alene redegjort for det faktiske begiven-

hedsforløb. Den 21. november 2014 anmodede skatteministeren advokat Jørgen Vinding om at fore-

tage en vurdering af, om nogen skulle drages til ansvar for denne del af sagen. Den 29. januar 2015

modtog skatteministeren advokat Jørgen Vindings retlige vurdering, og departementschefen i Skat-

teministeriet, der havde været fritaget for tjeneste siden umiddelbart efter Skattesagskommissionens

nedsættelse i marts 2012, blev hørt over undersøgelsen. Det fremgår af en pressemeddelelse af 1.

februar 2016 fra Finansministeriet, at den hjemsendte departementschef ville fratræde sin stilling

med udgangen af april 2016 som følge af, at stillingen ville blive nedlagt. Da ansættelsen således

ville ophøre, ville der ikke blive foretaget yderligere i anledning af Skattesagskommissionens beret-

ning.

1.1.7.6.2. Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 10. marts 2015 beretning om Skat-

tesagskommissionens beretning. Udvalget delte sig i et flertal og et mindretal.

Udvalgets flertal noterede sig, at Skattesagskommissionen lagde til grund, at en række ulovligheder

fandt sted i forbindelse med behandlingen af skattesagen. Flertallet konkluderede som følger:

”Flertallet finder det samlet set stærkt kritisabelt, at de nævnte ulovligheder fandt sted,

og flertallet bemærker, at det politiske ansvar for ulovlighederne i sidste instans påhvi-

lede den politiske ledelse af Skatteministeriet og dermed den ansvarlige minister på da-

værende tidspunkt.

Flertallet noterer sig, at Skatteministeriets koncern er blevet omstruktureret pr. 1. januar

2013 med henblik på at sikre vandtætte skotter mellem den politiske rådgivning og den

konkrete sagsbehandling.”

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Udvalgets mindretal konstaterede bl.a., at Skattesagskommissionen slog fast, at det ikke kunne læg-

ges til grund, at den daværende skatteminister (i perioden fra den 23. februar 2010 til den 8. marts

2011) havde involveret sig i SKAT Københavns behandling af sagen eller i øvrigt havde søgt at få

afgørelsen omgjort.

1.1.8 Irak- og Afghanistankommissionen

1.1.8.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 3. oktober 2011 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 7. november 2012 udpegede justitsministeren vicepræsident Michael B. Elmer, Sø- og

Handelsretten, som formand for kommissionen og advokat Jeppe Skadhauge samt professor, dr.jur.

Jørgen Albæk Jensen som medlemmer. Ved vicepræsident Michael B. Elmers udtræden af kommis-

sionen den 31. marts 2015 udpegede justitsministeren landsdommer Michael Kistrup, Østre Lands-

ret, som ny formand for kommissionen. Advokat Jens Lund Mosbek blev udpeget som udspørger

for kommissionen.

Kommissionen ophørte med sin virksomhed den 2. juli 2015.

1.1.8.2. Kommissionens kommissorium

Irak- og Afghanistankommissionens kommissorium af 27. juni 2012 lyder som følger:

”1. Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelses-

kommissioner en kommission til undersøgelse af den danske krigsdeltagelse i Irak og

Afghanistan.

Undersøgelseskommissionen har efter lov om undersøgelseskommissioner § 4, stk. 2, til

opgave dels at undersøge og redegøre for baggrunden for den danske beslutning om at

deltage i krigen i Irak, jf. pkt. 2, dels at undersøge og redegøre for, hvad danske myn-

digheder har foretaget sig i forbindelse med tilbageholdelsen af personer under krigene i

henholdsvis Irak og Afghanistan, jf. pkt. 3.

Undersøgelseskommissionen skal undersøge og redegøre for, på hvilket grundlag re-

geringen i foråret 2003 besluttede, at Danmark skulle deltage i krigen i Irak.

Undersøgelseskommissionen skal i den forbindelse bl.a. undersøge og redegøre for,

hvilke oplysninger om forholdene i Irak de relevante danske myndigheder havde kend-

skab til, herunder hvilke kontakter der var til myndigheder i andre lande, samt om – og i

givet fald hvordan – de pågældende oplysninger blev inddraget i de politiske overvejel-

ser om dansk deltagelse i krigen i Irak.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere undersøge og redegøre for, om de oplys-

ninger om forholdene i Irak, som var af betydning for beslutningen om dansk krigsdel-

tagelse, og som blev videregivet til Folketinget i forbindelse med behandlingen af for-

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

slag til folketingsbeslutningen om dansk militær deltagelse i en multinational indsats i

Irak samt i øvrigt ved besvarelse af folketingsspørgsmål mv. om sagen, var retvisende

og fyldestgørende.

Undersøgelseskommissionen skal desuden undersøge og redegøre for, om der i forhold

til Danmarks internationale forpligtelser var grundlag for de vurderinger af lovligheden

af den danske krigsdeltagelse i Irak, som lå til grund for beslutningen om den danske

deltagelse.

Undersøgelseskommissionen skal ligeledes på tilsvarende måde undersøge og redegøre

for regeringens efterfølgende beslutninger om fortsat tilstedeværelse af danske styrker i

Irak frem til tilbagetrækningen af de sidste danske landmilitære styrker i sommeren

2007.

Undersøgelseskommissionen skal undersøge og redegøre for, om de folkeretlige for-

pligtelser, som påhviler Danmark, er blevet overholdt i forbindelse med tilbageholdelse

af personer under den danske krigsdeltagelse i henholdsvis Irak og Afghanistan.

Undersøgelseskommissionen skal bl.a. undersøge og redegøre for, i hvilket omfang

danske styrker har tilbageholdt personer, og hvordan danske styrker har behandlet tilba-

geholdte personer. Undersøgelseskommissionen skal desuden undersøge og redegøre

for, i hvilket omfang danske styrker har overladt tilbageholdte personer til andre landes

styrker mv., og hvilken viden de relevante danske myndigheder på tidspunktet for så-

danne overladelser havde om behandlingen af tilbageholdte hos de pågældende landes

styrker mv.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere redegøre for, i hvilket omfang der folkeret-

ligt er pligt til at føre tilsyn med tilbageholdte personer, efter de overlades til andre lan-

des styrker mv., samt undersøge og redegøre for, i hvilket omfang der fra dansk side er

ført et sådant tilsyn.

Undersøgelseskommissionen skal ligeledes undersøge og redegøre for, i hvilket omfang

danske styrker har deltaget i fællesoperationer med andre landes styrker mv., hvor der er

sket tilbageholdelse af personer. Det forudsættes i den forbindelse, at undersøgelses-

kommissionen redegør for, hvornår der indtræder et folkeretligt (med)ansvar for be-

handlingen af personer tilbageholdt af andre landes styrker mv. i fællesoperationer, her-

under i forhold til operationsmønstret i Irak og Afghanistan.

Undersøgelseskommissionen skal herudover undersøge og redegøre for, om de oplys-

ninger om tilbageholdelse af personer i forbindelse med den danske krigsdeltagelse i

Irak og Afghanistan, der er videregivet til Folketinget i forbindelse med besvarelse af

folketingsspørgsmål mv. om sagen, er retvisende og fyldestgørende.

Undersøgelsen vedrørende Irak skal omfatte tilbageholdelser i perioden fra Folketingets

vedtagelse den 21. marts 2003 af beslutningsforslag nr. B 118 om dansk militær delta-

gelse i en multinational indsats i Irak til tilbagetrækningen af de sidste danske landmili-

tære styrker i sommeren 2007.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Undersøgelsen vedrørende Afghanistan skal omfatte tilbageholdelser i perioden fra Fol-

ketingets vedtagelse den 14. december 2001 af beslutningsforslag nr. B 37 om dansk

militær deltagelse i den internationale indsats mod terrornetværk i Afghanistan til tids-

punktet for nedsættelsen af denne undersøgelseskommission.

Undersøgelseskommissionen skal efter lovens § 4, stk. 4, foretage retlige vurderinger

til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til

ansvar.

For så vidt angår spørgsmålet om tilbageholdelse af personer, jf. pkt. 3, skal kommissi-

onen efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner komme med forslag til så-

danne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som

undersøgelsen kan begrunde.

Visse af de spørgsmål, som undersøgelseskommissionen har til opgave at undersøge

og redegøre for, har tidligere været gjort til genstand for undersøgelser mv. Bl.a. beslut-

tede den daværende regering i efteråret 2010 at iværksætte en undersøgelse af, om

Danmark overholdt sine internationale forpligtelser i forbindelse med den militære ind-

sats i Irak. Denne undersøgelse er blevet indstillet i lyset af nedsættelsen af den forelig-

gende undersøgelseskommission.

Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen inddrager det materiale, som er tilveje-

bragt i forbindelse med sådanne undersøgelser mv., i det omfang det er relevant til be-

lysning af de forhold, som kommissionen har til opgave at undersøge og redegøre for.

Undersøgelseskommissionen forudsættes desuden at inddrage afgørelser fra domstole-

ne, der er af betydning for de forhold, som undersøgelseskommissionen skal undersøge

og redegøre for. Undersøgelseskommissionen forudsættes endvidere at tilrettelægge sit

arbejde under hensyntagen til de retssager, som verserer ved domstolene. Undersøgel-

seskommissionen kan i den forbindelse, hvis den vurderer, at dette er rigtigt eller hen-

sigtsmæssigt, beslutte, at dele af dens undersøgelser skal afvente, at der træffes afgørel-

se i de pågældende sager.

Undersøgelseskommissionen bør tilrettelægge og gennemføre sin undersøgelse på en

sådan måde, at forholdet til andre lande samt hensynet til statens sikkerhed og rigets

forsvar eller til tredjemand ikke skades.

Undersøgelseskommissionen bør tilrettelægge sit arbejde således, at den så vidt mu-

ligt kan afgive beretning om resultatet af sin undersøgelse senest fem år efter, at kom-

missionen er endeligt nedsat.

Hvis undersøgelseskommissionen ikke kan afgive beretning inden det nævnte tidspunkt,

anmodes kommissionen om at orientere justitsministeren skriftligt om baggrunden her-

for og om, hvornår kommissionen forventer at kunne afgive sin beretning.”

1.1.8.3. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 18.576.933.

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 12.013.767, hvoraf kr. 7.635.036 var til kommissionens

medlemmer og udspørger, og kr. 4.378.731 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 6.563.166, hvoraf kr. 6.149.710 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 311.808 var til bisiddere, og kr. 101.648 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

2. De praktiske erfaringer med undersøgelseskommissionerne

Udvalget har ifølge kommissoriet til opgave at foretage en erfaringsopsamling fra de kommissioner,

der indtil videre har afsluttet deres arbejde.

Temaet for erfaringsopsamlingen er indirekte angivet i kommissoriet derved, at det er anført, at der

i flere tilfælde har været

”rejst kritik i offentligheden af undersøgelsernes resultater sammenholdt med omkost-

ningerne til dem og den medgåede tid. Endvidere har der været rejst kritik af forhold

omkring nedsættelsen af undersøgelseskommissioner, herunder spørgsmål om deres

sammensætning og om, hvorvidt kommissorierne har været formuleret tilstrækkeligt

præcist. Hertil kommer, at en undersøgelseskommission, der strækker sig over længere

tid, kan udgøre en belastning for de ministre og embedsmænd, som undersøgelsen an-

går. Kritikken giver anledning til at overveje, om det vil være muligt at justere og effek-

tivisere denne undersøgelsesform.”

Det fremgår endvidere af kommissoriet, at erfaringsopsamlingen f.eks. vil kunne ”baseres på inter-

views med undersøgelseskommissionsmedlemmer og eventuelt andre relevante interessenter, her-

under nuværende eller tidligere medlemmer af Folketinget og advokater, der har fungeret som bi-

siddere.”

På baggrund af kommissoriet har udvalget gennemført en undersøgelse af det tidsforbrug, der har

været forbundet med de hidtidige undersøgelseskommissionsundersøgelser, og af de omkostninger,

der har været forbundet med undersøgelserne, samt af de faktorer, der har været afgørende for tids-

forbrug og omkostninger.

I tillæg til denne erfaringsopsamling har udvalget i overensstemmelse med kommissoriet gennem-

ført interview med personer, der har været involveret i undersøgelseskommissionernes arbejde som

kommissionsmedlem, sekretariatsmedarbejder, udspørger eller bisidder samt med personer, der har

været genstand for kommissionsundersøgelse som minister eller embedsmand.

100

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

I det følgende redegøres der i afsnit 2.1 for tidsforbruget og omkostningerne i forbindelse med un-

dersøgelseskommissionernes undersøgelser. Derefter redegøres der i afsnit 2.2 for det sammenfat-

tende billede af de involveredes erfaringer med undersøgelseskommissionerne. Hovedbudskaberne

fra de enkelte interview gengives i afsnit 2.3.

2.1 Undersøgelsernes forløb, tidsforbrug og omkostninger

2.1.1 Hvad er tiden gået med?

Af tabel 1 nedenfor fremgår resultatet af udvalgets analyse af det tidsforbrug, der har været forbun-

det med undersøgelseskommissionernes arbejde for de otte kommissioner, der hidtil har afsluttet

deres arbejde.

Som det fremgår, spænder tidsforbruget – fra undersøgelseskommissionen er blevet besluttet ned-

sat, til den færdige beretning har foreligget – mellem ca. 10 år og 1 måned som det længste til ca. 2

år og 7 måneder som det korteste.

Ser man bort fra de to kommissioner, der har haft helt særegne faktum-undersøgelsesopgaver, Fa-

rum-kommissionen og PET-kommissionen, og ser man tillige bort fra Irak- og Afghanistan-

kommissionen, der blev nedlagt, før dens arbejde var afsluttet, har tidsforbruget for de fem under-

søgelseskommissioner af mere ”almindeligt tilsnit”, der har ført deres arbejde til ende, spændt fra

ca. 4 år og 5 måneder som det længste til ca. 2 år og 7 måneder som det korteste.

Det betydelige tidsforbrug i forbindelse med kommissionsundersøgelserne er ikke noget nyt fæno-

men. Kigger man tilbage på de kommissionsdomstole og undersøgelsesretter, der i anden halvdel af

1980’erne og begyndelsen af 1990’erne forestod tilsvarende undersøgelser, før loven om undersø-

gelseskommissioner blev gennemført, tegner der sig ligeledes et billede af et betydeligt, om end

typisk mindre, tidsforbrug.

Undersøgelsen af sagen om den kreative bogføring i Skatteministeriet, der foregik fra 1989 til 1992,

varede 2 år og 8 måneder. Undersøgelsen af Tamil-sagen varede 2 år og 6 måneder. Andre, ikke

helt så omfattende undersøgelser, som f.eks. undersøgelsen af sagen om landbrugets fonde og un-

dersøgelsen af sagen om den såkaldte Hartling-konto, blev begge gennemført på 1 år og 6 måneder.

Undersøgelsen af den såkaldte Aaberg-sag blev gennemført på 1 år og 9 måneder, og undersøgelsen

af sagen om ”køb dansk”-klausulen blev gennemført på 1 år og 2 måneder.

Den særlige regulering af undersøgelserne, der er sket med loven om undersøgelseskommissioner,

herunder den udbygning af retssikkerhedsgarantierne for de involverede, der hermed er sket, har

givetvis bidraget til den forøgelse af tidsforbruget, der har fundet sted med undersøgelseskommissi-

onerne.

101

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

En nærmere analyse af det tidsforbrug, der har været forbundet med de fem undersøgelseskommis-

sioner af mere ”almindeligt tilsnit”, der har ført deres arbejde til ende, vidner om sandheden af det

gamle ord om "mange bække små". Opdeler man således det samlede tidsforløb i relevante enkelt-

elementer, svarende til de enkelte stadier i undersøgelseskommissionernes arbejde, tegner der sig

nedenstående sammenfattende billede – i otte trin – af, hvad tiden er gået med.

Trin 1: Beslutning om nedsættelse

Som første trin skal der træffes beslutning om, at en undersøgelseskommission skal nedsættes. For-

ud herfor vil der ofte være gået en rum tid, hvor spørgsmålet, om en undersøgelseskommission er

ønskelig eller ej, og om en undersøgelseskommission i givet fald vil være et egnet undersøgelsesin-

strument, har været genstand for ganske omfattende offentlig og politisk debat. I praksis efterlades

det indtryk, at undersøgelseskommissioner ikke nedsættes som følge af en mere abstrakt trang til

sandhedssøgen, men som oftest som udslag af en politisk proces, hvor spørgsmålet om Folketingets

kontrol med regeringen, ministre og forvaltning står central. Ofte vil der forud for, at en undersøgel-

seskommission besluttes nedsat, have været et længere forløb, hvor der i pressen er fremkommet

synspunkter og oplysninger, der kan tolkes som pegende i retning af, at der i forbindelse med en

myndigheds behandling af en sag eller et sagskompleks kan have været tale om fejlbehæftet eller

ulovlig administration, og at en eller flere ministre måske har haft med sagen eller sagskomplekset

at gøre. Spørgsmålet om, hvem i administrationen, herunder eventuelt også ministre, der kan tænkes

at have ansvaret for sådanne eventuelle fejl eller ulovligheder, rejses, og jævnligt forfølges sådanne

spørgsmål i folketingsregi i form af spørgsmål til ministre, samråd m.m. Hvor længe en sådan poli-

tisk præget proces står på, før der eventuelt træffes beslutning om at nedsætte en undersøgelses-

kommission, kan variere betydeligt. Den oftest uformaliserede og udpræget politiske karakter af

dette indledende stadium gør det endvidere vanskeligt at foretage en entydig tidsfæstelse, hvorfor

oplysninger om stadiets varighed ikke fremgår af tabel 1.

Trin 2: Kommissorium

Når en undersøgelseskommission er besluttet nedsat, skal der som det næste udformes et endeligt

kommissorium. Det kan tage mere eller mindre lang tid. Undersøgelseskommissioner vil i praksis

jævnligt være besluttet nedsat som resultat af debatter i Folketinget eller i folketingsudvalg eller

eventuelt på grundlag af en formelig folketingsbeslutning. I sidstnævnte tilfælde følger det af § 1,

stk. 4, i loven om undersøgelseskommissioner, at den nærmere udformning af kommissoriet skal

ske i samråd med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. Men også uden for sådanne tilfælde

vil Folketinget typisk være involveret i kommissoriets udformning, og det politiske syn på, hvad der

bør undersøges, kan være mangeartet. Som det fremgår af tabel 1, har dette andet trin taget alt fra et

par uger til 4 �½ måned. I gennemsnit har tidsforbruget for de fem nævnte undersøgelseskommissio-

ner været knap 3 måneder.

102

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Trin 3: Nedsættelse

Som det tredje skal kommissionen endeligt nedsættes. Kommissionsmedlemmerne skal findes og

udpeges, og det samme skal udspørgeren. Som det fremgår af tabel 1, har dette tredje trin taget alt

fra at være sket samtidig med udformningen af det endelige kommissorium til 3 måneder herefter. I

gennemsnit har tidsforbruget for de fem nævnte undersøgelseskommissioner været godt 2 måneder.

I alt er der herefter gennemsnitligt gået 5 måneder, siden kommissionen blev besluttet nedsat.

Trin 4: Undersøgelseskommissionens forberedende fase

Som det fjerde skal kommissionen have dannet sig et vist indledende overblik over opgaven, inden

den kan gå i gang med at anmode om materiale fra de involverede myndigheder. Som det fremgår

af tabel 1, er der almindeligvis gået omkring en måneds tid, somme tider lidt mindre, somme tider

lidt mere, før kommissionen er nået frem til at anmode om materiale. I alt er der herefter gennem-

snitligt gået 6 måneder, siden kommissionen blev besluttet nedsat.

Trin 5: Indhentelse og undersøgelse af det skriftlige materiale

Som det femte – og i praksis ofte meget omfattende – skal kommissionen sætte sig ind i det skriftli-

ge materiale: notater, sager, mails osv. Mængden er varierende. I Skattesagskommissionen drejede

det sig "kun" om ca. 5.200 dokumentsider. I Skattefradragskommissionen drejede det sig om ca.

30.500 dokumentsider. I Statsløsekommissionen drejede det sig om ca. 100.000 dokumentsider. I

Blekingegade-kommissionen drejede det sig om ca. 200.000 dokumentsider. Kommissionerne er

nødt til at fordøje det meste af materialet, før man kan gå i gang med afhøringerne. Gennemsnitligt

er der gået knap ¾ år med dette arbejde. Tidsforbruget varierer fra kommission til kommission med

ca. 5 måneder som det ene yderpunkt og ca. 1 år og 2 �½ måned som det andet yderpunkt. I alt er der

herefter gennemsnitligt gået knap 1 ¼ år, siden kommissionen blev besluttet nedsat.

Trin 6: Afhøringer

Som det sjette går kommissionen i gang med afhøringerne. Antallet af afhørte varierer. I både Dan

Lynge-kommissionen og i Statsløsekommissionen blev der afhørt 44 vidner. I Skattesagskommissi-

onen blev der afhørt 45 vidner I Skattefradragskommissionen blev der afhørt 64 vidner. I Blekinge-

gade-kommissionen blev der afhørt 69 vidner. Gennemsnitligt er der gået ca. 13 måneder med afhø-

ringerne. Tidsforbruget varierer fra kommission til kommission med ca. 5 måneder som det ene

yderpunkt og ca. 1 år og 3 �½ måned som det andet yderpunkt. I alt er der herefter gennemsnitligt

gået godt 2 ¼ år, siden kommissionen blev besluttet nedsat.

Trin 7: Udkast til beretning

Som det syvende skal kommissionens beretning skrives næsten færdig, så den kan sendes i høring

hos de berørte vidner. Det er der i gennemsnit gået godt 9 måneder med. Tidsforbruget varierer fra

kommission til kommission med ca. �½ måned som det ene yderpunkt og ca. 1 år og 7 måneder som

103

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

det andet yderpunkt. I alt er der herefter gennemsnitligt gået 3 år, siden kommissionen blev besluttet

nedsat.

Trin 8: Høring, justering og trykning

Som det ottende og sidste skal beretningen sendes i høring hos de afhørte, høringssvar skal afgives,

beretningen skal eventuelt rettes til, og den skal trykkes. Det er der i gennemsnit gået godt 5 måne-

der med. Tidsforbruget varierer fra kommission til kommission med ca. 2 �½ måned som det ene

yderpunkt og ca. 7 �½ måned som det andet yderpunkt.

Det samlede tidsforbrug for de beskrevne 8 trin i undersøgelseskommissionernes arbejde bliver her-

efter gennemsnitligt ca. 3 �½ år fra undersøgelseskommissionen besluttes nedsat, til undersøgelses-

kommissionens beretning foreligger – med en spændvidde fra 2 år og 7 måneder som det ene yder-

punkt og 4 år og 5 måneder som det andet.

Som analysen af de enkelte trin i kommissionernes arbejde viser, er der en betydelig variation i

kommissionernes tidsforbrug. Det er indtrykket fra de interview, udvalget har gennemført med

kommissionsmedlemmer mv., at variationerne blandt andet har skyldtes forskellen i karakteren af

kommissionernes opgave, forskelle i, hvor omfattende kommissorierne har været, samt hvor effek-

tivt undersøgelsen har kunnet tilrettelægges, således at kommissionen har kunnet arbejde parallelt

med visse af de beskrevne trin, herunder afhøringerne og skrivningen af beretningen.

Tabel 3 giver et nøjere billede af nogle af de faktorer, der har haft betydning for tidsforbruget, nem-

lig antallet af afhøringsdage, møder, dokumenter, vidner og bisiddere. Det giver sig selv, at antallet

af afhøringsdage, møder, dokumenter, vidner og bisiddere har væsentlig betydning for, hvor stort

tidsforbruget ved en kommissionsundersøgelse bliver. Ud fra de oplysninger om materialets samle-

de omfang, der findes for fire af undersøgelseskommissionerne af ”almindeligt tilsnit”, synes der –

naturligt nok – at være en vis sammenhæng mellem materialets omfang og det samlede tidsforbrug

samt tidsforbruget i stadiet fra modtagelsen af materialet til påbegyndelsen af afhøringerne. Som det

fremgår af tabellen, er der imidlertid ikke nogen entydig sammenhæng mellem de beskrevne fakto-

rer og det samlede tidsforbrug. Eksempelvis kan det ikke ud fra tabellen påvises, at et større antal

afhørte, afhøringsdage eller bisiddere medfører et større samlet tidsforbrug eller et større tidsforbrug

i afhøringsfasen. Selve karakteren af den opgave, den pågældende undersøgelseskommission har

fået, må med andre ord formodes at have betydning for, hvor tidsmæssigt omfattende en undersø-

gelse bliver.

2.1.2 Hvad bruges pengene på?

Af tabel 2 nedenfor fremgår resultatet af udvalgets analyse af de samlede omkostninger, der har

været forbundet med de enkelte undersøgelseskommissioner, samt hvorledes disse omkostninger

104

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

har været sammensat på vederlag til medlemmerne af undersøgelseskommissionerne, udspørgeren,

bisidderne, lokaler og kontorhold samt øvrige udgifter.

Som det fremgår, spænder de samlede omkostninger fra godt 77 �½ mio. kr. for den dyreste kom-

mission (PET-kommissionen) til godt 11 ¼ mio. kr. for den billigste (Dan Lynge-kommissionen).

Ser man bort fra de to kommissioner, der har haft helt særegne faktum-undersøgelsesopgaver, Fa-

rum-kommissionen og PET-kommissionen, og ser man tillige bort fra Irak- og Afghanistan-

kommissionen, der blev nedlagt, før dens arbejde var afsluttet, har de samlede omkostninger for de

fem undersøgelseskommissioner af mere ”almindeligt tilsnit”, der har ført deres arbejde til ende,

spændt fra godt 11 ¼ mio. kr. til knap 42 ¼ mio. kr.

Omkostningerne til undersøgelseskommissionerne har været en hel del højere end omkostningerne

til de kommissionsdomstole og undersøgelsesretter, der i anden halvdel af 1980’erne og begyndel-

sen af 1990’erne forestod tilsvarende undersøgelser, før loven om undersøgelseskommissioner blev

gennemført. Eksempelvis kan her nævnes, at undersøgelsen af sagen om den kreative bogføring i

Skatteministeriet, der foregik fra 1989 til 1992, kostede godt 6 mio. kr. Undersøgelsen af Tamil-

sagen kostede godt 15 �½ mio. kr. Andre, ikke helt så omfattende undersøgelser, som f.eks. undersø-

gelsen af sagen om landbrugets fonde og undersøgelsen af sagen om den såkaldte Hartling-konto,

kostede henholdsvis 2,1 mio. kr. og 1,9 mio. kr. Undersøgelsen af den såkaldte Aaberg-sag og un-

dersøgelsen af sagen om ”køb dansk”-klausulen kostede henholdsvis 1,8 mio. kr. og 548.000 kr.

Ved en sammenligning af udgiftstallene over tid må det erindres, at der har fundet en betydelig

prisudvikling sted. Sættes forbrugerprisindekset i januar 2017 til 100, var det i januar 2010 på 91,6,

i januar 2000 på 74,9, i januar 1990 på 60,8 og i januar 1985 på 49,9.

Den særlige regulering af undersøgelserne, der er sket med loven om undersøgelseskommissioner,

herunder den udbygning af retssikkerhedsgarantierne for de involverede, der hermed er sket, bl.a.

med retten til en bisidder, hvis vederlag betales af statskassen, samt det forhold, at undersøgelses-

kommissionerne har bestået af tre personer, mod tidligere blot én person (en dommer), har bidraget

til den forøgelse af omkostningerne, der har fundet sted med undersøgelseskommissionerne. Hertil

kommer betydelige udgifter til lokaler, der er foranlediget af, at undersøgelserne ikke, som det ty-

pisk skete tidligere, gennemføres i allerede bestående domstolslokaler, hvor der ikke blev afholdt

nogen huslejeudgift.

Tabel 4 og 5 giver et nøjere billede af nogle af de faktorer, der har haft betydning for omkostnin-

gerne, herunder undersøgelseskommissionens funktionsperiode, antallet af afhøringsdage og antal-

let af bisiddere.

Tallene i tabel 4 vidner om, at omkostningerne til vederlag til undersøgelseskommissionens med-

lemmer og kommissionens øvrige (sekretariats-)medarbejdere samt til lokaler og kontorhold natur-

105

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

ligt nok har haft en nogenlunde nær sammenhæng med længden af kommissionens funktionsperio-

de.

Omkostningerne til bisiddere har, som tabel 5 vidner om, lige så naturligt en sammenhæng med

antallet af bisiddere og antallet af afhøringsdage, men der er herudover en betydelig variation i de

enkelte kommissioners udgifter til bisiddere. Udgiften til bisiddere har ikke nogen klar sammen-

hæng med antallet af afhørte, der har haft en bisidder, og der er heller ikke en klar sammenhæng

mellem udgiften til bisiddere og det samlede antal bisiddere. Variationen i undersøgelseskommissi-

onernes udgifter til bisiddere må formentlig i et vist omfang forklares med en betydelig variation i

omfanget af bisiddernes fremmøde under afhøringerne. En variation, som må formodes at have en

vis sammenhæng med undersøgelsens karakter.

Tabel 6 giver et billede af antallet af afhørte, antallet af bisiddere samt variationen de enkelte under-

søgelser imellem med hensyn til, hvor mange afhørte den enkelte bisidder har repræsenteret.

106

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Tabel 1. Hvad går tiden med? Oversigt over tidsforbrug til de enkelte stadier i undersøgelseskommissionernes arbejde

PET-kommissionen

Farum-

kommissionen

5/12/2002

Samtidig

6/8/2003

+ 8 mdr.

(25/9/2003)

+ ca. 1�½ md.

25/8/2004

+ ca. 11 mdr.

10/3/2010

+ ca. 5�½ år

11/10/2011

+ ca. 1 år 7 mdr.

Frist 10/1/2012

+ 3 mdr.

12/4/2012

+ ca. 3 mdr.

I alt ca. 9 år 5 mdr.

Dan Lynge-

kommissionen

25/4/2003

15/9/2003

+ ca. 4�½ mdr.

15/9/2003

Samtidig

Ikke angivet

15/4/2004

+ 7 mdr.

5/7/2005

+ ca. 1 år 3 mdr.

10/5/2006 og 24/5/2006

+ ca. 10 mdr.

Frist 9/6/2006 hhv.

28/6/2006

+ 1 md.

19/9/2006

+ ca. 3 mdr.

I alt ca. 3 år 5 mdr.

Skattefradrags-

kommissionen

27/11/2003

16/12/2003

+ ca. �½ md.

19/3/2004

+ 3 mdr.

19/4/2004

+ 1 md.

13/9/2004

+ ca. 5 mdr.

17/3/2006

+ ca. 1�½ år

30/3/2006

+ ca. �½ md.

Frist ikke angivet

Blekingegade-

kommissionen

3/2/2010

2/6/2010

+ 4 mdr.

15/9/2010

+ 3�½ mdr.

Efteråret 2010

4,5

18/1/2012

+ ca. 1 år

13/6/2012

+ ca. 5 mdr.

21/1/2014

+ ca. 1 år 7 mdr.

Frist 19/2/2014

+ ca. 1 md.

26/5/2014

+ ca. 3 mdr.

I alt ca. 4 år 3 mdr.

3 år

Statsløsekommissionen

Skattesags-

kommissionen

2/12/2011

30/1/2012

+ 2 mdr.

12/3/2012

+ ca. 1�½ md.

22-30/3/2012

+ ca. �½ md.

28/8/2012

+ 5 mdr.

18/12/2013

+ ca. 1 år 3�½ mdr.

3/6/2014

+ ca. 5�½ mdr.

Frist 18/7/2014

(+ 1�½ md.)

3/11/2014

+ 3�½ mdr.

I alt ca. 2 år 11 mdr.

2 år

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

3/10/2011

27/6/2012

+ ca. 9 mdr.

7/11/2012

+ ca. 4 mdr.

Besluttet nedsat

Endeligt kommissorium

De facto

nedsættelse

Anmodet om materiale

Afhøringer indledt

Afhøringer afsluttet

Beretning i høring

Høringssvar modtaget

28/5/1999

2/6/1999

Samtidig

17/8/1999

+ 2�½ mdr.

Ikke angivet

(ultimo 2008)

(jan-apr 2009)

+ ca. 3-6 mdr.

24/6/2009

+ ca. 3 mdr.

I alt ca. 10 år 1 md.

Beretning afgivet

Vejl. frist i kommissorium

16/6/2006

+ ca. 2�½ mdr.

I alt ca. 2 år 7 mdr.

8/3/2011

25/5/2011

+ ca. 2�½ mdr.

23/8/2011

+ 3 mdr.

21/9/2011

6,7

+ ca. 1 md.

3/12/2012

+1 år og 2�½ mdr.

9/12/2013

+ 1 år

19/12/2014 og 19/2/2015

+ ca. 1 år

Frist 31/1/2015 hhv.

20/2/2015

+ ca. 1�½ md.

17/8/2015

+ ca. 6 mdr.

I alt ca. 4 år 5 mdr.

3 år

5 år

Nedsat efter folketingsbeslutning, jf. lov om undersøgelseskommissioner § 1, stk. 1, 2. pkt.

Kommissoriet blev udvidet efter anmodning fra justitsministeren til kommissionen ved brev af 20. januar 2004.

Yderligere anmodninger om materiale blev fremsendt frem til den 9. februar 2006.

Kommissionen oplyser i sin beretning, at den først fra begyndelsen af januar 2011 havde mulighed for at begynde at modtage materiale, der indeholdt sikkerhedsbe-

skyttede informationer, idet kommissionens lejemål først skulle sikres med henblik herpå.

Yderligere anmodninger om materiale blev efterfølgende løbende fremsendt.

Kommissionen oplyser i sin beretning, at den fra den 7. november 2011 var klar til at modtage materialet.

Yderligere anmodninger om materiale blev fremsendt frem til den 12. november 2014.

Det fremgår af kommissionens beretning, at kommissionen ved brev af 27. august 2014 meddelte justitsministeren, at kommissionen den 7. august 2014 havde taget

stilling til de indkomne udtalelser. Efter drøftelse med forlaget forventede kommissionen herefter at kunne aflevere beretningen i trykt stand i slutningen af oktober

eller i begyndelsen af november 2014.

107

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Tabel 2. Hvad bruges pengene på? Oversigt over omkostningsfaktorernes størrelse ved de enkelte undersøgelseskommissioner

Kr.

PET-

kommissionen

77.514.141

21.671.825

(28 %)

5.358.228

(7 %)

24.307.048

(31 %)

4.547.529

(6 %)

18.455.064

(24 %)

3.174.448

(4 %)

Farum-

kommissionen

61.985.285

(29.384.267)

(47 %)

Dan Lynge-

kommissionen

11.269.082

4.345.773

(39 %)

1.683.950

(15 %)

1.293.949

(11 %)

1.476.223

(13 %)

1.364.959

(12 %)

1.104.229

(10 %)

Skattefradrags-

kommissionen

Blekingegade-

kommissionen

19.988.794

5.564.256

(28 %)

2.886.054

(14 %)

5.730.570

(29 %)

2.654.356

(13 %)

3.013.827

(15 %)

139.731

(1 %)

Statsløse-

kommissionen

42.241.877

9.434.042

(22 %)

6.251.025

(15 %)

4.524.658

(11 %)

18.932.511

(45 %)

2.750.623

(7 %)

349.018

(1 %)

Skattesags-

kommissionen

28.475.942

2.903.858

(10 %)

3.156.869

(11 %)

5.776.553

(20 %)

11.820.824

(42 %)

4.298.402

(15 %)

519.436

(2 %)

Samlede omkostninger

Vederlag til medlemmer

Vederlag til udspørger

Løn til øvrige medarbej-

dere

Vederlag til bisiddere

Lokaler og kontorhold

Øvrigt

20.170.918

9.555.880

(47 %)

2.381.900

(12 %)

6.240.120

(31 %)

1.473.063

(7 %)

519.955

(3 %)

18.790.949

(30 %)

12.258.846

(20 %)

1.551.223

(3 %)

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

18.576.933

4.233.391

(23 %)

3.401.645

(18 %)

4.378.731

(24 %)

311.808

(2 %)

6.149.710

(33 %)

101.648

(1 %)

Fordelingen af omkostninger for Skattefradragskommissionen er behæftet med usikkerhed.

Det har ikke på baggrund af bilagsmaterialet været muligt at foretage en yderligere specifikation af Farum-kommissionens personaleomkostninger.

108

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Tabel 3. Samlet tidsforbrug og faktorer til belysning heraf

Kommission

PET-

kommissionen

Opgavernes karakter

- Undersøge og redegøre (lovens § 3, stk. 1)

- Vurdere og herunder belyse, om politiets efterret-

ningsvirksomhed er udøvet i overensstemmelse med

regler og retningslinjer fastsat af Folketing eller rege-

ring (lovens § 3, stk. 2)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

Møder og

dokumenter

155 møder

146 afhøringsdage

Skønnet over

1.100.000 sider

93 afhøringsdage

Ca. 1.500.000 sider

29 afhøringsdage

Materialets omfang

ej angivet

30 afhøringsdage

Ca. 30.500 sider

26 interne møder

28 afhøringsdage

Ca. 200.000 sider

40 interne møder

27 afhøringsdage

Ca. 100.000 sider

22 interne møder

45 afhøringsdage

Ca. 5.200 sider

Vidner og

bisiddere

88 vidner

Antal bisiddere ej oplyst

Vejl. tidsfrist i

kommissorium

Funktionsperiode

17/8/1999-24/6/2009

9 år og 10 mdr.

Farum-

kommissionen

Dan Lynge-

kommissionen

Skattefradrags-

kommissionen

Blekingegade-

kommissionen

Statsløse-

kommissionen

Skattesags-

kommissionen

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

222 vidner

84 med bisidder

I alt 20 bisiddere

44 vidner

19 med bisidder,

2 med besk. advokat

I alt 7 bisiddere, 2 besk. advokater

64 vidner

63 med bisidder

I alt 18 bisiddere

69 vidner

40 med bisidder

I alt 12 bisiddere

44 vidner

40 med bisidder

I alt 21 bisiddere

45 vidner

32 med bisidder

I alt 19 bisiddere

6/8/2003-12/4/2012

8 år og 8 mdr.

15/9/2003-19/9/2006

3 år

19/3/2004-16/6/2006

2 år og 3 mdr.

15/9/2010-26/5/2014

3 år og 8 mdr.

23/8/2011-17/8/2015

4 år

12/3/2012-3/11/2014

2 år og 8 mdr.

7/11/2012-2/7/2015

2 år og 8 mdr.

3 år fra endelig

nedsættelse

3 år fra endelig

nedsættelse

2 år fra endelig

nedsættelse

5 år fra endelig

nedsættelse

109

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Tabel 4. Omkostninger og relevante omkostningsfaktorer

Kommission

PET-

kommissionen

(5 medlemmer)

Funktionsperiode

17/8/1999-24/6/2009

9 år og 10 mdr.

Møder og dokumen-

ter

155 møder

146 afhøringsdage

Skønnet over 1.100.000

sider

Vidner og bisiddere

88 vidner

Antal bisiddere ikke

oplyst

Omkostninger (kr.)

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

77.514.141

51.337.101

27.030.053

24.307.048

26.177.040

4.547.529

18.455.064

3.174.448

61.985.285

29.384.267

32.601.018

18.790.949

12.258.846

1.551.223

11.269.082

7.323.673

6.029.724

1.293.949

3.945.410

1.476.223

1.364.959

1.104.229

Farum-

kommissionen

6/8/2003-12/4/2012

8 år og 8 mdr.

93 afhøringsdage

Ca. 1.500.000 sider

222 vidner

84 med bisidder

I alt 20 bisiddere

Dan Lynge-

kommissionen

15/9/2003-19/9/2006

3 år

29 afhøringsdage

Materialets omfang ej

angivet

44 vidner

19 med bisidder

2 med besk. advokat

I alt 7 bisiddere og 2

besk. advokater

Det har ikke på baggrund af bilagsmaterialet været muligt at foretage en yderligere specifikation af Farum-kommissionens personaleomkostninger.

110

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kommission

Skattefradrags-

kommissionen

Funktionsperiode

19/3/2004-16/6/2006

2 år og 3 mdr.

Møder og dokumen-

ter

30 afhøringsdage

Ca. 30.500 sider

Vidner og bisiddere

64 vidner

63 med bisidder

I alt 18 bisiddere

Omkostninger (kr.)

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

20.170.918

11.937.780

9.555.880

2.381.900

8.233.138

6.240.120

1.473.063

519.955

19.988.794

14.180.880

8.450.310

5.730.570

5.807.914

2.654.356

3.013.827

139.731

42.241.877

20.209.725

15.685.067

4.524.658

22.032.152

18.932.511

2.750.623

349.018

Blekingegade-

kommissionen

15/9/2010-26/5/2014

3 år og 8 mdr.

26 interne møder

28 afhøringsdage

69 vidner

40 med bisidder

I alt 12 bisiddere

Ca. 200.000 sider

Statsløse-

kommissionen

23/8/2011-17/8/2015

4 år

40 interne møder

27 afhøringsdage

44 vidner

40 med bisidder

I alt 21 bisiddere

Ca. 100.000 sider

Fordelingen af omkostninger for Skattefradragskommissionen er behæftet med usikkerhed.

111

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kommission

Skattesags-

kommissionen

Funktionsperiode

12/3/2012-3/11/2014

2 år og 8 mdr.

Møder og dokumen-

ter

22 interne møder

45 afhøringsdage

Vidner og bisiddere

45 vidner

32 med bisidder

I alt 19 bisiddere

Omkostninger (kr.)

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

28.475.942

11.837.280

6.060.727

5.776.553

16.638.662

11.820.824

4.298.402

519.436

18.576.933

12.013.767

7.635.036

4.378.731

6.563.166

311.808

6.149.710

101.648

Ca. 5.200 sider

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

7/11/2012-2/7/2015

2 år og 8 mdr.

112

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Tabel 5. Afhøringer, bisiddere, beretninger og omkostninger

PET-

kommissionen

Ej oplyst

146

4.600 sider

Farum-

kommissionen

222

Ej oplyst

4.700 sider

7.400 sider med

digitale bilag

Kr. 61.985.285

Kr. 18.790.949

Dan Lynge-

kommissionen

(39)

1.290 sider

Hertil protokol-

ler og bilag

Kr. 11.269.082

Kr. 1.476.223

Skattefradrags-

kommissionen

Ej oplyst

1.450 sider

Hertil 2 bind med

protokoller

Kr. 20.170.918

(Kr. 6.240.120)

1.256 sider

Hertil 2 bind

med bilag

Kr. 19.988.794

Kr. 2.654.356

Blekingegade-

kommissionen

Statsløse-

kommissionen

2.997 sider

Hertil protokol

på 1.307 sider

Kr. 42.241.877

Kr. 18.932.511

Skattesags-

kommissionen

1.658 sider

Hertil 870 siders

protokol og

bilag

Kr. 28.475.942

Kr. 11.820.824

Irak- og Afghanistan-

kommissionen

Antal afhørte

Antal afhørte med

bisidder

Antal afhørte med

ret til bisiddere

Antal bisiddere

Antal afhøringsdage

Beretningens

omfang

Samlede

omkostninger

Heraf vederlag til

bisiddere

Kr. 77.514.141

Kr. 4.547.529

Kr. 18.576.933

Kr. 311.808

Antallet inkluderer 2 med beskikket advokat.

Antallet inkluderer 2 beskikkede advokater.

Fordelingen af omkostninger for Skattefradragskommissionen er behæftet med usikkerhed.

113

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Tabel 6. Nærmere om antal bisiddere og antal afhørte

Kommission

PET-

kommissionen

Farum-

kommissionen

Antal

afhørte

Antal afhørte

med bisidder

Ej oplyst

Antal afhørte med

ret til bisidder

Ej oplyst

Antal bisiddere

Ej oplyst

Antal afhørte pr. bisidder

222

Ej oplyst

Dan Lynge-

kommissionen

Skattefradrags-

kommissionen

(39)

Ej oplyst

Blekingegade-

kommissionen

20 -

9 -

18 -

12 -

1 advokat var bisidder for 24 embedsmænd i kommunen og Statsamtet

1 advokat var bisidder for 13 ansatte i Kommunernes Revision

1 advokat var bisidder for 11 personer, herunder 3 ministre og 8 embedsmænd

1 advokat var bisidder for 7 byrådsmedlemmer

1 advokat var bisidder for 6 byrådsmedlemmer

1 advokat var bisidder for 5 byrådsmedlemmer

3 advokater var bisidder for 2 personer

11 advokater mv. var bisidder for 1 person

1 advokat var bisidder for 9 personer

1 advokat var bisidder for 5 personer

5 advokater var bisidder/beskikket advokat for 1 person

2 advokater var bisidder for 10 personer

1 advokat var bisidder for 8 personer

2 advokater var bisidder for 6 personer

1 advokat var bisidder for 4 personer

3 advokater var bisidder for 3 personer

1 advokat var bisidder for 2 personer

8 advokater var bisidder for 1 person

1 advokat var bisidder for 13 personer

1 advokat var bisidder for 8 personer

1 advokat var bisidder for 6 personer

1 advokat var bisidder for 3 personer

Antallet inkluderer 2 med beskikket advokat.

Antallet inkluderer 2 beskikkede advokater.

114

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Statsløse-

kommissionen

21 -

19 -

- -

Skattesags-

kommissionen

2 advokater var bisidder for 2 personer

6 advokater mv. var bisidder for 1 person

1 advokat var bisidder for 8 embedsmænd (alle fuldmægtige)

1 advokat var bisidder for 7 embedsmænd (herunder flere kontorchefer, en

souschef og flere fuldmægtige)

1 advokat var bisidder for 4 personer

1 advokat var bisidder for 3 personer

2 advokater var bisidder for 2 personer

15 advokater var bisidder for 1 person (heraf 1 med 2 bisiddere)

1 advokat var bisidder for 7 embedsmænd (herunder en koncerndirektør, en

fagdirektør og en række kontorchefer)

1 advokat var bisidder for 4 embedsmænd (en skattedirektør, en afdelingsleder,

en specialkonsulent og en chefkonsulent)

2 advokater mv. var bisidder for 2 personer

15 advokater var bisidder for 1 person

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

115

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

2.2 De involveredes erfaringer med undersøgelseskommissionerne

2.2.1 Temaer for interviewene

På baggrund af kommissoriet har udvalget gennemført interview med personer, der har været

involveret i undersøgelseskommissionernes arbejde som kommissionsmedlem, sekretariats-

medarbejder, udspørger eller bisidder samt med personer, der har været genstand for kommis-

sionsundersøgelse som minister eller embedsmand.

Der er i perioden fra den 19. december 2016 til den 11. april 2017 i alt gennemført 17 inter-

view af ca. 1�½ times varighed med følgende personer:

Advokat Poul Heidmann

Advokat og partner i advokatfirmaet Bech-Bruun, fhv. landsdommer Lars Lindencro-

ne Petersen

Advokat og partner i advokatfirmaet Nyborg & Rørdam Lars Kjeldsen

Landsdommer og professor, dr.jur. Niels Fenger

Advokat Claus Søgaard-Christensen

Advokat Jakob Lund Poulsen

Landsdommer Lars E. Andersen

Advokat og partner i advokatfirmaet Koch/Christensen Stine Gry Johannesen

Landsdommer John Mosegaard

Fhv. departementschef Michael Lunn

Landsdommer Peter Buhl

Landsdommer Chris Olesen

Fhv. politimester Jakob Skov

Advokat Gunnar Homann

Kommitteret, fhv. departementschef Claes Nilas

Administrerende direktør, fhv. minister Lene Espersen

Kommunaldirektør, fhv. departementschef Peter Loft

Som grundlag for interviewene har de interviewede fået udleveret et dokument med en række

spørgetemaer, der for flere af temaernes vedkommende rækker ud over de temaer, der fremgår

direkte af kommissoriet (jf. ovenfor afsnit 2). Vægtningen af de enkelte temaer har naturligt

nok været forskellig afhængig af, om den interviewede har været kommissionsmedlem, sekre-

tariatsmedarbejder, udspørger eller bisidder eller har været genstand for kommissionsunder-

søgelse som minister eller embedsmand. De nævnte spørgetemaer har været angivet som føl-

ger:

116

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

1. Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

•

Har kommissoriets formulering, herunder dets bredde eller nærmere afgrænsning, gi-

vet anledning til problemer?

Er reglerne om sammensætningen af undersøgelseskommissionerne de rette, og er den

typisk anvendte sammensætning (landsdommer, advokat, professor (eventuelt en sær-

lig sagkyndig)) den rette?

•

2. Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

•

Har selve nedsættelsen af undersøgelseskommissionen givet anledning til problemer,

f.eks. i form af tidsforbruget fra der er truffet beslutning om nedsættelse af kommissi-

onen, til dette faktisk sker, herunder etablering af juridisk sekretariat mv.?

Har den praktiske etablering af undersøgelseskommissionen (lokaler, udstyr, sikker-

hedsforanstaltninger mv.) givet anledning til problemer?

Har undersøgelseskommissionens sekretariat haft den rette størrelse og bemanding?

•

3. Om det skriftlige materiale mv.

Har fremskaffelsen af materiale givet anledning til problemer? Er der behov for at for-

bedre og fremskynde fremskaffelsen, herunder i den indledende fase efter beslutnin-

gen om nedsættelse af undersøgelseskommissionen?

Kan materialet i højere grad målrettes den enkelte bisidder, f.eks. ved markeringer el-

ler lignende?

Er der behov for en vis indledende præcisering eller beskrivelse af sagens retlige og

organisatoriske ramme?

Er der behov for i forbindelse med materialeudsendelsen udtrykkeligt at anmode bi-

sidderne om at vurdere, om der er andet relevant materiale eller formodes at være an-

det relevant materiale?

Har kommissionen haft de fornødne beføjelser til at indhente dokumenter mv.? Er der

behov for yderligere beføjelser vedrørende selvstændig efterforskning i form af f.eks.

ransagning, indhentelse af teleoplysninger mv.?

Har lovens regler og praksis vedrørende offentlighed, herunder fjernsynsoptagelse, fo-

tografering mv. givet anledning til problemer?

•

4. Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

•

Har kommissionen tilstrækkelige redskaber til at foretage en hensigtsmæssig afgræns-

ning af, hvem der skal afgive forklaring?

117

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Har reglerne om beskikkelse af bisiddere givet anledning til problemer? Er reglerne

om beskikkelse af bisiddere – ud fra en praktisk betragtning om, hvem der reelt er kri-

tisk søgelys på og muligt ansvar for – for vidtgående? Er der de fornødne muligheder

for at sikre, at bisiddere ikke unødvendigt er til stede? Kan der sættes klare grænser for

bisidderes tidsforbrug (med tilhørende betaling) til forberedelse?

•

Giver lovens regler de fornødne redskaber til varetagelse af opgaven som udspørger?

Giver lovens regler de fornødne redskaber til varetagelse af opgaven som bisidder?

5. Om retsbeskyttelsen af de involverede

Giver lovens regler den fornødne retsbeskyttelse af den, der – som minister eller em-

bedsmand – er genstand for undersøgelsen?

6. Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

•

Har lovens forsigtighedskrav vedrørende bevisbedømmelse og ansvarsvurderinger gi-

vet anledning til problemer?

Har det forhold, at undersøgelseskommissioner ikke kan få til opgave at foretage retli-

ge vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar, givet anledning til

problemer?

•

7. Andet

•

Fungerer adgangen til efterprøvelse (domstolsprøvelse) af kommissionens beslutnin-

ger tilfredsstillende?

Har arbejdet med trykning mv. af beretningerne givet anledning til problemer?

Hvilke erfaringer er der med, at undersøgelseskommissionen har fået til opgave at

komme med forslag til sådanne ændringer af love, administrative bestemmelser eller

administrativ praksis, som undersøgelsen kan begrunde?

Kan der være behov for en vejledende ”grønspættebog” for undersøgelseskommissio-

ner og deres virke mv.?

Er der andre forhold, som har givet anledning til problemer, eller har du i øvrigt for-

slag til ændringer, som kan effektivisere ordningen med undersøgelseskommissioner?

•

Interviewene har givet udvalget et virkelighedsnært, værdifuldt billede af de involveredes

erfaringer med undersøgelseskommissionerne, således som disse har fungeret efter de hidtidi-

ge regler.

118

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

2.2.2 Det sammenfattende billede fra interviewene

Struktureret i overensstemmelse med de anførte spørgetemaer tegner sig følgende billede af

de gennemførte interview:

2.2.2.1. Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Det har været den overvejende opfattelse, at kommissoriernes formulering ikke har givet an-

ledning til særlige vanskeligheder. Det giver sig selv, at desto mere omfattende kommissoriet

er, desto mere omfattende, tidskrævende og omkostningsfuld vil kommissionsundersøgelsen

kunne blive. Detaljeringsgraden i kommissorierne er ikke i sig selv et problem, men det kan

være væsentligt at få præciseret, at et detaljeret kommissorium ikke skal forstås således, at

kommissionen er afskåret fra at behandle andre spørgsmål end de udtrykkeligt opregnede,

såfremt sådanne spørgsmål viser sig at knytte sig tæt til kommissoriets udtrykkelige temaer. I

den forbindelse er der blevet peget på, at en sådan præcisering også kan betrygge de politiske

opdragsgivere i, at en tilskæring af kommissoriet ikke udelukker kommissionen fra at inddra-

ge aspekter, der ikke er udtrykkeligt omtalt, hvis der undervejs måtte vise sig behov herfor.

Det er blevet anført, at der i særlige tilfælde kan være grund til at overveje, når kommissorier

fastlægges, om nogle af kommissoriets spørgsmål har en sådan efterforskningsmæssig karak-

ter, at de snarere burde undergives en egentlig politimæssig undersøgelse end en kommissi-

onsundersøgelse.

Som en metode til i højere grad at målrette kommissionsundersøgelserne og derved også gøre

dem både hurtigere og mindre omkostningskrævende er blevet nævnt den mulighed, at man i

kommissoriet udtrykkeligt kunne skrive, at der lægges vægt på, at undersøgelsen gennemføres

hurtigt og effektivt og målrettet mod det centrale. Endvidere kunne man overveje at anmode

kommissionen om løbende at overveje sit tidsforbrug og eventuelt begrænse undersøgelsen, i

det omfang en sådan begrænsning findes egnet til at målrette undersøgelsen og i øvrigt vurde-

res at være forsvarlig i lyset af undersøgelsens centrale sigte. Om en mulig forundersøgelse

med henblik på tilskæring af undersøgelsen henvises til det i afsnit 2.2.2.7 anførte.

Det har været den overvejende opfattelse, at reglerne om sammensætningen af undersøgelses-

kommissionerne har været velfungerende. Det er i den forbindelse blevet fremhævet som væ-

sentligt, at kommissionerne har haft en landsdommer som formand. Dette tilfører kommissio-

nen nødvendig erfaring i retsledelse og bevisvurdering samt den særlige tillid og autoritet, der

knytter sig til dommertitlen. Den i øvrigt typiske sammensætning med en advokat med erfa-

ring i retssagsførelse og en professor er ligeledes blevet vurderet som god. Afhængig af ka-

rakteren af undersøgelseskommissionens opgave kan der dog være brug for anden ekspertise,

119

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

f.eks. af revisionsmæssig eller efterforskningsmæssig karakter. Der har været gode erfaringer

med inddragelse af sådan ekspertise i de kommissioner, hvor det er sket, og det har været ef-

terspurgt, at denne mulighed benyttes i højere grad, f.eks. således at det overvejes at udpege et

medlem med indsigt i arbejds- og organisationsforholdene i den type myndighed, der er gen-

stand for undersøgelsen. Den nuværende kollegiale form er blevet vurderet som bedre end den

tidligere form, før loven om undersøgelseskommissioner, med kun én dommer.

2.2.2.2. Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Den praktiske etablering af undersøgelseskommissionerne har jævnligt givet anledning til et

betydeligt tidsforbrug, fordi kommissionen selv har skullet stå for leje og etablering af lokaler

mv. Særlige sikkerhedsforanstaltninger i forbindelse med nogle af undersøgelserne har ligele-

des bevirket et betydeligt tidsforbrug. Der er i den forbindelse blevet peget på, at det vil være

værdifuldt, hvis mere permanente faciliteter kan stå til rådighed, således som det nu synes at

være tilfældet med retslokalerne på Fremtidsvej i Gladsaxe, navnlig hvis de allerede gennem-

førte sikkerhedsforanstaltninger i lokalerne kan opretholdes i videst muligt omfang.

Der er blevet peget på, at indstilling og udpegning af medlemmer til kommissionen i nogle

tilfælde synes at have taget længere tid end nødvendigt.

Sekretariaterne for undersøgelseskommissionerne synes overvejende at have haft den rette

størrelse og sammensætning. Der er i den forbindelse dog blevet peget på, at det efter om-

stændighederne kan være nyttigt med f.eks. særlig efterforskningsmæssig ekspertise i sekreta-

riatet, ligesom det kan være nyttigt med særlig ekspertise i og erfaring med administrative it-

systemer, idet en meget stor del af den dokumentinformation mv., som kommissionerne i dag

indhenter, kun foreligger i elektronisk form som elektroniske dokumenter, mails mv. Endvi-

dere er det blevet nævnt, at det i hvert fald i nogle faser af arbejdet – navnlig den indledende

gennemgang og sortering af materialet, protokollering af afhøringsmøderne og udarbejdelse

af udkast til beretning – kunne have været nyttigt og tidsbesparende med yderligere juridisk

bistand til sekretariatet.

Det er blevet nævnt, at en række af de indledende skridt af praktisk karakter ville kunne tages

hurtigere, hvis formanden tillægges kompetencen til at tilrettelægge undersøgelsen. Den gæl-

dende ordning, hvorefter det er kommissionen som helhed, der i samråd med udspørgeren

tilrettelægger undersøgelsen, har i nogle tilfælde vist sig usmidig.

Det værdifulde i at have sekretariatsmedarbejdere med erfaring fra tidligere undersøgelses-

kommissioner med i sekretariatet er fra flere af de interviewedes side blevet særligt fremhæ-

vet.

120

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

2.2.2.3. Om det skriftlige materiale mv.

Fremskaffelsen af materialet fra de involverede myndigheder har jævnligt givet anledning til

praktiske problemer. Mængden af dokumenter, mails mv. i myndighedernes it-systemer er

særdeles stor, og det er nødvendigt ved hjælp af udvalgte søgeord mv. at finde frem til det

relevante materiale. Dette må nødvendigvis ske i tæt samarbejde med den pågældende myn-

dighed og fordrer, at der også er den nødvendige it-ekspertise tilknyttet kommissionen. Det er

den overvejende opfattelse, at undersøgelseskommissionerne ikke har brug for yderligere be-

føjelser til at indhente dokumenter mv. eller til at udføre mere selvstændig efterforskning, og

der er i den forbindelse blevet advaret mod, at undersøgelseskommissioner skal foretage no-

get, der ligner politimæssig efterforskning. En undersøgelseskommission bør ikke tillægges

efterforskningsopgaver i et sådant omfang, at kommissionen skifter karakter og bliver et

egentligt efterforskningsorgan i mere traditionel politimæssig forstand, men bør bibeholdes

som et organ, der indhenter allerede foreliggende skriftligt materiale og på det grundlag afhø-

rer de relevante vidner. Det er dog også blevet påpeget, at grænsen mellem undersøgelse af

allerede foreliggende materiale og selvstændig tilvejebringelse af materiale ikke kan trækkes

fuldstændig skarpt, og flere af de interviewede har efterlyst mulighed for, at undersøgelses-

kommissionen kan påtage sig en mere aktiv rolle ved tilvejebringelsen af materialet, når un-

dersøgelsen måtte kræve det.

Der kan derimod være behov for, at de myndigheder, der er genstand for en kommissionsun-

dersøgelse, meget hurtigt, efter at undersøgelsen er besluttet og kommissoriet fastlagt, tager

initiativ til at fremfinde det materiale, der kan blive tale om at udlevere. Det koster tid, hvis

myndigheden blot sidder med hænderne i skødet og venter på, at kommissionen skal henven-

de sig. Der vil herved kunne vindes tid. Et meget hurtigt backup på alle computere i myndig-

heden kan også være væsentligt for at sikre materialets fortsatte eksistens. Det har været fore-

slået, at man overvejer at indføre en fast procedure for at sikre, at den eller de involverede

myndigheder tager sådanne skridt hurtigere.

Det vurderes ikke, at der i praksis har været problemer med, at kommissionen skal forsyne

bisidderne med det relevante materiale i en overskuelig form. En skarpere tilskæring af det

materiale, der tilgår den enkelte bisidder, f.eks. også i form af indstregninger og markeringer,

kunne måske nok i nogle tilfælde være ønskelig set fra en bisiddersynsvinkel, men noget så-

dant vil samtidig stille betydelige ressourcemæssige krav til undersøgelseskommissionen. Det

vil derfor heller ikke være nogen given sag, at der vil være nogen tids- eller omkostningsmæs-

sig besparelse forbundet hermed.

Der har været forskellig praksis fra undersøgelse til undersøgelse med hensyn til, om kom-

missionens spørgetemaer har været affattet bredt og i hovedpunkter eller detaljeret og målret-

121

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

tet de enkelte afhørte. Der er i den forbindelse fremkommet argumenter både for og imod at

udsende målrettede spørgetemaer. På den ene side er der blevet peget på, at afhøringsplanen

er mindre tilbøjelig til at skride, men at der på den anden side går længere tid, før afhøringer-

ne kan indledes, når der udarbejdes målrettede og detaljerede spørgetemaer. Valget af frem-

gangsmåde bør afhænge af den konkrete undersøgelse.

I det omfang reglerne om offentlighed mv. har været drøftet, har det været opfattelsen, at de

ikke giver anledning til problemer.

2.2.2.4. Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Det har været almindeligt anført, at en undersøgelseskommission naturligt nok vil være tilbø-

jelig til at foretage en bred afgrænsning af den personkreds, som man finder det muligt rele-

vant at afhøre. Det forhold, at langt hovedparten af de afhørte vil have ret til en bisidder, vur-

deres ikke i sig selv at have haft væsentlig betydning for tidsforbruget, selv om det giver sig

selv, at der kan vise sig problemer med berammelsen af afhøringsdagene, når der er mange

bisiddere. På den anden side er det blevet nævnt, at bisidderen i høj grad tjener den funktion

at forberede sin klient og indføre denne i sagen mv. Derfor vil det ofte være tidsbesparende

for undersøgelsen, at den afhørte har en bisidder, ligesom man undgår, at arbejdsbelastningen

ved at sikre en forsvarlig forberedelse af de afhørte flyttes over på udspørgeren og/eller kom-

missionens sekretariat. Det er imidlertid meget omkostningstungt med de mange bisiddere,

ligesom det rent praktisk stiller krav til lokalernes størrelse. Ved afhøringer, hvor der måske

over en hel retsdag er 30-40 bisiddere til stede, vil alene udgiften til bisiddersalær kunne løbe

op i mere end en halv million kroner for en retsdag.

I en række undersøgelser har navnlig gruppen af mere underordnede embedsmænd på fuld-

mægtigniveau haft en fælles bisidder, hvilket vurderes at have fungeret godt. Med Højesterets

kendelse af 14. december 2016 om beskikkelse af samme bisidder for flere vidner i Tibet-

sagen (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2017, side 911 ff.) vil muligheden for fælles bisidder

for en række vidner være nærliggende, når der ikke foreligger nogen konkret interessekon-

flikt. Der kan være behov for, at undersøgelseskommissionen får kompetence til at træffe be-

stemmelse om fælles bisidder. En ordning med opretholdelse af retten til en bisidder samtidig

med, at flere vidner har samme bisidder, vil tilgodese både ønsket om at lette den praktiske

tilrettelæggelse af undersøgelsen og ønsket om at begrænse de økonomiske omkostninger ved

undersøgelsen uden at være til skade for retsbeskyttelsen. Rent praktisk er det blevet nævnt, at

der er gode erfaringer med at lade den relevante faglige organisation stå for at organisere ud-

pegningen af den fælles bisidder.

122

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Det vurderes som meget vanskeligt i praksis og efter de gældende regler at sætte mere præcise

grænser for bisiddernes nødvendige tidsforbrug, ligesom det vurderes ofte at kunne være van-

skeligt at afskære bisidderhonorar for deltagelse i retsmøder med den begrundelse, at retsmø-

dets afhøringer på forhånd må anses for uden betydning for bisidderens klient.

Det er blevet påpeget, at kredsen af afhørte med ret til en bisidder efter de gældende regler og

praksis er ganske vid. Flere af de interviewede har betegnet den gældende retstilstand som

vidtgående og har i den forbindelse peget på, at der kan være behov for at justere reglerne,

sådan at der ikke gives ret til en bisidder, hvis det på forhånd står klart, at den pågældende

kun har haft en perifer rolle i de undersøgte begivenheder, og at der derfor for den pågælden-

de er en meget begrænset risiko forbundet med at blive afhørt. Måtte der mod forventning

alligevel vise sig behov for det, kan der undervejs i undersøgelsen udpeges en bisidder for

vedkommende.

Som en mulig ændring af de gældende regler er der blevet peget på muligheden af, at der i

kommissoriet for en undersøgelse sker en afgrænsning af den personkreds, for hvem der kan

blive tale om at gøre et retligt ansvar gældende, med den virkning at kun denne personkreds

får ret til en bisidder. I praksis har det næsten undtagelsesfrit alene været i niveauet departe-

mentschef, direktør, afdelingschef samt i visse tilfælde kontorchef, at et retligt ansvar har væ-

ret relevant at overveje. Ved således at give ”forhåndsamnesti” til det, der typisk er den største

kreds af afhørte, vil omkostningerne til bisiddere kunne reduceres væsentligt. Måske kunne

der for dem, der tilhører en sådan ”amnesti-kreds”, tænkes en mere uformel udspørgen eller

samtale-form. Der er dog blevet peget på, at det er vigtigt at sikre, at modellen både formelt

og i praksis sikrer den pågældende også mod ansættelsesretlige og andre tjenstlige reaktioner.

Det er endvidere blevet nævnt, at der efter de gældende regler også gives ret til en bisidder i

rene faktum-undersøgelser, og at også en ren faktum-undersøgelse kan være belastende for de

involverede, bl.a. på grund af risikoen for pletter på renomméet.

Det har i øvrigt været opfattelsen, at undersøgelseskommissionslovens regler giver såvel ud-

spørger som bisidder de fornødne redskaber til at varetage deres respektive opgaver.

2.2.2.5. Om retsbeskyttelsen af de involverede

Det har været opfattelsen, at lovens regler giver den fornødne retsbeskyttelse af den, der –

som embedsmand eller minister – er genstand for undersøgelsen. Det egentlige problem for de

pågældende er, at undersøgelserne foregår for åbne døre, således at belastende omtale i pres-

sen ligger ligefor, samt at undersøgelserne tager så lang tid, som de gør. Det sidste er i sig

selv en belastning for de undersøgte, ligesom det for embedsmændene i praksis kan betyde, at

123

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

disse

de facto

”sanktioneres” med personaleretlige dispositioner længe før, at undersøgelsen

er tilendebragt.

Det har været rejst, om der burde indføres udtrykkelige regler om, at bisidderne skal have

mulighed for at afgive et skriftligt indlæg – en art skriftlig procedure – umiddelbart efter, at

afhøringerne er afsluttet. Efter de gældende regler er kun høringen over beretningsudkastet

reguleret, og de involverede kan i nogle tilfælde få indtryk af, at det kan være vanskeligt at

påvirke den endelige beretning på dette stadium. Der synes ikke at være noget til hinder for at

afgive sådanne indlæg efter de gældende regler, men der er blevet peget på det ønskelige i at

sætte en formel ramme om processen, sådan at man undgår unødigt tidsforbrug til høringssvar

mv.

2.2.2.6. Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Det er den overvejende opfattelse, at undersøgelseskommissionslovens regler om forsigtighed

ved bevisbedømmelse og ansvarsvurderinger ikke har givet anledning til særlige problemer.

Det er samtidig den overvejende opfattelse, at reglerne næppe har haft nogen stor betydning i

praksis. Bevisusikkerhed og tvivl om den retlige vurdering vil i sagens natur kunne forekom-

me, men det kan være svært at se, at der skulle være behov for et særskilt forsigtighedskrav

ud over det, der allerede naturligt må følge af, at en undersøgelseskommission afgiver sine

vurderinger uden samme kontradiktoriske proces, som præger en almindelig retssag.

I nogle tilfælde har det givet anledning til problemer for den vurdering, kommissionen har

kunnet afgive om embedsmænds forhold, at der gælder en særlig tilbageholdenhed for vurde-

ringen af ministres forhold. De særlige regler for bedømmelsen af ministres forhold kan ud fra

en rent juridisk vurdering forekomme mindre velbegrundede. Den særlige ”ministerundtagel-

sesregel” synes i øvrigt blandt nogle læsere af undersøgelseskommissionsberetninger at have

givet et skævt billede af ansvarsfordelingen, når kommissionen udtaler kritik af embedsmænd,

men ikke af ministre.

I de tilfælde, hvor den jævnligt fremsatte kritik af undersøgelseskommissionernes resultater

sammenholdt med deres tids- og ressourceforbrug har været drøftet, har opfattelsen været, at

kritikken ikke forekommer træffende. Der er i den forbindelse bl.a. peget på, at en undersø-

gelseskommission ikke kan afgøre ansvarsspørgsmålet over for hverken embedsmænd eller

ministre, at en beretning i sagens natur godt kan munde ud i, at der rent faktisk ikke er grund-

lag for at søge at gøre et ansvar gældende, og at kritikken ofte synes at tage udgangspunkt i de

to atypiske eksempler PET-kommissionen og Farum-kommissionen.

124

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

2.2.2.7. Andet

Adgangen til at efterprøve en undersøgelseskommissions afgørelser ved domstolene vurderes

at være velbegrundet og stort set velfungerende. Der er dog rejst spørgsmål ved det hensigts-

mæssige i, at det efter undersøgelseskommissionslovens § 24 er Justitsministeriet, der fastsæt-

ter salær og godtgørelse til bisidderne. Det er blevet anført som mere naturligt, hvis kompe-

tencen tilkom undersøgelseskommissionen med sædvanlig kæreadgang til landsretten.

Der er af en del blevet givet udtryk for, at kommissionsberetningerne har udviklet sig til at

være for lange, og at det måske kunne være hensigtsmæssigt, hvis beretningerne i højere grad

blev skrevet således, at beretningen koncentreres om en integreret bevis- og vurderingsmæs-

sig fremstilling, der mere ligner den almindelige domsform. Der er imidlertid samtidig blevet

peget på, at den brede sagsfremstilling for så vidt er en naturlig følge af, at kommissionens

primære opgave er at undersøge og redegøre for et begivenhedsforløb, dvs. at klarlægge fak-

tum. I virkelighedens verden er det imidlertid kommissionens sammenfattende vurderinger af

de mest centrale fakta og af ansvarsspørgsmålene, der har størst interesse for offentligheden

og Folketinget.

Erfaringerne med, at undersøgelseskommissionerne også har fået til opgave at komme med

forslag til sådanne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis,

som undersøgelsen kan begrunde, er noget blandede. I de fleste tilfælde har kommissionerne

afstået fra at komme med sådanne forslag; enten fordi regelgrundlaget allerede var ændret,

eller fordi kommissionen ikke har fundet at have det fornødne grundlag for at komme med

mere præcise forslag. Det har ikke været vurderingen, at opgaven typisk har givet anledning

til noget særligt ekstra tidsforbrug.

Om behovet for en vejledende ”grønspættebog” har opfattelserne blandt tidligere medlemmer,

udspørgere og juridiske sekretærer været delte. Nogle har anført, at en sådan vejledning kunne

være en fornuftig ide, mens andre har fremhævet, at der allerede foregår en uformel erfarings-

udveksling mellem de personer, der har været involveret i kommissionsundersøgelser, og at

både kommissionens opgaver, personsammensætning mv. betyder, at en generel vejledning

kan være af mindre værdi. Nogle har i den forbindelse bemærket, at det er vigtigt, at den en-

kelte undersøgelseskommission kan finde en arbejdsform, som er velfungerende for den kon-

krete undersøgelse og for kommissionens medlemmer, udspørger og sekretariat. En vis erfa-

ringsopsamling fra den enkelte kommission – i form af f.eks. en eksempelsamling med kon-

cepter, brevskabeloner, spørgsmål i tilknytning til Datatilsynet – er dog blevet vurderet som

noget, der ville være nyttigt.

125

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Afslutningsvis udspurgt om, hvilke forslag den pågældende måtte have til opfyldelse af ud-

valgets kommissorium om at foreslå ændringer af de gældende regler, således at fremtidige

undersøgelser kan gennemføres hurtigere, billigere og med opretholdelse af de nødvendige

retssikkerhedsgarantier og med bevarelse af undersøgelsens træfsikkerhed, er der blevet peget

på behovet for at undgå unødvendigt tidsforbrug i den indledende fase med den praktiske

etablering af kommissionen, dens lokaler mv., at få en snævrere afgrænsning af den person-

kreds, undersøgelsen tager sigte på, således at personkredsen afgrænses til dem, der reelt kan

være i søgelyset for et retligt ansvar – i praksis typisk den administrative topledelse – og at

tilstræbe kortere beretninger, der i højere grad koncentrerer sig om det væsentlige vedrørende

hændelsesforløbet og ansvarsbedømmelsen.

Der er endvidere blevet peget på, at der er en naturlig sammenhæng mellem kommissoriets

bredde og det tidsforbrug, der vil være forbundet med undersøgelsen. Jo bredere, der skal un-

dersøges, jo længere tid tager det.

Muligheden for at have en art forundersøgelse, der på et tidligt tidspunkt i undersøgelsen

kunne give kommissionen et overblik over sagen, som ville muliggøre en tilskæring af under-

søgelsen, er blevet drøftet med en række af interviewpersonerne. En sådan forundersøgelse

skulle i givet fald foregå under mindre formelle former end afhøringerne og uden offentlig-

hed. Der har overvejende været principiel tilslutning til tanken om en model for en indledende

tilskæring af undersøgelsen. Imidlertid har der af nogle af interviewpersonerne været rejst

tvivl om, hvorvidt en sådan forundersøgelse i praksis vil være hensigtsmæssig, eller om den

blot vil gøre den samlede undersøgelse mere omstændelig og tidskrævende, ligesom en sådan

undersøgelsesform ikke umiddelbart harmonerer med undersøgelseskommissionslovens nu-

værende regler om offentlighed, ret til bisidder mv. Det er i den forbindelse særligt blevet

fremført, at det i praksis kan vise sig vanskeligt på forhånd at sikre, at de personer, der f.eks.

inviteres til en uformel samtale, ikke straks har behov for at være omfattet af lovens retssik-

kerhedsgarantier. Der er endvidere blevet peget på, at det kan være vanskeligt at sikre de øv-

rige involveredes ret til kontradiktion.

Som en alternativ model for en forundersøgelse er der blevet peget på, at et stående organ

eller en eller flere til lejligheden udpegede undersøgere kunne få til opgave at danne sig et

indledende overblik over sagen og rådgive Justitsministeriet og Folketingets Udvalg for For-

retningsordenen om udformningen af kommissoriet.

Det har været den overvejende opfattelse blandt de adspurgte, at advokatundersøgelser ikke

kan anses som et alternativ til undersøgelseskommissioner i sager af den karakter, der hidtil

har været genstand for en undersøgelse ved en kommission. I den forbindelse er det særligt

126

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

blevet fremhævet, at undersøgelseskommissionsloven giver mulighed for at foretage afhørin-

ger inden for en retssikkerhedsmæssigt betryggende ramme.

127

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

2.3 De enkelte interview

I det følgende gengives hovedindholdet af de enkelte interview. Referaterne er godkendt i

deres helhed af de respektive interviewpersoner og er udtryk for interviewpersonernes egne

synspunkter og opfattelser af de beskrevne begivenheder mv.

Interview med Poul Heidmann

Mandag den 19. december 2016.

Advokat Poul Heidmann var udspørger for undersøgelseskommissionen i Statsløsesagen, der

virkede fra august 2011 til august 2015, og har virket som bisidder for afhørte i Skattefra-

dragskommissionen, Blekingegade-kommissionen, Skattesagskommissionen og Tibetkommis-

sionen.

Poul Heidmann har endvidere forestået en række advokatundersøgelser, herunder undersø-

gelserne af statens varetagelse af ejerskabet til Combus A/S (1999-2001) og af Kirkeministe-

riets forvaltning af Folkekirkens fællesfond (2003-2005).

Forud for lov om undersøgelseskommissioner var Poul Heidmann bisidder for embedsmænd i

en række undersøgelsessager, herunder Tamil-sagen, sagen om anvendelse af midler i land-

brugets fonde, Spar Nord-sagen, PET-kommissionen og sagen om Københavns Amts indskud

af midler i Hafnia.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Poul Heidmann (PH) havde ingen bemærkninger til kommissorierne, som han ikke mente gav

anledning til særskilte problemer. Kun Irak- og Afghanistankommissionens kommissorium

gav anledning til egentlig debat.

PH har gode erfaringer med den typiske sammensætning med en dommer som formand, en

universitetsjurist og en advokat. Denne sammensætning tilfører undersøgelseskommissionen

rutine med bevisbedømmelse, teoretiske kvalifikationer og en praktisk klientsynsvinkel.

Den nuværende kollegiale form er bedre end den tidligere praksis med blot en enkelt dommer

i en undersøgelsesret.

128

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

PH pegede på fremskaffelse af egnede lokaler som en ”tidsrøver”, f.eks. i forbindelse med

Statsløsekommissionen. Problemet synes dog nu løst, idet man har indrettet lokalerne på

Fremtidsvej, som Tibetkommissionen senest har kunnet benytte.

Foruden etableringen af en fast fysisk ramme i form af lokaler nævnte PH også den mulige

reformtanke at etablere en slags fast sekretariat, der står til rådighed for at varetage opgaven,

når det besluttes at indlede en undersøgelse. Med faste, gennemgående kræfter ville man have

et beredskab, der hurtigt kunne gå i gang. Som det er nu, udpeges nye kræfter, hver gang en

kommission nedsættes, hvorfor der ikke findes en effektiv erfaringsopsamling.

For så vidt angår sekretariatets størrelse fandt PH, at man kunne overveje at anbefale en udvi-

delse af sekretariatet efter en konkret vurdering i den enkelte sag. Fra Statsløsekommissionen

havde man den erfaring, at det var nyttigt at bruge studentermedhjælpere til at screene materi-

ale (som eksempel nævnte PH de cirka 70.000 siders samlede dokumenter med en betydelig

del fra konkrete sager).

PH præsenterede også den idé, at såfremt man etablerede et permanent undersøgelsesor-

gan/sekretariat, kunne man i forbindelse med overvejelserne om at nedsætte en undersøgel-

seskommission anvende en slags ”tragt”: Før en kommission besluttes nedsat, taler man –

f.eks. ved det ovennævnte faste organ – med hovedaktørerne og gennemgår de efter alt at

dømme væsentligste dokumenter. Det permanente organ kan så vurdere, på hvilken måde det

vil være hensigtsmæssigt at gå videre – man kan i forbindelse med reglerne for etablering af

et fast organ opstille flere undersøgelsesformer, og det faste organ kan indstille til Justitsmini-

steren/folketingsudvalget, hvilken form der vil være egnet/tilstrækkelig. Det kan tænkes, at

sagen kan belyses blot ved, at det faste sekretariat gennemfører en mindre undersøgelse. En

mellemform kunne være en sekretariatsundersøgelse med bistand af en enkelt ekstern, f.eks.

en dommer. Er sagen stor eller er faktum kompliceret, kan det mest vidtgående være, at sekre-

tariatet indstiller nedsættelse af en undersøgelseskommission. På denne måde kan man afvikle

undersøgelser hurtigere og mere smidigt og til en vis grad ”afpolitisere” valget af undersøgel-

sesformen gennem en professionalisering af metodevalget (i form af en indstilling til ministe-

ren).

PH pegede også på, at forestillingen om, at advokatundersøgelser ikke kan omfatte afhøring

af personer, i for høj grad begrænser denne undersøgelsesmulighed. Han foreslog, at de hen-

syn, der bærer denne opfattelse, kan imødekommes ved at lade afhøringerne foregå under

domstolskontrol – dvs. i form af ”isoleret bevisoptagelse”, hvor afhøringen foretages af advo-

129

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

katen, men under ledelse af en dommer, f.eks. i den lokale byret. Vidnet skal præsenteres for

et afhøringstema svarende til reglerne i undersøgelseskommissionsloven.

Om Statsløsekommissionen bemærkede PH, at det gav anledning til forsinkelse, at der var

vanskeligheder med hurtigt at frigøre formanden fra forpligtelserne i landsretten.

Om det skriftlige materiale mv.

Det var PH’s opfattelse, at indsamlingen af materialet gav anledning til vanskeligheder. På

baggrund af sine erfaringer pegede PH dels på it-systemerne og administrationen af disse, dels

på, at der i forskellige ministerier er et ganske forskelligartet ”serviceniveau” og muligvis

også forskellige indstillinger til at udlevere materiale til brug for undersøgelser. PH udtrykte

ønske om, at undersøgelseskommissionen får en egentlig efterforskningshjemmel, der giver

mulighed for at eftersøge det nødvendige og relevante materiale hos myndighederne.

Med hensyn til målretning af materialet fremhævede PH den praksis, som blev etableret i

Statsløsekommissionen. Bisidderne fik i denne undersøgelse tilsendt udførlige afhøringstema-

er med specifikke sidehenvisninger til relevant materiale. En sådan praksis kan spare tid for

bisidderne, men forudsætter naturligvis, at udspørgeren først har haft tid til at sætte sig grun-

digt ind i materialet.

PH fandt, at der næppe er anledning til at sende en eksplicit opfordring til bisidderne om at

gøre opmærksom på eventuelt yderligere materiale. De fleste bisiddere vil af egen drift af-

stemme med klienten, om der er behov for yderligere materiale.

PH fandt lovens regel om, at bisidderne ikke må udlevere dokumenterne til klienten, meget

usmidig i praksis. Det gav anledning til vanskeligheder for både klienten og bisidderen, at

klienten skal møde op på bisidderens kontor. PH bemærkede, at der er mulighed for at give

tilladelse til udlevering af dokumenter til klienten, og at det kunne være hensigtsmæssigt, at

sådanne tilladelser gives i videre omfang. PH henviste i den forbindelse til sine erfaringer

med Den Uafhængige Politiklagemyndigheds mulighed for at give samtykke til at udlevere

dokumenter til klienten. PH anerkender, at modhensynet er risikoen for læk fra undersøgel-

sen, men efter PH’s vurdering står dette modhensyn i praksis ofte ikke særlig stærkt, da der

ville være aktindsigt efter offentlighedsloven i langt de fleste dokumenter, hvis undersøgelsen

ikke pågik. Der vil desuden kunne gives pålæg til bisidderne om, at de kun må udlevere mate-

rialet til deres klient.

130

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

For så vidt angår offentlighed frarådede PH en lempelse af reglerne om fjernsynsoptagelse.

Som det er i dag skriver flere medier blogs live fra afhøringerne. Andre vidner får dermed i

meget vidt – måske også for vidt – omfang mulighed for at følge med i forklaringerne.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

PH pegede på den ene side på en tendens til, at kredsen af indkaldte vidner afgrænses meget

bredt, formentlig af frygt for, at ikke alle sten bliver vendt. På den anden side påpegede han,

bl.a. på baggrund af sin erfaring som udspørger, at det ligger i bevisførelsens natur, at man

ikke på forhånd kan være sikker på, om der er noget at hente fra et bestemt vidne.

Antallet af bisiddere er blevet forøget efter loven om undersøgelseskommissioner. Reglerne

lægger i højere grad op til, at de afhørte får en bisidder, og at de får deres egen. Der synes at

være en ganske striks tilgang til habilitetsvurderingen. Der kunne muligvis med fordel anlæg-

ges en mindre restriktiv praksis på forhånd, men med mulighed for senere at afbeskikke bi-

sidderen, hvis der rent faktisk viser sig konkrete problemer. Ofte er det bisidderen, der før

kommissionen via sine drøftelser med klienten får et realistisk indblik i, om der er habilitets-

problemer.

Fra praksis pegede PH samtidig på, at der i Statsløsekommissionen blev beskikket en fælles

bisidder for en række fuldmægtige.

For så vidt angår muligheden for at begrænse omkostningerne til bisiddere ved at begrænse

omfanget af deres medvirken/tilstedeværelse henviste PH til, at der i et vist omfang skete en

sådan begrænsning i Statsløsekommissionen. Efter PH’s vurdering gav begrænsningen dog

alene en begrænset besparelse.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

PH fandt, at undersøgelseskommissionens høring af de involverede og deres bisiddere over et

udkast til beretningen sker på et ganske sent stadium i undersøgelsen. På dette tidspunkt har

kommissionen været grundigt igennem materialet og skrevet et udkast til en beretning. Man

kan få indtryk af, at det på dette stadium er vanskeligt at påvirke den endelige beretning – i

denne fase er det navnlig fejl eller egentlige misforståelser, der kan være mulighed for at kor-

rigere. Man kunne derfor overveje at give bisidderne mulighed for at afgive et indlæg – en art

skriftlig procedure – umiddelbart efter, at afhøringerne er afsluttet. Indføres dette, er det ikke

til hinder for, at man opretholder høringen over kommissionens udkast.

131

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

PH pegede på et misforhold mellem på den ene side den ganske omfattende bevisførelse ved

en undersøgelseskommission og på den anden side forudsætningen om, at kommissionen skal

være meget tilbageholdende i sine retlige vurderinger.

Vanskelighederne kommer særligt til udtryk for så vidt angår ministre, hvor det relevante fak-

tum skal udfindes, uden at der må subsumeres under reglen.

Andet

Efter PH’s vurdering kan en ”grønspættebog” være en god idé, navnlig hvis den ovennævnte

idé om en fast sekretariatsstruktur ikke kan gennemføres.

PH pegede også på, at selve skrivningen af undersøgelseskommissionens beretning er en stor

”tidsrøver”. Også på dette punkt kunne et sekretariat med særlig ekspertise og erfaring være

en hjælp for kommissionen og bidrage til at spare tid.

132

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Lars Lindencrone Petersen

Mandag den 19. december 2016.

Lars Lindencrone Petersen er videnpartner i advokatfirmaet Bech-Bruun. Han har tidligere

været landsdommer (1999-2007), dommer i Sø- og Handelsretten (1994-99) og dommer i

Københavns Byret (1991-94). Lars Lindencrone Petersen var formand for undersøgelses-

kommissionen i Skattefradragssagen, der virkede fra marts 2004 til juni 2006.

Forud for loven om undersøgelseskommissioner bistod Lars Lindencrone Petersen højeste-

retsdommer Jacques Hermann i Undersøgelsesretten vedrørende Danske Bidrag til

U.N.H.C.R. (marts 1991 til september 1992) og præsident for Sø- og Handelsretten Frank

Poulsen i Undersøgelsesretten vedrørende Himmerlandsbanken (november 1993 til oktober

1994).

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Lars Lindencrone Petersen (LLP) havde ingen bemærkninger til kommissorierne, som han

ikke mente gav anledning til særskilte problemer.

For så vidt angår undersøgelseskommissionens sammensætning fandt LLP det i Skattefra-

dragskommissionen nyttigt med en revisor som sagkyndigt medlem, da sagens genstand af-

fødte et behov for ekspertise inden for skatteområdet. LLP bemærkede dog hertil, at udpeg-

ningen af en revisor som sagkyndig havde givet anledning til forsinkelse med nedsættelsen af

undersøgelseskommissionen. Det kan skyldes, at habilitetsstandarderne ikke var tilstrækkeligt

tydeliggjort i forbindelse med anmodningen om indstilling af en revisor til kommissionen. Et

afsnit med oplysning om habilitetsstandarderne i indstillingsbrevet kunne have været en hjælp

til at fremme indstillingen af en egnet kandidat.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

LLP blev bedt om sin vurdering af muligheden for at etablere en form for fast sekretariat, som

kan stå til rådighed, når det besluttes at nedsætte en undersøgelseskommission. LLP bemær-

kede hertil, at han anerkendte muligheden for at oparbejde en ekspertise og erfaring i et fast

sekretariat, men at han personligt havde gode erfaringer med at arbejde sammen med perso-

ner, han havde et forhåndskendskab til. Han understregede i den forbindelse betydningen af,

at de pågældende – herunder også formanden for undersøgelseskommissionen – faktisk havde

133

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

lyst til at påtage sig opgaven. Han havde i Skattefradragssagen selv anmeldt sin interesse til

landsrettens præsident.

Skattefradragskommissionen havde omgående fået tildelt egnede lokaler. LLP bemærkede

dog også, at der ikke skulle foretages særlig sikring mv. af lokalerne.

Om det skriftlige materiale mv.

I Skattefradragskommissionen var der efter LLP’s opfattelse ikke behov for en beskrivelse af

den retlige eller organisatoriske ramme, men det kan ikke afvises, at der kunne være et sådant

behov i en undersøgelse af en anden type sag.

LLP havde ikke problemer med at få udleveret materiale og fandt på den baggrund ikke behov

for yderligere beføjelser for undersøgelseskommissionen i denne henseende.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

På et tidligt tidspunkt i undersøgelseskommissionens arbejde afholdt LLP to ”stormøder” for

medarbejderne i SKAT og for medarbejderne i Skatteministeriets departement. På møderne

fortalte LLP om undersøgelseskommissionens opgaver mv. og om medarbejdernes rettigheder

og forpligtelser til afgivelse af materiale og forklaringer. Hans indtryk var, at disse møder var

gavnlige for medarbejdernes forståelse af, hvad der var undersøgelseskommissionens opgave,

og også for undersøgelseskommissionens efterfølgende arbejde.

LLP afholdt desuden et fællesmøde med bisidderne for de involverede, og der blev i den for-

bindelse lagt tidsplaner for afhøringerne.

I Skattefradragskommissionen gav antallet af bisiddere ikke anledning til problemer eller for-

sinkelser. De advokater, der mødte som bisiddere i sagen, var ikke strafferetsadvokater, og det

var givetvis medvirkende til, at det var let at kalendersætte afhøringsdagene.

Det var ikke hans indtryk, at bisidderne havde været til stede ved afhøringer, der ikke måtte

formodes at være relevante for deres klienter.

LLP anså det for stærkt betænkeligt på forhånd at begrænse omfanget af bisidderbistand,

f.eks. ved at opstille en grænse for bisiddernes tidsforbrug.

LLP fandt ikke, at udspørger eller bisiddere mangler beføjelser.

134

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

LLP fandt ikke, at der har været problemer med retsbeskyttelsen af de involverede.

LLP blev spurgt om sin mening om eventuelt at høre bisidderne umiddelbart efter afhøringer-

nes afslutning. Han fandt ikke, at der er noget til hinder for sådanne indlæg og mente at kunne

huske, at nogle bisiddere rent faktisk afgav sådanne indlæg.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Muligheden for at afgrænse kommissoriet således, at det kun er det overordnede cheflags for-

hold, der undersøges med henblik på en retlig vurdering, blev drøftet med LLP. LLP bemær-

kede hertil, at eftersom de underordnede medarbejdere skal afhøres alligevel, er det en fordel,

at de har en bisidder. Det skyldes ikke mindst, at bisidderen også tjener den funktion at forbe-

rede de pågældende på afhøringssituationen.

Hvad angår antallet af bisiddere var det LLP’s opfattelse, at der nok næppe er behov for for-

skellige bisiddere for f.eks. en gruppe af sagsbehandlere i et ministerium, men at det på den

anden side kan være vanskeligt at påtvinge alle i gruppen den samme bisidder mod deres øn-

ske.

Forsigtighedskravet og ministerundtagelsesreglen gav ikke anledning til vanskeligheder i

Skattefradragssagen. Resultatet ville være blevet det samme også uden forsigtighedsreglen.

Andet

For så vidt angår undersøgelseskommissionens forslag til ændringer af love, administrative

bestemmelser eller administrativ praksis bemærkede LLP, at Skattefradragskommissionen

fandt anledning til at fremsætte en række forslag til, hvordan det i fremtiden – gennem ændret

administrativ praksis og en ændret organisationskultur – kunne sikres, at der blev gjort op-

mærksom på problemer opad i SKAT og Skatteministeriets organisation. LLP havde dog ikke

indtryk af, at anbefalingerne er blevet fulgt. I hvert fald har han ikke hørt om, at det skulle

være tilfældet. LLP bemærkede samtidig, at da kommissionens forslag vedrørte administrativ

praksis og organisationskultur i bredere forstand, måtte det nok forventes, at sådanne ændrin-

ger ville være vanskeligere at gennemføre og konstatere efterlevet end formelle regelændrin-

ger.

LLP fandt, at man kunne overveje en ordning, hvor justitsministeren giver en formel under-

retning til ressortministeren om forslag og anbefalinger i undersøgelseskommissionens beret-

ning. En sådan underretning vil muligvis kunne virke som en opfordring til, at de relevante

myndigheder forholder sig mere aktivt til forslagene.

135

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Før sin udpegning til Skattefradragskommissionen havde LLP selv erfaring fra to tidligere

undersøgelser, og han havde derfor ikke selv haft et behov for en art ”grønspættebog” for un-

dersøgelseskommissionens arbejde mv. Uden en sådan forudgående erfaring hos undersøgel-

seskommissionen kunne der måske nok være behov for nogle råd og anbefalinger, f.eks. om

rækkefølgen for afhøringerne, om informationsmøder forud for afhøringerne mv.

LLP blev spurgt om forslag til, hvilke stadier i undersøgelseskommissionens arbejde der kan

effektiviseres. Om nedsættelsen pegede LLP på, at det kunne overvejes at nedsætte kommis-

sionen sideløbende med, at kommissoriet gøres endeligt. Om kommissionens arbejde pegede

LLP på, at kommissionen kan arbejde i flere tempi, sådan at afhøringerne godt kan begynde,

før kommissionen er færdig med at gennemgå alt det skriftlige materiale. Denne fremgangs-

måde kan dog give behov for at indkalde et vidne flere gange, og det vil i det hele taget nok

afhænge af den konkrete sag, om det er muligt at arbejde i flere tempi.

Det væsentligste tidsbesparende element ville efter LLP’s opfattelse være, hvis undersøgel-

seskommissionen slet ikke skulle foretage afhøringer. Sagen er imidlertid den, at afhøringer er

nødvendige, hvis man skal til bunds i sagen.

LLP fremhævede, at undersøgelseskommissionerne typisk nedsættes og arbejder i et ansvars-

perspektiv frem for med et præventivt og fremtidsorienteret sigte. En undersøgelseskommis-

sion nedsættes ofte i en politisk kontekst, og der kan være en tilbøjelighed til, at de afhørte

oplever at være mistænkt som ”medskyldige” i en formodet skandalesag. Denne stemning

sætter sit præg på afhøringerne og er med til at gøre undersøgelsen ”tung”. Hvis man i stedet

kunne kultivere den attitude, at det afgørende er at forebygge lignende sager, ville man skabe

langt bedre muligheder for at søge sandheden. Så længe ansvarsperspektivet er dominerende,

er det vanskeligt at pege på det columbusæg, der både kan effektivisere undersøgelserne og

sikre retssikkerheden, sådan som udvalgets kommissorium lægger op til.

136

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Lars Kjeldsen

Onsdag den 4. januar 2017.

Lars Kjeldsen er advokat og partner i advokatfirmaet Nyborg & Rørdam.

Lars Kjeldsen var udspørger for Skattesagskommissionen, der virkede fra marts 2012 til no-

vember 2014.

Lars Kjeldsen har endvidere fungeret som bisidder i en række tjenestemandssager, herunder

den tjenstlige undersøgelse imod en departementschef og en afdelingschef i Justitsministeriet

i 2014 (”Christiania-sagen”). Han har også forestået advokatundersøgelsen af seksuelle

krænkelser begået af præster og andre medarbejdere i Den Katolske Kirke i Danmark samt

kirkens behandling af henvendelser herom (2010-2012), som blev iværksat på initiativ af Den

Katolske Kirke i Danmark.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Lars Kjeldsen (LK) pegede på, at Skattesagskommissionens kommissorium ikke syntes at

være udformet under hensyntagen til, hvad en undersøgelseskommission er mest egnet til at

afdække. En mere stringent juridisk grænsedragning mellem undersøgelsesformerne ville

formentlig have peget i retning af, at den del af kommissoriet, der handlede om læk af oplys-

ninger til medierne, skulle have været overladt til en politimæssig efterforskning. Efter LK’s

opfattelse måtte det på forhånd have fremstået som usandsynligt, at denne del af sagen kunne

afklares af en undersøgelseskommission, som er uegnet som efterforskningsorgan i sager, der

i bund og grund er rene strafferetlige sager uden særlig relation til de interne forhold i den

statslige forvaltning.

For så vidt angår undersøgelseskommissionernes sammensætning fandt LK, at den typiske

sammensætning med en landsdommer som formand og en universitetsjurist og en advokat

som medlemmer er velegnet. Navnlig fremhævede LK, at en landsdommers erfaring med rets-

ledelse er en stor fordel ved håndteringen af de processuelle spørgsmål, som opstår under en

undersøgelseskommissions arbejde. Hvis kommissoriet retter sig mod tekniske forhold, kan

det overvejes at inddrage teknisk kyndige efter de regler, der findes om sagkyndige dommere.

LK pegede dog på, at der med den typiske sammensætning af undersøgelseskommissioner og

deres sekretariat normalt ikke vil være folk med særlig erfaring med efterforskningsarbejde.

137

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Dette kan særligt give anledning til problemer i den indledende fase, hvor materialeindsam-

ling og bevissikring sker. Undersøgelseskommissionsordningen er lagt an på, at de involvere-

de myndigheder mv. selv afleverer det relevante materiale. Der er derfor behov for en vis

selvstændig efterforskningsevne, f.eks. ved at sekretariatet sammensættes på en sådan måde,

at der er personer med erfaring med efterforskning, navnlig elektronisk efterforskning. LK

nævnte, at f.eks. en vicestatsadvokat fra SØIK eller en person med en lignende profil ofte

ville kunne dække dette behov.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Efter LK’s opfattelse ville det have været en stor fordel, hvis Justitsministeriet havde kunnet

være Skattesagskommissionens sekretariat behjælpelig med den praktiske etablering af kom-

missionen. Kommissionen skulle selv fremskaffe lokaler, it-udstyr mv. De personer, der ud-

peges til sekretariatet for en undersøgelseskommission, har ikke særlige forudsætninger for at

varetage disse opgaver af mere praktisk karakter. LK anbefalede på den baggrund, at Justits-

ministeriet om muligt sørgede for at have et beredskab med henblik på at bistå kommissio-

nens sekretariat med sådanne opgaver. LK vurderede, at tidsforbruget for kommissionens ar-

bejde i givet fald nok kunne være nedsat med et par måneder.

LK bemærkede dog også, at hvis faciliteterne på Fremtidsvej bevares og står til rådighed for

fremtidige kommissioner, synes disse problemer i vidt omfang løst.

Om det skriftlige materiale mv.

LK forklarede, at der var blevet sendt et kortfattet, generisk spørgetema til alle afhørte og de-

res bisiddere forud for afhøringerne i Skattesagskommissionen. LK påpegede, at hvis de spør-

getemaer, han udarbejdede til eget brug, skulle have været udsendt til de enkelte afhørte og

deres bisiddere, ville det have krævet et yderligere ressourceforbrug. I tilknytning hertil be-

mærkede LK, at hvervet som udspørger under afhøringerne reelt havde været et fuldtidsarbej-

de, og at arbejdet med spørgetemaer ikke uden videre kan uddelegeres, idet udspørgeren har

behov for at kende sagen i detaljer for at kunne gennemføre afhøringerne bedst muligt. Et

krav om at udarbejde omfattende spørgetemaer til fremsendelse til de enkelte afhørte og deres

bisiddere ville have vanskeliggjort forberedelse på dette niveau. Det indgår i den forbindelse,

at spørgetemaerne løbende er under revision som følge af de oplysninger, der fremkommer

under afhøringerne.

LK havde i øvrigt ikke oplevet, at nogen af de afhørte blev overraskede over spørgsmålene

under afhøringerne, selvom det tilsendte spørgetema var kortfattet.

138

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Efter LK’s opfattelse har bisidderne to funktioner: Dels den retssikkerhedsmæssige, dels den

at sikre sig, at vidnet er ”klædt på”, dvs. er bekendt med og har forstået de relevante problem-

stillinger. Den sidstnævnte funktion skal sikres på anden vis, hvis man måtte finde det retssik-

kerhedsmæssigt forsvarligt at begrænse kredsen af personer med ret til en bisidder, f.eks. så-

ledes at kun de øverste administrative lag har ret til en bisidder. Man kunne i den forbindelse

overveje, om der kan etableres en ordning, hvor der kan gives en slags ”amnesti” for de meni-

ge medarbejdere. Man må være opmærksom på, at en begrænsning af antallet af bisiddere

ikke nødvendigvis indebærer en reduktion i den samlede arbejdsbelastning, men at belastnin-

gen ved at sikre, at de afhørte forberedes forsvarligt, blot flytter, formentlig til udspørgeren

og/eller kommissionens sekretariat. I den forbindelse henviste LK til sine tidligere betragtnin-

ger om det uhensigtsmæssige ved at stille krav om mere omfattende og målrettede spørgete-

maer til de enkelte afhørte og deres bisiddere.

LK vurderede, at antallet af bisiddere navnlig er relevant for omkostningerne ved undersøgel-

seskommissionerne, men næppe for tidsforbruget. Hvad særligt angår berammelserne bemær-

kede LK, at han ikke havde erfaret, at bisidderne forsinker processen. LK fandt derimod, at

bisidderne nok snarere kan medvirke til at fremskynde processen, fordi de varetager den tidli-

gere nævnte funktion med at forberede vidnerne.

LK fandt dog, at der er plads til en mere differentieret tilgang til beskikkelse. Han havde op-

levet eksempler på, at der i Skattesagskommissionen blev beskikket bisiddere for pensionere-

de medarbejdere, der havde været overenskomstansatte, og som man derfor næppe kunne fo-

restille sig havde behov for en bisidder, hvis det ikke var, fordi Skattesagskommissionen skul-

le undersøge ”læk”-spørgsmålet.

Endelig pegede LK på, at omkostningerne til bisiddere vil kunne begrænses ved at nægte sa-

lær for deltagelse i afhøringer, når det må antages at være relativt sikkert, at den pågældende

afhøring ikke er relevant for vedkommende bisidders klient.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

LK fandt retsbeskyttelsen af de involverede tilstrækkelig og bemærkede, at der er lagt et højt

niveau i undersøgelseskommissionsloven.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

LK havde ikke gjort sig erfaringer med forsigtighedskravet, idet han ikke var med til at skrive

beretningen i Skattesagskommissionen.

139

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Kritikken af, at undersøgelseskommissionerne ikke giver resultater, forekom ham ikke ram-

mende. En kommissions beretning kan i sagens natur munde ud i, at der ikke er grundlag for

at gøre noget ansvar gældende, eller i, at der indledes tjenestemandssager og/eller at den på-

gældende minister drages politisk eller retligt til ansvar. En undersøgelseskommission kan

ikke afgøre ansvarsspørgsmålet i forhold til embedsmænd og ministre, og der vil derfor under

alle omstændigheder skulle indledes særskilte sager mod embedsmænd og/eller ministre, hvis

disse skal drages til ansvar. Det kunne i den forbindelse overvejes, at man etablerer mulighed

for, at kommissionen fortsætter som ”forhørsleder” i forhold til de personer, der efterfølgende

rejses tjenestemandssager imod. Derved sparer man en gentagelse af bevisførelsen vedrørende

det generelle ”gerningsindhold” og kan koncentrere sig om de specielle forhold, der har be-

tydning for vurderingen af den undersøgtes forhold.

Andet

LK ville klart anbefale udarbejdelsen af en ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioners

nedsættelse og arbejde. En sådan bør løbende ajourføres på baggrund af erfaringerne fra de

gennemførte undersøgelser. LK henviste herved til, hvad han tidligere havde anført om beho-

vet for et beredskab, når der træffes beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Om mulige tidsbesparende initiativer fandt LK, at der muligvis kan være noget at hente i pro-

cessen med at skrive beretningen, idet LK dog tog forbehold for, at han ikke selv var involve-

ret i at skrive Skattesagskommissionens beretning. LK anførte, at man kunne overveje, om

ikke beretningen kunne skrives mere som en dom uden sagsfremstilling, hvor man inddrager

de relevante faktumhenvisninger, oftest som korte citater, i præmisserne. Interessen samler sig

om beretningens bevisvurdering, hvorimod det må erkendes, at sagsfremstillingen – der opta-

ger langt den største del af siderne i beretningerne, f.eks. mere end 1.400 sider i Skattesags-

kommissionens beretning – i realiteten læses af ganske få. Man kunne overveje at skrive be-

retningen mere som en dom, således at den nødvendige del af sagsfremstillingen skrives ind i

bevisvurderingen. Behovet for yderligere sagsfremstilling kunne så opfyldes ved, at undersø-

gelseskommissionens protokoller og centrale bilag optrykkes som bilag til beretningen.

Derimod stillede LK sig tvivlende over for muligheden for at spare tid i afhøringsfasen. LK

pegede på to ”flaskehalse”, som vanskeliggør en hurtigere gennemførelse af afhøringerne. For

det første kræver afhøringerne megen forberedelse, hvilket sætter grænser for, hvor stramt et

program der kan lægges. Som eksempel nævnte LK, at han som udspørger typisk skulle bruge

omtrent en uges forberedelsestid til en fuld afhøringsdag. LK henviste i den forbindelse til det

ovenfor gengivne synspunkt om, at der er grænser for mulighederne for at uddelegere udspør-

gerens arbejde, fordi udspørgeren selv må have et meget detaljeret kendskab til sagen for at

kunne gennemføre afhøringerne bedst muligt.

140

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

For det andet pegede LK på, at protokollering og produktion af udskrifterne af afhøringerne er

et stort og tidskrævende arbejde, som sætter grænser for, hvor hurtigt afhøringerne kan gen-

nemføres. Det er muligt, at der med tiden kan findes en teknologisk løsning på dette problem.

På nuværende tidspunkt kunne man måske overveje, om arbejdet kan fremskyndes ved at ind-

drage erfaringer fra anden side, f.eks. Folketingets stenografer.

141

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Niels Fenger

Torsdag den 5. januar 2017.

Niels Fenger er professor, dr.jur. og fra 2017 dommer ved Østre Landsret. Han var medlem

af Skattesagskommissionen, der virkede fra marts 2012 til november 2014.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Niels Fenger (NF) fandt, at bredden af kommissoriet for Skattesagskommissionen gav anled-

ning til vanskeligheder, idet den del af kommissoriet, der handlede om læk af oplysninger til

medierne, betød, at kredsen af afhørte med ret til en bisidder blev ganske stor.

På den anden side fremhævede NF, at et meget præcist formuleret kommissorium kan give

risiko for, at kommissionen

de facto

afskæres fra at beskæftige sig med forhold, der burde

afdækkes nærmere, men som man først undervejs i undersøgelsen bliver bekendt med. Som

mulige løsninger herpå nævnte NF indsættelsen af en art opsamlingsbestemmelse i kommis-

soriet, eller at undersøgelseskommissionen kunne få mulighed for at tage initiativ til at gå

tilbage til opdragsgiveren (regering/Folketing) for at drøfte en eventuel udvidelse af kommis-

soriet.

NF tilføjede, at det er vanskeligt at lovgive sig ud af de nævnte problemstillinger om udform-

ningen af kommissoriet.

Med hensyn til undersøgelseskommissionernes sammensætning vurderede NF, at det er af

afgørende betydning med en dommer for bordenden. Det skyldes, at dommeren er vant til

retsledelse og til at foretage konkrete bevismæssige vurderinger. Samtidig er det vigtigt også

at supplere med en mere inkvisitorisk tilgang (typisk hos kommissionens udspørger). Endelig

pegede NF på, at det for alle medlemmers vedkommende er vigtigt, at de foruden deres retlige

fagkundskab eller øvrige sagkundskab tillige forstår den administrative og organisatoriske

ramme, som sagen har udspillet sig i.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

NF fandt, at det var vigtigt ikke at spilde tid med f.eks. fremskaffelse af lokaler. NF var enig i,

at der er behov for en fast struktur, der står til rådighed, når en undersøgelseskommission ned-

sættes.

142

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om det skriftlige materiale mv.

For så vidt angår bevissikring fandt NF det problematisk, at myndighedernes backup-systemer

løbende sletter e-mails, fordi så meget af det relevante materiale findes i denne form. Når der

er optræk til iværksættelse af en undersøgelse, bør der meget hurtigt udstedes instruktioner

om, at der skal ske bevissikring, f.eks. ved at e-mailsystemer ”fryses”.

På den anden side pegede NF på, at den digitale udvikling giver nye og langt mere omfattende

søgemuligheder. Når myndighederne bliver bedt om selv at fremskaffe materialet, er det ikke

altid, at alt det relevante materiale bliver fundet frem, så den reelle oplysningsvej vil oftest

være at få det samlede materiale til gennemsøgning. I den forbindelse havde Skattesagskom-

missionen haft et meget nyttigt samarbejde med politiets nationale it-efterforskningscenter.

NF fandt ikke behov for en indledende præcisering af den juridiske og faktiske ramme for at

klæde bisidderne på.

Udsendelsen af spørgetemaer til bisidderne havde givet anledning til vanskeligheder i Skatte-

sagskommissionen. Kommissionen valgte at sende bredt formulerede spørgetemaer frem for

detaljerede og konkrete spørgetemaer målrettet den enkelte afhørte. Det skyldtes bl.a. en vis

uklarhed om virkningen af et konkret spørgetema, navnlig om et sådant dokument ville kunne

påberåbes til støtte for at afskære en senere indkaldelse til afhøring om andre forhold. NF

fandt, at virkningen af, at der udsendes et spørgetema, burde klargøres.

NF pointerede, at reglen om videregivelse af oplysninger i lov om undersøgelseskommissio-

ner gav anledning til en vis tvivl. Ordlyden synes således umiddelbart at opstille strengere

betingelser end forvaltningslovens § 28. Dette gav problemer i situationer, hvor det var nød-

vendigt at videregive information med henblik på at indhente yderligere oplysninger eller med

henblik på, at politiet kunne foretage efterforskning. Skattesagskommissionen tog stilling til

denne retlige uklarhed, men NF fandt det ønskværdigt, at retsstillingen blev klargjort.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

NF vurderede, at manglen på en frasorteringsmekanisme for vidner er en af de største byrder

for undersøgelseskommissionen. I modsætning til f.eks. en straffesag er der ikke sket en for-

udgående frasortering, og dermed kan undersøgelseskommissionen kun komme i kontakt med

vidnerne under iagttagelse af lovens fulde palet af retssikkerhedsgarantier. NF fandt, at det

ville kunne spare tid og penge, hvis man kunne lave en faseopdeling, hvor man efter en indle-

dende snak med nogle af de potentielle vidner kunne identificere de personer, der ikke behø-

vede blive afhørt i kommissionen. Som det er for øjeblikket, er det alt eller intet.

143

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

NF pegede på, at jo flere bisiddere, der medvirker, jo dyrere og mere langvarig bliver under-

søgelsen, navnlig på grund af vanskelighederne med at få berammet afhøringerne. I den for-

bindelse fandt NF, at det burde klargøres, at flere vidner kan have samme bisidder, medmin-

dre der er en konkret grund til at tro, at der er reelle interessemodsætninger.

Det var NF’s erfaring fra Skattesagskommissionen, at det havde vist sig vanskeligt at begræn-

se omkostningerne til bisiddere ved at nægte dem salær for deltagelse i afhøringer uden rele-

vans for deres klient. NF påpegede dog, at dette nok til dels skyldtes, at den del af kommisso-

riet for Skattesagskommissionen, der handlede om læk af oplysninger til medierne, reelt be-

tød, at det var vanskeligt på forhånd at vurdere relevansen af bisidderens tilstedeværelse under

de enkelte afhøringer. NF fandt dog, at der er behov for mere klart at få understreget hjemlen

til at afskære bisiddere fra at modtage salær for deltagelse i afhøringer uden relevans for deres

klient.

Muligheden for, at bisidderne kan afgive en slags skriftligt procedureindlæg umiddelbart efter

afslutningen af afhøringerne, blev drøftet med NF. NF fandt, at sådanne indlæg kunne være

nyttige for kommissionen, og han mente at kunne huske, at enkelte bisiddere rent faktisk af-

gav sådanne indlæg for Skattesagskommissionen. I Skattesagskommissionen havde man ikke

fundet, at reglerne var til hinder for sådanne indlæg, men det gav efter NF’s vurdering anled-

ning til vanskeligheder, at det ikke var sat i system. Eftersom de afgivne indlæg skulle sendes

i høring blandt de øvrige bisiddere, gav det anledning til forsinkelser, at der ikke på forhånd

var fastsat en tidsplan med frister for afgivelse af indlæg og eventuelle høringssvar. NF pege-

de på, at det af hensyn til at spare tid ville være hensigtsmæssigt med en regulering, sådan at

denne proces kunne strømlines.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

NF fandt, at lov om undersøgelseskommissioner mere end rigeligt giver de involverede den

fornødne retsbeskyttelse. I den forbindelse påpegede NF, at loven er mere vidtgående end

straffeprocessens regler.

NF bemærkede i øvrigt, at det reelle retssikkerhedsmæssige problem nok snarere er, at under-

søgelserne tager lang tid, idet de involverede befinder sig i et limbo, så længe undersøgelsen

står på.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Efter NF’s mening burde forsigtighedskravet afskaffes. Grundigheden og træfsikkerheden ved

en undersøgelseskommission er i sagens natur større end ved en almindelig prøvelsessag for

domstolene på grund af den tid, der bruges på undersøgelsen. Forsigtighedskravet synes der-

144

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

for overflødigt, uanset at undersøgelsen ikke foregår som en partsproces. NF tilføjede dog, at

forsigtighedskravet ikke havde givet anledning til reelle problemer ved Skattesagskommissio-

nens vurderinger.

Hvad angår ministerundtagelsen fandt NF, at der var tale om en unødvendig afskæring. Uan-

set undersøgelsens konklusioner står det Folketinget og regeringen frit, om der skal rejses en

sag. NF kunne derfor ikke følge synspunktet om, at Folketingets og regeringens prærogativer

ville blive gået for nær ved en opgivelse af ministerundtagelsesreglen.

Andet

NF bemærkede, at Justitsministeriet havde kompetencen som ankeinstans for kommissionens

beslutninger om salær til bisiddere. Efter NF’s opfattelse ville det være mere hensigtsmæssigt

med et system, hvorefter sådanne beslutninger betragtes som salærafgørelser med kæreadgang

til Østre Landsret.

NF gav udtryk for, at han var skeptisk over for tanken om en ”grønspættebog” for undersøgel-

seskommissioner. NF anerkendte dog, at det var vigtigt ikke at skulle opfinde den dybe taller-

ken, hver gang en kommission nedsættes. I Skattesagskommissionen var der blot blevet taget

kontakt til tidligere kommissionsformænd og -medlemmer.

NF påpegede, at det var vigtigt at sikre, at der fortsat var garanti for både retssikkerhed og

træfsikkerhed, samtidig med at kommissionernes tids- og ressourceforbrug nedsættes. Som

særligt tids- og ressourcekrævende forhold fremhævede NF – i overensstemmelse med sine

ovennævnte betragtninger – antallet af medvirkende bisiddere og for det andet beretningernes

længde.

Hvad angår beretningernes længde påpegede NF, at Skattesagskommissionens protokoller var

af nærmest stenografisk karakter. Den mere eller mindre ordrette afskrift medførte et betyde-

ligt tidsforbrug, og gennemlæsningen i sig selv var et omfattende arbejde. En gengivelse af

vidneforklaringerne i stil med den, der findes i en dom, ville efter NF’s vurdering være til-

strækkelig. I det hele taget fandt NF tendensen til at skrive meget lange beretninger uheldig.

Han ville ikke udelukke, at de hidtidige eksempler på beretninger af flere tusinde siders læng-

de muligvis kunne have en vis selvforstærkende effekt. Endelig pegede NF på, at selve skriv-

ningen af beretningen nok kunne tage kortere tid, hvis der blev skrevet samtidig med gennem-

læsningen af materialet, sådan at der i hvert fald blev udarbejdet en slags kladde vedrørende

de skriftlige beviser undervejs, mens disse var i frisk erindring.

145

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Afslutningsvis ville NF advare mod nogle af de forslag, der lejlighedsvis dukker op i debatten

om undersøgelsesformer. I den forbindelse pegede NF særligt på, at parlamentariske høringer

ikke ville kunne erstatte undersøgelseskommissionsordningen.

146

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Claus Søgaard-Christensen

Torsdag den 5. januar 2017.

Claus Søgaard-Christensen er advokat. Han var medlem af Dan Lynge-kommissionen, der

virkede fra september 2003 til september 2006, og af Statsløsekommissionen, som virkede fra

august 2011 til august 2015.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Til kommissoriernes udformning bemærkede Claus Søgaard-Christensen (CS) generelt, at

man må være opmærksom på, at jo mere omfattende kommissoriet for undersøgelsen er, jo

mere langvarig og ressourcekrævende vil undersøgelsen blive.

CS fandt ikke, at kommissorierne for de undersøgelser, han havde deltaget i, havde afskåret

kommissionen fra at undersøge aspekter af sagerne, som ikke var nævnt udtrykkeligt i kom-

missoriet.

Om kommissionernes sammensætning pegede CS på, at den typisk anvendte sammensætning

– en landsdommer, en universitetsjurist og en advokat – giver kommissionen en god bredde.

Hvad særligt angår dommermedvirken anså CS dommerens arbejdsmetode for velegnet til

ledelse af kommissionen, og CS fandt, at dommermedvirken alt i alt var en fordel for under-

søgelserne på grund af den tillid, som dommertitlen tilfører. CS tilføjede, at dette naturligvis

forudsatte, at den udpegede formand havde evnen til at drive en kompliceret proces på effek-

tiv og håndfast vis.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Selve den praktiske etablering af undersøgelseskommissionerne med hensyn til lokaler mv.

havde efter CS’ opfattelse ikke givet anledning til problemer. Så vidt CS erindrede, havde der

dog ikke i de kommissioner, han havde deltaget i, været behov for at foretage særlig sikring

mv. af lokalerne. Hvad særligt angik Dan Lynge-kommissionen blev de fleste af de fortrolige

dokumenter, hvis ikke alle, nedklassificeret.

Derimod fandt CS, at der efter nedsættelsen af Statsløsekommissionen var gået unødigt lang

tid, før kommissionen modtog det materiale, som var nødvendigt for at komme i gang med

den egentlige undersøgelse. Efter CS’ erindring gik der omkring et halvt år fra udpegelsen af

kommissionens medlemmer, til kommissionen havde modtaget den væsentligste del af doku-

147

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

menterne. CS pegede i den forbindelse på, at de involverede ministerier og myndigheder kun-

ne sætte processen med at identificere de relevante dokumenter i gang, så snart der er truffet

en beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission. Selv om der på dette tidspunkt

ikke foreligger et endeligt kommissorium, ved man dog i det væsentlige, hvilket materiale der

er relevant. I denne fase ville man efter CS’ vurdering formentlig kunne have sparet nogle

måneder.

Om det skriftlige materiale mv.

CS fandt, at den udbredte brug af e-mails gav anledning til overvejelser. Der forekom ikke at

ske en tilstrækkelig arkivering af e-mails. Det burde særligt overvejes at gemme e-mails i

myndighedernes systemer i længere tid, end det synes at være tilfældet i dag.

For så vidt angår undersøgelsen af det elektroniske materiale pegede CS på, at han havde

kendskab til, at der findes mere avancerede søgeredskaber end dem, der blev anvendt i de

undersøgelseskommissioner, CS havde medvirket i (f.eks. programmer, som giver mulighed

for at søge i indscannede dokumenter). CS fandt, at det ville være nyttigt, om undersøgelses-

kommissionerne kunne betjene sig af sådanne redskaber.

Endelig nævnte CS, at en af de undersøgelseskommissioner, han havde været medlem af,

havde udført stikprøvekontrol hos de involverede myndigheder for ikke udelukkende at forla-

de sig på, at myndighederne selv udleverede det relevante materiale.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

I begge de undersøgelseskommissioner, CS havde været medlem af, havde bisidderne ca. 14

dage forud for afhøringen fået tilsendt et spørgetema og en speciel ekstrakt med det materiale,

deres klient ville blive afhørt om. Spørgetemaet blev fulgt under afhøringerne, men kommis-

sionen og udspørgeren følte sig ikke bundet af det, dvs. spørgsmål om andre forhold blev ikke

betragtet som afskåret.

Med hensyn til kredsen af personer med ret til en bisidder pegede CS på, at det kan overvejes

at lade undersøgelserne koncentrere sig om personer med ledelsesansvar, f.eks. fra kontor-

chefniveau (eventuelt souschef-niveau) og opefter og eventuelt med forbehold for, at der un-

dervejs i undersøgelsen ekstraordinært kan vise sig behov for at involvere bestemte underord-

nede medarbejdere. En sådan afgrænsning af personkredsen – der i givet fald vil skulle fore-

tages i kommissoriet – vil også give mulighed for at begrænse personkredsen med ret til en

bisidder.

148

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

CS pegede alternativt på, at antallet af bisiddere vil kunne begrænses ved, at den samme bi-

sidder udpeges for alle underordnede medarbejdere.

Med hensyn til muligheden for at afskære honorar for bisidderes deltagelse i afhøringer, som

klart må anses at være uden relevans for den pågældendes klient, nævnte CS, at Statsløse-

kommissionen havde foretaget en sådan afskæring i nogle tilfælde, men at kommissionen dog

havde været relativt tilbageholdende.

CS vurderede ikke, at der var behov for yderligere redskaber til udspørger og bisiddere.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

CS fandt, at retsbeskyttelsen af de involverede var tilstrækkelig.

CS tilføjede, at retsbeskyttelsen i nogle tilfælde forekom ganske vidtgående. Han henviste

herved til det tidligere anførte om muligheden for at afgrænse undersøgelsen på en måde, så

underordnede medarbejdere ikke havde behov for at få beskikket en bisidder.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

CS vurderede ikke, at forsigtighedskravet gav anledning til vanskeligheder, idet en usikkerhed

under alle omstændigheder skal markeres i beretningen.

Om ministerundtagelsen havde CS dog den bemærkning, at den kan have en begrænsende

virkning for kommissionens muligheder for at vurdere embedsmændenes adfærd. Det skyldes,

at det efter omstændighederne kan være vanskeligt at foretage en bedømmelse af embeds-

mændenes adfærd uden

de facto

også at bedømme ministerens adfærd.

Andet

CS fandt ikke, at der var behov for en ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner. Efter

CS’ erfaring var der mulighed for at spørge personer med relevante erfaringer. CS pegede

desuden på, at der er ganske store forskelle mellem kommissionerne og de sager, der skal un-

dersøges. Endelig pegede CS på, at der bør være rum for, at der i den enkelte kommission

findes en arbejdsform, som fungerer godt for den konkrete undersøgelse og kommissionens

medlemmer og udspørger.

Med hensyn til mulighederne for at begrænse tidsforbruget overvejede CS, om der var mulig-

hed for at spare tid i skrivefasen. CS anerkendte, at beretningerne muligvis kunne forkortes,

men han påpegede dog samtidig, at det er svært at konkludere helt generelt. I Statsløsekom-

149

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

missionens beretning var det f.eks. nødvendigt at redegøre for udviklingen i de centrale do-

kumenter mv. for at give et reelt og dækkende indtryk af, hvad der var foregået i sagen.

CS henviste endvidere til sine tidligere overvejelser om mulighederne for at begrænse antallet

af bisiddere og om begrænsning af undersøgelsen. Man kunne efter CS’ opfattelse f.eks.

overveje, om det havde været nødvendigt at bede Statsløsekommissionen gå tilbage til 1999

eller tidligere. Dette ville dog til syvende og sidst afhænge af, om opdragsgiverne (rege-

ring/Folketing) var villige til at foretage en sådan afgrænsning, og CS anerkendte, at det er

Folketinget og regeringen, der alene bestemmer, hvad der skal undersøges.

150

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Jakob Lund Poulsen

Tirsdag den 10. januar 2017.

Jakob Lund Poulsen er advokat. Han var medlem af Blekingegade-kommissionen, der virkede

fra september 2010 til maj 2014. Jakob Lund Poulsen er endvidere udspørger for Tibetkom-

missionen, der blev nedsat i december 2015.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Jakob Lund Poulsen (JLP) fandt ikke, at kommissoriet for Blekingegade-kommissionen gav

anledning til særskilte problemer. JLP påpegede, at kommissoriet var særligt derved, at de

undersøgte begivenheder lå cirka 20 år tilbage i tiden. Kommissionen fik derfor i vid ud-

strækning karakter af en art nutidshistorisk undersøgelse, og kommissoriet omfattede ikke

ansvarsvurderinger.

JLP fandt i øvrigt ikke, at kommissoriet havde været en ”spændetrøje” for kommissionen ved

at afskære den fra at undersøge aspekter af sagerne, som ikke var nævnt udtrykkeligt.

Blekingegade-kommissionen var efter JLP’s vurdering godt sammensat. En forhenværende

politimester tilførte viden om og praktisk erfaring med efterforskningsarbejde, hvilket var

genstanden for kommissionens undersøgelse. Endvidere var det en fordel med en dommer

som formand for kommissionen.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

JLP forklarede, at Blekingegade-kommissionens lokaliteter blev årsag til forsinkelse i den

indledende fase af arbejdet. Det skyldtes ikke, at det tog tid at finde egnede lokaler, men at

lokalerne skulle sikres og sikkerhedsgodkendes af PET, da der skulle stilles hemmeligstem-

plede dokumenter til rådighed for kommissionen. Denne proces tog lang tid; som JLP huske-

de det, havde det forsinket kommissionen med i hvert fald et par måneder. I den forbindelse

nævnte JLP, at der også var opstået forsinkelser for Tibetkommissionen på grund af behovet

for sikkerhedsgodkendelse af lokalerne på Fremtidsvej. JLP vurderede, at det tog cirka fire

måneder fra nedsættelsen af Tibetkommissionen, før kommissionen kunne få udleveret do-

kumenter fra PET. JLP påpegede på den baggrund, at forsinkelserne forbundet med fremskaf-

felse af egnede lokaliteter vel måtte anses for løst for fremtiden med faciliteterne på Frem-

tidsvej, men vel at mærke kun under forudsætning af, at sikkerhedsforanstaltningerne opret-

holdes efter afslutningen af Tibetkommissionens arbejde.

151

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

JLP havde ikke oplevet problemer med hensyn til sekretariatets udpegning eller virke. Han

understregede, at det var en stor fordel at have en erfaren sekretær med.

Om det skriftlige materiale mv.

I Blekingegade-kommissionen havde det ifølge JLP taget ganske lang tid at få materialet fra

myndighederne. JLP påpegede dog, at eftersom kommissionen skulle undersøge begivenhe-

der, der havde fundet sted mere end 20 år tidligere, var der i sagens natur tale om forholdsvis

gammelt materiale, som det krævede omfattende arkivgennemgang at finde frem.

JLP nævnte, at Blekingegade-kommissionen havde foretaget stikprøvekontrol hos de myndig-

heder, der var blevet anmodet om materiale. JLP erindrede dog ikke, at der i den anledning

var fundet yderligere materiale, som myndighederne ikke selv havde identificeret og udleve-

ret.

JLP oplyste, at den udbredte brug af e-mails i de undersøgte myndigheder gav anledning til

problemer med at skaffe det skriftlige materiale til brug for Tibetkommissionens undersøgel-

se. Efter JLP’s vurdering er der i hvert fald i nogle myndigheder ikke tilstrækkeligt styr på e-

mailserverne. Det betød f.eks., at materiale, hvis eksistens man kendte til, var blevet slettet,

eller først skulle fremsøges med forsinkelse til følge. Det sidste materiale var således først

fundet frem ved afhøringernes begyndelse i november 2016, hvilket også betød, at kommissi-

onen ikke forud for berammelsen af afhøringerne havde haft de nødvendige forudsætninger

for at foretage en endelig afgrænsning af kredsen af afhørte personer. JLP tilføjede, at når

myndighederne ikke har tilstrækkeligt styr på deres e-mailsystemer, giver dette i øvrigt også

anledning til problemer med hensyn til reglerne om offentlighed og aktindsigt, notatpligt mv.

Et andet problem, som den udstrakte brug af e-mails efter JLP’s vurdering gav anledning til,

var frasorteringen af private e-mails. Fordi medarbejderne bruger deres arbejdspostkasser pri-

vat, har de krav på at være til stede ved denne frasortering. Dette var en ganske tidskrævende

proces. En klar datapolitik i myndighederne, der sikrer adskillelse mellem officielle og private

e-mails, kunne efter JLP’s opfattelse være gavnlig og ville formentlig også bidrage til at un-

derstøtte notat- og arkiveringspligt.

JLP bemærkede, at Tibetkommissionen drager nytte af den sideløbende efterforskning ved

Den Uafhængige Politiklagemyndighed, som løbende sender dokumenter og resultater af sin

efterforskning til kommissionen. JLP påpegede, at dette var specielt for denne sag, og han

kunne ikke anbefale, at undersøgelseskommissioner tillægges selvstændige efterforsknings-

152

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

opgaver og -beføjelser. Sådanne opgaver hørte efter JLP’s opfattelse hjemme hos politi- og

anklagemyndighed.

Med hensyn til spørgetemaer kunne JLP konstatere, at der var forskellige tilgange. I Blekin-

gegade-kommissionen havde udspørgeren udarbejdet spørgetemaer til bisidderne i hoved-

punkter, hvorimod JLP selv som udspørger i Tibetkommissionen udarbejdede mere udførlige

spørgetemaer – mellem 12 og 24 sider – som blev sendt til bisidderne ca. 10 dage før afhørin-

gen. Det var JLP’s opfattelse, at de mere udførlige spørgetemaer bidrog til, at afhøringerne

gennemføres hurtigere og i overensstemmelse med den oprindelige berammelse, bl.a. fordi de

afhørte har kunnet forberede sig ganske specifikt på det, de udspørges om. JLP påpegede dog,

at det kunne være vanskeligt uden videre at sammenligne med Blekingegade-kommissionen,

idet begivenhederne, der blev undersøgt i denne kommission, lå betydeligt længere tilbage i

tiden på undersøgelsestidspunktet, end det er tilfældet i Tibetkommissionen.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Kommissionens muligheder for på forhånd at foretage en skarpere afgrænsning af, hvem det

er relevant at afhøre, blev drøftet med JLP. JLP vurderede, at der nok var tale om en afvejning

mellem på den ene side at foretage en så fin sortering som muligt og på den anden side at

komme hurtigt i gang med at beramme og gennemføre afhøringerne. JLP nævnte, at Blekin-

gegade-kommissionen havde brugt forholdsvis lang tid på at fastlægge den rette personkreds,

og at der herefter ikke var sket en frasortering. Derimod udarbejdede Tibetkommissionen en

bruttoliste over mulige vidner, som blev skåret til under læsningen af materialet og de første

afhøringer. Efter JLP’s vurdering var der tale om to forskellige tilgange, og valget af tilgang

måtte nok til dels afhænge af den substans, der undersøges.

JLP blev bedt om sin vurdering af forslaget om at give undersøgelseskommissionen mulighed

for at tage en indledende samtale med nogle af de mulige vidner for at få klarhed over, hvem

det er relevant at indkalde til egentlig afhøring. JLP kunne godt se for sig, at man indførte en

sådan indledende runde, som kommissionen også ville kunne bruge til at danne sig et indtryk

af, hvilke personer der må antages at befinde sig under ”ansvarstærsklen.” Sådanne personer

ville kunne afhøres uden at blive genstand for en ansvarsvurdering og ville dermed ikke have

behov for en bisidder. Undersøgelseskommissionen ville dog i givet fald skulle have mulig-

hed for at ændre de afhørtes status, hvis der undervejs måtte vise sig behov herfor.

For så vidt angår bisidderne fandt JLP det tvivlsomt, om undersøgelserne ville kunne gennem-

føres hurtigere, hvis der medvirkede færre bisiddere. Det skyldtes, at bisidderne forbereder

vidnerne til afhøringerne. JLP påpegede, at med færre bisiddere kunne det tænkes, at vidnerne

ville trække mere på sekretariatet. JLP vurderede heller ikke, at antallet af bisiddere var af

153

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

afgørende betydning for kommissionens muligheder for at beramme afhøringerne. Efter JLP’s

erfaringer fra Tibetkommissionen var det afgørende i denne sammenhæng, at kommissionen

var ude i god tid. JLP nævnte i den forbindelse, at hvis kommissionen foreslår afhøringstids-

punkter ca. to-tre måneder i forvejen, er det muligt at afskære bisiddere, der ikke kan give

møde inden for rimelig tid. JLP oplyste, at Tibetkommissionen havde afholdt et berammel-

sesmøde i august 2016, hvor et udkast til tidsplan for afhøringerne blev endeligt justeret. Af-

høringerne kunne herefter indledes i november samme år, og da afhøringerne efterfølgende

har fulgt planen, har der ikke været forsinkelser.

Om bisiddernes tilstedeværelse oplyste JLP, at det er forskelligt fra bisidder til bisidder, om

de overværer mange eller få afhøringsmøder. JLP vurderede, at der ikke med de nuværende

regler og den gældende praksis var de fornødne redskaber til at afskære bisidderens tilstede-

værelse under afhøringer uden relevans for klienten. JLP fandt, at man principielt burde af-

skære bisidderen fra salær for deltagelse i møder, som er uden relevans for bisidderens klient.

Andre – efter JLP’s opfattelse mindre effektive – muligheder kunne være at gøre bisidder-

hvervet til et personligt hverv, sådan at bisiddere ikke kan møde ved fuldmægtig, eller at af-

skære salær for forberedelse til møder uden relevans for klienten, således at der i sådanne til-

fælde alene ydes salær for den blotte tilstedeværelse.

JLP bemærkede, at han fandt det bekymrende, at der umiddelbart efter udsendelsen af eks-

trakten til bisidderne i Tibetkommissionen havde været læk til pressen. Det betød bl.a., at

nogle af "overraskelsesmomenterne" under afhøringerne forsvandt. JLP tilføjede, at der ikke

havde været tilsvarende problemer under Blekingegade-kommissionens arbejde.

JLP fandt, at udspørgeren har de fornødne redskaber. Han nævnte dog, at udspørgerens arbej-

de er meget omfattende, mens afhøringerne står på, og at sekretariatsbistand til andet end det

rent praktiske nok ville kunne lette udspørgerens arbejde.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

JLP fandt, at retsbeskyttelsen af de involverede var tilstrækkelig.

JLP bemærkede i øvrigt, at afhøringerne ikke er præget af stor aktivitet fra bisiddernes side.

JLP så primært bisidderens opgave som den at forberede klienten på spørgsmålene og det

relevante ekstraktmateriale. Derimod vurderede JLP, at bisiddernes rolle reelt var udspillet,

når man nåede til selve afhøringen.

154

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

JLP fandt ikke, at forsigtighedskravet reelt havde betydet noget i forbindelse med undersøgel-

sen i Blekingegade-kommissionen. JLP påpegede dog samtidig, at i lyset af den store tids-

mæssige afstand mellem undersøgelsen og de undersøgte begivenheder skulle der i sagens

natur udvises varsomhed ved bedømmelsen af beviserne i almindelighed og forklaringerne i

særdeleshed.

JLP bemærkede i den forbindelse, at det næppe gjorde nogen forskel for, hvordan konklusio-

nerne i Blekingegade-kommissionens beretning blev udformet, at kommissoriet ikke omfatte-

de en ansvarsvurdering.

Andet

JLP stillede sig tvivlende over for behovet for en mulig ”grønspættebog” for undersøgelses-

kommissioner. JLP pegede på, at formand, medlemmer og udspørger i en ny kommission helt

naturligt ville skaffe sig viden og gode råd ved at tage kontakt til personer med erfaring fra

arbejdet i en undersøgelseskommission.

JLP gav udtryk for, at han flere gange klart havde fornemmet, at nogle afhørte lå inde med

viden, som de ikke ønskede at dele. Efter JLP’s opfattelse ville en ordning med lukkede døre

ikke være tilstrækkelig til at få denne viden frem. Det ville næppe heller være tilstrækkeligt

med en afgrænsning af kommissoriet, sådan at lavere rangerende medarbejdere ikke kunne

være genstand for en ansvarsvurdering. JLP begrundede dette med, at fritagelse for formelt

ansvar ikke ville løse de uformelle problemer med, at den pågældende kunne risikere at blive

stemplet som illoyal af sine kolleger og risikere at blive forbigået af sine overordnede i for-

bindelse med forfremmelser mv. Muligheden for at få oplysningerne frem ville derfor nok

snarere kræve en slags frit lejde, f.eks. under en uformel samtale med undersøgelseskommis-

sionen uden for afhøringssituationen. JLP anerkendte dog, at en sådan ordning foruden at væ-

re kontroversiel også ville rejse retssikkerhedsmæssige spørgsmål for de øvrige involverede,

navnlig med hensyn til manglende mulighed for kontradiktion.

Endelig bemærkede JLP, at advokatundersøgelser efter hans opfattelse ikke kunne anses som

et alternativ til undersøgelseskommissioner i sager som f.eks. Blekingegade-sagen eller Tibet-

sagen. JLP fandt, at det var betryggende, at det offentliges undersøgelser i sager af denne ka-

rakter foregik inden for den mere formelle ramme, som er lagt om undersøgelseskommissi-

onsordningen.

155

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Lars E. Andersen

Onsdag den 11. januar 2017.

Lars E. Andersen er dommer ved Vestre Landsret. Han var formand for Skattesagskommissi-

onen, der virkede fra marts 2012 til november 2014.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Lars E. Andersen (LA) fandt, at hvis man ønskede at nedsætte tids- og ressourceforbruget for

undersøgelserne, skulle man nok se på kommissorierne snarere end på loven. Jo mere omfat-

tende kommissoriet var, jo mere omfattende blev undersøgelsen. Opdragsgiverne var derfor i

vidt omfang rådige over, hvor tids- og ressourcekrævende kommissionerne blev. Fra Skatte-

sagskommissionens kommissorium pegede LA på, at undersøgelsen af videregivelsen af for-

trolige oplysninger havde krævet en omfattende undersøgelse med en ganske bred kreds af

afhørte.

LA havde ikke oplevet kommissoriet som en ”spændetrøje”, der afskar kommissionen fra at

undersøge relevante forhold, der dukkede op i løbet af undersøgelsen, men som ikke var ud-

trykkeligt nævnt i kommissoriet. LA bemærkede dog, at Skattesagskommissionen kun havde

gennemført en faktum-undersøgelse af det aspekt, der vedrørte afgivelse af urigtige oplysnin-

ger til Folketingets Ombudsmand, men havde afholdt sig fra at foretage en ansvarsvurdering

på dette punkt, da kommissionen vurderede, at kommissoriets afsnit om ansvarsvurderingerne

ikke omfattede dette aspekt.

LA præsenterede den overvejelse, at man i kommissoriet udtrykkeligt kunne skrive, at der

lægges vægt på, at undersøgelsen gennemføres hurtigt og effektivt og målrettet mod det cen-

trale. Endvidere kunne man overveje at anmode kommissionen om løbende at overveje sit

tidsforbrug og eventuelt begrænse undersøgelsen, i det omfang en sådan begrænsning findes

egnet til at målrette undersøgelsen og i øvrigt vurderes forsvarlig.

Den typiske sammensætning af en undersøgelseskommission med en dommer som formand

og en advokat og en universitetsjurist som medlemmer havde fungeret godt efter LA’s vurde-

ring. LA fandt ikke, at kommissionerne skal have flere medlemmer end efter gældende prak-

sis. Det kunne måske være hensigtsmæssigt, hvis formanden for kommissionen fik kompeten-

cen til at bestemme, hvorledes undersøgelsen skal tilrettelægges. I dag er det efter lovens § 5,

stk. 1, hele kommissionen efter samråd med udspørgeren.

156

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

LA efterlyste en mere proaktiv indstilling fra Justitsministeriet med hensyn til løsningen af de

praktiske opgaver som f.eks. fremskaffelse af lokaler. For så vidt angår lokalesituationen for-

klarede LA, at Skattesagskommissionen måtte gå i gang, selv om der ikke var fundet lokaler

til sekretariatet. Kommissionen endte med som den første at få tildelt lokalerne på Fremtids-

vej til afhøringerne, og efter nogle vanskeligheder med at få lokalerne indrettet fungerede det

fint. LA tilføjede, at hvis lokalerne på Fremtidsvej stod til rådighed for fremtidige undersøgel-

seskommissioner, syntes dette problem løst.

Med hensyn til sekretariatet bemærkede LA, at det ville have været en fordel med yderligere

en jurist i Skattesagskommissionens sekretariat, ikke mindst på grund af det store tidsforbrug

til gengivelse af de afhørtes forklaringer. LA oplyste, at dette arbejde var blevet meget res-

sourcekrævende, fordi forklaringerne ikke var af en karakter, som gjorde dem egnede til at

blive kondenseret som f.eks. en vidneforklaring i en dom. Arbejdet var endvidere hastende,

idet forklaringerne skulle være nedskrevet før næste afhøring for at give mulighed for fore-

hold.

Om det skriftlige materiale mv.

LA oplyste, at Skatteministeriets departement havde lavet en backup af medarbejdernes com-

putere, som også inkluderede en gendannelse af visse slettede e-mails 30 dage forud for back-

up-tidspunktet. Denne backup var blevet lavet samme dag, som beslutningen om at nedsætte

undersøgelseskommissionen blev offentliggjort. Skattesagskommissionens juridiske sekretær

gennemgik ind- og udbakken for de relevante medarbejdere, hvilket nok tog to til tre måne-

der.

LA forklarede, at Skattesagskommissionen havde overvejet, om kommissionen havde hjem-

mel til at indhente f.eks. teleoplysninger og e-mails på private e-mailadresser, og at kommis-

sionen havde besvaret spørgsmålet benægtende. Til spørgsmålet, om undersøgelseskommissi-

onen havde behov for flere beføjelser, herunder egentlige efterforskningsbeføjelser, svarede

LA, at en undersøgelseskommission efter hans opfattelse i sin natur ikke var et efterforsk-

ningsorgan, men et organ, der indhentede allerede foreliggende skriftligt materiale og dernæst

afhørte de relevante vidner. I særlige tilfælde ville man kunne indhente politiets bistand,

navnlig med hensyn til muligt strafbare forhold. LA tilføjede, at undersøgelseskommissionens

medlemmer typisk ikke havde den nødvendige baggrund til at foretage efterforskning.

Skattesagskommissionen havde ikke målrettet materialet til den enkelte bisidder, idet alle fik

den samme materialesamling og et spørgetema, der lå tæt op ad kommissoriet. LA vurderede

157

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

ikke, at en yderligere målretning ville have sparet tid og ressourcer. I den forbindelse pegede

han på, at bisidderen må formodes at gennemgå alt det tilsendte materiale uanset en eventuel

målretning af materialet. Endvidere ville målretningen skulle foretages af kommissionen selv,

og denne proces ville have betydet en udskydelse af det tidspunkt, hvor afhøringerne kunne

indledes. LA bemærkede dog, at man muligvis kunne have gavn af en større målretning af

materialet i undersøgelser af andre typer af sager, f.eks. sager med flere forskellige begiven-

hedsforløb eller aspekter.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Med hensyn til antallet af bisiddere oplyste LA, at Skattesagskommissionen havde informeret

de berørte personer med ret til en bisidder om, at der som udgangspunkt ikke ville være noget

til hinder for, at de kunne have samme bisidder, hvis der ikke var en konkret interessemod-

sætning. En række medarbejdere på sagsbehandlerniveau havde således den samme bisidder,

hvilket de faglige organisationer i et vist omfang havde bidraget til at koordinere. Medarbej-

dere længere oppe i hierarkiet havde egen bisidder.

Det var LA’s vurdering, at antallet af bisiddere (19) gav visse vanskeligheder med hensyn til

berammelsen af afhøringerne. Disse vanskeligheder kunne dog i vidt omfang løses ved, at

bisidderne mødte ved fuldmægtige, og samlet set tvivlede LA derfor på, hvor megen tid der

ville kunne spares ved at søge at begrænse antallet af bisiddere.

LA forklarede, at bisidderne ikke havde mange spørgsmål under afhøringerne, og at de i det

hele taget ikke forsinkede selve afhøringsmøderne. LA vurderede også, at det var en fordel for

kommissionen, at de berørte havde en bisidder, bl.a. fordi det sparede mange ressourcer for

kommissionen, at det var overladt til bisidderen at administrere klientens adgang til at se ma-

terialet igennem.

Det blev drøftet med LA, om man kunne forestille sig en model, hvor kommissoriet udelukker

ansvarsvurderinger under et vist niveau, f.eks. under kontorchefniveau, med forbehold for, at

det undervejs i undersøgelsen måtte vise sig, at der var behov for at foretage en vurdering af

en underordnet medarbejder. LA vurderede, at en sådan afgrænsning i princippet kunne med-

virke til at nedbringe antallet af bisiddere, idet færre afhørte ville have behov for bisidder. LA

pointerede dog, at den praktiske udformning af en sådan model nok ville støde på vanskelige

problemstillinger.

LA stillede sig skeptisk over for tanken om indledende, uformelle samtaler med nogle af de

involverede for at afgrænse undersøgelsen og vidnekredsen.

158

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Muligheden for at afskære bisidderen fra at modtage salær for overværelse af afhøringer uden

relevans for den pågældendes klient blev drøftet med LA. LA oplyste, at Skattesagskommis-

sionen ikke havde truffet sådanne afgørelser. LA påpegede dog, at det havde været nødven-

digt at spørge alle de afhørte om lækagen af fortrolige oplysninger til medierne, og at under-

søgelsens karakter derfor gjorde det meget vanskeligt på forhånd at udelukke, at en given af-

høring kunne være relevant for bestemte bisiddere. LA tilføjede dog, at Skattesagskommissi-

onen havde krævet tidsopgørelser fra bisidderne.

LA fandt, at redskaberne for udspørger og bisiddere var tilstrækkelige.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

LA fandt retsbeskyttelsen af de involverede tilstrækkelig.

LA bemærkede, at offentligheden om undersøgelsen kunne være ganske barsk for de involve-

rede, der i månedsvis blev konfronteret med mediedækning af afhøringerne. Efter LA’s me-

ning understregede dette, at undersøgelserne burde gennemføres hurtigt, men han anerkendte

behovet for offentlighed i undersøgelser af stor samfundsmæssig betydning.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

LA fandt ikke, at forsigtighedskravet havde givet anledning til vanskeligheder ved bedøm-

melsen af faktum. Det var efter LA’s opfattelse nærliggende for en person med dommerbag-

grund at være forsigtig ved bevisvurderingen, og forsigtighedskravet føjede for så vidt ikke

noget selvstændigt til. Med hensyn til det retlige aspekt havde LA dog en indvending mod

forsigtighedskravet, idet LA fandt det vanskeligt at forstå behovet for, at undersøgelseskom-

missionen også skulle være tilbageholdende i sin fortolkning af retsgrundlaget. Det var nød-

vendigt for kommissionen at danne sig en mening om det retlige for at kunne foretage an-

svarsvurderinger.

Med hensyn til ministerundtagelsesreglen var det LA’s vurdering, at denne ikke gav anled-

ning til store vanskeligheder, idet kommissionen ikke var afskåret fra en tilbundsgående un-

dersøgelse af faktum. LA tilføjede dog, at man i nogle tilfælde i praksis kunne komme tæt på

den grænse, som ministerundtagelsesreglen sætter, fordi faktum talte for sig selv. LA fandt

dog, at det havde været muligt at skrive beretningen uden at krydse denne grænse.

Andet

LA stillede sig positiv over for forslaget om en slags ”grønspættebog” for undersøgelses-

kommissionernes virksomhed. LA bemærkede, at selvom han naturligvis havde talt med for-

159

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

mænd og medlemmer fra tidligere kommissioner, ville det navnlig have været nyttigt med en

skriftlig erfaringsopsamling i form af konceptsamlinger, journalplan og andre dokumenttyper.

LA fandt, at når en undersøgelseskommission havde beskæftiget sig så indgående med et om-

råde, var det fuldt forståeligt, at kommissionen blev bedt om at komme med eventuelle anbe-

falinger til ændringer af love eller administrative bestemmelser eller praksis. Han påpegede

dog, at en undersøgelseskommission ikke har den brede repræsentation, som man f.eks. har i

lovforberedende udvalg. Hans egen undersøgelseskommission var ikke fremkommet med

sådanne anbefalinger.

LA havde en række ideer til, hvordan man muligvis ville kunne forkorte det samlede tidsfor-

brug for undersøgelsen:

Man kunne overveje at tillægge formanden kompetencen til at tilrettelægge undersø-

gelsen, sådan at beslutninger om f.eks. fremlæggelse af dokumenter, vidneindkaldelser

mv. ville kunne træffes hurtigere, smh. retsplejelovens § 7, stk. 1, 2. pkt. Den gælden-

de ordning om, at det er hele undersøgelseskommissionen efter samråd med udspørge-

ren, der tilrettelægger undersøgelsen, jf. undersøgelseskommissionslovens § 5, stk. 1,

er efter LA’s vurdering mindre smidig og giver anledning til forholdsvis mange inter-

ne møder i kommissionen.

Ved afgrænsningen af undersøgelsen må man så vidt muligt tilstræbe, at undersøgel-

seskommissionen ikke skal afvente f.eks. en strafferetlig efterforskning. LA henviste

herved til eksemplet med Farum-kommissionen, hvor den sideløbende efterforskning

og strafforfølgning havde forsinket undersøgelseskommissionens arbejde. I Skatte-

sagskommissionen overdrog politiet rapporterne til kommissionen, da kommissionen

blev nedsat, og en tilsvarende situation opstod derfor ikke.

Afgrænsningen af undersøgelsen skal overvejes nøje. LA opfordrede til, at opdragsgi-

verne ikke bør være meget forsigtige med at skære undersøgelsen til i kommissoriet.

Det afgørende måtte efter LA’s opfattelse være at få udpeget det centrale tema for un-

dersøgelsen. Der kunne eventuelt i kommissoriet indføjes et udtrykkeligt forbehold

for, at der undervejs i undersøgelsen kunne ske en justering af den oprindelige af-

grænsning, hvis der måtte vise sig behov herfor.

LA vurderede derimod, at der ikke ville være megen tid sparet ved at forsøge at skære ned på

beretningernes omfang. Det skyldtes, at en undersøgelseskommission først og fremmest har

til opgave at undersøge og redegøre for det faktiske begivenhedsforløb, herunder ved en ud-

førlig gengivelse af forklaringerne i en protokol, og netop dette arbejde var meget tidskræ-

vende.

160

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Stine Gry Johannesen

Onsdag den 11. januar 2017.

Stine Gry Johannesen er advokat og partner i advokatfirmaet Koch/Christensen. Hun har

virket som bisidder for afhørte i Blekingegade-kommissionen, Statsløsekommissionen, Skatte-

sagskommissionen og Tibetkommissionen.

Stine Gry Johannesen har endvidere været bisidder for embedsmænd i en række tjeneste-

mandssager og fungeret som bisidder under advokatundersøgelser, herunder advokatunder-

søgelsen om Finanstilsynets og Økonomi- og Erhvervsministeriets departements rolle i for-

bindelse med Roskilde Bank A/S.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Stine Gry Johannesen (SGJ) fandt ikke, at kommissoriernes formulering eller undersøgelses-

kommissionernes fortolkning af kommissorierne havde givet anledning til problemer.

Med hensyn til undersøgelseskommissionernes sammensætning fandt SGJ, at det var en for-

del med en landsdommer som formand. SGJ pegede i den forbindelse særligt på, at en bag-

grund som dommer gav særligt gode forudsætninger for de bevisvurderinger, som foretages af

en undersøgelseskommission. SGJ anså det af samme grund for en fordel, at et af kommissio-

nens øvrige medlemmer havde en baggrund som procesadvokat.

For så vidt angår det tredje medlem vurderede SGJ, at det var en fordel med en person, der

kunne tilføre ekspertise inden for det sagsområde eller organisatoriske system, der blev un-

dersøgt i sagen. Som eksempel nævnte SGJ Blekingegade-kommissionen, hvor en forhenvæ-

rende politimester med kendskab til politiets organisation og arbejdsmetoder blev udpeget til

en kommission, der undersøgte forhold inden for politiet og efterforskningsaktivitet.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Efter SGJ’s opfattelse havde de kommissioner, hun havde haft berøring med, fungeret hurtigt

og effektivt.

SGJ bemærkede, at det var en fordel, at en bestemt kontormedarbejder var blevet antaget til

sekretariatet for flere undersøgelseskommissioner, idet man dermed havde gavn af den erfa-

ring, som den pågældende medarbejder havde opbygget.

161

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om det skriftlige materiale mv.

SGJ havde ikke bemærkninger til undersøgelseskommissionens fremskaffelse af materiale

eller til bisiddernes muligheder for at gøre opmærksom på eventuelt andet relevant materiale.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

SGJ vurderede, at det indebar en besparelse af både tid og ressourcer for bisidderne, hvis ma-

terialet fra kommissionen blev mere målrettet mod den enkelte bisidder og dennes klient. SGJ

oplyste, at den nuværende praksis er, at alle bisiddere får det samme omfattende materiale og

må sortere i dette. SGJ tilføjede, at denne sortering ikke kan undgås ved, at der sendes detalje-

rede spørgetemaer ud til bisidderne, idet disse temaer som oftest kommer frem til bisidderen

kort før afhøringen.

SGJ påpegede dog, at en sortering af materialet ville kræve et større arbejde fra undersøgel-

seskommissionens side, eventuelt antagelse af yderligere en udspørger. SGJ stillede sig derfor

tvivlende over for, om de ressourcer, der kunne spares på salær til bisidderne, samlet set ville

gøre undersøgelsen væsentligt billigere og hurtigere.

Med hensyn til antallet af medvirkende bisiddere bemærkede SGJ, at Højesterets kendelse af

14. december 2016, hvorefter det ikke er retsplejelovens regler, der regulerer spørgsmålet om

beskikkelse af samme bisidder for flere af de afhørte, måtte forventes at bidrage til at ned-

bringe det samlede antal bisiddere.

Det var SGJ’s erfaring, at det var afhængigt af omstændighederne, hvor mange involverede

man kunne være bisidder for. Som eksempel nævnte SGJ, at hun i Skattesagskommissionen

havde været bisidder for samtlige de menige medarbejdere i Skatteministeriets departement,

som var organiseret i DJØF, og at den faglige organisation havde koordineret udpegningen af

bisidderen. SGJ påpegede dog samtidig, at det ofte ville være vanskeligere at have samme

bisidder for flere medarbejdere længere oppe i det administrative hierarki.

SGJ stillede sig skeptisk over for muligheden for at begrænse antallet af bisiddere ved på for-

hånd – f.eks. i kommissoriet – at begrænse den kreds af personer, der kunne blive genstand

for en ansvarsvurdering fra kommissionens side. SGJ påpegede, at så længe risikoen for en

formel eller uformel ansættelsesretlig konsekvens var til stede, ville de pågældende fortsat

have behov for bisidder og øvrige retssikkerhedsgarantier.

SGJ vurderede ikke, at antallet af bisiddere havde afgørende betydning for undersøgelses-

kommissionens muligheder for at beramme og gennemføre afhøringerne. SGJ påpegede i den

162

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

forbindelse, at det afgørende var, at kommissionen tog initiativ til berammelsen hurtigst mu-

ligt. Hvis kommissionen var ude i god tid, kunne bisidderne lettere finde plads i kalenderen,

og det ville i sidste ende kunne kræves, at en klient måtte finde en anden bisidder, hvis den

pågældende bisidders kalender var for travl.

Undersøgelseskommissionens muligheder for at afskære bisidderne fra at modtage salær for

deltagelse i afhøringsmøder uden relevans for den pågældende klient blev drøftet med SGJ.

Efter SGJ’s opfattelse lå en sådan afskæring inden for reglerne, og hun mente, at undersøgel-

seskommissionerne godt kunne bruge muligheden i videre omfang, end de typisk gør efter

den nuværende praksis. SGJ havde for sit eget vedkommende forhåndsafstemt med kommis-

sionsformanden, hvilke afhøringsmøder hun havde tænkt sig at overvære, men ikke alle bisid-

dere gjorde noget tilsvarende.

Om bisidderens rolle i undersøgelsen forklarede SGJ, at det efter hendes erfaring var ganske

forskelligt, hvor aktiv bisidderen havde behov for at være. I nogle tilfælde kunne det være

nødvendigt at afgive skriftlige indlæg for at sikre, at klientens version stod klart. Efter om-

stændighederne kunne der også være behov for at afgive skriftlige indlæg undervejs, eksem-

pelvis for at rette faktiske misforståelser eller begære nye vidner indkaldt.

SGJ fandt, at bisidderne efter de gældende regler havde de tilstrækkelige redskaber.

SGJ bemærkede i øvrigt, at hun fandt det meget belastende, at der i flere tilfælde havde været

lækket dokumenter og oplysninger fra undersøgelseskommissionerne. SGJ udtrykte ønske

om, at der kunne laves en teknisk løsning, der kunne begrænse risikoen for eller vanskeliggø-

re sådanne læk, men erkendte, at dette nok ville være vanskeligt uden at besværliggøre bisid-

dernes adgang til materialet efter de gældende regler.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

SGJ karakteriserede den nuværende ordning med undersøgelseskommissioner som et velfun-

gerende system, som gav de involverede de fornødne retsgarantier.

SGJ tilføjede, at hun var tilhænger af åbne døre under afhøringerne på grund af den store sam-

fundsmæssige interesse, der knytter sig til undersøgelserne og de undersøgte sager. Det var

ikke SGJ’s erfaring, at hendes klienter havde følt sig ”hængt ud”.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

SGJ fandt ikke, at forsigtighedskravet gav anledning til særskilte problemer.

163

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Andet

SGJ’s overordnede vurdering var, at det ville være vanskeligt at gennemføre undersøgelserne

væsentligt hurtigere. Under alle omstændigheder krævede undersøgelserne, at kommissionen

gennemgik og vurderede et ganske omfattende materiale, og denne proces ville uundgåeligt

være meget tidskrævende.

SGJ henviste endvidere til sine tidligere bemærkninger om, at der muligvis ville kunne spares

tid ved, at bisidderne modtog mere målrettet materiale, men SGJ gentog også forbeholdet om,

at dette ville kræve flere ressourcer og et større tidsforbrug hos kommissionen selv.

Endelig pegede SGJ på, at yderligere mandskab i sekretariatet til at hjælpe med selve skriv-

ningen af beretningen muligvis ville kunne spare noget tid.

164

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med John Mosegaard

Torsdag den 12. januar 2017.

John Mosegaard er dommer ved Østre Landsret. Han var formand for Farum-kommissionen,

der virkede fra august 2003 til april 2012.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

John Mosegaard (JM) bemærkede generelt, at desto mere omfattende undersøgelsen er, desto

mere ressource- og tidskrævende vil den være. For Farum-kommissionens vedkommende var

der tale om en meget bred afgrænsning af undersøgelsen i kommissoriet, både for så vidt an-

går substansen og den undersøgte periode. JM påpegede, at undersøgelsen af den kommunale

revision i sagen gav anledning til særlige problemstillinger, herunder behov for at bestille en

ekstern rapport, som krævede gennemførelse af EU-udbud.

Med hensyn til kommissionens sammensætning påpegede JM vigtigheden af, at der blev ud-

peget personer med de rette kvalifikationer og den fornødne sagkundskab til at gennemføre

den konkrete undersøgelse. I Farum-kommissionen var dette søgt opnået ved to kommissi-

onsmedlemmer, der var henholdsvis statsautoriseret revisor og tidligere amtskommunaldirek-

tør.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

JM nævnte, at det i forbindelse med nedsættelsen af Farum-kommissionen havde taget meget

lang tid at indstille personer til kommissionen. Dette var et punkt, hvor der efter JM’s vurde-

ring kunne være sparet tid.

I Farum-kommissionen blev der på JM’s initiativ sat meget ind på at etablere en digital do-

kumenthåndteringsløsning med mulighed for fritekstsøgning. Det praktiske forløb var i øvrigt

i høj grad overladt til kommissionen selv.

JM fandt, at det var vigtigt, at reglerne gav plads til at sammensætte et sekretariat i overens-

stemmelse med de behov, som undersøgelsens karakter afføder. I den forbindelse oplyste JM,

at Farum-kommissionen gennem en bred sammensætning af sekretariatet havde fået tilført de

nødvendige kvalifikationer, f.eks. en forhenværende kommunaldirektør med heraf følgende

indsigt i de kommunale forhold.

165

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om det skriftlige materiale mv.

JM forklarede, at fremskaffelsen af materialet til brug for Farum-kommissionens undersøgel-

se gav anledning til visse vanskeligheder, navnlig fordi kommunens journalsystem var man-

gelfuldt og meget materiale var ujournaliseret. En stor del af materialet fra kommunen blev

således først identificeret, efter at materialet af kommunen var blevet sendt på arkiv. Sådanne

problemer stødte man ikke i almindelighed på i den statslige administration, dog med undta-

gelse af opbevaringen af e-mails.

I Farum-kommissionen blev der sendt et spørgetema ud i forbindelse med vidneindkaldelsen,

og senere fik bisidderne en oversigt over, hvilke dokumenter der ville blive afhørt over. Efter

JM’s vurdering var denne tilskæring af materialet tilstrækkelig. En målrettet ekstrakt med

klammer om relevante passager eller lignende ville have været unødvendig. Bisidderne havde

adgang til at fremsende eller gøre opmærksom på yderligere materiale, men benyttede kun

sjældent denne adgang. JM forklarede, at kommissionens beføjelse til at bede om skriftlige

redegørelser var meget nyttig for undersøgelsen i Farum-sagen, hvor virksomheder, sports-

klubber og andre foreninger bidrog med oplysninger på denne måde. Det gav mulighed for at

begrænse afhøringer i kommissionen.

JM fandt ikke, at reglerne om offentlighed gav anledning til problemer. Farum-kommissionen

havde kun i et enkelt tilfælde kortvarigt lukket dørene under en afhøring om personfølsomme

oplysninger vedrørende en biperson.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

JM bemærkede, at man kunne have haft gavn af en mulighed for at tale med potentielle vidner

uden for selve afhøringssituationen. JM præciserede, at han hermed tænkte på en model, hvor

en sagsbehandler fra undersøgelseskommissionens sekretariat kunne tage kontakt til f.eks. en

medarbejder i en virksomhed, der havde haft berøring med den undersøgte kommune, for at

afdække, om vedkommende havde haft en sådan berøring med sagsforløbet, at der var grund

til at indkalde ham til en afhøring. Efter JM’s opfattelse ville en sådan mulighed have kunnet

smidiggøre Farum-kommissionens undersøgelse. JM pointerede dog, at denne idé skulle ses i

lyset af, at Farum-kommissionen ikke havde til opgave at foretage ansvarsvurderinger i tillæg

til faktum-undersøgelsen. Han henviste herom til kommissionens overvejelser i beretningens

bind 1, side 76.

Der medvirkede forholdsvis få bisiddere i Farum-kommissionen sammenholdt med antallet af

afhørte med ret til en bisidder (222 vidner, heraf 84 med bisidder og i alt 20 bisiddere). JM

forklarede, at det ikke mindst skyldtes, at en lang række af de ansatte fik samme bisidder. De

tre involverede faglige organisationer havde således valgt en fælles bisidder, der kunne repræ-

166

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

sentere de fleste offentligt ansatte i kommunen og ministerier mv. Alene enkelte nøgleperso-

ner havde egen bisidder.

JM fandt ikke, at berammelsen af afhøringerne havde givet anledning til forsinkelse eller an-

dre problemer. Som forklaring pegede han på, at der med ca. et års varsel blev sat bestemte

dage af til afhøringer, som kommissionen herefter disponerede over. Det blev endvidere aftalt

med bisiddere, der ikke var centrale for dagens afhøringer, at de ved manglende (mulighed

for) tilstedeværelse kunne forbeholde sig genafhøring, såfremt det efter modtagelse af afhø-

ringsprotokollen (mod forventning) viste sig, at den indeholdt noget af betydning for deres

klient. Alle bisiddere var dog i almindelighed til stede og i tilfælde af manglende fremmøde

var der, så vidt JM erindrede, ingen, der efterfølgende benyttede denne mulighed for genafhø-

ring.

Efter JM’s vurdering har udspørger og bisiddere de fornødne redskaber til at varetage deres

opgaver.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

JM fandt, at de involverede har fornøden retsbeskyttelse under den gældende ordning.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Eftersom Farum-kommissionen ikke havde til opgave at foretage ansvarsvurderinger, havde

JM ikke bemærkninger hertil. For så vidt angår bevisbedømmelsen fandt JM ikke, at forsig-

tighedskravet havde haft nogen selvstændig betydning eller havde givet anledning til proble-

mer. Det samme gjaldt ministerundtagelsesreglen.

Andet

Til forslaget om en mulig ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner bemærkede JM,

at der allerede i dag sker erfaringsudveksling. F.eks. havde Farum-kommissionen besøgt PET-

kommissionen for at udveksle erfaringer, koncepter mv., og han var selv blevet kontaktet af

formændene for de senere undersøgelseskommissioner, der var blevet nedsat i den periode,

hvor Farum-kommissionen virkede.

JM bemærkede, at undersøgelsen af Farum-sagen måtte karakteriseres som et usædvanligt

forløb, navnlig på grund af de sideløbende straffesager. For ikke at rejse spørgsmål om selv-

inkriminering måtte nogle af afhøringerne i kommissionen udskydes til efter afsigelsen af

endelig dom i landsretten, og det havde meget stor betydning for det samlede tidsforløb.

167

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Farum-kommissionen havde fået til opgave at komme med forslag til sådanne ændringer af

love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen kunne be-

grunde. JM forklarede, at disse overvejelser ikke forlængede det samlede forløb, idet de fore-

gik sideløbende med undersøgelsen. JM bemærkede dog, at det langstrakte forløb i Farum-

kommissionen betød, at en del af de relevante ændringer allerede var gennemført eller påbe-

gyndt, da beretningen blev afgivet.

JM fandt ikke, at reglerne om efterprøvelse af kommissionens beslutninger gav anledning til

særskilte problemer. Farum-kommissionen havde modtaget en række editionsbegæringer fra

forsvarerne i straffesagerne, og JM så ikke nogle retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved

denne ekstra mulighed for at skaffe materiale til straffesagen. JM henviste på dette punkt til

Farum-kommissionens bemærkninger om, at det bør give anledning til overvejelse, at det er

Justitsministeriets kompetence at tage stilling til, om kommissionen og den person, hvis for-

hold undersøges, kan videregive oplysninger, mens undersøgelsen verserer. Han henviste her-

om til beretningens bind 1, side 75.

Endelig pegede JM på, at man fra opdragsgivernes side fra begyndelsen og undervejs i under-

søgelsen må være bevidst om og overveje den omkostnings- og tidsmæssige ramme for un-

dersøgelsen. JM henviste herved til det, som Farum-kommissionen havde anført i bind 1 i sin

beretning om forventningsafstemning. Fra 2005 havde Farum-kommissionen afgivet årlige

redegørelser til Justitsministeriet om status for undersøgelsen og den forventede tidsplan, som

af ministeriet var blevet oversendt til Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. JM præ-

senterede – også med henvisning til beretningens bind 1 – den tanke, at opdragsgiverne i høje-

re grad blev opfordret til at overveje undersøgelsens budget og omkostninger, og at de løben-

de orienteres ved hjælp af redegørelser fra kommissionen.

JM henviste i øvrigt generelt til beretningens bind 1, afsnit 1.3 om kommissionens afgræns-

ning af opgaven, afsnit 1.4 om undersøgelsens tilrettelæggelse og gennemførelse, afsnit 1.5

om medieomtalte og offentlig debat, afsnit 1.6 om straffesagernes betydning for kommissio-

nens undersøgelse, afsnit 1.7 om beretningens opbygning, personomtale mv., afsnit 1.8 om

overvejelser om revision af lov om undersøgelseskommissioner og afsnit 1.9 om kommissio-

nens organisation mv.

168

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Michael Lunn

Torsdag den 12. januar 2017.

Michael Lunn er forhenværende departementschef i Justitsministeriet. Han blev afhørt af Dan

Lynge-kommissionen og Statsløsekommissionen. Forud for gennemførelsen af lov om under-

søgelseskommissioner blev han endvidere afhørt af Nørrebrokommissionen.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Michael Lunn (ML) karakteriserede generelt kommissorierne for undersøgelseskommissio-

nerne som brede og fremhævede i den forbindelse, at kommissoriets udformning i høj grad er

resultatet af en politisk proces. Imidlertid var det ML’s formodning, at det ikke ville have af-

gørende betydning for tids- og ressourceforbruget ved en undersøgelse, at man brugte flere

kræfter på en snævrere afgrænsning af kommissorierne på forhånd. Det skyldtes navnlig, at

det ligger i undersøgelsens natur, at den må skildre det samlede relevante begivenhedsforløb,

og en relevant tilskæring ville under alle omstændigheder først kunne foretages endeligt un-

dervejs.

ML fandt, at den typiske sammensætning af en undersøgelseskommission med en dommer

som formand og en advokat og en universitetsjurist var fornuftig. Han tilføjede dog, at nogle

undersøgelser havde gavn af anden særlig sagkundskab end universitetsjuristens. Loven giver

dog allerede det nødvendige spillerum, og det var også blevet brugt i praksis.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Efter ML’s vurdering kunne der ofte spares tid i perioden fra beslutningen om at nedsætte en

undersøgelseskommission til den faktiske nedsættelse. ML nævnte en række muligheder, man

kunne overveje for at nedbringe dette tidsforbrug:

Man kunne anmode landsretspræsidenterne om løbende at have en plan over mulige

formænd for kommende undersøgelseskommissioner. Advokatrådet kunne anmodes

om noget tilsvarende for så vidt angår den advokat, der typisk udpeges. Dermed ville

disse to kommissionsmedlemmer kunne indstilles meget hurtigt.

Stående fysiske faciliteter til brug for undersøgelseskommissioner, f.eks. lokalerne på

Fremtidsvej.

De involverede ministerier og andre myndigheder kunne anmodes om at begynde do-

kumentindsamlingen tidligere end i dag, f.eks. allerede når det endelige kommissori-

um forelå.

Dokumenter fra de involverede ministerier mv. kunne oversendes løbende til undersø-

gelseskommissionen i stedet for at afvente fremskaffelsen af det samlede materiale.

169

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om det skriftlige materiale mv.

ML fandt, at den øgede brug af e-mails og sms-beskeder udgjorde en udfordring for undersø-

gelserne. I den forbindelse nævnte ML, at man kunne overveje, om ikke det ville være en na-

turlig ajourføring af undersøgelsessystemet, at undersøgelseskommissionen kunne træffe af-

gørelse om adgang til e-mails og teleoplysninger. Dette ville muligvis kunne afføde behov

for, at sekretariatet blev bemandet med en eller flere personer med erfaring inden for efter-

forskning, f.eks. med en baggrund fra politiet.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

ML fandt, at man kunne overveje at give menige medarbejdere en fælles bisidder, dog med

forbehold for, at der kunne vise sig behov for at udskille en eller flere konkrete medarbejdere

og tildele vedkommende egen bisidder.

I forlængelse heraf blev det drøftet med ML, om man kunne overveje en ordning med en slags

generel amnesti til de menige medarbejdere, f.eks. ved at skrive kommissoriet sådan, at kom-

missionens ansvarsvurderinger ikke skulle omfatte disse medarbejdere. ML var enig i, at det i

en sådan model i højere grad ville være forsvarligt at give én fælles bisidder til alle de menige

medarbejdere. Samtidig påpegede ML, at modellen ikke måtte føre til et opgør med retten til

bisidder for sagens centrale personer i rene faktum-undersøgelser. Sådanne undersøgelser

kunne i nogle tilfælde være lige så belastende for de centrale implicerede som ansvarsunder-

søgelser.

Om bisidderens rolle bemærkede ML, at han særligt havde haft gavn af bisidderen til at forbe-

rede ham på afhøringssituationen og ”tænke højt”, hvorimod bisidderens rolle under selve

afhøringen var mere tilbagetrukket.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

ML fandt retsbeskyttelsen af de involverede tilstrækkelig.

Efter ML’s vurdering var den største belastning for de involverede de åbne døre og den of-

fentlige omtale. Han fandt dog ikke grund til at foreslå en ændring af reglerne om åbne døre

mv., da åbenhed og offentlighed er tidens krav.

ML nævnte, at det lejlighedsvis hævdes, at den inkvisitoriske form ved en undersøgelses-

kommission er utryg for de involverede, der ikke har et anklageskrift eller lignende at forhol-

de sig til på forhånd. ML tvivlede dog på, om disse indvendinger gav grundlag for at ændre

reglerne. Efter den gældende lovs § 23, stk. 1, skal undersøgelseskommissionen jo også inden

170

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

afhøringen orientere den pågældende og hans bisidder om de forhold af faktisk og retlig ka-

rakter, som undersøgelsen vedrørende den pågældende omfatter.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Efter ML’s vurdering gav forsigtighedskravet næppe anledning til særskilte problemer. Der lå

formentlig blot i kravet, at der skulle udvises den forsigtighed, som procesformen ved en un-

dersøgelseskommission under alle omstændigheder tilsiger.

Med hensyn til ministerundtagelsesreglen anerkendte ML, at der var gode reale grunde til, at

undersøgelseskommissionen ikke foretager en egentlig ansvarsbedømmelse. ML fandt dog, at

det kunne være fornuftigt at give undersøgelseskommissionen mulighed for at klæde Folke-

tinget bedre på til at bedømme ministeren, f.eks. ved at kommissionen kunne anføre momen-

terne for og imod ministerens ansvar til brug for opfølgningen i det politiske system. I den

forbindelse bemærkede ML, at man for så vidt kunne argumentere for, at en sådan ændring

kunne give ministeren en bedre retssikkerhed, idet undersøgelseskommissionen dermed også

ville kunne fremhæve de formildende omstændigheder.

Andet

ML vurderede, at en mulig ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner vel nok ville

kunne være en fordel for en dommer og andre kommissionsmedlemmer, der ikke tidligere har

haft en sådan undersøgelse, men han tvivlede på, at den i sig selv ville medføre større tidsbe-

sparelser for undersøgelserne.

Det blev drøftet med ML, om man kunne forestille sig en art forundersøgelse, der på et tidligt

tidspunkt i undersøgelsen kunne give kommissionen et overblik over sagen, som ville mulig-

gøre en tilskæring af undersøgelsen. En sådan forundersøgelse ville bl.a. indebære mulighe-

den for på et tidligt tidspunkt at tale med centrale personer i sagen under mindre formelle

former end afhøringerne og uden offentlighed. ML fandt, at en sådan ordning kunne fortjene

en nærmere overvejelse, hvis den blev udformet således, at det var op til kommissionen, om

en sådan forundersøgelse skulle gennemføres, og således at de mest centrale personer i sagen

som helt overvejende hovedregel efterfølgende blev afhørt i åbne retsmøder. Han var imidler-

tid opmærksom på, at ordningen ville rejse vanskelige spørgsmål, bl.a. om bisiddermedvirken

både for de personer, som kommissionen talte med, og for de øvrige involverede. Der ville

også være spørgsmål om, hvorvidt det overhovedet kunne accepteres, at kommissionen i en

fase af undersøgelsen talte med centrale personer uden offentlighedens tilstedeværelse, lige-

som der kunne være risiko for, at en undersøgelse i to faser kunne blive mere omstændelig og

tidskrævende. Alt i alt måtte det erkendes, at der ikke var enkle løsninger på den opgave, ud-

valget havde fået.

171

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Endelig havde ML en bemærkning til den kritik, der ofte fremsættes af undersøgelseskom-

missionsordningen. ML påpegede, at kritikken af, at undersøgelseskommissionerne arbejder

for langsomt og er for ressourcekrævende ofte blev fremsat med henvisning til PET- og Fa-

rum-kommissionerne, som imidlertid var atypiske eksempler, der var uegnede som grundlag

for en generaliseret kritik.

172

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Peter Buhl og Chris Olesen

Fredag den 13. januar 2017.

Peter Buhl er dommer ved Vestre Landsret. Han var formand for undersøgelseskommissionen

i Statsløsesagen, der virkede fra august 2011 til august 2015.

Chris Olesen er dommer ved Vestre Landsret. Han var (mens han var dommer ved Retten i

Esbjerg) sekretær for Statsløsekommissionen.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Peter Buhl (PB) og Chris Olesen (CO) slog indledningsvis fast, at kommissoriets omfang var

af afgørende betydning for tids- og ressourceforbruget. Statsløsekommissionens kommissori-

um indeholdt et afsnit om, at kommissionen skulle inddrage perioden fra 1991, hvis den

”fandt det relevant”, og dette punkt var lidt vanskeligt at håndtere. Vurderingen af relevansen

forudsatte en undersøgelse af en vis intensitet, og da den viste, at der også var begået fejl i

denne periode, blev perioden behandlet på samme måde som resten af perioden, selv om den

næppe havde nogen særlig relevans for det forløb, der gav anledning til kommissionens ned-

sættelse. Undersøgelsen af perioden fra 1991 betød en forlængelse af kommissionens arbejde.

PB og CO havde ikke i øvrigt ikke bemærkninger til kommissoriet.

PB og CO fandt, at den brede sammensætning af kommissionen var en fordel for undersøgel-

sen og i øvrigt også bidrog til dens legitimitet.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

PB og CO vurderede, at der nok kunne være sparet tid i perioden fra det endelige kommisso-

rium frem til udpegningen af Statsløsekommissionen. Forløbet varede knap fire måneder.

Statsløsekommissionen kunne først overtage lokalerne et par måneder efter nedsættelsen, og

der kunne efter PB’s og CO’s opfattelse være sparet lidt tid, hvis lokalerne havde stået klar fra

begyndelsen. Med hensyn til afhøringslokalerne var Statsløsekommissionen i den heldige

situation, at Skattesagskommissionen nåede at få lokalerne på Fremtidsvej, før Statsløsekom-

missionen skulle i gang med afhøringerne. I modsat fald ville Statsløsekommissionen for-

mentlig være blevet forsinket af arbejdet med at skaffe afhøringslokaler.

173

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

PB fandt, at det praktiske samarbejde med Justitsministeriet om etablering af sekretariatet var

gået fint.

PB og CO fandt begge, at sekretariatet godt kunne have brugt endnu en jurist, i hvert fald på

deltid. Kommissionen sparede muligvis et mindre beløb, men målt på tid kunne yderligere

juridisk bistand nok have sparet nogle måneder, vurderede de. PB og CO mente ikke, at der

ville have været hindringer for at antage en jurist mere til sekretariatet, hvis de i sin tid havde

fremsat ønske herom.

CO bemærkede, at det ville have frigjort tid for sekretæren, hvis der allerede fra begyndelsen

var blevet tilknyttet en kontormedarbejder til sekretariatet.

Om det skriftlige materiale mv.

PB og CO fandt, at det tog forholdsvis lang tid at få materialet fra Justitsministeriet. Anmod-

ningen blev sendt i september 2011, og i november samme år meddelte kommissionen, at den

var klar til at modtage materiale. Imidlertid modtog kommissionen først materialet drypvis fra

december 2011 til marts 2012 og modtog derefter løbende yderligere materiale efter anmod-

ning eller på ministeriets eget initiativ. PB og CO bemærkede dog, at materialet i sagen var ret

omfattende, og at det kunne være svært på forhånd at være klar over, hvilket materiale kom-

missionen var interesseret i. PB pointerede dog, at de involverede ministerier og myndigheder

under alle omstændigheder bør gå i gang med at indsamle materialet, så snart det står klart, at

der vil blive nedsat en undersøgelseskommission.

Med hensyn til sikring af materialet fandt PB og CO, at det var vigtigt at tage backup af elek-

troniske dokumenter, særligt e-mails, på det tidspunkt, hvor det stod klart, at der skulle ned-

sættes en undersøgelseskommission. Et sådant skridt bør ikke afvente, at der f.eks. foreligger

et endeligt kommissorium.

Statsløsekommissionen foretog stikprøvekontrol og modtog journaloversigter for at kunne

føre en vis kontrol med, at de havde modtaget alt materialet.

PB og CO stillede sig tvivlende over for en yderligere målretning af materialet til bisidderne.

Statsløsekommissionen udarbejdede en ekstrakt på ca. 18.000 sider, og hvis der skulle være

foretaget indklamning eller lignende fremhævelser i 20 individuelle ekstrakter, ville tidsfor-

bruget have været betydeligt, og afhøringerne ville være blevet indledt senere. Endvidere rej-

ste PB og CO det spørgsmål, på hvilket grundlag målretningen skulle foretages, idet en under-

søgelseskommission ikke har en præliminær rapport eller lignende at støtte sig til. PB nævnte

dog, at man kunne overveje, om der skulle indføres hjemmel til at afgrænse det materiale, der

174

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

sendes til den enkelte bisidder, sådan at materiale uden relevans for klienten ikke skulle sen-

des ud til den pågældende.

PB oplyste, at Statsløsekommissionen havde opfordret bisidderne til at fremsende eventuelt

yderligere materiale, der kunne være af interesse, og at flere havde taget imod denne opfor-

dring.

Med hensyn til den retlige og organisatoriske ramme for undersøgelsen forklarede PB, at det

relevante retsgrundlag indgik i det materiale, der blev sendt ud. Desuden blev kommissionens

udkast til beretningens kapitel med redegørelsen for retsgrundlaget sendt med ud i høringsfa-

sen.

PB savnede ikke yderligere beføjelser til kommissionen.

Set fra kommissionens synsvinkel havde reglerne om offentlighed mv. ikke givet anledning til

problemer.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

PB og CO mente ikke, at kommissionen manglede redskaber til at afgrænse, hvem der skulle

afgive forklaring.

Efter PB’s mening var der ikke særligt behov for at begrænse antallet af personer med ret til

en bisidder, idet han anså det for en fordel, at de afhørte havde en bisidder. Derimod gik han

ind for at begrænse det samlede antal bisiddere. I Statsløsekommissionen blev 12 fuldmægti-

ge fordelt på to bisiddere, mens fire fuldmægtige havde hver sin bisidder, hvilket ikke fore-

kom PB nødvendigt. PB nævnte, at man for vidner, som ikke var i centrum for det kritiske

søgelys, kunne overveje at stille krav om, at flere vidner, der ikke skønnedes at have mod-

stridende interesser, skulle ”dele” den samme bisidder. PB henviste i den forbindelse til Høje-

sterets kendelse af 14. december 2016 om beskikkelse af samme bisidder for flere vidner i

Tibetkommissionen. Statsløsekommissionen censurerede ikke, når vidner uden for det kritiske

søgelys ønskede egen bisidder, men bad dem dog overveje en fælles bisidder. Efter PB’s me-

ning kunne man overveje at indføre hjemmel til at pålægge et vidne at have fælles bisidder

med andre vidner, når der ikke var en begrundelse for, at vidnet havde sin egen bisidder.

Det blev drøftet med PB og CO, om man kunne forestille sig at begrænse kredsen af personer

med ret til en bisidder ved i kommissoriet at afskære ansvarsvurderinger af nogle involverede.

Afskæringen kunne eksempelvis omfatte underordnede medarbejdere under kontorchefni-

veau, medmindre der undervejs i undersøgelsen måtte vise sig behov for alligevel at undersø-

175

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

ge en eller flere medarbejdere på lavere niveau. PB og CO påpegede dog, at det kunne være

vanskeligt i praksis at sikre, at de pågældende ikke havde behov for en bisidder. Værnet ville i

hvert fald også skulle omfatte eventuelt efterfølgende reaktioner fra vedkommendes ansættel-

sesmyndighed.

PB oplyste, at Statsløsekommissionen i visse tilfælde havde afskåret bisidderne fra salær for

deltagelse i afhøringsmøder uden relevans for deres klient. PB kunne dog godt ønske sig en

skarpere hjemmel til afskæringen, som var mere målrettet de situationer, der opstår i en un-

dersøgelseskommission. Det gældende grundlag er landsretspræsidenternes salærtakster ved-

rørende straffesager, men en kommission bør efter PB’s mening have videre adgang til at be-

stemme, hvornår bisidderes tilstedeværelse er nødvendig. En sådan adgang ville navnlig være

relevant for vidner uden for det kritiske søgelys som nævnt ovenfor.

PB påpegede endvidere, at der havde været praktiske problemer med at afskære bisidderne fra

salær i Statsløsekommissionen: Når en bestemt advokat havde fået meddelelse om, at han

ikke kunne møde med salær på en bestemt dag, var denne dag ikke længere til rådighed, når

der undervejs viste sig behov for at omberamme afhøringer. Afskæringen gav således mindre

fleksibilitet i kommissionens afhøringsplan.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

PB og CO fandt, at retsbeskyttelsen af de involverede var tilstrækkelig.

I høringsfasen blev Statsløsekommissionen mødt med den indvending, at kommissionen på

høringstidspunktet var nået så langt i sine vurderinger, at bisidderne var uden reel mulighed

for at påvirke den endelige vurdering med deres høringssvar. PB bemærkede dog, at kommis-

sionen i sine foreløbige vurderinger, som blev sendt i høring, gav en grundig redegørelse også

for baggrunden for vurderingen. PB oplyste, at der ikke var fremkommet procedurelignende

indlæg umiddelbart efter afhøringernes afslutning, og at kommissionen ikke havde overvejet

at opfordre bisidderne til at afgive sådanne indlæg, men at det jo efter loven måtte stå bisid-

derne frit for.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Efter PB’s opfattelse gav forsigtighedskravet ikke anledning til problemer. Han bemærkede,

at en kommission også uden bemærkningerne herom i lovforslaget må udvise forsigtighed i

sine vurderinger som følge af den måde, som oplysningerne tilvejebringes på, og procesfor-

men. PB bemærkede endvidere, at han var opmærksom på, at der fra nogle sider var blevet

fremført det synspunkt, at forsigtighed over for ministeren havde ført til en hårdere bedøm-

176

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

melse af embedsmændene. Efter PB’s opfattelse måtte noget sådant selvfølgelig ikke ske og

var heller ikke sket.

For så vidt angår ministerundtagelsesreglen vurderede PB ikke, at den havde hæmmet under-

søgelsen. Reglen krævede ganske vist, at der måtte anvendes en ”spids pen” for at fastlægge,

hvad en minister havde været involveret i, uden samtidig at forholde sig vurderende til dette,

men det var muligt. Den efterfølgende behandling af kommissionens beretning i Folketinget

viste efter PB’s vurdering, at Folketinget var i stand til at foretage sine ansvarsvurderinger på

grundlag af kommissionens undersøgelse.

PB bemærkede dog, at ministerundtagelsesreglen kan give et skævt billede af ansvarsforde-

lingen, når de mindre indviede læser beretningen og konstaterer, at kommissionen udtaler

kritik af embedsmænd, men ikke af ministre.

Andet

En ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner med praktisk vejledning, eksempler og

koncepter ville efter både PB’s og CO’s mening afgjort have været en fordel. De havde dog

foretaget erfaringsudveksling med formænd og sekretærer fra andre samtidigt fungerende og

tidligere undersøgelseskommissioner.

Statsløsekommissionen var blevet bedt om at komme med forslag til sådanne ændringer af

love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen kunne be-

grunde. Undersøgelsen mundede ikke ud i, at der blev fremsat sådanne forslag, men PB og

CO forklarede, at denne passus i kommissoriet havde givet anledning til, at kommissionen

måtte vurdere de initiativer, der var taget i ministeriet i det efterfølgende ”oprydningsforløb”.

Undersøgelsesperioden blev dermed forlænget. PB og CO vurderede dog, at det ikke ville

have forkortet arbejdet med undersøgelsen væsentligt, hvis denne opgave havde været ude-

ladt.

Af mulige initiativer til at nedbringe tids- og ressourceforbruget på undersøgelserne nævnte

PB og CO for det første beretningernes længde. De påpegede dog, at den brede sagsfremstil-

ling var en naturlig følge af, at kommissionens primære rolle var at ”undersøge og redegøre

for” begivenhedsforløbet, dvs. at klarlægge faktum. De nævnte endvidere, at der nok – i man-

gel af tilkendegivelser om det modsatte – var en tendens til at ville dokumentere, at ”hver en

sten er vendt”. Endelig opleves det som en fordel, at grundlaget for kommissionens vurderin-

ger kan efterprøves, hvilket kan være svært med en mere summarisk beretning. På den anden

side fandt de, at det ville forkorte undersøgelsesperioden, hvis man blot i hovedtræk skulle

redegøre for undersøgelsens resultater, eventuelt kombineret med et krav om en udførlig be-

177

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

grundelse for kommissionens vurderinger. En sådan tilgang ville måske kunne have forkortet

Statsløsekommissionens beretning fra ni til tre bind, vurderede de.

En anden mulighed for at gennemføre undersøgelsen hurtigere ville være at have et fast korps

af erfarne medarbejdere til rådighed, når det besluttes at nedsætte en kommission. PB og CO

bemærkede dog, at sagerne nok var for få til at oparbejde og fastholde den nødvendige ek-

spertise, og at det måtte forventes at blive vanskeligt at rekruttere medarbejdere til et sådant

korps.

Endelig blev det drøftet med PB og CO, om man kunne forestille sig en slags forundersøgel-

se, hvor kommissionen skulle have mulighed for at tale med nogle af de involverede under

mere uformelle former. PB og CO anerkendte, at en sådan forundersøgelse nok kunne give

kommissionen et overblik over sagen hurtigere end i dag. De påpegede dog, at det i praksis

ville være svært at håndtere sådan en forundersøgelse, navnlig på grund af de retssikkerheds-

mæssige betænkeligheder. Eksempelvis kunne man vanskeligt forestille sig at involvere sa-

gens hovedpersoner, og det ville nok være nødvendigt at forlade sig på frivillighed fra de

medvirkendes side.

178

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Jakob Skov

Onsdag den 25. januar 2017.

Jakob Skov er forhenværende politimester i Assens-Faaborg Politi. Han var medlem af Ble-

kingegade-kommissionen, der virkede fra september 2010 til maj 2014.

Jakob Skov har endvidere gennemført en række tjenstlige forhør i sin tid som politimester.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Jakob Skov (JS) fandt ikke, at kommissoriet for Blekingegade-kommissionen gav anledning

til problemer. Kommissoriet opregnede en række punkter, som undersøgelsen skulle omfatte,

men inden for denne ramme havde kommissionen haft rum til at foretage den endelige af-

grænsning. Kommissionen havde redegjort nærmere herfor i beretningens indledende kapitel.

Det gav efter JS’ opfattelse heller ikke anledning til vanskeligheder, at kommissionen alene

skulle gennemføre en faktum-undersøgelse, men der måtte naturligvis tages højde herfor ved

skrivningen af beretningen. I den forbindelse bemærkede JS, at de begivenheder, som Blekin-

gegade-kommissionen skulle undersøge, lå 25-30 år tilbage i tiden, og at undersøgelsen og

beretningens konklusioner under alle omstændigheder skulle have taget højde herfor.

Om kommissionens sammensætning bemærkede JS, at han anså dommere for at være bedst

egnede som formænd, navnlig på grund af dommerens erfaring med at tage stilling til sådanne

spørgsmål af processuel karakter, som typisk vil opstå undervejs i kommissionens arbejde.

Med hensyn til de øvrige medlemmer fandt JS, at det generelt var vigtigt at sikre sig, at kom-

missionen var bemandet med den rette sagkundskab. De øvrige medlemmers baggrund måtte

derfor bero på undersøgelsens nærmere indhold og karakter. Som eksempel kunne nævnes, at

JS i kraft af sin baggrund havde tilført Blekingegade-kommissionen et vist forhåndskendskab

til politiets arbejds- og efterforskningsmetoder i straffesager og til politiets interne organisati-

on. JS bemærkede dog, at valget af et medlem med en politimæssig baggrund i dele af offent-

ligheden blev betragtet som kontroversielt, netop fordi politiet og PET var genstand for un-

dersøgelsen.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

JS oplyste, at det havde taget nogen tid, før der var skaffet lokaler og foretaget de nødvendige

sikkerhedsforanstaltninger. I den forbindelse bemærkede JS, at der skulle foretages ekstraor-

dinær sikring af Blekingegade-kommissionens lokaler, fordi kommissionen skulle modtage

179

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

materiale fra PET. JS fandt det vanskeligt at vurdere, om det havde været realistisk at forkorte

dette tidsrum.

JS forklarede, at det i praksis var formanden, der i samarbejde med sekretæren tog stilling til

spørgsmålene i forbindelse med kommissionens praktiske etablering mv. Han fandt denne

opgavefordeling naturlig og hensigtsmæssig.

JS havde kun rosende ord til overs for kommissionens sekretariat. JS forklarede, at sekretaria-

tet sammen med formanden gennemgik de ca. 200.000 siders akter og stod for udvælgelsen af

det centrale materiale. Efter JS’ vurdering kunne et større sekretariat nok have foretaget denne

gennemgang hurtigere, men han fandt, at en udvidelse af sekretariatet kunne være gået ud

over overblikket og den tillidsfulde samarbejdsrelation.

Om det skriftlige materiale mv.

JS havde ikke oplevet problemer med kommissionens tilvejebringelse af materiale. Der blev

foretaget stikprøvekontrol hos de myndigheder, der var blevet anmodet om materiale, og kon-

trollen havde ikke givet indtryk af, at der manglede noget.

Da Blekingegade-kommissionens undersøgelse vedrørte begivenheder, der lå 25-30 år tilbage

i tiden, havde der ikke været problemer med tilvejebringelse og gennemsøgning af e-mails.

Behovet for selvstændige efterforskningsbeføjelser blev drøftet med JS. Med hensyn til Ble-

kingegade-kommissionens undersøgelse henviste JS til, at undersøgelsens historiske præg

betød, at der ikke var behov for sådanne beføjelser. Mere generelt tilføjede JS dog, at han

fandt, at undersøgelseskommissioner burde have mulighed for at iværksætte egentlig efter-

forskning, efter omstændighederne også nogle af de efterforskningsskridt, der efter retspleje-

lovens bestemmelser kræver domstolenes medvirken. Det var JS’ opfattelse, at en undersøgel-

seskommission principielt ikke bør være begrænset i sine muligheder for selv at tilvejebringe

oplysninger, hvis der under undersøgelsen skulle vise sig behov for det. I den forbindelse pe-

gede JS på, at det var vanskeligt at drage en klar skillelinje mellem på den ene side at under-

søge allerede foreliggende materiale og på den anden side selvstændigt at tilvejebringe mate-

riale. Man kunne derfor ikke blot betragte en undersøgelseskommission som et organ, der

alene undersøger eksisterende materiale. Dette var efter JS’ opfattelse tydeligt allerede der-

ved, at det er en central opgave for en undersøgelseskommission at tilvejebringe materiale

gennem vidneafhøringer.

JS fandt ikke, at reglerne om offentlighed mv. havde givet anledning til problemer.

180

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

JS pegede på, at det nok var et gennemgående træk ved undersøgelseskommissionerne, at

vidnekredsen blev afgrænset ganske bredt, og at dette i hvert fald var tilfældet for Blekinge-

gade-kommissionen. Efter JS’ vurdering skyldtes dette dels et ønske om, at der ikke skulle

kunne stilles spørgsmålstegn ved undersøgelsens grundighed, dels de rammer, som lovgivnin-

gen sætter. For så vidt angår sidstnævnte pegede JS på, at reglerne ikke gav mulighed for

uformelle sonderinger blandt potentielle vidner med henblik på at undersøge, om de pågæl-

dende ville kunne bidrage med oplysninger af væsentlig interesse for undersøgelsen. Efter

hvad JS havde fået oplyst, havde PET-kommissionen rettet skriftlig henvendelse til potentielle

vidner for at spørge, om de kunne bidrage med oplysninger, men Blekingegade-

kommissionen undlod at tage et sådant skridt. Det betød, at kontakten med vidnerne alene

fandt sted i de formelle rammer med bisiddermedvirken og offentlighed, som undersøgelses-

kommissionsloven sætter. JS drog en parallel til straffeprocessen, hvor der dagligt på uformelt

niveau udarbejdes politirapporter mv., som danner grundlag for den formelle beslutning om

f.eks. vidneindkaldelse. JS bemærkede, at den strafferetlige efterforskningsform naturligvis

ikke uden videre kunne kalkeres over i undersøgelseskommissionsordningen, men eksemplet

viste, at undersøgelseskommissionen havde behov for at kunne tage nogle mere uformelle

skridt for at danne sig et overblik over, hvad der var grund til at undersøge nærmere, og hvem

der var grund til at afhøre.

Med hensyn til antallet af bisiddere bemærkede JS, at Blekingegade-kommissionen på den

ene side var gået meget langt, idet alle afhørte fik ret til en bisidder, og 40 ud af 69 afhørte

gjorde brug af denne ret. På den anden side gjorde kommissionen sig dog bestræbelser på at

samle bisidderhvervet på så få personer som muligt. Således medvirkede der i alt 12 forskelli-

ge bisiddere for de 40 afhørte.

Efter JS’ vurdering var det vidtgående, at så stort et antal afhørte fik en bisidder. I den forbin-

delse pegede han navnlig på, at de undersøgte begivenheder lå så langt tilbage i tiden, at der

for langt de flestes vedkommende var en meget begrænset risiko forbundet med at blive af-

hørt. Kommissionen havde imidlertid fundet det vanskeligt at foretage en grænsedragning på

grundlag af undersøgelseskommissionslovens bestemmelser.

Det blev drøftet med JS, at tidligere interviewpersoner havde givet udtryk for, at bisidderen

kan have en nyttig funktion med at forberede vidnet på afhøringssituationen. JS havde ikke

hæftet sig ved dette, men han tilføjede dog, at man også på dette punkt måtte tage i betragt-

ning, at de begivenheder, som Blekingegade-kommissionen undersøgte, lå langt tilbage i ti-

den.

181

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

JS oplyste, at Blekingegade-kommissionen ikke havde problemer med at beramme afhørin-

gerne. Efter JS’ vurdering gav bisidderne ikke anledning til forsinkelser, men han fandt, at

omkostningerne til bisidderne var ganske høje. I den forbindelse pegede han på, at der under

afhøringerne i Blekingegade-kommissionen ind imellem deltog bisiddere, hvis klienter kun

havde perifer berøring med sagen og det pågældende afhøringsmøde.

Alt i alt fandt JS, at der var behov for mere effektive redskaber til at afskære både retten til

bisidder og bisiddernes ret til salær for overværelse af afhøringer, der klart er uden relevans

for deres klient.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

JS havde ingen særskilte bemærkninger til retsbeskyttelsen af de involverede.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Da Blekingegade-kommissionen ikke skulle foretage ansvarsvurderinger, havde JS ikke erfa-

ringer med sådanne. JS pegede endvidere på, at de mest centrale figurer i undersøgelsen ikke

længere var i tjeneste på undersøgelsestidspunktet.

JS tilføjede dog, at der selv i en ren faktum-undersøgelse kan være noget på spil for de invol-

verede, der eksempelvis risikerer en plet på deres renommé.

Andet

Det blev drøftet med JS, om en mulig måde at nedbringe antallet af bisiddere kunne være en

slags ”forhåndsamnesti” for medarbejdere under et vist niveau, f.eks. under kontorchefniveau,

sådan at disse medarbejdere ikke kunne blive genstand for en ansvarsvurdering. JS var ikke

afvisende over for tanken, men pointerede dog, at der fortsat ville være en risiko for en plet på

renomméet, selv om der ikke blev foretaget en ansvarsvurdering.

JS havde ikke erfaringer med efterprøvelse af kommissionens afgørelser, idet Blekingegade-

kommissionens afgørelser om navneforbud ikke blev indbragt for landsretten.

Blekingegade-kommissionen havde ikke til opgave at foreslå eventuelle ændringer af lovgiv-

ning mv., og JS havde på den baggrund ingen bemærkninger hertil.

Om en mulig ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioners virke bemærkede JS, at der

efter hans opfattelse skete erfaringsudveksling gennem uformelle kontakter til tidligere kom-

missionsformænd og sekretariatsmedarbejdere. I Blekingegade-kommissionen var det i øvrigt

182

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

værdifuldt, at der medvirkede en kontormedarbejder med erfaring fra tidligere undersøgelses-

kommissioner.

Adspurgt, om han havde eventuelle forslag til tiltag, der kunne bidrage til en hurtigere og me-

re effektiv gennemførelse af undersøgelserne, pegede JS på sine tidligere nævnte betragtnin-

ger om muligheden for en mere uformel kontakt til potentielle vidner i den indledende fase af

undersøgelsen forud for de egentlige afhøringer.

JS bemærkede endvidere, at brugen af undersøgelseskommissionsinstituttet i praksis ofte har

været udløst af politiske uenigheder. Dette havde efter JS’ opfattelse betydet, at kommissio-

nerne ikke altid var blevet nedsat ud fra overvejelser om, hvorvidt de var et egnet og hen-

sigtsmæssigt instrument til at gennemføre de pågældende undersøgelser.

183

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Gunnar Homann

Torsdag den 26. januar 2017.

Gunnar Homann er advokat. Han var udspørger for Dan Lynge-kommissionen, der virkede

fra september 2003 til september 2006, og for Blekingegade-kommissionen, der virkede fra

september 2010 til maj 2014.

Gunnar Homann fungerede som bisidder i Skattefradragskommissionen og Statsløsekommis-

sionen og fungerer som bisidder i Tibetkommissionen, der blev nedsat i december 2015.

Forud for lov om undersøgelseskommissioner var Gunnar Homann medlem af undersøgelses-

kommissionen til undersøgelse af Nørrebrosagen (september 1996-juli 2000). Han fungerede

endvidere som bisidder i en række undersøgelser, herunder Undersøgelseskommissionen ved-

rørende den færøske banksag (juni 1995 til januar 1998), Kommissionsdomstolen til gennem-

førelse af en undersøgelse af omstændighederne i forbindelse med de ledelses- og bevillings-

mæssige forhold omkring edb-udgifter inden for Skatteministeriets område (marts 1990-

oktober 1992) og Undersøgelsesretten vedrørende Himmerlandsbanken (november 1993 til

oktober 1994).

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Gunnar Homann (GH) fandt ikke, at kommissorierne havde givet anledning til problemer.

Han havde været ude for, at kommissoriet var blevet udvidet undervejs, men dette gav ikke

anledning til vanskeligheder. GH påpegede endvidere, at kommissionen havde mulighed for

at henvende sig til ministeriet for at drøfte en eventuel tvivl om fortolkningen af kommissoriet

eller en udvidelse heraf, og en sådan henvendelse gav efter hans vurdering ikke anledning til

nævneværdige forsinkelser i undersøgelseskommissionens arbejde.

Om sammensætningen af kommissionen fandt GH, at den typiske sammensætning med en

landsdommer som formand og en advokat og en universitetsjurist som medlemmer fungerede

godt. GH anså det som en fordel med en dommer som formand. For så vidt angår de øvrige

medlemmer pegede GH på, at der i nogle undersøgelser kunne være behov for særlig sag-

kundskab, der kunne begrunde en anden sammensætning end den typiske. I den forbindelse

henviste han til Blekingegade-kommissionen som eksempel på værdien af særlig sagkund-

skab, idet kommissionen drog stor nytte af at have en forhenværende politimester med kend-

skab til politiets organisation og arbejdsmåde som medlem.

184

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

GH nævnte, at den praktiske etablering med lokaler mv. var gået ganske hurtigt og problem-

frit i Dan Lynge-kommissionen. I Blekingegade-kommissionen gav særligt sikringen af loka-

lerne anledning til forsinkelse, og GH vurderede, at man kunne spare tid, hvis man blot kunne

rykke ind i eksisterende lokaler. I den forbindelse anså GH det for en fordel, hvis lokalerne på

Fremtidsvej kunne stå til rådighed for fremtidige kommissioner.

Efter GH’s opfattelse havde sekretariaterne været velfungerende og godt sammensat. Han

fremhævede særligt, at det var en fordel med en dommer som juridisk sekretær, og at det var

meget værdifuldt at have en kontormedarbejder med erfaring fra flere tidligere undersøgelses-

kommissioner.

Om det skriftlige materiale mv.

GH oplyste, at det ofte tog ganske lang tid, før Blekingegade-kommissionen fik udleveret det

materiale, den anmodede om. Der var dog en række særlige forhold, der gjorde sig gældende

for netop denne kommission, idet der skulle undersøges materiale ca. 20-30 år tilbage i tiden,

og der havde været skiftende journalsystemer i den undersøgte periode. GH forklarede, at

Blekingegade-kommissionen foretog stikprøvekontrol hos de myndigheder, der blev anmodet

om materiale, for at danne sig et indtryk af arkivsystemerne og af, om det relevante materiale

var blevet udleveret.

I Statsløsesagen forekom det GH, at det var vanskeligt og tidskrævende for kommissionen at

tilvejebringe og gennemsøge relevante interne e-mails.

Om bisidderens mulighed for at gøre kommissionen opmærksom på yderligere relevant mate-

riale forklarede GH, at der ofte går en rum tid fra, at bisidderne udpeges, til kommissionen

fremsender dokumenterne. I mellemtiden er der tvivl om, hvorvidt klienten må forsyne bisid-

deren med materiale, da lovens ordning er, at materiale, som undersøgelseskommissionen har

anmodet om, er undergivet kommissionens rådighed. Da bisidderen først har mulighed for at

forholde sig til materialet, efter at kommissionen har fremsendt det, kan der være forholdsvis

kort tid til at gøre opmærksom på eventuelt yderligere materiale af relevans for undersøgel-

sen.

GH fandt ikke, at der var behov for, at undersøgelseskommissionen kunne foretage yderligere

efterforskningsskridt. Efter GH’s vurdering var det tilstrækkeligt, at undersøgelseskommissi-

onen baserede sin undersøgelse på det skriftlige materiale og afhøring af relevante aktører.

185

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Hvad angår det samlede antal bisiddere pegede GH generelt på, at færre bisiddere gav stor-

driftsfordele med hensyn til både tid og økonomi. GH nævnte særligt to faktorer af betydning

for det samlede antal bisiddere. For det første kunne habilitetsspørgsmål have betydning, og i

den forbindelse vurderede GH, at Højesterets kendelse af 14. december 2016 ville forbedre

mulighederne for at koncentrere bisidderopgaven på færre bisiddere. For det andet vurderede

GH, at det fungerede godt i de kommissioner, hvor de faglige organisationer stod for at tildele

én bisidder til en række menige medarbejdere. GH tilføjede dog, at det ofte ville være nød-

vendigt med egen bisidder for medarbejdere på de højere trin i hierarkiet.

Det blev drøftet med GH, om antallet af bisiddere også kunne nedbringes ved, at færre afhørte

fik ret til en bisidder. Hertil bemærkede GH, at selv en ren faktum-undersøgelse kunne være

belastende, og at han derfor havde betænkeligheder ved at give færre afhørte ret til en bisid-

der. Højesterets kendelse i Nørrebrosagen (U 1997.1004/2 H) om de menige politifolks ret til

bisidder må fortsat være retningsgivende. GH pointerede endvidere, at kommissionen har

gavn af, at de afhørte har en bisidder. Det skyldtes for det første, at bisidderen står for at ad-

ministrere klientens adgang til materialet og dermed sparer kommissionen for dette arbejde.

For det andet pegede GH på, at bisidderen står for at forberede klienten, og at det var GH’s

erfaring, at jo bedre klienten var forberedt, jo hurtigere kunne afhøringen gennemføres. Alt i

alt vurderede GH ikke, at det ville spare tid, hvis man under den nuværende ordning gav færre

afhørte ret til en bisidder.

GH forklarede, at han i flere tilfælde havde oplevet, at kommissionen forsøgte at afskære bi-

sidderen fra salær for overværelse af afhøringsmøder uden relevans for klienten. Der var gjort

tilløb til dette i Blekingegade-kommissionen, som dog ikke var lykkedes. I Statsløsekommis-

sionen gjorde formanden det på forhånd klart for bisidderne, at de ikke kunne forvente at mø-

de med ret til salær på bestemte afhøringsdage, der vurderedes at være uden relevans for den

pågældendes klient. I Tibetkommissionen var der fulgt en lignende fremgangsmåde, idet bi-

sidderne var blevet anmodet om at tilkendegive, hvornår de agtede at møde, og kommissionen

tilkendegav herefter, om den var enig i, at det var relevant for bisidderen at møde de pågæl-

dende dage.

Med hensyn til målretning af materialet var det GH’s opfattelse, at udførlige spørgetemaer

med præcise henvisninger til det relevante materiale gjorde det væsentligt lettere og hurtigere

for bisidderen at forberede sig og klienten på afhøringen. GH tilføjede dog, at der var tale om

et meget stort og tidskrævende arbejde for udspørgeren.

186

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

GH nævnte, at undersøgelseskommissionernes praksis med at protokollere afhøringerne på

baggrund af båndoptagelser var velfungerende, men han bemærkede, at der var tale om et

meget stort arbejde for kommissionen og dens sekretariat.

Det var GH’s vurdering, at redskaberne for udspørger og bisiddere var tilstrækkelige.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

GH nævnte, at det reelle problem for de involverede ofte er offentligheden om undersøgelsen.

Han tilføjede dog, at loven gav hjemmel til både dørlukning og navneforbud, om end begge

dele blev anvendt meget sjældent.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

GH var enig i, at ministerundtagelsen kunne give anledning til vanskelige afgrænsnings-

spørgsmål i forbindelse med bedømmelsen af embedsmænds adfærd, idet man risikerede indi-

rekte at bedømme ministerens adfærd ved beskrivelsen af embedsmændenes rådgivning og

bistand til ministeren. GH fandt dog ikke, at dette skulle begrænse kommissionen i sin beskri-

velse og vurdering af embedsmændenes adfærd.

Andet

GH forklarede, at der allerede skete en uformel erfaringsudveksling mellem kommissionens

formand og sekretariat og tidligere formænd og sekretærer. Han understregede igen vigtighe-

den af ikke at miste den praktiske viden, som oparbejdedes i kommissionernes sekretariater,

og fremhævede igen den kontormedarbejder, som var en gennemgående figur i sekretariaterne

for flere kommissioner. På den baggrund fandt han ikke, at der nødvendigvis var behov for at

skrive en egentlig ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioners virke, men han fandt

dog, at der med fordel kunne udarbejdes en intern manual til brug i Justitsministeriet, sådan at

tidsforbruget til ministeriets praktiske skridt kunne minimeres mest muligt.

GH fandt, at reglerne om efterprøvelse af undersøgelseskommissionens afgørelser var velfun-

gerende, selv om det nogle gange kunne tage forholdsvis lang tid at få kæremålet afgjort.

Afslutningsvis blev det drøftet med GH, om han havde forslag til, hvordan undersøgelserne

kan gennemføres hurtigere og mere effektivt under bevarelse af de retssikkerhedsmæssige

garantier for de involverede. For så vidt angår forbruget af økonomiske ressourcer henviste

GH til sine tidligere bemærkninger om mulighederne for at afskære salær og for at nedbringe

det samlede antal bisiddere, navnlig ved at udpege samme bisidder for flere af de afhørte. GH

vurderede derimod ikke, at der var meget rum for at begrænse andelen af involverede med ret

til bisidder. Han pegede i den forbindelse på, at retten til bisidder er en fundamental ret, også i

187

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

rene faktum-undersøgelser, og henviste til sine tidligere bemærkninger om bisidderens forbe-

redelsesfunktion.

GH blev endvidere spurgt om sit syn på forslaget om, at kommissionen kunne afholde indle-

dende uformelle samtaler med potentielle vidner for at afgrænse kredsen af afhørte. GH vur-

derede, at det ville være ganske vanskeligt i praksis på forhånd at være sikker på, at de perso-

ner, man talte med, ikke havde behov for straks at være omfattet af lovens retssikkerhedsga-

rantier.

Endelig blev GH bedt om sin vurdering af mulighederne for at bruge advokatundersøgelser

som alternativ til undersøgelseskommissioner. GH fandt, at advokatundersøgelser egnede sig

til undersøgelser på rent skriftligt grundlag, men at de retssikkerhedsgarantier, som gives efter

undersøgelseskommissionsloven, var påkrævet, hvis der skulle foretages mundtlig afhøring.

GH anså derfor ikke advokatundersøgelser som alternativer til undersøgelseskommissioner,

når det som led i undersøgelsen var nødvendigt at gennemføre vidneafhøringer.

188

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Claes Nilas

Fredag den 27. januar 2017.

Claes Nilas er kommitteret i Styrelsen for International Rekruttering og Integration og for-

henværende departementschef i forskellige ministerier i årene 2004-2015, herunder i Ministe-

riet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Han blev afhørt af Statsløsekommissionen.

Forud for loven om undersøgelseskommissioner var Claes Nilas sekretær for kommissions-

domstolen til undersøgelse af visse forhold vedrørende post- og telegrafvæsenet (april 1982-

april 1985). Han blev endvidere afhørt af undersøgelsesretten i Tamil-sagen og i den efterføl-

gende rigsretssag.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Claes Nilas (CN) fandt generelt, at kommissoriernes omfang var en afgørende faktor for un-

dersøgelseskommissionernes tids- og ressourceforbrug. Han nævnte som eksempel kommis-

soriet for Statsløsekommissionen, der var meget bredt både for så vidt angår den tidsperiode

og de temaer, som skulle være genstand for undersøgelsen. Efter CN’s vurdering var et så

bredt kommissorium unødvendigt for at afdække det centrale forløb, som var årsagen til ned-

sættelsen af kommissionen. Havde man i stedet afgrænset kommissoriet til det centrale, kunne

undersøgelsen efter CN’s opfattelse være gennemført langt hurtigere. CN erkendte samtidig,

at udformningen af kommissoriet for en undersøgelseskommission også i vidt omfang er re-

sultatet af en politisk proces, og at dette formentlig var en væsentlig forklaring på de ofte gan-

ske brede opdrag.

CN noterede sig, at den typiske sammensætning af en undersøgelseskommission (en lands-

dommer, en advokat og en universitetsjurist) ikke garanterede, at kommissionen havde et

medlem med særlig sagkundskab inden for det pågældende rets- eller forvaltningsområde og

med kendskab til arbejds- og organisationsformen i den eller de undersøgte myndighed(er).

Eksempelvis ville det i en undersøgelse af forhold i centraladministrationen være både nyttigt

for kommissionen og betryggende for de involverede, hvis der i kommissionen sad et medlem

med konkret indsigt i arbejdsforholdene i centraladministrationen og forholdet mellem politi-

kere og embedsmænd.

189

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

CN havde ingen bemærkninger til dette punkt.

Om det skriftlige materiale mv.

CN bemærkede generelt, at det var vigtigt at sikre, at undersøgelseskommissionen fik adgang

til alt det relevante materiale i sagen. I den forbindelse anbefalede han, at de involverede

myndigheder så vidt muligt burde gå i gang med at identificere og indsamle materialet, så

snart der var truffet beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission. Man kunne

overveje, om der var behov for en mere fast procedure herfor.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Det var CN’s opfattelse, at bisidderen tjente en vigtig funktion forud for afhøringen. Bisidde-

rens rolle havde først og fremmest været at forberede CN på afhøringssituationen og tale sa-

gen igennem med CN.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

CN bemærkede, at det også for de involveredes retssikkerhed var et problem, at undersøgel-

serne tog lang tid. Eksempelvis gik der næsten fem år fra beslutningen om at nedsætte Statslø-

sekommissionen, til beretningen var afgivet og behandlet af ansættelsesmyndigheden. Læng-

den af denne periode havde stor betydning, fordi de involveredes karriere

de facto

blev sat på

standby. Endvidere indebar forberedelse af og deltagelse i afhøringer undervejs i undersøgel-

sen samt afgivelse af kommentarer til kommissionens beretningsudkast en meget omfattende

og krævende arbejdsindsats, som var svær at få til at passe sammen med et i forvejen travlt

arbejde.

CN fremhævede endvidere, at undersøgelseskommissionens beretning

de facto

har meget stor

betydning for de involverede, selv om de formelt ikke er afgørelser eller domme. Eksempelvis

lægges beretningen i realiteten til grund ved ansættelsesmyndighedens opfølgning, herunder

ved en eventuel tjenestemandssag. I lyset heraf fandt CN, at processen ved en undersøgelses-

kommission kan justeres, navnlig for så vidt angår adgangen til kontradiktion. CN pegede i

den forbindelse for det første på, at der alene sker høring over den del af beretningsudkastet,

der vedrører den pågældende, men ikke den samlede beretning. Man måtte derfor afgive be-

mærkninger alene på baggrund af et fragment, selv om andre dele af beretningen meget vel

kunne være af relevans. For det andet pegede CN på, at høringen foretages på et ganske frem-

skredent tidspunkt. CN mente, at det kunne være ønskeligt med en mulighed for at afgive en

slags procedureindlæg umiddelbart efter afslutningen af afhøringerne. Selv om loven om un-

dersøgelseskommissioner ikke udelukkede denne mulighed, kunne der være behov for at ind-

190

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

føre en formaliseret fremgangsmåde, som kunne sætte en ramme for et sådant procedurelig-

nende element i processen.

Endelig nævnte CN, at det kunne være problematisk for de involverede, at sagen for deres

vedkommende ikke fandt sin endelige afgørelse med undersøgelseskommissionens beretning.

Først når beretningen forelå, kunne der tages stilling til, om der skulle indledes tjeneste-

mandssag eller eventuelt indgås forlig. CN påpegede, at offentlighedens opmærksomhed er

rettet mod beretningens konklusioner, og at det kan gøre det vanskeligt at komme videre i

karrieren, at der ikke senere er den samme grad af offentlighed om, at sagen har fundet sin

endelige afslutning ved f.eks. et forlig.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

CN fandt, at ministerundtagelsen gav risiko for en skævhed i kommissionens bedømmelse,

også for så vidt angår faktum. Uddybende forklarede han, at ministerundtagelsen indebærer

en risiko for, at kommissionen anlagde en mere tilbageholdende linje ved bevisvurderingen af

ministerens adfærd end ved bevisvurderingen af embedsmændenes adfærd. Dette kom bl.a. til

udtryk ved en mere formalistisk bevisvurdering overvejende orienteret mod de skriftlige bevi-

ser.

Andet

Efter CN’s vurdering kunne der ikke peges på grundlæggende problemer med undersøgelses-

kommissionsordningen, som gav anledning til at tænke i helt alternative undersøgelsesformer.

Han fandt det også i orden med den offentlighed, der omgærder kommissionsordningen. CN

understregede behovet for, at man ved nedsættelsen af kommissionen nøje overvejede dels

afgrænsningen af undersøgelsen til at angå det centrale begivenhedsforløb, dels sammensæt-

ningen af kommissionen med henblik på at sikre den fornødne sagkundskab til at gennemføre

den konkrete undersøgelse. CN understregede desuden, at der på grund af den afgørende be-

tydning, som kommissionens beretning

de facto

kan få for de involverede, var behov for at

tilpasse proceduren, så den i højere grad gav de involverede rettigheder til bl.a. kontradiktion,

der mindede om dem, som kendes fra domstolsprocessen. Man bør i det hele taget overveje,

om retsplejens almindelige principper i højere grad kan inspirere til procesordningen frem-

over.

191

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Lene Espersen

Tirsdag den 21. februar 2017.

Lene Espersen er administrerende direktør for Danske Arkitektvirksomheder og var fra 2001

til 2011 minister (fra 2001 til 2008 justitsminister) og medlem af Folketinget i 20 år, fra sep-

tember 1994 til november 2014. Hun blev som justitsminister afhørt af Dan Lynge-

kommissionen.

Som justitsminister nedsatte Lene Espersen Farum-kommissionen (efter en folketingsbeslut-

ning herom), Dan Lynge-kommissionen og Skattefradragskommissionen.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Lene Espersen (LE) fandt, at nedsættelsen af en undersøgelseskommission under den nuvæ-

rende ordning i meget høj grad er resultatet af en politisk proces og udslag af politiske overve-

jelser. Efter LE’s opfattelse virkede det som om, at oppositionen var tilbøjelig til at bruge en

undersøgelseskommission som en sidste udvej i de situationer, hvor de almindelige parlamen-

tariske redskaber som f.eks. spørgsmål til ministeren og samråd ikke havde givet de ønskede

oplysninger eller det ønskede resultat. Oppositionens politiske interesse i kombination med

pressens interesse i at ”holde sager i kog” kunne efter LE’s opfattelse føre til nedsættelse af en

undersøgelseskommission i tilfælde, hvor det ud fra en rent saglig betragtning måtte stå hen i

det uvisse, hvorfor en undersøgelseskommission var en hensigtsmæssig undersøgelsesform.

Som eksempel på en undersøgelseskommission, der meget vanskeligt kunne siges at have

værdi, pegede LE på Farum-kommissionen, der blev nedsat på trods af, at der blev ført omfat-

tende straffesager sideløbende med undersøgelseskommissionen.

Den meget politisk prægede beslutningsproces frem mod nedsættelsen af en undersøgelses-

kommission gav efter LE’s opfattelse anledning til, at kommissorierne ofte blev langt bredere

end nødvendigt for at afdække sagens kerne. LE påpegede, at de brede kommissorier gav an-

ledning til unødige omkostninger og til unødigt langt tidsforbrug for undersøgelserne. De

langstrakte undersøgelser var efter LE’s vurdering til skade for både undersøgelsernes aktuali-

tet og undersøgelseskommissionernes mulighed for at trænge til bunds i sagerne, fordi vid-

nerne ofte først blev afhørt flere år efter de centrale begivenheder.

192

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

LE fandt på den nævnte baggrund, at der er behov for initiativer, der kan sikre smallere og

bedre afgrænsede kommissorier og kan bidrage til, at nedsættelse af en undersøgelseskom-

mission bliver en sjældnere foreteelse. LE fremhævede navnlig tre mulige initiativer:

1) Indførelse af regler, der kræver bred parlamentarisk tilslutning som forudsætning for

at nedsætte en undersøgelseskommission. LE nævnte, at man f.eks. kunne overveje at

kræve 5/6 flertal i Folketinget for at nedsætte en undersøgelseskommission. I den for-

bindelse understregede LE, at en undersøgelseskommission er en meget omfattende

undersøgelsesform, og at der er grund til at sikre, at dette instrument ikke kan blive

brugt til politisk ”drilleri”, men kun tages i brug, hvis der er bred enighed om det. Ef-

ter LE’s vurdering vil risikoen for misbrug være begrænset, idet der på grund af pres

fra medierne må forventes at være tilstrækkeligt flertal bag nedsættelsen af en under-

søgelseskommission i de sager, hvor en kommission reelt er nødvendig.

2) Indførelse af en art forundersøgelse ved en granskningsmand, f.eks. en advokat. Under

forundersøgelsen vil det kunne afdækkes, om der overhovedet er behov for en under-

søgelseskommission, og hvis svaret er bekræftende, vil forundersøgelsen kunne bidra-

ge til at skære sagen til og yde rådgivning til det politiske niveau. LE bemærkede dog,

at det i politisk ladede situationer nok ofte må forventes, at den sagkyndige rådgivning

kan blive trængt i baggrunden. LE påpegede desuden, at der fra politisk hold ofte må

forventes en skepsis over for en tilskæring af undersøgelsen på grund af frygten for, at

muligt relevante aspekter af sagen dermed ikke vil blive afdækket.

3) Nedsættelse af en undersøgelseskommission bør afvente, at eventuelle verserende

retssager er afsluttet. LE henviste i den forbindelse til undersøgelseskommissionen i

Farum-sagen, der i vidt omfang måtte afvente afslutningen af de verserende straffesa-

ger, før den kunne færdiggøre sit arbejde.

Om undersøgelseskommissionernes sammensætning havde LE den bemærkning, at det er

vigtigt at sikre den fornødne bredde til at gennemføre den konkrete undersøgelse. Det havde

været LE’s indtryk, at dette hidtil havde været forsøgt med held.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

LE havde ingen bemærkninger til dette punkt.

Om det skriftlige materiale mv.

LE havde ingen bemærkninger til dette punkt.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

LE fandt, at hun som vidne havde haft stor gavn af en bisidder. Bisidderen forberedte hende

på afhøringen og var dermed også med til at gøre hende mere tryg ved afhøringssituationen.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

LE påpegede, at tidsforbruget på undersøgelserne udgør et selvstændigt retssikkerhedsmæs-

sigt problem. LE var selv blevet afhørt af Dan Lynge-kommissionen, mens hun var siddende

minister, og det havde i perioder føjet en væsentlig ekstra arbejdsbelastning til et i forvejen

193

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

meget presset program. Foruden arbejdsbelastningen pegede LE på belastningen ved, at der i

hele perioden frem til, at undersøgelseskommissionens beretning foreligger, hænger et sværd

over hovedet på de involverede.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Efter LE’s opfattelse forudsætter ministerundtagelsesreglen en skelnen mellem minister og

embedsmænd, som i praksis kan være meget vanskelig at gennemføre konsekvent. Når mini-

steren f.eks. skal afgive et svar til Folketinget, sker det i realiteten altid efter omfattende bi-

stand og rådgivning fra embedsmændene. LE fandt dog, at man måtte være varsom med i hø-

jere grad at give undersøgelseskommissionen til opgave at vurdere ministerens forhold. Det

burde principielt fastholdes, at en undersøgelseskommission ikke har til opgave at foretage en

retlig vurdering af ministerens adfærd.

Andet

Det blev drøftet med LE, om det fra en politisk synsvinkel ville give anledning til betænke-

ligheder eller indvendinger, hvis undersøgelseskommissionernes beretninger blev skrevet i en

kortere form med en mindre detaljeret gengivelse af faktum-undersøgelsens resultater. Efter

LE’s opfattelse var det rigtigt at antage, at langt de færreste folketingsmedlemmer læste be-

retningen i sin helhed, og at opmærksomheden naturligt samlede sig om beretningens sam-

menfatning. Imidlertid vurderede LE, at det fra en politisk synsvinkel ville være vanskeligt at

gøre op med den nuværende praksis med meget omfattende beretninger fra undersøgelses-

kommissioner. I den forbindelse påpegede LE, at folketingsmedlemmerne efter hendes erfa-

ring sædvanligvis ønskede mest mulig dokumentation, og at en udvikling i den modsatte ret-

ning derfor næppe ville møde opbakning fra politisk hold. Det var LE’s vurdering, at de lange

beretninger fra undersøgelseskommissionerne først og fremmest var endnu et symptom på det

tidligere påpegede grundlæggende problem, at undersøgelserne afgrænses for bredt.

Adspurgt om eventuelle forslag til ændringer, der kan bidrage til, at undersøgelserne gennem-

føres hurtigere, billigere og med opretholdelse af de nødvendige retssikkerhedsgarantier, pe-

gede LE på de ovenfor nævnte forslag om f.eks. krav om 5/6 flertal for nedsættelse af en un-

dersøgelseskommission og en forundersøgelse, der kan bidrage til at afgrænse undersøgelsen

til problemstillingens kerne. Efter LE’s opfattelse vil sådanne ændringer kunne bidrage til

færre undersøgelser, men sandsynligvis også til en væsentlig forbedring af undersøgelses-

kommissionsordningen.

Afslutningsvis blev LE spurgt om sit syn på andre, alternative undersøgelsesformer. Advo-

katundersøgelser og parlamentariske undersøgelser blev drøftet.

194

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

For så vidt angår advokatundersøgelser var det LE’s vurdering, at disse kan være nyttige som

en art forundersøgelse, hvorved hun henviste til sine tidligere bemærkninger herom. LE pege-

de endvidere på, at advokatundersøgelser kan tjene til – og nok også i dag i et vist omfang

tjener til – at begrænse antallet af undersøgelseskommissioner. LE forklarede uddybende, at

en advokatundersøgelse ofte kan være et tilstrækkeligt middel til at undersøge en sag og sam-

tidig give mulighed for at udvise politisk handlekraft.

Med hensyn til parlamentariske undersøgelser stillede LE sig skeptisk over for behovet for et

sådant yderligere parlamentarisk redskab. LE påpegede, at folketingsmedlemmerne allerede i

dag har mulighed for at stille skriftlige spørgsmål og kalde ministeren i samråd eller til fore-

spørgselsdebatter. Endvidere bliver ordførerne i praksis ofte inviteret til tekniske gennemgan-

ge, hvor embedsmænd deltager sammen med ministeren. På den baggrund var det efter LE’s

vurdering vanskeligt at se behovet for yderligere redskaber til at sikre, at folketingsmedlem-

merne får den viden og de oplysninger, der er nødvendige for folketingsarbejdet.

LE fandt heller ikke, at der er behov for parlamentariske undersøgelser som et middel til at

afdække spørgsmålet om ministerens eventuelle ansvar. LE påpegede, at ministerens besva-

relser mv. over for Folketinget er underlagt reglerne om ministeransvar, og at folketingsmed-

lemmerne allerede i dag kan komme meget langt i afdækningen af en sag ved at udnytte deres

eksisterende muligheder tilstrækkeligt. LE fandt, at f.eks. offentlige parlamentariske høringer

med afhøring af ministre og embedsmænd først og fremmest vil komme til at tage sigte på

den interne proces i ministerierne. LE gav udtryk for betænkeligheder ved en sådan udvikling,

bl.a. fordi embedsmændene vil kunne blive for tilbageholdende i deres rådgivning af ministe-

ren, hvilket vil indebære en betydelig svækkelse af regeringens effektivitet. Endelig stillede

LE spørgsmål ved, om folketingsmedlemmerne i almindelighed har de nødvendige kvalifika-

tioner til at fungere som udspørgere i høringer, der fokuserer på ansvarsspørgsmål.

195

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Interview med Peter Loft

Tirsdag den 11. april 2017.

Peter Loft er kommunaldirektør for Bornholms Regionskommune og var fra 1993 til 2012

departementschef i Skatteministeriet. Han blev afhørt af Skattesagskommissionen.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Om kommissoriernes udformning og indhold havde Peter Loft (PL) den bemærkning, at en

undersøgelseskommission efter hans opfattelse ikke er et egnet organ til at foretage undersø-

gelser, der kræver politimæssig efterforskning. Sådanne sager eller aspekter af sager – som

f.eks. den del af Skattesagskommissionens kommissorium, der handlede om læk af oplysnin-

ger – bør efterforskes af politiet.

PL fandt, at der mangler klarere kriterier for, hvornår en undersøgelseskommission nedsættes.

Ofte henvises der som argument for nedsættelse af en undersøgelseskommission til, at der er

behov for at undersøge en sag for at lære af de fejl, der måtte blive afdækket, og for at kunne

foretage de fornødne forbedringer i den eller de undersøgte myndigheder. Imidlertid er det

PL’s vurdering, at det i praksis ikke nødvendigvis er sådanne sager, der bliver gjort til gen-

stand for en kommissionsundersøgelse. PL pegede i den forbindelse på, at nedsættelsen af en

undersøgelseskommission som oftest i høj grad er et udslag af en politisk proces og politiske

overvejelser.

Om kommissionens sammensætning bemærkede PL, at det – navnlig fra et embedsmandsper-

spektiv – ville være betryggende, hvis der blev udpeget et kommissionsmedlem med kend-

skab til de organisatoriske forhold og arbejdsgangene i den type forvaltningsorgan, der under-

søges i den konkrete sag (som oftest centraladministrationen). Det ville efter PL’s opfattelse

give kommissionen et bedre grundlag for sine vurderinger, hvis den blev tilført sådan sag-

kundskab.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

PL havde ingen bemærkninger hertil.

Om det skriftlige materiale mv.

I Skattesagskommissionen var PL ikke involveret i processen med at identificere og indsamle

det relevante materiale til brug for kommissionens undersøgelse. PL kunne dog berette, at der

196

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

i hvert fald på det tidspunkt, hvor kommissionen blev nedsat, blev lavet en log, der sikrede, at

dokumenterne blev låst på serverne både i departementet og i SKAT. Processen med indsam-

ling af materialet gik straks i gang. I Skattesagskommissionen var det forholdsvis enkelt at

identificere det relevante materiale.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

På baggrund af PL’s egne erfaringer udtrykte han grundlæggende tilfredshed med bisidder-

ordningen efter undersøgelseskommissionsloven. PL havde dog den indvending mod den

gældende ordning, at han som afhørt kun havde adgang til at sætte sig ind i materialet hos

bisidderen. PL fandt ikke, at f.eks. hensynet til at undgå læk til pressen kan begrunde denne

strenge restriktion på adgangen til materialet.

PL bemærkede, at den generelt velfungerende bisidderordning i regi af undersøgelseskom-

missionsloven står i skarp kontrast til stadiet før og efter kommissionens undersøgelse. Hver-

ken forud for kommissionens nedsættelse, hvor PL skulle afgive en redegørelse om sagen,

eller under det efterfølgende forløb, hvor skatteministeren anmodede en advokat om at vurde-

re, om der var grundlag for at drage nogen til ansvar for den del af sagen, der handlede om

korrespondance mellem myndighederne og Folketingets Ombudsmand, havde PL haft en of-

fentligt betalt bisidder. Eftersom disse forløb havde en ganske nær sammenhæng med under-

søgelseskommissionens undersøgelse, undrede PL sig over, at der ikke findes regler, der ud-

strækker retssikkerhedsgarantierne hertil. Det gjaldt navnlig for den efterfølgende advokatun-

dersøgelse, der blev nedsat af ansættelsesmyndigheden (ministeriet), og som i alt væsentligt

byggede på undersøgelseskommissionens beretning. PL blev ikke givet nogen mulighed for at

fremlægge sin opfattelse af det sagsforløb, som advokaten undersøgte. Advokaten fremkom

med sin vurdering, uden at PL på noget tidspunkt blev inddraget.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

På dette punkt pegede PL på både velfungerende og problematiske forhold ved undersøgel-

seskommissionsordningen.

Efter PL’s opfattelse kan en undersøgelseskommission være en fordel for de involverede, idet

en sådan kommission kan sikre en uvildig vurdering og et mere nuanceret syn på en sag, end

hvis sagen blot undersøges af den pågældende myndighed selv – eller hvis sagen slet ikke

bliver undersøgt, så der i offentligheden mv. får lov at florere alle mulige rygter og spekulati-

oner.

Om selve procesformen bemærkede PL, at den efter hans overordnede vurdering giver en høj

grad af tryghed for de involverede. De tre kommissionsmedlemmer i skattesagen havde på

197

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

passende vis udøvet en form for aktiv procesledelse, og afhøringerne var også i det væsentlige

forløbet på betryggende vis. Om afhøringsformen uddybede PL, at han ikke på forhånd vidste

præcis, hvad der ville blive spurgt om, men at han blev afhørt om bestemte perioder, der blev

angivet på forhånd. Han fik udleveret en ekstrakt under selve afhøringen, og det fungerede

gennemgående fint. Der havde dog i et enkelt tilfælde været et element af overraskelse under

afhøringen, som efter PL’s opfattelse var unødvendig, da udspørgerens spørgsmål beroede på

en misforståelse, som kunne være opklaret, hvis hans opmærksomhed på forhånd var blevet

henledt på de pågældende dokumenter. PL havde dog mulighed for at gøre opmærksom herpå

under en efterfølgende afhøring.

Af problematiske forhold ved den gældende ordning pegede PL på følgende:

PL fandt, at det er utilstrækkeligt, at den enkelte involverede i høringsfasen alene får adgang

til at læse de dele af beretningen, der handler om vedkommendes egne forhold. I PL’s tilfælde

var det omtrent tre sider. PL pegede endvidere på, at han – ligesom det gjorde sig gældende

for det materiale, der indgik i undersøgelsen – var henvist til at læse disse uddrag af beretnin-

gen hos sin bisidder. PL havde på dette punkt de samme indvendinger som tidligere nævnt om

ordningen med, at de involverede alene har adgang til indsigt i undersøgelsesmaterialet hos

bisidderen.

Selvom PL fandt, at undersøgelseskommissionslovens retssikkerhedsgarantier er betryggende

for de involverede, pegede han dog også på, at disse garantier kunne være med til at gøre un-

dersøgelsen forholdsvis tung og langvarig. Det langstrakte forløb havde efter PL’s mening

flere ganske alvorlige negative konsekvenser for de involverede. For det første indebar det en

betydelig periode med pressedækning og -opmærksomhed, som føjede yderligere til den be-

lastning, som selve undersøgelsen udgjorde. For det andet havde det karrieremæssige konse-

kvenser for de involverede. For sit eget vedkommende pegede PL i den forbindelse på, at han

allerede umiddelbart efter nedsættelsen af Skattesagskommissionen blev fritaget for tjeneste.

Der blev kort tid herefter udnævnt en ny departementschef, samtidig med at PL’s departe-

mentschefstilling blev opretholdt. Det forhold, at den nye departementschef blev udnævnt, og

ikke konstitueret, betød, at PL’s departementschefstilling efter afslutningen af kommissionens

undersøgelse kunne nedlægges som overflødig, hvorefter PL blot havde krav på tre års rådig-

hedsløn. Den nævnte fremgangsmåde havde i praksis afgørende betydning for hans mulighe-

der for omplacering til anden stilling mv. Alt i alt var det PL’s vurdering, at det er meget pro-

blematisk, at det ikke står klart, hvordan man ansættelsesmæssigt er stillet i den periode, hvor

undersøgelsen står på.

198

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

PL nævnte endelig, at de manglende retningslinjer for beretningens offentliggørelse må give

anledning til betænkeligheder. For så vidt angik Skattesagskommissionens beretning påpege-

de PL, at de involverede ministerier – som en solohistorie – havde udleveret beretningen til en

bestemt avis dagen før offentliggørelsen, og endog endnu inden han selv havde fået et eksem-

plar af beretningen. Han fandt, at denne fremgangsmåde tilføjede et unødvendigt element af

sårbarhed for de involverede i en situation, hvor medieomtalen i forvejen ville give anledning

til et betydeligt pres.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

PL udtrykte tvivl om, hvor stor en forskel forsigtighedskravet gjorde for kommissionens vur-

deringer. PL vurderede, at bedømmelsen af hans egne forhold i realiteten var faldet ud på

samme måde, hvis der ikke havde været et forsigtighedskrav.

Andet

Det blev drøftet med PL, om parlamentariske undersøgelsesformer eller advokatundersøgelser

helt eller delvis vil kunne erstatte eller supplere ordningen med undersøgelseskommissioner.

Hertil bemærkede PL, at parlamentariske undersøgelsesformer tjener politiske formål. Målet

ville i praksis efter PL’s vurdering være at nå til en hurtig afgørelse med et for politikerne

tilfredsstillende resultat og ikke at søge efter at oplyse sagen grundigt eller lære af den. En

eventuel afhøring af embedsmænd under sådanne former forekom ham retssikkerhedsmæssigt

uforsvarlig, idet afhøringen og de afhørte først og fremmest ville blive en brik i et politisk

spil. PL fandt, at undersøgelseskommissionssystemet – uanset den tunge og langvarige pro-

cesform – er langt at foretrække, både retssikkerhedsmæssigt og med hensyn til grundighed

og mulighederne for efterfølgende at drage nytte af undersøgelsens resultater. PL fandt heller

ikke, at advokatundersøgelser kan udgøre et reelt alternativ til undersøgelseskommissioner.

Han pegede i den forbindelse navnlig på, at denne undersøgelsesforms effektivitet begrænses

af, at der ikke kan ske vidneafhøring, og at undersøgelsesformen ikke frembyder de nødven-

dige retssikkerhedsgarantier.

Samlet set gik PL derfor mere ind for at justere og effektivisere undersøgelseskommissions-

ordningen. Han pegede i den forbindelse på flere områder, hvor man kunne overveje refor-

mer. For det første nævnte PL, at man kunne overveje at give færre afhørte ret til en bisidder.

Som eksempel nævnte han, at der ikke var behov for en bisidder til en fuldmægtig, som man

på forhånd måtte være klar over ikke ville blive udsat for kritik. Alternativt kunne man over-

veje i højere grad at beskikke samme bisidder for flere af de afhørte i periferien af undersø-

gelsen. Med færre bisiddere ville man kunne undgå en række af de praktiske problemer, som

f.eks. opstår ved aflysninger af afhøringer på grund af sygdom mv.

199

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

For det andet nævnte PL, at man kunne overveje at give kommissionen mulighed for at fore-

tage en form for forundersøgelse. Kommissionen kunne begynde med at afhøre de helt centra-

le personer for dermed at få et grundlag for at begrænse og målrette undersøgelsen mod de

centrale begivenhedsforløb og de centrale involverede personer. Denne fremgangsmåde ville

muligvis også kunne give grundlag for en begrænsning af kredsen af personer med ret til bi-

sidder. For at sikre sig, at kommissionen ikke afskæres fra alligevel at undersøge andre begi-

venheder eller involverede personer, kunne der i forbindelse med denne tilskæring af under-

søgelsen tages forbehold for en senere udvidelse af undersøgelsen, hvis der måtte vise sig

behov herfor. I så fald kunne det også blive nødvendigt at udvide kredsen af afhørte med ret

til bisidder.

200

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

3. Nogle foreløbige overvejelser over behovet for ændringer af undersøgel-

sesformen

Som det fremgår af kommissoriet for Udvalget om undersøgelseskommissioner, falder udval-

gets opgave i to dele.

For det første

skal udvalget foretage en erfaringsopsamling fra de undersøgelseskommissio-

ner, der er gennemført efter lov om undersøgelseskommissioner.

For det andet

skal udvalget i lyset af denne erfaringsopsamling vurdere, om der er behov for

ændringer af denne undersøgelsesform. Udvalget skal i den forbindelse i særlig grad lægge

vægt på hensynet til, at en undersøgelseskommission bør arbejde så hurtigt og effektivt som

muligt under iagttagelse af de nødvendige retssikkerhedsmæssige garantier for de involverede

politikere og embedsmænd. Udvalget skal herunder overveje, hvordan det sikres, at en under-

søgelseskommissions arbejde så vidt muligt målrettes undersøgelsen og klarlæggelsen af de

omstændigheder, som er de centrale for det faktiske begivenhedsforløb, som er baggrunden

for undersøgelseskommissionens nedsættelse. Udvalget skal udarbejde forslag til eventuelle

lovændringer i overensstemmelse med udvalgets anbefalinger.

Om forholdet mellem udvalgets to opgaver er det i kommissoriet anført, at udvalget i første

række skal prioritere arbejdet med erfaringsopsamlingen fra de hidtil gennemførte undersø-

gelseskommissioner, således at der først afgives deludtalelse herom.

Resultatet af udvalgets erfaringsopsamling fremgår af nærværende kapitel 3 med afsnit 2.1,

2.2 og 2.3 ovenfor, og denne erfaringsopsamling udgør sammen med kapitel 1 og 2 udvalgets

deludtalelse.

Udvalget har imidlertid i tillæg hertil fundet det naturligt kort at skitsere nogle foreløbige be-

tragtninger om, hvilke ændringer af undersøgelsesformen med undersøgelseskommissioner

den beskrevne erfaringsopsamling synes at kunne give anledning til at overveje, og som der-

for vil kunne komme til at indgå i udvalgets videre arbejde.

Som retningslinje for udvalgets arbejde i så henseende er det i kommissoriet anført, at der i

flere tilfælde har været

”rejst kritik i offentligheden af undersøgelsernes resultater sammenholdt med om-

kostningerne til dem og den medgåede tid. Endvidere har der været rejst kritik af

forhold omkring nedsættelsen af undersøgelseskommissioner, herunder spørgsmål

om deres sammensætning og om, hvorvidt kommissorierne har været formuleret

tilstrækkeligt præcist. Hertil kommer, at en undersøgelseskommission, der stræk-

ker sig over længere tid, kan udgøre en belastning for de ministre og embeds-

201

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

mænd, som undersøgelsen angår. Kritikken giver anledning til at overveje, om det

vil være muligt at justere og effektivisere denne undersøgelsesform.”

Som mulige justeringer og effektiviseringer på baggrund af den beskrevne erfaringsopsamling

skal udvalget foreløbig anføre de overvejelser, der er skitseret i det følgende.

3.1 Det tidsmæssige forløb

Udvalgets erfaringsopsamling vidner om, at det tidsmæssige forløb er et selvstændigt pro-

blem. Som det fremgår af afsnit 2.1, har det gennemsnitlige tidsforbrug for de fem undersø-

gelseskommissioner af mere ”almindeligt tilsnit”, der har ført deres arbejde til ende, været

omkring 3 �½ år, spændende fra 2 år og 7 måneder som det korteste til 4 år og 5 måneder som

det længste – fra undersøgelseskommissionen er blevet besluttet nedsat, til den færdige beret-

ning har foreligget. Der er her set bort fra de to kommissioner, der havde helt særegne opga-

ver, Farum-kommissionen og PET-kommissionen, hvor tidsforløbet udstrakte sig til 9-10 år.

De lange tidsforløb er et selvstændigt problem, allerede fordi det i sagens natur er ønskeligt,

at sager, hvortil der jævnligt vil knytte sig væsentlig politisk interesse, og som ofte vil inde-

bære, at der i en bredere offentlighed formidles, berettigede eller uberettigede, formodninger

om, at der har været uregelmæssigheder eller ulovligheder i den offentlige opgavevaretagelse,

afklares nogenlunde hurtigt. Hertil kommer, at det lange tidsforløb udgør en selvstændig be-

lastning for de personer, der er genstand for undersøgelse.

Der kan derfor være grund til at overveje, hvorledes undersøgelserne kan gennemføres hurti-

gere end hidtil. Udvalgets erfaringsopsamling, jf. analysen i afsnit 2.1 af de tidsmæssige for-

løb, vidner om, at der formentlig vil kunne være tid at hente i forbindelse med den praktiske

nedsættelse og etablering af undersøgelseskommissionerne, herunder i henseende til de loka-

lemæssige (og eventuelt sikkerhedsmæssige) foranstaltninger. Endvidere synes indhentelsen

af materiale fra de berørte myndigheder at måtte kunne fremskyndes ved, at myndighederne

på et tidligt tidspunkt, allerede når en undersøgelseskommission besluttes nedsat, og kommis-

soriet i hvert fald i hovedtræk er kendt, indleder materialeindsamlingen. Det kan overvejes,

om der er behov for at indføre en fast procedure herfor.

Der synes endvidere at kunne være anledning til at overveje, om arbejdet med udarbejdelsen

af kommissionernes beretninger kan reduceres og tid dermed vindes ved, at beretningerne

skrives i en væsentlig kortere form, hvor opmærksomheden koncentreres om det centrale i det

foreliggende begivenhedsforløb samt kommissionens bevis- og ansvarsmæssige vurdering

heraf. Mange af kommissionsberetningerne fra 1980'erne var på få hundrede sider. Siden lo-

ven om undersøgelseskommissioner trådte i kraft, har beretningerne som regel været på mel-

lem 1.000 og 2.000 sider. Begrundelsen for de omfattende beretninger ligger for så vidt lige

202

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

for: det er jo undersøgelseskommissionernes primære opgave at undersøge og redegøre for et

begivenhedsforløb, dvs. at klarlægge faktum. I praksis er det imidlertid formentlig altoverve-

jende kommissionens sammenfattende vurderinger af de mest centrale fakta og af ansvars-

spørgsmålene, der har interesse for Folketinget og offentligheden. Der er dog også peget på,

at der fra politisk hold kan være et ønske om at få mest mulig dokumentation. Også de invol-

verede personer kan efter omstændighederne have en interesse heri.

3.2 Kommissorierne

Det ofte ganske omfattende tidsmæssige forløb hænger i praksis ganske nært sammen med

undersøgelsernes kommissorier. Udvalgets erfaringsopsamling peger i retning af det for så

vidt ganske indlysende, at desto mere omfattende kommissorierne gøres, jo mere omfattende

– og tidskrævende – bliver undersøgelserne. Hvis man fra politisk hold vil have en meget bred

undersøgelse såvel i emner som tid, kommer undersøgelsen uundgåeligt også til at tage lang

tid.

Skal der sættes ind her, er der behov for, at regering og Folketing, når kommissorierne fast-

lægges, selv i højere grad målretter undersøgelserne mod det, der er det centrale. En mulig-

hed, der måske kunne overvejes, er i den forbindelse, om man med en art generalklausul i

kommissorierne udtrykkeligt kunne anmode kommissionen om at målrette undersøgelsen

mod det centrale – med henblik også på, at undersøgelsen kan gennemføres så hurtigt og ef-

fektivt som muligt. Det bemærkes hertil, at de gennemførte interview ikke giver indtryk af, at

undersøgelseskommissionerne har ment sig udelukket fra at behandle andre spørgsmål end de

udtrykkeligt opregnede, hvis der undervejs i undersøgelsen viste sig behov herfor.

Som et særskilt emne i tilknytning til spørgsmålet om kommissoriernes indhold kan der være

grund til at overveje forholdet mellem undersøgelseskommissioner og almindelig politimæs-

sig efterforskning som led i en strafferetlig forfølgning. Flere af de gennemførte interview har

henledt opmærksomheden på nogle af de problemer, der rejser sig, når en undersøgelses-

kommission får til opgave at undersøge forhold, som tillige efterforskes af politiet, eller som

egner sig bedre til at blive undersøgt ved en sådan efterforskning.

3.3 Kommissionernes medlemmer

De undersøgelseskommissioner, der har afsluttet deres arbejde, har været bemandet med en

landsdommer som formand og en advokat og en professor eller andre sagkyndige som med-

lemmer. Udvalgets erfaringsopsamling vidner om, at en sådan sammensætning har været hen-

sigtsmæssig. Afhængig af karakteren af undersøgelseskommissionens opgave kan der være

brug for særlig målrettet sagkundskab inden for f.eks. det økonomiske og bevillingsmæssige

område, ligesom der måske mere i almindelighed kan være behov for, at muligheden for at

203

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

udpege et medlem med indsigt i arbejds- og organisationsforholdene i den type myndighed,

der er genstand for undersøgelsen, i højere grad benyttes. Behovet for en dommer som for-

mand er blevet understreget, begrundet i dommerens erfaring med procesledelse og bevisvur-

dering samt begrundet i den tillid og autoritet, der knytter sig til dommerhvervet.

Efter § 5, stk. 1, i loven om undersøgelseskommissioner er det undersøgelseskommissionen,

der efter samråd med udspørgeren afgør, hvordan undersøgelsen skal tilrettelægges. Efter be-

stemmelsens stk. 2 er det undersøgelseskommissionens formand, der leder kommissionens

møder. Der er under udvalgets interview blevet peget på muligheden af, at undersøgelses-

kommissionens formand får en stærkere placering i forbindelse med beslutninger om under-

søgelsens praktiske tilrettelæggelse. Der kan på baggrund heraf måske være anledning til at

overveje en eventuel ændring eller præcisering af lovens bestemmelser.

Under de gennemførte interview er der blevet peget på, at indstilling og udpegning af med-

lemmer til undersøgelseskommissionen i nogle tilfælde synes at have taget længere tid end

nødvendigt, og det kan på denne baggrund overvejes, om en i højere grad forud fastlagt pro-

cedure mv. for kontakten til landsretterne og Advokatsamfundet, der typisk anmodes om at

indstille medlemmer, vil kunne nedbringe tidsforbruget i denne fase.

3.4 Om kredsen af undersøgte, vidneforklaringer, bisiddere mv.

I lyset af de kommissorier, der har været for de hidtidige undersøgelseskommissioners under-

søgelser, har undersøgelseskommissionerne naturligt nok afgrænset den kreds af personer, der

afhøres, ganske bredt. Dette har selvsagt bidraget til det store tidsforbrug. Den brede afgræns-

ning af personkredsen har også bidraget til omkostningerne, navnlig fordi vidnerne typisk vil

have ret til en bisidder. Ved afhøringer, hvor der over en hel retsdag er mange bisiddere til

stede, vil alene udgiften til bisiddersalær kunne løbe op i ganske betydelige beløb. Under ud-

valgets erfaringsopsamling er der af flere af de interviewede blevet peget på det ønskelige i, at

flere vidner har samme bisidder. Noget sådant er da også i en del tilfælde sket og med et hen-

sigtsmæssigt og godt resultat. I medfør af § 21, stk. 2, i loven om undersøgelseskommissioner

kan undersøgelseskommissionen beskikke en bisidder for den person, hvis forhold undersø-

ges. På baggrund også af Højesterets kendelse af 14. december 2016 i sag 232/2016 om be-

skikkelse af samme advokat for flere personer (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2017, side

911 ff.) synes der at kunne være grund til at overveje, om undersøgelseskommissionerne i

højere grad end hidtil bør søge at beskikke samme bisidder for flere, hvor noget sådant er mu-

ligt. Omkostningerne ved undersøgelsen vil herved kunne reduceres, og den praktiske tilrette-

læggelse af undersøgelsen vil kunne lettes.

Antallet af afhørte kunne formentlig begrænses, hvis undersøgelserne blev mere målrettede.

Det forekommer i den forbindelse udvalget værd at overveje, om det ville være formålstjen-

204

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

ligt, hvis man i kommissoriet for en undersøgelse søgte at afgrænse den personkreds, for

hvem en ansvarsvurdering kunne tænkes at være relevant. I praksis har det for de hidtidige

undersøgelseskommissioner – og tillige for de mange tidligere kommissionsdomstole og un-

dersøgelsesretter – næsten undtagelsesfrit alene været i niveauet departementschef, direktør

og afdelingschef samt i visse tilfælde kontorchef, at et retligt ansvar har været relevant at

overveje. En sådan nærmere afgrænsning af den relevante personkreds kunne formentlig i

visse tilfælde lette arbejdet med gennemførelsen af undersøgelsen og med den efterfølgende

ansvarsvurdering samt med skrivningen af beretningen. Det er endvidere muligt, at det bør

overvejes, om en forhåndsafgrænsning af den relevante personkreds vil kunne give mulighed

for, at undersøgelseskommissionen kan gøre brug af en mere uformel udspørgen eller samta-

leform i relation til personer, der ikke i ansvarsmæssig henseende vil være direkte berørt. På

den anden side vil det ved overvejelserne om en sådan forhåndsafgrænsning skulle tage i be-

tragtning, at det vil kunne have uheldige virkninger, hvis det på forhånd fastslås, at alle med-

arbejdere under et vist niveau uden videre kan udtale sig om egne og andres forhold uden risi-

ko for at ifalde ansvar. Hertil kommer, at der i forbindelse med de gennemførte interview er

peget på, at en sådan ansvarsfritagelse vil kunne være mere formel end reel, idet de pågæl-

dende vil kunne være bekymrede for, om de vil kunne blive anset for illoyale, eller om det, de

har forklaret, vil kunne få betydning for deres karriere mv. Det kan overvejes f.eks. at tage

forbehold for, at der undervejs i undersøgelsen ekstraordinært kan vise sig behov for at lade

undersøgelsen omfatte også bestemte underordnede medarbejderes ansvarsforhold. Om de

foreløbige overvejelser om muligheden for at gennemføre forundersøgelser, herunder i regi af

undersøgelseskommissionen, henvises i øvrigt til afsnit 3.6 nedenfor.

Hvad særligt angår omkostningerne til bisiddere kan det på baggrund af de synspunkter, der

er fremsat under udvalgets interview, overvejes, om der i højere grad end efter gældende reg-

ler og praksis bør være mulighed for at afskære salær til bisidderen for deltagelse i afhø-

ringsmøder, der på forhånd må anses for at være uden betydning for den pågældendes klient.

3.5 Om kommissionens vurderinger af faktum, retsregler og ministeransvar

Det forudsættes (som nævnt i kapitel 2, afsnit 2.2.1) i forarbejderne til bestemmelserne i § 4,

stk. 2 og 4, i loven om undersøgelseskommissioner, at kommissionen skal udvise forsigtighed

ved sin bedømmelse af såvel faktum som retsregler. Det fremgår endvidere af lovens § 4, stk.

4, 2. pkt., at en undersøgelseskommission ikke kan få til opgave at foretage retlige vurderin-

ger til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar. Det fremgår af forarbejderne til denne

bestemmelse, at undersøgelseskommissionens opgave, for så vidt angår ministre, således ale-

ne vil være at undersøge og redegøre for de faktiske omstændigheder, der har relevans for

Folketingets egen stillingtagen til spørgsmålet om ministres politiske eller retlige ansvar, jf.

grundlovens §§ 15 og 16. I den forbindelse kan undersøgelseskommissionen også foretage

205

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

undersøgelse af og redegøre for subjektive forhold vedrørende ministeren, f.eks. hvilken vi-

den ministeren må antages at have haft med hensyn til oplysninger, der blev videregivet til

Folketinget.

Det kan på baggrund af udvalgets erfaringsopsamling formentlig være naturligt at overveje

den praktiske relevans af lovens almindelige forsigtighedskrav vedrørende bedømmelse af

såvel faktum som retsregler. Det fremgår således af udvalgets interview, at det er den overve-

jende opfattelse, at undersøgelseskommissionslovens regler om forsigtighed ved bevisbe-

dømmelse og ansvarsvurderinger næppe har haft nogen stor betydning i praksis. Bevisusik-

kerhed og tvivl om den retlige vurdering vil i sagens natur kunne forekomme, men det kan

måske være svært at se, at der skulle være behov for et særskilt forsigtighedskrav ud over det,

der allerede naturligt må følge af, at en undersøgelseskommission afgiver sine vurderinger

uden samme kontradiktoriske proces, som præger en almindelig retssag.

Hvad angår den særlige regel om, at en undersøgelseskommission ikke kan få til opgave at

foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar, kan der for-

mentlig være grund til at overveje de problemer, som denne regel i visse tilfælde synes at ha-

ve kunnet give anledning til for undersøgelseskommissioners vurdering af embedsmænds

forhold, herunder at den særlige ”ministerundtagelsesregel” måske kan være egnet til i visse

tilfælde at bidrage til at give et skævt billede af ansvarsfordelingen, når kommissionen udtaler

kritik af embedsmænd, men ikke af ministre. En eventuel ændring af reglen vil kunne give

kommissionen lejlighed til i højere grad end i dag at kunne fremhæve de momenter i både

belastende og formildende retning for ministeren, som undersøgelsen måtte have afdækket.

Det skal dog herved tages i betragtning, at den særlige ministerundtagelsesregel har sin be-

grundelse i, at spørgsmålet, om – og i givet fald hvordan – ministeren skal holdes ansvarlig,

henhører under Folketinget.

3.6 Forundersøgelse?

Det er som nævnt anført i kommissoriet, at udvalget bl.a. skal overveje, hvordan det sikres, at

en undersøgelseskommissions arbejde så vidt muligt målrettes undersøgelsen og klarlæggel-

sen af de omstændigheder, som er de centrale for det faktiske begivenhedsforløb, som er bag-

grunden for undersøgelseskommissionens nedsættelse. På baggrund af den foretagne erfa-

ringsopsamling finder udvalget, at der i tilknytning hertil formentlig kan være grund til nær-

mere at overveje muligheden af at give undersøgelseskommissionen mulighed for at gennem-

føre en art forundersøgelse, der på et tidligt tidspunkt i undersøgelsen kunne give kommissio-

nen et overblik over sagen og muliggøre en tilskæring af undersøgelsen.

206

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.

Som en alternativ form for forundersøgelse – uden for undersøgelseskommissionens eget regi

– kan det overvejes at indføre mulighed for, at der i forbindelse med eller forud for, at der

træffes beslutning om nedsættelse af en undersøgelseskommission, iværksættes en forunder-

søgelse med henblik på at skabe et foreløbigt overblik over det pågældende sagskompleks,

således at der på grundlag heraf kan træffes beslutning om, hvorvidt en undersøgelseskom-

missionsundersøgelse overhovedet bør iværksættes, og i givet fald hvorledes en sådan kom-

missionsundersøgelse bedst kan afgrænses, så der kan ske en hensigtsmæssig tilskæring af

undersøgelsen.

Forskellige modeller for en sådan forundersøgelse må i givet fald overvejes, herunder hvem

der kunne tænkes at forestå en sådan forundersøgelse. Én mulighed kunne være en til lejlig-

heden udpeget person, f.eks. en advokat. En anden mulighed kunne være, at forundersøgelsen

blev forestået af samme personkreds, som eventuelt efterfølgende skulle udpeges som med-

lemmer af en undersøgelseskommission. En tredje mulighed kunne være en fast instans –

eventuelt et allerede eksisterende fast kontrolorgan – der kunne foretage indledende undersø-

gelser og eventuelt fortsætte som undersøgelseskommissionens rådgiver i den indledende fa-

se.

Såfremt en forundersøgelse ikke alene skal baseres på skriftligt materiale, men også på samta-

ler med personer, vil der være behov for at overveje, om noget sådant kan ske under mindre

formelle former, end loven om undersøgelseskommissioner for nærværende giver mulighed

for. Gennemførelsen af samtaler med muligt involverede embedsmænd mv. uden de retssik-

kerhedsmæssige garantier, som gives af undersøgelseskommissionsloven, vil i den forbindel-

se give anledning til særskilte overvejelser.

Det vil endvidere være væsentligt i forbindelse med ovennævnte overvejelser at have for øje,

at en forundersøgelse i værste fald kan føre til, at det samlede undersøgelsesforløb udstrækkes

yderligere over tid.

207

UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse. UFO, Alm.del - 2016-17 - Bilag 57: Udvalget om undersøgelseskommissioners deludtalelse.