Transport-, Bygnings- og Boligudvalget 2016-17
TRU Alm.del Bilag 372
Offentligt
1770414_0001.png
SEKTORANALYSE FOR JERNBANEN
ENDELIG AFRAPPORTERING
TRANSPORT-, BYGNINGS- OG BOLIGMINISTERIET
Juni
7
Udarbejdet af McKinsey & Company og Struensee & Co for Transport-, Bygnings- og Boligministeriet
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Indholdsfortegnelse
1.
Indledning og opsummering af analysen ..................................................................................... 4
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
Indledning .......................................................................................................................................... 4
Opsummering af analysens scenarier ............................................................................................... 6
Opsummering af den institutionelle organisering på tværs af scenarier ........................................ 17
Opsummering af analysens økonomiske evaluering ....................................................................... 18
Opsummering af analysen evaluering af passagereffekter ............................................................. 20
Opsummering af analysens risikovurdering .................................................................................... 21
2.
Jernbanesektoren i dag............................................................................................................... 24
2.1
2.2
2.3
2.4
Den historiske udvikling i jernbanesektoren ................................................................................... 24
Status på jernbanesektoren i 2017.................................................................................................. 26
Behov for nyt materiel..................................................................................................................... 32
Behov for en samlet plan................................................................................................................. 32
3.
Forudsætninger og analysetilgang ............................................................................................. 33
3.1
3.2
Forudsætninger ............................................................................................................................... 33
Analysetilgang.................................................................................................................................. 34
4.
Scenarier for sektorens styring og organisering ......................................................................... 36
4.1
4.2
4.3
4.4
Scenariedesign ................................................................................................................................. 36
Basisscenariet (scenarie 0) .............................................................................................................. 38
Scenarier med to operatører (A, B & C) .......................................................................................... 39
Scenarier med flere operatører (D, E & F) ....................................................................................... 49
5.
Pakkeinddeling ............................................................................................................................ 62
5.1
5.2
5.3
5.4
Introduktion ..................................................................................................................................... 62
Kriterier for pakkeinddeling............................................................................................................. 62
Beskrivelse og illustration af pakkeinddeling .................................................................................. 66
Regionalisering ................................................................................................................................ 71
6.
Organisering af jernbanesektoren .............................................................................................. 80
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
Eksisterende institutionel organisering ........................................................................................... 80
DSB som operatør............................................................................................................................ 82
Institutionel organisering i scenarierne ........................................................................................... 84
Sektorintegrerende funktioner........................................................................................................ 85
Trafikkøber ...................................................................................................................................... 95
Ejerskab over infrastruktur og aktiver ............................................................................................. 97
Andre opgaver ............................................................................................................................... 100
Organisationsstruktur for ejerskab og integration baseret på DSB .............................................. 102
2
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
6.9
6.10
Opsamling på institutionel organisering ....................................................................................... 103
Organisering af jernbanesektoren i sammenlignelige lande ......................................................... 104
7.
Kontraktstrukturer .................................................................................................................... 109
7.1
7.2
7.3
Vurdering af kontraktstruktur på tværs af scenarier .................................................................... 109
Kontraktuelle forpligtelser............................................................................................................. 117
Incitamenter og risici ..................................................................................................................... 121
8.
Materielmæssige overvejelser ................................................................................................. 127
8.1
8.2
8.3
8.4
Situationen i dag ............................................................................................................................ 127
Materielstrategi ............................................................................................................................. 131
Værkstedsstrategi.......................................................................................................................... 147
Relation til scenarier ...................................................................................................................... 150
9.
Transition for analysen af den danske jernbanesektor ............................................................ 158
9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
Transition i jernbanesektoren frem mod 2030 (basisscenariet) ................................................... 158
Transitionsproces mod analysens scenarier.................................................................................. 159
Organisatorisk transition ............................................................................................................... 160
Strategi og design for udbudsprocessen ....................................................................................... 171
Ændring af retning i transitionen .................................................................................................. 178
10. Økonomisk evaluering .............................................................................................................. 180
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
10.6
Forudsætninger og metode for den økonomiske evaluering ........................................................ 181
Struktur for økonomisk evaluering ................................................................................................ 183
Økonomisk evaluering af scenarierne ........................................................................................... 185
Generelle sektoreffekter ............................................................................................................... 189
Scenariespecifikke effekter ........................................................................................................... 192
Analyser af scenariespecifikke effekter ......................................................................................... 204
11. Passagerkonsekvenser .............................................................................................................. 222
11.1
11.2
11.3
Struktur for evaluering af passagerkonsekvenser ......................................................................... 222
Evaluering af passagerkonsekvenser ............................................................................................. 223
Passagerkonsekvenser i scenarierne ............................................................................................. 231
12. Risikovurdering ......................................................................................................................... 236
12.1
12.2
12.3
Struktur for risikovurdering ........................................................................................................... 237
Gennemgang af risici ..................................................................................................................... 238
Risikovurdering i scenarierne ........................................................................................................ 243
3
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0004.png
1. Indledning og opsummering af analysen
1.1
Indledning
Formålet med denne rapport er at analysere besparelsespotentialet ved en mere effektiv drift af
passagertog i Danmark. Baggrunden for rapporten er Transportministeriets
1
Notat om sektoranalyse af
jernbanetrafik af 18. april 2016, hvori det bl.a. hedder:
Der ge e føres e a al se af esparelsespote tialet ed e
ere effekti fre tidig jer a edrift, so
forudsættes afrapporteret primo 2017. En mere effektiv jernbanedrift kan grundlæggende søges opnået på
to måder:
•
Gennem et effektivt drevet DSB, som har de nødvendige instrumenter til rådighed for sin
effektivisering. Hermed vil anvendelsen af udbudsinstrumentet være begrænset - formentlig alene
anvendt i Midt- og Vestjylland
Gennem en egentlig udbudsstrategi,
h or al D“B’s u ære de trafik li er ud udt
issoriet fra
arts
fre går: De o erord ede
ålsæt i ger for a al sear ejdet er defi eret
•
I ko
som:
•
•
Tilskudsbehovet til passagertransporten med jernbane skal ned, så der skabes et råderum til
politisk prioritering.
Trafikken skal tilrettelægges, så staten får mest transport for pengene. Udgangspunktet for
analyserne er det trafikomfang og den geografiske udstrækning, som i dag er fastsat i kontrakterne
med DSB og Arriva. Der er imidlertid rum for en vis omprioritering, hvis der kan samlet set opnås en
forbedret økonomi og /eller bedre betjening af passagererne. Der kan endvidere foretages
reduktioner /tilpasninger i/på strækninger og / eller tidspunkter, hvor der er et trafikomfang, som
der ikke er en samfundsbegrundet rationale i at opretholde i samme omfang.
Taksterne må maksimalt stige med den almindelige prisudvikling. Det råderum, der opnås med en
mere effektiv jernbanedrift kan f.eks. politisk vælges prioriteret til en mere begrænset takststigning
eller
de iderede takst edsættelser, h or dette il ære øko o isk he sigts æssigt.
•
I notatet fra 18. april 2016 hedder det endvidere, at rapporten specifikt skal:
[…] gi e s ar på, h ilke effekti iseri gspote tialer der ka for e tes ed hh . de fortsatte
effektiviseringsindsats i DSB og ved en konkurrenceudsættelse
–
herunder i forhold til hvilke rammevilkår,
so il skulle til eje ri ges fra
dighedsside .
Med henblik på at besvare ovenstående opstiller rapporten seks forskellige scenarier, der tilsammen
udspænder et udfaldsrum i forhold til antallet af togoperatører og graden af politisk styring af sektoren.
Hvert af de seks scenarier indeholder således et oplæg til en mulig fremtidig organisering af den danske
jernbanesektor i 2030. Scenariernes placering i det nævnte udfaldsrum fremgår af Figur 1-1:
1
Transport-, Bygnings-
og Bolig i isteriet e æ es i rapporte so
Tra sport i isteriet
4
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0005.png
Figur 1-1. Scenarier for den danske jernbanesektor
Sektoranalysen har været forankret i en styregruppe med deltagelse fra Transportministeriet,
Finansministeriet, og Erhvervs- og Vækstministeriet, hvor Transportministeriet er formand. Der har
desuden indgået en arbejdsgruppe deltagelse fra samme parter, hvor Transportministeriet har ledt
arbejdet. Endelig har der været etableret en sektorgruppe med deltagelse af fra relevante interessenter.
Der har desuden, som en del af arbejdet, været direkte kontakt til relevante interessenter. Der er i
væsentlig udstrækning trukket på erfaringer fra europæiske lande, hvor der er gennemført udbud i
væsentligt omfang. Det har været afgørende, at der er tale om erfaringer, som kan indgå i dansk kontekst.
Som en sideordnet del af Sektoranalysen har DSB gennemført en anal
se af D“B’s orga iseri g. D“B’s
opgave er, indtil der træffes politisk beslutning om en mulig omstilling, at levere togdrift til danskerne med
størst mulig sikkerhed, pålidelighed og med en så effektiv drift som mulig. Dette er med en fremskrivning
for den kommende periode frem til 2030, af de fra infrastrukturinvesteringer og nyt materiel afledte
for edri ger, asis for i frastruktura al se . D“B defi erer i de e a al se desude D“B’s rolle i de
forskellige scenarier. DSB har særligt redegjort for mulige effektivisering under, dels nuværende
kontraktform, dels flere kommercielle frihedsgrader for såvel effektivisering som prisdifferentiering.
Konsulentteamet har gennemført en kvalitetssikring af denne analyse, og resultaterne indgår i
Sektoranalysen. Ligeledes er der, som en sideordnet del af Sektoranalysen, gennemført en Stationsanalyse,
som er selvstændigt afrapporteret. Resultaterne af Stationsanalysen indgår i Sektoranalysen.
I Sektoranalysen er de seks scenarier analyseret i forhold til de nedenfor følgende dimensioner, og
konsulentteamet har indarbejdet anbefalingerne til det enkelte scenarierum. Dimensionerne er samtidig
kapitelstruktur for rapporten:
1.
Kontekst for analysen (kapitel 1-3):
der er en række store infrastrukturprojekter under
gennemførelse, og der foreligger et beslutningsoplæg til anskaffelse af nyt elektrisk materiel.
Perspektivet er derfor masterplaner for organisering af jernbanetrafikken efter at projekter og nyt
materiel er på plads, dvs. i 2030.
4.
Scenarier for organisering og styring af sektoren:
her sker den nærmere definition af de forskellige
scenarier.
5
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0006.png
5.
Pakkeinddeling:
der etableres relevante pakker for udbudsscenarierne ud fra trafikale hensyn, samt
under hensyntagen til mulige pakker, som kan hvile i sig selv.
6.
Institutionel organisering:
scenariernes forskellige karakteristika kræver forskellige former for
institutionelt set-up for at sikre: udbud med lige betingelser for alle parter, sikring af statens
interesser ved kommende genudbud, interesserede bydere og dermed skarp konkurrence om de
kommende udbud.
7.
Kontrakt- og incitamentsstrukturer:
her redegøres for erfaringer fra udbud i andre europæiske
lande og den deraf bedste praksis for kontrakter, regulerings- og incitamentsmodeller. Resultatet
heraf indpasses i den danske kontekst.
8.
Materielstrategi og vedligeholdelsesstrategi:
i lyset af det kommende indkøb af nyt elektrisk
materiel analyseres europæiske erfaringer og bedste praksis. Resultatet heraf indpasses i den
danske kontekst.
9.
Transitionsanalyse:
analysen har perspektivet med slutfase for scenariet i 2030, og i forhold hertil
defineres den bedste vej frem til slutfasen.
10.
Økonomisk evaluering:
for de to s e arier for ud ikli g af D“B fre til
er D“B’s a al se
grundlaget. For de fire udbudsscenarier er udviklet en økonomimodel for scenariernes økonomi
frem til 2030, som sikrer transparens i evaluering af scenarierne.
11.
Passagerkonsekvenser:
med en række forskellige dimensioner analyseres og tydeliggøres
konsekvenserne for passagererne.
12.
Risikovurdering:
der er til hvert scenarie knytte risici på forskellige dimensioner. Disse er
sammenstillet og i mulig udstrækning søgt kvantificeret med angivelse af sandsynlighed og afledt
økonomisk risiko.
Sektoranalysen blev påbegyndt ved opstartsmøde den 19. maj 2016 og afsluttet med forelæggelse af
rapport til styregruppen d. 31. marts 2017.
1.2
Opsummering af analysens scenarier
I det følgende opsummeres hvert af de seks analyserede scenarier, idet den detaljerede analyse og fulde
argumentation fremgår i de enkelte emneopdelte kapitler. Her tilføjes indledningsvis basisscenariet som
sammenligningsgrundlag for de seks scenarier. Det noteres, at de angivne økonomital er for 2030 angivet i
2015 prisniveau, medmindre andet angives.
En scenarieanalyse rejser spørgsmålet om, hvilke parametre der varieres imellem scenarier for at opnå den
variation, der naturligt søges i en scenarieanalyse, og er hvilke parametre der holdes konstante for af kunne
sammenligne scenarierne og de resulterende subsidieniveauer på tværs. Eksempler herpå er prisdannelsen,
hvor det på tværs af scenarierne
–
på nær F
–
forudsættes, at den gennemsnitlige pris fastholdes, mens
variationen på tværs af tid og billettype kan øges. Omfanget af togtrafik holdes ikke helt stabilt. I
udbudsscenarierne D, E og F sker der en mindre stigning i antallet af togkm.
2
, h ilket pri ært er tek isk
2
En togkm. er udtryk mængden af tilbagelagte km med et tog. Et tog kan bestå af flere sammenkoblede togsæt -
begrebet litrakm målet antallet af tilbagelagte togsætkilometer. Tilsvarende anvendes begreber for sædekm og
passagerkm.
6
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
begrundet som følge af inddelingen af togtrafikken i afgrænsede pakker. I de kommercielt friere scenarier
er der endvidere givet mulighed for visse tilpasninger i trafikken. Andre forhold er ens på tværs af
scenarier.,
h or f.eks. driftsko li g af tog ikke forudsættes at fi de sted, jf. a al ser e i D“B’s
eslut i gsgru dlag for Fre tide s Tog .
Det forudsatte niveau af politisk styring i de forskellige scenarier er således bindende i den forstand, at de
effektiviseringsgevinster, som det enkelte scenarie rummer, ikke vil kunne realiseres, hvis der ikke gives de i
scenariet forudsatte frihedsgrader. Frihedsgraderne dækker både direkte og implicit politisk styring.
Subsidieniveauet anvendes som en vigtig evalueringsparameter i det følgende, og i ingen af scenarierne
arbejdes der med reducerede gennemsnitspriser eller reducerede priser til enkelte grupper. De
identificerede økonomiske besparelser er dermed ikke allokeret til et specifikt formål i nærværende
rapport. Dette er gjort for at sikre mest mulig transparens. En konkret beslutning kan godt indeholde en
udmøntning, hvor en del af potentialet allokeres til sektoren igennem f.eks. reducerede priser.
Scenarie 0 - Basisscenariet
Basisscenariet beskriver den fremtidige jernbanesektor og dennes økonomi, såfremt der ikke tages andre
initiativer til at reducere omkostninger eller øge indtægter end de, der er planlagt i dag.
D“B’s u ære de kortrakt
er således fremskrevet til 2030 med de kendte ændringer i form af nye
infrastrukturforbedringer og nyt elektrisk materiel samt vedligeholdelsesstrategien for dette, som er givet i
D“B’s eslut i gsoplæg o i dkø af Fre tide s Tog,
jf. afsnit 2.3.
Passagervæksten følger de gældende prognoser fra Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen (TBST). Der er
indregnet en nødvendig udvidelse af produktionen af hensyn til de flere passagerer frem til 2030.
Basisscenariet giver et nettosubsidie pr år på 2,8 mia. kr. eller 0,38 kr. pr. passagerkm. Scenariet
opsummeres i Figur 1-2.
7
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0008.png
Figur 1-2. Opsummering af scenarie 0
Scenarie A
–
DSB som i dag
Scenarie A kan betragtes som analysens grundscenarie, hvor DSB fortsat er den primære, statsejede
operatør under tæt politisk styring med uændret kontraktform.
DSB tildeles således fortsat trafikkontrakten på at betjene al den statslige togtrafik på nær Midt- og
Vestj lla d, so fortsat ud des. D“B’s trafiko fa g er således redu eret ed de fre tidige dieseltrafik,
dvs. i Midt- og Vestjylland (og Odense
–
Svendborg), lokaltrafik fra Skørping til Frederikshavn er overført til
Nordjyske baner samt lokaltrafikken mellem Roskilde
–
Køge er overdraget til Lokaltog A/S.
De statslige udgifter til togtrafikken reduceres med 28 pct. i forhold til basisscenariet, hvilket dels afspejler
en øget brug af prisdifferentiering, dog stadig under overholdelse af det gældende takststigningsloft, dels
afspejler i ærksættelse af derligere effekti iseri gsi itiati er i D“B; det såkaldte Ro ust D“B .
Effektiviseringsinitiativerne forudsættes gennemført inden for de nuværende styringsmæssige rammer for
DSB. Der forudsættes politisk opbakning til at DSB realiserer et stærkt effektivitetsfokus og øget brug af
prisdifferentiering.
.
8
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0009.png
Figur 1-3. Opsummering af scenarie A
Note: De angivne spænd er et udtryk for, at de identificerede potentialer er opgjort med en vis usikkerhed. Spændet på det totale
subsidie er bredere, idet bunden er den laveste udgift fradraget den højeste indtægt og toppen den højeste udgift fradraget den
laveste indtægt.
Scenarie B
–
Et samlet udbud
I scenarie B sker der en fuld konkurrenceudsættelse af togtrafikken i Danmark på en sådan måde, at den
nuværende trafikale sammenhæng og stordriftsfordele bevares. Styringsmæssigt anvendes samme tilgang
som i scenarie A, hvorfor man med scenarie B får opgjort den økonomiske effekt ved
–
på sammenlignelige
vilkår
– at få le eret D“B’s u ære de trafik ge e ko kurre eudsættelse.
De statslige udgifter til togtrafikken reduceres med 55 pct. i forhold til basisscenariet, hvor scenarie A
realiserede en gevinst på 28 pct. Den større effektivisering kan især tilskrives effekterne af
9
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0010.png
konkurrenceudsættelsen i form af lavere omkostninger og en vis grad af produktinnovation. Med de store
økonomiske gevinster følger imidlertid også forholdsvis store risici i dette scenarie. Et samlet udbud er alt
på et bræt , hvor der er betydelige risici i form af få og/eller forsigtige bud i første runde med baggrund i
manglende kendskab til danske forhold. Det anbefales derfor, at DSB giver et kontrolbud, således at der
skabes en vurderingsramme for markedsbudene.
Figur 1-4. Opsummering af scenarie B
Scenarie C
–
DSB på markedsvilkår
Scenarie C giver DSB frihed og opbakning til at forbedre effektiviteten og øge det kommercielle fokus. Mere
konkret betyder det dels frihedsgrader til anvendelse af differentierede priser inden for veldefinerede
10
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
grænser i større udstrækning end i nuværende kontrakt, dels opbakning og frihedsgrader til realisering af
mere vidtgående rationaliseringer.
De statslige udgifter til togtrafikken reduceres med 51 pct. i forhold til basisscenariet, hvor scenarie A med
DSB under de kendte styringsmæssige rammer realiserede en gevinst på 28 pct. Den bedre økonomi
kommer både af effekter på indtægts- og på omkostningssiden.
På indtægtssiden vil der blive givet frihed til at taksterne alene skal følge takststigningsloftet som et samlet
gennemsnit over samtlige solgte billetter. Der kan således være højere priser i myldretiden og markant
lavere priser i afgange med færre passagerer. En del rejsende opleve højere priser og en del rejsende vil
opleve lavere priser.
På omkostningssiden vil der for det første være effektiviseringer på lønomkostningerne ud over niveauet i
scenarie A. For det andet kan der ske ændringer af trafikudbuddet (frekvensen) i relativt trafiksvage
perioder som weekender og skolernes sommerferie. Realisering af gevinsterne kræver, at de i scenariet
forudsatte frihedsgrader gives. Frihedsgraderne dækker både direkte og implicit politisk styring. Det
betyder, at der ikke fra statsligt niveau er rum til at foretage løbende tilpasninger af trafik og service. Det er
endvidere en forudsætning, at der er aktiv opbakning til ændringer af historisk betingede arbejdsvilkår og
indarbejdelse af tidssvarende vilkår i jernbanesektoren
–
herunder i forbindelse med potentielle
driftsforstyrrelser mv. i forbindelse med transitionen til en mere effektiv drift.
11
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0012.png
Figur 1-5. Opsummering af scenarie C
Scenarie D - Udbudspakker
Med scenarie D gennemføres der
–
lige som i scenarie B - fuldt udbud af togtrafikken i Danmark. For at
i ødegå risi ie e ed at sætte alt på et ræt i s e arie B, il der
dog her ske en opdeling af togtrafikken i
en række pakker. Opdelingen i forholdsvis mange pakker vil omvendt have visse negative effekter, idet der
dels vil være flere passagerer end i dag, der kommer til at opleve at skulle skifte tog undervejs på deres
rejse, dels vil være et tab af stordriftsfordele. For at sikre at passagererne fortsat - på trods af de flere
togskift
–
oplever togtrafikken som et samlet, koordineret produkt, ligger der i scenariet en stram styring af
trafik, takster, rejseregler m.v. fra trafikkøber. Operatørernes frihedsgrader er således yderst begrænsede,
hvorfor scenarie D også baserer sig på bruttokontrakter.
12
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0013.png
Med scenariet vil jernbanesektoren således organisatorisk blive sammenlignelig med trafikselskabernes
styring af busområdet.
Trafikselska et il i dette tilfælde li e et
selskab baseret på DSB som trafikkøber,
integrator og selskab for ejerskab. Det anbefales at organisere selskabet som et SOV
3
i lyset af
virksomhedens drifts- og forretningsmæssige opgaver og selvstændige kommercielle ansvar. Styringen af
selskabet anbefales at ske gennem en kontrakt, der i vid udstrækning svarer til statens nuværende
forhandlede kontrakt med DSB. De statslige udgifter til togtrafikken reduceres med 41 pct. i forhold til
basisscenariet, hvor scenarie B realiserede en gevinst på 55 pct.
Figur 1-6. Opsummering af scenarie D
Note: Scenarie D kan dog betragtes dog på to måder: D1, hvor togsystemerne ikke ændres i forhold til scenarie A, B og C, men hvor
de opdeles i forskellige pakker. Dette medfører en mulighed for mere direkte sammenligning med disse scenarier. I D2 indføres nye
3
Selvstændig Offentlig Virksomhed
13
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
togsystemer tilpasset passagerefterspørgslen, der også antages implementeret i scenarie E og F. Dermed har scenarie D2, E og F
større direkte sammenligningsgrad. Det i figuren viste scenarie svarer til D2.
Scenarie E
–
Udbud med kommerciel hovedstrækning
Scenarie E er inspireret af organiseringen af togtrafikken i Tyskland og Sverige. Scenariet indebærer, at den
togtrafik, der kan drives med overskud
–
i praksis IC- og Lyntogstrafikken
–
tildeles et DSB-operatørselskab.
I denne trafik fastsættes alene nogle overordnede servicekrav (PSO) og markant øgede kommercielle
frihedsgrader. Frihedsgraderne for LYN-pakken vil svare til dem, der er givet DSB i scenarie C.
Grundfilosofien er, at undgå en central styring af et produkt, som grundlæggende kan reguleres i relationen
mellem togoperatøren og dennes passagerer og samtidig give operatørerne opbakning til at gennemføre
markante effektiviseringer. Den trafik, der ikke er kommerciel bæredygtig udbydes i dette scenarie i 5
pakker, der tager udgangspunkt i rejsestrømmene øst hhv. vest for Storebælt.
Statens aktiver i form af stationer, værksteder og tog bliver fastholdt i et statsligt ejerselskab i et selskab
aseret på D“B’s u ære de orga isatio
for disse områder. Vedligeholdelse sker efter outsourcing hos
leverandøren af Fremtidens Tog, det vil sige med konkurrenceudsættelse og reduktion af risici så langt som
muligt.
De statslige udgifter til togtrafikken reduceres med 65 pct. i forhold til basisscenariet, hvilket afspejler
kombinationen af frihedsgraderne i tilrettelæggelsen af den overskudsgivende trafik med
konkurrenceudsættelsen af den ikke-kommercielle trafik.
14
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0015.png
Figur 1-7. Opsummering af scenarie E
Scenarie F
–
Markedsbaseret løsning
Scenarie F effektiviserer jernbanesektoren ved omfattende deregulering, og anvendelse af
markedsbaserede løsninger, hvor det kan medføre økonomisk gevinst. Gevinsterne realiseres gennem
konkurrence mellem flere operatører, som gives frie rammer til produktinnovation og udvikling af deres
forretning. Det passagermæssige hensyn til servicering af afgange med lav belægning reduceres, således at
operatørerne udover et minimumsniveau givet med kontrakt eller licens får mulighed for tilpasning af
trafikken.
15
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0016.png
Der udbydes pakker og kanaler med udgangspunkt i pakkerne i scenarierne D og E blot med et
minimumsniveau for trafik. Kontrakterne udbydes som nettokontrakter med et subsidie per
passagerkilometer
passagertilskud
og en minimumsbetjening for de ikke-kommercielt bæredygtige
strækninger. De kommercielt bæredygtige strækninger udbydes ligeledes med minimumsbetjening, men
uden subsidie. Scenarie F indeholder dermed de mest komplicerede kontrakter, og forudsætter at
trafikkøber oparbejder kompetencer til at udarbejde en balanceret incitamentsstruktur. Trafikkøber
placeres i en styrelse under Transportministeriet.
De statslige udgifter til togtrafikken reduceres med 73 pct. i forhold til basisscenariet, hvilket afspejler
kombinationen af frihedsgraderne i tilrettelæggelsen af den samlede trafik ud fra passagermængderne
samt effekten af konkurrenceudsættelsen.
Figur 1-8. Opsummering af scenarie F
16
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1.3
Opsummering af den institutionelle organisering på tværs af scenarier
Den samlede institutionelle organisering analyseres er opsummeret i kapitel 6 og nedenstående Figur 1-9.
De mest centrale elementer er:
•
Scenarie A og C har overvejende samme institutionelle organisering som i dag. DSB tegner sektoren
udadtil, og er ansvarlig for togdrift, ejerskab over aktiver og sektorintegrerende opgaver. Der
gennemføres effektiviseringsgevinster i henhold til fremlagte planer.
D“B’s operatørakti iteter af ikles i alle ud udss e arier u dtaget s e arie E. Her opdeles D“B i to
selvstændige virksomheder: 1) et selskab for ejerskab over sektorens værdier og
sektorintegrerende opgaver og 2) en operatørvirksomhed der tildeles hovedstrækningen mellem
de større byer gennem PSO-forordningen, men drives kommercielt. I alle udbudsscenarier
forventes (størstedelen) af den fremtidige trafik dermed serviceret af nye operatører.
Der er i scenarie D behov for en central sektorintegrator med ansvar for salgskanaler,
indtægtsdeling, trafikinformation samt den forretningsmæssige og kommercielle udvikling af
sektoren. Denne rolle placeres i en virksomhed baseret på DSB, udskilt fra de nuværende
togdriftsaktiviteter. I scenarie D kan en virksomhed baseret på DSB betragtes som et trafikselskab
for jernbanesektoren.
Der er behov for en styrkelse af trafikkøberrollen i samtlige udbudsscenarier. Trafikkøberrollen
løftes på tværs af scenarierne enten i en forstærket styrelsesløsning (B, E og F) eller i det
sektorintegrerende DSB-baserede selskab (D).
I alle scenarier gennemføres anskaffelsen af Fremtidens Tog. Ejerskab herover placeres i et
dedikeret selskab for ejerskab over tog, værksteder og stationer baseret på DSB. Dette selskab
tænkes integreret med de sektorintegrerende opgaver og trafikkøberrollen hvor relevant.
•
•
•
•
17
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0018.png
Figur 1-9. Oversigt over jernbanesektorens organisering på tværs af scenarier
1.4
Opsummering af analysens økonomiske evaluering
Frem mod 2030 forventes allerede planlagte initiativer at forbedre det økonomiske perspektiv for den
danske jernbanesektor signifikant. Det vil sige, at subsidiebehovet for sektoren generelt forventes at falde
frem mod 2030, samtidig med at der forventes positive passagerkonsekvenser herfra. Disse initiativer
inkluderer blandt andet infrastrukturopgraderinger, nye tog med lavere produktionsomkostninger og
pensionering af tjenestemænd. Disse forbedringer vurderes generelt at gælde på tværs af scenarierne og
fungerer som basisscenariet for 2030. Det er således en fremskrivning af den danske jernbanes nuværende
økonomi. DSB har i forbindelse med deres organisationsanalyse udarbejdet tilsvarende beregninger for
DSB. Basisscenariet forventes at medføre et subsidiebehov på 2,8 mia. kr., hvilket er ca. 1,5 mia. kr. under
2015-niveauet baseret på de ovenfor nævnte initiativer. Initiativerne forventes gennemført frem mod
2030, jf. Figur 1-10. Endvidere viser Figur 1-10 subsidiebehovet relativt til den leverede persontransport og i
forhold til togproduktionen.
Forbedringerne sker blandt andet på baggrund af en betydelig passagervækst, hvilket afspejles i en vækst
på 28 pct. til 7,3 mia. passagerkilometer
4
, som er standardenheden til at måle persontransportarbejde.
I tillæg til udviklingen fra 2015 til basisscenariet i 2030, vurderes scenarierne at have yderligere økonomiske
forhold, der varierer ud fra scenariernes forskellige specifikationer og karakteristika. Effekterne heraf er for
hvert scenarie opsummeret i hver kolonne i Figur 1-10.
4
Antal kilometer som passagererne samlet er transporteret
18
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0019.png
Figur 1-10. Opsummering af de økonomiske resultater
Note: Scenariernes subsidiebehov (og subsidiebehov per togkm samt per paskm.) angives i spænd. De angivne spænd er et udtryk
for, at de identificerede potentialer er opgjort med en vis usikkerhed. Der indregnes forskellige risikostørrelser ift. potentialerne
vedrørende henholdsvis effektiviseringspotentialer og kommercielle potentialer. Det i figur 1-5 viste scenarie svarer til D2. Scenarie
D1 er medtaget, idet det kobler de pakkeopdelte scenarier med scenarie A-C ved at indeholde den samme grundlæggende trafik
som i scenarie A-C.
Overordnet estimeres alle scenarierne at medføre et subsidiebehov, der er lavere end for basisscenariet.
Desude i dikeres ge e s e arie C, E og F’s relati t la e su sidie eho , at
mindre tæt politisk styring og
højere kommercielle frihedsgrader forventes at medføre muligheder for bestemte subsidiereducerende
tiltag, der ikke muliggøres i de øvrige scenarier.
For på korrekt vis at kunne sammenligne subsidieniveauerne på tværs af scenarierne er endvidere
inkluderet de overordnede estimerede passager- og trafikkonsekvenser i form af forventede
passagerkilometer og togkilometer per scenarie, hvilke bør tages med i betragtningen, når scenarierne
sammenlignes. Derfor er også angivet subsidieniveau per togkilometer, der mere tydeligt illustrerer
scenariets vurderede omkostnings- og indtægtseffektivitet i forhold til generel togdrift.
Scenariernes
specifikke
økonomiske forhold varierer ud fra deres forskellige grundideer. Scenarierne
varierer generelt ud fra antallet af frihedsgrader, der gives til operatører i sektoren, samt i hvilket omfang
togtrafikken udbydes. Antallet af operatører i udbudsscenarierne forventes ligeledes at have en indflydelse
på variationen mellem scenarier. Der er identificeret fire årsager til de estimerede subsidiereduktioner i
forhold til basisscenariet (scenarie 0) (se Figur 1-11):
1) Volumen-effekter:
En ændring i omkostningsniveauet alene forårsaget gennem en ændring i
trafikomfanget.
2) Effektiviserings-effekter:
En ændring i omkostningsniveauet forårsaget gennem effektiviseringer
uden ændring i trafikomfanget.
19
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0020.png
3) Passagereffekter:
En ændring i indtægtsniveauet, der skyldes en ændring i antallet af passagerer
uden ændringer i det gennemsnitlige takstniveau.
4) Takstniveau-effekter:
En ændring i indtægtsniveauet forårsaget via en ændring i det
gennemsnitlige takstniveau.
Figur 1-11: Scenariespecifikke effekter
De estimerede effekter skal vurderes ift. de afledte effekter på passagerer og trafik. Således vil
effektiviseringer have (næsten) ingen passagerkonsekvenser, mens volumen-effekter overordnet set vil
have negative passagerkonsekvenser. Dermed kan effekterne ikke lades stå alene.
1.5
Opsummering af analysen evaluering af passagereffekter
Frem mod 2030 er der allerede planlagt initiativer og betydelige investeringer gennemføres, der vil have
positive passagerkonsekvenser, som gælder for alle scenarierne, hvilket omfatter
infrastrukturopgraderinger, nye tog m.v. Udover de nævnte forbedringer vurderes de enkelte scenarier at
have yderligere konsekvenser for passagererne, som varierer alt efter scenariets specifikation og
karakteristika. Nedenfor opsummeres kort scenariernes yderligere passagerkonsekvenser:
20
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0021.png
Figur 1-12. Evaluering af passagerkonsekvenser på tværs af scenarierne
1.6
Opsummering af analysens risikovurdering
Frem mod 2030 realiseres betydelige reduktioner i subsidiebehovet fra en række projekter og forskellige
tiltag. Der er i perspektiv til 2030 tilknyttet usikkerhed i forhold til de fremtidige resultater, hvorfor de er
angivet med et interval, som dækker over både risici og mulige gevinster i form af realiserede indtægter
knyttet til mulig prisdifferentiering og/eller besparelser fra effektiviseringer. Der er således en
sammenhæng mellem potentialet og størrelsen af udsvingsmargin;
Til scenarier er der generelle risici og konkrete scenariespecifikke risici. Der er her kun medtaget risici i
forhold til selve valget af scenarie. En generel risiko, som gælder for alle scenarier, er forsinkelse af de store
infrastrukturprojekter, hvor der knyttet forskellige størrelse af risiko for tab for de enkelte scenarier.
•
De forskellige risici er struktureret i forhold til følgende kategorier:
Risici for transportsektoren
er dimensionen, der vurderer elementer for sektoren i fremtiden som for
eksempel: EU regulering, infrastruktur og indkøbsprojekter, heterogen togflåde, tab af
sammenhængskraft i sektoren samt markedsmæssige risici.
Risici for passagererne
opsummerer risici fra kapitel 11 omkring passagerkonsekvenser inden for de
overordnede kategorier: pris, trafikomfang og rejsens kvalitet.
Organisatoriske risici
er risici relateret til de forudsatte effektiviseringer og organisatoriske
forandringer, hvilket for eksempel inkluderer: organisatoriske konflikter, konflikter mellem
arbejdsmarkedets parter, realisering af effektiviseringstiltag (særlig for A, C og D, hvor DSB er hoved
eller væsentlig aktør), sikring af faste rammer for kommercielle frihedsgrader og opbakning fra
administrative og politiske ejere samt lønglidning.
•
•
21
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0022.png
•
•
Udbudsrisici
er de risici, der er forbundet med udbud i scenarie B, D, E og F. Herunder inkluderes:
risici ved udbudskontrakter bl.a. i form af få bydere eller tvister om kontraktgrundlag, konkursrisiko
og kvaliteten af tilbud.
Transitionsrisici er
de risici, der blev introduceret i kapitel 9 vedrørende transition. Den største risiko
er forbundet med et retningsskifte under transitionen, mens der også er risici forbundet med
overdragelsen af kompetencer og materiel.
Figur 1-13. Elementer i risikovurderingen
Uanset hvilken retning der vælges for den danske jernbanesektor, vil der være tilknyttet væsentlige risici til
gevinstrealiseringerne, som er usikre både hvad angår sandsynlighed og potentiel effekt. Alene
realiseringen af basisscenariet er også omfattet af risici, knyttet til implementeringen af de ændringer der
forudsættes i analysen. Det gælder både implementeringen af infrastrukturprojekterne og indkøbet af
fremtidens tog og den følgende positive passagerudvikling. Også realisering af det forudsatte
omkostningsniveau i DSB er en risiko ved basisscenariet.
Der er i scenarierne A, C og delvist D og E systemrisici, der knytter sig til risikoen for, at der ikke realiseres
effektiviseringer og forbedringer i eksisterende funktioner. Dette enten på grund af forhold i DSB eller som
følge af manglende opbakning og støtte til implementeringen af såvel effektiviseringerne som de løbende
tilpasninger af trafik, priser og service.
Som mitigerende tiltag mod risikoen for, at de forudsatte forbedringer ikke leveres, kan det overvejes at
forkorte trafikkontrakten med DSB eller indsætte faste muligheder for terminering. Ligeledes kan
supplerende instrumenter til at sikre etablering af nødvendig lovgivning for udbud samt
udbudsforberedende arbejde i DSB overvejes aktiveret. Hermed vil muligheden for skift til et
ud udss e arie gøres tro ærdigt og lægge et ød e digt pres på D“B’s orga isatio .
22
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0023.png
Alle udbudsscenarierne
–
scenarie B, D, E og F - rummer endvidere også markedsrelaterede risici
(udbudsrisici, efterfølgende tvister, effekter af øget fragmentering mv.). Risici knyttet til scenarie F vurderes
at være relativt større end i de andre scenarier, hvilket henføres til den uprøvede styring og det ambitiøse
potentiale.
På baggrund af en overordnet vurdering skønnes det, at risiciene særligt knyttet til scenarie A er mindre
end i de andre scenarie. Det følger af, at potentialet, der skal realiseres udover det i basisscenariet
forudsatte, er betydelig mindre. Scenarie F vurderes at være mere risikofyldt pga. den uprøvede model og
fordi der er mindre grad af sikkerhed og kontrol indbygget i udbudskontrakterne. Blandt
udbudskontrakterne vurderes D og E som mindre risikofyldte end B, fordi der i scenarie D er en stærk
integrator, mens der i scenarie E fortsat er påtænkt en statslig operatør til dele af trafikken.
Scenarie B, C og E vurderes at have nogenlunde samme niveau af risiko, om end karakteren af den varierer.
Den overordnede, relative vurdering af scenariernes indbyrdes risikoprofil er illustreret i Figur 1-14.
Figur 1-14. Vurdering af scenariernes indbyrdes risikoprofil
23
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0024.png
2.
Jernbanesektoren i dag
Målet ed sektora al se er: Der
gennemføres en analyse af besparelsespotentialet ved en mere effektiv
fremtidig jernbanedrift og give svar på, hvilke effektiviseringspotentialer der kan forventes ved hhv. den
fortsatte effektiviseringsindsats i DSB og ved en konkurrenceudsættelse
–
herunder i forhold til hvilke
ra
e ilkår, so il skulle til eje ri ges fra
dighedsside .
For at forstå baggrunden for de fremtidige scenarier og sætte behovet for nye tiltag i perspektiv, foretages
der indledningsvist en kort beskrivelse af jernbanesektoren i en nyere historisk kontekst (afsnit 2.1),
herefter gives et statusbillede af jernbanesektoren i 2017 (afsnit 2.2), hvorefter planlagte fremtidige
ændringer i den danske skinneinfrastruktur gennemgås (afsnit 2.3). Endeligt redegøres der for behovet for
en samlet plan for den danske jernbanesektor (afsnit 2.4).
2.1
Den historiske udvikling i jernbanesektoren
Den danske jernbanesektor har gennemgået en markant styrings- og organisationsmæssig udvikling i løbet
af de seneste 20 år. Fra sammenlægningen af de Jydsk-Fynske Statsbaner med det Sjællandske
Jernbaneselskab til de Danske Statsbaner i 1885 og frem til 1990erne, hvor man oprettede et etatsstyret
DSB med statsmonopol på jernbanedrift på hovedstrækningerne
5
. Etaten varetog sideløbende med sin
kerneydelse et integreret og fintmasket netværk af øvrige transportformer, herunder bl.a. rutebiler, færger,
lastbiler til godstransport samt et rejsebureau.
6
Denne situation er inden for de seneste 20 år ændret
radikalt. Den selvstændige offentlige virksomhed DSB udøver i dag udelukkende togdrift med passagerer,
og er ikke længere den eneste operatør på jernbanen. Figur 2-1 angiver de væsentligste styrings- og
organisationsmæssige
fora dri ger, der har fu det sted i jer a esektore side
idte af 99 ’er e:
5
6
Der bortses i denne forbindelse fra de kommunalt og regionalt (tidl. amtsligt) ejede privatbaner.
De “tore Da ske E klopædi: D“B
24
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0025.png
Figur 2-1.
DSB’s orga isatoriske og styri gs æssige udvikli g
Den første bølge af reformer var karakteriseret ved udskillelsen af de forretningsområder, der ikke direkte
relaterede til D“B’s drift af passagertog. Dette drejede sig pri ært o rederi irkso hed 99 og ustrafik
(1995) omdannes til A/S samt godstransport sælges (2001). Dertil kommer, at jernbaneinfrastrukturen blev
udskilt i en selvstændig udskilt styrelse i 1997 (Banestyrelsen, i dag Banedanmark), foranlediget af EU-
lovgivning
7
. Adskillelsen fra Banestyrelsen havde til formål at sikre grundlaget for konkurrence på mellem
togoperatører og der ed gøre jer a etra sporte effekti og ko kurre ed gtig
2
på tværs af
landegrænser og i forhold til andre transportformer.
I forbindelse med udskillelsen af de øvrige forretningsområder i selvstændige selskaber, blev DSB
omdannet til en SOV i 1999, med en direktion, der refererer til egen bestyrelse. DSB ejes fortsat 100 pct. af
den danske stat gennem Transportministeriet. Formålet med virksomhedsdannelsen var gennem en
kompetent forretningskyndig bestyrelse, at styrke de kommercielle kompetencer samt at muliggøre en
øget konkurrenceudsættelse af jernbanesektoren. Trafikstyrelsen (nu Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen) blev
oprettet
i
og ha de l.a. til opdrag at for erede ud ud af jer a edrift. D“B’s såkaldte
befordringspligt ophørte i 1999, hvor trafikken overgik til at blive udført på kontrakt som offentlig service
(PSO). Disse trafikkontrakter definerer de ydelser, som DSB skal levere, og er udformet som en
nettokontrakt, hvor billetindtægterne tilfalder DSB. Den nugældende trafikkontrakt løber fra 2015-2024 og
skal evalueres i 2019.
Den første konkurrenceudsættelse af drift af passagertog fandt sted i 2001 med udbuddet af en række
regionaltogsstrækninger i Midt-
og Vestj lla d MVJ , der i o fa g s arede til a. p t. af D“B’s
da ære de produktio . D“B’s eget til ud på at trafikere MVJ le af ist, da det urderedes at ru
ee
7
Direktiv 91/440/EF stillede krav om at sikre en adskillelse mellem forvaltningen af jernbaneinfrastrukturen og
jernbanetransportvirksomhedernes drift i form af en obligatorisk regnskabsmæssig adskillelse og en valgfri organisk
eller institutionel adskillelse.
25
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0026.png
risiko for at give underskud, hvorefter Arriva Tog A/S (Arriva) vandt trafikkontrakten for perioden 2003-
2010 (MVJ I). På trods af en svær begyndelse, der var præget af aflyste tog som følge af for få
lokomotivførere, hvor DSB i en periode fortsatte trafikken, må udbuddet af MVJ generelt vurderes som
værende en succes. MVJ har således opnået både besparelser i kontraktbetalingen og tilfredsstillende
driftsstabilitet. MVJ blev genudbudt efter den første kontrakts udløb, og Arriva vandt igen trafikken for
perioden 2010-2018 (MVJ II). Sidstnævnte kontrakt er forlænget til 2020 ved udøvelse af en option. Arrivas
trafik udgør ca. 7,7 mio. togkm pr år, og kontraktsummen for perioden 2010-2018 udgør ca. 1,5 mia. kr.
I Trafikaftalen af 5. november 2003 blev det besluttet at fortsætte udbuddene af togtrafik
8
. Det næste
udbud fandt sted i 2007 og omfattede den danske del af trafikken over Øresund samt Kystbanen
(Øresundstrafikken). Udbuddet blev vundet af DSB First, et konsortium bestående af DSB og det britiske
First Group. Sammenlignet med MVJ I vurderedes udbuddet af Øresundstrafikken ikke som vellykket. DSB
First forlod efter aftale med Skånetrafikken for den svenske del og fortsatte trafikken for den danske del.
Strækningen blev således ikke genudbudt ved udløb af kontrakten i 2015, og trafikken blev i stedet direkte
tildelt DSB som en del af Trafikkontrakten for 2015-2024. DSB S-tog A/S, der i 1999 var blevet udskilt som
selvstændigt datterselskab til DSB, blev i 2013 igen sammenlagt med DSB.
Sideløbende med den danske udvikling har der i vore nabolande kunnet konstateres et blandet billede i
forhold til konkurrenceudsættelse af jernbanesektoren:
I Tyskland ejer selskaber forbundet med det statsejede Deutsche Bahn AG
–
Holding fortsat infrastrukturen
(DB Netz) hhv. opererer passagertog (DB Fernverkehr og DB Regio), godstransport (DB Schenker), stationer
(DB Station&Service) samt billetsystemer (DB Vertrieb). Alle selskaber er organiseret som AG. Samtidig har
de regionale tyske trafikkøbere dog inden for de senere år gennemført en væsentlig grad af
konkurrenceudsættelse af driften af regionaltog.
I Sverige er der i løbet af de seneste 30 år sket en gennemgribende reform af jernbanesektoren. De
tidligere statsbaner (Statens Järnvägar, i dag blot SJ) er fortsat ejet af staten, men driver nu udelukkende
kommerciel drift af passagertog i fri trafik uden subsidier og ikke-kommerciel drift af passagertog gennem
udbudte kontrakter. Alle øvrige forretningsområder er udskilt af den oprindelige organisation og er for en
væsentlig dels vedkommende (f.eks. vedligehold, godstrafik, drift af regionaltog) blevet konkurrenceudsat.
I Norge er ligeledes på vej mod udbud og øget konkurrence, og den norske jernbanesektor har pr. 1. januar
2017 gennemført en større reform af organisation, incitamenter og roller, som skal danne grundlag for
successive udbud af alle strækninger i de kommende år. De to første udbud er i gang hhv. startes op i 2017.
Det er planlagt, at er de resterende 4-6 udbud gennemføres i forlængelse heraf.
2.2
Status på jernbanesektoren i 2017
Den danske jernbanesektor er i dag, trods udbuddet af MVJ, fortsat kendetegnet ved tilstedeværelsen af en
stor statsejet operatør og en tæt politisk styring af forretningsområder. Sidstnævnte omfatter alt fra
anskaffelse af nyt rullende materiel over takststigningsbegrænsninger til standsningsmønstre for de enkelte
8
Konkret aftalte den daværende regering med Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre og Kristendemokraterne at
ud
de i dst e tredjedel af D“B’s u ære de togkilo eterproduktio ekskl. fjer trafikke
elle la dsdele e og
S-togstrafikke
.
(https://www.trm.dk/da/politiske-aftaler/2003/aftale-om-trafik-af-5-november-2003)
26
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0027.png
statio er. D“B’s u ære de uligheder for at opti ere togdrifte ud fra
derfor betragtes som værende ganske begrænsede.
ere ko
er ielle he s
å
Samtidig er størstedelen af den danske passagertogssektor på nuværende tidspunkt ikke kommercielt
bæredygtig. Med dette forstås, at de genererede passagerindtægter ikke kan dække omkostningerne. DSB
er gennem sin trafikkontrakt påbudt en serviceforpligtigelse, hvorefter de ikke-kommercielle strækninger
eller afgange ikke kan nedlægges. I stedet tildeles DSB og MVJ-operatøren subsidier med henblik på at
opretholde et trafikudbud på samtlige strækninger. Det årlige statslige køb af jernbanetrafik siden 2011
fremgår af Figur 2-2:
Figur 2-2. Udgifter til trafik på statens jernbane, 2011-2020
DSB har i perioden siden 2011 udvist forbedringer i nettoresultatet før skat.
Progra
et Et su dt D“B
bidrog fra 2011 - 2014 til at forbedre økonomien i DSB væsentligt. Siden 2014 er indtjeningen påvirket af
omkostninger til grænsekontrol og fra 2015 reduceret kontraktbetaling, jf. Figur 2-3. Den forbedrede
økonomi har sammen med afskrivninger muliggjort en nedbringelse af den rentebærende gæld fra 12 mia.
kr. i 2011 til 6 mia. kr. ultimo 2016.
27
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0028.png
Figur 2-3. Nettofortjeneste og netto rentebærende gæld, DSB
Kilde: DSB
D“B’s strækningsregnskab
viser, at tilskudsbehovet til de forskellige trafikpakker varierer. Fjerntogs- og S-
togs-strækningen er mindre omkostningsfuld at drive end Regional Vest og Regional Øst. Der er dog i dag
ingen af trafikpakkerne, som er kommercielt attraktive i form af et økonomisk overskud. Nedenstående
tabel 2-1 viser udvalgte resultater fra strækningsregnskabet for togdrift i 2016:
Tabel 2-1. Strækningsøkonomi i de enkelte togsystemer for seneste regnskabsår
Kilde: DSB Strækningsregnskab 2016
Note: Tabellen fordeler ikke omkostninger knyttet til København-Peberholm samt jernbane uafhængige omkostninger
(jernbanemuseum mv.)
Figur 2-4
ede for gi er et o er lik o er ud ikli ge i øglei dikatorer e for D“B’s perfor a e –
bl.a.
vedrørende kunderettidighed, operatørrettidighed og Kundetilfredshed.
28
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0029.png
Figur 2-4.
Udvikli g i øglei dikatorer for DSB’s servi ekvalitet
4-2016
I forhold til ser i ek alitet er D“B’s præstatio på o råder e ku derettidighed, operatørrettidighed og
kundetilfredshed faldet med mellem 4 og 10 pct. mellem 2014 og 2016. Denne udvikling kommer efter en
periode med positiv stabil udvikling i nogle år. Det vurderes, at faldet i operatørrettidighed og
ku detilfredshed l.a. ka he føres til det forhold, at D“B’s aterielpark
har været kapacitetsmæssigt
presset pga. problematikken med de indkøbte IC2- og IC4-togsæt,
9
der ikke har kunnet sættes i stabil drift i
det omfang, som det oprindeligt var forudsat. Det vurderes, at faldet i kunderettidighed dels kan henføres
til ovennævnte problematik med de indkøbte IC2- og IC4-togsæt, dels til en række større
infrastrukturarbejder, der har været udført af Banedanmark i perioden.
Der er i perioden 2007-14 gennemført en genopretning af sportilstanden på jernbanenettet med
indhentning af vedligeholdelses og fornyelsesefterslæbet som en del af en rammeaftale for perioden. Der
er afsat midler til den fortsatte fornyelse for fastholdelse af sporets tilstand.
Rejseplan og trafikinformation er udviklet gennem en årrække og trafikinformationen er integreret på alle
platforme
–
rejseplan (mobiltelefoner), skærme (stationer, perroner og mange busser) og højtalere.
9
For en udførlig beskrivelse af baggrunden for problematikken omkring indkøbet af IC2- og IC4-togsæt fra
A saldoBreda he ises til Rigsre isio e s Beret i g til “tatsre isorer e o D“B’s a skaffelse og færdiggørelse af IC
-
og IC2-tog
fra ju i
:
http://www.rigsrevisionen.dk/media/1816347/14-2011.pdf
For opdaterede beskrivelser af status på IC4-togsættene (og de nu hensatte og udfasede IC2-togsæt
he ises til D“B’s
månedlige driftsstatusrapporter til Transport-, Bygnings-, og Boligministeriet:
https://www.dsb.dk/om-dsb/virksomheden/ic4--og-ic2-status/
29
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0030.png
Rejsekortet er nu næsten landsdækkende og udvikles til stadig flere funktioner. Rejsekortet udvikles fortsat
til flere funktioner (ex. månedskort) og vil forventelig blive omfattet af videre teknologisk udvikling.
Det danske jernbanenet har tæt trafik og der er flere strækninger, som er trafikeret med fuld
kapacitetsudnyttelse. Det er således et af de tættest udnyttede i Europa med flere togkm per rutekm end
f.eks. Tyskland, Østrig og Belgien, men der er dog færre end UK. Der er desuden et højt serviceniveau for
udbud af jernbanedriften. Der er således i Danmark flere leverede togkm pr indbygger end i en række andre
lande i Europa som f.eks. Tyskland, Østrig, Sverige og i UK, jf. Figur 2-5.
Figur 2-5. Trafikintensitet i international kontekst
Den danske jernbane trafik er desuden præget af, dels megen trafik til og fra København og deraf følgende
kompleksitet i Københavnsområdet, dels megen retningsbestemt trafik. Den retningsbestemte trafik sætter
pres på delstrækninger og på særlige afgange i myldretiden; hvor det er politisk fastsat, at kun 10 % af
afgangene i myldretiden må have stående passagerer på længere delstrækninger.
Som konsekvens af disse forhold er der en samlet set en lav belægningsprocent på 37 %. Det er dog på
niveau med de andre operatører i Europa som det ses i Figur 2-5. Belægningsgraden er en del under hvad
der realiseres i Fjerntrafikken i flere lande, som Tyskland, Frankrig og Sverige, hvilket frem mod 2030 kan
udgøre et mål for belægningsgraden i Danmark til trods for, at udgangspunktet for at øge belægningen
betragtes som varierende mellem landene. Der er således mange ledige sæder uden for myldretiden og
mod retningen i myldretidstrafikken.
Det skal bemærkes, at der i december 2016 er sket en ændring af de EU-retslige rammekrav for
jernbanedriften. Med Europa-Parla
e tets edtagelse af de såkaldte fjerde jer a epakke
10
d. 14.
10
Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EU) 2016/2338 af 14. december 2016
30
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0031.png
december 2016 stilles der ikke længere krav om en egentlig vertikal adskillelse af
jernbaneinfrastrukturselskaber og togoperatører. Det er således en godkendelse af den tyske model, jf.
ovenfor. Fra december 2023 stilles der desuden som hovedregel krav om udbud af PSO-kontrakter, dog
med visse undtagelser hvor direkte tildeling kan tillades
11
.
Der har i de seneste år været fokus på alternativer til jernbanetransport, særligt qua billige busbilletter på
tværs af Storebælt. Figur 2-6 viser prisudviklingen for fjernrejsende med bus, bil og tog, hvoraf det
fremgår, at fjernbusser udgør et væsentligt konkurrenceelement til toget. Prisen for en busbillet ligger
lavere end den tilsvarende togbillet. Hertil kommer at der findes utallige rabatordninger der varierer
afhængig af rejsetidspunkt, salgskanal og købstidspunktet for billetten. Således er der især for den længere
togtrafik en egentlig priskonkurrence fra fjernbusserne. IC- og lyntoget tager hhv. 2:49 timer og 3:13 timer,
mens de udbudte busrejser tager omkring 3:30
–
4:30 timer.
Figur 2-6: Prisudviklingen for fjernrejsende (Aarhus - København) med bil, bus og tog
Note: Absolutte priser 2017 og udviklingsindeks 2005-2015. Indeks 2015 illustreret lig niveau 2017. Bil baseret alene på
brændstofomkostninger og broafgift (samkørselsfaktor 1,22, brændstofforbrug: 8 l/100 km, benzinpris: 11,0 kr./l). Inddrages
afskrivninger, afgifter, reparation og vedligehold øges omkostningen. Forudsættes flere passagerer reduceres omkostningen ved
bil. For bus og tog findes der i tillæg til de viste billetpriser mange rabatordninger (f.eks. orange-billetter), hvorfor de indbyrdes
priser mellem bus og tog varierer afhængig af tidspunkt, måden og tidspunktet man køber billetten på.
Kilde: TBST, Danmarks Statistik, Transportøkonomiske enhedspriser DTU og egne beregninger.
Omkostningerne til brændstof til bilen har samlet set har fulgt forbrugerprisindekset i 2005
–
2015. En
potentiel væsentlig effekt for omkostningen ved bilkørsel kan opstå fra den spirende deleøkonomi .
11
I Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EU) 2016/2338 hedder det bl.a.:
For ko trakter o offe tlig trafik etje i g edrøre de offe tlig perso efordri g ed jer a e, der i dgås på gru dlag af e
udbudsprocedure, kan den kompetente myndighed, medmindre national ret forbyder det, beslutte midlertidigt at indgå nye
kontrakter uden forudgående udbud, når den kompetente myndighed finder, at indgåelse af kontrakten uden forudgående udbud
er begrundet ud fra særlige omstændigheder. Sådanne særlige omstændigheder omfatter situationer, hvor:
-
Den kompetente myndighed eller andre kompetente myndigheder allerede gennemfører en række udbudsprocedurer, som
kunne indvirke på antallet og kvaliteten af de bud, der kan forventes at blive modtaget, hvis kontrakten indgås på grundlag af
en udbudsprocedure, eller
-
Ændringer af anvendelsesområdet for en eller flere kontrakter om offentlig trafikbetjening er nødvendige for at optimere
leveringen af offentlige tjenesteydelser.
31
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0032.png
Deleøkonomiske løsninger har potentialet til at udgøre en væsentligt konkurrent til at løse
transportopgaver og vil reducere omkostningen ved bilkørsel. Et eksempel herpå er Go-more, som er en
portal, der arrangerer samkørsel med privat bil
12
. Konkurrencen mod toget fra biler, herunder
deleøkonomiske ordninger, og fjernbusser, forudsættes indeholdt i den anvendte passagerprognose.
2.3
Behov for nyt materiel
Der er behov for udskiftning af en stor del af det eksisterende materiel og der er behov for nyt materiel til
håndtering af den kommende vækst i jernbanetrafikken. Projektet Fremtidens Tog beregner behovet til ca.
43.000 siddepladser til supplement af det i 2030 tilbageværende eksisterende materiel med 22.000
siddepladser. Behovet for udskiftning af det eksisterende materiel skyldes, dels erstatning af IC4
materiellet, som er besluttet udfaset hurtigst muligt, dels at IC3 og IR4 når en forlænget levetid på 35 år i
perioden 2024 til 2029.
Som følge af de planlagte infrastrukturinvesteringer i perioden frem mod 2030, forventes en vækst i
passagertransporten(passagerkm) på 27 pct.
Det nye materiel er i projektet Fremtidens Tog vurderet at koste mellem 17 og 21 mia. kr. inklusiv de
afledte projekter.
Anskaffelsen af nye tog betyder besparelser på energiforbrug, vedligeholdelse og realisering af fordele ved
fore kli g af D“B’s flåde, so
i dsker ko pleksitete , sa t ikke i dst i dtægter fra de ko
e de e
passagerer.
2.4
Behov for en samlet plan
Den danske jernbanesektor gennemlever i disse år en brydningstid. Ændringer i passagertal, nye store
infrastrukturinvesteringer, nyt materiel, billigere biler samt øget konkurrence fra især fjernbusser
medvirker alle til behovet for at skabe en helhedsorienteret plan for fremtidens jernbanedrift i Danmark.
Opstillingen af de seks scenarier, der udfoldes i denne rapport, har til formål at skabe grundlaget for en
politisk behandling af og beslutning om indretningen af den danske af jernbanesektoren frem mod 2030.
På et tilfældigt valgt tidspunkt (2. april 2017, kl. 16:50) var der 43 chauffører der stillede i alt 103 pladser til rådighed
for samkørsel fra København til Århus med afgang de følgende 4 timer.
12
32
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0033.png
3. Forudsætninger og analysetilgang
Nærværende kapitel oplister en række forudsætninger, der er lagt til grund for udarbejdelsen af denne
rapport (afsnit 3.1) samt redegør for rapportens analysetilgang (afsnit 3.2).
3.1
Forudsætninger
I forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport lægges det til grund, at en række specifikke
forudsætninger er til stede i 2030. Forudsætningerne vedrører infrastruktur, nyt elektrisk rullende materiel,
regionalisering af visse baner, grænseoverskridende fri trafik samt en række andre udviklinger og trends
oplistes i det følgende.
For så vidt angår de infrastrukturelle investeringer og den heraf følgende passagervækst bygger denne
rapport på sa
e forudsæt i ger so D“B’s eslut i gsgru dlag Fre tide s Tog . Det i de ærer l.a.,
etableringen af Banedanmarks signal- og elektrificeringsprogrammer
13
, ny jernbane København-Køge Nord-
Ringsted, anlæg af Femern Bælt-forbindelsen m.v.
Det forudsættes, at D“B ge e fører de esluttede i dkø af e elloko oti er og D“B’s a skaffelse af
elektriske togsæt (Fremtidens Tog) til fjern- og regionaltogstrafikken igangsættes og kan overføres til et
uafhængigt statsligt materielselskab i de relevante scenarier.
Det forudsættes, at regionaltogstrafikken mellem Skørping og Frederikshavn overtages af Nordjyske
Jernbaner fra august 2017.
14
Der forudsættes desude , at de ordlige del af Lille “ d Roskilde-Køge)
trafikeres med regionale dieseltog (evt. i samdrift med den af Lokalbanen A/S drevne Østbanen) efter
færdiggørelsen af fjernbanen København-Køge og elektrificeringen
af de s dlige del af Lille “ d Køge-
Næstved). Det forudsættes, at den regionale trafik til Sverige fortsat er integreret med Skånetrafikken og at
der findes en ny løsning for jernbaneforbindelse til Bornholmerfærgen fra Ystad; mens at Kystbanetrafikken
integreres med den sjællandske regionaltrafik. Det lægges endvidere til grund, at internationale tog mellem
såvel København H og Hamburg Hbf som København H og Stockholm C i 2030 vil køre i fri trafik.
Omfattende infrastrukturprojekter skaber grundlag for en vækst i trafikomfanget. På baggrund af
Landstrafikmodellen (LTM) og Trafik-, Bygnings- og Boligstyrelsens (TBST) analyse forudsættes det således,
at der frem mod 2030 sker en totalvækst på 1,3 mia. passagerkm, svarende til 27 pct.
Samtidig er konkurrencen fra alternative transportformer til jernbanen stigende. Fjernbusser har i de
senere år etableret sig som en væsentlig konkurrent til passagertog. Hvor blot 606.000 passagerer rejste
med fjernbusser i 2011, var dette antal tæt på fordoblet i 2015, hvor fjernbusserne transporterede
.
.
passagerer. Godke delse af e fjer usrute kræ er i dag, at rute strækker sig o er ere e d
to trafikselskabers områder, over mere end området for trafikselskabet på Sjælland eller over mere end
Det forudsættes specifikt, at de allerede vedtagne strækninger Lunderskov-Esbjerg, Ringsted-Rødbyhavn og Køge
Nord-Næstved, samt de endnu ikke vedtagne strækninger Fredericia-Aalborg og Roskilde-Kalundborg, elektrificeres.
Det forudsættes derimod ikke, at strækningerne Vejle-Struer og Aalborg-Frederikshavn (der i lighed med de
ovennævnte er omfattet af Togfonden.dk) elektrificeres. Såfremt der skulle træffes politisk beslutning om
elektrificering af Vejle-Struer og Aalborg-Frederikshavn, bør beslutningerne om at lade trafikken på strækningerne
overgå til hhv. MVJ-operatøren og Nordjyske Jernbaner genovervejes.
14
DSB vil som led i denne aftale fortsat operere 6 daglige lyntog fra København til Frederikshavn og retur. Det
forudsættes dog, at disse dieseldrevne lyntog ikke længere kører i 2030.
13
33
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Bornholms Regionsko
u es o råde . Det å for e tes, at derligere li eraliseri g af fjer usdrifte i
Danmark, f.eks. bortfald af kravet om, at Sjælland eller Bornholm skal trafikeres af hver enkelt rute, vil
kunne have en negativ indvirkning på antallet af togpassagerer.
Der har i de senere år kommet betydelig flere små energieffektive biler til, som har medvirket til en
forøgelse biltrafik som del af landsdelstrafikken. Indenrigsflytrafikken har samlet holdt sig på omtrent
samme niveau med ca. 4 mio. årlige passagerer i de seneste 10 år, dog med regionale udsving. I fremtiden
må der desuden forventes mere konkurrence fra selvkørende biler i byerne og på de danske landeveje. Der
er i nærværende rapport ikke på baggrund af disse forhold forudsat påvirkninger af jernbanetrafikken
udover det i prognosen fra Transport og Byggestyrelsen indregnede.
3.2
Analysetilgang
Der er opstillet seks forskellige scenarier, der til sammenudspænder et løsningsrum for forskellige
organiseringer (få eller mange operatører) og styringsregimer (tæt eller friere). Scenarierne er ud fra dette
beskrevet med pakkeinddeling, organisatorisk opbygning med ansvar i sektoren, styring herunder
kontraktstrukturer og modeller for materielanskaffelse og vedligehold. Scenarierne udgør dermed hver
især en hel samlet løsning for drift af passagertog i Danmark.
Hvert af scenarierne er således baseret på sin egen logik og en række sammenhængende valg for såvel den
politiske styring som jernbanesektorens organisering. Det vil derfor forudsætte fornyet analyse af
samspillet mellem sektorens styring, organiseringen og det tekniske setup, såfremt scenariernes
karakteristika ændres eller egenskaber fra flere scenarier sammenblandes et nyt scenarie. Derfor vil det
som udgangspunkt ikke være muligt at håndplukke elementer fra de enkelte scenarier, blande dem og så
forventer at få økonomiske eller passagermæssige resultater, der svarer til en simpel sum af de to
scenarier. Det er eksempelvis ikke meningsfuldt at forudsætte omkostningsreduktioner i DSB for en given
aktivitet samtidig med at aktiviteten konkurrenceudsættes. Omvendt vil det eksempelvis i scenarierne være
muligt at lave tilpasning af trafik på tyndt belagte strækninger.
Scenarierne rummer hver især et antal risici og ulemper, der ikke alle er individuelt prissat, da det ikke altid
har været muligt. Dette forhold medvirker til, at den samlede evaluering af hvert enkelt scenarie skal ses i
en helhed og ikke kun på baggrund af den økonomiske evaluering. Risiciene varierer mellem hvert scenarie
ligesom det tværgående ansvar som DSB i dag løfter for hele sektoren i en række situationer ikke bevares i
udbudsscenarierne.
Evalueringerne af de enkelte scenarier er tilsvarende baseret på, at de gennemføres i deres fulde form.
Retningsskift mellem scenarier eller øvrige ændringer efter en besluttet og iværksat transition til et valgt
scenarie anbefales derfor at gennemføre suppleret med yderligere analyse.
Dog vurderes scenarie A og C i et vist omfang at være fortsættende scenarier, hvor det vil være muligt at
lave enkelte tilpasninger og på et senere tidspunkt skift til et udbudsscenarie, hvilket dog kræver en
genberegning af den forventede økonomiske gevinst og en opdatering af transitionsplanen. I relation til
spørgsmålet om en omlægning af S-tog til førerløs betjening, vil en anden organisering end den nuværende
formentlig kunne resultere i begrænsede tab af administrative synergier, men herudover ikke ændre de
overordnede konklusioner.
På tværs af scenarierne analyseres potentialet for yderligere regionalisering, hvor ansvaret for togdriften
gives til de regionale trafikselskaber, er endvidere belyst i kapitlet om pakkeinddeling. Eksekvering af
34
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0035.png
yderligere regionalisering kan ligeledes besluttes på tværs af scenarierne, uden at de overordnede
konklusioner ændres.
En række af de i de seks scenarier foreslåede ændringer vil kræve lovændringer. Det er i rapporten
forudsat, at disse ændringer vil kunne gennemføres politisk.
Scenarierne er analyseret ved at baseret på konkrete danske forhold at analysere potentialer, konsekvenser
for passagererne, risici og transitionsforhold på basis af inddragelse af de konkrete danske forhold,
forståelse af den nuværende operation og igangværende udviklinger, udenlandske erfaringer med
udviklingen af jernbanesektoren, sammenligninger mellem jernbaneselskaber og en række interviews med
sektoren aktører og eksperter.
Interviews af aktører har vedrørt spørgsmål, der er relevante for deres område. Disse aktører omfatter bl.a.
DSB, Banedanmark, Trafik-, Bygnings- og Boligstyrelsen, Movia, Rejsekortet, Rejseplanen, Passagerpulsen
samt en række danske og udenlandske togoperatører.
Der har været afholdt to møder i en sektorgruppe med repræsentanter for Dansk Industri og
togoperatørerne Arriva, MTR og SJ, hvor udvalgt materiale har været drøftet og medlemmer har haft
mulighed for at komme med input til analysen.
D“B har på Tra sport i isteriets fora led i g udar ejdet e orga isatio sa al se for D“B’s fre tidige
virke, der tager udgangspunkt i de opstillede scenarier i denne analyse. Analysen beskriver hvorledes DSB
vil organisere sig i de forskellige scenarier, og hvorledes organisationen vil gennemføre de konkrete
tilpasninger. Analysen beskriver endvidere de muligheder for effektiviseringer og kommerciel udvikling af
D“B’s u ære de forret i g, h is D“B fortsætter ed u ære de for ål. Orga isatio sa al se er le et
k alitetssikret af de e rapports forfattere, og D“B’s a al se er a e dt i de e rapport.
I forbindelse med udarbejdelse af rapporten er der desuden udarbejdet en sammenfattende vurdering i
forhold til Trafik-, Bygnings- og Boligstyrelsens analyse af genudbuddet af regionaltogdrift i Midt- og
Vestjylland
15
samt en rapport om udvikling, organisering og drift af danske jernbanestationer.
15
http://www.ft.dk/samling/20161/almdel/tru/spm/115/svar/1362287/1693135.pdf
35
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0036.png
4. Scenarier for sektorens styring og organisering
Dette kapitel definerer og beskriver de i analysen anvendte scenarier for fremtidens jernbanesektor. Ved et
scenarie
forstås en sammenhængende og udtømmende beskrivelse af jernbanesektorens organisering og
indretning i forhold til roller, funktioner, styringsrelationer og økonomi.
Analysen omfatter i alt seks scenarier, der samlet dækker de mulige kombinationer af forskellig
organisation og graden af politisk styring. Scenarierne er kendetegnet ved, at de for de givne valg af politisk
styring og organisering suppleres med valg af en række konkrete forhold for den samlede jernbanesektor.
Herved kan scenarierne hver betragtes som de konkrete muligheder til effektivisering af jernbanesektoren.
På baggrund heri er scenarierne beskrevet med fordele og ulemper.
4.1
Scenariedesign
De seks scenarier kan overordnet betragtes som unikke modeller i forhold til to primære dimensioner: 1)
graden af styring og 2) antallet af operatører. Dette er illustreret i:
Figur 4-1. Oversigt over analysens scenarier
Styring rummer to dimensioner: Dels en direkte politisk styring som kommer til udtryk gennem
prisregulering og serviceforpligtigelser, dels en implicit form for styring, der er kendetegnet ved at
sektorens aktører pålægges og påtager sig hensyn overfor samfund og kundegrupper, som ikke kommer fra
formelle krav.
En høj grad af direkte styring begrænser de kommercielle muligheder ved varierende prissætning og fri
prissætning, ligesom det begrænser muligheden for tilpasning af trafikken til efterspørgslen. Derudover
indbefatter styringen den reelt obligatoriske deltagelse i samarbejdet om Rejsekortet og Rejseplanen
16
. Den
indirekte politiske styring dækker den forventede adfærd, der ligger udover den juridiske kontrakt men
historisk er blevet udøvet. Den indirekte politiske styring hænger tæt sammen med det politiske ejerskab.
Beskrivelsen af hvert scenaries politiske styring er gjort ud fra både den direkte og den indirekte styring.
Antallet af operatører afhænger af hvordan trafikken opdeles og udbydes. Ved gentagne udbud af trafikken
i pakker opnås en løbende konkurrence mellem flere operatører. Udbud af den samlede trafik i én samlet
pakke medfører stordriftsfordele og netværkssynergier hos en ene-operatør. Begge dele benævnes
16
Eller sammenlignelige fremtidige systemer/samarbejder.
36
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
konkurrence
om
sporene. En alternativ løsning er fri adgang til skinnerne (fri trafik). Fri trafik og andre
situationer, hvor operatørerne kæmper om kunderne i det daglige, benævnes konkurrence
på
sporene.
Endelig kan trafikken anskaffes gennem tildeling en trafikkontrakt til en enkelt operatør som i dag.
Formålet med scenarierne er at skabe en sammenligning af forskellige fremtidige jernbaneløsninger i
forhold til: Økonomi, passagerkonsekvenser, de tilknyttede risici, jura samt overgangen fra dagens
organisering til den fremtidige løsning (transition). Scenariernes konkrete udformning og formål er
udarbejdet på baggrund af internationale erfaringer, interviews med nuværende og potentielle aktører i
sektoren, erfaringseksempler samt bedste praksis erfaringer fra den europæiske jernbanesektor.
Hvert scenarie er defineret ud fra en række konkrete valg. De enkelte konkrete valg i det enkelte scenarie
er gensidigt afhængige. Den anbefalede organisering af det enkelte scenarie er dermed resultatet af en
samlet analyse, og det derfor ikke umiddelbart muligt at ændre enkelte dele af organiseringen i et givet
scenarie, uden det vil have konsekvenser for de øvrige valg og dermed selve organiseringen af scenariet.
De relevante valg er uddybet i de respektive kapitelafsnit:
•
Omfanget af den politiske styring af sektoren samt hvordan denne kommer til udtryk:
- Tæt styring af priser og trafikomfang.
- Større frihed for operatører til at variere priser og reducere svagt benyttede afgange.
Hvordan kontrakterne for trafikkøbet er indrettet:
- Bruttokontrakter hvor operatører konkurrerer på omkostninger (eventuelt med visse
incitamentsstrukturer i forhold til renlighed, passagertilfredshed mv.)
- Nettokontrakter hvor operatører modtager passagerindtægter
I hvor høj grad prissætning er reguleret eller hvorvidt der er mulighed for kommerciel innovation.
Hvordan der købes trafik til den danske jernbaneinfrastruktur:
- Udbud med konkurrence om kontrakten, eventuelt med fri trafik.
- Tildeling af en trafikkontrakt til en statskontrolleret operatør.
- Trafikal enhedsløsning hvor trafikken opdeles i to hovedområder som i dag.
- Trafikal opdeling af trafikken i mindre pakker.
Hvilke roller der eksisterer i sektoren, hvilke opgaver der ligger i de forskellige roller, samt hvem der
varetager dem.
Hvordan der sikres sammenhæng i sektoren
–
kaldet integration:
- Sammenhængende og simpelt billetsystem
- Effektiv og brugerorienteret trafikinformation
D“B’s
fremtidige rolle:
- Hvorvidt DSB er operatør, herunder om de byder i udbudsscenarier.
- Hvorvidt DSB udøver sektorintegrerende opgaver.
- Hvorvidt DSB ejer aktiver i sektoren, eksempelvis tog, værksteder eller stationer som i dag.
Hvilke forudsætninger der er nødvendige for at scenariet kan lykkes.
•
•
•
•
•
•
•
Scenarie A er en tæt politisk styring af DSB, som er den dominerende blandt de to passagertogsoperatører
på det statslige banenet, DSB og operatøren af Midt- og Vestjylland. Scenarie B og C er baseret på samme
operatørstruktur. De adskiller sig imidlertid ved enten konkurrenceudsættelse eller en mindre grad af
politisk styring. I scenarie B udbydes den samlede nuværende DSB-trafik i en stor pakke i tillæg til
udbudspakken i Midt- og Vestjylland, hvorved effekten af konkurrence om sporene og en ny operatør
37
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0038.png
forsøges realiseret. Samtidig forventes den indirekte styring reduceret. I scenarie C er DSB fortsat ene-
operatør, men med betydeligt flere kommercielle frihedsgrader end i dag.
Scenarie D, E og F angiver løsninger, hvor sektoren søges effektiviseret gennem øget konkurrence mellem
flere operatører og
–
for scenarie E og F
–
kombineret med større frihedsgrader i tilrettelæggelsen af
trafikken m.v. Scenarie D udbyder den samlede trafik i seks pakker med tæt styring af priser og
serviceforpligtelse gennem en integrator. Scenarie E udbyder ligeledes trafikken i pakker, mens
hovedstrækningen mellem de større byer
17
tildeles til DSB på offentlige service-vilkår, men drives på
kommercielle vilkår inden for rammerne af de gældende EU-regler
18
. De øvrige operatører tillades mere
kommerciel og entreprenørmæssig frihed indenfor rammerne af en udbudskontrakt. Endelig angiver
scenarie F en tilgang med anvendelsen af markedsbaserede løsninger i så vid udstrækning som det er både
muligt og økonomisk meningsfuldt. Dette kommer til udtryk ved at kontrakterne udformes med minimale
krav til serviceforpligtigelse, og der i stedet
–
i de tilfælde med tilskudsbehov - anvendes tilskud baseret på
omfanget af passagerkilometer som incitament til at øge trafikomfanget. Samtidig har scenarie F relativt
mindst regulering af priser, service og trafikudbud.
I det følgende beskrives de seks scenarier nærmere. Analysen er opdelt i en beskrivelse af scenarierne med
henholdsvis én ene-operatør og scenarierne med flere konkurrerende operatører. Forinden gives en
beskrivelse af basisscenariet, som indeholder de forudsætninger der lægges til grund som forudsætninger i
alle scenarierne:
4.2
Basisscenariet (scenarie 0)
Det er en integreret del af basisscenariet og dermed i alle scenarier, at de igangværende
infrastrukturprojekter gennemføres samt at nyt elmateriel indkøbes og indfases i drift i perioden 2024-2029.
Som følge heraf indgår en betydelig vækst i passagertrafikken i basisscenariet.
Infrastrukturprojekterne, nyt signalsystem og elektrificering betyder markante forbedringer for
jernbanetrafikken både i form af kapacitet ud af København og forbedrede rejsetider. Der er på den baggrund
grundlag for væsentlige tilgang af passagerer og højere indtægter. Disse er prognosticerede i
Landstrafikmodellen af Trafikstyrelsen til en 27% forøgelse af passagertrafikken (målt i passagerkm), som
forventes realiseret for en stor dels vedkommende 2019-22 efter åbningen København Ringsted og efter
2024 med åbningen af den nye Vestfyn strækning. Prognosen er med relativt forsigtige forudsætninger, men
er i sagens natur usikker.
Driftsomkostninger er skalerbare i form af indsat materiel og antal af togsystemer. Indkøb af tog kan ligeledes
tilpasses på baggrund af realiseret udvikling af trafikken efter infrastrukturprojekterne, som realiseres før de
senere ordrer på rammeaftalen for de kommende års materielindkøb.
I D“B’s eslut i gsoplæg for Fre tide s Tog FT er i esteri ger og driftsøko o i eha dlet. Der er tale
om en investering på 14-17 mia. kr. med en årlige besparelser efter fuld indfasning på ca. 600 mio. kr. Det
anbefales, at der sker udbud inklusiv en vedligeholdelseskontrakt. Der er i sagens natur usikkerhed om
17
Lyn-systemerne København-Aalborg, København-Aarhus, København-Esbjerg og København-Sønderborg. Inkluderer
dermed ikke lyn-systemerne til Frederikshavn og Struer/Thisted.
38
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0039.png
investeringen indtil kontraktindgåelsen og der er beregnet en risikoværdi for projektet på ca. 15% eller ca. 3
mia. kr.
Samlet set er basisscenariet i sig selv udtryk for en omfattende transformation af jernbanetrafikken, med
omfattende udvikling af infrastruktur, fornyelse af den største del af materielparken og outsourcing af
vedligeholdelsen. Det vil stille store krav til sektoren. Der er følgelig betydelige risici knyttet til realiseringen
af de forudsatte trafikale og økonomiske forbedringer, men der også potentialer for yderligere forbedringer.
Vigtigste forudsætninger for basisscenariet er:
•
•
•
At den nye infrastruktur realiseres efter foreliggende planer.
At fremtidens tog realiseres med de forudsatte gevinster angående effektivt vedligehold.
At de forudsatte effektiviseringer i DSB gennemføres.
4.3
Scenarier med to operatører (A, B & C)
Af de seks scenarier er tre baseret på en operatør der servicerer de elektrificerede strækninger i Danmark
samt en operatør der betjener Midt- og Vestjylland (MVJ) på de dieseltog betjente strækninger.
19
Med
samling af trafikken i to pakker opnås potentielle stordriftsfordele og netværksfordele. Stordriftsfordele i
togdrift dækker eksempelvis over: uddannelse, støttefunktioner (medarbejderkoordinering mv.),
administration og vedligeholdelse, hvis operatørerne vedligeholder deres egne tog. Netværksfordele
dækker over muligheden for at lægge en smartere køreplan, reduktioner i tomkørsel samt udnyttelse af
materiel og personale på flere strækninger, hvilket medfører et reduceret behov for togsæt og lavere
driftsomkostninger til energi og lokomotivførere.
Scenarie A angiver
e idereførelse af D“B’s u der de u ære de orga isatoriske ra
er,
mens scenarie C
giver DSB friere rammer til at drive effektiv togdrift. Scenarie B angiver et scenarie hvor der gennem udbud
findes en ny ene-operatør. De tre scenarier gennemgås i det følgende.
4.3.1 Scenarie A
–
DSB som i dag
Formålet med scenarie A er, at gengive en institutionelt uforandret jernbanesektor i 2030, hvor DSB fortsat
er den primære, statsejede operatør under tæt politisk styring. Dette gøres under de nye forudsætninger
for infrastruktur, elektrificering, nyt signalsystem, nyt materiel og videre effektiviseringer. Herved leves op
til det grundlæggende hensyn, at tilbyde togdrift til passagererne med et reguleret trafikudbud og
forholdsvist tæt regulerede priser. Scenarie A er dermed det mest sammenlignelige med i dag, og fokuserer
på at skabe en sammenhængende jernbanesektor med veldefineret, tværgående og langsigtet
ansvarsplacering og få risici i forhold til udviklingen frem mod 2030. Det kan betragtes som scenariet for
videreudvikling og effektivisering af den eksisterende sektor, uden at foretage nogen større institutionelle
og styringsmæssige ændringer. Scenariet er dermed basis for sammenligning med de andre scenarier.
D“B ge e går i s e arie A de af D“B’s est relse og ledelse udar ejdede pla for
effektivitetsforbedringer
Robust DSB.
Denne dækker over effektiviseringstiltag indenfor den kørende drift,
vedligehold, administration, økonomi, kommercielle aktiviteter samt IT og stabe, og stiler mod årlige
besparelser på 2-3 pct. af de samlede omkostninger frem mod 2020. Selvom scenarie A dermed
repræsenterer den nuværende indretning af jernbanesektoren, er det med fokus på at DSB løbende
19
Alle landsdækkende/regionale strækninger undtaget MVJ+.
39
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
forbedrer sin daglige drift og leverer bedre service med færre offentlige støttekroner. Da scenarie A er
baseret på tildeling af trafikken til DSB uden konkurrence, er det imidlertid forventet at scenariet ikke kan
realisere samme effektiviseringsgevinster som i udbudsscenarierne, og at subsidiebehovet som følge heraf
er højere. Endvidere medfører fraværet af konkurrence i scenarie A behov for en klar og langsigtet plan for
hvordan DSB vil realisere de præsenterede effektiviseringer i praksis, herunder konsekvenser ved
manglende målopfyldelse.
Roller
Transportministeriet er i scenarie A fortsat den ansvarlige trafikkøber, der udbyder trafikken i MVJ og
tildeler en trafikkontrakt til DSB. I praksis udøver Transportministeriet funktionen i samarbejde med Trafik-,
Bygge- og Boligstyrelsen (TBST). Opgaven vurderes at kræve samme mængde ressourcer som i dag.
DSB varetager de primære opgaver forbundet med at skabe en sammenhængende sektor, herunder drift
og udvikling af en integreret salgsløsning, indtægtsdeling med andre operatører af kollektive
transportformer samt trafikinformation på S-banen. Der forudsættes fortsat obligatorisk deltagelse i
Rejsekortet. Derudover vil DSB naturligt varetage ansvaret for egen kundeservice og markedsføring.
DSB gennemfører anskaffelsen af nye fjern- og regionaltog (Fremtidens
Tog)
og ejer som i dag både tog og
værksteder. Dette giver mulighed for forbedret planlægning, overlap i kompetencer og stordriftsfordele
mellem ejerskabet og drift af tog og værksteder. Der foretages effektiviseringstiltag i henhold til planerne
for afledte projekter i Fremtidens Tog, herunder nedlæggelse af en række af de nuværende værksteder og
etablering af nye dedikerede værksteder til det nye materiel. DSB vedligeholder fortsat selv de eksisterende
tog, mens vedligeholdet af de nye el-tog udføres af producenten. I forhold til ejerskab over stationer
fastholdes nuværende ansvarsfordeling mellem DSB og Banedanmark som i dag. DSB varetager dog
fremover den samlede daglige drift af stationerne, således at de kundevendte driftsopgaver samles i DSB,
der får mulighed for at realisere visse mindre synergier forbundet hermed.
Banedanmark vil være ansvarlig for trafikstyring samt den samlede trafikinformation i fjern- og
regionaltrafikken. Dette skyldes overvejende de ændrede arbejdsprocesser som følge af Signalprogrammet.
DSB kan tilbyde yderligere services eller produkter udover det af Banedanmark udførte efter behov. Den
rollemæssige og institutionelle organisering er illustreret i
Figur 4-2:
40
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0041.png
Figur 4-2. Roller og ansvar i scenarie A
Kontraktstrukturer og styring
Transportministeriet tildeler DSB en forhandlet offentlig service kontrakt for deres nuværende trafik, jf.
kapitel 7.1.1. Det ligges til grund for kontrakten, at DSB gennemfører de effektiviseringer, som er
identificeret mulige, jf. kapitel 10. Herved sikres en videreførelse af den nuværende og kendte togtransport
med muligheder for fleksibel tilpasning i forhold til politiske og samfundsmæssige ønsker. MVJ3 og MVJ4
udbydes som i dag. Begge kontrakter er nettokontrakter som i dag, og der forventes ikke som følge af
scenarievalget ændringer i passageroplevelsen.
Den politiske styring og ejerskabet over DSB udtrykkes ved detaljerede krav til trafik- og
serviceforpligtigelsen, prisregulering samt indirekte styring. Der er obligatorisk deltagelse i Rejseplanen og
Rejsekortet. DSB har kun i begrænset omfang mulighed for tilpasning af trafikken på afgange med lav
belægning, og prissætningen er reguleret i forhold til takststigningsloftet. DSB har uændret mulighed for at
variere priserne indenfor rammerne af det fælles takststigningsloft for den kollektive trafik. Den indirekte
styring forventes fortsat uændret. DSB opererer indenfor det nuværende juridiske set-up (DSB-loven), uden
væsentlige juridiske ændringer heri.
DSB’s
rolle
D“B’s
rolle i scenarie A er overvejende uændret i forhold til i dag. DSB er fortsat både operatør, ejer af tog,
materiel, værksteder og stationer og varetager det sektorintegrerende ansvar i forhold til
trafikinformation
20
, salg, forretningsansvar mv. DSB er fortsat organiseret som et SOV.
20
Hvor det giver mening i forhold til udviklingen i Signalprogrammet samt på S-banen.
41
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Vedligeholdet af
Fremtidens Tog
varetages af producenten som en del af den samlede
anskaffelseskontrakt. DSB er som operatør og aktivselskab ansvarlig for kontraktstyring heraf.
Forudsætninger
Scenarie A medfører få ændringer i jernbanesektorens institutioner sammenlignet med i dag, hvilket
reducerer diverse risici ved ændring af status quo. Til gengæld er der store tilpasninger til infrastruktur og
nyt elmateriel og gennemførelse af planlagte omfattende effektiviseringer. Disse er gennemgående for en
række scenarier. Scenarie A medfører risiko for at den fornødne effektivisering ikke realiseres, og at
subsidiebehovet dermed fortsat er højt. Succesfuld opnåelse af de nødvendige resultater er baseret på en
række forudsætninger:
•
•
•
•
•
At DSB med de underliggende funktioner dimensioneres effektivt i forhold til fremlagte planer og
forventninger til fremtidige potentialer.
At der fuld opbakning fra de politiske ejere til gennemførelse af nødvendige ændringer for at
realisere de planlagte effektiviseringer og der ikke gennemføres indirekte politisk styring, som ikke
er konsistente i forhold til at opnå de forudsatte effektiviseringer.
At der i den forhandlede kontrakt opsættes klare og tydelige måltal for effektivisering, samt
handleplaner og konsekvenser ved afvigelser herfra.
At den nye infrastruktur realiseres efter foreliggende planer.
At fremtidens tog realiseres med de forudsatte gevinster angående effektivt vedligehold.
4.3.2 Scenarie B
–
Et samlet udbud
Formålet med scenarie B er, at opnå mulige effektiviseringer gennem udbud og konkurrence, kombineret
med fastholdelsen af stordrifts- og netværksfordele. Derudover bibeholdes en sammenhængende
jernbanesektor med en veldefineret, tværgående og langsigtet ansvarsplacering. Det er et hovedargument
for scenarie B, at udbud af den samlede pakke er den bedste mulighed for at kombinere fordelene ved
konkurrence med muligheden for stordrifts- og netværksfordele. Scenarie B inddrager samtidig gevinsten
ved at lade operatører konkurrere om at varetage
D“B’s
nuværende togdrift.
Roller
Transportministeriet er fortsat den ansvarlige trafikkøber, men kravene til udbudskompetencer er større
end i scenarie A. Som følge heraf forventes Transportministeriet at udbygge sine juridiske og udbudsretlige
kompetencer. Da selve udbuddene forekommer sjældent, vil de konkrete udbud formodentligt kunne
håndteres ved brug af eksternt indkøbte kompetencer.
Der vil i scenarie B være den samme grad af integration mellem hovedoperatøren, operatøren af MVJ-
pakken samt med operatører af kollektiv trafik som i dag, herunder i forhold til: salgsintegration,
billetsystemer, indtægtsdeling, rejseplan og trafikinformation. Disse opgaver er i dag i betydelig grad
aseret på Rejsekortet sa t D“B’s og Ba eda arks s ste er. I s e arie B
vil den nye operatør gives
ulighed for at o ertage D“B’s eksistere de salgsi frastruktur eller udrulle si ege , ko i eret ed et
krav om obligatorisk deltagelse i Rejsekortet. Dette sikrer at der som minimum eksisterer én tværgående
salgskanal, mens operatøren kan tilbyde yderligere produkter herudover. Ved at give den nye
hovedoperatør friere rammer til salg gives grundlaget for nye og omkostningseffektive løsninger. Der kan
ydermere stilles krav om at operatøren af MVJ+ skal tillades adgang til den nye hovedoperatørs
42
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0043.png
salgss ste . Rejsekortet for e tes idereud iklet i forhold til illett per og salgska aler, og D“B’s ejerska
herfor overføres til Transportministeriet. Den nye hovedoperatør har det forretningsmæssige ansvar og
kunderelationen, og er dermed ansvarlig for markedsføring og kundeservice. Udarbejdelsen af
trafikinformation overgår til Banedanmark, som følge af de ændrede processer og muligheder herfor ved
Signalprogrammet. Den nye hovedoperatør kan tilbyde ekstra ydelser eller service herudover.
Anskaffelsen af nye el-tog til fjern- og regionaltrafikken gennemføres, og ejerskabet over det kørende
materiel, værkstederne og dele af stationerne placeres i et nyt statsligt selskab specialiseret i ejerskab over
aktiver
21
. Dette gøres for at fortsætte statsligt ejerskab over jernbanemateriellet og dertilhørende gevinster
i forhold til anskaffelser og reduceret kompleksitet i den samlede flåde, samt muligheden for at bibeholde
eksisterende kompetencer og viden om de nuværende tog i DSB. Statsligt ejerskab til fremtidens tog
medvirker til at undgå materielmæssig afhængighed af den eksisterende operatør når kontrakten skal
genudbydes. Derudover giver ejerskab over togene i et uafhængigt statsejet selskab et langsigtet fokus ved
nye materielanskaffelser, som går udover operatørens tidshorisont med en kontrakt af 10-års varighed.
Endelig sikrer statsligt ejerskab over togene, at vedligeholdelsesplaner fastlægges ud fra togenes fulde
levetid, og ikke ud fra operatørens kortere tidshorisont.
Operatøren gøres ansvarlig for den daglige drift af stationerne, idet operatøren vil have fokus på kunden og
kundens rejseoplevelse, og det dermed sikres at den driftsansvarlige har et incitament til at øge
passagertilfredsheden på stationerne.
22
DSB som det kendes i dag afvikles, men dele af kompetencer og organisation forudsættes overført til
selskabet for ejerskab. Dette bør fortsat organiseres som et SOV, da ansvar for tog, værksteder og stationer
ikke er typiske styrelsesopgaver. Det tunge vedligehold af de nye el-tog er i udgangspunktet selskabet for
ejerskabs ansvar, idet det dog forventes, at vedligeholdet af de nye el-tog som i scenarie A vil blive
udliciteret til producenten. Operatøren er ansvarlig for ikke-udliciteret let vedligehold og klargøring. Det
samlede institutionelle landskab er illustreret i Figur 4-3.
21
22
Eventuelt baseret på DSB
Se
Analyse af de danske jernbanestationer
43
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0044.png
Figur 4-3. Roller og ansvar i scenarie B
Kontraktstrukturer og styring
Den samlede passagermæssige jernbanetrafik udbydes i to overordnede pakker:
•
•
MVJ/dieselpakken vest for Storebælt
Den elektrificerede pakke (DSB i dag).
Begge kontrakter er som i dag nettokontrakter. De trafikale pakker er illustreret i Figur 4-4:
Figur 4-4. Trafikpakker i scenarie B
Størrelsen på den elektrificerede pakke udgør ca. 50 mio. togkilometer, mens dieselpakken udgør ca. 12
mio. togkilometer. Den elektrificerede pakke er dermed i trafikomfang sammenlignelig med de største
trafikpakker i Storbritannien, hvilket i europæisk sammenhæng betragtes som store trafikpakker.
44
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
DSB forudsættes ikke at deltage i udbuddet. Dette skyldes, at den bærende idé i scenariet er, at realisere
effekten af konkurrenceudsættelse af jernbanedriften, herunder mulighederne for gevinsten ved en anden
operatørs ideer og operation. DSB pålægges i stedet at udarbejde et kontrolbud i forbindelse med den
elektrificerede pakke. Dette giver trafikkøber et sikkerhedsnet i udbuddet af en stor og kompleks opgave
sammenlignet med status quo. Det er centralt, at kontrolbuddet tilrettelægges således, at der ikke sker
konkurrenceforvridning, hvilket forudsætter vandtætte skodder mellem DSB og trafikkøber. Det bemærkes,
at annonceringen af, at der foretages et kontrolbud eventuelt kan have en afskrækkende effekt på enkelte
bydere, da udarbejdelse af tilbud er ressourcekrævende, og kontrolbud kan indikere, at der ikke reelt søges
alternative løsninger. Det reelle ønske om alternative løsninger vil være vigtigt at kommunikere. Kontrolbud
vurderes imidlertid hensigtsmæssigt givet udbuddets størrelse og risikoen ved at modtage få og høje bud.
“kulle ko trol uddet ’ i de’ teg er der sig e
s e arie æssig situatio , for h ilke der ør udar ejdes
klare retningslinjer.
Den direkte politiske styring er tæt i scenarie B. Takster er som i scenarie A reguleret tilsvarende det for
DSB kendte takststigningsloft, og der er som i dag begrænsede muligheder for varierende priser og
tilpasning af trafikken. Den nye operatør pålægges desuden at deltage i Rejseplanen og Rejsekortet.
Sammenlignet med scenarie A forventes styringsdimensionen imidlertid mindre tæt, på trods af at det
juridiske grundlag langt hen af vejen er identisk. Dette skyldes at den nye operatør ikke har et politisk
ejerskab, og derfor ikke kan forventes at tilbyde samme mulighed for indirekte politisk styring, som DSB gør
i dag. Det bemærkes at dette samtidig forventes at medvirke til at skabe en mere effektiv anvendelse af
jernbanesektorens ressourcer. Den nye operatør forventes ligeledes i højere grad at benytte sig af de
(begrænsede) muligheder for varierende priser, som er tilgængelig i trafikkontrakten, ligesom alle
efterfølgende ændringer sker mod fuld kompensation, evt. ved voldgift eller almindelige juridisk afgørelse.
Den primære forskel mellem scenarie A og scenarie B er, at togdriften udbydes til en ny operatør. Dette
medfører øget risiko både i udbuddet og ved overdragelsen til den nye operatør. De konkrete risici
inkluderer:
•
•
•
•
•
Risiko for få bydere og dermed svag konkurrence.
Risiko for at låses til en ukendt og vanskelig operatør i en længere periode.
Risiko for at den nye operatør går fallit med tilhørende vanskeligheder i passagertrafikken.
Risiko for krav og kompensation ved ændringer i planerne for infrastrukturudbygningen.
Risiko for at den nye operatør ikke kan realisere den forudsatte effektivisering, uden at
kompromittere serviceforpligtigelsen eller kvaliteten.
Manglende fleksibilitet ved udbud kun hver 10. år.
I overdragelsen af tog-operatør opgaven, kan der opstå utilfredshed blandt medarbejdere og
dermed afledte påvirkninger i den offentlige service.
•
•
Disse risiko medregnes i evalueringen af scenarierne.
DSB’s
rolle
D“B’s
rolle i fremtidens jernbanesektor er markant anderledes end DSB i dag. Virksomheden afvikler
størstedelen af sine aktiviteter, og ændres til et specialiseret selskab med ejerskab af tog, værksteder og
stationer.
45
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Forudsætninger
Scenarie B erstatter en historisk ene-operatør med en anden ene-operatør. Det er nødvendigt at tage en
række forbehold for at sikre at stordriftsfordele og netværksfordele realiseres, og at de samtidig kommer
både operatør og passagerer til gavn. Succesfuld implementering af scenarie B er dermed baseret på en
række forudsætninger:
•
At de kommercielle tog-operative aktiviteter i DSB nedlægges og at personalet overdrages. Det
resterende DSB omdannes til et specialiseret selskab med ejerskab over stationer, værksteder og
el-tog.
At den nye ene-operatør gives mulighed for nytænkning i udførslen af den i kontrakten definerede
service. Dette inkluderer politisk forståelse for at sektoren for fremtiden kendetegnes ved en ny
privat operatør, og ikke det vante DSB. Ændringer skal forhandles og der skal gives kompensation
for ændrede opgaver.
At selskabet med ejerskab til stationer, værksteder og tog dimensioneres effektivt.
At fremtidens tog realiseres med de forudsatte gevinster i form af effektivt vedligehold.
At den indirekte politiske styring bortfalder, og serviceforpligtigelsen fokuseres på de i kontrakten
angivne krav og forhold.
At den nye infrastruktur realiseres efter foreliggende planer.
•
•
•
•
•
4.3.3 Scenarie C
–
DSB på markedsvilkår
Formålet med scenarie C er at belyse mulighederne for at udnytte den fremtidige sundere økonomi i
togtrafikken til i højere grad lade sektoren fungere som en normal, markedsstyret sektor, hvor den tilbudte
trafik og taksterne afhænger af kundernes efterspørgsel frem for detaljerede kontraktkrav, der fastsættes
for f.eks. 10 år ad gangen. Scenarie C indebærer således en omlægning af den nuværende detaljerede
styring af DSB til alene at fokusere på nogle få, overordnede krav som f.eks. en samlet
minimumsproduktion af togkilometre og en takststigning hvor alle billetter under et skal holde sig under
takstloftet. Dette opnås ved fortsat tildeling af ene-operatørrettigheder, mens de politiske og regulatoriske
barrierer tilpasses en mere kommerciel togdrift. DSB tillades dermed større frihed i forhold til at ændre
togdriften gennem tiltag som: Tilpasset betjening af visse strækninger, større variation i priser,
genforhandling af kontrakter og medarbejdervilkår, samt tilladelse til planlægning med evt. øget
overbelægning i forhold til dagens kontrakt. Omkostningerne effektiviseres yderligere ud over det
forudsatte i scenarie A. Dette forudsætter en aktiv opbakning fra administrativ og politisk ledelse og fravær
af indirekte politisk styring af DSB.
Udover opbakning fra administrativ og politisk ledelse til at gennemføre tiltagene kan strukturer, der
fastholder presset for realisering af analysens tiltag, opretholde momentum og bidrage til at sikre
realisering af de forventede gevinster. Et eksempel på en sådan struktur, er at vedtage scenarie C, men med
tilbagevendende check-points for gevinstrealisering, der i tilfælde af manglende gevinstopfyldelse
resulterer i overgang til et udbudsscenarie.
Som i scenarie A og B er fokus på en sammenhængende jernbanesektor med stordrifts- og
netværksfordele, men metoden til opnåelse af forbedringer er i modsætning til scenarie B gennem flere
frihedsgrader og bemyndigelse til at realisere forbedringspotentialer. Scenariet kan tænkes som den
maksimale forbedring af
D“B’s
økonomi, der kan opnås indenfor rammerne af et fremtidigt DSB med
samme ejerskab som i dag. Som i scenarie A medfører scenarie C risiko for, at DSB ikke realiserer de
præsenterede effektiviseringsgevinster.
46
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0047.png
DSB har i deres organisationsanalyse for scenarie C forudsat større anvendelse af omsætningsoptimering
ved hjælp af større variation i priserne, og dermed flere passagerer og større indtægter. DSB derimod ikke
medtaget muligheden for justeringer i trafikomfanget eller muligheden for at planlægge med øget
belægning - og dermed lavere omkostninger.
Roller
Den rollemæssige fordeling af sektoren er overvejende identisk med scenarie A. Transportministeriet er
fortsat ansvarlig trafikkøber, mens DSB varetager både togdrift, aktiver og ansvar i forhold til egne
billetsystemer og dertilhørende indtægtsdeling som i dag. Der er fortsat krav om obligatorisk deltagelse i
Rejsekortet. Den institutionelle organisation er illustreret i Figur 4-5:
Figur 4-5. Roller og ansvar i scenarie C
Der er i scenarie C behov for de samme sammenbindende funktioner som i scenarie A, og DSB er på samme
måde ansvarlig for udførslen heraf. Trafikinformation udvikles i henhold til mulighederne i
signalprogrammet og på S-
a e . D“B’s flere frihedsgrader ka og il et de æ dri ger, so ka opfattes
som forringelse for visse passagergrupper.
Kontraktstrukturer og styring
Anskaffelsen af
Fremtidens Tog
gennemføres som planlagt, og producenten gøres ansvarlig for
vedligeholdet
af de e tog. “o i dag er åde D“B’s ko trakt og MVJ-udbuddet
nettokontrakter.
Den direkte politiske styring af DSB reduceres markant sammenlignet med i dag og angiver rammerne for
D“B’s øgede frihedsgrader. D“B tillades i højere grad at forsøge
at øge sin omsætning gennem brug af
47
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0048.png
varierende priser
23
–
hvis DSB måtte finde det kommercielt attraktivt. Eksempelvis kan DSB udbyde flere
illige ora ge illetter og sa tidig øge prise på de est efterspurgte afga ge. D“B ka ligeledes justere
forholdet mellem prisen på standardbilletter og periodekort. Disse muligheder forudsætter, at DSB gives
dele af takstkompetencen for sin egen trafik.
Herudover reduceres kravene i serviceforpligtigelsen, således at DSB tillades tilpasning af trafikken med en
på forhånd defineret minimumsforpligtelse og nedlæggelse af afgange med få passagerer, øget anvendelse
af skifteforbindelser og andre trafikale tiltag, der kan reducere omkostningerne og forbedre
nettoresultatet. Det forventes, at DSB vil søge at styrke sin økonomi ved at forbedre anvendelsen af
personale og tilknyttede vilkår. Politisk og administrativ opbakning hertil er en forudsætning. Der bør
udarbejdes konkrete handlingsplaner såfremt DSB ikke kan realisere de præsenterede effektiviseringer.
DSB’s rolle
D“B’s opga er er o er eje de uæ dret i s e arie C. D“B er ho edoperatør i jer a esektore , ed a s ar
for kommerciel togdrift, ejerskab over tog, materiel, værksteder og stationer samt ansvar for de opgaver
der sikrer en sammenhængende sektor, herunder ét salgssystem og dertilhørende indtægtsdeling. Der er
fortsat krav om obligatorisk deltagelse i Rejsekortet. Vedligeholdet af de nye el-tog til servicering af fjern-
og regionaltrafikken udliciteres i forbindelse med programmet
Fremtidens Tog.
DSB vil fortsat eje
værkstederne.
Forudsætninger
Scenarie C er en ambitiøs og vidtrækkende plan for markedsorientering af DSB. Gennemførslen af de
foreslåede tiltag vil medføre ikke bare effektiviseringsforbedringer og ændringer trafikomfang og service
som i scenarie A, men også betydelige frihedsgrader og dermed en forandret og reduceret mulighed for
indirekte politisk styring af DSB. For at scenarie C kan blive en succes er der en række forudsætninger, der
skal opfyldes:
•
At DSB gives friere vilkår at operere på inden for nogle begrænsede forpligtelser. Hermed afgives
den politiske kontrol delvist over det konkrete trafikudbud og prisfastsættelsen. Endvidere
forudsættes den implicitte politiske styring at ophøre.
At det forudsatte niveau af politisk styring er bindende i scenariet i den forstand, at de gevinster,
som scenariet rummer, kun vil kunne realiseres, hvis der gives de forudsatte frihedsgrader.
Frihedsgraderne dækker både direkte og implicit politisk styring. Det betyder, at der ikke fra
statsligt niveau er rum til at foretage løbende tilpasninger af trafik og service. Det er endvidere en
forudsætning, at der er aktiv politisk opbakning til en mere effektiv og tidssvarende tilrettelæggelse
af arbejdstid mv.
–
herunder i forbindelse med potentielle driftsforstyrrelser mv. i forbindelse med
transitionen til en mere effektiv drift.
At den nye infrastruktur realiseres efter foreliggende planer.
At selskabet med ejerskab af stationer, værksteder og rullende materiel samt de sammenbindende
funktioner i det nye DSB dimensioneres effektivt efter de fremlagte planer.
At fremtidens tog realiseres med de forudsatte effektivitetsforbedringer angående vedligehold.
•
•
•
•
23
Der tillades i udgangspunktet ikke højere gennemsnitspriser, men blot udsving i de enkelte billetter på eksempelvis -
75/+25 pct. En begrænsning på stigningen i gennemsnitspriser vil omvendt påvirke subsidiebehovet.
48
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0049.png
4.4
Scenarier med flere operatører (D, E & F)
De resterende tre scenarier analyserer muligheder ved øget konkurrenceudsættelse af jernbanesektoren,
gennem åbning af markedet for udbud med flere operatører. Formålet med disse scenarier er at
effektivisere gennem øget konkurrence, men hvor der måtte komme tab i form tabte stordrifts- og
netværksfordele. Scenarie D angiver et scenarie, hvor den danske jernbanetrafik deles og udbydes i seks
trafikpakker på bruttokontrakter. DSB er i scenarie D fortsat tiltænkt en stærk rolle som sektorintegrator,
en rolle tilsvarende trafikselskaberne i den lokale, kollektive trafik. Scenarie E deler ligeledes trafikken i seks
pakker, men tildeler hovedstrækningen mellem de større byer til DSB med offentlige serviceforpligtelser
men drives kommercielt. Til forskel fra scenarie D anvendes i scenarie E nettokontrakter. Scenarie F angiver
en tilgang med størst mulig anvendelse af markedsbaserede løsninger, herunder fri adgang til netværket
(fri trafik) og færrest mulige trafikmæssige forpligtelser. Scenarie F indebærer endvidere en omlægning af
kontraktbetalingen for den trafik, der ikke er kommercielt bæredygtig, idet betalingen ikke længere er fast,
e afhæ ger af a tallet af passagerer; e art ta a eter etali g .
4.4.1 Scenarie D
–
Udbudspakker
Formålet med scenarie D er at effektivisere jernbanesektoren gennem øget konkurrenceudsættelse, under
hensyntagen til risikoen ved et stort udbud og behovet for flere bydere i konkurrencen. Dette opnås ved at
dele den eksisterende trafik i seks pakker
24
, og udbyde disse i uafhængige og gentagne udbud. Dermed
opnås konkurrence mellem flere operatører uden at introducere fri trafik, såkaldt konkurrence om
skinnerne. Scenariet bibeholder en stærk direkte politisk styring af serviceforpligtigelser og prissætning.
De trafikale pakker er sammensat ud fra passagerhensyn, trafiklogik, markedskonformitet mv. I forhold til
typiske udbud af trafikpakker i regionaltrafikken i tyske länder, er pakkerne i den større ende, mens de
sammenlignet med de anvendte udbudspakker i Storbritannien er betydeligt mindre. De seks trafikale
pakker er:
25
Figur 4-6. Trafikpakker i scenarie D
1.
Regional MVJ+:
Omfatter den nuværende MVJ-pakke
inklusiv Svendborgbanen og Vejle-Herning-Struer.
Denne pakke omhandler dermed alle ikke-
elektrificerede strækninger på statsnettet, og
eteg es ’dieselpakke ’
2.
LYN-pakken:
Omfatter LYN-betjeningen af
hovedstrækningen mellem de største byer.
3.
Regional Vest:
Omfatter forbindelserne fra Odense til
Sønderborg, Esbjerg og Aalborg
4.
Regional Øst:
Omfatter regionaltrafikken på Sjælland
og Lolland, herunder bl.a. Kystbanen, Sydbanen og
Nordvestbanen.
5.
Pendler Øst:
Trafik mellem København og Odense
6.
S-tog:
Omfatter S-togsnettet
24
25
Her beskrevet som i scenarie D2. Scenariet D1 er en opdeling af scenarie A-C trafik i fem pakker
For yderligere detaljering se kapitel 5.
49
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0050.png
Roller
Scenarie D medfører en række større ændringer i jernbanesektoren sammenlignet med i dag, herunder i
forhold til operatører, trafikkøber, integrator og ejerskabet over stationer, værksteder og nyt elmateriel.
Med jævnt tidsmæssigt fordelte udbud og kontraktlængder på 10 år, vil der til alle tider være en
udbudsproces i gang vedrørende en af de ovenstående trafikpakker. Dette forudsætter konstante
udbudsrelaterede kompetencer hos trafikkøber, og en professionalisering og styrkelse af rollen.
Specialiseringen af trafikkøber medfører samtidig, at den ikke vurderes optimal til Transportministeriets
departement som i dag, men at der behov for en dedikeret aktør til at varetage opgaven.
Opsplitningen af sektoren i flere trafikpakker, der hver kan vindes af forskellige operatører
26
, medfører
behov for integration af en række opgaver på tværs af sektoren. Der vil alene geografisk, på grund af
anvendelsen af fælles spor, være betydelige grænseflader og deraf afledte kontrakt- og driftsmæssige
problemer at løse. Dette gælder tilsvarende i forhold til salgskanaler og heraf afledt indtægtsdeling samt
relationen til Rejsekort og Rejseplanen. Uden en integration af salgskanaler er der risiko for, at hver
operatør vil udrulle sin egen salgsløsning, hvilket potentielt kan påvirke for passagerernes opfattelse af en
sammenhængende sektor negativt. Med opsplitningen på seks operatører, der hver har en bruttokontrakt
(se nedenfor) uden det fulde kommercielle ansvar, er der behov for en integrator med ansvar for den
forretningsmæssige udvikling af sektoren. Dette inkluderer ansvar for kundeservice og marketing.
Integratoren tegner i scenarie D dermed det samlede billede af jernbanesektoren udadtil, mens de enkelte
operatører har opgaven med driftsafvikling og realiserer deres effektiviseringer i kontrakterne i forhold til
stramt definerede styrede bruttokontrakter. Integratoren og trafikkøber kan dermed sammenlignes med
trafikselskaberne i den lokale kollektive trafik.
Endelig er der er i scenarie D behov for et selskab, der ejer og varetager de eksisterende aktiver i sektoren i
form af tog, værksteder og stationer. Med hyppige udbud af trafikpakker vil adgang til eksisterende tog
gøre det nemmere for nye operatører at byde. Omvendt fjernes afkastet ved at eje materiellet, hvilket kan
gøre kontrakten mindre interessant for visse større operatører, som måtte råde over alternativt materiel.
En central fordel ved en statsligt ejet togpulje er, at afhængigheden i forhold til operatører reduceres,
sammenlignet med et scenarie hvor operatøren selv medbringer rullende materiel. Dette skaber samtidig
bedre vilkår for en effektiv og retfærdig konkurrence i udbuddet.
De tre ovennævnte roller - trafikkøber, integrator og selskab for ejerskab - anbefales ansvarsmæssigt
placeret i samme organisatoriske virksomhed. Dette begrundes i en række argumenter:
•
Samproduktionsfordele på tværs af aktivklasser (primært tog og værksteder) og på tværs af roller.
Det sidste i forhold til administration, kompetencer og visse systemer.
Bruttokontrakter medfører, at operatørerne ikke har direkte kundevendte aktiviteter
27
. I stedet
varetages indtægtssiden af integrator, der dermed er den enhed der tegner jernbanesektoren
udadtil. Dette forudsætter en kritisk masse af kompetencer-og ansvar, hvilket opnås ved en
sammenlægning af integrator, trafikkøber og selskabet for ejerskab i samme virksomhed.
Både integrator, trafikkøber og selskabet for ejerskab af aktiver har berøring med operatørerne, og
er jævnligt i kontakt hermed. Ved at placere de tre roller i samme enhed forenkles strukturen i
sektoren.
•
•
26
27
Antallet af trafikpakker en enkelt operatør kan vinde begrænses.
Operatører har den direkte kontakt med kunderne i toget. Den vurderes dog ikke kommerciel.
50
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0051.png
•
Adskillelse af trafikkøber/integrator og selskabet for ejerskab kan medføre konflikter og uenigheder
på tværs, som bedre kan håndteres under samme ejerskab.
Varetagelse af det samlede ansvar for sammenhæng, trafikkøb og sektorens aktiver forudsætter stor
indsigt i jernbanesektoren generelt, og specialiserede kompetencer indenfor en række tekniske felter som
forretningsgrundlag og passagerprognoser, systemunderstøttelsen af billetsystemer og trafikinformation
28
samt forvaltning, vedligehold og udlejning af aktiver. Da en lang række af disse kompetencer i dag er til
stede i DSB, anbefales at placere det samlede ansvar herfor i et nyt og i forhold til opgaven forandret DSB.
DSB deltager i scenarie D ikke i trafikudbuddet, og indstiller dermed sine aktiviteter i forhold til togdrift.
Risikoen for at nye operatører ikke vil anse udbuddene som reel konkurrence, hvis DSB selv er aktiv byder,
er betydelig. Ved fortsat at overlade ansvaret for de sammenhængskabende systemer, forretningsudvikling
og forvaltning af aktiverne til et omdannet DSB sikres, at der kan bygges videre på de eksisterende
kompetencer, systemer og løsninger i sektoren. DSB anbefales styret af en nettokontrakt med
Transportministeriet svarende til den nuværende forhandlede kontrakt. Scenariet kan således
sammenfattes som en model, der svarer til den nuværende organisering, men hvor DSB udbyder selve
togfre føri gsopga e so e u derle era døropga e , og således har ko trakter ed
togfremføringsselskaberne.
Forandringen af DSB til et dedikeret selskab med ejeransvar og med ansvar for sammenhæng og
trafikindkøb er behæftet med en række udfordringer. En fortsat tung DSB-rolle i sektoren kan risikere at
være en hindring for realiseringen af effektiviseringen ved konkurrenceudsættelse, hvis DSB viderefører
store DSB-specifikke omkostninger. Dette kan være tilfældet i forhold til omkostningstunge og ikke
effektive systemer, manglende evne til fornyelse og innovation eller dårligt vedligehold/ejerskab over
togene. Endelig gør selve videreførelsen af DSB ikke nødvendigvis op med de eksisterende udfordringer i
forhold til passagertilfredshed som DSB arbejder med.
En alternativ løsning er, at transformere DSB til et dedikeret selskab for ejerskab, men at placere ansvaret
for integrator og trafikkøber i en ny styrelse med ansvar for jernbanen.
29
Konsekvensen herved er dels en
større direkte og indirekte politisk styring af sektoren, og dels de muligheder for fornyelse og
effektivisering, der opstår ved at gentænke en opgave fra bunden. Denne løsning vurderes imidlertid ikke
optimal af en række årsager:
•
Det samlede aktørbillede gøres mere komplekst, og positive effekter på tværs af selskabet for
ejerskab og styrelsen realiseres ikke.
Direkte og indirekte politisk styring af trafikkøb og sammenbinding er ikke konsistent i forhold til at
drive sektoren forretningsmæssigt.
Ansvaret for den forretningsmæssige udvikling af sektoren, og de kompetencer dette forudsætter,
er ikke typiske styrelsesopgaver. Disse forhold taler for en placering af ansvaret i en DSB-baseret
løsning.
•
•
Det nye selskab indrettes som i dag som et SOV, med henblik at professionalisere virksomheden i forhold til
opgaverne relateret til selskabet for ejerskab. Virksomhedsformen sikrer samtidig armslængde til den
politiske styring, og giver dermed trafikkøber og integrator bedre vilkår til at arbejde ud fra
forretningsmæssige hensyn
–
inden for givne direkte politiske rammer. Omvendt reduceres muligheden for
Ansvaret for trafikinformation vil i scenarie D udvikles i takt med signalprogrammet. DSB kan dog som i dag varetage
ansvaret på S-banen.
29
Eksempelvis en Jernbanestyrelse
28
51
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0052.png
at tilgodese indirekte politiske hensyn, i et scenarie der stadig har direkte politisk styring som formål.
Sektorens roller og ansvar er illustreret i Figur 4-7:
Figur 4-7. Roller og ansvar i scenarie D
Kontraktstrukturer og styring
Kontrakterne mellem trafikkøber og operatører er bruttokontrakter. Dette omfatter et fast subsidie og
klare serviceforpligtigelser, herunder tæt styring af priser og trafikomfang. Operatørerne konkurrerer
udelukkende på omkostninger i budsituationen suppleret med bonus-elementer for billetkontrol,
rettidighed og andre kvalitetsparametre. Bruttokontrakter er mere simple for operatørerne end
nettokontrakter at byde på, da de ikke omfatter risiko for indtægtsdannelsen. Bruttokontrakter
forudsætter ikke operatør kendskab til de underliggende indtægts informationer, og vil forventelig
medvirke til at øge antallet af bydere i konkurrencen. Derudover er der gode internationale erfaringer med
bruttokontrakter.
30
Et primært argument for bruttokontrakter i scenarie D er, at det vil være trafikkøber, der forestår den
samlede planlægning af trafik, priser m.v. for at sikre den sammenhængende kundeoplevelse for rejser på
tværs af de mange operatører. Operatørerne har således ikke væsentlige muligheder for at påvirke sine
indtægter, da disse er dimensioneret af trafikkøbers køreplanlægning og takstregulering. Derfor giver det
mening at lade operatørerne konkurrere på omkostninger
–
altså en bruttokontrakt. Ved anvendelse af
nettokontrakter i dette tilfælde ville operatørerne påføres en risiko for lavere omsætning, de reelt ikke kan
påvirke, og som derfor vil medføre en risikopræmie i tilbuddene. I scenarie D med tæt politisk styring af
sektoren anbefales derfor bruttokontrakter, da det placerer ansvaret og risikoen ved ændrede
passagerindtægter hos integrator/trafikkøber, der har redskaberne til at påvirke den. I konsekvens af
rollefordelingen skal integrator/DSB have en nettokontrakt med staten, og dermed det samlede ansvar for
30
Nettokontrakter og bruttokontrakter er præsenteret dybere i kapitel 7
52
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
sektorens passagerer og økonomi. Kontraktmæssigt vil der således være tale om en dobbeltstyrring, idet
der på den ene side vil være en kontrakt mellem staten og DSB og på den anden side mellem DSB og
togfremføringsselskaberne.
Det tunge vedligehold af de nye el-tog er i udgangspunktet selskabet for ejerskabs ansvar, idet det dog
forudsættes, at vedligeholdet af de nye el-tog vil outsources til producenten. Dette skyldes primært
stordrifts- og kompetencefordele. Operatørerne er ansvarlig for ikke-outsourcet let vedligehold og
klargøring.
DSB’s
rolle
DSB afvikler i scenarie D sine operatøraktiviteter, og ændres til et specialiseret selskab for ejerskab,
integration og trafikkøb. DSB vil i den forstand tegne jernbanesektoren udadtil, en rolle der kan
sammenlignes med Movia. De konkrete opgaver som DSB skal varetage inkluderer forvaltning af statens
aktiver, håndtering af salgssystemerne samt udarbejdelse og gennemførsel af udbud og opfølgning herpå.
Der vil fortsat være obligatorisk deltagelse i Rejsekortet, udviklingen heri frem mod 2030 kan potentielt
påvirke
D“B’s salgsløs i ger et deligt. Derudo er er D“B a s arlig for forret i gs æssig ud ikli g af
sektoren, herunder tiltrækning og fastholdelse af nye passagerer gennem f.eks. markedsføring og
definitionen af krav til kundeservice.
DSB organiseres som trafikkøber i et SOV, idet trafikkøberen har indtægtsansvaret og
–
på samme måde
som DSB i dag
–
i et ikke uvæsentligt omfang finansierer anskaffelsen af aktiver gennem låneoptag, som
afdrages via indtægter fra passagererne. Derudover sikrer en virksomhedsstruktur klare rammer for den
direkte politiske styring og dermed beslutningstagen, hvilket kan medvirke til at sikre en mere fokuseret
målretningen i ledelsens fokus på forretningsudvikling og økonomisk rentabilitet.
Forudsætninger
Scenarie D er et opbrud med den historiske tilgang til jernbanesektoren i Danmark, og afvikling af DSB som
operatør i sammenhæng med introduktion af flere nye operatører medfører et helt nyt billede af de
centrale parter på markedet. Dette forudsætter en gennemtænkt plan for udbud og overdragelse af ansvar,
herunder håndtering af de væsentlige risici der kan opstå i transitions- og indfasningsperioden. De vigtigste
forudsætninger i scenariet er dermed:
•
•
At de kommercielle tog-operative aktiviteter i DSB nedlægges på en kontrolleret vis, hvor de
kørende medarbejdere overføres til de vindende operatører efter den etablerede udbudsplan.
At der fuld opbakning fra de politiske ejere til gennemførelse af nødvendige ændringer for at
realisere de planlagte effektiviseringer og der ikke gennemføres indirekte politisk styring, som ikke
er konsistente i forhold til at opnå de forudsatte effektiviseringer.
At der etableres kanaler og procedurer for effektivt samarbejde mellem det ændrede DSB og de
nye operatører, særligt i forhold til systemer med gensidig afhængighed for deling af data.
At udbuddet af de respektive trafikpakker gøres attraktive og markedsføres aktivt, så der sikres nok
bydere til at opnå tilstrækkelig konkurrence.
At der sker en ændring af uddannelses- og optagelsesvilkårene for lokomotivføreruddannelsen med
henblik på at sikre et tilstrækkeligt udbud af lokomotivførere og dermed undgå lønglidning.
At selskabet for ejerskab og de sammenbindende funktioner i det nye DSB dimensioneres effektivt.
At den nye infrastruktur realiseres efter foreliggende planer.
At fremtidens tog realiseres med de forudsatte gevinster angående effektivt vedligehold.
•
•
•
•
•
•
53
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0054.png
•
At der ikke skabes tvivl om den samlede besluttede strategi om, at løbende og gentagende udbyde
trafikken.
4.4.2 Scenarie E
–
Udbud med kommerciel hovedstrækning
Formålet med scenarie E er at konkurrenceudsætte som i
Figur 4-8. Trafikpakker i scenarie E
scenarie D, men samtidig tillade operatørerne en større grad af
kommerciel frihed inden for givne kontrakter som i scenarie C.
Det betyder anvendelse af nettokontrakter og kommercielt
ansvar hos operatørerne i stedet for integratoren. Trafikken
opdeles i de samme seks overordnede pakker som i scenarie D,
hvoraf hovedstrækningen mellem de større byer tildeles den
togoperative del af DSB på offentlige service-vilkår (PSO), men
drives kommercielt. Dette er begrundet i en række hensyn,
herunder ønsket om fortsat statslig kontrol over driften af den
passagerkritiske hovedlinje mellem de største byer og
fastholdelsen af et statsligt operatørselskab kombineret med en
udbudsstrategi. Derudover afviger hovedstrækningen fra de
andre pakker ved, at den forventes at være kommercielt
selvbærende, hvorfor tildelingen heraf til DSB kombineret med betydelige frihedsgrader kan desuden
betragtes som en mulighed for forberedende konkurrenceudsættelse af sektoren med begrænsede risici.
Scenariet udforsker mulighederne for subsidiefri togkørsel, og er et potentielt første skridt i retning mod
øget konkurrence ved fri trafik som i Sverige og Tyskland.
Roller
I scenarie E lægges ikke op til samme stramme koordinering og styring på tværs af de udbudte pakker,
særligt for så vidt angår køreplaner, og scenariet lægger dermed op til mere markedsbaseret regulering,
hvor koordineringen af f.eks. køreplaner afhænger af, om der er et markedsmæssigt grundlag herfor; altså
om merindtægterne ved en koordinering opvejer eventuelle meromkostninger. Dette betyder endvidere, at
der udbydes nettokontrakter fremfor bruttokontrakter. Som følge heraf er det forretningsmæssige ansvar
for tiltrækning af passagerer og styrkelse af omsætningen hos operatørerne, hvorfor markedsføring og
kundeservice er vigtige parametre. Dette fjerner en vigtigt element af integratoropgaven i forhold til
scenarie D, og de resterende opgaver med ansvar for en integreret salgsløsning og visse
trafikinformationsopgaver fordeles til henholdsvis Rejsekortet og Banedanmark. Dette kan potentielt lede
til et mindre integreret salgssystem end i scenarie D, afhængig af den fremtidige udvikling i Rejsekortet.
Behovet for en professionaliseret trafikkøber er det samme som i scenarie D. I modsætning til scenarie D er
der ingen integrator at placere opgaven sammen med, og ansvaret for trafikkøb placeres i stedet i en ny
Jernbanestyrelse. Dette skyldes at trafikkøberrollen i sig selv ikke tilsiger en virksomhedsform. Endelig er
der et behov for et selskab for ejerskab med ansvar for de samme opgaver som i scenarie D. Dette
anbefales som i scenarie D baseret på nuværende DSB kompetencer og organisation. Da DSB tildeles
hovedstrækningen mellem de større byer, og der samtidig er behov for et nyt selskab med ansvar for
ejerskab over tog, værksteder og stationer, foretages en opsplitning af DSB i to separate virksomheder:
1. En virksomhed til varetagelse af togdrift på den kommercielle hovedstrækning
–
DSB Operatør.
54
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0055.png
2. Et selskab med ansvar for sektorens aktiver (tog, materiel, værksteder og stationer)
–
DSB Selskab
for Ejerskab.
D“B’s u ære de opga e ed ejerska o er sektore s
aktiver kan ikke kombineres med varetagelsen af
kommerciel togdrift i en konkurrenceudsat jernbanesektor. Dette skyldes, at det potentielt kan medføre
konkurrencemæssige fordele i forhold til det materiel, som alle operatører vil anvende, og dermed ikke
understøtter frie og retfærdige konkurrencevilkår.
Den tog-operative virksomhed - DSB Operatør - stiftes som et A/S. Når overgangen til scenariet har
realiseret de første udbud, kan ejerskabet overdrages til Finansministeriet og der kan evt. senere overvejes
hel eller delvis privatisering af selskabet. Dette sikrer adskillelse mellem trafikkøber (Transportministeriet)
og operatør. Denne opdeling er i overensstemmelse med praksis i flere EU lande.
De nye DSB-baserede virksomheder har meget forskellige formål. Det kan tænkes relevant at ændre navn,
logo, farve osv. for enten DSB Selskab for Ejerskab eller DSB Operatør. DSB Operatør stilles i forhold til DSB
selskab for ejerskab lige med de øvrige kommercielle togoperatører i forhold til adgang til materiel eller
værksteder.
På baggrund heraf er den institutionelle organisering illustreret i Figur 4-9:
Figur 4-9. Roller og ansvar i scenarie E
Kontraktstrukturer og styring
Der anvendes nettokontrakter i scenarie E. Disse indbefatter, at operatørerne selv håndterer
passagerindtægter og realiserer gevinsterne ved øget trafik, ligesom de realiserer økonomiske tab ved en
lavere passagerudvikling. Den væsentligste egenskab ved nettokontrakter er, at de giver operatøren det
fulde kommercielle ansvar for driften, hvilket vil give operatøren incitamenter til at fokusere på kundernes
ønsker og behov. Endvidere gælder det i scenarie E, at DSB Operatør tildeles hovedstrækningen mellem de
55
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
større linjer på offentlige service-vilkår, men drives kommercielt (uden tilskud). Dette er en nettokontrakt.
Da flere pakker inkluderer trafik på de samme skinner, bør disse være nettokontrakter, med henblik på at
forhindre uhensigtsmæssige incitamenter til kunstigt at overføre passagerer til de tog der er drevet på en
nettokontrakt. Samtidig er den danske erfaring størst med nettokontrakter, og der er generelt opnået gode
resultater ved anvendelsen af nettokontrakter i tidligere udbud af trafik i MVJ.
Et argument for at anvende bruttokontrakter på de subsidierede strækninger i scenarie E kunne være, at
det forsimpler udbuddet som i scenarie D ved ikke at forudsætte, at operatørerne har indgående kendskab
til det underliggende passagergrundlag i budsituationen. Dette kan håndteres ved at gøre de nødvendige
data tilgængelig, eksempelvis gennem Rejsekortet. For MVJ anbefales en stramning af
rapporteringsbehovet for at sikre det bedst mulige datagrundlag at basere fremtidige udbud på.
Operatørerne tildeles en større grad af kommerciel og trafikal frihed i scenarie E end i scenarie D.
Trafikudbuddet defineres i spidsbelastningen, og herudover fastsættes minimumskrav til betjening i
ydertimer og på de enkelte strækninger. Priserne reguleres i forhold til maksimalpriser og maksimale
gennemsnitlige priser. Inden for disse rammer gives operatørerne fleksibilitet i forhold til tilpasning af
trafikken og varierende priser. Eksempelvis kan operatørerne udbyde flere billige billetter og samtidig øge
prisen på de mest efterspurgte afgange. Operatørerne kan ligeledes justere forholdet mellem prisen på
standardbilletter og periodekort. Disse muligheder forudsætter, at de gives dele af takstkompetencen for
sin egen regionaltrafik.
Passageroplevelsen afhænger af de tiltag de enkelte operatører tager i markedet, men med frihed til at
tilpasse trafikken, må betjeningen af afgange med få passagerer i højere grad forventes tilpasset
efterspørgslen. Som følge af kravene til spidsbelastningen har operatørerne dog ligeledes kapacitet til
udvidelse af trafikken såfremt dette er rentabelt, hvorfor konklusionen ikke er entydig.
Det tunge vedligehold af de nye el-tog er i udgangspunktet selskabet for ejerskabs ansvar, idet det dog
forudsættes, at vedligeholdet af de nye el-tog vil outsources til producenten. Dette skyldes primært
stordrifts- og kompetencefordele. Operatøren er ansvarlig for ikke-outsourcet let vedligehold og klargøring.
DSB’s
rolle
DSB opdeles i to separate og uafhængige virksomheder:
1) en kommerciel togoperatør (DSB Operatør) og
2) et specialiseret selskab med ejerskab over aktiver (DSB Selskab for Ejerskab).
DSB Operatør tildeles hovedstrækningen mellem de større byer på offentlige service-vilkår, men drives
kommercielt. DSB Selskab for ejerskab indrettes som et SOV, med henblik på karakteren af nødvendige
kompetencer i forhold til forvaltning af statens aktiver.
Denne opsplitning medfører risiko tilsvarende scenarie B og D. Disse inkluderer tab af eksisterende
kompetencer i sektoren i de funktioner DSB fremadrettet ikke vil udføre, ligesom at overgangen til to nye
uafhængige virksomheder er betydelig.
56
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0057.png
Forudsætninger
Scenarie E er et komplekst scenarie der reelt skaber et dobbelt system. Det forudsætter både tilpasning og
restrukturering af
D“B’s
organisation samtidig med at rammevilkårene for nye aktører er attraktivt. Derfor
forudsættes det:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
At selskabet (DSB Operatør) der betjener den kommercielle hovedstrækning udskilles fra rest-DSB
og at der skabes armslængde mellem trafikkøber og DSB Operatør.
At det udskilte statsejede DSB Operatør reelt gives frie vilkår at operere på inden for offentlige
service vilkår. Hermed mistes den indirekte politiske styring over det konkrete trafikudbud og
prisfastsættelsen på den lange trafik.
At der fuld opbakning fra de politiske ejere til gennemførelse af nødvendige ændringer, for at DSB
kan realisere de planlagte effektiviseringer.
Der er således ikke fra statsligt niveau rum til at foretage løbende tilpasninger af trafik og service.
Det er endvidere en forudsætning, at der er aktiv politisk opbakning til en mere effektiv og
tidssvarende tilrettelæggelse af arbejdstid mv.
–
herunder i forbindelse med potentielle
driftsforstyrrelser mv. i forbindelse med transitionen til en mere effektiv drift
At selskabet for ejerskab dimensioneres effektivt.
At den nye infrastruktur realiseres efter foreliggende planer.
At fremtidens tog realiseres med de forudsatte gevinster angående effektivt vedligehold.
At udbuddet af de respektive trafikpakker gøres attraktive og der arbejdes bredt med at sikre nok
bydere til at opnå tilstrækkelig konkurrence.
At der sker en ændring af uddannelses- og optagelsesvilkårene for lokomotivføreruddannelsen med
henblik på at sikre et tilstrækkeligt udbud af lokomotivførere og dermed undgå lønglidning.
At der ikke skabes tvivl om den samlede besluttede strategi om at løbende og gentagende udbud af
trafikken.
4.4.3 Scenarie F
–
Markedsbaserede løsninger
Formålet med scenarie F er at effektivisere jernbanesektoren
Figur 4-10. Trafikpakker i scenarie F
ved omfattende deregulering, og anvendelse af
markedsbaserede løsninger hvor det kan medføre økonomisk
gevinst. Gevinsterne realiseres gennem tæt konkurrence mellem
flere operatører, som gives frie rammer til produktinnovation og
udvikling af deres forretning. Kravet til servicering af afgange
med lav belægning reduceres, således at operatørerne udover et
minimumsniveau givet med kontrakt eller licens får fri mulighed
for tilpasning af trafikken til efterspørgslen. Scenarie F forventes
at reducere subsidiebehovet i højere grad end de andre
scenarier.
Scenarie F findes ikke tilsvarende i andre lande. Der er følgelig
ikke praksis eller erfaringer at tage udgangspunkt i. Scenariet er
således alene bygget på konsulentteamets nævnte argumenter.
57
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0058.png
Roller
Trafikken deles i seks pakker som i scenarie D og E, jf. Figur 4-10, og som i scenarie B, D og E er der behov
for en professionalisering af trafikkøber. Kontrakterne udbydes som nettokontrakter med et subsidie per
passagerkilometer og en absolut minimumsbetjening for de ikke-kommercielt bæredygtige strækninger.
31
Scenarie F indeholder dermed de mest komplicerede kontrakter, og udarbejdelsen af en balanceret
incitamentsstruktur forudsætter både forretningsmæssige og analytiske kompetencer, der går udover de
juridiske og udbudsretlige kompetencer nødvendige i de andre udbudsscenarier.
Der i scenarie F ikke behov for en central integrator, og operatørerne gives frie muligheder for kommerciel
optimering af togdriften. Da Rejsekortet fortsat vil eksistere i bus- og lokaltrafikken, vil der stilles krav om
obligatorisk deltagelse heri for togoperatørerne for en del af kapaciteten. Dette skyldes primært at
fjernelsen af Rejsekortet som en tværgående salgskanal på tværs af kollektive transportformer vil betragtes
som et betydeligt tilbageskridt for sammenhængen i sektoren. Det bemærkes desuden at Rejsekortet
forventes videreudviklet frem mod 2030, således at Rejsekortet ikke nødvendigvis vil være genkendeligt
med salgskanalen i dag. Dette både i forhold til betalingsmuligheder, billettyper, omkostningseffektivitet
samt muligheden for at udgøre den underliggende salgsplatform i hele transport- eller jernbanesektoren.
Operatørerne har udover den obligatoriske deltagelse i Rejsekortet fri mulighed for at tilbyde yderligere
salgsprodukter eller løsninger. Derudover vil operatørerne selv tilbyde kundeservice, markedsføring osv.,
med henblik på at udvikle sin forretning. Den basale trafikinformation om ankomst- og afgangstidspunkt vil
som i de andre scenarier varetages af Banedanmark. Operatørerne kan herudover tilbyde yderligere
services i kommercielt øjemed.
Scenarie F ligger i udgangspunktet op til, at løsningerne så vidt det giver økonomisk og trafikal mening,
baseres på operatørernes egne markedsbaserede løsninger. Det rullende materiel er med stor
kapitalintensitet og betydelige vedligeholdelsesomkostninger imidlertid økonomisk fortsat mest
fordelagtigt organiseret i en koordineret løsning, hvor staten tager ansvar for indkøb af et fremtidens tog.
Denne anbefaling beror primært på hensynet til lavest mulige materielomkostninger, mens hensynet til at
sikre friest mulige rammer for operatørerne imødekommes i det omfang, der ønskes at engagere sig i fri
trafik. Hvis de industrielle forhold ændrer sig imod mere standardisering på tværs af lande eller der opstår
et mere likvidt marked kan udbuddene løbende overgå til en model, hvor operatøren bringer materiellet.
Der oprettes et selskab til ejerskab af tog
32
, værksteder og stationer, hvis formål er at maksimere værdien
af sektorens eksisterende aktiver fremadrettet. Hvis selskabet for ejerskab stiller værkstedskapacitet til
rådighed for operatørerne skal det gøre på fri og lige vilkår. Ansvaret for denne opgave placeres i DSB. Det
e ærkes, at operatører e ikke er u det til a e delse af D“B’s ærksteder, og frit ka ælge a dre
leverandører af vedligeholdelsesydelser og værkstedsløsninger forudsat det er foreneligt med den
hensigtsmæssige forvaltning af materielflåden samlet set. Det institutionelle design illustreret i Figur 4-11:
31
32
Det forventes at kun hovedstrækningen mellem København og de større byer er kommerciel selvbærende.
Tog der endnu er i drift ved overgangen til den nye indretning af jernbanen samt Fremtidens Tog.
58
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0059.png
Figur 4-11. Roller og ansvar i scenarie F
Kontraktstrukturer og styring
Kontrakterne for de ikke-kommercielle strækninger er nettokontrakter med et subsidie per
passagerkilometer. Kontrakten indeholder et absolut minimum for serviceforpligtigelse
33
, mens operatøren
gennem det passagerafhængige subsidie tilskyndes yderligere trafikproduktion. Dette sikrer at
trafikomfanget tilpasses i forhold til passagerernes efterspørgsel, mens det generelle niveau styres via
satsen på subsidiet. Derved opnås en markedsmæssig tilpasning af trafikken. Betaling skal fastsættes på
hver enkel strækning for at være balanceret i forhold til marginale omkostninger for yderligere togkørsel og
passagerefterspørgsel. Den samlede trafik afhænger af størrelsen på subsidiet, men det kan ikke på forhånd
afklares hvorvidt den samlede service stiger eller falder.
34
Udarbejdelsen af den optimale subsidiestruktur
forudsætter analytiske og forretningsmæssige kompetencer i trafikkøber som ikke er nødvendige i andre
scenarier. Det anbefales, at modellen udformes så trafikkøber fastsætter tilskuddet pr. strækning, og
operatørerne byder en fast betaling i tillæg/fradrag for den variable betaling. Hermed sikres, at der ikke
risikeres ekstreme resultater og dermed incitamenter i den efterfølgende drift
35
.
Anvendelsen af et passagerkilometer baseret tilskud gør trafikudbuddet følsomt overfor små ændringer i
tilskudssatsen. Hvis satsen sættes for højt er der risiko for en overservicering sammenlignet med i dag,
ligesom en for lav sats kan medføre et betydeligt lavere trafikomfang. Begge dele er uhensigtsmæssige, og
tilskudsformen medfører dermed både risiko og mulige større udsving i det samlede trafikudbud. Et andet
forhold ved et passagerbaseret subsidie er at det samlede tilskud først kendes, når trafikken er afviklet (ex
33
34
Mellem 60-100 pct. af trafikomfanget i dag
Som følge af tilpasning af trafikken forventes imidlertid et lavere trafikudbud sammenlignet med i dag
35
Et særligt højt tilskud pr. passagerkilometer kan give operatør urimelig konkurrencefordel til andre transportformer
eller incitament til at skabe et trafikbehov. Et negativt tilskud pr. passagerkilometer kunne endvidere risikeres for
strækninger, der er på grænsen til at være kommercielle.
59
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
post), og at den præcise samlede kontraktbetaling dermed er ukendt ved kontraktindgåelse og fastsættelse
af subsidiet.
Det skal bemærkes, at budgetusikkerheden eventuelt kan håndteres ved at lægge et loft over
subsidieniveauet pr. pakke ligesom der indlægges en minimal mængde trafik og grænser for den frie
prisfastsættelse. Hver gang der tilføjes restriktioner som disse, øges sandsynligheden for at operatørerne
vælger hjørneløsninger, hvori formålet med at få markedsbestemt togproduktion og prisdannelse synes
opfyldt i mindre grad.
Den kommercielt bæredygtige hovedstrækning mellem de største byer kan enten udføres som udbudt
trafik på baggrund af helt overordnede servicekrav
–
som i scenarie E
–
hvor byderne som følge af den gode
økonomi betaler
til
staten (koncession), eller den kan udføres som egentlig fri trafik, hvor flere operatører
konkurrerer mod hinanden
på
sporet.
Den direkte politiske styring i scenarie F reduceres betydeligt. Der er ingen krav til deltagelse i fælles
billetsystemer eller salgskanaler, og serviceforpligtigelsen er på lavest muligt acceptabelt niveau. Den
politiske styring af takstniveauet frigives, med undtagelse af (høje) maksimale priser på visse
standardbilletter. Endelig gives operatørerne gode muligheder for varierende priser og nye produkter.
Samlet set vurderes scenarie F dermed at give den maksimale kommercielle frihed til operatørerne.
Hensynet til passagererne og en omfattende kollektiv trafik er mindre udtalt.
DSB’s rolle
D“B’s rolle i s e arie F er redu eret til et selska
ed ejerska o er
værksteder, stationer og materiel. DSB
kan stille disse værkstedsfaciliteter til rådighed på frie og lige vilkår. DSB varetager dermed hverken
kommerciel togdrift, vedligehold, sektorintegration eller trafikkøb. Både Fremtidens Tog og det
eksisterende kørende materiel og værksteder drives på kommerciel basis, med henblik på at maksimere
afkastet af aktiverne. Dette inkluderer muligheden for at bortsælge værksteder til dedikerede
vedligeholdelsesselskaber eller operatører, ligesom kørende materiel kan søges udlejet eller solgt til
anvendelse i Danmark eller udlandet.
Stationerne drives på regulerede vilkår, således at togoperatørerne betaler for brug af stationerne og DSB
samlet set har indtægter, der muliggør et rimeligt afkast af den investerede kapital.
Forudsætninger
Scenarie F er det mest radikale brud med den eksisterende struktur i jernbanesektoren, da der både
introduceres flere operatører og stærk markedsbaseret konkurrence, og samtidig opgives en stor grad af
politisk styring i forhold til produkter, trafikomfang og priser. Dette sætter store krav til udformningen af
processer og incitamenter i praksis. De primære forudsætninger for succesfuld implementering af scenarie
F er dermed:
•
•
At selskabet for ejerskab dimensioneres effektivt og at fremtidens tog realiseres dimensioneret til
den forventede trafik med de forudsatte gevinster om effektivt vedligehold.
At der opnås politisk forståelse for stigende og varierende priser, såvel som tilpasning af trafikken
på visse afgange
–
samt at det vil være vanskeligt at træde tilbage til den hidtidige praksis.
At udbuddet af de respektive trafikpakker gøres attraktive og offentliggøres bredt, så der sikres nok
bydere til at opnå tilstrækkelig konkurrence.
•
60
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
•
•
•
•
At der sker en ændring af uddannelses- og optagelsesvilkårene for lokomotivføreruddannelsen med
henblik på at sikre et tilstrækkeligt udbud af lokomotivførere og dermed undgå lønglidning.
At der ikke skabes tvivl om den samlede besluttede strategi om at løbende og gentagende udbud af
trafikken, samt at den direkte politiske styring overvejende opgives og erstattes af rene
markedsbaserede løsninger. Det betyder, at der ikke fra statsligt niveau er rum til at foretage
løbende tilpasninger af trafik og service. Det er endvidere en forudsætning, at der er aktiv politisk
opbakning til en mere effektiv og tidssvarende tilrettelæggelse af arbejdstid mv.
–
herunder i
forbindelse med potentielle driftsforstyrrelser mv. i forbindelse med transitionen til en mere
effektiv og markedsbaseret drift.
At den nye infrastruktur realiseres efter foreliggende planer.
At fremtidens tog realiseres med de forudsatte gevinster angående effektivt vedligehold.
61
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
5. Pakkeinddeling
Scenarierne varierer i forhold til hvor mange pakker, jernbanenettet er inddelt i. Dette kapitel beskriver
pakkeinddelingen foretaget på tværs af de forskellige scenarier. I scenarie A-C er pakkeinddelingen identisk
og inkluderer to pakker: i) den elektrificerede trafik (inkl. S-tog) samt ii) Midt- og Vestjylland, der i dag
betjenes af Arriva. Scenarie D er opdelt i scenarie D1 og D2: I D1 opdeles trafikken i fem pakker. Opdelingen
er en direkte inddeling af jernbanenettet i scenarie A
–
altså med identiske togsystemer, hvilket betyder at
der køres samme LYN-linjer, IC-linjer, regional-linjer som i scenarie A. I D2 foretages en ny opdeling, der
resulterer i seks trafikpakker med ændrede togsystemer i forhold til scenarie A. Opdelingen er foretaget
primært med henblik på i højere grad at tilpasse togsystemerne til den reelle passagerefterspørgsel.
Pakkeinddelingen i scenarie E og F er identisk med pakkeinddelingen i D2, hvor LYN-pakken (den
kommercielle trafikpakke) i E tildeles DSB på offentlige service-vilkår. I scenarie F auktioneres den
kommercielle trafik i kanaler, mens de ikke-kommercielle pakker udbydes på nettokontrakter med tilskud
pr passagerkilometer. Til sidst i kapitlet vurderes muligheder for yderligere regionalisering af den danske
jernbanetrafik.
5.1
Introduktion
Den statslige jernbanetrafik er i dag opdelt i to pakker: i) Den forhandlede trafik, der betjenes af DSB samt
ii) Midt- og Vestjylland, der betjenes af Arriva. Der er gjort varierende forudsætninger om opdelingen af
fremtidens jernbanetrafik afhængigt af hvordan scenarierne er specificeret. Opdelingen er foretaget på
baggrund af bestemte kriterier, som er beskrevet i næste afsnit. Opdelingen i pakker har konsekvenser for
passagerer såvel som operatører, hvilket endvidere beskrives pr. scenarie. Det er desuden relevant at
overveje mulighederne for yderligere regionalisering af den nuværende statslige togtrafik. Dette spørgsmål
er behandlet til sidst i dette underkapitel, men er ikke inkluderet på tværs af scenarierne.
5.2
Kriterier for pakkeinddeling
Scenarierne varierer i forhold til antallet af pakker pr. scenarie. For eksempel har scenarie A, B og C kun to
pakker, mens trafikken i scenarie D2 er opdelt i seks pakker. Pakkeinddelingen i scenarierne er foretaget
med henblik på selve definitionen af det enkelte scenarie samt følgende aspekter:
•
•
•
Passagerstrømme
El- og dieseldrift
Hensigtsmæssige pakkestørrelser i scenarier med udbud
På Figur 5-1 nedenfor ses forudsætningerne for det danske jernbanenet, der er gældende for alle
scenarierne. Elektrificering af størstedelen af jernbanenettet er besluttet og forudsættes realiseret i 2030.
Desuden forventes visse nye strækninger gennemført i 2030, men grundet usikkerhed er disse ikke
inkluderet i analysen. Endvidere ses at visse strækninger er ekskluderet pga. planlagt regionalisering i
Nordjylland. Figuren illustrerer således udgangspunktet for pakkeinddelingen i scenarierne.
62
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0063.png
Figur 5-1. Forudsætninger for scenarierne
5.2.1 Trafikal baggrund
Pakkeinddeling på tværs af scenarierne inkluderer nedenstående principper:
•
•
•
•
Trafiktype:
Regional-, IC- og LYN-trafik kan med fordel lægges i forskellige pakker, hvilket øger
sammenhængskraften og synergier i trafikken samt bidrager til øget indirekte eller direkte
konkurrence.
Korridor-sammenhæng:
Forskellige korridorer kan udbydes i forskellige pakker for at minimere
kompleksiteter, der kan opstå ved flere operatører på samme skinner.
Pakkestørrelse:
Operatører har ofte visse krav til pakkestørrelser i form af forventede
passagerkilometer og togkilometer. For små pakker kan dermed forårsage et lavt antal bud i en
udbudsproces. Omvendt vil for store pakker ligeledes afskrække visse operatører fra at byde.
Andet:
Andre faktorer er relevante for pakkeinddelingen; heriblandt værksteds-lokationer,
stationskapacitet samt rådighed over opbevaringsspor.
5.2.2 El- og dieseldrift
Som vist på Figur 5-1 forventes størstedelen af det danske jernbanenet at være elektrificeret i 2030.
Opdelingen af pakkerne med elektrisk hhv. diesel materiel bygger på fordelene ved ensartet og billigere
materiel. I Nordjylland overtages trafikken fra 2017 af Nordjyske Jernbaner, som kan lave en samlet
betjening af lokaltrafikken med ensartet materiel, der har betydelige lavere drifts og
vedligeholdelsesomkostninger. Herved får de mulighed for med samme statslige tilskud at lave en markant
udvidelse og forbedring af trafikken. Tilsvarende kan udbuddet af den udvidede dieselpakke i Midt- og
Vestjylland betjenes med tilsvarende materieltype Desiro og med de hidtidige Lint tog og med anvendelse
af fælles værksted. Det sker ved at samle det DSB og statsejede materiel til betjeningen. Herved kan der
lukkes helt ned for IC4 og de eksisterende dieselværksteder i DSB regi og realiseres markante besparelser i
forhold til drift og vedligeholdelse med IC4 togsæt. Efter en overordnet prioritering på regionalt niveau
fokuseres betjening i forhold til Gødstrup sygehus. Der forventes en samlet besparelse på samlet ca. 100
63
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
mio. kr. p.a. I den oprindelige aftale om Togfonden DK var også strækningerne Vejle-Struer samt Aalborg-
Frederikshavn tænkt elektrificeret. I lyset af de aktuelle finansieringsudfordringer for Togfonden har
forligskredse ag aftale i første o ga g prioriteret a lægge e i e fase . Heri i dgår ikke
strækningerne Vejle-Struer samt Aalborg-Frederikshavn. I denne analyse forudsættes derfor, at diesel-
strækningerne (der ikke forventes regionaliseret) inkluderer strækningerne i Midt- og Vestjylland inkl.
Vejle-Struer samt Odense-Svendborg.
Diesel-tog har mulighed for at køre på den elektrificerede del af jernbanenettet, men elektriske tog kan ikke
køre på diesel-strækninger. I pakkeinddelingen er der taget hensyn til dette ved at inddele diesel- og
elektriske strækninger i separate pakker, hvilket tillader synergier i anvendelsen af det rullende materiel.
Desude er separatio e og re e stræk i ger e fordel ift. at i dske a tallet af ko pleksiteter
for nye
operatører.
Konsulentteamet har i efteråret 2016 kvalitetssikret
TB“T’s a al se af ge ud uddet af regio altogdrift i
Midt- og Vestjylland. De trafikale argumenter for udvidelse af udbuddet vurderes gennemarbejdede og
robuste. I lyset heraf giver det god, trafikal logik at gennemføre et udvidet udbud i Midt- og Vestjylland
inkluderende såvel de strækninger, Arriva i dag kører samt Vejle-Struer og Svendborgbanen. Herfor taler en
række af TBST identificerede fordele:
•
Homogen flåde af ensartet materiel. Den foreslåede
udbudspakke vil samle alle regionale linjer
på Fyn og i Jylland, som på tidspunktet for afrapporteringen ikke planlægges elektrificeret, og
som vil kunne køres med samme type dieselmateriel. Dette vurderes fordelagtigt, idet det giver
en operatør mulighed for en relativt simpel opsætning mht. vedligehold og køreplaner, mens
der samtidig kan drages nytte af mulige stordriftsfordele.
Begrænsning af snitflader. Den foreslåede udbudspakke vil ikke give anledning til væsentlige
begrænsende snitflader mellem den udvidede trafikpakke og den øvrige togdrift
Begrænset forstyrrelse af passagerer. Odense
–
Svendborg køres allerede i dag som en isoleret
drift, og de passagermæssige konsekvenser for de øvrige justeringer er begrænsede.
•
•
S-togsnettet har sit eget tekniske system og kan ikke drives i integreret sammenhæng med andre systemer.
5.2.3 Passagerstrømme
Der er stor forskel på størrelsen af passager efterspørgslen på de enkelte strækninger jf. Figur 5-2.
64
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0065.png
Figur 5-2. Rejsestrømmene på jernbanen i Danmark
Kilde: Trafikplan for den statslige jernbane 2012-2027, TBST
I pakkeinddelingen tages hensyn til passagerernes rejsestrømme. Desuden tilstræbes et fortsat
sammenhængende togsystem uden uhensigtsmæssige snitfladeproblemstillinger mellem forskellige
operatører.
Figur 5-3 illustrerer uddybende nogle af de største og mindste rejsestrømme via antallet af passagerer, der
rejser på de viste strækninger med start/slut i de angivne byer. Størrelsen af passagerstrømmene er vigtige
at overveje i forbindelse med en inddeling i pakker og design af de underliggende togsystemer.
Pakkeinddelingen og designet af togsystemerne i scenarierne foretages derfor med henblik på at allokere
passagerer på relevante togsystemer (det vil sige, at regionaltog tilrettelægges efter fortrinsvis at blive
65
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0066.png
anvendt af regionalt rejsende og fjerntog tilsvarende af fjernrejsende) samt i forhold til at mindske antallet
af ekstra skift, passagererne udsættes for.
Figur 5-3. Store forskelle på passagerstrømme i Danmark
36
5.3
Beskrivelse og illustration af pakkeinddeling
I scenarie A, B og C er pakkeinddelingen identisk og inkluderer to pakker: i) den nuværende DSB trafik samt
ii) Midt- og Vestjylland. Scenarie D er opdelt i scenarie D1 og D2: I scenarie D1 er trafikken en direkte
opdeling af jernbanenettet i scenarie A i fem pakker. I Scenarie D2 foretages en ny pakkeinddeling, der er
foretaget under hensyntagen til forskellige kriterier
–
dette resulterer i seks trafikpakker (hvor den
kommercielle trafik lægges sammen i en pakke). Pakkeinddelingen i scenarie E og F er identisk med
pakkeinddelingen i D2. I scenarie E tildeles den kommercielle trafikpakke DSB. I scenarie F auktioneres den
kommercielle trafik.
5.3.1 Scenarie A, B og C
I scenarie A, B og C er trafikken opdelt i to pakker:
•
•
Kernenettet (det net der i dag betjenes af DSB inkl. S-tog)
Midt- og Vestjylland
Denne opdeling, der er illustreret i Figur 5-4, svarer til den nuværende opdeling af trafikken; dog med den
ændring at Midt- og Vestjylland-pakken er udvidet med trafikken mellem Struer og Vejle samt Odense-
36
OD-matricen 2009
66
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0067.png
Svendborg. Udvidelsen af Midt- og Vestjylland-pakken vurderes fordelagtig for at samle den mindre
statslige togtrafik på ikke- elektrificerede strækninger i én pakke.
Mens Midt- og Vestjylland-pakken kun inkluderer regional trafik, består kernenettet af diverse former for
trafik: IC, LYN og regional. Trafikomfanget (målt i togkilometer) i scenarie A og B svarer nogenlunde til
trafikomfanget, der er planlagt i henhold til den aktuelle DSB kontrakt. Det forventede trafikomfang i form
af togkilometer og passagerkilometer for pakkerne er angivet i Figur 5-5
37
. Forudsætningerne i scenarie A, B
og C er dog forskellige: I scenarie C er der mulighed for en ændring i trafikomfanget som følge af øgede
kommercielle frihedsgrader, der blandt andet inkluderer muligheden for at reducere trafikken i perioder
med lav efterspørgsel. Det kan medføre reduceret antal af togkilometer pr år, men det er ikke indregnet i
denne rapport. Yderligere potentielle reduktioner kan forekomme via initiativer som øget tilladt
overbelægning og anvendelse af driftskobling. Disse scenariespecifikke muligheder og effekter er ikke
afspejlet i ovennævnte figur.
Figur 5-4. Pakkeinddeling i scenarie A, B og C
Det indikerede trafikomfang vist i figuren baseres udelukkende på pakkeinddelingen og tager ikke højde for
scenariekarakteristika. Effekter af trafikudtynding, indtægtsoptimering m.v. vises således ikke her.
37
67
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0068.png
Figur 5-5. Nøgletal for scenarie 0, A, B og C
38
5.3.2 Scenarie D1
I scenarie D1 er trafikken opdelt i fem pakker:
•
•
•
•
•
LYN
Midt- og Vestjylland
IC
Regional Øst
S-tog
Denne opdeling er illustreret i Figur 5-6. Som vist i figuren, er den udvidede Midt- og Vestjylland-pakke
uændret ift. scenarie A, B og C, idet en sådan udvidelse under alle omstændigheder vurderes
hensigtsmæssig, mens kernenettet er inddelt i fire pakker med elektrificerede strækninger; LYN-pakken,
der inkluderer LYN-trafik København-Aarhus og København-Aalborg, IC-pakken, der inkluderer Intercity-
trafik fra København til hhv. Aalborg, Aarhus, Esbjerg og Sønderborg samt resterende regionale strækninger
i Jylland, Regional Øst-pakken med regionaltrafik på Sjælland samt S-togs-pakken.
Pakkeinddelingen er foretaget ud fra en
direkte opdeling
af trafikken i scenarie A, B og C. Dette vil sige at de
pågældende togsystemer bevares intakte men fordeles på forskellige pakker. Inddelingen af pakker i
scenarie D1 reflekterer en opdeling baseret på måden trafikken allerede er tilrettelagt. Den direkte
konsekvens heraf er, at ingen passagerer vil opleve yderligere behov for togskift (sammenlignet med
scenarie A, B og C) pga. de uændrede togsystemer. Til gengæld vil der forekomme mange parallelt kørende
tog på de samme strækninger.
Opdelingen er endvidere foretaget på baggrund af nuværende trafiktype: LYN-pakken indeholder
udelukkende LYN-trafik, IC-pakken indeholder Intercity-trafik og en begrænset mængde regional trafik
mens Regional Øst-pakken samt Midt- og Vestjylland-pakken udelukkende indeholder regional trafik.
Desuden er S-togs-pakken en pakke for sig selv. Sammenlignet med scenarie A, B og C er der flere
strækninger i scenarie D1, der vil opereres af adskillige operatører
39
- dette inkluderer f.eks. København-
Aalborg, der indgår i LYN-pakken (som LYN-trafik) og i IC-pakken (som Intercity-trafik).
Trafikomfanget i scenarie D1 svarer totalt set til trafikomfanget i scenarie A (og B), pga. i) at der ikke sker en
ændring i togsystemerne fra disse scenarier samt at ii) kommercielle frihedsgrader til tilpasning af
trafikomfanget ikke er til stede. De enkelte pakkers størrelse varierer mellem 8,4 og 15,8 mio. togkilometer
pr år., hvilket af hovedparten af interviewede udenlandske operatører indikeres som attraktive størrelser.
38
Disse nøgletal indikerer togkilometer og passagerkilometer udelukkende ud fra pakkeinddeling og tager ikke højde
for scenariekarakteristika. Effekter af trafikudtynding, indtægtsoptimering m.v. vises således ikke.
39
Under antagelse af, at den samme operatør ikke vinder flere pakker i en potentiel udbudssituation
68
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0069.png
Det forventede trafikomfang i form af togkilometer og passagerkilometer kan ses i Figur 5-7
40
.
Scenariespecifikke forudsætninger, der kan have effekter på trafikomfanget vises ikke i figuren.
Figur 5-6. Pakkeinddeling i scenarie D1
Figur 5-7. Nøgletal for scenarie D1
41
5.3.3 Scenarie D2, E og F
I scenarie D2, E og F er trafikken opdelt i seks pakker:
•
•
•
LYN
Regional Vest
Midt- og Vestjylland
40
Det indikerede trafikomfang vist i figuren baseres udelukkende på pakkeinddelingen og tager ikke højde for
scenariekarakteristika. Effekter af trafikudtynding, indtægtsoptimering m.v. vises således ikke her.
41
Disse nøgletal indikerer togkilometer og passagerkilometer udelukkende ud fra pakkeinddeling og tager ikke højde
for scenariekarakteristika. Effekter af trafikudtynding, indtægtsoptimering m.v. vises således ikke.
69
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0070.png
•
•
•
Pendler Øst
Regional Øst
S-tog
Opdelingen er illustreret i Figur 5-8, der viser, at den udvidede Midt- og Vestjylland-pakke er uændret ift.
scenarie A, B, C og D1. Kernenettet er i scenarie D2, E og F opdelt i fem pakker med elektrificerede
strækninger; LYN-pakken, der inkluderer LYN-trafik mellem København og hhv. Aalborg, Aarhus, Esbjerg og
Sønderborg (og således al trafik mellem Sjælland og Jylland), Regional Vest-pakken, der inkluderer regional
trafik i Jylland samt strækningen Fredericia
–
Odense, Pendler-Øst
pakke
ed Intercity-trafik
mellem
København og Odense (over hhv. Roskilde og Køge), Regional Øst-pakken med regionaltrafik på Sjælland
samt S-togs-pakken.
Den nye pakkeinddeling er primært foretaget med henblik på at tilpasse togsystemerne til den reelle
passagerefterspørgsel. Det vil forsimplet sige, at regionalt rejsende passagerer fortrinsvis benytter
regionaltog og passagerer, på tværs af Danmark anvender LYN-systemet. Dette forventes at medføre bedre
kapacitetsudnyttelse gennem bedre sammenhæng mellem trafikken og passagermønstrene. Via den nye
opdeling serviceres passagererne i regionaltrafikken med tilpasset trafik, der kan tilpasses behovet på hver
enkelt strækning. For passagerer i landstrafikken, som passerer Storebælt, vil der være mulighed for
anvendelse af regionaltog til Odense og her skifte til andet regionaltog eller Lyntog. Passagerer i
landstrafikken vil mellem større byer kunne rejse direkte med kortere rejsetid på grund af færre stop og de
nye eltogs højere hastighed. Alle landsdelspassagerer vil kunne opnå kortere rejsetid end kendt i dag.
Endvidere er S-togs-pakken fortsat udskilt for sig selv. Pakkerne er således differentierede i forhold til
toghastigheden samt stopmønstre.
I forhold til scenarie A, B og C er der i scenarie D2, E og F flere strækninger, der opereres af adskillige
operatører
42
- dette inkluderer f.eks. Odense-Aalborg, der indgår (som del-strækning) i LYN-pakken (som
LYN-trafik) og i Regional Vest-pakken (som regional trafik).
Trafikomfanget i form af togkilometer og passagerkilometer for pakkerne i scenarie D2, E og F er indikeret i
Figur 5-9
43
. Konkret kan det forventes, at trafikomfanget varierer betydeligt mellem scenarie D2, E og F. I
scenarie D2 eksisterer ikke kommercielle frihedsgrader for operatørerne til eventuel tilpasning i
trafikomfanget; her vil antallet af togkilometer derfor nogenlunde svare til antal togkilometer i A, B og D1,
dog med en lille stigning på baggrund af en ændring i de overordnede togsystemer. Dette indebærer pakker
i størrelsesordenen 3,7-15,8 mio. togkilometer per år. I scenarie E giver kommercielle frihedsgrader
operatørerne mulighed for at foretage ændringer i det samlede trafikomfang, hvilket forventes at bestå af
en reduktion (nogenlunde tilsvarende forventningen i scenarie C). I scenarie F auktioneres den
kommercielle (og fri) trafik, hvilket svarer til LYN-pakken. I den resterende trafik tilskyndes operatører via
tilskud pr. passagerkilometer, hvor trafikomfanget naturligt afhænger af størrelsen på disse. Udover
hensynet til passagerstrømmene understøtter trafikinddelingen operatørernes rådighed over de forskellige
tekniske faciliteter, der er nødvendig.
Det bør nævnes, at scenarie F eventuelt kan opdeles yderligere gennem mindre pakker, såfremt trafikkøber
finder dette hensigtsmæssigt.
42
43
Under antagelse af, at den samme operatør ikke vinder flere pakker i en potentiel udbudssituation
Det indikerede trafikomfang vist i figuren baseres udelukkende på pakkeinddelingen og tager ikke højde for
scenariekarakteristika. Effekter af trafikudtynding, indtægtsoptimering m.v. vises således ikke her.
70
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0071.png
Figur 5-8: Pakkeinddeling i scenarie D2, E og F
Figur 5-9. Nøgletal for scenarie D2, E og F
44
5.4
Regionalisering
Dette afsnit beskriver potentialet for regionalisering af strækninger i den danske jernbanesektor.
Indledningsvis gennemgås de faktorer, som anvendes til at vurdere potentialet hvorefter selve analysen af
de udvalgte strækninger evalueres. Datagrundlaget for analysen udgøres af interviews med relevante
interessenter, sammenligningsanalyser for Lokaltog (Civity), MVJ notat fra Trafik-, Bygge-, og Boligstyrelsen
(TBST) samt stræk
i gsreg ska et fra D“B’s
årsrapport.
Der er i dette afsnit taget udgangspunkt i en regionaliseringsmodel, hvor nuværende statslig trafik med
overdragelsen af trafikkøberansvaret til lokalt (trafikselskabs-) niveau vil kunne drives af en af de
eksisterende regionsbaner (f.eks. Nordjyske Jernbaner). En anden model for regionalisering kan ligeledes
44
Disse nøgletal indikerer togkilometer og passagerkilometer udelukkende ud fra pakkeinddeling og tager ikke højde
for scenariekarakteristika. Effekter af trafikudtynding, indtægtsoptimering m.v. vises således ikke.
71
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
baseres på en overdragelse af trafikkøberansvaret til lokalt niveau, hvor driftsansvaret ikke overlades til en
regionsbane, men derimod udbydes af den lokale trafikkøber.
Den anden model er ikke analyseret i detaljer i nærværende rapport. Overordnet set vurderes der at være
en række forhold, der skal være til stede for at kunne overveje en regionalisering af trafikkøberansvaret
uden samtidig regionalisering af driftsansvaret, herunder især:
•
En geografisk afgrænsning, hvor trafikkøber og togsystemer har samme udstrækning:
Der skal således
være en naturlig afgrænsning af trafikpakken og dennes passagerstrømme, der svarer til
trafikselskabets geografiske ansvarsområde. I teorien kunne trafikselskaberne
–
efter en lovændring
–
etablere et fælles selskab, som kan købe trafik ind på tværs af flere trafikselskabers grænser. Denne
model er anvendt mellem flere sydsvenske len, som har etableret Øresundståg AB. Det vil dog være
tale om en mere kompliceret organisatorisk struktur.
En klar afgrænsning til alene at vedrøre trafikkøb:
Trafikselskaberne er i dag fokuserede og
kvalificerede indkøbere af kollektiv bustrafik. En overdragelse af ansvaret for statslig togtrafik vil i givet
fald skulle afgrænses snævert, så trafikselskaberne ikke skal påtage sig helt nye opgaver f.eks. inden for
infrastrukturudbygning eller
–
udvikling på det statslige banenet. Det følger også heraf, at en
overdragelse må baseres på, at infrastrukturen i bred forstand bliver liggende i staten.
En organisatorisk tyngde i trafikselskabet, som gør det muligt at udvide selskabets opgaveportefølje
væsentligt:
En udvidelse af trafikselskabets nuværende trafikkøberansvar til også at dække togtrafik,
der i øjeblikket indkøbes af staten vil betyde en væsentlig udvidelse af opgaverne for det pågældende
trafikselskab. Det vurderes i den sammenhæng vigtigt, at der er en solid grundorganisation af en vis
størrelse for at selskabet kan overtage et nyt område som indkøb af en substantiel mængde togtrafik
–
ofte i komplicerede trafikale systemer.
Klar afgrænsning i forhold til den statslige trafik:
Trafikkøberansvaret bør så vidt muligt afgrænses til
områder uden sideløbende statslig togtrafik for at sikre mindst mulig forstyrrelse af den statslige
togdrift
•
•
•
5.4.1 Eksempler på succesfuld regionalisering i Danmark
Regionalisering forsøges afprøvet i Nordjylland ved overdragelse af den statslige togtrafik mellem Skørping
og Frederikshavn til region Nordjylland, der vil lade Nordjyske jernbaner udføre trafikken. Nordjyske
jernbaner overtager driften fra DSB i august 2017. Ansvaret for hvor og hvor mange tog, som skal køre i
området bliver en lokal beslutning, idet togdriften understøttes af et statsligt tilskud på omkring 65 mio. kr.
årligt. Der forventes en øget togdrift på 60-80 pct., reduktioner i antallet af skift for passagererne og
kortere rejsetid.
DSB har i 2016 afgivet strækningen Aarhus
–
Grenaa til brug for letbanedrift i lokalt regi. Lokaltog A/S er
ansvarlig for togdriften og passagerservice på 9 lokale jernbanestrækninger fordelt på Sjælland, Lolland og
Falster. Lokaltog opstod i 2015 efter en sammenlægning af Lokalbanen A/S og Regionstog A/S.
Bruttokontrakterne for togdriften i Region Sjælland og Region Hovedstaden inkluderer alle de relevante
aktiviteter for at tilbyde jernbanekørsel i regionerne.
De lokale baner har generelt et lavere omkostningsniveau og højere kundetilfredshed end DSB.
72
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0073.png
Figur 5-10. Omkostninger og kundetilfredshed på udvalgte strækninger (2015)
I figuren sammenlignes omkostninger per passagerkilometer og togkilometer mellem Lokalbanerne i
Danmark og udvalgte DSB strækninger
45
. Omkostningerne for DSB er udregnet som et gennemsnit af
sammenlignelige strækninger i forhold til drift af regionalstrækninger (Odense-Svendborg, Aarhus-Grenå,
Fredericia-Padborg/Sønderborg, Aalborg-Frederikshavn og Roskilde-Køge-Næstved). Det understreges, at
ovenstående gennemsnit af strækninger ikke direkte kan sammenlignes grundet forskelle i
trafikkarakteristika, men DSB strækningerne er specifikt udvalgt for de områder, som overvejes
regionaliseret. Sammenligningen giver en indikation af formålet med regionalisering. Der er således
indikationer på, at der kan være fordele ved at operere nogle typer togdrift i mindre organisationer
46
.
Analysen har identificeret 7 områder, der kan være medvirkende til at privatbanerne synes at være mere
effektive:
1)
Ledelse:
Kort afstand mellem driften og beslutningstagning.
2)
Fleksibilitet for kunden:
Ledelsen har incitamenter til at udvikle kundespecifikke løsninger for at
møde efterspørgslen. Disse udvikles i tæt samarbejde med kunderne, hvilket giver skræddersyede
løsninger til lokale behov.
3)
Infrastruktur:
På mange strækninger integreres rollen som infrastrukturforvalter og operatør. Den
integrerede drift giver omkostningssynergier og koordinerede beslutninger.
4)
Lokal finansiering og netværk:
Lokalbanerne er via trafikselskaberne nært knyttet til de regionale
politikere og deres prioriteter
5)
Fokus på omkostningseffektivitet:
Togdriften tilpasses til formålet og faste omkostninger
minimeres.
6)
Anvendelse af lettere materiel:
Af hensyn til stordriftsfordele sigter DSB mod få materieltyper og
ensartethed i deres materiel. De regionale baner har færre rejsende samt lavere hastighed og kan
med fordel betjenes af lettere materiel med færre sæder og lavere hastighed. Anvendelsen af
lettere materiel sikrer privatbanerne en betydelig prisfordel både med hensyn til
kapitalomkostninger og vedligehold.
7)
Optimeret udnyttelse af ressourcer:
Netværk med lavere kompleksitet kan sikre en bedre
udnyttelse af medarbejder-ressourcerne.
Der findes dog ikke entydigt belæg for, at mindre operatører også medfører lavere omkostninger. En
analyse af tyske udbudsprocesser viste ikke en signifikant korrelation mellem operatørstørrelse og
Gennemsnittet af lokalbaner inkluderer 14 lokalbaner (Frederiksværkbanen, Gribskovbanen, Hornbækbanen, Lille
Nord, Nærumbanen, Østbanen, Lollandsbanen, Odsherredsbanen, Tølløsebanen, Hirtshals-Hjørring, Skagen-
Frederikshavn, Odderbanen, Lemvigbanen, Varde-Nørre Nebel). Gennemsnittet for DSB inkluderer 5 strækninger
(Odense-Svendborg, Aarhus-Grenå, Fredericia-Padborg/Sønderborg, Aalborg-Frederikshavn, Roskilde-Køge-Næstved).
46
Det bør noteres, at Svendborgbanen på tværs af scenarier ligger i MVJ pakken og altså ikke opereres af DSB.
45
73
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
omkostningsniveau. Figuren herover viser dog klare indikationer på, at lokalbanerne i Danmark kan drive
kortere strækninger med lavere omkostninger end DSB.
5.4.2 Nøglefaktorer til vurdering af potentialet for regionalisering
Til at vurdere potentialet for regionalisering er det udarbejdet 4 nøglefaktorer, som anvendes til at
analysere potentialet for regionalisering af udvalgte strækninger. De 4 nøglefaktorer er:
I.
II.
III.
IV.
Enkel trafik:
Trafikken skal optimalt set være homogen eller kunne ændres til homogen trafik,
indenfor et klart defineret område og uden anden trafik på strækningen.
Tilstødende regional trafik:
Hvis strækningen er tilstødende til eksisterende regional trafik kan
synergier udnyttes og der sikres adgang til rullende materiel og værksteder.
Begrænset potentiale for kommerciel aktivitet:
Hvis strækningen har potentiale for kommerciel
drift vurderes et udbud at være en bedre mulighed for optimering af strækningen.
Tilstedeværende regional operatør:
En regional operatør, som er til stede i området kan minimere
omkostningerne forbundet med driften grundet erfaringer med togdrift og skalafordele.
En yderligere overvejelse i forbindelse med regionalisering er om strækningen er elektrificeret.
Lokalbanerne anvender typisk lettere ensartet diesel togsæt med lave omkostninger og en overtagelse af
Elmateriel anses ikke som fordelagtigt. Elektrificering er dog ikke en afgørende parameter, da diesel togsæt
godt kan køre på elektrificerede strækninger. Potentialet for regionalisering af en strækning vurderes som
højt, hvis strækningen lever op til hver af de 4 nøglefaktorer. I næste afsnit bruges faktorerne aktivt til at
analysere potentielle strækninger for regionalisering.
5.4.3 Potentielle strækninger til regionalisering
Analysen vurderer 5 strækninger i Danmark, hvor ansvaret for togdriften potentielt kan overvejes
overdraget til regionerne. Hver strækning vurderes på baggrund af de 4 nøglefaktorer, som blev beskrevet i
forrige afsnit. Baggrunden for analysen er eksisterende analyser og eksempler på regionalisering i både en
dansk og europæisk sammenhæng. Illustrationen herunder angiver de 5 strækninger, der analyseres til
potentiel regionalisering og angiver ligeledes de strækninger, som allerede er blevet regionaliseret:
74
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0075.png
Figur 5-11. Potentielle strækninger til regionalisering i Danmark
De 5 strækninger som analyseres er markeret med gult på ovenstående kort: 1) Køge
–
Roskilde (Lille syd),
2) Nykøbing Falster
–
Næstved, 3) Odense
–
Svendborg (Svendborgbanen), 4) Flensborg
–
Tinglev, 5)
Skørping
–
Hobro. Strækningen Kalundborg
–
Holbæk er ikke inkluderet i denne analyse, da en
regionalisering vil medføre at en del passagerer opnår et ekstra skift i Holbæk og det vil gøre elektrificering
af strækningen overflødig. Figuren herunder opsummerer strækningernes potentiale på de 4 nøglefaktorer:
Figur 5-12. Potentialet for regionalisering i den danske jernbanesektor
Af figuren ses det at strækningen mellem Køge
–
Roskilde udgør et stort potentiale for regionalisering.
Flensborg
–
Tinglev og Skørping
–
Hobro kan ligeledes overvejes til regionalisering, hvis de rette
forudsætninger er på plads. Derimod er potentialet lavt for regionalisering af Odense
–
Svendborg, som i
75
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
stedet anbefales at blive en del af MVJ III udbudspakken. Analysen som er baggrunden for resultaterne
præsenteres herunder for hver af de udvalgte strækninger.
1) Analyse af potentialet for regionalisering af strækningen Køge
–
Roskilde
En ny bane mellem København og Ringsted åbner i 2019. I den forbindelse etableres et nyt togsystem
København
–
Køge Nord
–
Næstved, som afskærer togene på strækningen Køge
–
Roskilde til at blive den
eneste lokale DSB strækning på Sjælland. Herunder følger en kort vurdering af strækningen på de 4
nøglefaktorer:
I.
II.
Enkel trafik:
Der er en homogen trafik på strækningen mellem Køge
–
Roskilde og der er begrænset
godstransport på strækningen ud over trafikken, som kan regionaliseres.
Tilstødende regional trafik:
Den regionale linje Østbanen er tilstødende strækning til Køge
–
Roskilde og der er dermed muligheder for at Lokaltog, der driver Østbanen, kan opnå synergier ved
drift af Køge
–
Roskilde.
Begrænset potentiale for kommerciel aktivitet:
Den nye strækning mellem København
–
Køge
Nord
–
Næstved vil medføre et fald i antal passagerer på Køge
–
Roskilde og dermed bliver
strækning mindre kommercielt attraktiv.
Tilstedeværende regional operatør:
Lokaltog har vist sig som en kompetent regional operatør på
Sjælland, der er omkostningseffektiv sammenlignet med nationale og internationale konkurrenter.
III.
IV.
Strækningen mellem Køge
–
Roskilde opfylder alle nøglefaktorerne til en potentiel regionalisering og det
anbefales dermed at regionalisere denne strækning.
2) Analyse af potentialet for regionalisering af strækningen Nykøbing Falster
–
Næstved
I 2030 vil der køre et hurtigt tog og et langsomt tog i timen mellem Nykøbing Falster
–
Næstved samt
international gods- og passagertrafik. Strækningen elektrificeres og den vil anvendes til international trafik
mellem Danmark og Tyskland. Herunder følger en kort vurdering af strækningen på de 4 nøglefaktorer:
I.
Enkel trafik:
Det langsomme tog hver time udgør en homogen trafik i en klart defineret strækning.
Der vil køre elektriske hurtige tog hver time på den samme strækning. Den forventede
internationale gods- og passagertrafik mellem Danmark og Tyskland vil øge kompleksiteten på
strækningen og trafikken anses på dette tidspunkt ikke som enkel.
Tilstødende regional trafik:
Den regionale linje Lollandsbanen er tilstødende strækning til Nykøbing
Falster
–
Næstved og der er dermed muligheder for at Lokaltog, der driver Lollandsbanen, kan opnå
synergier ved drift af Nykøbing Falster
–
Næstved.
Begrænset potentiale for kommerciel aktivitet:
Regionaltogene på Sydbanen er ikke kommercielt
interessante.
Tilstedeværende regional operatør:
Lokaltog er en regional operatør på Sjælland, der er
omkostningseffektiv sammenlignet med nationale og internationale konkurrenter.
II.
III.
IV.
Strækningen mellem Nykøbing Falster
–
Næstved opfylder 3 af 4 nøglefaktorer til en potentiel
regionalisering, men en regionalisering vurderes ikke at være fordelagtig. Regionaliseringen kan medføre et
øget antal skift for passagererne, hvilket medfører forlænget rejsetid.
76
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
3) Analyse af potentialet for regionalisering af strækningen Odense
–
Svendborg (Svendborgbanen)
“ e d org a e er på u ære de tidspu kt e del af D“B’s trafikko trakt. “træk i ge har et
spor med
tre tog i timen i hver retning. I 2030 vil Svendborgbanen være den eneste tilbageværende dieselstrækning
på Banedanmarks strækninger. Herunder følger en kort vurdering af strækningen på de 4 nøglefaktorer:
I.
Enkel trafik:
Svendborgbanen er enkelt-sporet med fuld kapacitetsudnyttelse. På grund af trafikken
på strækningen er der store krav til præcision og rettidighed på strækningen. Strækningen kan
opereres som et lukket system og der er ikke godstransport på strækningen.
Tilstødende regional trafik:
Der er ingen tilstødende regional operatør til Svendborgbanen. Der
findes tre lokale operatører, som muligvis vil udvide deres drift til Svendborgbanen, i) Odense
Letbane, ii) Lokaltog og iii) Midtjyske Jernbaner. Synergier i forhold til disse operatører vurderes at
være meget begrænsede.
Begrænset potentiale for kommerciel aktivitet:
Der er ingen indikationer på, at Svendborgbanen
kan blive kommercielt attraktiv.
Tilstedeværende regional operatør:
De tre regionale operatører nævnt ovenfor har begrænsede
muligheder for at udnytte synergier fra deres nuværende drift.
II.
III.
IV.
Strækningen mellem Odense
–
Svendborg opfylder 1 af 4 nøglefaktorer til en potentiel regionalisering og
der vurderes derfor ikke at have potentiale til regionalisering. Der vurderes større synergieffekter samt at
driftsomkostningerne for Svendborgbanen kan reduceres ved at lade strækningen indgå i udbuddet for
Midt- og Vestjylland (MVJ III).
4) Analyse af potentialet for regionalisering af strækningen Flensborg
–
Tinglev
Strækningen Flensborg
–
Padborg
–
Tinglev er elektrificeret, men der er forskel mellem elektrificeringen i
henholdsvis Danmark og Tyskland. Betjening af strækningen kan eventuelt gennemføres med tysk
dieselmateriel på et tysk udbud. I tilfælde med en tysk operatør og Elmateriel skal det sikres, at materiellet
kan betjenes på forskellige frekvenser og på 15 kV og 25 kV vekselspænding. Da strækningen er meget kort
(ca. 25 km) vil det være for omkostningsfyldt at have tog til at køre udelukkende på denne strækning.
Strækningen kan muligvis udvides til Fredericia på sigt, men det vil være omkostningskrævende. Herunder
følger en kort vurdering af strækningen på de 4 nøglefaktorer:
I.
Enkel trafik:
Trafikken anses som forholdsvis kompleks, da der her skal gennemføres en
international regionalisering, grundet at strækningen er for kort til, at en dansk operatør vil køre
strækningen. Hvis strækningen til betjening udvides til Fredericia kan det give mening for en dansk
operatør at køre på hele strækningen.
Tilstødende regional trafik:
Strækningen er tilstødende til den tyske strækning til Flensborg, men
ikke til danske regionale baner.
Begrænset potentiale for kommerciel aktivitet:
Strækningen mellem Flensborg
–
Tinglev er ikke
kommercielt attraktiv i sig selv.
Tilstedeværende regional operatør:
Det antages, at omkostninger for en operatør på en tysk
udbudskontrakt er de samme som en operatør på en dansk udbudskontrakt. Der vil være
omkostninger forbundet med dansk godkendelse af tog. Denne faktor er markeret som delvist
opfyldt, da de tyske operatører anses som tilstedeværende regionale operatører med mulighed for
at udnytte synergieffekter.
II.
III.
IV.
77
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0078.png
Strækningen mellem Flensborg
–
Tinglev opfylder 2 af 4 nøglefaktorer til en potentiel regionalisering og der
vurderes ikke at være potentiale for regionalisering. Hvis strækningen bliver en del af driften for en tysk
operatør til Flensborg, som har adgang til diesel eller elektrificeret lettere materiel kan regionalisering blive
attraktiv. Strækningen er elektrificeret, men tyske operatører vurderes at kunne drifte strækningen med
lettere elektrificeret materiel (eller alternativt diesel togsæt) for dermed at sænke omkostningerne. Hvis
strækningen udvides til Fredericia vil strækningen have potentialet til at indgå i enten et tysk eller et dansk
udbud.
5) Analyse af potentialet for regionalisering af strækningen Skørping
–
Hobro
Strækningen fra Aarhus
– Aal org er i øje likket e del af D“B’s
LYN og IC togdrift med stop ved alle
stationer for IC togenes vedkommende. Fra 2017 overtager Nordjyske Jernbaner regionaltrafikken fra
Aalborg
–
Skørping. Der vurderes mulighed for yderligere regionalisering til Hobro, Randers eller eventuel
Aarhus. Strækningen elektrificeres frem mod 2030. Herunder følger en kort vurdering af strækningen på de
4 nøglefaktorer:
I.
Enkel trafik:
Lokaltrafikken fra Skørping
–
Hobro eller Randers/Aarhus udgør en homogen trafik på
en klart defineret strækning, men strækningen blandes med LYN trafikken. Strækningen er
dobbeltsporet, hvilket giver en beskeden trafik og dermed markeres strækningen som delvist enkel
i oversigten. Strækningen vil inkludere elektrificerede tog, men da der er planer om drift af de
langsomme tog vil en regionalisering ikke forstyrre trafikken yderligere.
Tilstødende regional trafik:
Strækningen er tilstødende til den regionaliserede strækning
Frederikshavn
–
Skørping, der drives af Nordjyske Jernbaner. Nordjyske Jernbaner kan derfor
udnytte synergier på strækningen.
Begrænset potentiale for kommerciel aktivitet:
Under den nuværende økonomiske opsætning er
der intet, der indikerer, at den regionale trafik mellem Aarhus
–
Aalborg bliver en kommercielt
attraktiv strækning.
Tilstedeværende regional operatør:
Den regionale operatør er omkostningseffektiv sammenlignet
med nationale operatører grundet mindre omkostningstungt rullende materiel.
II.
III.
IV.
Strækningen mellem Skørping
–
Hobro opfylder 3 af 4 nøglefaktorer til en potentiel regionalisering, og der
vurderes muligvis at være potentiale for regionalisering af strækningen til Hobro (eller Randers/Aarhus).
Omkostningsbesparelsen forventes at komme fra anvendelsen af mindre omkostningstungt rullende
materiel mellem Hobro og Aalborg som erstatning for den fremtidige IC togdrift med Fremtidens Tog. Den
forventede økonomiske gevinst forventes årligt at være omkring 5 mio. kr. ved regionalisering af Hobro
–
Skørping. Den økonomiske gevinst er udregnet ved en sammenligning af enhedspriserne for Fremtidens tog
og et lokomotiv, som typisk anvendes på lokalbanerne. Denne sammenligning viser, at driften med et typisk
lokalbane lokomotiv er billigere end Fremtidens tog
47
. Den økonomiske gevinst skal opveje de negative
konsekvenser for passagererne forbundet med tiltaget. En udvidet regionalisering vil påvirke passagerer på
stationerne mellem Hobro og Aalborg, da ændringen af IC strækninger til regionaltrafik forventes at øge
rejsetiden på denne del af ruten. Samtidig vil det medføre et ekstra skift for passagerer, der rejser syd for
Hobro. En gennemgang af OD matricerne viser, at det samlede antal rejser, som skal syd for Hobro, fra
47
Enhedsomkostningerne pr. litrakm er opgjort for Fremtidens tog og et Lint lokomotiv. Forskellen i
enhedsomkostningerne ganges med distancen mellem Hobro og Aalborg samt antallet af afgange på et år.
78
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0079.png
stationerne mellem Hobro
–
Aalborg kun er 21 pct. af den samlede togkørsel fra stationerne
48
. Det er derfor
et begrænset antal passagerer, som vil opleve et øget antal skift, mens flere vil opleve forlænget rejsetid alt
efter antallet af stationer, hvor regionaltrafikken vil stoppe. For dette scenarie anbefales det at evaluere
regionaliseringen til Skørping, og hvis denne anses som en succes, kan regionaliseringen udvides til Hobro.
48
Følgende stationer indgår i analysen: Arden, Skørping, Støvring, Svenstrup og Skalborg.
79
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
6. Organisering af jernbanesektoren
Dette kapitel beskriver den institutionelle organisering i hvert scenarie. Institutionel organisering dækker
over de opgaver og roller, der er nødvendige for at sikre en sammenhængende og effektiv jernbanesektor i
hvert scenarie. I hvert scenarie er det således relevant at tage stilling til, hvilke institutioner eller
virksomheder, der varetager forskellige roller.
Formålet med analysen af den institutionelle organisering er at designe en institutionel opsætning af
styrelser, virksomheder og andre aktører, der i bedst mulig grad understøtter realiseringen af de enkelte
scenarier. Det indebærer stillingtagen til, hvem der eksempelvis skal have ansvar for at skabe sammenhæng
i sektoren overfor kunderne, hvorvidt der styringsmæssigt bør anvendes virksomheder eller styrelser, eller
hvem der bør eje de forskellige aktiver i sektoren. Kapitlets anbefalinger i hvert scenarie er i vid
udstrækning foretaget ud fra hensynet til effektivitet og passagerhensyn, således at organiseringen
understøtter analysens mål om effektiviseringer af togtrafikken.
Der er i udgangspunktet taget et kig på samtlige virksomheder, styrelser og andre relevante aktører i
jernbanesektoren i dag. En række af disse er imidlertid ikke i analysens primære fokusområde, som følge af
et entydigt eller specialiseret ansvar eller umiddelbart fravær af et behov for større institutionelle reformer.
Et eksempel er, at Banedanmark i vid udstrækning forudsættes fortsat at varetage sin nuværende opgave
som forvalter af den nationale jernbaneinfrastruktur. Omvendt er Banedanmarks rolle stadig omfattet af
analysen i forhold til ejerskabsplacering af jernbanerelaterede opgaver i styrelser eller virksomheder, der
om- eller nedlægges. Det sikrer, at de enkelte scenarier designes med den mest optimale institutionelle
organisering.
Analysen af den institutionelle organisering er struktureret i fem delafsnit:
•
•
•
•
•
En gennemgang af den eksisterende institutionelle organisering
E a al se af D“B’s fre tidige rolle heru der o
DSB byder i eventuelle udbud
En analyse af ansvarsplaceringen for opgaver og roller i hvert scenarie
En indledende juridisk vurdering af analysens scenarier
Organisering af jernbanesektoren i sammenlignelige lande.
6.1
Eksisterende institutionel organisering
Beskrivelsen af de enkelte scenariers institutionelle organisering forudsætter en forståelse for den
nuværende organisering af jernbanesektoren. Figur 6-1 giver en oversigt over de vigtigste aktører i
sektoren i dag, samt hvilke overordnede roller de udfører.
80
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0081.png
Figur 6-1. Eksisterende institutionel organisering
De forskellige institutioners nuværende opgaver og ansvar beskrives kort i følgende afsnit. Desuden
beskrives der ændringer, som det enkelte scenarie lægger op til.
•
Transportministeriets departement:
Den øverste myndighed for transportområdet i Danmark. Har
ansvaret for den samlede sektorudvikling, overordnet regulering samt tilsyn med den samlede
jernbanesektor, herunder det formelle køb af togtrafik. Transportministeriets rolle i forhold til
trafikkøb ændrer sig i udbudsscenarierne.
Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen (TBST):
På jernbaneområdet varetager TBST overordnet to
forskellige opgaver. Dels bidrager styrelsen til departementets opgaver med sektorudvikling i form
af konkrete jernbanefaglige analyser, administration af tilskudsordninger og tilsyn med taksternes
udvikling m.v. Dels er TBST den uafhængige sikkerhedsmyndighed for jernbanen i Danmark.
Sikkerhedsmyndigheden er ansvarlig for regulering og godkendelse af infrastrukturforvaltere,
operatører, jernbanevirksomheder, drifts- og trafikregler samt signalsystemer. Endvidere forestår
sikkerhedsmyndigheden godkendelse af rullende materiel og fører tilsyn med virksomhedernes
sikkerhedsledelsessystemer mv. TBST vil i scenarier med mindre grad af politisk styring få færre
opgaver vedrørende analyser, tilsyn med takster mv. Sikkerhedsmyndigheden forventes ikke at få
ændret sin rolle og ansvarsområder i nogen af scenarierne.
Jernbanenævnet:
Jernbanenævnet er et uafhængigt nævn under Transportministeriet, der
overvåger konkurrencesituationen på markedet for jernbanetransportydelser og varetager tilsyns-
og klagefunktioner på jernbaneområdet i relation til tildeling af infrastruktur, opkrævning af afgifter
samt passagerrettigheder. Jernbanenævnet forventes ikke at få ændret sin rolle og ansvarsområder
i nogen af scenarierne.
Havarikommissionen
49
: Havarikommissionen er en fast bemandet enhed under
Transportministeriet, med ansvar for at undersøge flyvehavarier og -hændelser samt
jernbaneulykker og -hændelser. Havarikommissionen forventes ikke at få ændret sin rolle og
ansvarsområder i nogen af scenarierne.
•
•
•
49
Havarikommissionen for Civil Luftfart og Jernbane
81
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0082.png
•
•
•
•
DSB:
DSB er den statsligt ejede operatør og opererer på størstedelen af det statslige
jernbanenetværk. Foruden togdrift varetager DSB en række opgaver i forbindelse med at skabe en
sammenhængende jernbanesektor og ejer derudover en stor andel af værdierne i sektoren (tog,
værksteder og stationsbygninger). D“B’s
rolle og a s arso råder æ dres arka t i
særligt
udbudsscenarierne.
Banedanmark:
Banedanmark er en statslig styrelse under Transportministeriet, der som
infrastrukturforvalter ejer, driver, vedligeholder og udvikler den statsejede jernbaneinfrastruktur.
Banedanmark er ansvarlig for styring af togtrafikken, overordnet køreplanlægning og tildeling af
jernbanekapacitet. Herudover opkræver Banedanmark infrastrukturafgifter for anvendelse af
skinnenettet. Banedanmarks rolle og ansvar er overvejende uændret på tværs af scenarierne, men
forventes at spille en større rolle i forhold til trafikinformation i nogen af udbudsscenarierne.
Rejsekort a/s: Driver det fælles system til transporthjemmel, Rejsekortet, der
kan betragtes som
en sektorintegrerende funktion for jernbanen og på tværs af kollektive transportformer.
Rejsekortets roller æ dres ikke i s e arier e, e i ud udss e arier, h or D“B’s i tegrere de rolle
reduceres eller afskaffes, vil vigtigheden af et velfungerende rejsekort øges.
Andre operatører:
I Midt- og Vestjylland drives trafikken af Arriva A/S på en udbudt kontrakt.
Operatøren i Midt- og Vestjylland er ikke genstand for analyse, men i scenarier med udbud vil
antallet af operatører stige.
Analysen af den institutionelle organisering behandler dermed ikke roller og ansvar for Jernbanenævnet og
Havarikommissionen. Banedanmark er også kun i mindre grad berørt, idet udgangspunktet fortsat er, at
Banedanmark baseres på infrastrukturforvalterrollen.
6.2
DSB som operatør
En institutionel organisering hvor en statsejet ene-operatør tildeles det samlede ansvar for togdrift og -
ejerskab, værksteder, vedligehold, stationer og sektorintegration fravælges i stigende grad i vores
europæiske nabolande (se afsnit 6.10). Også inden for EU-reguleringen går tendensen mod øget
konkurrenceudsættelse af togdriften. Det er derfor et nøglespørgsmål, hvilken rolle DSB har i den
fremtidige institutionelle organisering af sektoren inden for hvert scenarie, herunder hvorvidt DSB fortsat
skal foretage togdrift.
Der er ide tifi eret fire o erord ede
odeller for D“B’s fre tidige rolle:
1.
Integreret selskab som i dag:
DSB kan fortsætte som en statsligt ejet operatør på samme vilkår som
i dag. Dette medfører, at DSB fortsat udøver togdrift i kombination med sine andre roller som
selskab for ejerskab, vedligehold
50
og integrator for sektoren. Denne model kan til dels
sammenlignes med Deutsche Bahn i Tyskland.
2.
Udskilt operatørvirksomhed:
DSB kan udskille de togoperative opgaver i en selvstændig
virksomhed (DSB
Operatør)
med fortsat statsligt ejerskab.
51
Det omfatter opgaverne med
togfremføring, allokering af personale, indkøb af energi, catering, uddannelse mv. Denne model
i der o N“B’s rolle i Norge eller “J’s rolle i “ erige. Operatør irkso hede ka e e tuelt eje og
vedligeholde tog, togværksteder og stationer, afhængig af konkurrencesituationen.
50
51
Evt. gennem outsourcing
Enten Transportministeriet som i dag eller Finansministeriet
82
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
3.
Udskilt og (delvist) privatiseret operatørvirksomhed:
DSB kan udskille togdriften i en selvstændig
virksomhed, der frasælges og privatiseres helt eller delvist. Dette omfatter de konkrete funktioner
relateret til operatørfunktionen, men ikke ejerskabet over tog, værksteder og stationer.
4.
Nedlæggelse af DSB:
DSB kan afvikle den del af virksomheden, som direkte er relateret til togdrift,
mens øvrige kompetencer og aktiver overføres til nye organisationer og/eller markedet.
Den primære fordel ved model 1 er, at synergieffekter på tværs af operatørfunktionen og andre opgaver
bevares. Model 1 er den eneste model, der kan realisere eventuelle synergi- eller integratoreffekter på
tværs togdrift og opgaver relateret til at binde sektoren. Det er samtidig en kendt løsning uden behov for
organisatorisk tilpasning og tilhørende risici. Omvendt er en videreførelse af et samlet DSB som i dag
ikkeforeneligt med konkurrenceudsættelse. Det skyldes,
at D“B’s a s ar for de sektori tegrere de opga er
kan give DSB visse fordele over for andre operatører. Desuden vurderes det hæmmende for
konkurrencesituationen (antallet af bydere), hvis både ansvaret for trafikindkøb og ejerskabet af DSB
varetages af Transportministeriet. Som følge heraf vurderes et integreret DSB ikke hensigtsmæssigt i
ud udss e arier, og D“B’s est relse har
derfor vurderet, at DSB ikke skal deltage i udbud.
Model 2 løser en række af de ovenstående problemstillinger i model 1 ved at adskille togdriftsaktiviteterne
fra infrastrukturlignende opgaver (fx materiel og vedligehold) i DSB samt det sektorintegrerende ansvar.
Dermed sikres, at DSB som operatør ikke har konkurrencemæssige fordele som følge af et udvidet
sektoransvar. Samtidig bevares
D“B’s operatør irkso hed fortsat
under offentligt ejerskab. Det vurderes
dog mest hensigtsmæssigt, at ejerskabet af DSB Operatør overgår til Finansministeriet for at undgå at
afskrække nye operatører i udbud, fordi Transportministeriet både varetager statens ejerskab af DSB og
indkøber togtrafik. På baggrund heraf vurderes model 2 anvendelig i udbudsscenarier.
I model 3 deles togdriftsaktiviteterne og det sektorintegrerende ansvar som i model 2, men det offentlige
ejerskab over det nye DSB Operatør opgives gennem hel eller delvis privatisering. Dette sikrer en tydelig
adskillelse af sektoransvar og togoperatøropgaven og understøtter dermed
–
lige som model 2 - fri og lige
adgang til markedet for togdrift. Fuld eller delvis privatisering vil derudover sikre et DSB Operatør med
samme kompetencer og på lige vilkår med andre operatører, men samtidig et tab af offentlig indflydelse og
indsigt i togtransporten. Dog er det en beslutning, der ikke kan omgøres uden betydelige omkostninger.
Desuden knytter der sig en række problemstillinger ved (delvis) privatisering af DSB i forhold til muligheden
for fre tidig tildeli g af trafik. D“B’s ærdi i for i delse ed e hel eller del is pri
atisering må forventes
at afhænge af hvilket scenarie, denne privatisering foregår under. Alt andet lige vil værdien af
virksomheden være størst, hvis virksomheden har en sikker markedsposition i den danske jernbanetrafik og
mindre, hvis der er risiko for, at den taber markedsandele
–
f.eks. som følge af at andre operatører vinder
D“B’s trafik i for i delse ed ud ud.
Endelig angiver model 4 en løsning,
h or D“B’s operatørakti iteter helt edlægges. Nedlæggelse af D“B er
et markant brud med den eksisterende institutionelle organisering og er forbundet med en række risici,
herunder i forhold til at opretholde stabil togdrift i den periode, hvor DSB er under afvikling. Efter
nedlæggelsen af operatørvirksomheden kan DSB endvidere ikke agere som et underliggende
’sikkerheds et’ ed få eller dårlige ud, eller so e til agefaldspla ed e uhold ar løs i g. Nedlæggelse
af DSB som operatør medfører derudover den risiko for tab af erfaring i sektoren, som altid vil være
forbundet med en transition fra en organisatorisk enhed til en anden. Succesfuld nedlæggelse af DSB som
operatør forudsætter afklaring og stillingtagen til disse forhold.
83
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0084.png
En central problemstilling for sektorens institutionelle organisering er, hvorvidt DSB skal være en aktiv
operatør og eventuelt byder i udbudsscenarierne (model 2 og3) eller ej (model 4). Fordelen ved at DSB
deltager, er garantien for et bud fra en velkendt operatør, hvilket reducerer risici ved en udbudsstrategi.
Omvendt kan
D“B’s deltagelse i et ud ud risikere at egræ se ko kurre e ed at a dre operatører
afholder sig fra at byde. DSB kan med sit (historiske) statslige ejerskab og indgående kendskab til den
danske jernbane fremstå som en mulig foretrukken løsning. Som følge heraf er det i udbudsscenarierne
med flere operatører forudsat, at DSB ikke deltager i udbuddet (model 4). I scenarie E tildeles DSB Operatør
hovedstrækningen mellem de større byer under PSO-forordningen, men driver den kommercielt, hvilket
dermed er DSB Operatørs eneste aktivitet. Der kan på et senere tidspunkt træffes beslutning om hvorvidt
DSB Operatør ønskes (delvist) privatiseret.
Det bemærkes, at ovenstående problemstilling med at andre operatører afskrækkes fra at deltage i et
omkostningstungt udbud, forværres af at DSB i dag er ejet af Transportministeriet, som samtidig er den
formelle trafikkøber. Dette er ikke i overensstemmelse med praksis i en række sammenlignelige lande.
Eksempelvis er Hollandske NS
52
ejet af Finansministeriet, mens trafik købes af Transportministeriet. På
samme måde er både det svenske SJ
53
og det tyske DB ejet af staten, mens regionerne er de primære
trafikkøbere
54
. Som følge heraf anbefales, at ejerskab af DSB Operatør flyttes fra Transportministeriets til
Finansministeriets resort.
6.3
Institutionel organisering i scenarierne
I dette afsnit beskrives de institutionelle strukturer i hvert scenarie, herunder hvordan roller og opgaver
fordeles mellem de forskellige institutioner i jernbanesektoren. Med opgaver, roller og institutioner forstås
mere præcist:
•
Opgave:
En opgave er et konkret jernbanerelateret ansvarsområde for et produkt eller en service.
Et eksempel på en opgave er udarbejdelse, drift og vedligehold af et integreret salgssystem.
Rolle:
En rolle er en samling af opgaver i et sammenhængende og afgrænset ansvarsområde. Et
eksempel på en rolle er den sektorintegrerende rolle (integrator), der blandt andet kan bestå af de
underliggende opgaver salgsintegration og indtægtsdeling.
Institution:
Med en institution menes en organisatorisk enhed i sektoren. Eksempler herpå er
Transportministeriet, DSB eller private operatører.
•
•
Scenarierne varierer både i forhold til hvilke institutioner, der udfører hvilke roller, samt hvilke opgaver der
ligger i hver rolle. Sammensætningen af roller og ansvar afhænger af en række andre valg angående
scenariernes design, eksempelvis struktur for kontrakterne eller graden af priskontrol. Som følge heraf
udgør den institutionelle organisering blot et af flere ben i den samlede design af scenarierne. Figur 6-2
angiver de væsentligste opgaver for hver rolle i jernbanesektoren.
52
53
Nederlandse Spoorwegen
Statens Järnväger
54
Regionerne i Sverige og Tyskland udbyder trafik ved konkurrenceudsatte udbud. Der er dermed ikke tale om
tildeling af en trafikkontrakt som i Danmark.
84
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0085.png
Figur 6-2. Oversigt over roller og opgaver
Beskrivelsen af roller og ansvar er struktureret i fire delafsnit:
1.
Ansvaret for sammenhæng og integration i sektoren.
Dette dækker over opgaver, der
understøtter samarbejde mellem sektorens parter, og dermed medvirker til at give passagererne
opfattelsen af en sammenhængende og ensartet jernbanesektor.
2.
Ansvaret for trafikkøb.
Dette dækker over det juridiske, analytiske og styringsmæssige arbejde
forbundet med anskaffelsen af operatører til servicering af det nationale jernbanenetværk.
3.
Ansvaret for ejerskab af værdierne i sektoren.
Dækker over ejerskabsansvaret for de betydelige
aktiver i sektoren i form af tog, stationer og værksteder. Dette dækker de underliggende opgaver
med at maksimere værdien af de beskrevne aktiver.
4.
Ansvaret for andre opgaver.
Udover de ovennævnte opgaver er der identificeret en række
funktioner som påvirkes i de forskellige scenarier, men hvor der ikke foretages større ændringer i
den institutionelle organisering. Disse behandles særskilt.
6.4
Sektorintegrerende funktioner
På det statslige jernbanenet opererer i dag kun to operatører (Arriva og DSB), hvoraf DSB har en
markedsandel på 87 pct.
55
.
Med D“B’s store arkedsa del og historisk
betingede rolle i sektoren har det
været naturligt
–
gennem kontraktlig regulering, bl.a. i forhold til ikke-diskriminering - at lade DSB varetage
55
2015, inkl. S-tog
85
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0086.png
en række opgaver, som understøtter begge operatørers drift. Et eksempel herpå er drift af salgssystemet
ROSA.
I flere udbudsscenarier vil varetagelsen af disse opgaver ikke naturligt ligge hos DSB. Dette medfører, at
ansvaret for de integrerende opgaver skal placeres hos en ny aktør, hvis der fortsat ønskes en
sammenhængende og let tilgængelig jernbanesektor.
I det følgende beskrives de opgaver, der sikrer sammenhæng i passagerernes opfattelse af sektoren på
tværs af scenarierne: salgskanaler og indtægtsdeling, trafikinformation samt muligvis markedsføring og
kundeservice (forretningsmæssig udvikling).
6.4.1 Salgskanaler og indtægtsdeling
Salgskanaler
En salgskanal er en måde for passagerer at indkøbe og betale for sin rejsehjemmel (billet). En let tilgængelig
jernbanesektor er kendetegnet ved nem adgang til køb af billetter og en salgsinfrastruktur, der muliggør at
købe én billet på tværs af forskellige trafikale netværk. Dette kan eksempelvis opnås ved, at der kan købes
billet til alle danske destinationer på samtlige påstigningssteder, eller gennem integration til andre
kollektive transportformer
–
f.eks. bus eller metro
56
. Det er vigtigt at bemærke, at en let tilgængelig
jernbanesektor ikke nødvendigvis er karakteriseret ved, at
alle
billetter skal kunne anvendes på tværs af
alle
operatører. Der vurderes således fortsat at være fordelagtigt, at operatørerne kan lave deres egne
kampagner med billige billetter f.eks. for at udnytte ledige pladser i specifikke afgange hos én operatør
–
eksempelvis som
D“B’s Ora ge illetter i dag.
DSB varetager størstedelen af salg- og billetopgaven i jernbanesektoren i dag, og det er muligt at købe billet
ved en række forskellige salgskanaler.
57
Figur 6-3
a gi er D“B’s tra saktio er på t ærs af de est a e dte
salgskanaler og billetter i 2016. Figur 6-4
a gi er D“B’s illeti dtægter fordelt på salgska aler og illett per.
Figur 6-3.
DSB’s salgstra saktio er på
billettyper og salgskanaler
Integrationen mellem bus og tog må forventes reduceret i forbindelse med Takst Vest (forventes udrullet 2017), da
dette vil medføre at der ikke vil være samme pris for en bus- hhv. togrejse mellem forskellige destinationer,
eksempelvis Herning og Silkeborg
57
DSB understøttede 22 salgskanaler i 2015
56
86
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0087.png
Figur 6-4.
DSB’s illeti dtægter på illettyper og salgska aler
O e ståe de figurer iser de u ære de a e delse af D“B’s produkter og salgska aler, og er der ed et
billede af kundernes valg, givet de muligheder der pt. eksisterer. De anvendte kanaler afspejler den
nuværende passageradfærd, men er ikke nødvendigvis den optimale sammensætning af salgskanaler ud fra
et økonomisk- eller passagermæssigt hensyn. Kanalmikset er et resultat af mange initiativer og nye
muligheder inden for digitalisering af billetsalget
–
en udvikling som fortsat foregår i højt tempo, og som
potentielt kan lede til færre og billigere kanaler i en senere modningsfase. Figuren giver et grundlag for at
kunne vurdere de sektorintegrerende funktioners omfang i forbindelse med billetsalg og indtægtsdeling i
dag.
•
Rejsekortet
dækker al kollektiv trafik i Danmark (ekskl. Bornholm). Rejsekortet tilbyder også et
pendlerprodukt. Rejsekortsystemet drives af Rejsekort a/s, med DSB som hovedaktionær og Movia,
Metroselskabet samt de regionale trafikselskaber med mindre ejerandele. Rejsekortet kan
betragtes som en sektorintegrerende funktion, der allerede i dag er uafhængig af én operatørs
interesser.
Standard-billetten,
som DSB og Arriva i dag sælger gennem ROSA-systemet, vurderes at være et
væsentligt element i dagens billede af sektorintegration for så vidt angår salgskanaler.
Rejsehjemlen, der svarer til standard-billetten, kan allerede i dag også købes gennem rejsekortet.
DSB Ung Kort
er en særlig ungdomsbillet, der kan anvendes på togrejser med DSB eller Arriva, men
ikke i bustrafikken. DSB Ung Kort-billetten sælges i dag gennem ROSA-systemet
Pendlerkort,
som dækker pendlerrejser inden for togoperatørernes takstkompetence, sælges i dag
gennem ROSA-systemet. Rejsekortet kan allerede i dag
–
som nævnt ovenfor
–
også tilbyde et
pendlerprodukt.
Indenamtsbilletter og periodekort
kan alene anvendes til rejser inden for et trafikselskabs
takstområder, og sælges i dag både af togoperatørerne og Trafikselskaberne. For togoperatørernes
edko
e de sker dette i dag ge e D“B’s RO“A-system,
som har indkodet de lokale
trafikselskabstakster.
Pladsbilletter
er i dag ale e a e dt i D“B’s fjer tog, e ka også kø es hos Arri a til de del af
rejse , so foregår ed D“B’s fjer tog.
Det vurderes, at denne mulighed fremadrettet vil være
vigtig for sektorintegrationen, og i scenarier, hvor ansvaret for fjerntogtrafikken opdeles mellem
flere operatører, der tilbyder pladsbilletter, må opgaven forventes at blive mere omfattende end i
dag.
Andre billettyper
dækker over række forskellige billetprodukter bl.a. Øresundsbilletter,
Internationale
illetter og D“B’s Ora ge-billetter.
Disse billetkategorier vurderes også i fremtiden at
•
•
•
•
•
•
87
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0088.png
være operatør-specifikke, og vil derfor ikke have betydning for vurderingen af opgaverne i den
sektorintegrerende funktion.
Det sektorintegrerende billetsystem dækker således i dag salget af de ovennævnte billettyper bortset fra
A dre illett per . Der er e is grad af o erlap elle de forskellige
billettyper, idet rejsekortet tilbyder
et produkt, som i nogen grad er overlappende med billettyper baseret på andre teknologier.
Systemmæssigt kan den sektorintegrerende rolle i dag
–
for så vidt angår billetsystemerne
–
sammenfattes
til følgende to IT-driftsopgaver:
1. Medvirke i Rejsekort a/s
2. Drive et salgssystem, der håndterer andre billetformer end rejsekortet samt indtægter af alle
salgsrelaterede opga er, heru der salg, reser atio , opl s i g, i dtægtsdeli g . D“B’s RO“A-
system)
Driften af et billetsystem er overvejende en teknisk opgave. De konkrete arbejdsopgaver omfatter:
•
Ejerskab over infrastruktur:
Opsætning, drift og vedligehold af eksempelvis billetautomater og
scannere.
Ejerskab over IT-systemer:
Udvikling og drift af salgskanaler som enkeltbilletter, apps, netbutik,
tank-op aftaler, abonnementsservice mv. Disse er i dag baseret på IT-systemerne ROSA og
Rejsekortet.
Betjent salg:
Der er i dag betjent salg på fire salgskontorer i Danmark
58
og igennem 70 Kort&Godt
butikker. Salget gennem Kort&Godt er provisionsbaseret og driften af Kort&Godt er en selvstændig
kommerciel aktivitet, som ikke ligger under den salgsintegrerende opgave.
•
•
De forskellige opgaver kan varetages af forskellige aktører, således at eksempelvis operatører selv opsætter
og ejer automater og infrastruktur, men at det underliggende IT-system ejer og drives af en uafhængig
virksomhed/integrator. Det betyder, at ved hvert udbud med ny vinder vil det kundevendte salgssystem
overgå til en ny operatør. Det vurderes, at kunne bidrage til øget produktinnovation. Samtidig varetages
det underliggende IT-system altid af samme aktør (integrator), der sikrer et langsigtet strategisk fokus og
investeringer. Det bemærkes, at opsætning af automater i dag er en omkostningstung opgave, og at DSB
estimerer værdien af sine nuværende automater til ca. 100 mio. kr. Det kan medvirke til at gøre det mindre
attraktivt at vælge en ny operatør, hvis dette forudsætter større investeringer i salgsinfrastruktur. Dette
kan potentielt mitigeres ved krav om videresalg af infrastrukturen. Derudover bemærkes, at den primære
årsag til de dyre automater er håndteringen af kontanter
–
et behov der potentielt er væk i 2030.
D“B’s udgifter til drifte af de sektori tegrere de
opgaver med salgs- og billetsystemet samt deltagelse i
Rejsekortet - udgør i dag op til 210 mio. kr. årligt. Dette fordeles med 160-170 mio. kr. til rejsekort, jf. Figur
6-5, samt 40-60 mio. kr. til de DSB-interne systemer og andre salgskanaler. Af sidstnævnte er det dog ikke
alle, der er relevante for den sektorintegrerende funktion. De scenariespecifikke omkostninger til salgs- og
billetsystemer er uddybet i den økonomiske evaluering (kapitel 10), hvor der er taget højde for potentialet
ved at konsolidere antallet af salgskanaler og potentielt produkter.
58
Københavns Lufthavn, Københavns Hovedbanegård, Odense og Aarhus.
88
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0089.png
Figur 6-5. Omkostninger til salgs- og billetsystem i DSB, 2015, mio. kr.
Note: Data er aseret på råudtræk fra D“B’s øko o ist ri gss ste
og er p.t. ikke aliderede
I ud udss e arier h or D“B’s togdriftsakti iteter ophører, er der eho
at afklare, hvem der skal varetage
den fortsatte
drift af RO“A og D“B’s akti iteter i Rejsekort a/s.
Centrale spørgsmål er bl.a., om der ved
udbud bliver stillet krav om obligatorisk deltagelse i Rejsekortet (eller lignende samarbejder) for nye
operatører, og hvem der skal sikre et sammenhængende billetsystem.
Et sammenhængende billetsystem kan sikres på forskellige måder:
•
•
Ansvaret for et sammenhængende salgssystem kan overføres til en uafhængig institution.
Der kan stilles krav om, at en ny operatør enten overtager det eksisterende, eller udvikler er nyt
sammenhængende billetsystem.
Den sammenhængende salgsløsning kan opnås gennem krav om obligatorisk deltagelse i
Rejsekortet.
•
Ved de to første løsninger sikres at det sammenhængende billetsystem som vi kender i dag bevares, og at
der ikke udvikles individuelle billetsystemer for hver trafikpakke i udbudsscenarier. Dette er mest relevant i
scenarier med flere trafikpakker. Dermed vil kunderne opleve den samme salgsløsning ved billetautomater
og digitale salgskanaler, uanset hvor i landet de rejser. Løsningerne kan kombineres med obligatorisk
deltagelse i Rejsekortet, således at det dobbelte system videreføres.
Den sidste løsning sikrer som minimum én integreret billetløsning på tværs af strækninger og
transportformer, men vil reducere antallet af tilgængelige billettyper, som kan anvendes på tværs af hele
landet. Det må forventes at kunne medføre en oplevelse af et mindre sammenhængene transportsystem.
For at undgå dette kræver det yderligere udbredelse og videreudvikling af funktionaliteter i Rejsekortet
som:
•
Mulighed for køb af enkeltbilletter med betalingskort eller kontanter
89
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0090.png
•
•
Udvidede muligheder ift. billettyper som kombikort, erhvervskort, pendlerkort, ungdomskort mv.
Løsninger i forhold til turister
Det bemærkes, at scenarierne relaterer sig til 2030, og at det derfor må forventes øget udbredelse af
digitale salgsløsninger, men at det naturligt er svært at forudsige den teknologiske og digitale udvikling. Der
må forventes markante ændringer i mulighederne og understøttelse af salgsløsninger frem mod 2030.
I de scenarier, hvor operatørerne har det kommercielle ansvar for indtægtssiden (nettokontrakt) er det i
operatørernes interesse at påvirke og forbedre en eventuel fælles salgsløsning. Gennem betalingen og
provisionen til en fælles løsning
–
eksempelvis Rejsekortet - har operatørerne mulighed for at sikre at
løsningen bedst muligt understøtter en tilfredsstillende produktudvikling. I scenarier med bruttokontrakter
har operatøren ikke et naturligt incitament til at drive udvikling af fælles billetløsninger. Dette ansvar ligger
primært hos integratoren.
Indtægtsdeling
Integration af salgskanaler kan medføre behov for efterfølgende indtægtsdeling. Dette er tilfældet, hvis en
passager med samme billet anvender transportmidler fra konkurrerende operatører. Indtægtsdeling
foretages i dag overordnet i fire separate fora:
•
Ved takstoverskridende togrejser uden for rejsekortet foretages indtægtsdeling overvejende
automatisk i ROSA.
Ved ikke-takstoverskridende rejser på tværs af transportformer foretages takstdeling i Bus & Tog
gennem forhandling baseret på data fra historiske passagertællinger og -interviews.
I hovedstadsregionen foretages en separat indtægtsdeling på tværs af Bus, Metro og S-tog baseret
på en række tilgængelige data.
Rejsekortet foretager sin egen overvejende automatiske indtægtsdeling
59
. Dette udføres af
Rejsekort Rejsedata
•
•
•
Indtægtsdeling er på samme måde som salgskanaler i høj grad en teknisk opgave, der baseres på data
genereret i salgskanalerne. Indtægtsdeling kan dermed betragtes som en afledt opgave relateret til
ejerskab af salgskanaler og -infrastruktur, der forudsætter samarbejde med andre kollektive
transportformer.
I forhold til dimensionering bemærkes, at ressourcetrækket ikke er en opgave isoleret til jernbanesektoren.
Indtægtsdeling mellem togoperatører foregår i dag overvejende automatisk baseret på data fra ROSA og
Rejsekortet. Som følge heraf vil der i alle scenarier være behov for at allokere ressourcer til indtægtsdeling i
Bus & Tog samarbejdet og i hovedstadsområdet. Den generelle arbejdsopgave forbundet med
indtægtsdeling vurderes af begrænset omfang.
Scenariedesign
Det betragtes som en forudsætning, at den danske jernbanesektor fortsat skal være understøttet af et
sammenhængende og effektivt integreret salgssystem i alle scenarier, dog således at kun udbudt trafik i
scenarie F indgår obligatorisk. I scenarie A og C vil DSB fortsat eje og anvende egne salgsløsninger, mens
59
Denne indgår særegent i indtægtsdelingen i hovedstadsregionen
90
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
den obligatoriske deltagelse i Rejsekortet fastholdes. Det forventes, at en række af de betjente salgskanaler
vil afvikles, og at salget i stigende grad vil baseres på elektroniske og digitaliserede salgsløsninger.
I s e arie B foretages et sa let ud ud, og D“B’s trafik o ertages af e
operatør. Dette ska er eho for
at afklare, hvem der fremadrettet er ansvarlig for billetinfrastrukturen og salgssystemerne i sektoren. Dels
for at sikre sammenhæng i sektoren, dels for at sikre langsigtede omkostningsoptimale løsninger. Der er
identificeret to modeller herfor:
•
Ansvaret for den nuværende integrerede salgsløsning (ROSA eller fremtidige tilsvarende systemer
samt rejsekort-systemet) udskilles som en selvstændig opgave, der varetages af en uafhængig
institution med ansvar for den langsigtede udvikling af opgaven (integrator). Dette kan være
Rejsekortet A/S eller en ny virksomhed, evt. baseret på DSB. Enheden kan potentielt integreres
med selskabet for ejerskab over aktiver i sektoren.
De
e operatør gi es fri ulighed for e te at ruge D“B’s eksistere de s ste eller ud ikle,
opsætte og drifte sit eget billetsystem, tilpasset den politisk styrede takststruktur. Der stilles krav
om obligatorisk deltagelse i Rejsekortet, ligesom der kan stilles krav om, at operatøren af MVJ skal
kunne anvende salgsinfrastrukturen.
•
Begge løsninger sikrer umiddelbart et sammenhængende billetsystem. Dette skyldes, at lige meget om
operatøren eller en integrator varetager salgskanalerne, vil det være en landsdækkende løsning.
Problemstillingen bliver dermed i højere grad et spørgsmål om, hvilken løsning der vurderes optimal ud fra
et økonomisk og styringsmæssigt perspektiv.
Ved at udskille ansvaret for salgssystemet til en uafhængig integrator, sikres at udviklingen af
salgsinfrastrukturen foretages ud fra en langsigtet økonomisk horisont, i modsætning til en operatør der
ikke tænker videre end kontraktens varighed. En integrator vil eksempelvis foretage reinvesteringer i
infrastruktur i tilfælde, hvor gevinsten først realiseres efter udløb af den eksisterende kontrakt. Denne
effekt vil forstærkes i takt med, at kontrakten nærmer sig genudbud. Salgsinfrastruktur er generelt baseret
på betydelige investeringer i IT og materiel med lange tidshorisonter. Operatører vil skulle kompenseres
herfor i kontrakten, hvilket kan være samfundsmæssigt suboptimalt, hvis gentagne udbud vindes af
forskellige operatører. En integrator baseret på Rejsekortet A/S eller DSB vil kunne anvende den
eksisterende infrastruktur og systemer, og dermed reducere de umiddelbare transitionsomkostninger.
Endelig vil ansvarsplacering hos en integrator være et værn mod infrastruktur- og systemafhængighed i
forhold til den eksisterende operatør, og understøtter dermed lige konkurrence i genudbud. Derudover er
kontrakten i scenarie B en nettokontrakt, hvor operatørens tilskud udgøres af differencen mellem
operatørens bruttoomkostninger og billetindtægter, hvilket forudsætter offentliggørelse af fyldestgørende
data for det underliggende trafik- og indtægtsgrundlag i udbudsmaterialet. Når integrator er ansvarlig for
salgssystemerne er disse nemt tilgængelige.
Ved at overlade ansvaret for salgssystemet til operatøren sikres, at der gøres op med potentielle
nuværende DSB-specifikke historiske omkostninger og systemer. Dette kan medføre besparelser. Det
bemærkes, at operatøren kan vælge at overtage eksisterende løsninger, hvis det vurderes økonomisk
meningsfuldt. Da der i scenarie B anvendes nettokontrakter, har operatøren interesse i at maksimere
passagertallet, og det anses derfor for et kritisk parameter for en operatør at være ansvarlig for sine egne
salgsløsninger.
I forbindelse med udbud ligger der en tidsmæssig problemstilling i, at udbud vil blive gennemført en
årrække før, operatøren overtager driften. Det betyder, at det kan være svært at forudse det specifikke
91
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0092.png
behov for salgsløsninger. Problemstillingen kan håndteres ved at stille krav om obligatorisk deltagelse i
Rejsekortet og på den baggrund videreudvikle funktioner, der muliggør, at Rejsekortet udgøre den
primære, sektorintegrererede salgsløsning. Operatør kan i tillæg hertil vælge frit at udbyde eget salg i tillæg
hvis rentabelt.
60
Den nye operatør gives mulighed for at videreføre den eksisterende salgsinfrastruktur
efter behag, men Rejsekortet bliver den eneste obligatoriske salgs- og billetkanal.
På baggrund af ovenstående anbefales det i scenarie B at give den nye operatør mulighed for at overtage
D“B’s salgska aler og illeti frastruktur eller ud ikle
sine egne. Der stilles samtidigt krav om obligatorisk
deltagelse i Rejsekortet. Rejsekortet anbefales udviklet med henblik på at blive den primære,
sektorintegrerede salgsløsning, med udbygget funktionalitet i forhold til salgskanaler og billettyper. D“B’s
medejerskab i Rejsekortet overføres til trafikkøber. Dette baseres på:
•
Et behov for muligt brud med de eksisterende løsninger og associerede omkostninger, herunder
fokus på udvikling af Rejsekortet som den foretrukne sektorintegrerende billet.
Behov for en uafhængig integrator (Rejsekort) til at sikre et langsigtet perspektiv i forhold til
økonomi og styring.
At overlade ansvaret for salgskanaler for egne rejser til den nye operatør vil ikke kompromittere
sammenhængen i sektoren, da operatøren vil varetage størstedelen af trafikken i Danmark.
I det tilfælde systemet muliggør det, kan der arbejdes på at indarbejde operatørens salgsløsninger i
Rejsekortets IT-systemer, såfremt dette viser sig som en optimal tilgang.
•
•
•
Denne løsning vil yderligere sikre detaljerede passager- og indtægtsdata, hvilket understøtter trafikkøber i
forhold til at gennemføre genudbud af nettokontrakten.
I scenarie D og E deles trafikken i seks trafikpakker. Dette øger behovet for en sammenhængende
salgsløsning i forhold til scenarie B, idet der i disse scenarier vil være op til seks forskellige operatører, som
hver kan have forskellige strategier i forhold til at tilvejebringe en salgsløsning.
I scenarie D indstiller DSB sine togdriftsaktiviteter, og omdannes i stedet til en virksomhed med ansvar for
trafikkøb, integration og ejerskab over aktiver i sektoren. Det nye selskab er dermed ansvarlig for den
samlede billetløsning i sektoren. Dette kan eksempelvis opnås gennem den eksisterende billet- og
salgsinfrastruktur (ROSA), men det står selskabet frit, hvordan det opnås. Der stilles fortsat krav om
obligatorisk deltagelse i Rejsekortet. Dette scenarie kan ses som videreførelsen af
D“B’s
eksisterende
institutionelle organisering og ansvar, men hvor DSB udliciterer togdriften til en række operatører.
Modellen er sammenlignelig til trafikselskabernes rolle i den lokale kollektive trafik
I scenarie E deles DSB i
DSB Operatør
og
DSB Aktivselskab
- en specialiseret virksomhed med ansvar for
ejerskab over sektorens aktiver.
DSB aktivselskab
er til sammenligning med scenarie D ikke integrator eller
ansvarlig for trafikkøb. Dette skyldes, at der i modsætning til scenarie D anvendes nettokontrakter, og at
der dermed ikke er behov for en integrator til forretningsmæssigt at tegne sektoren udadtil. De enkelte
operatører gøres ansvarlig for udarbejdelse af egne salgsløsninger, og stilles den eksisterende infrastruktur
til rådighed. Der stilles krav om obligatorisk deltagelse i Rejsekortet, som dermed bliver den primære
sektorintegrerende salgsløsning. I den grad det er muligt arbejdes på at videreudvikle Rejsekortet,
heru der ulighede for i di iduelle o er g i ger for de e kelte operatører. D“B’s ejerska o er
Rejsekortet overføres til trafikkøber.
60
Hvis behovet for andre salgsløsninger er lille, er det omkostningsoptimalt at overlade ansvaret herfor til operatøren.
Denne vil da tilbyde yderligere salgskanaler udover Rejsekortet omkostningseffektivt i forhold til efterspørgslen.
92
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0093.png
I scenarie F overlades udviklingen af sektoren og det kundevendte ansvar til operatørerne med få
regulerende begrænsninger. Rejsekortet vil fortsat eksistere i bus- og lokaltrafikken, og togoperatører vil
som minimum være tilknyttet Rejsekortet for en del af kapaciteten. På baggrund af de nuværende
muligheder synes det oplagt at benytte sig af denne etablerede salgskanal. Operatørerne har udover den
obligatoriske deltagelse i Rejsekortet fri mulighed for at tilbyde yderligere salgsprodukter eller løsninger.
Det bemærkes, at Rejsekortet forventes videreudviklet frem mod 2030, således at Rejsekortet ikke
nødvendigvis vil være genkendeligt med salgskanalen i dag. Dette både i forhold til betalingsmuligheder,
billettyper, omkostningseffektivitet samt muligheden for at udgøre den underliggende salgsplatform i hele
transport- eller jernbanesektoren.
6.4.2 Trafikinformation
Trafikinformation er oplysninger til passagererne om køreplaner, forsinkelser, aflysninger, sporændringer
mv. Trafikinformation er tilgængelig i en række forskellige former, eksempelvis tavler på stationer der
angiver ankomst- og afgangstidspunkter, eller Rejseplanen der angiver den hurtigste eller optimale rejse
mellem to eller flere punkter. Begge former for trafikinformation er centralt for passagerernes opfattelse af
en sammenhængende transportsektor.
Opgaven udføres i dag i fællesskab mellem DSB og Banedanmark.
61
Banedanmark genererer data i den
daglige togdrift, eksempelvis om togenes øjeblikkelige placering, om forsinkelser og driftsproblemer eller
om særlige forhold der forstyrrer den planlagte køreplan. Disse data opsamles og bearbejdes i en fælles
database med DSB, hvor også Arriva leverer input. Denne database udgør rygraden i udarbejdelsen af alle
former for jernbanerelateret trafikinformation i Danmark, undtaget privatbanerne og S-banen.
Der er i samtlige scenarier behov for en integreret systemunderstøttelse af trafikinformation.
Udarbejdelsen og driften af disse systemer bør i scenarier med flere operatører udføres af Banedanmark.
Dette sikrer, at systemet ikke baseres på en enkelt operatørs systemer, og at systemet kan videreføres i
tilfælde hvor en ny operatør vinder et genudbud. Dette understøtter ligeledes lige konkurrencevilkår
mellem etablerede og nye operatører i en udbudssituation. Det bemærkes, at Signalprogrammet
understøtter udarbejdelse af Trafikinformation i fremtidens jernbanesektor, da de nye signaler gør det
nemmere at tilvejebringe de nødvendige data på et højere kvalitetsniveau.
Scenariedesign
I alle scenarier skal opgaven håndteres i samarbejde mellem operatører og Banedanmark. I scenarie A og C
fortsættes samarbejdet mellem Banedanmark og DSB som i dag, mens det i scenarie B vil forudsættes, at
den nye operatør indgår et lignende samarbejde med Banedanmark herom. Dette svarer til situationen i
dag.
I scenarie D hvor der etableres en enhed til varetagelse af sektorintegration, vil denne virksomhed gennem
udbudskontrakterne forpligte operatørerne til at udarbejde og overføre den nødvendige og ønskede
trafikinformationsdata til Banedanmark. I praksis vil dette formodentligt ske automatisk ved de nye
muligheder i Signalprogrammet. Formålet med denne ansvarsfordeling er dels at sikre ensartet
dataindsamling, og dels at integratoren i forhold til den af Banedanmark genererede information kan ønske
det suppleret med passagerrelevant information om vognnumre, tilgængelighed og lignende. Derigennem
61
Samt i samarbejde med andre aktører uden for jernbanesektoren
93
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0094.png
hjælpes nye operatører til nemt at starte servicering af en ny strækning efter vundet udbud. Samtidig
undgås, at de forskellige operatører udarbejder egne systemer, der ikke er kompatible. Styringen af
datakravene kan gøres gennem adgangskontrakterne med Banedanmark.
I scenarie E og F etableres der ikke en integrator med ansvar for trafikinformation, hvorfor Banedanmark
gøres ansvarlig for sammenhæng i de underliggende trafikinformations-systemer. Dette sker i henhold til
udviklingen i Signalprogrammet og de deraf afledte muligheder. På S-banen, hvor trafikinformation i dag
udarbejdes af DSB, bør Banedanmark overtage opgaven. Dette med henblik på at frigøre ansvaret fra
enkelte operatører.
6.4.3 Forretningsmæssigt sektoransvar
Det forretningsmæssige ansvar for udvikling af sektoren kan betegnes som en sektorintegrerende opgave,
hvis operatøren ikke selv har det kundevendte ansvar.
62
Dette er typisk tilfældet i bruttokontrakter
63
, og
dermed alene relevant i scenarie D i denne analyse.
64
Den forretningsmæssige udvikling af sektoren dækker
overopgaver, der handler om tiltrækning og fastholdelse af passagerer, og derigennem øge indtægterne.
Disse er overvejende markedsføring og kundeservice.
Markedsføring dækker bredt over en række aktiviteter forbundet med afsætning af sektorens produkter og
serviceydelser. Eksempler herpå er markedsundersøgelser, produktudvikling, reklame, PR, tryksager,
merchandise, kampagner mv. Ansvaret for markedsføring omfatter dermed opgaven med at tegne billedet
af sektoren udadtil og understøtte de langsigtede planer om passagervækst og øget anvendelse af
kollektive transportformer.
Kundeservice understøtter passagerernes opfattelse af en velfungerende og sammenhængende
jernbanesektor, ved at sikre at de nødvendige informationer er nemt tilgængelige, og håndtering af
problemer eller spørgsmål foretages hurtigt og effektivt. Kundeservice dækker over både vejledning og
hjælp med fysisk tilstedeværelse af ansatte på stationer, samt via telefonbetjening, hjemmesider mv.
Scenariedesign
Ansvaret for den forretningsmæssige udvikling afhænger af kontraktstrukturer og antallet af operatører. I
scenarie A og C opererer DSB som i dag med samme markedsandel og på en nettokontrakt. DSB tegner
dermed billedet af jernbanesektoren udadtil. Som følge heraf placeres ansvaret for den forretningsmæssige
udvikling og de underliggende opgaver hos DSB. I scenarie B overtager den
e operatør D“B’s
ansvar for
sektorens forretningsmæssige udvikling.
I scenarie D, E og F er jernbanesektoren kendetegnet ved flere operatører end i dag. Der anvendes
forskellige løsninger for placering i af det forretningsmæssige ansvar i scenarie D og E, afhængig af den
valgte kontraktstruktur. I scenarie D anvendes bruttokontrakter, således at operatørerne ikke modtager
passagerindtægter, og dermed alene konkurrerer på omkostninger. I stedet håndterer trafikkøber den
62
63
Udover den direkte håndtering af passagerer i togene
Bruttokontrakter vil ofte indebære en form for incitamentsstrukturer
–
eksempelvis i forhold til renlighed eller
serviceopfattelse. Dette betragtes som en mildere form for kundeansvar, og giver ikke samme behov for at tiltrække
nye kunder som i en nettokontrakt.
64
Se kapitel 7 om kontrakt- og incitamentsstrukturer
94
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0095.png
indtægtsmæssige side af sektoren. I scenarie D placeres denne opgave hos integrator
65
ved en
nettokontrakt med Transportministeriet. Da integrator baseres på eksisterende DSB-kompetencer, kan
scenarie D ses som videreførelsen af DSB, men med udlicitering af togdriftsaktiviteterne til andre
operatører. De konkrete opgaver DSB vil varetage inkluderer:
•
•
•
•
•
•
Udbud af trafikpakker og opfølgning på kontrakter.
Tilpasning af priser og serviceniveau.
Markedsføring af sektoren og tiltrækning af kunder.
Understøttelse af den politiske styring og udvikling.
Ejerskab over salgsinfrastruktur og ansvarlig for salgskanaler og billetudvikling.
Ejerskab over aktiver og opgaver relateret hertil (se afsnit 3).
I scenarie E anvendes nettokontrakter, hvorfor operatørerne selv modtager indtægterne fra de passagerer,
de transporterer. Dette giver dem mulighed for at øge omsætningen ved at tiltrække og fastholde
passagerer, og det forretningsmæssige ansvar med underliggende opgaver placeres dermed hos
operatørerne. Det fjerner behovet for en dedikeret integrator. Dog forudsættes obligatorisk deltagelse i
Rejsekortet, jf. afsnit 6.4.1. Det bemærkes, at anvendelsen af nettokontrakter giver operatørerne
incitament til at lave markedsføring, der er rettet mod operatørernes egne specifikke trafikpakkerfremfor
jernbanesektoren i sin helhed, hvilket potentielt kan medføre at passagererne får et billede af en mindre
sammenhængende sektor.
I scenarie F anvendes ligeledes nettokontrakter, men med en lavere serviceforpligtigelse og et
passagerafhængigt subsidie. Dette forstærker operatørernes behov for selv at varetage den
forretningsmæssige udvikling virksomheden, og udforme markedsføring og kundeservice efter egen
overbevisning. Det kan tilsvarende scenarie E forventes, at passagerer vil opleve en mindre
sammenhængende sektor.
6.5
Trafikkøber
Køb af trafik foretages i dag af Transportministeriet, i tæt samarbejde med TBST. Der indkøbes i dag trafik
gennem to kontrakter: En forhandlet kontrakt med DSB og en udbudt kontrakt i Midt- og Vestjylland. Den
fremtidige opgave med køb af trafik i udbudsscenarierne vurderes at være mere omfattende og af større
kompleksitet.
Trafikkøber udfører en række konkrete opgaver: Langsigtet planlægning for udvikling af sektoren,
strategiske beslutninger for optimal størrelse af udbud og valg af kontraktform, udarbejdelse af
udbudsmateriale herunder specificering af serviceforpligtelse, annoncering af udbud og gennemførsel af
udbud. Derudover opfølgning på overholdelse af kontrakten i dennes løbetid. Endelig kan trafikkøber i visse
situationer håndtere opståede konflikter. De efterspurgte kompetencer er overordnet analytiske og
juridiske. Uagtet at den nuværende styring af DSB og udbud af Midt- og Vestjylland er ressourcekrævende,
vurderes det, at flere eller mere komplicerede kontrakter øger behovet for at styrke kompetencer hos
Trafikkøber.
65
Integrator og trafikkøber samles i et nyoprettet SOV baseret på DSB i scenarie D.
95
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0096.png
Scenariedesign
I scenarie A og C er der ikke behov for at ændre på den institutionelle organisering af trafikkøber. I
udbudsscenarierne er der derimod behov for at styrke trafikkøber. Det skyldes, at udbud af den samlede
pakke i scenarie B er af betydelige større kompleksitet og størrelse end de hidtidige udbud af MVJ
66
, mens
der i scenarie D og E er hyppigere udbud end i dag. Styrkelsen af opgaven kan opnås på forskellig vis
67
:
1. Overdragelse af ansvaret for trafikkøb til en ny enhed baseret på DSB.
68
2. Tilførsel af kompetencer gennem etablering af en ny jernbanestyrelse, med flere ressourcer og
stærke kompetencer.
Ved at placere trafikkøber hos en ny enhed baseret på DSB sikres et indgående kendskab til sektoren. DSB
har i dag stor viden om passager- og omsætningsgrundlaget for de strækninger, DSB i dag driver. Disse
informationer er dog ligeledes tilgængelige i Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen gennem Rejsekortet og
samarbejdet om indtægtsdeling. Det vurderes derudover, at DSB besidder de nødvendige jernbanefaglige
kompetencer og indsigt til på sigt at kunne gennemføre udbud. Omvendt vurderes
D“B’s
kompetencer i
forhold til politisk prioritering og håndtering at skulle videreudvikles eller dækkes gennem ejerforholdet.
Placering af trafikkøber sammen med integrator og/eller selskabet for ejerskab vil sikre samarbejde mellem
rollerne, herunder deling af data til trafikkøber. En sammenlægning muliggør realisering af besparelser ved
overlap i støtte- og administrationsfunktioner. Således vil én samlet enhed for integratoropgaver, trafikkøb
og ejerskab sikre en kritisk masse af kompetencer i virksomheden. Endelig vil sammenlægning af rollerne
sikre, at der er et kommercielt samlingspunkt for jernbanetrafikken, hvor den økonomiske optimering og
afvejning mellem udgifter og indtægter kan foretages.
At give DSB ansvaret for trafikkøb er dog også behæftet med en række ulemper. Hvis DSB er trafikkøber,
fjer es ulighede for et ko trol ud og derige e
istes et risikoi ødegåe de ’sikkerheds et’ i tilfælde
af få eller dårlige bud. Dette er primært relevant i scenarie B. Derudover medfører løsningen, at DSB fortsat
besidder en tung rolle i fremtidens jernbanesektor, hvilket kan være uhensigtsmæssigt i scenarier med
fokus på nytænkning og nye operatører. Endelig kan det være forbundet med udfordringer, at skabe den
ød e dige oti atio og effekti itet i de D“B’s orga isatio
til at udarbejde og gennemføre det udbud
der skal erstatte virksomheden med en ny operatør. DSB vil, jf. afsnit 6.8, fortsat være organiseret som SOV
med egen bestyrelse,
og der il skulle eta leres e for for do eltreguleri g , der ikke eksisterer i dag.
De politiske ønsker til trafikomfang, service m.v. vil således skulle specificeres i en ko
trakt elle “OV’ets
ejer og bestyrelsen
–
evt. i form af en forholdsvis detaljeret resultatkontrakt, som har de samme
grundlæggende mål og virkemidler som dagens trafikkontrakt. Bestyrelsen får under disse rammer ansvaret
for at indgå driftskontrakter, der spejler og uddyber resultatkontrakten med togoperatørerne.
En anden løsning er at forstærke den eksisterende trafikkøber evt. gennem en forstærket styrelse (TBST)
eller ved at oprette en ny dedikeret jernbanestyrelse. Fordelen herved er, at det er en kendt og afprøvet
løsning, og at det sikrer tættere politisk styring end overdragelsen af ansvaret til en SOV.
Det vurderes samlet hensigtsmæssigt at placere trafikkøberansvaret i en enhed baseret på DSB i scenarie D,
idet dette scenaries mange udbud gennemføres, styres og koordineres under bruttokontrakter. Samme
enhed vil også få ansvaret for ejerskab, indtægter og integrerende opgaver og dermed samlet kommercielt
ansvar.
66
67
Størrelsen på det samlede udbud i scenarie B er sammenligneligt med de største trafikpakker I Storbritannien.
Organisationsstrukturen for det nye DSB er behandlet i afsnit 6.9
68
Ansvarlig for integratoropgaver og/eller ejerskab af aktiver afhængig af scenarier.
96
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0097.png
Det vurderes derimod ikke hensigtsmæssigt at placere ansvaret for trafikkøb i en enhed baseret på DSB i
scenarie B, da der i dette scenarie kun vil være to operatører. I stedet overlades opgaven til en styrelse
under Transportministeriet. Det bemærkes, at i henhold til EU-lovgivning skal trafikkøber og
sikkerhedsmyndighed (TBST i dag) være organisatorisk adskilt.
I scenarie E er der som følge af anvendelsen af nettokontrakter ikke behov for en integrator. I stedet
placeres ansvaret for trafikkøb hos Transportministeriet eller i en jernbanestyrelse, med henblik på at
samle håndteringen af økonomiske anliggender i sektoren tæt på det politiske niveau med ansvar for
finansiering. Den primære årsag hertil er at fraværet af en integrator medfører et reduceret behov for en at
skabe en samlende enhed med kritisk masse, og at placeringen af trafikkøberrollen dermed ikke påvirkes af
dette forhold.
I scenarie F overlades størst muligt ansvar til markedet gennem incitamentsbaserede kontrakter, hvorfor
behovet for analytiske kompetencer til beregning af den rigtige subsidiesats er større end i de andre
udbudsscenarier. Da jernbanesektoren i scenarie F som følge af få regulerende krav og begrænsninger ikke
indrettes med en integrator, placeres ansvaret for trafikkøb fremadrettet i en styrelse.
6.6
Ejerskab over infrastruktur og aktiver
Investeringer i jernbanesektoren er omkostningstunge og har lang levetid. Som følge af stordrift- og
netværksfordele har staten historisk foretaget disse investeringer, og dermed gennem DSB og
Banedanmark ejet størstedelen af værdierne i sektoren.
Ved en fremtidig omorganisering af sektoren er der behov for en udspecificering af ejerskab og ansvar over
de eksisterende og fremtidige aktiver. Dette inkluderer tog, værksteder og stationer. Dette afsnit redegør
for den scenariespecifikke fordeling af ansvar i forbindelse med ovennævnte aktiver.
6.6.1 Ejerskab over tog
DSB ejer i dag sineegne tog, hvilket i fjern- og regionaltrafikken inkluderer 10 forskellige togtyper.
69
“tørstedele af disse togt per står o erfor udfas i g fre
od
, og D“B’s siddepladskapa itet i fjer
-
og regionaltrafikken forventes at falde fra ca. 59.000 i 2016 til ca. 22.000 i 2030.
70
De fortsatte pladser er i
D“B’s do eltdækker og e, Øresu dstoge e og MQ’er e. “o følge heraf forudsætter fortsat etje i g af
fjern- og regionaltrafikken reinvestering i nyt materiel, hvilket samtidig vil understøtte den forventede
øgede passagervækst og muliggøre realisering af gevinsterne ved de udførte investeringer i nye baner,
elektrificering og hastighedsopgradering på tværs af den danske jernbaneinfrastruktur. Denne reinvestering
er i dag håndteret af DSB i projektet
Fremtidens Tog.
Fremtidens Tog dækker over anskaffelsen af ca. 200 nye elektriske togsæt til servicering af fjern- og
regionaltrafikken. Disse tog vil udgøre størstedelen af det samlede materiel til anvendelse i sektoren. Da
nye togs levetid estimeres til ca. 35 år, har anskaffelsen heraf stor betydning for indretningen af den
69
IC3/4, IR4, MQ, MR, ME, DD, ET (OTU), EA samt ICE. IC2 er udgået af driften. I 2030 vil DSB også eje de nye elektriske
lokomotiver.
70
D“B’s
Beslutningsoplæg for Fremtidens Tog Fase 1.5.
97
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0098.png
fremtidige jernbanesektor, herunder muligheder og begrænsninger ved opdeling af trafikken og udbud til
andre operatører.
Hvis DSB gennemfører anskaffelsen af Fremtidens Tog, binder det den materielmæssige strategi i fjern- og
regionaltrafikken til en fortsat anvendelse af statsligt ejede tog frem mod 2060.
71
Dette medfører en række
fordele og ulemper.
Ved at bevare materiellet på statslige hænder sikres et redskab til styring af fremtidige udbud. Ved at stille
materiel til rådighed sikres, at eventuelle operatører uden eget materiel ikke udelukkes fra at deltage på
forhånd. Dette imødegår ligeledes risikoen for materielmæssig afhængighed af en enkelt operatør ved
genudbud. Samtidig vil anvendelsen af én eller få togtyper i fjern- og regionaltrafikken understøtte en
effektiv drift og vedligeholdelsesstruktur. Det skyldes, at en heterogen materielflåde medfører betydelige
kompleksitetsomkostninger i vedligeholdelsesopgaven. En simpel togflåde er derfor en måde at opnå
effektiviseringsforbedringer på. DSB estimerer at anskaffelsen af de nye tog er forbundet med en årlig
driftsgevinst på ca. 0,5 mia. kr., som følge af lavere vedligeholdelses- og energiomkostninger. Heraf er ca.
100 mio. kr. årligt gevinster fra lavere kompleksitetsomkostninger ved en mere homogen flåde, mens de
resterende gevinster må forventes at kunne høstes selv uden anskaffelsen af Fremtidens Tog. Der vurderes
ikke at være andre enkeltstående tiltag, der kan give en tilsvarende effektivisering i togtrafikken, og
dermed er harmoniseringen af togflåden den væsentligste driverfor en mere effektiv jernbanedrift frem
mod 2030
–
uanset hvem der måtte køre togene. Endelig vil en samlet anskaffelse af nye tog til fjern- og
regionaltrafikken medføre, at der kan opnås optimale priser i forhold til anskaffelsens samlede størrelse.
72
En samlet statslig indkøbsplan af en homogen flåde vurderes ikke i sig selv at være en hindring for effektiv
konkurrence i udbudsscenarier. Effektiv konkurrence kan dels understøttes ved at sikre, at forvaltningen af
den homogene flåde sker uafhængigt af operatørinteresser, dels ved at sikre, at de indkøbte tog i så høj
grad so
uligt er sta dardtog , so ikke i deholder spe ifikke tilpas i ger ø sket af e e kelt
togoperatør.
Derudover sikrer ejerskab af togene i en uafhængig statslig virksomhed, at vedligeholdet fokuserer på at
minimere levetidsomkostninger, fremfor et hensyn til at presse togenes ydeevne til det yderste indenfor en
bestemt kontraktperiode, der er kortere end togenes levetid. Det bemærkes, at vedligeholdet af de nye tog
forudsættes udført af producenten, hvilket også understøtter hensynet til at minimere
levetidsomkostninger. Endelig sikrer statsligt ejerskab over togene forbedrede anskaffelsesvilkår ved
reinvesteringer og nye anskaffelser og afhjælper samtidig operatørerne med en række væsentlig risici i
forhold til anskaffelse og fremtidig anvendelse af nye tog.
Ulemperne ved statsligt ejede tog er, at det fjerner en central komponent af togdriften fra operatørerne, og
dermed reducerer omfanget at den udbudte opgave. Dette kan reducere visse operatørers interesse for at
deltage i udbuddet, mens det for andre
–
særligt mindre
–
operatører vil være afgørende at staten stiller
materiel til rådighed. Obligatorisk anvendelse af statslige tog fjerner muligheden for innovation og
effektivisering ved at overlade opgaven til markedet. En strategi, hvor anskaffelsen af materiellet overlades
til operatørerne, betyder dog en markant øget risiko for fortsat at have en heterogen materielflåde,
hvorved de økonomiske effektiviseringer på op til 100 mio. kr. ikke vil kunne høstes. Den positive effekt,
der ligger i innovationen og markedsgørelsen gennem operatøranskaffelser skal således overstige 100 mio.
71
Togene kan teoretisk videresælges, men med betydeligt tab. I fald der ikke ønskes statsligt ejede tog er
forudsætning at de ikke købes i udgangspunktet.
72
Det vurderes nødvendigt at anskaffe op til 100 togsæt før de bedste priser kan opnås. Dette antal vil forventeligt
ikke kunne realiseres ved mere end en operatør.
98
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
kr. samt prisforskellen i anskaffelsen, for at det– alt andet lige
–
er økonomisk hensigtsmæssig at stille krav
om at operatørerne selv skal tilvejebringe materiel.
På baggrund af ovenstående foretages en vurdering af den optimale materielstrategi for hvert scenarie
samt placeringen af ejerskabet for det fremtidige materiel i sektoren. Denne vurdering er uddybet i kapitel
8 (Materiel- og vedligeholdelsesstrategi).
Scenariedesign
Anskaffelsen af Fremtidens Tog anbefales som udgangspunkt gennemført i alle scenarier. I scenarie F kan
det dog overvejes at basere trafikken på materiel tilvejebragt af operatørerne for at sikre markedsbaserede
løsninger i videst muligt omfang. Argumentet for at anskaffe Fremtidens Tog i alle scenarier er, at en
ensartet og homogen flåde vurderes som den bedste løsning i forhold til at sikre lave anskaffelses- og
vedligeholdelsesomkostninger. Fremtidens tog er i vid udstrækning en forudsætning for den fremadrettede
modernisering og effektivisering af jernbanesektoren. Analyserne i kapitel 8 og beslutningsoplægget vedr.
fremtidens tog viser, at potentialet ved at købe billigere materiel, der er tilpasset det konkrete behov på
basis af mulighederne i markedet, ikke står mål med potentialet ved en ensartet flåde, indkøbt med
mængderabat finansieret af staten hvori også vedligehold konkurrenceudsættes. Planerne for Fremtidens
Tog er afstemt efter den planlagte elektrificering, den forventede passagervækst og udrangering af
gammelt materiel. Det forudsætter, at udbuddet af Fremtidens Tog igangsættes i 2018. Med denne korte
planlægningshorisont vurderes der ikke realistiske alternativer til at lade DSB arbejde videre med
anskaffelsen, men det efterfølgende ejerskab kan, jf. ovenfor, overdrages til en uafhængig statslig part. Det
urderes således e tralt, at de e o erdragelses ulighed i dgår i D“B’s i dkø spla er.
I scenarie A og C placeres ansvaret for ejerskab og håndtering af tog fortsat i DSB, og DSB realiserer de
estimerede potentialer beskrevet i
Fremtidens Togs Beslutningsoplæg, Robust DSB
samt
DSB på
markedsvilkår.
Udskiftning af den nuværende heterogene materielflådemed en ny og homogen togflåde, er
en forudsætning for DSB til at realisere en lang række af de mulige gevinster i disse planer.
I scenarie B, D og E varetages ejerskabet af materiellet af staten og adskilles således fra operatørerne. Med
henblik på at bibeholde stordriftsfordele i vedligeholdet, og understøtte en effektiv konkurrence,
gennemføres anskaffelsen af Fremtidens Tog. Ejerskabet over de nye og eksisterende tog placeres i et
statsligt selskab for ejerskab. Der stilles i kontrakterne krav om at anvende Fremtidens Tog på nærmerede
specificerede vilkår i forhold til antal og pris.
Scenarie F baseres i højere grad på markedsbaserede løsninger. Det kunne derfor i udgangspunktet
overvejes at operatørerne selv skal tilvejebringe materiel med henblik på at sikrer mest mulig innovation og
effektivitet i togdriften. Det vurderes dog fortsat mest optimalt at gennemføre koordineret indkøb af tog
under statsligt ejerskab til at dække grundtrafikken i Danmark. Operatørerne vil dog i tillæg hertil have
mulighed for også selv at tilvejebringe rullende materiel til kørsel i fri trafik. I dag ses eksempler på ejerskab
og udlejning af materiel til private aktører dog kun i meget begrænset omfang. Ejerskabet over de nye,
statsligt indkøbte tog og eksisterende tog placeres i et statsligt selskab for ejerskab. Operatører
forudsættes i kontrakten at anvende de statsligt ejede tog på vilkår, der vil gøre dette attraktivt. Selskabet
for ejerskab vil maksimere værdien af det eksisterende materiel til de sidste tog udfases og tilgå ejerrollen
af materiellet kommercielt. Det kan ske gennem udlejning, men det bemærkes, at rådighedsstillelse af tog
for operatører skal ske på ikke-diskriminerende lige vilkår. Materiel til brug for betjening af MVJ kan også
efter MVJ3 placeres i dette selskab.
99
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0100.png
Ejerskab over værksteder
DSB ejer i dag værkstedsfaciliteter på fem faciliteter i Danmark
73
, der hvert er specialiseret i vedligeholdet
af en eller flere togtyper. Der er dermed sammenhæng mellem indretningen af værkstederne og de tog,
der serviceres. Ændring af et værksted til vedligehold af en anderledes togtype kan være behæftet med
betydelige omkostninger. Ejerskabet til værkstederne definerer dog ikke, hvem der skal forestå
vedligeholdet af togene
på
værkstederne. Her kan der forekomme modeller, hvor vedligehold udliciteres
eller pålægges leverandøren af togene.
Anskaffelsen af nye el-tog til servicering af fjern- og regionaltrafikken udgør en mulighed for fornyelse og
effektivisering af vedligeholdelsesstrukturen i Danmark. DSB planlægger i forbindelse med anskaffelsen at
anlægge nye værksteder til vedligehold af de nye tog. Etableringen af nye moderne faciliteter understøtter
mulighederne for at realisere de forudsatte vedligeholdelsesgevinster ved de nye tog. Gennemførsel af
Fremtidens Tog er dermed ligeledes etableringen af nye, langtidsholdbare værkstedsfaciliteter.
I forhold til ejerskab over værkstederne er den oplagte løsning ved anskaffelsen af de nye tog, at placere
ejerskabet over af både tog og værksteder i samme selskab. Dette skyldes overlap i de konkrete opgaver
forbundet med ejerskabet af tog og værksteder, samt de nødvendige kompetencer i udførslen heraf.
Derudover deles og nedbringes omkostninger til støtte- og administrationsopgaver.
Scenariedesign
Baseret på ovenstående samt organiseringen af scenarierne vedrørende ejerskab over tog, anbefales det
for alle scenarier undtaget scenarie F, at ejerskabet over værkstederne placeres i selskabet for ejerskab.
Dette sikrer en sammenhængende portefølje af ansvarsopgaver med gensidig afhængighed, og et klart
fokus for virksomheden på at maksimere værdien af de kontrollerede aktiver. I scenarie F anbefales det,
ejerskab over værksteder og tilhørende arealer starter med at blive placeret i selskabet for ejerskab.
Hensigten hermed er at maksimere værdien af statens aktiver herunder ved frasalg og udleje. Det
overlades til operatørerne at erhverve værkstedsfaciliteter til vedligehold af deres materiel. I praksis vil
dette formentlig ske gennem specialiserede vedligeholdelsesselskaber, der tilbyder
vedligeholdelsesservices i egne eller lejede faciliteter.
6.6.2 Ejerskab over stationer
Ejerskabet over stationer er beskrevet i stationsanalysen. Det bemærkes at operatørerne i scenarie B gøres
ansvarlige for driften af stationerne, med henblik på at samle de kundevendte aktiviteter hos de ansvarlige
aktører.
6.7
Andre opgaver
Der er afslutningsvist identificeret en række opgaver fokuseret på at skabe sammenhæng i sektoren, og
som må forventes at blive påvirket af den ændrede institutionelle organisering, men hvor ansvaret for
73
Helgoland, Otto Busses Vej, Aarhus, Fredericia og Taastrup (S-tog). Derudover ejer DSB en række andre
vedligeholds- og klargøringsfaciliteter som eksempelvis Kastrups Klargøringscenter (KAC) og Københavns
Klargøringscenter (KGC).
100
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0101.png
rollens udførelse ikke ændres. Disse er køreplanskoordinering og trafikstyring, der begge fremadrettet vil
udføres af Banedanmark.
6.7.1 Køreplanskoordinering
I passagerernes perspektiv er det vigtigt, at køreplanerne på tværs af operatører eller andre kollektive
transportformer er koordineret. Passagererne lægger naturligvis først og fremmest mærke til, om de
konkrete skiftemuligheder, de benytter, er optimeret med så kort ventetid som mulig til følge. Ofte består
den specifikke køreplanlægning dog også af afvejning af flere forskellige hensyn. De praktiske
køreplansmæssige bindinger på en enkeltsporet strækning, hvor togene skal mødes på de forudsatte
krydsningsstationer, kan f.eks. gøre det vanskeligt at sikre optimerede omstigningsmuligheder i begge
ender af den pågældende enkeltsporede strækning (eksempelvis Skanderborg-Herning).
DSB koordinerer og prioriterer i dag internt sine afgange i udarbejdelsen af sin køreplan, og sikrer
derigennem sammenhæng i den regionale og landsdækkende togservice. I praksis foregår udarbejdelsen af
køreplaner ved at DSB indsender forslag til fremtidig køreplan til Banedanmark, der evaluerer køreplanen
ud fra en helhedsbetragtning i forhold til kapacitets- og sikkerhedsmæssige hensyn. På baggrund heraf
udarbejder Banedanmark en sammenhængende national køreplan.
74
Da DSB er ene-operatør på
størstedele
af et ærket er der ku i i dre grad eho for justeri ger i D“B’s oplæg til kørepla . I
scenarier med flere operatører stiger kompleksiteten i udarbejdelsen af den nationale køreplan, men
grundlæggende vil køreplanskoordineringen rumme samme dilemmaer som i dag. Det må således i
udgangspunktet formodes, at operatører under nettokontrakter, så længe det ikke betyder væsentlige
ekstraomkostninger, har interesse i at prioritere korrespondancer, der er til gavn for mange passagerer
–
og
dermed har størst indtægtspotentiale
–
frem for forbindelser med få passagerer.
Scenariedesign
Behovet for en overordnet køreplanskoordinering er til stede i samtlige scenarier, men den konkrete
opgave er størst scenarie D, E og F. Dette skyldes, at jernbaneinfrastrukturen anvendes af flere operatører. I
alle scenarier er ansvaret placeret hos Banedanmark. I scenarie D foretager trafikkøber køreplanlægningen i
samarbejde med Banedanmark
–
lige som DSB gør i dag
–
og optimerer derfor køreplanen bl.a. i forhold til
skifteforbindelser. I scenarie E lægges der op til en mere markedsbaseret løsning, og der vurderes i dette
scenarie behov for visseretningslinjer for køreplanskoordinering. I scenarie F med et passagerbaseret
subsidie, må der forventes størst udsving i mellem de planlagte køreplaner for hvert år. Dette medfører, at
koordineringen af køreplaner er en større opgave her end i de andre scenarier.
6.7.2 Trafikstyring
Trafikstyring er den daglige styring af togdriften. Dette omhandler direkte styring af driften og håndtering af
uregelmæssigheder, eksempelvis forsinkelser, nedbrud eller omlægninger. Trafikstyring indbefatter
beslutningstagen til om disse udfald i trafikken, og hvilke foranstaltninger i forhold til aflysninger,
perronændringer eller omlægninger, der er nødvendige.
74
Dette i kluderer kørepla e for Arri a. Der er i idlertid ku
egræ set o erlap
elle
Arri as og D“B’s statio er
101
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Opgaven udføres i dag af Banedanmark i tæt samarbejde med operatørerne. Denne konstruktion anvendes
ligeledes i samtlige scenarier.
6.8
Organisationsstruktur for ejerskab og integration baseret på DSB
I samtlige scenarier er der behov for et dedikeret selskab for ejerskab over aktiverne i sektoren, herunder
tog, værksteder og stationer. I scenarie D etableres endvidere en integrator til varetagelse af en række
sektorintegrerende opgaver. Disse inkluderer primært udvikling, drift og vedligehold af en samlet
salgsløsning, indtægtsdeling, support i forhold til trafikinformation samt det forretnings- og
indtægtsmæssige ansvar og trafikkøb. Ansvaret for disse opgaver bør placeres i samme organisation, med
henblik på at realisere stordriftsfordele og potentielle synergieffekter.
Denne enhed baseret på
D“B’s
eksisterende kompetencer og viden kan enten organiseres som en
virksomhed/SOV, som det kendes i dag eller som en styrelse under Transportministeriet. Disse to modeller
sammenlignes i boksen nedenfor. Den førstnævnte løsning anbefales ud fra følgende forhold:
•
Rollen som ejer af sektorens aktiver er en driftsopgave i et konkurrencebaseret marked, og de
konkrete opgaver er af en forretningsmæssig karakter, der ikke optimalt varetages i en forvaltnings-
eller myndighedsenhed. De fornødne kompetencer og institutionens fokus gør det naturligt at
placere ansvaret i en virksomhed.
Integratoransvaret for salgsintegration og trafikinformation er tekniske drifts- og udviklingsopgaver
uden karakter af myndighedsopgaver. Indtægtsdelingen er overvejende teknisk, men med en
højere grad af styrelsesmæssig karakter. Vægten heraf af de samlede opgaver er imidlertid
begrænset. Dette taler for en virksomhedstilgang.
Det sektorintegrerende ansvar udøves i scenarie D ud fra forretningsmæssige hensyn, med behov
for kommercielle kompetencer der bedst understøttes i virksomhedsregi. I scenarier med
nettokontrakter er dette behov mindre udtalt, men kompetenceoverlappet til ejerskabsopgaven og
fokus på kommerciel drift er på samme måde overensstemmende.
Ved organisering i et SOV sikres bedre mulighed for at optimere den daglige drift på kommerciel
basis indenfor de på forhånd givne politiske rammer. Dette omfatter løbende tilpasning og
håndtering af forretningsmæssige udfordringer og problemstillinger. Dette er særligt relevant i
forhold til at maksimere værdien af selskabets aktiver (tog, værksteder), men også i forhold til det
forretningsmæssige indhold i integratoropgaverne.
•
•
•
Placering af integrator og selskab for ejerskab i et SOV er forbundet med en række omkostninger.
Eksempelvis reduceres muligheden for central tilpasning i forhold til passager- eller politiske hensyn,
ligesom at virksomhedsformen er mere omkostningstung end styrelsestilgangen.
Selskabet styres ved kontrakt med Transportministeriet. Kontrakten fastlægger, hvilke ydelser selskabet
skalstille til rådighed for operatørerne. Eksempler herpå er operatørers adgang til værksteder (for materiel
hvis vedligehold ikke er outsourcet) og adgang til materiel. Således fastlægges det i kontrakten, hvilket
materiel der skal stilles til rådighed for operatørerne. For de ydelser, hvor der ikke planlægges en
omkostningsdækkende betaling for anvendelse, vil kontrakten indeholde betalingsafsnit. Endelig vil
kontrakten regulere selskabets forpligtigelser i forbindelse med udbud.
102
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0103.png
Boks. Organisering som selvstændigt offentligt selskab (SOV) kontra styrelse
Et SOV er en selskabsform der ligger i krydsfeltet mellem det private erhvervsliv og offentlig styring. Således er
et SOV forvaltet på grundlag af en lov, der juridisk specificerer den styringsmodel og den ansvarsdeling, som der
er politisk ønske om. Ledelsen af et SOV er identisk til et aktieselskab og er forankret i en direktion og bestyrelse.
Udover lovgivningen er den politiske indflydelse derfor begrænset til virksomhedsmøder, hvor det offentlige
som ejer kan yde sin indflydelse.
En styrelse er derimod underlagt departementet og er i sagens natur direkte politisk styret. Det gør styrelsen i
stand til at agere hurtigt på politiske beslutninger, men samtidigt mindsker det transparensen og
forudsigeligheden gennem den direkte politiske indflydelse. Det gør også, at der kan opstå bekymringer mht.
unfair konkurrence mellem offentlige
– og pri ate irkso heder, da i for atio ka ’si e’. Ved at eta lere et
SOV imødegås dette, da virksomhed bliver adskilt fra den politiske styring.
Konstruktionen som et SOV fjerner institutionen fra bevillingssystemet, således at den agerer på markedsvilkår
med ansvar for egne indtægter, udgifter og formue. Gennem lovgivningen styres politiske målsætninger, der alt
andet lige ikke er økonomisk rationelle. Det samme økonomiske incitament vil ikke være til stede i en styrelse,
men omvendt kan det være mindre smertefrit at opnå politiske målsætninger og tilføre ekstra bevillinger. Det
bemærkes, at konstruktionen som et SOV giver en fleksibilitet, da bevillingerne kan flyttes mellem regnskabsår
og der kan optages lån til markedsvilkår. Det gør SOV konstruktionen fordelagtig, såfremt der er konkurrence
med andre private aktører.
Typisk vil kompetencerne, der er til stede i en styrelse, være generelle, hvilket giver en høj grad af fleksibilitet og
analysekraft i den daglige drift. Et SOV varetager som oftest en specifik serviceopgave, hvorfor det giver
mulighed for at hente mere specifikke kompetencer ind. Det bliver forstærket af, at fleksibiliteten i
lønniveauerne er større i et SOV end i staten.
Kilde: Staten som aktionær, FM 2003; Centraladministrationens organisering
–
status og perspektiver, FM 2006;
Organisation og ledelse i centraladministrationen, FM 2001
6.9
•
Opsamling på institutionel organisering
Den samlede institutionelle organisering er opsummeret i Figur 6-6. De mest centrale elementer er:
Scenarie A og C har overvejende samme institutionelle organisering som i dag. DSB tegner sektoren
udadtil, og er ansvarlig for togdrift, ejerskab over aktiver og sektorintegrerende opgaver. Der
gennemføres effektiviseringsgevinster i henhold til fremlagte planer.
D“B’s
operatøraktiviteter afvikles i alle udbudsscenarier undtaget scenarie E. Her opdeles DSB i to
selvstændige virksomheder: 1) et selskab for ejerskab over sektorens værdier og
sektorintegrerende opgaver og 2) en operatørvirksomhed der tildeles hovedstrækningen mellem
de større byer gennem PSO-forordningen, men drives kommercielt. I alle udbudsscenarier
forventes (størstedelen) af den fremtidige trafik dermed serviceret af nye operatører.
Der forudsættes i scenarie D en central sektorintegrator med ansvar for salgskanaler,
indtægtsdeling, trafikinformation samt den forretningsmæssige og kommercielle udvikling af
sektoren. Denne rolle placeres i en virksomhed baseret på DSB, udskilt fra de nuværende
togdriftsaktiviteter. I scenarie D kan DSB betragtes som et trafikselskab for jernbanesektoren.
•
•
103
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0104.png
•
•
•
Der er behov for en styrkelse af trafikkøberrollen i samtlige udbudsscenarier. Dette løftes på tværs
af scenarierne enten i en forstærket styrelsesløsning eller i det sektorintegrerende DSB-baserede
selskab.
I alle scenarier gennemføres anskaffelsen af Fremtidens Tog. Ejerskab herover placeres i et
dedikeret selskab for ejerskab over tog, værksteder og stationer baseret på DSB. Dette selskab
tænkes integreret med de sektorintegrerende opgaver og trafikkøberrollen hvor relevant.
I scenarie F indrettes der ikke en integrator. Nye operatører er i stedet tilladt at indgå frivillige
samarbejder og kan selve medbringe supplerende rullende materiel, hvis dette vurderes
kommercielt hensigtsmæssigt.
Figur 6-6. Oversigt over jernbanesektorens organisering på tværs af scenarier
6.10 Organisering af jernbanesektoren i sammenlignelige lande
Det konkrete design af hvert scenarie er blandt andet baseret på erfaringer opnået i sammenlignelige
lande. I det følgende beskrives den institutionelle organisering i Norge, Sverige og Tyskland.
6.10.1 Norge
Den norske jernbanesektor gennemgår i disse år en større reform. Formålet med reformen er at sikre en
tydeligere fordeling af ansvar mellem sektorens aktører, bedre sammenhæng mellem investeringer i
104
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0105.png
infrastruktur og serviceoplevelsen samt at give operatører de rette incitamenter til at agere mere
kundeorienteret. Et redskab til at opnå dette er øget konkurrenceudsættelse.
Et hovedtiltag i reformen er opsplitningen af
Jernbaneverket
i henholdsvis
Jernbanedirektoratet
og
Bane
NOR.
Jernbanedirektorat har overtaget ansvaret for en række af
Samferdselsdepartementets
myndighedsopgaver, eksempelvis langsigtet planlægning, den formelle trafikkøberrolle samt den
koordinerende rolle over for operatører og øvrig kollektiv transport. Bane NOR er en nyoprettet
infrastrukturforvalter med ansvar for drift, vedligehold og udvikling af jernbanen samt trafikstyring.
Derudover overtager Bane NOR det fulde ansvar for ejerskab af bygninger og ejendomme i sektoren,
herunder værksteder og stationer. Samferdselsdepartementet er ansvarlig for de langsigtede mål og den
strategiske retning, fastsættelse af rammevilkår og budgetter samt udøvelse af det overordnede
myndigheds- og regulative ansvar.
Det statsejede NSB specialiseres i rollen som operatør, og en række af selskabets ansvarsområder udskilles
til andre virksomheder. Ejerskabet over bygninger (det nuværende
ROM Eiendom)
lægges over i Bane NOR,
mens der oprettes nye specialiserede selskaber til vedligehold (Togvedlikehold) og ejerskab over rullende
materiel (Togmateriel). Endelig oprettes et dedikeret offentligt selskab til udvikling og drift af et samlet
integreret billetsystem og rejseplan (Reiseplan
& Billet).
Den fremtidige organisering af sektoren er
illustreret i Figur 6-7:
Figur 6-7. Organisering af jernbanesektoren i Norge
Det bemærkes at NSB og Togvedlikehold er ejet og styret af
Nærings- og Fiskeridepartementet,
mens
Togmateriel, BaneNOR og Reiseplan & Billet AS er ejet og styret af Samfærdselsdepartementet. Det sikrer
organisatorisk og juridisk adskillelse mellem ejerskabet over den statslige operatør og det formelle ansvar
for trafikkøb, ligesom det tydeligt markeres at operatør og vedligeholdelsesopgaven bør være fuldt
konkurrenceudsatte.
Den norske model kan betragtes som en stærkt decentral model med mange specialiserede aktører. Et
primært formål med reformen er etableringen af et marked for operatører og vedligeholdelsesselskaber,
hvilket opnås gennem udbud og fritagelse fra obligatorisk anvendelse af det statslige
vedligeholdelsesselskab. Fordele ved den norske model er, at specialiseringen af hver funktion giver
105
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0106.png
virksomhederne et klart fokus, hvilket kan gøre det nemmere for nye operatører at træde ind på markedet.
Derudover er den ejermæssige adskillelse af den statslige operatør og trafikkøber i overensstemmelse med
god praksis. Ulemper er, at antallet af aktører kan gøre sektoren uigennemskuelig, og at modellen i mindre
grad realiserer stordriftsfordele eller gevinster ved overlap i kompetencer eller opgaver på tværs af
roller e. E delig er effekte af N“B’s tilstede ærelse på arkedet i edste fald usikker.
6.10.2 Sverige
Den institutionelle organisering i Sverige bærer præg af at jernbanesektoren er delt i to separate systemer:
1) et inter-regionalt system med fri trafik på profitable strækninger og udbud på ikke-rentable strækninger
og 2) et regionalt system med konkurrence om udbudte kontrakter.
Trafikverket
er både den primære infrastrukturforvalter i Sverige samt trafikkøber på de ikke-profitable
interregionale strækninger (primært i Nordsverige)
75
. Derudover håndterer Trafikverket den frie trafik, og
udøver en række planlægnings- og regulerende opgaver. I det regionale system foretages trafikkøb af de 21
regionale trafikselskaber
regionala kollektivtrafikmyndigheter
med egen ret til beskatning.
Transportstyrelsen
under
Näringsdepartementet
er den overordnede forvaltningsmyndighed, der har til
hovedopgave at understøtte den politiske styring af sektoren såvel som visse tilsyns- og sikkerhedsopgaver.
Organiseringen af den svenske jernbanesektor er illustreret i Figur 6-8:
Figur 6-8. Organisering af jernbanesektoren i Sverige
Jernhusen
varetager og drifter stationer, mens
Transitio
varetager anskaffelse og administration af tog for
de regionale trafikselskaber. SJ ejer egne tog. Der er konkurrence på markedet for vedligehold, hvor nogen
operatører vedligeholder egne tog, andre har outsourcet til producenten, mens endnu andre har
outsourcet til dedikerede vedligeholdelsesselskaber som EuroMaint eller SweMaint.
75
Trafikkøberrollen blev indtil 1999 varetaget af
Rikstrafikken.
Denne blev herefter lagt ind under
Trafikverket.
106
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0107.png
Den svenske jernbanesektor er kendetegnet ved en betydelig konkurrenceudsættelse både
om sporene
i de
regionale udbud og
–
i en vis udstrækning -
på sporene
i den interregionale fri trafik. Det statsejede SJ
opererer størstedelen af den interregionale fri trafik, men under stadig større konkurrence. Eksempelvis
åbnede det Hong Kong-baserede MTR i 2015 en ekspresrute mellem Stockholm og Gøteborg. På det
interregionale marked er der således en større grad af konkurrence med en række forskellige operatører,
der inkluderer: Veolia (Snälltåget), Tågåkeriet (TÅGAB), Skandinaviske Jernbaner (Blå
Tåget)
og MTR. På det
regionale marked går de svenske trafikselskaber i stigende grad væk fra de rene bruttokontrakter, som de
historisk har benyttet, og søger at indføre incitamenter for at øge operatørernes motivation for at medtage
flere passagerer. Se nærmere herom i kapitel 7.3.1.
6.10.3 Tyskland
Den tyske jernbanesektor er ligesom den svenske kendetegnet ved to parallelle organisatoriske systemer:
•
Fjerntrafikken
76
mellem regionerne er kommercielt bæredygtig, hvorfor der ikke gives tilskud til
disse strækninger. Strækningerne styres som
fri trafik,
men er i praksis kraftigt domineret af
Deutsche Bahn, der gennem affilierede virksomheder som DB Netze, DB Station&Service m.m.
kontrollerer spor, stationer, værksteder og størstedelen af togene. Dette skyldes bl.a. høje
brugsafgifter på stationer og spor.
Den regionale trafik styres ved udbud. Der er i alt 27 lokale trafikselskaber (verkehrsverbünde)
77
,
der er delvist finansieret af føderale benzinafgifter. Der er stor variation i de udførte opgaver og
ansvar på tværs af regionerne: I nogen regioner ejer operatørerne deres eget materiel, mens
trafikselskabet stiller det til rådighed andetsteds. Det samme er tilfældet for vedligehold, ligesom
nogen trafikselskaber anvender nettokontrakter og andre anvender bruttokontrakter. Generelt
vinder bruttokontrakter i nogen grad frem i Tyskland, særligt i første udbudsrunde af strækninger,
der har været direkte tildelt Deutsche Bahn. Se nærmere herom i kapitel 7.3.1.
•
Der er generelt begrænset salgsintegration i fjerntrafikken, mens der findes mange forskellige løsninger på
tværs af regionerne. Operatører er tilladt større frihed i forhold til varierende priser i fjerntrafikken, mens
den regionale trafik overvejende er tæt styret af det regionale trafikselskab.
Deutsche Bahn spiller en dominerende rolle i jernbanesektoren i Tyskland, jf. Figur 6-9.
DB Fernverkehr
er
den primære operatør i fjerntrafikken, mens
DB Regio
varetager en lang række af de regionale strækninger
–
vundet gennem udbud.
Arriva
er Deutsche Bahns virksomhed for togkørsel i andre lande. Derudover
varetager Deutsche Bahn både stationer og infrastruktur/spor gennem henholdsvis
DB Stationen&Service
og
DB Netze.
Der er på det regionale marked en række andre operatører, der varierer i forhold til hvorvidt
de selv varetager vedligehold eller ejer deres tog og værksteder.
Endelig bemærkes at den føderale subsidiering udelukkende foregår gennem de 27
verkehrsverbünde,
som
følge af at lang-distance trafik styres som fri trafik uden subsidier.
De to primære regulerende enheder er
Eisenbahn-Bundesamt,
som er sikkerhedsmyndighed samt
Bundesnetzagentur
med ansvar for overordnet jernbaneregulering, herunder overvågning af
konkurrencesituationen og sikring af ikke-diskriminerende adgang til jernbaneinfrastrukturen.
76
77
Defineret som strækninger over 50 km eller længere end 1 time.
Visse trafikselskaber dækker præcis en hel region (bundeland) mens andre f.eks. dækker større byområder inden for
et
bundesland,
f.eks. Verkehsverbund Rhein-Ruhr.
107
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0108.png
Figur 6-9. Organisering af jernbanesektoren i Tyskland
108
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
7. Kontraktstrukturer
Nærværende kapitel har til formål at uddybe kontraktspørgsmål og incitamentsstrukturer i forbindelse med
indkøb af passagertrafik i de 6 scenarier. Kontraktuelle forhold og incitamentsstrukturer er centrale i
forhold til at sikre 1) en kontraktstyring, der tager hensyn til de efterspørgselsmæssige karakteristika, og
dermed understøtter leverancen af den ydelse, kunderne efterspørger, 2) en effektiv konkurrence i bred
forstand mellem bydere, 3) de bedst mulige bud i den konkrete trafikale økonomiske kontekst, 4) en fair
konkurrence mellem byderne og 5) en løbende kvalitet i driften i form af rettidighed, passagertilfredshed
og trafikomfang. Herunder præsenteres de centrale valg af kontraktelementer i trafikkøbskontrakter,
ligesom fordele og ulemper for de enkelte valg gennemgås.
Afsnit 7.1 beskriver de centrale kontraktforhold, og tydeliggør hvilke beslutninger, der skal træffes for så
vidt angår kontraktstyring og incitamentsstrukturer. Anbefalingerne til kontrakt- og incitamentsstrukturen
bygger på det enkelte scenariers karakteristika kombineret med såvel danske som europæiske erfaringer
med passagertogtrafik.
Afsnit 7.2 beskriver mere præcist anbefalingerne til kontraktregulering bl.a. vedrørende kontraktlængde,
specifikation af trafikomfang, frekvenskrav og servicekrav. Afsnit 7.3 beskriver incitamenter og risici,
herunder valg af brutto- eller nettokontrakt, bod- og bonusordninger og modeller for risikodeling. Afsnit 7.4
beskriver kontrakttildeling og udbudsprocedurer, herunder krav til operatører for at kunne byde,
eventuelle pakkebegrænsninger samt kriterier for trafikkøbers evaluering af bud.
7.1
Vurdering af kontraktstruktur på tværs af scenarier
De seks scenarier gennemgås kort i de følgende med henblik på indretning af kontrakt- og
incitamentsstrukturerne i det enkelte scenarie. Målet er at sikre en styring, som er tilpasset det enkelte
scenariers markeds- og driftsfilosofi og dermed understøtte en effektiv togdrift i overensstemmelse med de
politiske mål herfor og til gavn for passagererne.
Scenarierne gennemgås for så vidt angår de kontraktelementer, som varierer mellem scenarierne. Det
betyder, at risikodeling, krav til operatører for at byde, pakkebegrænsninger og evalueringskriterier ikke
gennemgås for de enkelte scenarier.
109
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0110.png
Figur 7-1. Oversigt over kontraktuelle valg på tværs af scenarier
7.1.1 Scenarie A
Dette er et basis-scenarie under de kendte rammeforudsætninger, hvor der bibeholdes direkte politisk
styring af trafikomfang, takstniveau og serviceniveau, og der indgås en forhandlet kontrakt med DSB om
offentlig servicetrafik. Trafikkens geografiske
o fa g s arer til D“B’s u ære de trafik, dog u dtaget de
trafik der på nuværende tidspunkt forudsættes at indgå i genudbuddet i Midt- og Vestjylland
78
eller
overdraget til anden trafikkøber
79
. I dette scenarie vil rollen som trafikkøber
for D“B’s stræk i ger og Midt-
og Vestjylland, være placeret i Transportministeriet med et kontraktligt styringsregime, der svarer til det
nuværende.
Da s e ariet ikke lægger op til æse tligt friere ra
er for D“B’s drift, e deri od tager udga gspu kt i,
at DSB fortsætter den effektiviseringsindsats, der kendes fra den nuværende kontrakt suppleret med
effekter af åbningen af ny infrastruktur samt anskaffelsen af Fremtiden Tog, er det naturligt at fortsætte
kontraktstyringen som er givet i DSB’s nuværende forhandlede kontrakt om trafik udført som offentlig
service videreføres (med de geografiske ændringer der er beskrevet ovenfor). Trafikkontrakten vil som i dag
Dette omfatter MVJ III-stræk
i ger e for så idt a går. D“B’s trafik på stræk i ge
elle Vejle og “truer, sa t
D“B’s e kelte daglige afga ge på Århus-Langå-Struer
og Struer-Thisted.
79
Dette o fatter Lille “ d for så
idt angår. strækningen mellem Køge og Roskilde, Øresundstrafikken for så vidt
angår. strækningen mellem Østerport og Sverige samt den nordjyske regionaltogstrafik mellem Skørping og
Frederikshavn.
78
110
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
være en nettokontrakt, hvor DSB modtager billetindtægterne fra passagererne. Kontrakten vil desuden
stadig indeholde en forholdsvis detaljeret fastlæggelse af trafikydelsen med kun begrænsede frihedsgrader
til at ændre i trafikomfanget i opadgående retning. I den nuværende kontrakt ligger der en såkaldt
supplere de togtrafik i periode
-2018 på i alt 400.000 togkm. i hvert af de pågældende år. Denne
trafik kan DSB vælge præcis hvor, man ønsker at indsætte. En tilsvarende ordning kan evt. indgå i den
kommende kontrakt for at sikre en vis fleksibilitet i togtrafikken og dennes tilpasning til efterspørgslen.
De fremtidige kontrakter i scenarie A vil endvidere rumme takstregulering i overensstemmelse med
takstloftet for den kollektive trafik. Det betyder, at man ved beregningen af den gennemsnitlige pris
–
og
stigningen heri
– tager udga gspu kt i sta dard illetter , so udgør de illett per, der uliggør e rejse
på tværs af (bus, tog og metro) operatørerne i den kollektive trafik i Danmark. I beregningen af
ge e s itsprise i dgår ikke illige operatørspe ifikke illetter so f.eks. D“B’s Ora ge illetter. Dette
betyder, at rummet for prisdifferentiering er mindre end hvis disse billetter indgik i beregningen af
gennemsnitsprisen.
I scenariet vil Transportministeriet som i dag have rollerne som både trafikkøber og ejer af DSB. Dette
betyder, at ministeriet principielt kan lade politiske interesser kanalisere til DSB dels gennem
trafikkøberfunktionen og dels gennem ejerskabsfunktionen. Der er både fordele og ulemper ved denne
tilgang. Blandt fordelene kan nævnes, at Transportministeriets ejerskab muliggør løbende justeringer af
trafikkontrakten med DSB uden at et kontraktuelt optionsapparat skal tages i brug eller tillægskontrakter
skal forhandles. Blandt ulemperne vil være, at det ikke nødvendigvis sikrer en markedsmæssig
–
eller for
den sags skyld samfundsøkonomisk
–
prissætning af trafikændringer.
I scenariet vil DSB og Rejsekort A/S varetage opgaven med at vedligeholde nationale salgskanaler og
billetsystemer (billetautomater, rejsekort mv.). Det er obligatorisk for MVJ operatøren at samarbejde med
DSB og Rejsekort A/S herom. Samtidig vil det for MVJ-operatøren være muligt at sælge billetter til egne
stræk i ger ia adga g til D“B’s u derligge de data.
Kontraktlængden foreslås at være 10 år, da det vurderes, at jo længere en kontrakt, der udbydes, desto
bedre forhold stilles for byderne, og en desto bedre kontrakt kan derfor opnås for staten. Det skal i forhold
til DSB-kontrakten bemærkes, at EU-retten på området definerer den maksimale kontraktlængde til 10 år,
idet staten har påtaget sig restværdirisikoen for togmateriellet. Kontrakttildeling vil for så vidt angår DSB’s
trafik ske ved direkte tildeling til DSB, og for så vidt angår MVJ III ske ved udbud.
Den udbudte trafik i Midt- og Vestjylland forudsættes kontraktligt styret med et detaljeringsniveau
svarende til det i dag anvendte og udbudt som nettokontrakt. Der forudsættes her en kontraktlængde på
10 år.
7.1.2 Scenarie B
I scenarie B udbydes den danske togtrafik i to pakker; svarende til et udvidet udbud i Midt- og Vestjylland
som den ene pakke og
D“B’s u ære de trafik
(ekskl. trafik forudsat overdraget til regionalt trafikkøb) i den
anden pakke. Det forudsættes, at DSB ikke deltager i udbuddene. Dermed opnår man potentielle gevinster
fra konkurrenceudsættelse, og samtidig bibeholdes stordriftsfordele og politisk kontrol med trafikomfang,
takstniveau og serviceniveau. Ideen med scenariet er at illustrere de økonomiske konsekvenser ved at
gennemføre udbud uden tab af stordriftsfordele, men hvor der i øvrigt ikke ændres på de forudsætninger,
der er givet i den nuværende styring af togtrafikken.
Der vil være tale om et meget stort udbud, men dog ikke større end de største trafikpakker, som ses
anvendt i Storbritannien. I dette scenarie vil rollen som trafikkøber være placeret hos Transportministeriet
–
som i dag.
111
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Trafikydelsen fastsættes af trafikkøber med et detaljeringsniveau, som svarer til den nuværende
forhandlede kontrakt med DSB og kontrakten i Midt- og Vestjylland
–
mens den detaljerede
køreplansplanlægning foretages af operatøren i samarbejde med Banedanmark.
Da der ikke sker opsplitning af trafikken på flere operatører end i dag vurderes der ikke at være særskilt
behov for detaljeret regulering af grænseflader mellem operatørerne f.eks. i forhold til at sikre
køreplanskoordinering og en sammenhængende billetinfrastruktur. På den baggrund er der ikke
konstateret forhold, der taler
imod
at anvende nettokontrakter, idet disse helt generelt giver de sundeste
incitamenter for operatøren til at yde en god service over for passagererne.
Da scenariet som nævnt tager udgangspunkt i at vurdere effekterne ved at gennemføre udbud under de
nuværende rammebetingelser forudsættes ikke stramninger af det generelle niveau i servicekravene og
bod/bonusordninger, f.eks. i forhold til belægningsmålsætninger, punktlighed eller passagerrettigheder, i
forhold til, hvad der indgår i de nuværende kontrakter med DSB hhv. Arriva. Den udbudte kontrakt, der
s arer til D“B’s u ære de trafik, il således også ha e e høj grad af o kost i gsdæk i g, h ilket taler
for, at der ligger naturlige incitamenter for operatøren i at levere en acceptabel service over for kunderne,
idet operatøren i høj grad er afhængig af passagerindtægterne.
Det noteres, at der i udbudsmaterialet bør indskrives detaljerede rapporteringskrav om levering af
passagerdata, således at et fremtidigt udbud også vil kunne gennemføres som nettokontrakt med høj grad
af gennemsigtighed på forventede omkostninger og passagerstrømme for alle bydende.
I scenariet vil de to operatører i samarbejde med Rejsekort A/S varetage opgaven med at vedligeholde
nationale salgskanaler og billetsystemer (billetautomater, apps, rejsekort mv.). Det er obligatorisk for
operatørerne at deltage i dette samarbejde. Samtidig vil det for MVJ-operatøren være muligt at sælge
billetter til egne strækninger via adgang til
D“B’s u derligge de data.
Takster vil som i dag være
begrænsede af det gennemsnitlige takstloft, som defineret i bekendtgørelsen herom.
Kontraktlængden er 10 år, hvilket vurderes at sikre den bedst mulige balance mellem hensynet til, at
trafikkøber og operatør realistisk skal kunne forudse passagerstrømme inden for kontraktperioden og
ønsket om en vis stabilitet i udbuddene. Dertil kommer et hensyn til, at operatøren ønsker sig så lang en
kontrakt som muligt for at kunne afskrive sine engangsomkostninger for at få planlægningssikkerhed.
Processen til indtægtsdeling ensartes baseret på øget anvendelse af data fra Rejsekortet. Der stilles krav til
operatørernes sikkerhed, jernbanefaglige kompetencer samt finansielle soliditet. Trafikkøber bør med
henblik på at undgå et monopol på drift af passagertog i Danmark stille krav om, at den samme operatør
ikke kan vinde både MVJ III-kontrakten og det øvrige net.
7.1.3 Scenarie C
“ e arie C’s ære de pri ip er, at D“B fortsætter si u ære de trafik, e ge erelt stilles friere.
Der
bibeholdes direkte politisk styring af trafikomfang, takstniveau og serviceniveau på de ikke kommercielt
bæredygtige strækninger, mens DSB for så vidt angår den overskudsgivende trafik får øgede frihedsgrader
til at udvikle denne.
De økonomiske beregninger i scenarie C viser, at fjerntog systemet i dette scenarie vil være
overskudsgivende, mens der fortsat vil være underskud i regionaltog systemerne i Jylland/Fyn hhv. på
Sjælland. Denne økonomiske struktur peger på, at det
–
givet scenariets bærende princip om større
markedsmæssig frihed
–
kan være hensigtsmæssigt at kontrakten med DSB stiller forskellige krav til hhv.
trafik med driftsmæssigt underskud og overskudsgivende trafik.
112
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
DSB-kontrakten forudsættes for så vidt angår trafik med driftsmæssigt underskud reguleret på niveau med
den nuværende forhandlede kontrakt med en forholdsvis præcis trafikydelse, krav til maksimalbelægning,
overholdelse af takststigningsloftet i overensstemmelse med bekendtgørelserne herfor m.v.
DSB-kontrakten forudsættes derimod for så vidt angår overskudsgivende trafik begrænset til at indeholde
få, centrale styringsparametre, herunder fx et krav om årlig, samlet minimumsproduktion målt i togkm.,
krav om minimumsbetjening i ydretimerne (på et lavere niveau end i dag) samt overholdelse af en
maksimal gennemsnitlig prisstigning beregnet ud fra et gennemsnit af
alle
operatørens billettyper inden for
operatørens takstkompetence. Med denne takststyring får operatøren frihed til at gennemføre større
prisdifferentiering end i dag, idet reguleringen omfatter den samlede gennemsnitspris oplevet af alle
passagerer u der et, og ikke ku et ud alg af sta dard illetter so i de u ære de eke dtgørelse.
I
forhold til frekvenskrav vurderes det hensigtsmæssigt, at DSB får friheden til selv at fastsætte antallet af
afgange og kapaciteten af disse indenfor de generelle minimumskrav, dvs. så operatøren kan indstille
mindre benyttede afgang. Denne fleksibilitet vil kunne imødekomme ændringer i efterspørgslen samt øge
mulighederne for at realisere omkostningsbesparelser. Endvidere hviler scenariet på en antagelse om, at
DSB gives mulighed for at effektivisere omkostningssiden, bl.a. gennem tidssvarende overenskomster, som
muliggør effektiv personaleudnyttelse. I dette scenarie vil rollen som trafikkøber være placeret hos
Transportministeriet
–
som i dag.
Den udbudte kontrakt i Midt- og Vestjylland og eventuelt udvidede kontrakt med trafikken Struer-Vejle og
Svendborgbanen forudsættes at have et detaljeringsniveau svarende til den aktuelle kontrakt. Kontrakten
skal respektere takststigningsloftet og kommende bestemmelser i Takst Vest. Der er således et geografisk
sammenfald med scenarie A, mens DSB stilles friere i tilrettelæggelsen af den kommercielle trafik. Trafik og
service vil således i højere grad skulle tilrettelægges på baggrund af kundernes (skiftende) behov
–
på linje
med andre kommercielt fungerende markeder.
I forhold til Midt- og Vestjylland bør minimumstrafikkrav fastsættes af trafikkøber, hvor den detaljerede
køreplansplanlægning foretages af operatøren i samarbejde med infrastrukturejeren.
Med samme begrundelse som i scenarie A forudsættes alle kontrakter at være nettokontrakter med en
løbetid på 10 år.
I scenariet vil DSB og Rejsekort A/S varetage opgaven med at vedligeholde nationale salgskanaler og
billetsystemer (billetautomater, rejsekort mv.). Det er obligatorisk for operatører at samarbejde med DSB
og Rejsekort A/S herom. Samtidig vil det for MVJ-operatøren være muligt at sælge billet til egne
strækninger.
Kontrakttildeling vil for så vidt angår DSB’s trafik ske ved direkte tildeling til DSB, og for så vidt angår MVJ III
ved udbud, hvor proceduren herfor vil bero på en konkret vurdering af det ventede antal bydere m.m. i
udbudssituationen.
7.1.4 Scenarie D1 og D2
I scenarie D lægges vægt på at sikre et ensartet og koordineret kollektivt trafiktilbud til passagererne landet
over, og bevarelse af sammenhænge trafikalt, takst-, og markedsføringsmæssigt. Den praktiske udførelse af
selve trafikken udbydes i konkurrence i 5-6 pakker.
Med det sigte bevares den direkte politiske styring af trafikomfang, betjening og takster. Den udøves
gennem en kontrakt mellem Transportministeriet og et nyt selskab baseret på DSB med angivelse af de
politiske krav og forventninger. Den vil i udgangspunktet svare til niveauet i den nuværende forhandlede
kontrakt med DSB.
113
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
DSB indkøber herefter trafikken af underleverandører via udbud af de 5-6 pakker af togtrafik. DSB får
ansvaret for at varetage den præcise afgrænsning af pakkerne indbyrdes, og at fastlægge de nærmere
bestemmelser om krav til trafikkens udførelse. Da DSB's opdrag i forhold til politikerne er givet, og da det
henset til sikringen af den sammenhængende rejse på tværs af de 5-6 pakker vil være DSB som
udbudsmyndighed, der fastlægger den præcise køreplan m.v., vil der være tale om bruttokontrakter uden
frihedsgrader for operatørerne til eventuel tilpasning af trafikomfanget. I udbudspakkerne stilles der
således præcise krav til trafikydelsen i form af en køreplan, der skal udføres og detaljerede servicekrav. Det
gælder både for den trafik, der kan hvile økonomisk i sig selv og for den trafik som er tilskudskrævende.
Indkøb af trafikproduktionen sker ved brug af bruttokontrakter, hvor billetindtægterne tilfalder DSB og
hvor operatøren betales direkte via kontrakten.
I DSB bevares den statslige forvaltning af materiel, stationer og alle salgs- og informationssystemer, der
sikrer sammenhæng på tværs af forskellige trafikudøvere. Kontrakten mellem DSB og udføreren af
togtrafikken suppleres med hensigtsmæssige bod/bonusordninger, som giver incitamenter til at sikre en
god kvalitet og betjening af passagererne f.eks. på baggrund af antal transporterede passagerer og evt.
tilvæksten heri.
I scenarie D1 og D2 udbydes selve togtrafikproduktionen i 5-6 pakker. Pakkeopdelingen i scenarie D1 svarer
til delmængder af den nuværende togtrafik. Pakkeopdelingen i scenarie D2 er foretaget med henblik på
højere grad at tilpasse togsystemerne til fordelingen på passagerkategorier mellem København og Odense
jf. kap 5.
De enkelte operatører vil primært kunne konkurrere på at kunne nedbringe omkostningsniveauet. Dette vil
også være tilfældet for udførelse af de dele af trafikken, som ellers kan drives på kommercielle vilkår.
Servicekrav må være detaljerede, da operatørerne ikke har et direkte økonomisk incitament til at afholde
omkostninger til service, da billetindtægterne tilfalder trafikkøber. Derfor bør der indgå detaljerede bod- og
bonusordninger i kontrakterne med operatørerne baseret på de specifikke måltal.
Relevante servicekrav kan omfatte punktlighed, rengøring, billetkontrol, adgang til Wi-Fi, information i
toget, og information om forsinkelser og aflysninger.
Der indskrives i forbindelse med det enkelte konkrete udbud muligheder for justering af kontraktbetaling
gennem prisindekseringer og ved større strukturelle ændringer.
Scenariet vil i praksis svare til, at det nuværende DSB udbyder opgaven om togfremføring som en
u derle era dør delse . Rollen
som trafikkøber placeres hos et forandret DSB, der ikke længere driver
selvstændig togdrift, men er ændret til et specialiseret selskab med ansvar for trafikkøb og sikring af
sammenhæng i sektoren. Scenariet forudsætter opbygning af en udbuds kompetencer i DSB til at varetage
udbud og opfølgning på udbud.
Det moderniserede DSB-SOV vil tjene som bindeled mellem Transportministeriet som den principielle
trafikkøber og togoperatørerne. Krav fra politisk niveau vil således kanaliseres gennem DSB SOV, der som
praktisk indkøber af trafik vil være ansvarlig for at de relevante operatører opfylder kravene.
DSB påtager sig risikoen ved estimater af fremtidige passager- og indtægtsstrømme, og afløfter derved en
del af den risiko som staten ellers må betale for i nettokontrakterne.
Scenariet forudsætter opbygning af en udbuds kompetencer i DSB til at varetage udbud og opfølgning på
udbud.
I scenariet vil DSB og Rejsekort A/S varetage opgaven med at vedligeholde nationale salgskanaler og
billetsystemer (billetautomater, apps, rejsekort mv).
De overordnede takster fastsættes i scenarie D af Transportministeriet, og den mere detaljerede
udmøntning af DSB.
114
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Kontraktlængden sættes til 10 år, for at sikre ønsket om en vis stabilitet i udbuddene.
Processen til indtægtsdeling mellem trafikkøber, som altså i dette tilfælde er DSB SOV og ikke de enkelte
togoperatører, og øvrige transportformer (f.eks. bus og metro) baseres på øget anvendelse af data fra
Rejsekortet. Der stilles krav til operatørernes sikkerhed, jernbanefaglige kompetencer samt finansielle
soliditet. Pakkebegrænsninger (antallet af pakker, som en enkelt operatør kan tildeles) bør begrænses både
fra trafikkøbers og byder/operatørs side.
7.1.5 Scenarie E
I Scenarie E opdeles det nuværende netværk i 6 pakker. Det bærende princip i scenarie E er, at den
tilskudskrævende trafik udbydes, mens den overskudsgivende i videst muligt omfang drives på
kommercielle vilkår. Der bibeholdes direkte politisk styring af trafikomfang, takstniveau og serviceniveau på
de ikke kommercielt bæredygtige strækninger, mens den overskudsgivende trafik får frihed til at udvikle sig
økonomisk bæredygtigt i DSB
Der indgås en forhandlet kontrakt om offentlig servicetrafik med DSB om at drive den del af
landsdelstrafikken, som kan drives overskudsgivende. DSB tildeles væsentligt større kommercielle
frihedsgrader end i dag. Den forhandlede kontrakt med DSB er en nettokontrakt, hvor indtægterne skal
dække
D“B’s sa lede o kost i ger til at dri e trafikke . D“B ka der ed op gge et råderu
til at udvikle
landsdelstrafikken til at imødekomme passagervækst på en økonomisk bæredygtig måde.
I forhold til trafikomfanget får DSB
–
lige som i scenarie C - friheden til selv at fastsætte antallet af afgange,
standsningsmønster og kapacitet inden for et vist minimumskrav til mindstebetjeningen. Denne fleksibilitet
vil kunne imødekomme ændringer i efterspørgslen samt øge mulighederne for at realisere
omkostningsbesparelser gennem en kommerciel tilrettelæggelse af driften. Servicekrav til DSB bortfalder,
og gøres til et forhold mellem DSB og kunderne.
Den tilskudskrævende trafik udbydes i pakker på nettokontrakter. På de tilskudskrævende strækninger må
trafikydelsen (frekvenskrav, standsningskrav mv.) fastsættes af trafikkøber for at sikre den politisk ønskede
betjening. Samtidig må servicekrav for de udbudte, ikke-kommercielle pakker være detaljerede
.
Den
tilskudskrævende trafik forudsættes i scenarie E udbudt som nettokontrakter. Operatørerne vil for så vidt
angår den tilskudskrævende trafik kun have begrænsede mulighed for at tilpasse trafikydelsen og
serviceomfang, hvilket kunne tale for at udbyde bruttokontrakter. Sammenholdt med, at den
tilskudskrævende trafik delvist kører parallelt med den kommercielle trafik, som køres på en nettokontrakt,
så er det mest hensigtsmæssigt, at give alle operatører det samme incitament til at transportere det størst
mulige antal passagerer.
Behovet for en styrket trafikkøber vil være det samme som i scenarie D, men i modsætning til scenarie D
placeres rollerne som integrator og trafikkøber her ikke i samme organisatoriske enhed. Dette skyldes
primært, at integratorrollen pga. strukturen med nettokontrakter her ikke vil være forretningsmæssig
ansvarlig for sektorens indtægter.
Det noteres, at der i udbudsmaterialet bør indskrives detaljerede rapporteringskrav om passagerdata,
således at et fremtidigt udbud vil kunne gennemføres som nettokontrakter med endnu højere grad af
gennemsigtighed på forventede omkostninger og passagerstrømme for alle bydende operatører.
I scenariet vil DSB og Rejsekort A/S varetage opgaven med at vedligeholde nationale salgskanaler og
billetsystemer (billetautomater, apps, rejsekort mv.). Det er obligatorisk for operatører at samarbejde med
DSB og Rejsekort A/S herom.
Takster vil som i dag være begrænsede af det gennemsnitlige takstloft.
115
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Kontraktlængden er 10 år, hvilket vurderes at sikre den bedst mulige balance mellem hensynet til, at
trafikkøber og operatør realistisk skal kunne forudse passagerstrømme inden for kontraktperioden og
ønsket om en vis stabilitet i udbuddene.
Bod- og bonusordninger med udgangspunkt i de nuværende i den udbudte trafik bør indskrives i
kontrakten; men igen med undtagelse af LYN-strækningen, hvor der tilsigtes større kommercielle
frihedsgrader. Der indskrives muligheder for tilskudsjustering igennem prisindekseringer og ved større
strukturelle ændringer. Processen til indtægtsdeling ensartes baseret på øget anvendelse af data fra
Rejsekortet. Der stilles krav til operatørernes sikkerhed, jernbanefaglige kompetencer samt finansielle
soliditet. Pakkebegrænsninger (antallet af pakker, som en enkelt operatør kan tildeles) bør begrænses både
fra trafikkøbers og byder/operatørs side.
7.1.6 Scenarie F
Scenarie F tager udgangspunkt i at tilrettelægge togtrafikken efter kundernes behov.
For den del af trafikken, som kan drives forretningsmæssigt uden offentlige tilskud vil en sådan driftsform
blive lagt til grund. Den kommercielt bæredygtige trafik forudsættes udført som fri trafik med direkte
konkurrence på sporet - eller alternativt blive udbudt til højstbydende operatør på basis af en
koncessionskontrakt. Ved fri trafik er det i et og alt op til operatørerne at fastlægge trafikomfang,
frekvenskrav og takster. Ved en koncessionskontrakt hvor den indtægtsgivende trafik bortauktioneres kan
der stilles visse meget generelle krav om minimumsbetjening og maksimale takster.
For den tilskudskrævende trafik ydes der et tilskud pr. befordret passagerkm., som medfører at den
samlede indtægt fra passagererne i form af billetindtægt og tilskud bliver tilstrækkelig stort til at dække
omkostningerne ved en trafik af en rimelig størrelsesorden. Dette taxameterprincip medfører, at
operatørerne selv kan planlægge trafikken ud fra hvad der kan betale sig forretningsmæssigt. Set fra
samfundets side kan omfanget af togtrafikken styres gennem tilskudssatsernes størrelse. Modellen kan
kombineres med et større eller mindre fast tilskud
–
en basisbetaling - som fastlægges på baggrund af de
ønskede adfærdseffekter.
Scenariet indebærer en mere generel kontraktregulering, og tager i øvrigt udgangspunkt i den økonomisk
mest rationelle indretning af sektorens produktionsfaktorer, f.eks. materiel og billetsystemer.
Trafikkøberfunktionen varetages i scenarie F af en ny jernbanestyrelse. Styrelsen vil varetage udbud af
nettokontrakter med betaling pr. passagerkilometer for de ikke-kommercielle strækninger samt eventuelle
basistilskud. Udarbejdelsen af den optimale subsidiestruktur inden for et system med betaling pr.
passagerkilometer forudsætter andre analytiske og forretningsmæssige kompetencer hos trafikkøber end
der er behov for i de øvrige scenarier.
Med henblik på at give operatørerne store frihedsgrader opstilles der i scenarie F kun meget begrænsede
servicekrav til operatørerne
.
På de kommercielle strækninger vil der alene gælde almindelige
lovgivningskrav om betjening af passagererne, passagerrettigheder og sikkerhedskrav. På de ikke-
kommercielle strækninger vil trafikkøber med fordel desuden kunne tilføje belægningskrav til
dimensionering af togene og der vil kunne tilføjes grænser for maksimalpriserne afhængig af politiske
hensyn
De ikke-kommercielle pakker vurderes mest hensigtsmæssigt udbudt som nettokontrakter med betaling pr.
passagerkilometer. Der vil som nævnt være tale om fri trafik eller auktionering af retten til at drive trafik på
de kommercielle strækninger.
I scenarie F vil de enkelte operatører selv varetage egne salgskanaler og billetsystemer. Det vil stå
operatørerne frit for at indgå eventuelle samarbejder med andre operatører herom.
116
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Maksimalpriser på standardbilletter hæves, således at operatørerne gives gode muligheder for varierende
priser og nye produkter.
Kontrakttildeling på de for kommercielle strækninger afhænger naturligvis af om de alene skal betjenes
med fri trafik
–
eller om driften skal koncessioneres, hvilket vil ske på grundlag en auktion.
Trafikken på de ikke-kommercielle pakker tildeles ved udbud, hvor operatørerne konkurrerer om at kræve
den mindste betaling pr. passagerkm. Modellen vil kunne suppleres med minimumskrav til betjening af de
ikke-kommercielle strækninger for at moderere eventuelle kraftige ændringer.
Der vil kunne opstå en skæv incitamentsstruktur, såfremt den samme operatør både opererer kommerciel
trafik på en given strækning (f.eks. LYN-pakken mellem København og Odense) samt den ikke-kommercielle
trafik (f.eks. regionaltog mellem København og Odense). Man vil kunne undgå en situation, hvor samme
operatør dirigerer passagererne over i den ikke-kommercielle trafik (hvor der modtages betaling pr.
passagerkilometer) ved at opstille en pakkebegrænsning, hvorefter samme operatør ikke vil kunne operere
subsidieret og fri trafik på samme strækning.
Begrænsede bod- og bonusordninger bør indskrives i kontrakten og være baseret
på KPI’er ke
performance indicators). Der indskrives muligheder for tilskudsjustering igennem prisindekseringer og ved
større strukturelle ændringer. Der stilles krav til operatørernes sikkerhed, jernbanefaglige kompetencer
samt finansielle soliditet. Pakkebegrænsninger bør udføres således, at samme operatør ikke kan operere
både fri trafik og subsidieret trafik på samme strækning.
Kontraktlængden er 10 år.
7.2
Kontraktuelle forpligtelser
Kontraktuelle forpligtelser omhandler de dele af en trafikkontrakt, der sikrer en fælles forståelse af kravene
til den indkøbte passagertrafik. Disse omfatter særligt følgende:
•
•
•
•
Kontraktlængde og optioner for forlængelse
–
varigheden af kontrakten samt trafikkøbers eventuelle
mulighed for at forlænge denne
Trafikomfang
–
overvejelser angående hvordan udbudspakker sammensættes
Frekvenskrav og trafikplanlægning
–
fastsættelse af trafikken enten centralt (af trafikkøber) eller
decentralt (af operatør)
Servicekrav
–
forhold operatøren er forpligtet til at opfylde, eksempelvis rettidighed.
Generelt gælder det, at i trafik med lav omkostningsdækning fra passagerindtægterne, vil de
kontraktuelle forpligtigelser skulle være tættere reguleret for at sikre den (politisk) ønskede trafikale
service. For trafik, der er økonomisk bæredygtigt i et omfang og til en kvalitet, som samlet set vurderes
acceptabel, vil der ikke være behov for tilsvarende detaljeret regulering.
7.2.1 Kontraktlængde og optioner for forlængelser
Kontraktlængde
Kontraktlængden fastsættes af trafikkøber. Den typiske effektive kontraktlængde i såvel Danmark som
Europa ligger i dag på ca. 10 år. Fastlæggelse af kontraktlængde hviler på en konkret vurdering.
117
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
I denne forbindelse vurderes de mest centrale parametre for fastsættelse af kontraktlængden at være 1)
operatørens kapitalbindinger bl.a. i forhold til investeringer i materiel, værksteder og billetinfrastruktur 2)
den forventede indvirkning af fremtidige infrastrukturprojekter på operatørens drift, 3) evnen for
operatøren og trafikkøber til at forudse fremtidige passagestrømme og den tilsvarende nødvendige
trafikmængde, 4) tilpasning af kontraktlængden til udløbet af det i udbudspakken benyttede materiels
levetid, således at ejeren (trafikkøber eller operatør) vil kunne fortage fornyelse af materiel i forbindelse
med kontraktskifte.
Det vurderes yderligere, at øgede udgifter som følge af en højere frekvens af udbud, gældende
retningslinjer og lovkrav, forrentning af faste udgifter og
–
såfremt operatøren stiller med rullende materiel
–
operatørens muligheder for genanvendelse af aktiver, bør indtænkes ved fastsættelse af
kontraktlængder.
På denne baggrund gennemgås herefter fordele og ulemper:
•
Kortere kontraktperioder
vurderes særligt relevante hvor operatørens kapitalbinding er begrænset,
hvor der hersker usikkerhed om fremtidige infrastrukturprojekter og de deraf følgende trafikale
behov/muligheder samt usikkerhed om efterspørgslen. På baggrund af tyske erfaringer vurderes
korte kontraktperioder desuden at kunne sikre, at motivationen for togoperatøren til at levere den
bedst mulige trafik vil være højt igennem hele kontraktperioden, da der aldrig vil være længe til
næste udbud.
Et eksempel på en kortere kontrakt er den britiske Thameslink, Southern and Great Northern (TSGN)-
kontrakt fra 2014, der har en varighed på 7 år.
Længere kontraktperioder
vurderes især relevante, hvor operatørens kapitalbinding er væsentlig,
eller hvor trafikkøber vurderer, at der hersker sikkerhed om en strækningspakkes fremtidige
passagerstrømme og udførelse af infrastrukturprojekter. I dette tilfælde ses der at være et relativt
mindre behov for justering af f.eks. køreplaner og servicekrav fra trafikkøbers side. Samlet set giver
dette både operatør og trafikkøber større vished om trafikbehovets omfang over en længere
tidshorisont. Fra operatørens synspunkt vurderes længere kontrakter at være fordelagtige, da evt.
indkøringsvanskeligheder samlet vil udgøre en mindre andel af den samlede kontraktperiode.
Ved en lang kontrakt opstår ikke samme behov for at afhænde operatørs evt. aktiver ved
kontraktafslutning, som ved en kort kontrakt. Dette skyldes, at lange kontraktperioder tillader ejeren
at afskrive aktiver over en længere periode, hvilket mindsker det årlige behov for tilskud. Disse
afskrivningsomkostninger kan udgøre op til 25-35 pct. af de samlede omkostninger, såfremt
operatøren selv ejer det rullende materiel.
Et eksempel på en længerevarende kontrakt kan findes i den tyske delstat Niedersachsen, der har
udbudt en kontrakt med en varighed på 15 år. Længden vurderes især at være sat med henblik på at
kunne udskifte det nuværende materiel i forbindelse med udløbet af den 15-årige kontrakt, hvor
materiellet vil være udtjent.
•
Optioner for forlængelse
I en kontrakt kan der indlægges optioner for forlængelse af kontraktperioden, som bydende operatører skal
prissætte i tillæg til deres bud på den egentlige kontraktperiode. Prisfastsættelsen af optionerne vil
herefter indgå i trafikkøbers samlede evaluering af buddene.
Den normale begrundelse for optioner er, at udbyderen kan se operatøren an i de første år kontrakten og
på baggrund heraf kan vurdere, om optionerne til forlængelse skal anvendes og dermed i og for sig belønne
operatøren med en forlængelse.
118
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Man skal dog være opmærksom på, at der er den risiko ved at inkludere forlængelsesoptioner i kontrakten
er, at de totale omkostninger for trafikkøberen kan blive forøget. Eksempelvis er en kontrakt på 8 år+2 år
ofte dyrere for trafikkøber end en fast 10 års kontrakt. Dette skyldes den ekstra usikkerhed, som
operatøren får ift. sin fremadrettede planlægning. Det bemærkes, at der i kontrakten bør indskrives, at
optionen skal udøves i rimelig tid, inden denne skal træde i kraft. Den seneste udvikling i det tyske marked
er, at færre kontakter indeholder optioner til forlængelse. Dette skyldes, at trafikkøberne er blevet mere
erfarne i forhold til at planlægge den rette rytme af kontraktperioder og derved ikke længere har brug for
denne noget omkostningsfulde gardering, som optioner er. Ved gentagelsen af allerede gennemførte
udbud anbefales det således ikke at inkludere optioner, medmindre andre usikkerhedsforhold taler herfor,
mens det for nye udbud kan overvejes, så man dermed med åbne øjne reducerer en mulig risiko, selvom
dette har en omkostning, jf. pointen ovenfor, at fx 8+2 år som udgangspunkt er dyrere end blot at lægge sig
fast på 10 år i udgangspunktet.
7.2.2 Trafikomfang
Trafikomfanget omhandler typisk antallet af togkilometer, der udbydes i enkelte trafikpakker.
Udgangspunktet for at fastsætte et trafikudbud er at fastlægge stækningerne og samtidigt et ønsket
serviceniveau. Men trafikpakkernes sammensætning bør ikke udelukkende defineres ud fra ønsket om at
have et bestemt antal togkilometer eller bestemte strækninger. Trafikkøber bør også mindske den enkelte
trafikpakkes kompleksitet eller heterogenitet ved så vidt muligt at udbyde pakker, der kan drives med
samme materielt
pe, og so er re e
trafiktyper (f.eks. IC, IC/LYN, pendlertrafik, regionaltrafik). Dertil
kommer, at der bør tages højde for passageromfanget, samdriftsmuligheder mv. inden for de konkrete
trafikpakker.
Ud over det i udbuddet definerede antal togkilometer er der i henhold til trafikomfanget også mulighed for
at inkludere optioner for justeringer af dette. To eksempler på hvordan dette kan gøres er:
1.
En fast defineret option
som operatøren skal byde på, tilsvarende optioner for forlængelse. Dette er i
Danmark f.eks. afprøvet i MVJ II, hvor bl.a. optionen angående driftsudvidelse til at betjene
strækningen Tønder
–
Niebüll er udøvet
2.
En pris per togkilometer,
som angiver ændringen i tilskud til operatør for udvidelser eller reduktioner
af trafikomfang. Et eksempel herpå er en ændring af det samlede antal togkilometer inden for et
interval på -5 pct. til +10 pct. i MVJ II-kontrakten
Det vurderes, at realistiske optioner bør inkluderes som fast definerede. Det er dog vigtigt, at der ikke
defineres for mange optioner, idet dette vil kunne medføre en øget risikopræmie fra operatøren pga. en
øget usikkerhed omkring driftsomfang og mere kompleks budforberedelse. Endvidere gør anvendelsen af
mange optioner evalueringen af de enkelte tilbud mere kompleks. I tillæg til konkrete optioner bør pris per
togkilometer inkluderes, idet der kan opstå behov for driftsudvidelser, der ikke kan forudses ved
kontraktindgåelsen.
Der er positive udenlandske erfaringer med drift af såvel små som store trafikpakker. De tyske regionale
trafikkøbere udbyder således ofte trafikpakker i størrelsesordenen 3-5 mio. togkm. Det understreges dog i
denne forbindelse, at tyske operatører ofte baserer deres forretningsmodel på at vinde et antal mindre
pakker, der geografisk hænger sammen og udbydes i samme tidsrum. Dette sker med henblik på at kunne
realisere fordele ved fælles administration samt evt. vedligehold og rullende materiel. De samlede netværk,
som sådanne operatører derefter betjener, vil således ofte være i størrelsesordenen 8-15 mio. togkm,
hvilket svarer til størrelsen på såvel MVJ II som de i nærværende rapport foreslåede pakker. Samtidig har
f.eks. South West Trains-trafikpakken i Storbritannien en størrelse på ca. 40 mio. togkilometer, hvilket er i
samme størrelsesorden som det udbudte elektrificerede netværk i scenarie B.
119
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0120.png
7.2.3 Frekvenskrav og trafikplanlægning
Overordnet set kan der i udbuddet fastsættes krav angående driftsfrekvens og linjer der serviceres. Da
udbudt togdrift ofte ikke er profitabel, benyttes disse krav til at sikre den politisk ønskede betjening.
Detaljerede krav fra trafikkøber begrænser dog operatørens frihed og kan mindske operatørens mulighed
for effektiv produktion. Nedenfor gennemgås de to hovedmuligheder for fastsættelse af frekvenskrav og
trafikplanlægning, 1) operatør beslutter antal afgange og 2) trafikkøber beslutter antal afgange.
Operatør beslutter antal afgange
I tilfælde hvor strækninger måtte kunne drives kommercielt med et trafikomfang, der ikke ligger væsentligt
under det nuværende, vurderes det hensigtsmæssigt, at operatøren selv kan fastsætte antallet af afgange
og kapaciteten i disse. Dette vurderes, at kunne medføre fleksibilitet til at imødekomme ændringer i
efterspørgslen (f.eks. antal passagerer og/eller ændrede rejsemønstre) samt en øget mulighed for at
realisere omkostningsbesparelser (f.eks. ved køreplansoptimering).
Hvor strækninger ikke kan drives kommercielt, har operatøren incitamenter til reducere trafikomfanget og
kapaciteten, ved f.eks. at reducere driften til enkelte afgange i morgen- og aftenmyldretiden.
Trafikkøber fastsætter antal afgange
I de typiske tilfælde hvor strækninger ikke kan drives profitabelt, er det nødvendigt, at trafikkøber
fastsætter togbetjeningen i form af frekvenskrav eller antallet af afgange samt kapaciteten af togene. Dette
kan udføres ved enten en fastlagt køreplan eller frekvenskrav. Det bemærkes, at overvejelserne om
henholdsvis brutto- eller nettokontrakt også er relevante i denne sammenhæng,
jf. nedenfor.
•
Fast defineret køreplan:
Der stilles krav om overholdelse af en køreplan
80
i kontrakten. Fordelene ved
at lade trafikkøber udarbejde en køreplanen omfatter blandt andet, at 1) et defineret omfang af trafik
på ønskede tidspunkter garanteres
–
selv på ikke-profitable ruter der af operatøren ellers naturligt
ville blive nedprioriteret og 2) koordination mellem operatører og infrastrukturejeren lettes, idet
køreplanen vil være fast defineret fra udbuddets start.
En fast defineret køreplan bør især overvejes, hvor 1) trafikkøber ønsker at bevare så meget kontrol
over togdriften som muligt. Et eksempel på denne kontraktform kan findes i den tyske delstat Baden-
Württemberg.
81
En observeret ulempe ved fast definerede køreplaner er, at operatøren fratages en væsentlig
frihedsgrad til (i samarbejde med infrastrukturforvalteren) at strukturere sin egen trafik og
omløbsplaner. Dette har dog mindre betydning i en bruttokontrakt. Afstanden fra køreplanlægningen
til kunderne bliver dermed større, og risikoen er tydelig for at få et produkt, som ligger fjernt fra
passagerernes behov. Endvidere mister operatøren muligheder for at optimere på omkostningssiden
f.eks. ved at sikre den bedst mulige udnyttelse af det rullende materiel. Dette er altså et eksempel på,
at hensynene til passagerne og hensynene til trafikoperatørerne ofte er sammenfaldende.
80
81
Køreplanen kan således f.eks. indeholde et krav om en afgang klokken 08:05 fra København H mod Kalundborg.
Operatører er der forpligtet til at overholde den af trafikkøber definerede køreplan med en maksimal difference på 5
min.
120
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0121.png
•
Frekvenskrav:
Der fastsættes et bestemt frekvenskrav
82
til betjening af en strækning og hvor den
detaljerede planlægning fortages derefter af operatøren i samarbejde med Banedanmark. Modellen
kan især anvendes i nettokontrakter. Fordelene ved en sådan model er blandt andet, at køreplanen
lægges, hvor kontakten til passagerer og andre interessenter er, samt at produktionen kan tilpasses til
den konkrete efterspørgsel og dermed sikrer en højere økonomisk effektivitet samtidig med at der
stadig leveres betjening på ønskede tidspunkter, også på ikke-profitable ruter, der ellers måtte
forventes nedprioriteret af operatøren
Frekvenskrav bør udformes således, at man får den ønskede betjening. Det kan f.eks. være i
myldretiden, hvor en ønsket høj frekvens medfører behov for indsættelse af mere materiel, og
dermed større kapitalomkostninger end i en situation, hvor trafikken var spredt mere jævnt ud over
døgnet, eller i yderafgange, hvor passagerindtægterne end ikke dækker de variable omkostninger ved
at køre afgangen.
Den nuværende MVJ II-kontrakt er et eksempel på en kontraktstruktur med frekvenskrav.
Erfaringerne herfra har overordnet set været gode og har givet den nuværende operatør frihed til selv
at tilrettelægge egne køreplaner og omløbsplaner.
7.2.4 Servicekrav
Trafikkøber har i kontrakterne mulighed for at fastsætte servicekrav ift. f.eks. rengøringsniveau,
kundetilfredshed, regularitet, handicapadgang, antal og kvalitet af sæder samt maksimal
belægningsprocent (sæder og ståpladser), plads til cykler, servering af kaffe, Wi-Fi mv. Operatører bør som i
dag fortsat gives incitamenter til at overholde servicekrav gennem eksempelvis bod- og bonusordninger (se
afsnit 3.3), der vil gøre det økonomisk hensigtsmæssigt for operatøren at leve op til de definerede krav.
7.3
Incitamenter og risici
Opbygningen af incitamenter og adresseringen af risici i kontrakten adresseres ved en gennemgang af
følgende områder:
•
•
•
Kontraktbetaling:
Ordning hvorved trafikkøber helt eller delvis kompenserer operatøren for drift af
passagertog
Risikodeling:
Justeringsmulighederne af den aftalte faste kompensation baseret på eksterne
påvirkninger uden for rammerne af kontrakten
Bod- og bonusordninger:
Incitamentsstrukturer trafikkøber kan opstille for operatøren.
Det bemærkes, at disse områder både påvirker og afhænger af andre dele af kontraktforholdene, f.eks. vil
valget af brutto- og nettokontakter påvirke såvel den nødvendige detaljegrad af bod- og bonusordningen,
som salgsløsning og takstfastsættelse.
82
Køreplanen kan således f.eks. indeholde et krav om, at der skal afgå to tog i timen fra København mod Kalundborg.
Dette illustreres typisk ved et såkaldt prikskema, hvor betjeningskravet pr. time for en given station fremgår af antallet
af prikker.
121
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
7.3.1 Kontraktbetaling
Dette delafsnit omhandler de kontraktlige strukturer, som trafikkøber kan anvende for den faste
kontraktbetaling til operatøren. Denne betaling udgør langt størstedelen af operatørens kompensation fra
trafikkøber, og valg af kontrakttype er således et af de mest centrale elementer i trafikkøbskontrakter.
Det faste tilskud kan som udgangspunkt gives på to måder:
3.
Bruttokontrakter:
Trafikkøber modtager billetindtægterne og operatørens tilskud svarer til dennes
omkostninger
4.
Nettokontrakter:
Operatøren modtager billetindtægterne og operatørens tilskud afspejler differencen
mellem deres omkostninger og billetindtægterne.
Det bemærkes, at der i bruttokontrakter kan indlægges incitamenter for f.eks. antallet af transporterede
passagerer. Sådanne incitamenter vil kunne give en bruttokontrakt karakteristika der minder om en
nettokontrakts. Reelt kan der således i praksis observeres et kontinuum med mange muligheder imellem de
to yderpunkter, der repræsenteres ved rene brutto- eller nettokontrakter.
Derudover behandles i nærværende afsnit
kompensation pr. passagerkilometer,
hvor operatørens tilskud
afspejler det leverede antal passagerkilometer afregnet til en fast rate per passagerkilometer.
Der kan på baggrund af udenlandske erfaringer ikke observeres en egentlig korrelation mellem valget af
netto- hhv. bruttokontrakter og den samlede omkostning, som trafikkøber vil skulle erlægge for trafikkøbet.
Dvs. det er altså vanskeligt at identificere et fast mønster. Valget vil i stedet i hvert enkelt tilfælde bero på
en konkret vurdering på basis af kontrakttypernes egenskaber sammenholdt med de faktiske
markedsmæssige vilkår.
Bruttokontrakter
Det karakteristiske for en bruttokontrakt er, at billetindtægterne går direkte til trafikkøber, og operatøren
kompenseres således i henhold til deres omkostninger, som estimeret ved budøjeblikket.
Det vurderes, at der især er to fordele ved en bruttokontrakt. For det første vurderes bruttokontrakter at
medføre øget konkurrence i udbudsøjeblikket, da operatører ikke har behov for at basere deres bud på et
usikkert estimat af fremtidige billetindtægter. For det andet vurderes bruttokontrakter at sikre mere fair
konkurrencevilkår mellem operatører med og uden kendskab til markedet, da operatører med kendskab til
marked (f.eks. den eksisterende operatør af en given udbudspakke) vil være fordelagtigt placeret til at
kunne estimere billetindtægter.
Ulemper ved bruttokontrakter omfatter, at operatøren af en bruttokontrakt som udgangspunkt ikke vil
have noget incitament til at øge eller fastholde antallet af passagerer, da hans indtægter i udgangspunktet
vil være de samme uanset antallet af passagerer.
Eftersom bruttokontrakter minimerer operatørens risiko i forhold til deres forventede indtægter, vurderes
denne kontrakttype især at være fordelagtig i situationer hvor, 1) der er betydelig usikkerhed omkring
fremtidig indtjening, f.eks. passagerantal, da en sådan usikkerhed vil medføre en øget risikopræmie i
operatørens bud og/eller, 2) det ønskes at tiltrække mindre operatører til udbuddet. Mindre operatører vil
ikke nødvendigvis være i stand til at påtage sig den øgede risiko ved en direkte forbindelse mellem
indtjening og usikkerheden angående passagerstrømme.
I Tyskland vinder bruttokontrakter i nogen grad frem, særligt i første udbudsrunde af strækninger, der har
været direkte tildelt Deutsche Bahn. Det skyldes især, at Deutsche Bahn ofte er den eneste part, der har
fuld indsigt i forventede fremtidige passagerstrømme og derfor vil have en konkurrencefordel i et udbud
med en nettokontrakt. Dette skyldes bl.a. ejerskabet af DB Vertrieb, som sidder centralt på billetsalg samt
122
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0123.png
DB’s
mangeårige operationelle erfaring med de relevante strækninger. Det vurderes ikke, at denne
problemstilling vil udgøre et stort problem i Danmark, særligt fordi der allerede eksisterer et datagrundlag
for passagerstrømme, som trafikkøber normalt gør tilgængeligt i en udbudssituation. Samtidig vil man i
Danmark fremadrettet kunne indsamle endnu flere relevante passagerdata, se nærmere herom nedenfor.
I Sverige går man den modsatte vej i forhold til Tyskland. De regionale svenske trafikselskaber går i stigende
grad væk fra de bruttokontrakter, som de historisk har benyttet, og går over til nettokontrakter til deres
trafikkøb. Dette sker ud fra en vurdering af, at operatører bør have et incitament til at øge passagertallet.
Som en mellemløsning opereres der nu en række svenske bruttokontrakter med incitamenter
83
, hvor
operatøren modtager en bonus, såfremt operatøren transporterer et nærmere defineret antal passagerer.
I Storbritannien ses bruttokontrakter kun sjældent. Passagertogstrafikken udbydes her næsten helt
overvejende som nettokontrakter.
Følgende forudsætninger vurderes at skulle indbygges i en bruttokontrakt:
•
•
•
Bruttokontrakten skal suppleres med stærkere incitamentsstrukturer end ved en nettokontrakt, f.eks.
ift. rettidighed og passagertilfredshed. Det kan desuden overvejes at indsætte en bonus, der udløses
ved transport af et givent antal passagerer
Operatøren skal afrapportere nøje omkring passagerstrømme og billetsalg for at sikre et solidt
datagrundlag (såfremt billetsalget ligger hos operatøren), hvilket vil kunne påføre trafikkøber en
yderligere administrativ omkostning
Opmærksomhed omkring opstilling af minimumskrav
–
operatøren i en bruttokontrakt leverer ikke
kvalitet af egen drift.
Eksempel på bruttokontrakt: Udbuddet af Øresundstrafikken
Øresundsudbuddet blev afholdt som et koordineret udbud mellem Trafikstyrelsen og Skånetrafikken.
Separate bud blev afgivet på den danske og den svenske del af trafikken, hvorefter en samlet vinder blev
kåret. Denne vinder blev i 2007 DSB First, med driftsstart i 2009. Kontrakten fulgte en
bruttokontraktstruktur. Ordningen blev suppleret med bod- og bonusordninger for at kompensere for
manglende incitamenter i en bruttokontrakt.
Nettokontrakter
Det karakteristiske ved en nettokontrakt er, at billetindtægter går direkte til operatøren, og tilskuddet fra
trafikkøber svarer til operatørens omkostninger fratrukket billetindtægter samt operatørens fortjeneste.
Fordelen ved en nettokontrakt vurderes at være at, 1) operatøren har et naturligt incitament for at forøge
antallet af passagerer og 2) trafikkøbers administrationsomkostninger er lavere end ved en bruttokontrakt.
Ulemper ved en nettokontrakt vurderes at være, at der kan opstå informationsasymmetri mellem
operatører med og uden kendskab til markedet, da den eksisterende operatør af en given udbudspakke vil
være fordelagtigt placeret til at kunne estimere billetindtægter i forbindelse med afgivelsen af bud. Det
vurderes ikke, at denne problemstilling udgør et stort problem i Danmark, fordi der eksisterer et
datagrundlag for passagerstrømme, som trafikkøber gør tilgængeligt i en udbudssituation.
83
Sådanne bruttokontrakter med ekstra passagerincitamenter ses desuden i stigende grad i europæisk sammenhæng,
f.eks. på Dublins letbane (LUAS) og Docklands-banen i London (DLR) 2006-2013.
123
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Eksempler på brug af nettokontrakter kan bl.a. findes i de danske trafikkontrakter for Midt- og Vestjylland
(MVJ I og MVJ II), i Storbritannien, den subsidierede svenske nattogstrafik mellem Sydsverige og Lapland
samt i de tyske delstater Mecklenburg-Vorpommern og Bayern.
Kompensation pr. passagerkilometer
En ny måde operatøren kan kompenseres på er ved betaling fra trafikkøber pr. leveret passagerkilometer.
En kompensationsmetode som denne vil give operatøren et stærkt incitament til at indrette trafikken med
udgangspunkt i kundernes faktiske efterspørgsel samt at tiltrække flere passager. En
kompensationsordning pr. passagerkilometer for ikke-profitable strækninger kan gennemføres med et
minimumskrav til trafikering, f.eks. et tog hver 2. time.
Der udestår en række udfordringer ved en sådan ny metode:
Trafikkøber vil ikke umiddelbart kunne budgettere de årlige omkostninger til kompensation pr.
passagerkilomenter. Dette vil medføre en budgetusikkerhed sammenlignet med netto- og
bruttokontrakter, hvor betalingerne ligger fast for en årrække.
Kompensationsformen er endnu uprøvet. Hvis den vælges, vil der være en usikkerhed omkring hvordan den
vil udspille sig (som med alle nye kompensationsmetoder), og vil forventeligt vise sig i øget risikopræmie
ved bud.
Der kan desuden opstå en skæv incitamentsstruktur, hvor den samme operatør både kører fri trafik på en
given strækning (f.eks. LYN-pakken mellem København og Odense) og subsidieret trafik på samme
strækning (f.eks. regionaltog mellem København og Odense). Man vil kunne forsøge at undgå en situation,
hvor samme operatør dirigerer passagererne over i den ikke-kommercielle trafik (hvor der modtages
betaling pr. passagerkilometer) ved at opstille en pakkebegrænsning, hvorefter samme operatør ikke vil
kunne have mulighed for både at køre fri trafik og subsidieret trafik på samme strækning.
7.3.2 Risikodeling
For at imødegå risikopræmie fra operatøren i forbindelse med risici, som operatøren ikke selv kan afløfte,
og som billigere vil kunne bæres af trafikkøber, bør der opstilles et instrument til risikodeling gennem
justering af kontraktbetalingen. Baseret på kontraktens basissubsidie vil der kunne fortages justeringer,
hvilket hovedsageligt gøres via følgende metoder:
•
•
Strukturelle ændringer
af f.eks. afregningsmetode med infrastrukturforvalter eller uforudsete
udgifter, som er uden for operatørens indflydelse. Som eksempler kan nævnes operatørens udgifter i
forbindelse med udbygning eller vedligeholdelse af jernbaneinfrastrukturen (f.eks. ved elektrificering
eller faste anlæg til det ny signalsystem), øgede skatter på brændstof samt ændrede momsregler.
Disse strukturelle ændringer kan påvirke både indtægts- og omkostningssiden af operatørens
økonomi.
Passagertalsændringer
kan være relevante, såfremt der er store ændringer i passagerstrømme, og
tilsvarende ændringer bliver nødvendige i driftsomfang og dermed også tilskud. Justeringer for dette
vil påvirke operatørens indtægter. Overordnet findes der to metodikker (der kan kombineres) for at
justere omkostninger efter passagertallet: Det gælder den korridorbaserede og den
livscyklusbaserede metodik (se Figur 7-2).
124
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0125.png
Figur 7-2. Operatør kan justere indtægter og forventninger til serviceniveau gennem kontraktperioden
Samlet set vurderes det, at justeringer som nævnt ovenfor bør indgå i kontrakter for at sikre operatører
mod mulige uforudsete udviklinger. Tilskudsjusteringer på navnlig prisindeksering og strukturelle ændringer
indgår i dag som standard i såvel danske som udenlandske udbudskontrakter. Fra trafikkøbers synspunkt vil
tilstedeværelsen af tilskudsjusteringer alt andet lige mindske den risikopræmie, som en operatør ellers ville
tage for at sikre sig mod disse usikkerheder. På denne baggrund vurderes det hensigtsmæssigt, at
trafikkøber på tværs af scenarier bør overveje at inkludere et justeringsinstrument for strukturelle
ændringer og evt. væsentlige passagertalsændringer i udbudte kontrakter. Mere specifikt kan det anføres,
at risikoen også mest hensigtsmæssigt skal placeres hos den aktør, der kan påvirke den. For
nettokontrakter er det således mest hensigtsmæssigt at placere risikoen for ændringer i passagertallet hos
operatøren.
7.3.3 Bod- og bonusordninger
Bod- og bonusordninger er ekstrabetalinger fra operatøren og/eller trafikkøber, som forfalder ved
afvigelser (negative som positive) fra de i kontrakten fastsatte vilkår. Disse betalinger foregår parallelt med
den faste betaling fra trafikkøber til operatør diskuteret i ovenstående afsnit om brutto- og
nettokontrakter. Formålet med bod- og bonusordninger er at give operatøren yderligere incitament til at
øge eksempelvis servicestandarden og rettidigheden. Dette sker dog på bekostning af øget kompleksitet i
kontraktstyring og de deraf afledte administrationsomkostninger. I en europæisk kontekst fastsættes bod-
og bonusordninger især inden for tre forskellige kategorier:
1. Rettidighed
2. Kundetilfredshed
3. Samfundsansvar (Corporate Social Responsibility - CSR)
Figur 7-3 viser en oversigt over brugen af bod- og bonusordninger på tværs af flere vesteuropæiske lande.
Bod- og bonusordninger ift. rettidighed og kundetilfredshed bruges konsekvent på tværs af landene. Bod og
bonusordninger, der vedrører samfundsansvar, ses sjældnere i praksis. I den nuværende MVJ II-kontrakt
125
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0126.png
med Arriva er der indbygget bod- og bonusstrukturer for rettidighed og kundetilfredshed. Et eksempel
herpå er en bonus på 2,5 pct. af tilskuddet, der udløses ved en leveret rettidighed på over 99,4 pct.
Nedenfor i Figur 7-3
fre går e o ersigt o er KPI’er edr. de forskellige di e sio er, so
omfang kan tilknytte bod- og bonusordninger.
Figur 7-3.
Brug af KPI’er
i syv europæiske lande
a i ariere de
126
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
8. Materielmæssige overvejelser
Dette kapitel behandler to centrale designvalg, hhv.
materielstrategi
og
værkstedsstrategi i
de seks sektor-
scenarier. Ved de to designvalg forstås det følgende:
1.
Materielstrategi
er trafikkøbers valg om fordeling af ansvar inden for tilvejebringelse, vedligehold,
ejerskab og finansieringsbyrde mellem hovedaktørerne i udbud, navnlig trafikkøber, operatør og
producent.
2.
Værkstedsstrategi
er trafikkøbers valg mellem at stille eksisterende værksteder til disposition for den
vedligeholdsansvarlige, muliggøre etablering af egne nye værkstedsfaciliteter eller at kræve, at den
vedligeholdelsesansvarlige selv etablerer.
Kapitlet er struktureret således, at først gennemgås de to designvalg for henholdsvis materielstrategi og
værkstedstrategi. Efter gennemgangen beskrives en række scenarier for fremtidig effektiv togdrift,
herunder i forhold til tiltrækning af bydere og lige konkurrencevilkår i en udbudssituation. Det giver
følgende opbygning af kapitlet:
•
Materielstrategi:
Denne del indeholder evaluering af de 9 mest relevante materielstrategier
(præsenteret i afsnit 2.1) ud fra fire afsnit;
i) Ansvar for tilvejebringelse (afsnit 2.2)
ii) Sammenhæng med
D“B’s i dkø sprogra
iii) Finansieringsmuligheder (afsnit 2.4)
iv) Grænseflader mellem aktører (afsnit 2.5)
Evalueringen leder til en samlet vurdering af de 9 strategier i forhold til ovennævnte 4 dimensioner
ved strategierne.
er afs it .
•
•
Afslutningsvis beskrives yderligere overvejelser og en sammenfattende vurdering (afsnit 2.6 og 2.7)
Værkstedsstrategi:
Denne del indeholder evaluering af mulige strategier for trafikkøberne for at stille
værkstedsfaciliteter til rådighed (afsnit 3.1 og 3.2). Disse evalueres i afsnit 3.3.
Scenarier:
Denne del sammenholder de to designvalg 1) materielstrategi og 2) værkstedstrategi med
de seksscenarier. Dette gøres med henblik på at forstå det mest hensigtsmæssige valg inden for hvert
scenarie (afsnit 1.1 til 1.6).
8.1
Situationen i dag
ark eksistere de flåde af tog sa t D“B’s
I dette i dlede de afs it redegøres der kort for de i Da
nuværende indkøbsprogram Fremtidens Tog.
8.1.1
DSB’s flåde
De da ske erfari ger ed i dkø af tog har æret la dede. På de e e side ka D“B’s i dkø af IC
-
togene overordnet karakteriseres som succes. IC3-togene har siden 1990, hvor der dog var visse
startvanskeligheder, været indsat i passagertrafikken og bliver til trods for en relativt høj alder stadig stabile
og fleksible i drift. IC3 forventes således at fortsat udgøre rygraden i den danske IC-trafik frem til levering af
127
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
nyt elmateriel fra 2024. På den anden side har anskaffelsen af IC4 og IC2-togene været kendetegnet ved en
lang række udfordringer. Det indebærer, at IC4 og IC2-togsættende aldrig har opnået en tilfredsstillende
driftsstabilitet til at blive indsat i driften, som det var forudset ved anskaffelsen. DSB har derfor valgt at
udfase og nedskrive IC2-togene helt, mens DSB planlægger en minimalistisk anvendelse af IC4 frem til at de
fra 2024 kan udfases i takt med at der leveres nyt elmateriel
Fre tide s Tog . Læri ge fra disse
anskaffelser er derfor, at anskaffelsen af tog er kompleks og kræver betydelige kompetencer. Anskaffelsen
kræver både overblik over de driftsmæssige krav, forståelse for kundernes fremtidige behov og
forventninger samt godt købmandskab.
Som følge af de blandede erfaringer fra tidligere materielanskaffelser er DSB i dag i besiddelse af en
heterogen og kompleks flåde med mange forskellige togtyper. Dette giver betragtelige komplikationer fx i
forbindelse med vedligeholdelse, da flere af de forskellige togtyper ikke kan benytte samme værksted og
stiller store kompetencekrav til de værkstedsansatte. Desuden giver en heterogen materielflåde større
udfordringer med anskaffelse af reservedele.
DSB’s nuværende flåde står foran en fornyelse, da meget af det nuværende materiel i drift nærmer sig
udskiftning. Fornyelsen af flåden er til delvist igangsat gennem indkøb af nye ellokomotiver, som skal
leveres i 2020.
Desude er D“B’s ed at
forberede anskaffelsen af nye eltogsæt, Fremtidens Tog, som
planmæssigt skal leveres mellem 2024-2030. Ellokomotiverne skal i første omgang benyttes sammenmed
D“B’s
dobbeltdækkervogne til regionalkørsel på Sjælland, mens el Fremtidens Tog skal benyttes til erstatte
DSB’s nuværende flåde i landsdelstrafikken.
Når a skaffelse af Fre tide s tog er ge e ført, il D“B’s fre tidige
materielflåde således til at bestå af
Fremtidens Tog (én tog type), ellokomotiverne med dobbeltdækkervogne, S-tog og Øresundstogene.
Desude i dgår der i D“B’s trafik i dag Desiro regio ale
dieseltog, planlægges overdraget til den nye
operatør i Midt- og Vestjylland i forbindelse med det udvidede udbud (MVJ III) fra december 2020.
Fremtidens Tog
I for i delse ed udfas i g af flere af D“B’s u ære de togt per for eredes i dkø sprogra
et
Fremtidens Tog
u der D“B. “åfre t D“B’s eslut i gsoplæg godke des
politisk, lægges der op til, at DSB
forestår a skaffelse af tog. D“B’s a skaffelse af Fre tide s Tog et der, at uligheder e for at fre
e
markedsbaserede løsninger ved nye operatører i udbudsscenarier selv tilvejebringer materiel begrænses.
Omvendt er der flere forhold, der taler for, at DSB forestår anskaffelsen. Dette uddybes i følgende afsnit.
Den danske jernbanesektor står inden for en kortere årrække over for en kapacitetsmæssig problemstilling.
Som det fremgår af nedenstående figur 8-1 vil det forventede pladsbehov fra år 2024 overstige kapaciteten
i D“B’s u ære de aterielflåde på gru d passager ækst sa t på gru d af de for e tede udfas i g af
D“B’s aldre de ateriel fre
od
. For at sikre tilstrækkelig kapa itet til at dække efterspørgslen
i
2024 skal der derfor senest medio 2019 træffes politisk beslutning valg af tilbud og tildeling af kontrakt til
producent. Det betyder, at der omkring fem år før idriftsættelse af nyt materiel skal indgås aftale med
producent.
Som det fremgår af kapitel 9 vil det kræve en årrække at forbedrede og omstille den danske jernbanesektor
til et udbudsscenarie. I mere omfattende udbudsscenarier vurderes det, at det tidligste udbud
–
S-tog
undtaget
–
kan gennemføres med kontrakttildeling i 2021. Hvis operatøren
– so alter ati til Fre tide s
Tog skal a skaffe eget, t ateriel, il det således tidligst ku e ordres hos le era døre i
–
altså 2
år se ere e d Fre tide s Tog . De e se ere ordregi i g å for e tes at gi e sig udslag i e le era e
af nye
eltog, der ligger se ere e d h is projektet ed Fre tide s Tog fortsætter. Der ed il de da ske
128
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0129.png
togtrafik i en længere periode være afhængig af ældre IC3 og IR4 tog samt IC4, lige som der fra omkring år
2024 må forventes være kapacitetsmangel til ulempe for passagererne.
Endeligt vil en betydelig fordel ved at anskaffe Fremtidens Tog gennem DSB være, at antallet af
materieltyper reduceres væsentligt i forhold til i dag, hvilket vurderes til at drive et betydeligt
besparelsespotentiale. Dette forhold uddybes i nedenstående boks.
Figur 8-1.
Udvikling i pladsbehov og kapacitet for DSB
Antal sæder i nuværende og forventede materiel
Kapacitet uden EL-DD og Fremtidens Tog
Kapacitet uden Fremtidens Tog
Pladsbehov
60,000
El-
lokomotiver
Fremtidens
Tog
50,000
40,000
30,000
0
2018
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
2030
SOURCE: DSB TK 6, per oktober 2016
129
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0130.png
Fordele ved at have en enkelt materieltype på netværket
I henhold til antallet af materieltyper er dette belyst som en del af Fremtidens Tog, hvor to alternative togtypescenarier
evalueres, navnlig 1) anskaffelse af fjerntog til anvendelse i både fjern- og regionaltrafik baseret på én produktplatform samt 2)
anskaffelse af fjerntog til fjerntrafik og regionaltog til regionaltrafik baseret på hver deres produktplatform.
Beregningerne af materieltypevalg baseres på trafikprognoserne, passagerudviklingen samt den tilhørende
materieloptimering. På baggrund af output fra modellerne sammenlignes de optimale anskaffelses- og køreplaner for
henholdsvis scenarie 1 og scenarie 2. Nettonutidsværdien estimeres med hensyntagen til anskaffelses-, energi- og
vedligeholdelsesomkostninger, samt sikkerhedsomkostninger. Derudover beregnes kompleksitetsomkostninger for scenarie 2,
hvilket omfatter blandt andet ekstra faciliteter til vedligeholdelse og reservedele, optræning af ekstra
vedligeholdelsespersonale, mere administrativt personale, samt højere organisatoriske omkostninger vedrørende indkøb og
udbud.
Uddrag fra beslutningsoplægget til Fremtidens Tog Fase 1.5 med illustrerer fordelene ved at have samme produktplatform for
det e tralt til eje ragte ateriel: D“B a
befaler, at de nye tog baseres på én etableret produktplatform (homogen flåde) til
efaler,
e
aseres é eta leret produktplatfor ho oge flåde
a e delse i åde fjer trafik og regio altrafik […] A efali ge eror ho edsageligt på e af ej i g af to forhold: På de e
e
side reduceres kompleksiteten ved kun at afskaffe en flåde baseret på én produktplatform (homogen flåde) til både fjerntrafik
og regionaltrafik. På den anden side er det muligt i højere grad at foretage tilpasninger til trafiktypen, hvis der anskaffes flåde
bestående af henholdsvis fjerntog til fjerntrafik og regionaltog til regionaltrafik baseret på to forskellige produktplatforme
(heterogen flåde). Forskellen i de beregnede omkostninger mellem de to scenarier er 700 mio. kr. i nutidsværdi over de nye
togs 30-årige
le etid .
Sombemærkes, at antagelserne for kan opstilles et tredje scenarie,beregninger for regional- og fjerntog ertil den relevante 45,4
Det supplement til scenarie 1 og 2 anskaffelsespris i ovenstående hvor fjerntog og regionaltog indkøbes på hhv. 76,1 og
trafikkr. per togsæt. Hvisbrugt tager udgangspunkt i ovenstående beregninger, vil nutidsværdien på 700 samledealt andet lige
mio. og suppleres med man materiel til at betjene myldretidsafgange. Samlet set forventes det, at de mio. kr. omkostninger
cirka udlignes vil være højere end både scenarie 1 og 2. Uanset at regionaltog kan anskaffes for 34 mio. være togsæt.
ved scenarie 3mellem de to scenarier, hvis man i stedet antager,anskaffelsesomkostningerne forventes atkr. perlavere end
scenarie 2, da der indkøbes færre nye tog og i stedet brugt materiel med forventet lavere anskaffelsesomkostninger, forventes
Som supplement til scenarie 1 og 2 kan opstilles et tredje scenarie, hvor fjerntog i regionaltog indkøbes til den relevante
det, at både driftsomkostninger og kompleksitetsomkostninger vil være forøgedeogforhold til scenarie 2. Driftsomkostningerne
trafik og suppleres med brugt materiel til at betjene vedligehold på brugt materiel sammenlignet med samlede omkostninger
forventes at være højere som følge af øget behov formyldretidsafgange. Samlet set forventes det, at de nyt materiel. Samtidig
ved scenarie 3 vil være højere kompleksitetsomkostningerne ved drift af tre eller flere platforme.
forventes væsentligt forøgede end både scenarie 1 og 2. Uanset anskaffelsesomkostningerne forventes at være lavere end
scenarie 2, da der indkøbes færre nye tog og i stedet brugt materiel med forventet lavere platforme i stedet for én.
Kompleksitetsomkostningerne er udtryk for øgede omkostninger ved at skulle håndtere toanskaffelsesomkostninger, forventes
det, at både driftsomkostninger og kompleksitetsomkostninger vil være forøgede i drift, øget behov for Driftsomkostningerne
Omkostningerne fordeler sig primært til uddannelse af personale til vedligehold og forhold til scenarie 2.udstyr,
forventes at være højere som følge af øget behov for vedligehold på brugt materiel sammenlignet med nyt materiel. Samtidig
vedligeholdelsespersonale, reservedel-lager samt generelt lavere læringskurve. Omkostningerne stiger dermed med antallet af
forventes der skal håndteres.
platforme,væsentligt forøgede kompleksitetsomkostningerne ved drift af tre eller flere platforme.
Kompleksitetsomkostningerne er udtryk for øgede omkostninger ved at skulle håndtere to platforme i stedet for én.
Det kan nævnes, at samme overvejelser om stordriftsfordele og kompleksitetsomkostninger vil ligeledesudstyr, gældende,
Omkostningerne fordeler sig primært til uddannelse af personale til vedligehold og drift, øget behov for gøre sig
når man sammenligner Fremtidens Tog med samt generelt lavere læringskurve.egen materiel, og stiger dermed med antallet af
vedligeholdelsespersonale, reservedel-lager at lade operatørerne tilvejebringe Omkostningerne derved risikere at have en
platforme, der skal håndteres.
række forskellige togtyper på netværket. Samlet set vurderes det, at være hensigtsmæssigt med et begrænset antal togtyper,
hvilket ligeledes u
Det kan nævnes, at samme overvejelser om stordriftsfordele og kompleksitetsomkostninger ligeledes vil gøre sig gældende,
Det mannævnes, at samme overvejelsermedstordriftsfordele og kompleksitetsomkostninger ligeledes vil gøre sig at have en
når kan sammenligner Fremtidens Tog om at lade operatørerne tilvejebringe egen materiel, og derved risikere gældende,
når man sammenligner Fremtidens Tog med at lade operatørerne tilvejebringe egen materiel, oget begrænset antalhave en
række forskellige togtyper på netværket. Samlet set vurderes det, at være hensigtsmæssigt med derved risikere at togtyper,
række forskelligeuddybes i på netværket. afsnit (2.2 og 4.2). det, at være hensigtsmæssigt med et begrænset antal togtyper,
hvilket ligeledes togtyper efterfølgende Samlet set vurderes
hvilket ligeledes uddybes i efterfølgende afsnit (2.2 og 4.2).
130
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Fremtidens Tog vurderes som kompatibel med både DSB dominante scenarier (A og C), samt
ud udss e arier B, D, E og F . De e poi te udd es derligere i afs ittet A s ar for til eje ri gelse i
afsnit 2.2.
8.1.2 Arrivas flåde
Arriva ejer i dag 41 togsæt af modellen Lint 41. Der er for disse togsæt en aftale om, at enten trafikkøber
eller den kommende MVJ III operatør overtager disse togsæt i den nuværende MVJ II-kontrakt fastsatte
pris. Desuden ejes 2 togsæt af Vestbanen A/S, som er stillet til rådighed for Arriva.
8.2
Materielstrategi
I dette afsnit gennemgås 9 forskellige materialestrategier. Ved
materielstrategi
forstås et helhedskoncept,
der definerer de vigtigste opgaver og ansvar inden for materiel herunder ansvar for tilvejebringelse,
ejerskab, ansvar for vedligehold og finansieringsbyrde. Vurderingen af de 9 materielstrategier er
struktureret i fire afsnit:
i)
Ansvar for tilvejebringelse:
Hvorvidt trafikkøber eller operatør har ansvar for at stille materiel til
rådighed. Operatøransvar for tilvejebringelse stiller store krav til operatøren, idet det kræver særlige
tekniske, juridiske og indkøbsmæssige kompetencer
Grænseflader til
DSB’s
indkøbsprogrammer:
Materielstrategiernes overlap med
D“B’s
igangværende indkøbsprogrammer Fremtidens Tog og
Ellokomotiver
Finansieringsbyrde:
Hvilken part der bærer byrden ved finansiering af materiel. Denne kan bæres af
trafikkøber, operatør eller en kombination heraf. Trafikkøber kan evt. lette finansiering for mindre
operatører for at sikre flere bydere
Grænseflader mellem trafikkøber, producent og operatør:
Snitflader er ikke afgørende for valg af
materielstrategi, men varierer mellem de mulige strategier og korrekt håndtering er afgørende for
vellykket togdrift
ii)
iii)
I hver af disse fire afsnit baseres vurderingen på evalueringskriterier som sikkerhed for materielleverance,
reduktion af økonomiske risici, mulighed for at tiltrække bydere samt lige konkurrencevilkår for bydere.
Ud fra de fire afsnit konkluderes det i nedenstående kapitel, at 3 ud af de 9 materielstrategier vurderes som
mest hensigtsmæssige. Det gælder:
•
•
•
Statsejet materielselskab tilvejebringer, operatør vedligeholder (præsenteres nedenfor som model 1)
Statsejet materielselskab tilvejebringer, producent vedligeholder (præsenteres nedenfor som model
2)
Trafikkøbers materielselskab udlejer med operatørtilvejebringelse (salg og lease-back) (præsenteres
nedenfor som model 7).
Nedenstående argumenteres der for, hvorfor netop disse 3 ud af de 9 mulige materielstrategier vurderes
som mest hensigtsmæssige.
131
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0132.png
8.2.1 9 Materielstrategier
Der tages udgangspunkt i 9 materielstrategier, der er defineret ved ansvar for tilvejebringelse, vedligehold,
finansiering og egentligt ejerskab. Ansvaret for tilvejebringelse vurderes som central, og dette driver
efterfølgende de øvrige strategier. Strategierne er nærmere beskrevet i figur 8-2:
Figur 8-2.
Oversigt over mulige materielstrategier og deres opgaveansvar
Materielstrategi
Statsejet materiel-
selskab, operatør
vedligeholder
Beskrivelse
Ansvarsområde
▪
▪
▪
1
Trafik-
køber
ansvar-
lig for
tilveje-
bringel-
se
Trafikkøber tilvejebringer
eller ejer en pulje af materiel fra hvilken operatøren
benyttelse/leasing af materiel, er givet i kontakten
Finansieringsmodel:
Trafikkøber har ansvar for finansierer men kan vælge at
håndtere dette gennem en tredje part, fx finansielle institutioner
Trafikkøber tilvejebringer
rullende materiel for operatøren, kontrakten indeholder
aftale med producent om vedligehold over materielles forventede levetid
Operatør benyttelse/leasing af rullende materiel er en del af kontrakten
Finansieringsmodel:
Trafikkøber har ansvar for finansierer men kan vælge at
håndtere dette gennem en tredje part, fx finansielle institutioner
Trafikkøber og operatør tilvejebringer i fællesskab
med delt ejerskab, bemærk at
for et enkelt aktiv er delt ejerskab ikke tilladt
Finansieringsmodel:
Finansiering er delt svarende til ejerskabsandel, trafikkøber
kan benytte deres fordelagtige kredit position til at minimere
finansieringsomkostninger for operatøren
Operatør tilvejebringer
materiel
Finansieringsmodel:
Trafikkøber finansiere del af lånet (for eksempel 30%), hvilket
med trafikkøbers tilbagekøbsgaranti sikrer lavere finansieringsomkostninger for
operatør
Operatør tilvejebringer
materiel
Finansieringsmodel:
Operatører finansierer hvilket med trafikkøbers
tilbagekøbsgaranti sikrer lavere finansieringsomkostninger for operatør
Operatør tilvejebringer
materiel på markedsvilkår
Finansieringsmodel:
Operatør finansierer på markedsvilkår og trafikkøber tilbyder
ingen tilbagekøbsgaranti
Operatør tilvejebringer
materiel og sælger til trafikkøber og leaser tilbage / får
togsæt stillet til rådighed
Finansieringsmodel:
Trafikkøber har ansvar for finansiering men kan vælge at
håndtere dette gennem en tredje part, fx finansielle institutioner
Operatør leaser
materiel fra privat materielselskab på markedsvilkår
Finansieringsmodel:
Operatør betaler leasing med subsidie og har dermed intet
behov for at rejse kapital til investeringsformål, betaling af leasing forventes at
genspejle materielselskabs markedsfinansieringsvilkår
Operatør tilvejebringer
materiel gennem trafikkøbes låneserviceringsgaranti;
garanti giver trafikkøber mulighed for at overtage betaling af lån i tilfælde af at
operatøren bliver insolvent
Finansieringsmodel:
Trafikkøber garanterer lån til operatør som sikrer lavere
finansieringsomkostninger
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
Tilvejebringelse: Trafikkøber
Ejer ved endt udbudsperiode: Trafikkøber
Finansierings: Trafikkøber
Vedligehold: Operatør
Tilvejebringelse: Trafikkøber
Ejer ved endt udbudsperiode: Trafikkøber
Finansierings: Trafikkøber
Vedligehold : Producent
Tilvejebringelse: Trafikkøber eller operatør
Ejer ved endt udbudsperiode: Trafikkøber
og operatør
Finansierings: Trafikkøber og operatør
Vedligehold : Operatør
Tilvejebringelse: Operatør
Ejer ved endt udbudsperiode: Trafikkøber
Finansieringsbyrde: Trafikkøber og operatør
Vedligehold : Operatør
Tilvejebringelse: Operatør
Ejer ved endt udbudsperiode: Trafikkøber
Finansierings: Operatør
Vedligehold : Operatør
Tilvejebringelse: Operatør
Ejer ved endt udbudsperiode: Operatør
Finansierings: Operatør
Vedligehold : Operatør
Tilvejebringelse: Operatør
Ejer ved endt udbudsperiode: Trafikkøber
Finansierings: Trafikkøber
Vedligehold : Operatør
Tilvejebringelse: Operatør
Ejer ved endt udbudsperiode: ROSCO
Finansierings: ROSCO
Vedligehold : Operatør
Tilvejebringelse: Operatør
Ejer ved endt udbudsperiode: Operatør
Finansierings: Operatør
Vedligehold : Operatør
2
Statsejet materiel-
selskab, producent
vedligeholder
▪
▪
▪
3
Delt
ejerskab
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
Med
tilbage-
købs-
garanti
4
Delt
finansiering
5
Privat
opera-
tør
ansvar-
lig for
tilveje-
bringel-
se
Fuld
operatør-
finansiering
6
Fuld operatør-
finansiering (uden
tilbagekøbsgaranti)
Trafikkøber materiel-
selskab udlejer med
operatørtilvejebringelse
(salg og lease-back)
Privat materielselskab
lease
7
8
9
Lånserviceringsgaranti
▪
1 ROSCO: Rolling Stock Company. Enhed der ejer og administrerer togsæt
Det bemærkes, at der principielt kan udformes et utal af kombinationer af de forskellige dimensioner
berørt ovenfor. Det er dog vurderet, at de ovenstående 9 beskrevne materielstrategier udspænder det
realistiske udfaldsrum. Det bemærkes desuden, at størstedelen af disse modeller har fundet anvendelse i
andre udbud. Et overblik over erfaringerne ses i figur 8-3.
132
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0133.png
Figur 8-3.
Europæiske case eksempler for de 9 materielstrategier
Materielstrategier
Statsejet materiel-
selskab, operatør
vedligeholder
Tiltrækning
Beskrivelse af case eksempler og kommentere
af bydere
Tilfredsstillende
Mulig
Ikke attraktiv
1
▪
▪
▪
▪
Niedersachsen
har benyttet modellen i ~10 år i udbuddet af ~10 pakker. Generelt er modellen stabil og betragtes som succesfuld
MVJ I:
MR tog som var leaset til en symbolsk værdi (sammenlignet med IC3 tog)
Transitio:
Samling af svenske regionalbaner i materielselskab der sammen stiller materiel til rådighed for operatøren
Trafik-
køber
ansvar-
lig for
tilveje-
bringel-
se
2
Statsejet materiel-
selskab, producent
vedligeholder
▪
▪
▪
▪
–
–
–
Rhein-Ruhr express:
Siemens garanterer at et givet antal togsæt vil være klar på et antal givne stationer, vedligeholdt og klargjort
Siemens havde muligvis ikke den billigste pris for produktion, men inklusiv vedligehold var buddet billigst
Trafikkøber er tilfreds med resultatet og har fået et højt antal bydere i efterfølgende udbud
Højhastighedstoge i Italien:
Alstom og NTV som skal levere 21 af 25 driftsklare og klargjorte togsæt (ATV EMU) på tre forskellige
stationer hver morgen
3
Delt
ejerskab
Delt
finansiering
Ingen direkte tidligere erfaringer men overvejelser i Tyskland men der blev aldrig udformet detaljeret planlægning og implementering
Med
tilbage-
købs-
garanti
4
Tyskland:
DB blev tildelt yderligere kompensation til at forny flåden i tyske forbundsstater i flere kontrakter med en forpligtigelse til at
togsæt bliver tilknyttet og kun operer i en given forbundsstat i de næste 10 år
Schelswig-Holstein Netz West på Marschbahn.
Vogne og lokomotiver var en del af en tilbagekøbsklausul hvor Veolia kontrollerede vognene
Tilbagekøbet var administreret af et privat materielselskab på vegne af trafikkøbere efter kontrakten trådte i kraft
Efterfølgende (andet) udbud i 2015 havde >3 bydere, med pæne priser på trods af at erfaring med modellen var begrænset
MVJ II og Rheinland-Pfalz er også et eksempler på dette
5
Fuld
operatør-
finansiering
▪
▪
–
–
–
–
–
–
–
Privat
o
pera-
tør
ansvar-
lig for
tilveje-
bringel-
se
6
Fuld operatør-
finansiering (uden
tilbagekøbsgaranti)
Berlin S-Bahn
Tidligere blev DB tildelt direkte men blev omformet til udbud
Krav til operatør om at bibringe nyt rullende materiel uden finansieringsstøtte
Kun DB har råd til at byde til attraktive renter
Monopolistisk bud da kun DB kan byde. Dette resulterede i et dyrere udbud end det tidligere hvor DB blev tildelt det direkte selv
uden at tage højde for omkostninger forbunden med udbuddet
7
Trafikkøbers materiel-
selskab udlejer med
operatørtilvejebringelse
(salg og lease-back)
▪
Baaden-Württemberg
Operatørerne blev tilbudt tre muligheder, hvor alle valgte “sale og lease back”, fremfor strategi 6 og 9
Højt antal af bydere til et tilfredsstillende bud niveau som følge af en kombination af operatør tilvejebringelses og finansiering af
trafikkøber til attraktive renter
–
Det bemærkes at udbud i skrivende stund endnu ikke har nået driftsstart
–
–
▪
8
Privat materielselskab
udlejer
–
–
–
–
UK og Brandenburg
er eksempler på hvor dette er brugt.
Mulighed såfremt trafikkøber ikke assisterer med finansiering af rullende materiel
Dyr da materielselskaber er fuldt kompenseret for risiko og finansiering samt præmie til at kompensere for genudrulning
Betinget af konkurrence imellem materielselskaber
▪
9
Lånserviceringsgaranti
Foreslået i Baaden-Württemberg
I Tyskland, forekommer der en version med låneserviseringsgaranti, hvor trafikkøberen placerer en garanti på solvensen af lånet
optaget af operatøren mhp. at erhverve rullende materiel
–
På trods af garantien vil det i tilfælde af insolvens være vanskeligt for trafikkøberen at genvinde det rullende materiel da det vil
fungere som sikkerhed for lånet og dermed som bankens ejendom – kan desuden være samlet lån der ikke kun dækker materiel
Det bemærkes, at der er stor forskel i hvor velafprøvede strategierne er. Eksempelvis vurderes
3) Delt
ejerskab, 6) Fuld operatørfinansiering, 8) Privat materielselskab udlejer
og
9) Lånserviceringsgaranti
på
forhånd mere risikable, da der mangler gode internationale erfaringer med de tre strategier.
8.2.2 Ansvar for tilvejebringelse
Afsnittet omhandler ansvar for tilvejebringelse af materiel. Der evalueres fordele og ulemper ved at lade
enten operatør eller trafikkøber have ansvar for tilvejebringelse.
Det bemærkes generelt, at indkøb af materiel kræver betydelige kompetencer og ressourcer.
Hvis trafikkøber er ansvarlig for tilvejebringelsen er det muligt at opnå en homogen materielflåde. Det
driver en række besparelser gennem vedligeholdelsessynergier ved fx færre og ens værksteder, forsyning af
reservedele, opbygning af ekspertise samt evt. genanvendelse af reservedele fra udtjent materiel. Desuden
skal der blot gennemføres et enkelt indkøbsprogram, hvilket mindsker de samlede projektomkostninger.
Ulempen ved at trafikkøber tilvejebringer materiel er, at materiellet på forhånd har lagt visse rammer for
driftsplanlægningen, hvilket derfor begrænser den udbudte opgave for operatørerne. Nye innovative tiltag
herunder eksempelvis discountprodukter (billige billetter til kørsel i ældre materieltyper) vil i mindre grad
133
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0134.png
kunne tilbydes. Ved at trafikkøber tilvejebringer materiel er kvaliteten af det udbudte togprodukt således i
vid udstrækning defineret på forhånd.
Hvis operatøren er ansvarlig for tilvejebringelse at materiel er fordelen, at operatøren har fleksibilitet til at
anskaffe nyt materiel eller anvende allerede eksisterende brugt materiel. En ulempe ved eksisterende
materiel er dog, at det skal homologiseres til danske forhold mht. signalsystem mv. Anvendelse af
eksisterende materiel kan påvirke både kapital- og vedligeholdelsesomkostninger. Kapitalomkostninger vil
højst sandsynligt falde pga. mindre afskrivninger, mens der vil være en vis usikkerheds om
vedligeholdelsesomkostningerne. Jo ældre materiellet er, desto højere må vedligeholdelsesomkostninger
forventes at være. Omvendt kan operatøren have en ekspertise i vedligehold af materiellet, som giver
lavere vedligeholdelsesomkostninger. Andre fordele ved operatørtilvejebringelse kan være, at det kan
medføre synergier for operatører, der opererer tilsvarende materiel i tilstødende geografiske områder,
samt mindske risikoen ikke-faglig indblanding i tekniske specifikationer.
Ulempen ved operatørtilvejebringelse er dog, at ikke alle operatører forventes at have de fornødne
ressourcer til at gennemføre et indkøbsprogram. Hvis der i udbuddet stilles krav om, at operatøren selv skal
stå for tilvejebringelse kan det medføre, at færre operatører har mulighed for at byde. Derudover vil det i
mindre grad være muligt at stille specifikke krav til standarder, som operatørens togsæt skal opfylde fx i
forhold til indstigningshøjde.
Betydning for betragtede materielstrategier
Overvejelser om ansvaret for tilvejebringelse udelukker ikke i sig selv bestemte materielstrategier. Det bør
dog noteres, at flere operatører i tidligere markedsundersøgelser har tilkendegivet, at det vil øge
attraktiviteten i udbuddene, hvis trafikkøber stiller materiel til rådighed. Det skyldes for det første, at det vil
tiltrække flere bydere, da det alt andet lige vil være nemmere for en mindre operatør at deltage, hvis de
afløftes den betydelige finansielle byrde, som pålægges ved investeringer i materiel. Flere potentielle
bydere vil øge konkurrencen om buddet og derved antageligvis gøre det mere økonomisk attraktivt for
staten at udbyde togdriften.
8.2.3 Grænseflader til
DSB’s
indkøbsprogrammer
Kommentarer fra operatører
En rundspørge blandt 8 operatører blev foretaget af KCW i 2012 med formålet at undersøge, hvorledes
et udbud skal udformes, således at det bliver så attraktivt som muligt. Denne undersøgelse betegnes
herefter som operatørrundspørgen. Det bemærkes, at 21 ud af 24 svar fra operatørrundspørgen
påpeger tilgængelighed af materiel som det element, der i højeste grad vil kunne afholde dem fra at
de. “o e ko
e tar ka uddrages i ser tilgæ gelighed af ateriel so de største forhi dri g .
Desuden påpeger 63%, at det vurderes attraktivt, hvis trafikkøber tilvejebringer materiellet.
At trafikkøber tilvejebringer eller i det mindste sørger for, at der er togsæt til rådighed, kan således øge
attraktiviteten set fra operatørs perspektiv.
DSB er ved at forberede indkøbet af ny materielflåde gennem henholdsvis udbuddet af ellokomotiver, som
er iga gsat sa t i dkø et af e eltogsæt Fre tide s Tog , h or ud uddet for e tes iga gsat edio
2019. Som skitseret i afsnit 8.1.1 er indkøbet nødvendigt for at sikre tilstrækkelig kapacitet fra 2024 i takt
med at DSB nuværende materielflåde udfases på grund af alder eller manglende funktionalitet (IC4). Det
134
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
vurderes derfor ikke hensigtsmæssigt at udsætte disse programmer eller beslutningen herom, da man i så
fald risikerer at stå uden tilstrækkelig materiel af den fornødne kvalitet. Derfor er det vigtigt at forholde sig
til, om der er sammenhæng med
D“B’s
igangværende indkøbsprogrammer og den materielstrategi, der
vælges. I et eventuelt udbudsscenarie vil det derfor være relevant at tage højde for, at vinderne af
udbuddene får mulighed for præge den sidste fase af indkøbsprogrammerne, eller alternativt tilrettelægge
udbuddene, så det bliver klar for vinderne, hvilket materiel der stilles til rådighed fra trafikkøber. Derudover
kan nævnes, at det potentielt kan gøre udbuddet mere attraktivt og for særligt mindre operatører og
derved øge konkurrencen.
Betydning for betragtede materielstrategier
Konsekvensen af
de aktuelle aterielsituatio og D“B’s
planlagte indkøbsprogrammer er, at
materielstrategier, hvor operatøren tilvejebringer, fremstår mindre oplagte. Dog bør mulighederne for
operatørtilvejebringelse stadig tages i betragtning, især i ved supplering af den i 2030 eksisterende
kapacitet eller fornyelse af flåden.
De foretrukne materielstrategier på tværs af scenarierne bliver således 1) Statsejet materielselskab
tilvejebringer, operatør vedligeholder og 2) Statsejet materielselskab tilvejebringer, producent
vedligeholder.
8.2.4 Finansiering af materiel
Afsnittet omhandler finansiering af materiel, herunder specifikt hvorvidt operatør eller trafikkøber skal
bære den finansielle byrde forbundet med anskaffelse af materiel.
Argumentet for, at trafikkøber påtager sig hovedbyrden af finansiering er, at trafikkøber vil kunne
finansiere til en lavere rente end operatør. Da trafikkøber i sidste ende kommer til at kompensere for
operatørens finansiering gennem et højere tilskud til operatøren, kan denne omkostning fjernes ved at
trafikkøber påtager sig byrden. Derved reduceres en del usikkerhed om subsidieniveauet i udbud. I
forbindelse med udbud med både private operatører og operatører med statslig støtte, kan trafikkøber
tiltrække mindre private operatører med højere finansieringsomkostninger ved selv at påtage sig denne
byrde. Dermed sikres mere konkurrence om udbuddene og mere lige konkurrencevilkår mellem store og
små operatører. Det bemærkes, at finansiering ikke nødvendigvis er sammenkoblet med ansvar for
tilvejebringelse, som indgår i flere af de 9 materielstrategier
Finansieringsmodeller
For hver af de 9 materielstrategier skal der tilknyttes en finansieringsmodel. Betalingsprofilerne for de 9
strategier kan overordnet set deles ind i fire forskellige typer. Ved vurdering af finansieringsmodeller
betragtes den årlige betalingsstrøm som summen af afbetaling, og renter som ydes til selve låntager, på
tværs af både trafikkøber og operatør. Selve pengestrømmen i forbindelse med et tilbagekøb via en
tilbagekøbsklausul betragtes ikke. Tilbagekøbsklausulen ses dog afspejlet i model B, idet den medfører
lavere finansieringsomkostninger som følge af den garanti, der stilles over for långiver. Se figur 8-4 for
illustration af finansieringsbyrde.
135
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0136.png
Figur 8-4.
Betalingsprofil for de forskellige finansieringsmodel
mDKK
Finansierings-
model
Relevant materielstrategi
1
Statsejet ROSCO, operatør
vedligeholder
a
Trafikkøber
finansierer
2
Statsejet ROSCO, producent
vedligeholder
7
Trafikkøber ROSCO lease
med operatør-tilvejebringelse
(salg og lease-back)
5
Fuld operatør finansiering
Operatør
finansierer
med garanti
fra trafikkøber
9
Lånserviseringsgaranti
Beskrivelse
Trafikkøber betaling
100
50
0
Symbolsk værdi
51
År
Rente
Afdrag
Lease
Operatør betaling
Samlet
årlig
betaling
▪
▪
Trafikkøber:
Fuld finansiering,
kan udbyde finansiering
1
Operatør:
Leasingen
modregnes direkte i det årlige
tilskud hvorfor leasing værdi er
uinteressant
▪
b
▪
Trafikkøber:
Ingen
finansiering, men skal slutteligt
generhverve til en i kontrakten
defineret ”fair” værdi
2
Operatør:
Fuld finansiering,
tilbagekøbsklausul reducerer
kapitalomkostningen
Trafikkøber:
Ingen direkte
tilknytning fsva. finansiering af
rullende materiel
3
Operatør:
Fuld finansiering på
markedsvilkår
100
50
0
106
År
6
Fuld operatør-finansiering
(uden tilbagekøbsklausul)
c
Operatør
finansierer
uden garanti
fra trafikkøber
▪
▪
100
50
125
0
År
3
Delt ejerskab
4
Delt finansiering
d
Delt
finansiering
▪
▪
Trafikkøber:
Delvis
finansiering, kan udbyde
dennes finansieringsdel
1,2
Operatør:
Delvis finansiering,
tilbagekøbs-klausul reducerer
kapital-omkostningen, antaget
at hver har 50%. Kombination
af A og B
100
50
0
79
År
1 Rente antagelse: 1%;
2 Rente antagelse 3-8%, udregning viser tilfældet for 8 %;
3 Rente antagelse 5-10%, udregning viser tilfældet for 10%
Antagelser:
Der betragtes pengestrømme til servicere lånet, tilbagekøbssummen er derfor ikke inkluderet; Operatørens rente er for spillere
uden statsstøtte; Annuitetslån; 10 års betalinger vist af et 25 års lån; 63 Lints til 18 mDKK / togsæt
Finansieringsmodellerne i figuren ovenfor er eksemplificerede ved indkøb af 63 stk. Alstom Lint model 41,
hvilket svarer til en en-til-en fornyelse af den foreslåede MVJ-III flåde i forbindelse med et udvidet udbud.
Det fremgår af figuren ovenfor, at særligt renteniveauerne og omkostningerne forbundet med
renteniveauerne varierer mellem modellerne, således har model A
–
med et statsejet materielselskab
–
de
laveste renteniveauer, mens model C, hvor operatørerne forestår indkøbet, har de højeste renteniveauer.
Det ses endvidere generelt og som en afledt effekt af ovennævnte, at modellerne med lave årlige
betalingsstrømme også har højt afdrag relativt til renteudgifterne.
Modellerne kan uddybes således, med udgangspunkt i antagelserne udlagt i figuren ovenfor:
a) Trafikkøber finansierer:
-
Denne model lægger al finansiering over på trafikkøber. For lånesummen ovenfor er den
årlige betaling 51 mio. kr., som gør Løsning A) til den billigste af de 4 løsninger. Dette skyldes
statens lave finansieringsomkostninger
1) Statsejet materielselskab tilvejebringer, operatør vedligeholder
2) Statsejet materielselskab tilvejebringer, producent vedligeholder
-
Finansieringsmodellen gælder for følgende modeller for materialestrategi:
136
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0137.png
7) Trafikkøbers materielselskab udlejer med operatør tilvejebringelse (salg og lease-back)
b) Operatør finansierer med garanti fra trafikkøber:
-
Denne model lægger al betaling over på operatør. Operatør opnår lavere
finansieringsomkostninger på grund af garanti fra trafikkøber, men der nås alligevel ikke det
samme lave renteniveau som i model A. For lånesummen ovenfor er den årlige betaling 106
mio. kr., betydeligt højere end for model A)
5) Fuld operatørfinansiering, med tilbagekøbsklausul
9) Låneserviceringsgaranti
-
Finansieringsmodellen gælder for modellerne:
c) Operatør finansierer uden garanti fra trafikkøber:
-
Denne model lægger al betaling over på operatør, som må finansiere på markedsvilkår. Der
forventes således det højeste renteniveau i denne model. For lånesummen ovenfor er den
årlige betaling 125 mio. kr., hvilket udgør den klart dyreste løsning
6) Fuld operatørfinansiering, uden tilbagekøbsklausul
d) Delt finansiering:
-
Finansieringsmodellen gælder for modellen:
-
Denne model deler betaling mellem trafikkøber og operatør. Renteniveauerne for
henholdsvis trafikkøber og operatør svarer til dem der ses i løsning A) og B). For
lånesummen ovenfor er den årlige betaling 79 mio. kr. Løsning C) vurderes på denne
baggrund således som den næstmest attraktive mulighed efter A), dog med betydeligt
højere omkostninger end denne
3) Delt ejerskab, med tilbagekøbsklausul
4) Delt finansiering, med tilbagekøbsklausul
-
Finansieringsmodellen gælder for modellerne:
Kommentarer fra operatører
Jf. den tidligere refererede operatørrundspørge bemærkes det, at 19 ud af 24 svar fra
operatørrundspørgen peger på forbedret finansieringsstøtte til indkøb af materiel som top to af midler
til at redu ere risi i for u det ed ko trakte . “o e ko
e tar ka uddrages fi a sieri g af
materiel er den største barriere for indgang til markedet. Som et udenlandsk børsnoteret selskab har vi
ikke ulighed for at tage ateriellet på ala e .
Derudover påpeger 82% af de adspurgte, at finansiering af materiel er afgørende for beslutningen om at
deltage i et udbud.
Trafikkøber finansierer kan således øge evnen til at tiltrække operatører til udbuddet betydeligt, og
understøtter ovenstående analyse.
137
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Evaluering af finansieringsmodeller
Konklusionen er, at materielstrategier med finansiering af trafikkøber vurderes som de mest attraktive, og
som et kritisk element i forhold til at skabe tilstrækkelig konkurrence i udbuddene. Det vil desuden mindske
de samlede omkostninger for udbuddet (afspejlet i et lavere bud), da de samlede renteomkostninger
mindskes.
Det bemærkes generelt, at mulighederne for operatørfinansiering kan variere meget fra operatør til
operatør, da nogle af operatørerne på grund af statsligt ejerskab har samme lånerater som den danske stat.
Det kan forstås således, at statsejede operatører reelt vil byde som i løsning A) uanset finansieringsmodel,
mens private operatører kan blive tvunget til de andre modeller, afhængig af finansieringsmodel tilbudt af
trafikkøber. Eksemplerne og renteantagelserne ovenfor gælder en lille operatør, og illustrerer således den
forskel i finansieringsomkostninger disse vil møde, og som i sidste ende kan afholde de mindre kapitaltunge
operatører fra at byde. Ved trafikkøbers finansiering sikres således ens konkurrencemuligheder for store og
små operatører uanset ejerskab.
På denne baggrund vurderes modeller, hvor trafikkøber finansierer, som mest attraktive ud fra et
finansieringsperspektiv.
Betydning for betragtede materielstrategier
Baseret på de ovenstående finansielle betragtninger vurderes tre strategier således som de mest attraktive:
1. Statsejet materielselskab tilvejebringer, operatør vedligeholder
2. Statsejet materielselskab tilvejebringer, producent vedligeholder
7. Trafikkøbers materielselskab udlejer med operatørtilvejebringelse (salg og lease-back)
Vedrørende
7) salg og lease-back
bemærkes det, at strategien tages med i betragtning i forhold til
fremtidige fornyelser af flåden i forbindelse med fx MVJ, hvor operatør-tilvejebringelse igen kan blive
relevant. Modellen har været benyttet af Verkehr Rhein-Ruhr (lokal trafikkøber i Nordrhein-Westphalen i
Tyskland) over en længere årrække med succes.
8.2.5 Grænseflader mellem aktører
Afsnittet omhandler grænseflader mellem operatør, trafikkøber og producent. Disse varierer mellem
materielstrategierne, og korrekt håndtering af disse vurderes som vitale for vellykket togdrift.
Der eksisterer fire udbredte grænseflader mellem aktører, som affødes af valg af materielstrategi:
a. Overdragelse af brugt materiel
b. Tilbagelevering af materiel
c. Ansvar for daglig funktionalitet
d. Incitament ved produktion til minimering af livstidsomkostninger.
Hver af disse grænseflader mellem aktører er velkendte, og de kan alle håndteres med de rigtige
forholdsregler. Det er blot vigtigt at være bevidst om, hvilke der er til stede i hvilken materielstrategi. De
fire elementer kan sammenfattes som i figur 8-5. Det bemærkes, at vedligeholdelsesansvarlige bruges som
et generelt udtryk, men at ansvar for vedligehold kan ligge hos både operatør og producent, afhængig af
materielstrategi.
138
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0139.png
Figur 8-5.
Typiske grænseflader imellem aktører som resultat af materielstrategi
Overtagelse af brugt materiel
▪
▪
Setup:
Operatør overtager brugte
materiel, direkte eller indirekte fra
trafikkøber
Konflikt:
Operatør kan være usikker på
materiellets tilstand. Såfremt der ikke
forekommer nogen garanti samt
inspektionsmulighed før bud, kan
trafikkøber risikere en betydelig
risikopræmie
Modeleksempel:
1) Trafikkøber ROSCO
med brugt materiel
Eksisterer ikke hvis:
Operatør
medbringer materiel
Tilbagelevering af materiel
▪
Setup:
Trafikkøber ejer eller garanterer
tilbagekøb mens operatør er
vedligeholdelsesansvarlig
Konflikt:
Operatør har incitament til at
skære på vedligehold, derfor kræves
intensiv inspektion af trafikkøber, især
imod slutningen af en kontrakt
Modeleksempel:
1) Statsejet ROSCO,
operatør vedligeholder
Eksisterer ikke hvis:
Ejer er
vedligeholdelses ansvarlig
Operatør
Trafikkøber
▪
▪
▪
▪
▪
Ansvar for funktionalitet
▪
▪
Setup:
Operatør er ansvarlig for drift
mens en tredjepart er
vedligeholdelsesansvarlig
Konflikt:
Der kan opstå forsinkelser eller
annulleringer som følge af
uoverensstemmelser fsva. aftale om
vedligeholdelse. En kontrakt der
integrerer kompensation i forbindelse
med operatøren tab fsva. bonus eller
kundetilfredshed er dermed en
forudsætning
Modeleksempel:
2) Statsejet ROSCO,
producent vedligeholder‘
Eksisterer ikke hvis:
Operatør og
vedligeholdelsesansvarlig er den samme
Incitament ved produktion til minimering
af produktionsomkostninger
▪
▪
Setup:
Producent fabrikere rullende
materiel mens operatør eller tredjepart
er vedligeholdelsesansvarlig
Konflikt:
Producent vil optimere for at
opnå lave produktionsomkostninger
givet kontraktens betingelser, men ikke
ift. aktivernes levetid og tager dermed
ikke højde for totale
levetidsomkostningerne
Modeleksempel:
Alle
materielstrategier på nær ”2) Statsejet
ROSCO, producent vedligeholder”
Eksisterer ikke hvis:
Producent og
vedligeholdelsesansvarlig er den
samme
▪
▪
Ansvarlig for
vedligehold
Producent
▪
▪
Overdragelse af brugt materiel
Grænsefladen ved overdragelse af brugt materiel er relevant at tage højde for på grund af den usikkerhed,
som operatør og vedligeholdelsesansvarlig påtager sig, når materiel overdrages fra en aktør til en anden
med en ukendt vedligeholdelsesstand. Denne risiko forekommer hovedsageligt, hvis trafikkøber
tilvejebringer materiel. Hvis ikke byder har fuld indsigt i forventede vedligeholdelsesomkostninger, kan det
forventes, at byder vil tillægge en risikopræmie.
I operatørrundspørgen fra 2012, beskrevet ovenstående, peger alle operatører på risikoen forbundet med
overdragelse af materiel som den største enkeltstående risiko
84
. Håndteringen af dette bør således
prioriteres højt fra trafikkøbers side.
Håndtering af problematik:
To modeller tages i betragtning
•
Model 1: Direkte risikooverførsel til byder
i. Modellen kendetegnes ved, at byder ikke efter kontraktens start har nogen garanti hos trafikkøber
for materiellets funktionalitet, og således overtager risiko fuldt ud. Dette kan øge risiko for byder,
84
Dette resultat kan dog påvirket af særlige betingelser på undersøgelsestidspunktet, hvor nye operatører ikke havde
mulighed for at overtage Deutsche Bahns materiel
139
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
•
men mindsker administration og efterfølgende juridiske komplikationer. Model 1 bør kun vælges,
hvis trafikkøber kan stille tilstrækkelig information om materiellets vedligeholdelseshistorik og
funktionsdygtighed til rådighed.
Model 2: Gradvis risikooverførsel til byder
i. Modellen kendetegnes ved, at byder ved kontraktstart leaser materiellet, hvorefter operatør inden
for denne leasingperiode har mulighed for at give indvendinger til materiellets stand. Efter
leasingperioden overtager operatøren ansvar for materiellets funktionsdygtighed. Indtil da vil
uspecificerede elementer (som ikke falder under dagligt vedligehold) stadigvæk være trafikkøbers
juridiske ansvar, selv i tilfældet hvor en 3. part udføre vedligeholdet. Det giver mindre risiko for
operatør, men kræver nøje udførsel for ikke at møde juridiske komplikationer. Model 2 bør kun
vælges, såfremt deling af ansvar mellem operatør og trafikkøber udtænkes nøje.
Det er vanskeligt at vurdere, hvilken model der er bedst for staten. Som udgangspunkt er det en risiko ved
model 1, at byde vil tilføje en betragtelig risikopræmie i sit bud, som staten skal betale for. Model 1 giver til
gengæld klare linjer. Hvis staten til gengæld har tilstrækkelig detaljeret information og dokumentation, kan
model 2 være billigere for staten, da staten gradvist overfører risiko til byderen, som derfor ikke behøver at
kræve en risikopræmie.
Desuden kan man hypotetisk forestille sig, at trafikkøberen påtager sigrisiko, mens operatøren er ansvarlig
for vedligehold. Dette kan skabe juridiske komplikationer, idet operatøren i højere grad vil forsøge at
overføre skylden for manglende funktionalitet til trafikkøbet i stedet for eget vedligehold.
Det bemærkes, at byderen altid bør have så stor indsigt i materiellets vedligeholdelseshistorik og
funktionsdygtighed som overhovedet muligt. Hvis ikke, kan det forventes, at byder vil tilføje en betragtelig
risikopræmie i sit bud. Indsigt i materiellets vedligeholdelseshistorik og funktionsdygtighed kan opnås
gennem ret til inspektion. Det noteres desuden, at inspektion bør benyttes til at skabe gennemsigtighed for
operatøren mht. materiellets energiforbrug.
Tilbagelevering af materiel
Problemstillinger ved tilbagelevering af materiel minder om de problemstillinger, der kan være forbundet
med overdragelse af brugt materiel fra trafikkøber til byder. Ved tilbagelevering af materiel forstås, at den
vedligeholdelsesansvarlige (ofte operatøren) leverer materiel tilbage til trafikkøberen.
Håndtering af problematik:
Trafikkøberen har en opgave i at inspicere og kontrollere materiel for at sikre,
at det foretagne vedligehold og nuværende tilstand er tilfredsstillende. Til at vurderes dette, tages der ofte
udgangspunkt i producentens manual for vedligehold, der som udgangspunkt har relativt høje
vedligeholdelsesstandarder. Opgaven ligger da i at kontrollere, at vedligeholdelsesinstruktionerne er blevet
overholdt
–
hvilket i praksis gøres løbende. Det kræver særlige kompetencer, og det vurderes
hensigtsmæssigt at kontakte en tredjepart med ekspertise i at gennemføre inspektion. Omkostningerne
forbundet med denne kontrol betragtes som meget begrænsede i forhold til omkostningerne forbundet
med at overtage materiel, der ikke er vedligeholdt i overensstemmelse med de i kontrakten specificerede
standarder.
Ansvar for funktionalitet
Ved ansvar for funktionalitet forstås den snitflade, der kan opstå mellem operatøren og den
vedligeholdelsesansvarlige. Det bemærkes, at denne snitflade kun er relevant, såfremt vedligehold ikke
140
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0141.png
bliver varetaget af operatør. Der fokuseres her på situationen, hvor producenten er
vedligeholdelsesansvarlig.
Den vedligeholdelsesansvarlige vil i dette tilfælde garantere trafikkøberen, at eksempelvis 60 togsæt fordelt
på fem forskellige stationer skal være køreklar hver morgen. Såfremt disse togsæt ikke er klar, sker der to
ting: For det første skal producenten betale en bøde til trafikkøberen baseret på den bod- og bonusordning,
der er defineret i kontrakten
85
. For det andet vil operatøren i mange af tilfældene ikke kunne køre de
afgange, som denne har forpligtet sig til i sin kontrakt med trafikkøber. Det vil dels ramme operatøren
gennem bod- og bonusordningen, der er defineret i kontrakten mellem operatøren og trafikkøberen.
Desuden vil operatøren, såfremt denne er afhængig af billetindtægter, kunne forvente at miste
billetindtægter på såvel kort som længere sigt. Operatør er således pålagt en risiko, som den ikke kan
påvirke.
Håndtering af problematik:
Håndteres via trafikkøberen. Operatøren vil blive pålagt at acceptere et
minimum af usikkerhed, og en del af operatørens opgave er således at agere stødpude og indsætte
erstatningstrafik. Det kan risikeres, at producenten ikke kan leve op til sine forpligtigelser. I det tilfælde bør
kontrakten med operatøren indeholde en klausul om, at operatøren bliver kompenseret herfor via
trafikkøberen, så den bod, som producent
etaler, o erføres til operatøre .
Incitament ved produktion til minimering af livstidsomkostninger
Vedindkøb af aktiver med en længere levetid foretages indkøbet på baggrund af aktivets fulde
levetidsomkostninger og ikke kun på baggrund af selve anskaffelsessummen. Anskaffelsessummen på
materiel kan således være lav, men de efterfølgende vedligeholdelses- og driftsomkostninger så høje, at
det i stedet vil være mere fordelagtigt at købe med den omvendte profil dvs. høj anskaffelsessum og lave
vedligeholdelsesomkostninger. I scenarier hvor trafikkøber stiller materiel til rådighed for operatørerne, vil
staten have entydige incitamenter til at tage højde for materiellets fulde levetidsomkostninger. Hvis en
operatør til gengæld kun skal eje aktivet i kortere tid, og hvis der ikke er et transparent marked for
overdragelse af aktiver med en vis anvendelse, kan operatøren have andre incitamenter.
Producenten af nyt materiel kan have incitament til at minimere produktionsomkostninger på bekostning
af fremtidige vedligeholdelsesomkostninger. Denne problemstilling vil som udgangspunkt gøre sig
gældende i alle materielstrategier med undtagelse af
2) Statsejet materielselskab tilvejebringer, producent
vedligeholder.
I model 2 har producent i modsætning til de andre materielstrategier incitament til at
producere materielle på en måde, som giver de laveste fremtidige vedligeholdelsesomkostninger, idet
producenten selv skal varetage vedligeholdelsesopgaven. Et eksempel på hvordan producentvedligehold
kan have betydning er, at producenten vil have incitament til at installere sensorer ved produktion, som
identificerer hvornår enkelte dele bør udskiftes, såkaldt forudsigende vedligehold, så reservedele kan
bestilles hjem, inden disse dele fejler.
Håndtering af problematik:
Normalt håndteres problemstillingen ved grundige produktionsspecifikationer,
og krav om at de enkelte delkomponenter certificeres. Desuden stiller producenten som udgangspunkt 2
års garanti, og 10 års begrænset garanti, hvor fejlproduktion kompenseres. Alternativt kan indkøberen også
overvåge selve produktionen, hvilket dog ikke er den mest anvendte løsning. Hvis denne løsning anvendes,
udliciteres opgaven oftest til selskaber såsom fx DB Systemtechnik, TÜV Rheinland eller Dekra.
85
Bod- og bonusordninger uddybes yderligere i afsnit om kontrakt- og incitament struktur
141
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0142.png
Betydning for betragtede materielstrategier
Alle de betragtede materielstrategier indeholder hver af deres sæt af grænseflader mellem aktører. Som
bemærket, er ingen af dem dog så afgørende, at disse bør drive beslutningen om materielstrategi, så længe
de nødvendige forholdsregler tages.
8.2.6 Samlet vurdering af modeller
Dette afsnit opsummerer evalueringen af hver af de 9 materielstrategier baseret på de 4 afsnit.
Evaluering af modeller
De ovennævnte 9 modeller evalueres ud fra de fire afsnit, hhv.:
Ansvar for tilvejebringelse,
DSB’s
indkøbsprogrammer, Finansiering
og
Grænseflader mellem aktører.
En overordnet evaluering ses i figur 8-6.
Figur 8-6.
Vurderinger af de 9 materielstrategier i henhold til at skabe
konkurrence givet et udbud
Materielstrategier
Statsejet ROSCO, operatør
vedligeholder
i) Ansvar for
tilvejebringelse
ii) DSBs
indkøbsprogrammer
1
iii) Finansiering
iv) Grænseflader
mellem aktører
1
Høj konkurrence
Middel konkurrence
Lav konkurrence
Samlet vurdering
Stat ansvarlig
for
tilvejebringelse
2
Statsejet ROSCO, producent
vedligeholder
3
Delt ejerskab
Med
tilbage-
købs-
garanti
4
Delt finansiering
5
Fuld operatør-
finansiering
Operatør
ansvarlig for
tilvejebringelse
6
Fuld operatør-finansiering
(uden tilbagekøbsgaranti)
7
Trafikkøber ROSCO lease
med operatørtilvejebringelse
(salg og lease-back)
8
Privat ROSCO lease
9
Lånserviceringsgaranti
1 Udgangspunktet for scenarierne er Fremtidens Tog, hvilket betyder at stat er ansvarlig for tilvejebringelse. Rød betyder at modellen tager udgangspunkt
i operatør tilvejebringer, og indikerer således at dette element af modellen ikke er kompatibelt med Fremtidens Tog
Samlet set vurderes
1) Statsejet materielselskab tilvejebringer, operatør vedligeholder
og
2) Statsejet
materielselskab tilvejebringer, producent vedligeholder
som de mest hensigtsmæssige modeller i de fleste
udbud.
Det bemærkes, at model
7) salg og lease-back
også vurderes som hensigtsmæssig på trods af manglende
ko pati ilitet ed D“B’s i dkø sprogra
er. Det skal forstås i de ko tekst, at løs i ger h or strategie
operatør til eje ri ger ka ære rele a te ed e for else af flåde , i f MVJ IV, “-tog,
Kystbanen og ved
142
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0143.png
endt livstid for Ellokomotiver og Fremtidens Tog. I den sammenhæng vurderes det ikke hensigtsmæssigt at
gennemføre Fremtidens Tog i rent privat regi, jf. nedenstående boks.
Perspektiver på anskaffelse af Fremtidens Tog i privat regi
Alternativt til de vurderede materielstrategier kan det overvejes at lade et koordineret indkøb af
Fremtidens Tog foregå i privat regi i et ROSCO (Rolling Stock Company).
Analysens generelle vurdering af strukturer, hvor hver enkelt operatør bringer materiel (evt. via ROSCO-
lease) viser, at denne form ikke er konkurrencedygtig. Fremtidens Tog vil med fokus på leverandørernes
standardplatform og tidligere leverede løsninger kombineret med en leverance blandt de største i
markedet skabe grundlag for priser forventeligt i den lave ende. Der er desuden fordele ved billig
statslig finansiering. Der er driftsøkonomiske forbedringer som følge af billigere vedligeholdelse og
lavere energiforbrug (i forhold til ældre materiel). Billigere vedligeholdelse kommer dels fra, at opgaven
med vedligehold udbydes og konkurrenceudsættes i forbindelse med anskaffelsen af togene, dels
reduceret kompleksitet ved at vedligeholdelse fremover skal ske på én type materiel i stedet for på fire
typer. Desuden er der en reduceret kompleksitet i driftsafviklingen ved kun en type materiel.
Perspektivet i at lade én ROSCO forestå indkøb og udlejning af materiel til den danske jernbane sektor
ville være, at ovennævnte fordele (bortset fra billig statslig finansiering) vil kunne realiseres i privat regi.
Der er således ét selskab - dedikeret til finansiering og togmateriel - der forestår indkøbet af tog.
Da den økonomiske levetid for rullende materiel er omkring 30 år, vil det kræve et klart defineret
forhold mellem staten og ROSCO. Det er således afgørende at placering af ansvar og risici er
veldefineret for en meget lang periode. Det vil sandsynligvis opstå snitfladeproblemer i modellen, f.eks.
vedr. rådighedsstillelse af delvist afskrevne tog fra ROSCO og værksteder til ROSCO i forbindelse med
vilkårsafklaring for genudbudsperioder.
ROSCO vil på sin side have behov for, at der er sikkerhed for afsætningen af det rullende materiel i dets
levetid. Sker det ikke, vil ROSCO formentlig tillægge præmie for at sikre dækning mod et muligt
værditab, når den sikre periode udløber. Der er intet nævneværdigt internationalt marked for brugt
togmateriel og brugte elektriske togsæt til 200 km/t trafik er ikke noget let omsætteligt produkt.
ROSCO vil
–
såfremt ROSCO påtager sig risikoen for funktionaliteten af det rullende materiel
–
i sit
tilbud tage betaling for risici herved. Denne omkostning er i højere grad internaliseret med et statsligt
selskab. Endelig vil finansieringsomkostningerne i et ROSCO selv med en klar aftalestruktur overstige
finansieringsomkostningerne i et statsligt selskab. Disse er som nævnt betydelige i en kapitalintensiv
sektor.
Strukturen vurderes derfor samlet set ikke som attraktiv.
I Storbritannien kendes modellen hvor tre private ROSCOs indkøber rullende materiel som
efterfølgende leases til operatørerne. Hermed opstår der konkurrence mellem operatørerne. I forhold
til den britiske situation er det dog værd at bemærke, at disse er i intern konkurrence med hinanden
om at forsyne betydelige mængder materiel til ca. 11 britiske operatører fordelt på 25 pakker. Der
således i højere grad også mulighed for at flytte materiel mellem pakker og aktiviteter. Det er tvivlsomt,
om det danske togmarked vil kunne bære mere end én ROSCO. Under alle forhold vil en
konkurrencesituation medvirke til at ødelægge en del af fordelene ved Fremtidens Tog.
143
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
De anbefalede tre modeller diskuteres mere indgående i det følgende afsnit. Efterfølgende gøres generelle
betragtninger om anvendelsen af disse strategier, hvorefter de relateres til de enkelte scenarier i afsnit 4.
Det bemærkes desuden, at de anbefalede modeller kræver yderligere kompetencer fra trafikkøbers side for
at administrere. Derfor må det være en absolut forudsætning for afholdelse af udbud, at disse
kompetencer opbygges og ressourcer afsættes til administration af materielforhold. Udvidelsen af
kompetencer bør betragtes sammen med det generelle behov for opbygning af kompetencer til at
gennemføre udbuddene.
Nærmere beskrivelse af de tre anbefalede materielstrategier
Dette delafsnit indeholder yderligere information om de tre anbefalede materielstrategier. Dette skal
betragtes som supplerende information for en dybere forståelse af modellernes praktiske virke.
1. Statsejet materielselskab tilvejebringer, operatør vedligeholder
Aktører og ansvar:
Modellen er kendetegnet ved, at trafikkøber påtager sig finansiering og ansvar for
tilvejebringelse af materiel, mens operatørernes opgave er at operere og vedligeholde materiel.
Forløb:
Udbudsmaterialet vil indeholde information omkring det materiel, der stilles til rådighed.
Materiellet vil givet nuværende tidsplan for Fremtidens Tog og udbud med al sandsynlighed være
brugt, og en overdragelsesproces til operatøren, hvorigennem der redegøres for materiellets stand,
vil være nødvendig. Denne proces påbegyndes allerede i budfasen, således at byder kan tage højde
for materiellets stand i sit bud. Operatøren har fra start ansvar for vedligehold af materiellet ifølge de
standarder, der er fastsat af trafikkøber. Disse standarder vil typisk være fastsat i henhold til
vedligeholdelsesstandarder defineret af producenten. Ved afslutning af udbuddet skal materiellet
leveres tilbage til trafikkøber. Det nødvendiggør inspektion fra trafikkøbers side for at sikre
materiellets stand, som igen håndteres igennem trafikkøbers materielselskab.
2. Statsejet materielselskab tilvejebringer, producent vedligeholder
Aktører og ansvar:
Modellen er ligesom den forrige kendetegnet ved, at trafikkøberen påtager sig
finansiering og ansvar for tilvejebringelse af materiel. Til forskel drifter operatøren kun togene, mens
at producent er ansvarlig for vedligehold. Forskellen for trafikkøber er, at trafikkøberens
materielselskab også interagerer med producent efter tilvejebringelse i rollen som
vedligeholdelsesansvarlig. Fordelen ved denne model, at producenten dermed også har interesse i at
optimere kvalitet og omkostninger vedrørende den daglige funktionalitet, og at den statslige ejer i
vidt omfang har sammenfaldende interesser.
Som udgangspunkt indkøbes materiellet sammen med en kontrakt om vedligehold i en periode, der
svarer til materiellets forventede levetid. Ansvaret for vedligeholdelse kan variere henover
kategorierne klargøring, let og tungt vedligehold. Som minimum vil modellen inkludere tungt
vedligehold (fx remotoriseringer eller større eftersyn), men let vedligehold vil ofte også indgå. I den
mest omfattende variant inkluderer kontrakten med producenten som vedligeholdelsesansvarlig også
klargøring. Generelt forpligter producenten sig til at have et bestemt antal togsæt eller lokomotiver
med vogne til rådighed i en given procentandel af driftsdagene, som er defineret i kontrakten, fx 98
%. Procentandelen vil svare til det materiel, der er nødvendigt for at operere den mængde trafik, som
operatøren har forpligtet sig til i kontrakten. Producenten har således frihed til at have mindre
reservemateriel. Det bør nævnes, at versionen hvor producenten også har ansvar for klargøring er
relativt ny, men stigende i udbredelse, idet disse klargøringsopgaver ofte i forvejen er udliciterede til
rengøringsselskaber. En af de ofte nævnte fordele ved modellen er, at producenten vil have bedre
kendskab til egne tog, og således kan drive vedligehold mere effektivt.
144
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Det er dog også relevant at tage højde for de potentielle ulemper, der kan være forbundet med
producentvedligehold. Ved at indgå kontrakt med producenten om vedligeholdelse i materiellets
fulde levetid forpligter trafikkøber økonomisk til modellen langt ud i fremtiden, uden mulighed for
undervejs at søge alternative løsninger. Det vil således ikke være muligt at opnå besparelser på
vedligehold, som det eksempelvis kan lade sig gøre i en model, hvor et statsligt materielselskab i takt
med at der opbygges erfaring og en kompetent, effektiv organisation kan reducere omkostninger.
Ligeledes skaber modellen en ny snitflade mellem operatørens drift med togene og producentens
vedligehold. Denne snitflade vil skulle reguleres, og vil typisk sætte restriktive krav for, hvornår de
enkelte tog skal være til stede for vedligehold. I situationer med f.eks. driftsforstyrrelser i trafikken
kan operatørens muligheder for at agere over for kunderne blive reduceret fordi der er krav om at et
givent togsæt skal være til stede for vedligehold og således ikke kan indsættes som erstatning for en
forsinket eller aflyst afgang.
Forløb:
Overordnet er forløbet tilsvarende til 1). Operatøren skal stadig have adgang til materiel, som
på trods af ikke at have vedligeholdelsesansvar stadigvæk er afhængig af materiellets funktionalitet.
Operatøren har igennem kontrakten en ny snitflade med den vedligeholdelsesansvarlige, med hvem
operatøren skal koordinere fx at tage togene ud af omløb for vedligehold. Ved endt udbud er
operatøren ikke som udgangspunkt ansvarlig for materiellets stand, da producenten har varetaget
vedligehold. Den konkrete deling af ansvar mellem producent og operatør vil dog være afhængig af
kontraktens konkrete udformning. En overdragelse fra operatøren til trafikkøberen er derfor fortsat
nødvendig, og kan igen håndteres igennem trafikkøbers materielselskab i tæt samarbejde med
producenten.
7) Trafikkøbers materielselskab udlejer med operatørtilvejebringelse (salg og lease-back)
Aktører og ansvar:
Trafikkøberen finansierer og ejer i løbet af driftsperioden materiellet. Operatøren
er ansvarlig for tilvejebringelse, operation og vedligehold. Trafikkøberen stiller materiellet til
rådighed. Det understreges, at denne model bør betragtes ved fornyelse af flåden, da den
forudsætter, at der ikke er eksisterende materiel ejet af trafikkøberens materielselskab til rådighed.
Forløb:
Udbudsmaterialet vil indeholde specifikationer om minimumskrav til materiellets
specifikationer, fx diesel kontra el, antal pladser, tophastighed, plads til cykler og andet. Trafikkøberen
har på forhånd sikret finansiering. Dette foregår oftest ved en separat gældsudstedelse, hvor staten
garanterer lånet. Operatøren kan således med disse specifikationer og finansiering varetage indkøb af
materiel. Det forhandlede forslag til indkøb indgår som en del af operatørs bud. Buddet bliver således
både vurderet på kapitalomkostningerne (som staten direkte afholder) og driftsomkostningerne (som
operatør i første omgang afholder). Den vindende operatør udbyder således selve købet. Materiellet
overdrages inden driftsperioden til trafikkøberen, som placerer det i trafikkøbers materielselskab,
so ige stiller de til rådighed for operatøre . Heraf udtr kket sale og lease a k . Herfra fu gerer
modellen som 1) Statsejet materielselskab tilvejebringer, operatør vedligeholder. Den vigtigste forskel
herfra er nu, at operatøren kan være mere bekendt med materiellet, og at det er ikke nødvendigt at
have en overdragelse af materiel fra materielselskab til operatør.
Om grænseflader mellem operatører:
De tre modeller ses evalueret på de fire nævnte grænseflader i figur
8-7.
145
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0146.png
Figur 8-7.
Oversigt over typiske grænseflader mellem aktører
afhængig af materielstrategi
Overtagelse af brugt
materiel
Tilbagelevering af materiel
Ansvar for daglig
funktionalitet
Få grænseflader
Middel grænseflader
Mange grænseflader
Incitament ved produktion
til minimering af
livstidsomkostninger
▪
Operatør kan integrere
Beskrivelse
risiko ved overdragelse af
brugt materiel
▪
Trafikkøber kan pådrage
sig omkostninger
forbundet med inspektion
af materiel hvis det skal
returneres til trafikkøber
ved slutningen af
kontraktren
kontrol men kan
administreres af en
tredjepart ved
acceptable
omkostninger
▪
Konfliktdannelse mellem
operatør og
vedligeholdelsesansvarlig
mht. ansvar for daglig
funktionalitet af materiel
▪
Såfremt producenten også
er
vedligeholdelsesansvarlig
har denne incitament til at
konstruere tog således at
vedligeholdelsesomkost-
ningerne minimeres
kontrol nødvendig
▪
Udelukkende et problem
1
Statsejet materiel-
selskab, operatør
vedlige-holder
såfremt materielt ikke er
nyt
▪
Kræver en indsats fsva.
▪
Ikke relevant da
operatøren også er
vedligeholdelses-
ansvarlig
▪
Risiko relevant og
Relevante materielstrategier
▪
Ikke relevant i første
2
Statsejet materiel-
selskab,
producent vedlige-
holder
▪
udbud da producenten
selv vil bringe nye toge
Relevans for operatør,
dog mindre snitflade
▪
Kun relevant for
operatør hvis
vedligeholdelses-
kontrakten er
specificeret mht. den
fulde levetid af tog
▪
Kræver kompensation
fra trafikkøber hvis
producenten ikke
imødekommer aftalte
tilgængelighed krav
▪
Kvalitet af materiel bør
være konstrueret
således at
levetidsomkostninger
minimeres
7
Trafikkøbes
materielselskab
udlejer med
operatør-
tilvejebringelse
(salg og lease-
back)
▪
Ikke relevant i første
▪
udbud da operatør selv
vil bringe nye toge
Kan opstå problem-
stilinger i andet udbud
▪
Kræver en indsats fsva.
kontrol men kan
administreres af en
tredjepart ved
acceptable
omkostninger
▪
Ikke relevant da
operatøren også er
vedligeholdelses-
ansvarlig
▪
Risiko relevant og
kontrol nødvendig
8.3
Værkstedsstrategi
Et væsentligt element i de enkelte materielstrategier vedrører vedligehold. Værkstedsstrategi er i denne
sammenhæng trafikkøbers indsats for at gøre værksteder disponible for den/de vedligeholdelsesansvarlige.
Såfremt der er tale om moderne værkstedsfaciliteter, kan det være attraktivt for den
vedligeholdelsesansvarlige at få stillet værksted til rådighed af trafikkøberen. Såfremt der er tale om ældre
værkstedsfaciliteter, kan det være attraktivt for vedligeholdelsesansvarlige at få støtte til finansiering af
konstruktion/renovation af værksted, samt en tilbagekøbsgaranti
86
. Valgfrihed for operatører mellem
benyttelse af et eksisterende værksted eller konstruktion af et nyt bør overvejes i en udbudssituation.
Værkstedsstrategien relateres til de enkelte scenarier i afsnit 4. Generelt bemærkes det, at udtrykket
vedligeholdelsesansvarlig dækker både over strategier hvor henholdsvis operatør eller producent er
ansvarlig for vedligehold, hvilket varierer med materielstrategi som nævnt ovenfor.
Der skelnes som udgangspunkt mellem to typer af faciliteter; klargøringsfaciliteter og værksteder.
Klargøringsfaciliteter er typisk beliggende i forbindelse med togsystemers endestationer og benyttes
86
Trafikkøber tilbagekøber værkstedsfacilitet fra operatør når udbudsperioden udløber.
146
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0147.png
primært til klargøring af tog, hvilket bl.a. omfatter indvendig og udvendig rengøring, optankning af diesel,
tømning af toiletter m.v. Værksteder benyttes til vedligehold og syn af materiellet. Værkstedsaktivitet kan
yderligere segmenteres i let og tungt vedligehold.
Variationer af ejendom til brug for værksted
Trafikkøbers tilrådighedsstillelse af ejendom til brug for værksted kan kategoriseres i fem forskellige
løsninger herunder 1) ingen fast ejendom stilles til rådighed, 2) ubebygget fast ejendom stilles til rådighed,
3) ubemandet værksted stilles til rådighed for en enkelt vedligeholdelsesansvarlig, 4) ubemandet værksted
stilles til rådighed for vedligeholdsansvarlige til deling og 5) værksted drevet af tredjepart stilles il rådighed.
På figur 8-8 ses de forskellige løsninger.
Figur 8-8.
Oversigt over muligheder for tildeling af fast ejendom fra
trafikkøbers side til brug for værksted
Ubemandet værksted
Ingen fast ejendom
Ubebygget fast
ejendom
En vedl. ansvarlig
Værksted drevet af
Værksted delt af
tredjepart (ikke
flere vedl. ansvarlige operatør)
▪
Nye
Beskrivelse
Fast
ejendom
stillet til
rådighed
▪
vedligeholdelses-
ansvarlige har
ansvar for opførsel
af værksted
Fast ejendom
stilles ikke til
rådighed af
trafikkøber
▪
Trafikkøber
▪
tilvejebringer fast
ejendom uden
bebyggelse udlagt
til værkstedbrug og
lokaliseret tæt på
jernbane
Land er enten
udlejet eller solgt til
den
vedligeholdelses-
ansvarlig
statsoperatør
▪
Trafikkøber
▪
tilvejebringer
vedligeholdelses-
faciliteter
Faciliteter er enten
udlejet eller solgt til
vedligeholdelses-
ansvarlig
▪
Trafikkøber
▪
▪
tilvejebringer og
ejer faciliteter
Samtlige
operatører er hver
især tildelt spor i
faciliteterne
Driften kan
varetages af en
tredjepart på tværs
af operatøren
▪
Trafikkøber
▪
▪
tilvejebringer og
ejer faciliteter
Drift af faciliteter
udbydes separat af
trafikkøber som
ikke er en operatør
Flere operatør toge
kan vedligeholdes i
en facilitet
Eksisterende
værksteder
▪
Kontrolleret af
statsoperatør
▪
Kontrolleret af
▪
Stillet til rådighed
▪
Stillet til rådighed
▪
Udbudt til
tredjepart
Illustration
Nedenfor uddybes de forskellige løsninger:
•
Ingen fast ejendom:
Operatør tildeles intet af trafikkøber og er hermed selv ansvarlig for at
tilvejebringe værksteder. Dette inkluderer jord til nybygning af værkstedsfaciliteter. De eksisterende
værksteder kontrolleres af det statsejede materielselskab. Nybygning af et værksted og anskaffelse af
grund giver et stort finansieringsbehov. Desuden er anskaffelse af ejendom udstykket til
værkstedsbrug som udgangspunkt vanskeligt og forbundet med stor usikkerhed grundet blandt andet
potentielle klagesager fra lokalmiljø. Samlet vurderes det, at løsningen har en negativ effekt på
tiltrækning af potentielle bydere.
147
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0148.png
•
•
Ubebygget fast ejendom:
Trafikkøber stiller areal uden bebyggelse til rådighed, som er udlagt til
værkstedsbrug og lokaliseret tæt på jernbane. Operatøren kan enten købe eller leje området af
trafikkøberen. De eksisterende værksteder kontrolleres af det statsejede materielselskab. Løsningen
giver ligeledes er højt finansieringsbehov, men det afhjælper dog problemet hvis, at trafikkøber stiller
areal til rådighed. Samlet vurderes løsningen at være attraktiv, især i tilfælde af supporterende
finansiering, som berøres senere i dette afsnit.
Tildeling af ubemandet værksted:
Trafikkøber tildeler værksted til vedligeholdelsesansvarlige.
Herunder to muligheder:
i.
Én vedligeholdelsesansvarlig:
Trafikkøber tilvejebringer og ejer vedligeholdelsesfaciliteter.
Vedligeholdelsesansvarlig kan enten købe eller leje området af trafikkøber. Samlet vurderes
løsningen som attraktiv forudsat, at der er tale om moderne faciliteter.
ii.
Flere vedligeholdelsesansvarlige:
Trafikkøber tilvejebringer og ejer vedligeholdelsesfaciliteter.
Hertil tildeles de ansvarlige operatører hver især dele af faciliteterne. Her kan der opstå problemer
vedrørende deling af kapacitet blandt forskellige operatører, hvilket udmønter sig i et mindre
attraktivt udbud. Samlet vurderes løsningen ikke som attraktiv.
Værksted drevet af tredjepart:
Trafikkøber tilvejebringer og ejer faciliteter. Driften af faciliteterne
udbydes separat til en tredjepart eksempelvis producenten eller et vedligeholdelsesselskab.
Værkstedet kan således servicere flere operatører. Design af udbuddet kræver dermed separate
udbud af vedligeholdelsesopgaverne. Hertil kan operatøren ikke designe og optimere
værkstedsfaciliteterne i forhold til egne præferencer. Samlet vurderes løsningen ikke som optimal.
•
Samlet vurderes ubebygget fast ejendom og tildeling af ubemandet værksted som de mest attraktive
værkstedsstrategier. Et ubemandet værksted er dog hovedsageligt attraktivt, såfremt der er tale om
moderne værkstedsfaciliteter.
Kommentarer fra operatører
Det bemærkes, at 17 ud af 24 svar fra operatørrundspørgen peger på besvær ved finansiering af
investering som den næsthøjeste risiko. Som en kommentar kan uddrages:
Vi ser e et delig
mobiliseringsrisiko som følge af den betydelige række kritiske workstreams (flåde -
muligvis nyt materiel, værkstedsbyggeri, rekruttering og uddannelse af personale, udvikle systemer), og
at disse kunne tilføje væsentlig ekstra omkostninger eller en forsinkelse i kontrakt start. Disse risici kan
i dskes, h is PTA ejer ateriel og ærkstedsfa iliteter .
Desude æ es at or alt er arighede af ko trakt kortere e d læ gde h ori ser i efa iliteter ka
benyttes; kontrakter med en løbetid på 25 år bør tildeles for at retfærdiggøre niveauet af
kapitali esteri g . Pro le atikke o kri g at le etide for ærkstedsfa iliteter t piske er læ gere
end kontrakten kan således afhjælpes med en tilbagekøbsgaranti.
12 ud af 17 svar peger desuden på, at adgang til værkstedsfaciliteter kan være problematisk i
forbindelse med et udbud.
Finansieringsstøtte og adgang til fast ejendom til brug for værksted betragtes således som en stor
støtte fra operatørs perspektiv.
148
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0149.png
8.3.1 Vurdering af værkstedsstrategi
De forskellige løsninger for værksteder kan generelt opsummeres som i figur 8-9.
Figur 8-9.
Oversigt over vurdering af stillen til rådighed af
fast ejendom til brug for værkstedsfaciliteter
Fast ejendom med værksted
Ingen fast ejendom
Ubebygget fast
ejendom
Enlig operatør
Delt værksted af flere
operatører
Meget attraktivt
Middel attraktivt
Lidt attraktivt
Tredjepart driver
værksted (ikke
operatør)
▪
Ringe position
Konkurrence-
position af ny
byder
sammenligne med
statsoperatør og
andre operatører i
området
af finansiering
Tilbagekøbsgaranti
er en forudsætning
for lavt bud
Direkte
finansieringsstøtte
bør overvejes
▪
Bedre
udgangspunkt end
statsoperatør og
andre operatører i
området
grad af finansiering
Tilbagekøbsgaranti
er en forudsætning
for lavt bud
Direkte
finansieringsstøtte
bør overvejes
eksterne
interessenter fsva.
koordination af
værksted og
faciliteter
▪
Attraktiv position for
bydere
▪
Mindre attraktiv
position for bydere
▪
Kræver separate
udbud af
vedligeholdelses-
ansvarlig
▪
Kræver en høj grad
▪
Finansiering
▪
Kræver mellem-høj
▪
▪
▪
Kræver delvis
finansiering
▪
Kræver delvis
finansiering
▪
Intet behov for
finansiering
▪
▪
Andre interessenter
Interessent
grænseflader
kan muligvis
blokere adgangen til
land
▪
Ingen konflikt med
▪
Ingen konflikt med
eksterne
interessenter fsva.
koordination af
værksted og
faciliteter
▪
Flere eksempler på
delt kapacitet og
udstyr udviser
problematikker
▪
Kritisk at tredjeparts
værkstedsoperatør
ikke er associeret
med statsoperatør
eller andre
operatører
▪
Værksted kan blive
Evne til at
optimere
vedligehold-
elsesrutiner
fuldstændig
specialdesignet
▪
Værksted kan blive
fuldstændig
specialdesignet
▪
Såfremt værksted
ikke har status som
fredet eller lign. kan
vedligehold-
elsesansvarlig
specialdesigne
▪
Operatør kan ikke
optimere
værkstedet til egne
vedligeholdelses-
rutiner
▪
Operatør kan ikke
optimere
værkstedet til egne
vedligeholdelsesruti
ner
8.4
Relation til scenarier
I dette afsnit relateres de 9 opstillede
materielstrategier
og 5
værkstedsstrategier
til de seks scenarier.
Det er vurderet, hvilke strategier der vil være mest hensigtsmæssig i hvert scenarie. Det uddybes, hvilken
aktør, der har
ansvar for tilvejebringelse, ejerskab, ansvar for vedligehold
og
finansieringsbyrde.
For
værkstedsstrategien vurderes de i det for hvert scenarie, hvordan trafikkøber gør værkstedskapacitet
disponibel for den/de vedligeholdelsesansvarlige.
8.4.1 Sammenfatning
I figur 8-10 nedenfor er det sammenfattes vurderingen af, hvordan de anbefalede materielstrategier kan
udfoldes i de enkelte scenarier. scenarierne. Overordnet vurderes der følgende:
149
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0150.png
•
•
Som det fremgår af afsnit
2.6.1 Evaluering af modeller
er materielstrategierne 1, 2 og delvist 7
generelt set de mest hensigtsmæssige.
Denne konklusion drages også ift. scenarierne, hvor det vurderes at materielstrategi 1 og 2 er de mest
hensigtsmæssige til alle modeller. Denne vurdering bygger på evaluering i afsnit 2.6.1 samt på
analysen i afsnit 4.2, hvor det udledes, at det for operatører i udbudsscenarierne stadig vil være mest
fordelagtigt trafikkøber stiller materiel til rådighed. Materialestrategi 7 kan også anvendes, men
den vurderes kun hensigtsmæssigt ift. udvidelser af materielflåden ud over det allerede planlagte. Det
kan eksempelvis blive aktuelt i forbindelse med nyt regionalt dieselmateriel til MVJ
87
.
Figur 8-10.
Sammenfatning af materiel- og værkstedsstrategis ift. scenarier
A) DSB som i dag
B) Udbud af en samlet
pakke
1
▪
2
7
▪
C) DSB som
entreprenør
1
2
7
▪
D) Udbud af alle pakker
E) Udbud kun af små
pakker
1
▪
2
7
▪
Kun ved anskaffelse
af nyt materiel
F) Fri trafik
Materiel-
strategi
1
▪
2
1
7
2
7
2
7
Ansvar for
tilveje-
bringelse
Staten har ansvaret
for tilvejebringelse
gennem bl.a.
Fremtidens Tog
Materiel ejes og
administreres af
DSB
Staten har ansvaret
for tilvejebringelse
gennem bl.a.
Fremtidens Tog
Materiel ejes og
administreres af
statsejet
materielselskab
Staten har ansvaret
for tilvejebringelse
gennem bl.a.
Fremtidens Tog
Materiel ejes og
administreres af DSB
Staten har ansvaret
for tilvejebringelse
gennem bl.a.
Fremtidens Tog
Materiel ejes og
administreres af DSB
i sin rolle som
integrator
Staten har ansvaret
for tilvejebringelse
gennem bl.a.
Fremtidens Tog
Staten har ansvaret
for tilvejebringelse
gennem bl.a.
Fremtidens Tog
Materiel ejes og
administreres af
statsejet
materielselskab
▪
Matereil-strategier
▪
▪
▪
▪
Ejerskab
▪
Statsejet
▪
materielselskab
fordeler materiel
mellem DSB og andre
operatører
DSB ejer derefter
egne, og statsejet
materielselskab togsæt
til brug for udbud
▪
Producent
vedligeholder materiel
DSB administrerer
DSBs togsæt, statsejet
materielselskab
administrerer togsæt til
brug for udbud
▪
▪
Ansvar for
ved-
ligehold
Producent eller DSB
vedligeholder
materiel, opgaven
administreres af
DSB
▪
Producent eller
operatør
vedligeholder
materiel, opgaven
administreres af
statsejet
materielselskab
▪
Producent eller DSB
vedligeholder
materiel, opgaven
administreres af DSB
▪
Producent
vedligeholder
materiel, opgaven
administreres af DSB
▪
▪
Producent
vedligeholder
materiel
Finansierin
gsbyrde
▪
Staten bærer
finansieringsbyrden
Producenten har
umiddelbar adgang
til værksteds-
faciliteterne
Der kan overvejes
supplerende
ubebygget fast
ejendom eller nybyg
med tilbagekøbs-
garanti
▪
Staten bærer
finansieringsbyrden
Producenten har
umiddelbar adgang
til værksteds-
faciliteterne
Der kan overvejes
supplerende
ubebygget fast
ejendom eller nybyg
med tilbagekøbs-
garanti
▪
Staten bærer
finansieringsbyrden
Producenten har
umiddelbar adgang
til værksteds-
faciliteterne
Der kan overvejes
supplerende
ubebygget fast
ejendom eller nybyg
med tilbagekøbs-
garanti
▪
Staten bærer
finansieringsbyrden
Deling af
udbudspakker kan
medføre at
værksteder skal
deles, hvilket kan
medføre snitflade-
problematikker – dog
tildels mitigeret af at
DSB administrer
▪
Staten bærer
finansieringsbyrden
Der vil med
overvejende
sandsynlighed være
deling af værksteder
og derved mulige
snitflade-
problematikker
Staten bærer
finansieringsbyrden
Producenterne har
adgang til alle
eksisterende
værksteder
Statsligt
materielselskab
koordinere
Værkstedstrategier
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
1 I dette tilfælde er der ikke tale om at der oprettes et statsligs materielselskab, men derimod at DSBs ejerskab videreføres. Dette er en mindre variation ift. den i afsnit 2.1 beskrevne materielstrategi
8.4.2 Analyse af centralt tilvejebragt materiel vs. operatør tilvejebragt materiel
Et afgørende spørgsmål er, om operatører skal medbringe eget materiel ved udbud. Ud fra den
ovenstående analyse i afsnit 2.6.1 af de 9 forskellige materielstrategier kan dette ikke anbefales. Analysen
har afdækket, at operatører vil have større finansieringsomkostninger end ved en statslig tilvejebringelse,
87
Pointen er generel for alle scenarier, og uddybes derfor ikke i gennemgangen af scenarierne
150
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0151.png
at flere operatører foretrækker at trafikkøber stiller materiel til rådighed
88
og at Fremtidens Tog er
kompatibelt med eventuelle udbud. Dertil kommer, at hvis operatøren selv skal tilvejebringe materiel, kan
det gøre det vanskeligere at skifte operatør, da en ny operatør enten skal overtage en anden operatørs
materiel, eller en ny operatør selv skal stille med materiel. Dette skal forstås i sammenhæng med de
potentielle omkostninger forbundet med at agere i et ikke velfungerende brugtmarked.
Fordele og ulemper ved operatørtilvejebringelse
Fordele ved, at operatøren selv bringer togene kan nævnes at operatørerne kan have både drifts- og
evt. vedligeholdelseserfaring med det pågældende materiel, at medbringelse af eget materiel fjerner et
potentielt incitamentsproblem ift. langsigtet vedligehold, og at anskaffelsessummen kan være mindre,
hvis operatør medbringer eksisterende ældre materiel. Af ulemper kan nævnes, at decentral
tilvejebringelse og vedligehold af tog alt andet lige ikke vil kunne medføre samme synergier og
stordriftsfordele, som en central tilvejebringelse vil kunne. Derudover vil der ved endt udbudsperiode
være en risiko forbundet med videresalg af materiel, hvilket kan resultere i en nedskrivning af
aktivernes restværdi. En betydelig ulempe er ligeledes, at private operatører har højere
finansieringsomkostninger end den danske stat. Beregninger viser, at central tilvejebringelse af tog vil
være økonomisk fordelagtig, selv hvor det antages at operatørens anskaffelsessum er signifikant lavere
end den centralt tilvejebragte togtype. Det skal dog bemærkes, at som fremført i afsnittet om
materielstrategi, findes der forskellige metoder hvorpå omkostningerne forbundet med operatør
tilvejebringelse kan reduceres, og sådanne beregninger skal derfor ses som yderpunkter i et spektrum,
hvor der er variationer inden for spektret. Generelt kan meromkostningerne forbundet med
operatørtilvejebringelse reduceres betydeligt ved at lade trafikkøber overtage dele af risikoen
forbundet med tilvejebringelse af materiel, men der kan ligeledes påtænkes en risikopræmie som i
sidste ende bliver allokeret som en del af buddet fra operatørens side.
Stordriftsfordelen ved samme materieltype på hele netværket er ligeledes illustreret ved beregninger
for 2 forskellige togtypevalg til hhv. fjerntrafik og regionaltrafik i forbindelse med Fremtidens Tog (se
afsnit 1.2.1). Samlet set vurderes det, at det er økonomisk fordelagtigt at have et begrænset antal af
togtyper, der passer sammen, og hvor kontrollen med så store og væsentlige aktiver ligger i statsligt
regi, således der ikke bliver tilføjet en uhensigtsmæssig stor risikopræmie af operatørerne.
Der har været fortilfælde for, at private togoperatører i Danmark selv ønsker at tilvejebringe rullende
materiel til at drive fjerntrafik, hvormed materielstrategi 5 eller 6 bliver relevant. Arriva præsenterede
eksempelvis i 2013 et uopfordret tilbud om togkørsel mellem København og Syd- og Sønderjylland for
Transportministeriet. Her tilbød Arriva, at indkøbe 35 nye elektriske 4-
og stogsæt af elafprø et t pe .
Det bemærkes, at anskaffelsen ville ske efter udbud på basis
af spe ifikatio er fra Tra sport i isteriet .
Togsættene ville blive afskrevet over 30 år, og overdraget til den efterfølgende operatør for restværdien.
Dertil kommer, at Arriva i den nuværende kontrakt i Midt- og Vestjylland selv er ansvarlig for at
tilvejebringe det rullende materiel. Trafikkøber er forpligtet til at overtage materiellet, såfremt operatøren
Operatørrundspørge foretaget i 2012, uddybet på side 11. Rundspørgen skal dog ses i sin historiske kontekst,
hvorfor svarene ikke nødvendigvis er direkte sammenlignelige
88
151
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0152.png
ikke vinder det efterfølgende udbud. Denne model vurderes at have fungeret tilfredsstillende i den
konkrete situation. Det skal i denne forbindelse nævnes, at det i nærværende rapport forudsættes, at der
ikke i 2030 vil være dieseldrevet regionaltogstrafik på hovednettet
89
. Det vil derfor kun være MVJ-trafikken,
der drives med dieselmateriel, hvorfor der til den tid vil kunne opnås synergier ved indkøb af materiel med
andre operatører
90
.
Det kan derfor overvejes, om der i en fremtidigt MVJ-udbud, når den eksisterende materielflåde skal
udskiftes, skal stille krav om at operatør selv tilvejebringer materiel.
8.4.3 Scenarie A)
Scenarie A er en institutionelt uforandret jernbanesektor i 2030, hvor DSB som i dag driver trafik under tæt
politisk styring.
Materielstrategi for scenarie A
I scenarie A anbefales det, at materielstrategi 1 eller materielstrategi 2 anvendes. Forskellen på de to
materielstrategier er jf. beskrivelsen i afsnit 2.1 hvorvidt ansvaret for vedligeholdelse ligger hos hhv.
operatøren eller producenten. Ift. valg af hhv. materielstrategi 1 eller 2, og derved om ansvaret for
vedligehold ligger hos producenten eller DSB, bemærkes det, at der i Fase 1.5 af Fremtidens Tog ikke er
taget stilling til om vedligeholdelse vil blive varetaget af operatøren (i dette tilfælde DSB) eller producenten,
samt at der først træffes beslutning herom i fase 2.
Konkret vurderes det, at materielstrategien i scenarie A skal udformes på følgende måde:
•
•
•
Ansvar for tilvejebringelse:
Staten har ansvaret for tilvejebringelse gennem bl.a. Fremtidens Tog
Ejerskab:
Materiel ejes og administreres af DSB
Ansvar for vedligehold:
Producent eller DSB vedligeholder materiel, opgaven administreres af DSB
Finansieringsbyrden:
Staten bærer finansieringsbyrden
•
Værkstedsstrategi for scenarie A
I dette scenarie vil der kun være én vedligeholdelsesansvarlig i og med, at det vil være DSB som operatør
eller producenten, der vil være ansvarlig for vedligehold. Det betyder, at problematikker ift. sikring af
adgang til værkstedsfaciliteter ikke vil blive aktuelle.
8.4.4 Scenarie B)
I scenarie B udbydes trafikken på
D“B’s
nuværende netværk i én samlet udbudspakke, med henblik på at
opnå mulige effektiviseringer gennem udbud og konkurrence, kombineret med fastholdelsen af en
sammenhængende jernbanesektor med en veldefineret, tværgående og langsigtet ansvarsplacering og
bibeholdelse af stordrifts- og netværksfordele.
Regionaltogtrafik der forudsættes overdraget til anden trafikkøber (Skørping-Frederikshavn og Køge-Roskilde)
undtaget.
90
Der vil derimod potentielt kunne opnås synergier ved at indkøbe dieselmateriel til 120 km/t-drift sammen med
lokale operatører, som f.eks. Nordjyske Jernbaner (Nordjyllands Trafikselskab), Lokaltog (Movia) eller Midtjyske
Jernbaner (Midttrafik). En sådan analyse ligger dog uden for rammerne af denne rapport.
89
152
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Materielstrategi for scenarie B
Scenarie B er i høj grad lig scenarie A. Det betyder, at materielstrategi 1 og materielstrategi 2 vurderes som
de mest hensigtsmæssige.
Et afgørende forhold hvor scenarie B adskiller sig fra scenarie A, er at projektorganisationen Fremtidens
Tog, der pt. er forankret i DSB, skal overdrages til et nyt statsligt materielselskab, som har ansvar for at stille
materiel til rådighed for den nye operatør. Overdragelse fra DSB vil kræve nøje planlægning for både at
sikre at kritisk ekspertise ikke går tabt, og at der samtidig vil være fair konkurrencevilkår for alle bydere.
Konkret vurderes det, at materielstrategien i scenarie B skal udformes på følgende måde:
•
•
•
•
Ansvar for tilvejebringelse:
Staten har ansvaret for tilvejebringelse gennem bl.a. Fremtidens Tog
Ejerskab:
Materiel ejes og administreres af et statsejet materielselskab
Ansvar for vedligehold:
Producent eller operatør vedligeholder materiel, opgaven administreres af
statsejet materielselskab
Finansieringsbyrden:
Staten bærer finansieringsbyrden
Værkstedsstrategi for scenarie B
I dette scenarie vil der kun være én vedligeholdelsesansvarlig i og med, at det vil være den vindende
operatør eller producenten, der vil være ansvarlig for vedligehold. Det betyder, at problematikker ift.
sikring af adgang til værkstedsfaciliteter ikke vil blive aktuelle.
De edligeholdelsesa s arlig ør ha e algfrihede til e te at ælge D“B’s til de tid eksistere de
værksteder eller at have ubebygget fast ejendom til rådighed til opførelse af et nyt værksted. Denne
valgfrihed bør indgå i udbuddet. Til nybyg bør der som minimum stilles tilbagekøbsgaranti og optimalt set
også investeringstilskud.
8.4.5 Scenarie C)
I scenarie C reduceres den detaljerede styring af DSB. Dermed kan i højere grad DSB agere som en
uafhængig forretningsdrevet virksomhed. Dette opnås ved fortsat tildeling af ene-operatørrettigheder til at
dri e trafikke på D“B’s u ære de et ærk so dette il se ud efter MVJ III og tildeli ge af
regionaltogstrafik i Nordjylland til Nordjyske Jernbaner), mens de politiske og regulatoriske barrierer
tilpasses en mere kommerciel togdrift.
Materielstrategi for scenarie C
Materielstrategien for scenarie C er ens med scenarie A i og med, at materiel ejes og administreres af DSB.
Overvejelser vedr. hvorvidt vedligehold skal udføres af DSB eller af producenten af Fremtidens Tog er
ligeledes tilsvarende scenarie A. Konkret vurderes det, at materielstrategien i scenarie C skal udformes på
følgende måde:
•
•
•
Ansvar for tilvejebringelse:
Staten har ansvaret for tilvejebringelse gennem bl.a. Fremtidens Tog
Ejerskab:
Materiel ejes og administreres af DSB
Ansvar for vedligehold:
Producent eller DSB vedligeholder materiel, opgaven administreres af DSB
Finansieringsbyrden:
Staten bærer finansieringsbyrden
•
153
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Værkstedsstrategi for scenarie C
Værkstedstrategien for scenarie C er ens med scenarie A.
8.4.6 Scenarie D)
I scenarie D effektiviseres driften af passagertog gennem øget konkurrenceudsættelse. Dette opnås ved, at
opdele trafikken i seks pakker og udbyde disse i uafhængige og gentagne udbud. DSB omdannes til en
trafikkøbervirksomhed, der kan sammenlignes med Movia. DSB vil gennem kontrakt med
Transportministeriet dermed være ansvarlig for at sikre underleverandører til at drive trafik. Scenariet
bibeholder en direkte politisk styring af serviceforpligtigelser og prissætning.
Materielstrategi for scenarie D
I dette scenarie anbefales anvendelse af materielscenarie 2. Det betyder, at det vil være staten, der som
trafikkøber, tilvejebringer materiellet. DSB vil i sin rolle som integrator administrere ejerskabet for
materiellet. Vedligeholdet vil blive foretaget af producenten.
Vurderingen af at operatører skal anvende Fremtidens Tog er klargjort i afsnit 4.2. ovenfor.
Valget af materielstrategi 2 frem for materielstrategi 1 bygger på det forhold, at operatørvedligehold i
overensstemmelse med materielstrategi 1 vil forudsættedelte værksteder, grundet udbuddet i seks pakker.
Delte værksteder vurderes uhensigtsmæssigt, da det medfører snitfladeproblematikker mellem
operatørerne. Det vurderes derfor mere hensigtsmæssigt at have producentvedligehold, hvor producenten
er ansvarlig gennem bods- og bonusbetaling over for materielselskabet til at levere et bestemt antal togsæt
til drift hver dag. Aftalen skal være mellem producent og materielselskab og ikke mellem producent og
operatører, da situationen med flere operatører ville kunne lede til uhensigtsmæssige incitamenter for
producenten ift. at særbehandle nogle operatører frem for andre.
Et afgørende spørgsmål i scenarie D er, hvordan materiellet kobles til de enkelte udbudte pakker, hhv. om
der i hvert udbud er en meget fast afgrænset materielflåde til rådighed, eller om man igennem eks. udbud
med forhandling vil tillade operatører at komme med indspil til fordelingen, eks. hvilken materielfordeling
de optimalt ser koblet med hver pakke. Her anbefales en tæt dialog med eventuelle bydere i
konstruktionen af udbud.
Konkret vurderes det, at materielstrategien i scenarie D skal udformes på følgende måde:
•
•
Ansvar for tilvejebringelse:
Staten har ansvaret for tilvejebringelse gennem bl.a. Fremtidens Tog
Ejerskab:
Materiel ejes og administreres af DSB i sin rolle som integrator
Ansvar for vedligehold:
Producent vedligeholder materiel, opgaven administreres af DSB
Finansieringsbyrden:
Staten bærer finansieringsbyrden
•
•
Værkstedsstrategi for scenarie D
Den vedligeholdelsesansvarlige producent bør have valgfriheden til enten at vælge
D“B’s
til den tid
eksisterende værksteder eller at have ubebygget fast ejendom til rådighed til opførelse af et nyt værksted.
Til nybyg bør der som minimum stilles tilbagekøbsgaranti og optimalt set også investeringstilskud.
154
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
8.4.7 Scenarie E)
I scenarie E konkurrenceudsættes togtrafikken som i scenarie D, men samtidig tillades operatørerne en
større grad af kommerciel frihed inden for givne kontrakter. Trafikken opdeles i de samme seks
overordnede pakker som i scenarie D, men Lyn-trafikken på hovedstrækningerne mellem de større byer
tildeles DSB på offentlige service-vilkår (PSO), men drives kommercielt.
Materielstrategi for scenarie E
For de udbudte strækninger anbefales materielstrategi 1 og materielstrategi 2.
Hovedstrækningen, dvs.
D“B’s
drift af LYN-netværket, vurderes at skulle udføres som i scenarie A eller C.
Det vil i dette tilfælde være meningsfyldt fortsat at lade DSB eje den del af materiellet, som DSB selv
benytter. Dog vurderes det afgørende, at trafikkøbers materielselskab ved starten af udbud håndterer
fordelingen af materiel mellem DSB og andre operatører. Visse dele af materielflåden vil givetvis være mere
funktionsdygtigt end andet, og det er derfor vigtigt, at trafikkøbers materielselskab sikrer en transparent og
fair fordeling af materiellet. Dette skyldes, at DSB har driftserfaring med netop materiellet og derfor ellers
vil have en fordel i at vælge det mest funktionsdygtige. Det kan bemærkes, at det samme gør sig gældende i
transitionsprocessen for de resterende udbudsscenarier dvs. når de første udbud af hver pakke
ge e føres og isse dele af D“B’s aterielflåde skal o erdrages til e operatører.
For de resterende udbudte strækninger anbefales materielstrategi 2, hvor det statslige materielselskab har
ansvar for og tilvejebringer materiel, mens producenten er ansvarlig for vedligehold. Argumentet for, at
producenten skal være ansvarlig for vedligehold, er det samme som i scenarie D, idet operatører eller skal
dele værkstedsfaciliteter.
Det vurderes, at materielstrategien i scenarie E skal udformes på følgende måde:
•
•
Ansvar for tilvejebringelse:
Staten har ansvaret for tilvejebringelse gennem bl.a. Fremtidens Tog
Ejerskab:
Statsejet materielselskab fordeler materiel mellem DSB og andre operatører. DSB ejer
derefter eget materiel, og statsejet materielselskab eger det resterende materiel til udbud
Ansvar for vedligehold:
Producent vedligeholder materiel. DSB administrerer eget materiel, statsejet
materielselskab administrerer materiel til brug for udbud
Finansieringsbyrden:
Staten bærer finansieringsbyrden
•
•
Værkstedsstrategi for scenarie E
Vedligeholdelsesansvarlig bør have valgfriheden til enten at vælge mellem de eksisterende værksteder,
som DSB ikke selv skal bruge, eller alternativt at have fast ejendom stillet til rådighed til brug for
værkstedsaktivitet. Til nybyg bør der som minimum stilles tilbagekøbsgaranti og optimalt set også
investeringstilskud. DSB vil fortsætte med at
ha e ærksteder til edligehold af deres eg e togsæt. D“B’s
værksteder anbefales adskilt fra de værksteder, hvor producenten skal udføre vedligehold af materiel til de
nye operatører for at undgå deling af faciliteter. Såfremt det ikke kan undgås, at DSB og producent skal
dele eksisterende værksteder, anbefales det, at producenten garanteres mulighed for nybyg.
155
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
8.4.8 Scenarie F)
Formålet med scenarie F er at effektivisere jernbanesektoren ved omfattende deregulering, og anvendelse
af markedsbaserede løsninger i videst muligt omfang. Det passagermæssige hensyn til servicering af
afgange med lav belægning reduceres, således at operatørerne får væsentligt større mulighed for tilpasning
af trafikken.
Materielstrategi for scenarie F
I scenarie F er anbefalingen den samme som i D, dog uden DSB som integrator. I stedet vil det være
materielselskabet der er den integrerende rolle mellem operatører og producenten ift. vedligehold. I
scenarie F kan det dog overvejes at stille krav om, at operatørerne selv at tilvejebringe materiel for sikre
innovative, effektive og markedsbaserede løsninger. Som der er belyst i afsnit 4.2 vurderes det dog fortsat
mest økonomisk fordelagtigt at gennemføre et koordineret statsligt indkøb af tog. For at muliggøre
markedsbaserede løsninger, der evt. tillader nye produkter kan det overvejes at give operatører mulighed
for selv at supplerer med materiel til kørsel i fri trafik.
Konkret vurderes det, at materielstrategien skal udformes som:
•
•
I
Ansvar for tilvejebringelse:
Staten har ansvaret for tilvejebringelse gennem bl.a. Fremtidens Tog
Ejerskab:
Materiel ejes og administreres af statsejet materielselskab
Ansvar for vedligehold:
Producent vedligeholder materiel, administreret af statsejet materielselskab
Finansieringsbyrden:
Staten bærer finansieringsbyrden
•
•
Værkstedsstrategi for scenarie F
Den vedligeholdelsesansvarlig bør have valgfriheden til enten at vælge
D“B’s
til den tid eksisterende
værksteder eller at få stillet ubebygget fast ejendom til rådighed til opførelse af et nyt værksted. Til nybyg
bør der som minimum stilles tilbagekøbsgaranti og optimalt set også investeringstilskud.
Det vurderes, at det statslige materielselskab skal spille en koordinerende rolle ift. samarbejde mellem
vedligehold og de enkelte operatører.
156
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
9. Transition for analysen af den danske jernbanesektor
Dette kapitels formål er at beskrive overgangen fra den nuværende organisering af jernbanesektoren i
Danmark til de enkelte scenarier. Kapitlet indledes med en beskrivelse af den underliggende transition i
basisscenariet. Kapitlet præsenterer to transitionsplaner, som tillader gennemførsel af den organisatoriske
transition og derefter præsenterer en udbudsplan med henholdsvis kort og lang udbudshorisont. På
baggrund af analysen anbefales transitionsplanen med kort udbudshorisont, da risici forbundet med planen
ikke er markant større end for transitionsplanen med lang udbudshorisont. Samtidig sikrer planen med den
korte udbudshorisont, at de økonomiske gevinster i udbudsscenarierne realiseres hurtigere.
Transitionsplanen med den korte udbudshorisont sikrer udbud hurtigst muligt under de forudsætninger,
som påvirker overgangsperioden. Udbudsplanerne og de dertilhørende forudsætninger er uddybet i afsnit
9.3.
Det skal understreges, at transitionsplanerne er vurderet ud fra den antagelse, at de gennemføres som
planlagt, og at der ikke ændres retning for jernbanesektoren ved for eksempel at skifte til et andet scenarie
end det scenarie, der er valgt indledningsvis. En markant ændring af retningen for sektoren midtvejs i
implementeringsprocessen kan resultere i dyre, inkonsistente løsninger med dobbelt funktioner,
usikkerhed og udfordringer i at realisere de forventede potentialer. Dette uddybes i afsnit 9.5.
9.1
Transition i jernbanesektoren frem mod 2030 (basisscenariet)
Rapportens scenarieanalyse tager udgangspunkt i, at sektoren har gennemført en overgang i 2030. Udover
de scenarie-relaterede overgange, betyder forudsætningerne i afsnit 3.1, at sektoren og ikke mindst DSB
gennemløber mange forandringer, der er uafhængige af scenarierne. Gennemføres disse forandringer ikke
som forudsat, vil basisscenariets økonomiske fremskrivning ikke være den korrekte basis at vurdere
scenarierne på.
•
Basisscenariet indeholder effektiviseringer på 39 mio. kr. om året. DSB i organisationsanalysen
nærmere redegjort for implementering af effektiviseringer der overstiger dette beløb, og
rapporte s forfattere har k alitetssikret D“B’s a al se og fu det pote tialet
ambitiøst men
realisabelt. Programmet Robust DSB vil bringe DSB pænt foran, idet der deri forventes større
potentiale.
Basisscenariet forudsætter, at der indkøbes elektriske lokomotiver til afløsning af det nuværende
dieselmateriel og at programmet Fremtidens Tog gennemføres med de tilhørende forbedringer i
værkstedsstrukturen. Succesfuld realisering af dette forudsætter, at DSB-organisationen holder
stærkt fokus herpå og sikrer sig de relevante kompetencer.
Basisscenariet indeholder ligeledes en betydelig trafikvækst, jf. afsnit 10.4, som forudsættes at ske
som en konsekvens af færdiggørelsen af infrastrukturprojekterne. Det forudsætter, at DSB,
Banedanmark og den samlede jernbanesektor er i stand til at realisere et betydeligt bedre
jernbaneprodukt via de planlagte forbedringer indenfor de givne tidsrammer. Projekterne har også
betydning for de enkelte scenarier, hvilket uddybes i afsnit 9.4.1.
•
•
Den nuværende trafikkontrakt med DSB indeholder en række krav til DSB vedrørende service, priser,
punktlighed og kompenserer DSB med en kontraktbetaling. Den overordnede opfølgningsmekanisme, der
anvendes for at sikre opfyldelsen af effektiviseringsmålene, er at reducere de årlige tilskud i
157
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0158.png
trafikko trakte sa t detaljeret opfølg i g på D“B’s fi a sielle rapporteri g.
I en situation, hvor det er
afgørende at sektoren lykkes på mange fronter, kan den nærmere opfølgning på sektorens implementering
af projekterne overvejes.
9.2
Transitionsproces mod analysens scenarier
Transitionsprocessen beskriver overgangen fra den nuværende organisering og styring til hvert af de
beskrevne scenarier. Overgangen indeholder både organisatoriske forandringer og en udbudsproces i
scenarierne med udbud. I analysen indgår alle elementer, som påvirker sektoren herunder for eksempel
infrastrukturprojekter, indkøb af tog, anvendelse af Lov om Virksomhedsoverdragelse (LOV) og udlån af
tjenestemænd. Elementerne som indgår i transitionsprocessen er kort beskrevet herunder:
Figur 9-1. Elementer i transitionsprocessen for jernbanesektoren
Forberedelsen inkluderer blandt andet en politisk proces, hvor det politiske mandat for et scenarie skal
klarlægges og eventuel lovgivning gennemføres. Transitionsprocessen er imidlertid lang for de fleste af
scenarierne og der må, afhængigt af det valgte scenarie, forventes at komme tilbagevendende politisk
involvering.
Reorganisering og implementering er organisatoriske aktiviteter, som i praksis vil overlappe hinanden.
Reorganiseringen inkluderer en opfølgning på den politiske proces med udarbejdelse af
selskabskonstruktioner og aftaledokumenter for sektoren. Derudover skal roller og kompetencer
mobiliseres på baggrund af aktivitetskortlægningen, der blev udarbejdet i forberedelsen.
Reorganiseringsfasen fører videre til implementeringen, hvor bl.a. kompetencer rekrutteres og udvikles til
de forestående ændringer. I den forbindelse er det vigtigt løbende at orientere de relevante medarbejdere
om forandringsprocessen.
Udbudsprocessen inkluderer en indledende involvering af interessenter for at sikre markedsinteresse for
udbuddet. Derudover skal udbudsmaterialet udarbejdes med klare regler, hvor der tages højde for
relevante forhold og rammer, der påvirker driften i sektoren. Efter annonceringen af udbuddet gives
byderne en periode til at udarbejde tilbud. Afslutningsvis indeholder udbudsprocessen en evaluering af
tilbud, som typisk foregår ud fra evalueringskriterierne beskrevet i kapitel 7.
Efter valg af operatør følger en mobiliseringsperiode. Mobiliseringsperioden skal sikre, at den vindende
operatør bliver klar til driftsopstart, hvilket blandt andet inkluderer overdragelse af systemer og personale,
uddannelse og etablering af administration. I driftsperioden vil aktiviteterne for trafikkøber primært bestå
af løbende opfølgning med operatøren og de kontraktlige forpligtelser som udbuddet indeholder.
Ovenstående elementer vil blive uddybet for hvert scenarie i de efterfølgende afsnit vedrørende den
organisatoriske overgang og strategien for udbudsprocessen.
158
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
9.3
Organisatorisk transition
Dette afsnit beskriver de organisatoriske ændringer for de involverede aktører. Gennemgangen inkluderer
et indledende delafsnit med fokus på organisatoriske ændringer, der finder sted på tværs af flere scenarier.
Herefter følger en scenarie-specifik beskrivelse af de organisatoriske aktiviteter forbundet med overgangen
samt de kompetencer de forskellige roller vil kræve. Afslutningsvis angives en indikation på tidshorisonten
forbundet med forandringerne for de enkelte aktører. Scenarie B, E og F er karakteriseret ved en mere
kompleks ændring end de resterende scenarier. Transitionsprocessen er uddybet for scenarie E i forhold til
de andre scenarier. For en højere detaljeringsgrad i beskrivelsen af transitionsprocessen for scenarie B og F
henvises der til afsnit 9.2.6 vedrørende transitionsprocessen i scenarie E.
9.3.1 Organisatorisk transition på tværs af alle scenarier
For Transportministeriet vil alle scenarier inkludere en forberedelsesfase med en politisk proces og aftale.
På baggrund af den politiske proces skal principperne for den nye organisatoriske konstruktion i sektoren
afklares herunder de politiske og økonomiske målsætninger. Principperne skal forholde sig til politisk
involvering, finansiering og overgangsperiode i sektoren.
Organisatoriske forandringer for DSB på tværs af scenarier
Hovedparten af scenarierne medfører organisatoriske forandringer både internt i DSB og eksternt i
forholdet til andre parter (med undtagelse af scenarie A). Indledningsvis skal DSB afklare sin rolle med
Transportministeriet på baggrund af den politiske proces, hvilket vil identificere de forandringer, som DSB
skal gennemgå.
Internt skal DSB forberede sin organisation på forandringerne og herunder definere formål, mission og
kultur for fremtidens DSB. Dette skal understøtte udviklingen af fremtidens DSB. Opgaven inkluderer en høj
grad af forandringsledelse, hvor et overbevisende grundlag for forandring skal drive processen. Fokus på
fora dri g i eholdes ge e i dførelse af e ar ejdsga ge, e KPI’er og dialog øder ed
medarbejderne. DSB har i sin organisationsanalyse redegjort for de nødvendige organisatoriske aktiviteter,
samt hvorledes forandringsledelsen gribes an.
For at identificere de eksterne forandringer skal DSB kortlægge og analysere snitflader mellem DSB og
fremtidige aktører i sektoren for at understøtte en hensigtsmæssig overgang. Herefter følger en
reorganisering, hvor en effektiv og kontrolleret overdragelse af personale fra funktioner, som afgives af
DSB, er vigtig. Nedenfor følger et overblik, som vurderer personaleafgang i de forskellige scenarier for DSB:
159
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0160.png
Figur 9-2. De forventede ændringer af medarbejdere i DSB SOV (ÅV) ift. 2015
9.3.2 Organisatorisk transition i scenarie A
Scenarie A er et scenarie, hvor der ikke foretages organisatoriske ændringer i forhold til i dag. DSB
gennemgår en tilpasning gennem effektiviseringsprogrammet Robust DSB , hvilket vil reducere
omkostningerne. Det forventes, at tilpasningerne som følge af Robust DSB vil reducere antallet af
medarbejdere på tværs af alle ansættelseskategorier. Hovedparte
af tiltage e er u der D“B’s ege
kontrol. Den overordnede opfølgningsmekanisme, der kan anvendes for at sikre opfyldelsen af
effektiviseringsmålene, er at reducere de årlige tilskud i trafikkontrakten samt detaljeret opfølgning på
D“B’s fi a sielle rapportering.
9.3.3 Organisatorisk transition i scenarie B
I scenarie B
ud des stort set hele D“B’s u ære de et ærk i e sa let pakke.
Overgangen vil medføre
ændringer for Transportministeriet, Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen (TBST), DSB samt for Banedanmark.
Organisatorisk transition i scenarie B for Transportministeriet
Den primære ændring for Transportministeriet består i at organisere processen omkring det store udbud.
Der er følgende organisatoriske aktiviteter for Transportministeriet i scenarie B:
1) Politisk forberedelse: Transportministeriet skal sætte rammerne for udbud herunder udarbejde en
ændring af DSB loven, der kan understøtte det store udbud.
2) Gennemføre trafikkøb: Transportministeriet skal sikre høj kvalitet i det store udbud. Opgaverne
inkluderer høringsmøder med interessenter, prækvalifikationsproces, udarbejdelse af
udbudsmateriale, afklaring af tilrådighedsstillelse, forhandling af endeligt tilbud, løbende
opfølgning, løsning af konflikter og tilpasninger af kontrakter.
3) Styring og koordinering af den samlede forandringsproces i sektoren: Udbudsscenarierne er
karakteriseret ved en del forandringer i forhold til sektorens nuværende organisering. For at sikre
en koordineret proces, anbefales det, at der nedsættes et programkontor (PMO), som varetager
styrings- og koordinationsrollen for den samlede transition. Programkontoret anbefales at være
forankret i Transportministeriet og inkludere repræsentanter fra alle offentlige aktører inkl. DSB.
Herved sikres involvering og ejerskab over forandringsprocessen på tværs af sektoren. Fokus for
programkontoret skal være eksekvering af transitionsprocessen, tilvejebringelse af det detaljerede
160
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
økonomiske grundlag og ledelsesmæssig understøttelse af aktørerne i sektoren med henblik på at
sikre motivation og loyalitet for alle medarbejdergrupper.
Kompetencerne til at udføre ovenstående vurderes at være stede i sektoren. DSB og TBST forventes at
understøtte det store udbud med tekniske kompetencer. Transportministeriet har juridiske kompetencer
tilgængelige, men processen vil kræve ekstra juridiske og udbudsprocessuelle ressourcer i en periode for at
sikre den nye juridisk styrede relation til en national privat operatør. Behovet for ekstra ressourcer vil være
kortvarigt ved udbud hvert tiende år. Derfor anbefales en fleksibel tilgang af ressourcer i form af
konsulentbistand, som tillader en nedjustering efter spidsbelastningen.
Tidsbehovet forbundet med overgangen vurderes til omkring 2 år. De 2 år inkluderer forberedelse,
reorganisering og implementering forbundet med de ekstra opgaver som Transportministeriet påtager sig.
Herefter vil Transportministeriet være organisatorisk parat til at påbegynde udbudsprocessen for det store
udbud.
Organisatorisk transition i scenarie B for Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen
Den primære ændring for TBST består i support til Transportministeriet ift. den store udbudsproces. I
scenarie B er der følgende organisatoriske aktiviteter for TBST:
1) Detaljeret bidrag til udbudsproces: TBST forventes i kraft af tekniske kompetencer at levere
detaljerede bidrag til udbudsmaterialet, herunder oplæg til definition af trafik, passagerprognoser
mv.
2) Databidrag i sektoren: Data for sektoren skal indsamles og gøres tilgængeligt i udbudsprocessen.
TBST skal samle information om trafiktilpasninger, passagerinformation, indtægtsdeling og
vedligehold af materiel.
Det store udbud vil medføre en spidsbelastning omkring udbuddet. Den organisatoriske transition i TBST
forventes tidsmæssigt at følge planen for Transportministeriets overgang på omkring 2 år.
Organisatorisk transition i scenarie B for DSB
I scenarie B vil DSB nedlægge operatørdelen, mens det resterende DSB vil bevares med det formål varetage
de kritiske dele af aktiverne i sektoren herunder blandt andet materiel. Selskabet vil have fokus på at
udvikle og bevare værdierne i aktiverne. I tillæg vil selskabet stille alle aktiver til rådighed for en hel sektor,
og dermed hviler der naturligt et tværgående sektoransvar på selskabet. I overgangen har DSB endvidere
ansvaret for at bidrage til en proces, der giver færrest mulig forstyrrelser af kundernes oplevelse. DSB vil
gennemgå følgende organisatoriske transition i scenariet:
1) Nedlæggelse og overdragelse
af drift: Når e
operatør tager o er il D“B’s driftsakti iteter skulle
indstilles. Ind til denne skæringsdato vil DSB skulle sikre en fortsat opretholdelse af togdriften i
størstedelen af Danmark. DSB forbereder udbuddet ved opdeling af medarbejdere forud for udbud,
således at det er klart for bydere, hvilke medarbejdere der efter et succesfuldt bud vil overgå ifølge
Lov om Virksomhedsoverdragelse.
2) Selskab for ejerskab: Overgang fra operatørselskab til et fokuseret selskab med få medarbejdere til
at varetage ejerskabet.
161
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0162.png
3) Afviklet integrator-rolle: DSB skal varetage opgaven vedrørende salgs- og billetsystemet herunder
indtægtsdeling frem til overdragelsen til en ny operatør, hvorefter aktiviteterne lukkes. Ligeledes
bortfalder kundeservice- og marketingsopgaven grundet udbud på nettokontrakter.
4) Overdragelse af personale: DSB skal overdrage personale til vinderen af udbuddet, da opgaver
tilknyttet rollen som operatør, stationsdrift samt kundeservice og marketing afgives fra DSB.
5) Gennemføre kontrolbud: DSB skal gennemføre et kontroludbud for at sikre et
sammenligningsgrundlag for de tilbud som modtages.
Som angivet ovenfor forventes DSB at overdrage en betydelig mængde personale. Derudover forventes en
del af de tekniske kompetencer vedrørende materiel og værksteder at understøtte Transportministeriet i
udbudsprocessen for at sikre et udbud af høj kvalitet. Opgaven som kontrolbyder baserer sig på tekniske og
økonomiske kompetencer, som er tilgængelige i DSB på nuværende tidspunkt. Et kontrolbud som det
kendes fra andre offentlige udbud stilles imidlertid normalt af den udbydende myndighed, hvilket DSB ikke
er i scenarie B, hvor Transportministeriet er trafikkøber. Det skal nærmere afklares om det juridisk kan
betragtes som et kontrolbud, eller om DSB nærmere understøtter trafikkøbers fastlæggelse af et
maksimumsbud.
Overgangen for DSB forventes at tage 4,5 år, hvor den politiske proces er medregnet. For DSB vil de 4,5 år
inkludere alle de beskrevne aktiviteter i en forberedelsesfase, reorganiseringsfase og implementeringsfase.
De vigtigste aktiviteter er illustreret i nedenstående:
Figur 9-3. De kritiske aktiviteter i DSB forbundet med scenarie B
Organisatorisk transition i scenarie B for Banedanmark
Dette scenarie medfører mindre ændringer for det nuværende Banedanmark, da Banedanmark overtager
opgaven med trafikinformation, som i dag er en del af integrator-rollen hos DSB. Banedanmark overtager
opgaven, da det vurderes hensigtsmæssigt, at separere denne opgave fra selskabet, der varetager driften.
9.3.4 Organisatorisk transition i scenarie C
I scenarie C fortsætter DSB som operatør med samme trafik som i dag, men gives i kontrakten med
Transportministeriet øgede frihedsgrader, der skal understøtte et mere kommercielt og effektivt fokus end
tilfældet er i dag. Overgangen vil medføre begrænsede ændringer for Transportministeriet samt for DSB.
Organisatorisk transition i scenarie C for Transportministeriet
Scenarie C vurderes ikke at medføre organisatoriske ændringer i Transportministeriet, men ministeriet skal
i scenariet varetage følgende opgaver udover dem de varetager i dag:
1) Understøtte effektivisering af DSB: Transportministeriet forventes at medvirke til, at DSB har de
rette forudsætninger for effektiviseringer. Det inkluderer støtte fra Moderniseringsstyrelsen til
162
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
forhandlingerne med fagforeningerne samt politisk accept af den kommercielle frihed til DSB. Den
kommercielle frihed vil blandt andet forudsætte, at DSB ikke længere står til rådighed for politisk
betjening.
2) Ændring af DSB-loven: DSB-loven skal ændres for at sikre DSB mere kommerciel frihed. Det kan for
eksempel inkludere afskaffelse af krav om fremlæggelse af udvalgte elementer for ministeren.
Transportministeriet skal justere de nuværende krav omkring minimum af trafik samt
prisregulering.
Kompetencerne til at udføre ovenstående opgaver vurderes at være til stede i Transportministeriet.
Tidsbehovet forbundet med overgangen vurderes til omkring 2 år. De 2 år inkluderer forberedelse og
implementering forbundet med udvikling og opfølgning på den nye aftale med DSB.
Organisatorisk transition i scenarie C for DSB
I s e arie C er D“B’s fre tidige for ål at
varetage størstedelen af togtrafikken i Danmark, men med et
betydeligt mere kommercielt og effektivt fokus. Dette kræver en omstilling fra den nuværende tankegang i
DSB, hvor driften tilrettelægges på baggrund forholdsvis detaljerede krav i trafikkontrakten med
Transportministeriet. Fremadrettet vil kundefokus og kommercielt fokus i stedet være afgørende
parametre
i D“B’s tilrettelæggelse af drifte
, hvor kompetencer vedrørende dynamisk prissætning og
produkttilpasninger vil kunne anvendes. Følgende organisatoriske ændringer forventes for DSB:
1) Løbende tilpasning af virksomheden: DSB gennemfører Robust-aktiviteter, herunder omlægning af
overenskomster m.v. til mere tidssvarende vilkår
2) Opbygning af kompetencer: DSB skal opbygge kompetencer til at gennemføre prisdifferentiering og
markedsmæssige produkttilpasninger.
DSB forventes at trimme organisationen og øge effektiviteten på baggrund af den kommercielle frihed, som
tildeles gennem mindre detaljeret kontraktstyring. Forudsat opbakning fra politisk side skal DSB realisere
det fulde potentiale af økonomiske forbedringer på markedsvilkår. Derudover tilpasses det nye selskab for
ejerskab og integrator-rollen til den øgede kommercielle frihed.
I de indledende 3-4 år skal DSB fokusere på implementeringen Robust DSB, initiering af DSB på
markedsvilkår samt at opbygge kompetencer til at gennemføre prisdifferentiering. Den markante tilpasning
af virksomheden forventes at fortsætte frem til 2030.
9.3.5 Organisatorisk transition i scenarie D
I scenarie D gennemføres løbende udbud af hele netværket i trafikpakker, som drives på bruttokontrakter.
Det kræver, at Transportministeriet skal justere DSB-loven således, at ansvaret for sektoren og visse
myndighedsopgaver overdrages til DSB, mens driften udføres af nye operatører som underleverandører til
DSB. DSB forventes derved at blive den aktør, der implementerer de primære ændringer i dette scenarie.
Organisatorisk transition i scenarie D for DSB
I s e arie D er D“B’s fre tidige
formål at fastholde det tværgående forretningsmæssige ansvar i sektoren
samtidig med at togdriften konkurrenceudsættes. DSB vil som integrator og ejer af aktiverne sikre
sammenhæng i sektoren og udfylde rollen som indkøbsmyndighed i forhold til operatørerne. Dermed bliver
163
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0164.png
D“B’s rolle ere st re de og
aktiviteter:
i dre operatio el. D“B for e tes at ge
e føre følge de orga isatoriske
1) Overdragelse af personale: DSB overdrager løbende personale til togdriften i takt med at
trafikpakkerne udbydes. DSB forbereder hvert enkelt udbud ved identifikation af medarbejdere
forud for udbud, således at det er klart for bydere, hvilke medarbejdere der efter et succesfuldt
bud vil overgå ifølge Lov om Virksomhedsoverdragelse.
2) Oprette trafikkøber-funktion: DSB overtager myndighedsopgave som trafikkøber. Opgaverne
inkluderer høringsmøder med interessenter, prækvalifikationsproces, udarbejdelse af
udbudsmateriale, afklaring af tilrådighedsstillelse, forhandling af endeligt tilbud, løbende
opfølgning, løsning af konflikter og tilpasninger af de enkelte kontrakter.
3) Oprette selskab for ejerskab: DSB skal samle aktiviteterne for ROSCO, Vedligehold og drift af
Stationerne i et selskab for ejerskab.
4) Etablering og varetagelse af integrator-rollen: Scenariet anvender bruttokontrakter, hvilket i
forhold til scenarierne med nettokontrakter vil forudsætte, at DSB varetager opgaven forbundet
med kundeservice og marketing.
DSB afgiver aktiviteterne som operatør og overdrager dermed personalet tilknyttet denne opgave. Det
vurderes, at de nødvendige tekniske kompetencer til at udføre rollen som trafikkøber er til rådighed i DSB,
men disse ressourcer skal suppleres og koncentreres i en kompetent udbudsafdeling. Derudover tilpasses
selskab for ejerskab og integrator-rollen til det specifikke scenarie.
Overgangen for DSB forventes at tage 7-8 år før det sidste udbud kan gennemføres. Perioden indeholder
den politiske proces, reorganiseringsperiode samt en implementeringsperiode, hvor trafikpakkerne
løbende udbydes. Aktiviteterne er illustreret i nedenstående figur:
Figur 9-4. De kritiske aktiviteter i DSB forbundet med scenarie D
9.3.6 Organisatorisk transition i scenarie E
I scenarie E gennemføres løbende udbud af jernbanedriften i trafikpakker på nettokontrakter med
undtagelse af LYN-strækningen, som tildeles DSB, der driver strækningen kommercielt. Overgangen vil
medføre ændringer for alle aktører i sektoren. I forhold til scenarie A, C og D er scenarie E karakteriseret
ved en mere kompleks ændring. Der skal opbygges og konsolideres kompetencer til at agere mere aktivt
som trafikkøber på styrelsesniveauet. Det nuværende DSB opsplittes i flere selskaber. Dette kræver, at de
nye roller for selskaberne, som udspringer af DSB skal redefineres. Samtidig skal DSB sikre, at togdriften
opretholdes og udvikles i perioden indtil de enkelte pakker udbydes. De overordnede aktiviteter illustreres i
nedenstående figur.
164
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0165.png
Figur 9-5. Implementeringsplan for hovedaktørerne i scenarie E
Organisatorisk transition i scenarie E for Transportministeriet
I scenarie E vil Transportministeriet gennemgå følgende forandringer:
1) Mandat til styrelse: Transportministeriet tildeler mandat som trafikkøber til en nyoprettet styrelse
under Transportministeriet.
2) Ændringer vedrørende DSB:
a. DSB-loven skal muliggøre en opdeling af det nuværende DSB i et DSB Selskab for Ejerskab
og en DSB Operatør. Operatørselskabet kan overføres til Finansministeriet, når hele eller
hovedparten af aktiviteterne i forhold til realisering af scenariets potentialer og
konkurrenceudsættelsen af de øvrige pakker er gennemført. Denne overførsel kan
eventuelt ske med henblik på hel eller delvis privatisering.
b. Det strategiske fokus for DSB ændres markant med de forestående ændringer. Det
anbefales i den forbindelse, at Transportministeriet sikrer, at de ledelsesmæssige
kompetencer i DSB er stede i transitionsperioden
3) For at sikre en koordineret proces, anbefales det, at der nedsættes et programkontor (PMO), som
varetager styrings- og koordinationsrollen for den samlede transition. Programkontoret anbefales
at være forankret i Transportministeriet og inkludere repræsentanter fra alle offentlige aktører inkl.
DSB. Herved sikres involvering og ejerskab over forandringsprocessen på tværs af sektoren. Fokus
for programkontoret skal være eksekvering af transitionsprocessen, tilvejebringelse af det
detaljerede økonomiske grundlag og ledelsesmæssig understøttelse af aktørerne i sektoren med
henblik på at sikre motivation og loyalitet for alle medarbejdergrupper.
Kompetencerne til at udføre ovenstående er grundlæggende tilstede i Transportministeriet. I lyset af den
massive forandring af sektoren og deraf følgende behov for koordination anbefales det imidlertid, at
Transportministeriet supplerer programkontoret med eksterne ressourcer med speciale i programledelse
og strategiimplementering. Tidsbehovet for at etablere den nye regulering vurderes at tage et år, men
165
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
projektkontoret forventes aktivt mindst indtil den nye organisering er realiseret og det første udbud i det
nye scenarie er gennemført.
Organisatorisk transition i scenarie E for en ny styrelse
– ”Jer
a estyrelse ”
Jernbanestyrelsen forventes i dette scenarie at gennemføre følgende organisatoriske aktiviteter:
1) Oprette trafikkøber-funktion: En ny styrelse under Transportministeriet overtager
myndighedsopgaven som trafikkøber da der ikke kan være både trafikkøb og sikkerhedsmyndighed
i den samme styrelse. Opgaverne inkluderer høringsmøder med interessenter,
prækvalifikationsproces, udarbejdelse af udbudsmateriale, afklaring af tilrådighedsstillelse,
forhandling af endeligt tilbud, løbende opfølgning, løsning af konflikter og tilpasninger af de enkelte
kontrakter.
2) Beskrivelse af offentlig service forpligtelse: PSO-aftale for det nye operatørselskab udarbejdes af
Jernbanestyrelsen i samarbejde med Transportministeriet.
3) Databidrag i sektoren: Data for sektoren skal indsamles og gøres tilgængeligt i udbudsprocessen.
Jernbanestyrelsen skal samle information om trafiktilpasninger, passagerinformation,
indtægtsdeling og vedligehold af materiel.
4) Systemovergang og Rejsekortet: I forbindelse med overførsel af dele af DSB’s opgaver og
inddragelsen af private operatører er det vigtigt, at få placeret ansvaret for sektorens systemer.
Styrelsen har kontakten til operatører gennem den nyoprettede udbudsafdeling og ligeledes
kendskab til sektorens data og systemer. Styrelsen skal derfor understøtte systemovergangen for
nye operatører og sikre udviklingen af Rejsekortet som et billetsystem, der sikrer
sammenhængskraft i togsektoren på tværs af den kollektive trafik.
Kompetencerne til at udføre ovenstående er grundlæggende til stede i sektoren, men det vurderes, at der
vil være behov for at rekruttere flere kompetencer i Jernbanestyrelsen. Jernbanestyrelsen vil få behov for
styrkelse juridisk, teknisk og på datasiden ift. at varetage de ovennævnte funktioner. Især
udbudsfunktionen skal opgraderes for at håndtere de løbende udbud og opgaverne med opfølgning på
kontrakterne. Udbudsfunktionen skal ligeledes være repræsenteret i programkontoret, som understøtter
forandringsprocessen. Ved deltagelse i programkontoret vil udbudsafdelingen være opdateret på
transitionsprocessen og derved, om der er forhold, som kan ændre udbudsplanerne og vilkår for
kontrakterne. Jernbanestyrelsen skal ligeledes understøttes med kompetencer til at varetage ansvaret for
en problemfri systemovergang for de nye operatører og fortsat udvikling af rejsekortet. Disse kompetencer
kan til dels overdrages fra DSB. Udviklingen af rejsekortet skal foregå i tæt dialog med Rejsekortet A/S.
Tidsbehovet forbundet med etableringen af den nye organisation vurderes til omkring to år. Dette
inkluderer forberedelse, reorganisering og implementering forbundet med den nye rolle som
Jernbanestyrelsen påtager sig. Herefter vil Jernbanestyrelsen være organisatorisk parat til at påbegynde
udbudsprocessen for det første udbud.
Organisatorisk transition i scenarie E for DSB
I scenarie E opsplittes DSB i to selvstændige selskaber. Det ene selskab skal sikre operatørernes mulighed
for at drive jernbanen effektivt gennem ejerskab af aktiverne, mens det andet selskab skal fortsætte som
operatørvirksomhed, der på kommerciel basis skal udvikle og drive trafikken på LYN-strækningen. Det er
centralt, at DSB’s ledelse driver de forandringer som selskabet skal gennemgå, og at de har kompetencer til
166
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
at føre ændringerne ud i livet samtidig med, at medarbejdernes motivation bevares og fornys. DSB
gennemgår i dette scenarie følgende organisatoriske aktiviteter:
1) Forberede og gennemføre opdeling af DSB i et selskab for ejerskab og DSB Operatør: Dels skal der
foretages en juridisk opdeling, og dels skal en række konkrete funktioner fordeles. Selskabet for
ejerskab skal alene varetage de opgaver, der vedrører ejerskabet af aktiverne. Selskaberne kan
benytte fælles administration og systembasis i en overgangsperiode.
2) Oprette selskab for ejerskab: DSB skal samle aktiviteterne for materielejerskab, vedligehold og
stationerne i et selskab for ejerskab. Dog vil DSB Operatørselskab fortsat eje den del af materiellet,
som DSB skal bruge til at drive LYN-strækningen. Oprettelsen skal ske på baggrund af en grundig
økonomisk analyse, som vurderer selskabets behov. Tiltag under Robust DSB programmet, der
vedrører ejerskabet, skal fortsat implementeres. Selskabet kommer til at fokusere på at skabe en
effektiv drevet organisation, der arbejder for at skabe fundamentet for en effektiv jernbane
gennem tilvejebringelse af aktiver. En afgørende aktivitet i selskabet bliver anskaffelsen af
Fremtidens Tog.
3) Oprette operatørselskab: DSB etablerer selskab for den samlede togoperation inkl. salgssystemer
og kanaler. Hovedformålet for dette selskab bliver at udvikle den kommercielle drift af trafikken på
LYN-strækningen og sikre drift af passagertrafikken i overgangsperioden.
4) Forberedelse af udbud: DSB Operatør forbereder organisationen på de løbende udbud af
togdriften. DSB forbereder hvert enkelt udbud ved identifikation af medarbejdere forud for udbud,
således at det er klart for bydere, hvilke medarbejdere der efter et succesfuldt bud vil overgå ifølge
Lov om Virksomhedsoverdragelse.
5) Tilpasning af integrator-rolle: Kundeservice- og marketingsopgaven reduceres løbende med at
udbuddene gennemføres, da de drives på nettokontrakter. Det nuværende billetsystem udfases
når muligt som tværgående system. Det tværgående ansvar for systemer (herunder rejsekortet)
overdrages til styrelsen. Den nærmere koordination heraf sker gennem PMO.
6) De to nye organisationer oprettet som selskaber under hhv. Finansministeriet og
Transportministeriet: Ejerskabet over DSB Operatørselskab overgår til Finansministeriet for at sikre
uafhængighed fra trafikkøber, mens selskab for ejerskab fortsat organiseres som et SOV under
Transportministeriet.
Som angivet ovenfor forventes DSB at overdrage en del personale fra rollen som operatør og integrator.
Overdragelsen af førstnævnte forventes at foregå sekventielt i takt med de løbende udbud af
trafikpakkerne. Derudover forventes en del af det analytiske personale at understøtte Jernbanestyrelsen i
udbudsprocessen for at sikre udbud af høj kvalitet. Her vil der ikke være tale om overdragelse af personale,
men egentlige ansættelser.
Overgangen for DSB forventes at tage 7-8 år før den løbende overdragelse kan være på plads. De 7-8 år
inkluderer alle de organisatoriske aktiviteter frem til udbud af den sidste trafikpakke herunder
forberedelse, reorganisering og implementeringsfasen. Aktiviteterne er overordnet illustreret herunder:
167
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0168.png
Figur 9-6. De kritiske aktiviteter i DSB forbundet med scenarie E
Organisatorisk transition i scenarie E for Banedanmark
Dette scenarie medfører mindre ændringer for det nuværende Banedanmark, som overtager opgaver med
trafikinformation, der er en del af integrator-rollen. Banedanmark overtager denne rolle, da det ikke
vurderes hensigtsmæssigt, at rollen varetages af det tilpassede DSB Operatørselskab. Det vil sikre en klar
adskillelse til det nye separate selskab, der skal varetage driften på hovedstrækningen.
9.3.7 Organisatorisk transition i scenarie F
I scenarie F udbydes al tilskudskrævende trafik i pakker, som drives med passagertilskud, mens
kommercielle strækninger drives som fri trafik. Overgangen vil medføre ændringer for alle aktører i
sektoren.
Organisatorisk transition i scenarie F for Transportministeriet
I scenarie F vil Transportministeriet gennemføre følgende forandringer:
1) Mandat til styrelse: Transportministeriet tildeler mandat som trafikkøber til en styrelse.
2) Ændring af DSB-loven: DSB’s nuværende rolle ændres markant fra at være operatørvirksomhed til
alene at være selskab for ejerskab. Dette vil kræve en lovændring.
3) Principper for støtte og regulering: Transportministeriet skal udarbejde principper for, hvordan
sektoren skal subsidieres, og hvilken grad af frihed aktører skal have.
4) Styring og koordinering af den samlede forandringsproces i sektoren: Udbudsscenarierne er
karakteriseret ved en del forandringer i forhold til sektorens nuværende organisering. For at sikre
en koordineret proces, anbefales det, at der nedsættes et programkontor (PMO), som varetager
med styrings- og koordinationsrollen for den samlede transition. Programkontoret anbefales at
være forankret i Transportministeriet og inkludere repræsentanter fra alle offentlige aktører inkl.
DSB. Herved sikres involvering og ejerskab over forandringsprocessen på tværs af sektoren. Fokus
for programkontoret skal være eksekvering af transitionsprocessen, tilvejebringelse af det
detaljerede økonomiske grundlag og ledelsesmæssigt understøtte aktørerne i sektoren med
henblik på at sikre motivation og loyalitet for alle medarbejdergrupper.
Kompetencerne til at udføre ovenstående er grundlæggende tilstede i Transportministeriet. I lyset af den
massive forandring af sektoren og deraf følgende behov for koordination anbefales det imidlertid, at
Transportministeriet supplerer programkontoret med eksterne ressourcer med speciale i programledelse
og strategiimplementering. Tidsbehovet for at etablere den nye regulering vurderes at tage et år, men
projektkontoret forventes aktivt mindst indtil den nye organisering er realiseret og det første udbud i det
nye scenarie er gennemført.
168
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Tidsbehovet forbundet med overgangen vurderes til omkring 2 år, da Transportministeriet forventes at
sætte rammerne for en forandret sektor på baggrund af den politiske proces samt eventuelt oprette en ny
styrelse.
Organisatorisk transition i scenarie F for en ny styrelse
– ”Jer
a estyrelse ”
Jernbanestyrelsen forventes i dette scenarie at gennemgå følgende organisatoriske aktiviteter:
1) Oprette trafikkøber-funktion: En ny styrelse overtager myndighedsopgaven som trafikkøber da
TBST ikke kan være både trafikkøber og sikkerhedsmyndighed. Opgaverne inkluderer høringsmøder
med interessenter, prækvalifikationsproces, udarbejdelse af udbudsmateriale, afklaring af
tilrådighedsstillelse, forhandling af endeligt tilbud, løbende opfølgning, løsning af konflikter og
tilpasninger af de enkelte kontrakter.
2) Specificer model og rammer for scenarie: Jernbanestyrelsen kendskab til sektoren skal involveres i
udarbejdelsen af modellen for dette scenarie og herunder hvilke rammer, som er gældende i
sektoren.
3) Databidrag i sektoren: Data for sektoren skal indsamles og gøres tilgængeligt i udbudsprocessen.
Jernbanestyrelsen skal samle information om trafiktilpasninger, passagerinformation,
indtægtsdeling og vedligehold af materiel.
4) Ansvar for indtægtsdeling: Indtægterne fra billetsystemerne skal i dette scenarie deles mellem
potentielt mange aktører.
Kompetencerne til at udføre ovenstående er grundlæggende til stede i sektoren, men kompetencerne skal
ansættes i Jernbanestyrelsen. Jernbanestyrelsen skal styrkes juridisk, teknisk og på datasiden ift. at
varetage de ovennævnte funktioner. Især udbudsafdelingen skal opgraderes for at håndtere de løbende
udbud og opgaverne med opfølgning på kontrakterne.
Tidsbehovet forbundet med overgangen vurderes til omkring 2 år. De 2 år inkluderer forberedelse,
reorganisering og implementering forbundet med den nye rolle som Jernbanestyrelsen påtager sig.
Herefter vil Jernbanestyrelsen være organisatorisk parat til at påbegynde udbudsprocessen for det første
udbud.
Organisatorisk transition i scenarie F for DSB
I s e arie F er D“B’s fre tidige for ål at ska e de største ærdi af de til age ære de akti er. D“B’s
virksomhed ændres således fra en operatørvirksomhed til et selskab for ejerskab. Med en mere
markedsbetonet tilgang til jernbanesektoren, vil DSB ikke have tværgående ansvar og fokus vil i højere grad
ære på at op å et øko o isk tilfredsstille de resultat. D“B’s rolle redu eres arka t ge e følge de
aktiviteter:
1) Klargør løbende overdragelse: Størstedelen er DSB overdrages løbende i takt med at trafikpakkerne
overtages af andre operatører.
2) Oprette selskab for ejerskab: DSB skal samle aktiviteterne for eksisterende materiel, værksteder og
stationerne i et selskab for ejerskab, der skal drives som et kommercielt, reguleret selskab.
Som angivet ovenfor forventes DSB at overdrage størstedelen af deres personale, hvilket udgør en stor
opgave. Overdragelsen forventes at foregå sekventielt i takt med de løbende udbud af trafikpakkerne.
169
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0170.png
Overgangen for DSB forventes at tage 7-8 år i lighed med de andre udbudsscenarier før hele overdragelsen
er på plads. De 7-8 år inkluderer alle de organisatoriske aktiviteter frem til udbud af den sidste trafikpakke.
Figur 9-7 herunder beskriver de kritiske aktiviteter:
Figur 9-7. De kritiske aktiviteter i DSB forbundet med scenarie F
Organisatorisk transition i scenarie F for Banedanmark
I scenarie F overtager Banedanmark opgaven med trafikinformation. Banedanmark overtager denne
opgave, da det ikke vurderes hensigtsmæssigt, at opgaven varetages af den tilpassede DSB organisation.
9.4
Strategi og design for udbudsprocessen
Dette afsnit beskriver de konkrete planer for udbud af trafikpakkerne i de scenarier, der inkluderer udbud.
Indledningsvis beskrives de forhold og rammebetingelser, som gør sig gældende på tværs af
udbudsscenarier og valget af udbudsmodel (sekventiel eller
ig a g a al seres ær ere.
9.4.1 Forhold og rammebetingelser for udbud
Udbudsplanen for transitionen skal tage højde for de forandringer som den danske jernbanesektor
gennemgår frem mod 2030. I den danske jernbanesektor er der fire store projekter, som er særligt
relevante at tage højde for i udbudsprocessen:
1)
Elektrificering af jernbanen:
Store dele af det danske jernbanenet elektrificeres i perioden 2014-
2025 jf. Togfonden
sa t forligspartier es aftale o fase
. Elektrificeringen udgør et
risikoelement i udbudsprocessen, da implementeringen kan medføre forsinkelser, aflysninger og
erstatningskørsel, som vil påvirke operatøren.
2)
Opdatering af Signalprogrammet:
I perioden 2016-2023 opdateres signalsystemet til realisering af
det nye Signalprogram på hele det statslige jernbanenet. Projektet vil medføre indførsel af nye
trafikregler samt uddannelse af medarbejdere i nye systemer. På samme vis som elektrificeringen
udgør Signalprogrammet et risikoelement for operatøren, da uventede ændringer kan påvirke
driften.
3)
Fremtidens tog:
Der er planlagt indkøb af Fremtidens tog til de elektrificerede strækninger med
løbende levering i perioden 2024-2028. Projektet inkluderer uddannelse af togpersonale, indførelse
af ny værkstedsstruktur og tilpasning af arbejdsgange. Leveres togene senere end forventet, eller
hvis togene ikke leveres med den forventede driftsstabilitet vil det betyde usikkerhed omkring
driftsopstart for operatørerne.
4)
Førerløse S-tog:
En rapport vedrørende overgangen til førerløse S-tog er på nuværende tidspunkt
under udarbejdelse. De første resultater vurderer, at overgangen kan gennemføres på 8 år i
170
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0171.png
perioden 2022-2030. Overgangen til førerløse S-tog vil medføre at arbejdsgange skal tilpasses,
indførsel af ny depot- og værkstedsstruktur samt en markant tilpasning af sikkerhedssystemerne.
Der udarbejdes to transitionsplaner, som forsøger at tage højde for ovenstående forhold og mitigere de
største risici forbundet med projekterne. I den første transitionsplan vil DSB påtage sig en del af de risici,
som er forbundet med projekterne og det sidste udbud gennemføres derfor først efter implementering af
førerløse S-tog. Denne plan antager, at den sekventielle fremfærd og
D“B’s ekspertise il
bidrage til en
mindre risikabel implementering af projekterne og derudover tillader planen, at projekter kan forsinkes
uden konsekvenser for nye operatører. I den anden transitionsplan vil driftsstart med nye operatører
begynde lige efter implementeringen af projekterne og S-banen udbydes som den første trafikpakke med
eksisterende materiel. Denne plan baserer sig på, at risici forbundet med projekterne ikke stiger væsentligt
ved at overlade driften til en anden operatør under implementeringen. Der efterlades dog mindre tid til
forsinkelser af projekter i tilfælde, hvor implementeringen er gennemført på dele af strækningerne.
9.4.2 Valg og design af udbudsplan
For scenarier som består af udbud af flere trafikpakker anbefales udbudsprocessen at foregå som en
løbende proces (sekventiel udbudsproces) fremfor alternativet med udbud af alle trafikpakker på samme
tid (big bang). Processen er illustreret i Figur 9-8 herunder:
Figur 9-8. Model for udbud i jernbanesektoren
Der er fordele og ulemper forbundet med begge modeller. Fordelene ved alle udbud samtidig er, at
overgangen til den nye organisationsstruktur er kort, samt at udbud af driften implementeres hurtigt.
Ulemperne med denne model er dog, at der er højere risiko for fejl grundet manglende læring fra tidligere
udbud. At udbyde hele netværket på en gang stiller store krav til udbudsafdelingen
–
og potentielle bydere
–
over en meget kort periode. Flere operatører oplyser, at de typisk kun kan forberede bud to eller
maksimalt tre pakker samtidig. Hermed kan samtidig udbud af alle pakker medfører færre aktive bydere pr.
pakke.
Fordelene ved løbende udbud inkluderer fastholdelse af synergier i udbudsafdelingen, tilretning af fejl og
mangler undervejs samt reduceret behov for konsulentbistand. Ulemperne er derimod, at
overgangsperioden forlænges, og at det sidste udbud kommer senere. Desuden vil de samlede
udbudsgevinster realiseres langsommere.
På baggrund af ovenstående anbefaling anvendes modellen med løbende udbud i scenarie D, E og F, som
sammen med scenarie B beskrives i delafsnit 3.4.
171
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0172.png
9.4.3 Transitionsplan med kort og lang udbudshorisont
På baggrund af input fra DSB, udenlandske erfaringer samt interviews med Transportministeriet og en
gruppe operatører er der udarbejdet en transitionsplan med kort udbudshorisont og en med lang
udbudshorisont. På baggrund af analysen anbefales transitionsplan 2, hvor udbud gennemføres løbende og
forud for implementeringen af alle de store projekter. I figuren nedenfor fremgår forskellen mellem
transitionsplanerne angivet ift. driftsopstart på den sidste udbudspakke:
Figur 9-9. Forskel i udbudshorisont mellem de to transitionsplaner
Transitionsplan 2 sikrer udbud af den sidste trafikpakke 4-11 år før transitionsplan 1 alt efter hvilket
scenarie, der vælges. For scenarie B er forskellen 11 år
–
fordi vinderen af udbuddet gives et meget bredt
ansvar, vil det være mere naturligt også at kunne lade operatøren påtage sig en del af de samlede
implementeringsrisici. I udbudsscenarierne med flere udbudspakker (D, E og F) er forskellene mellem
trafikpakkerne i fjern- og regionaltrafikken få år, men der er markant forskel i tidspunktet for udbud af S-
banen. Der er tre primære forskelle mellem de to planer:
1) I Transitionsplan 2 gennemføres udbud af S-banen som det første udbud, mens transitionsplan 1
venter med udbud af S-banen til efter overgangen til førerløse S-tog er implementeret. Planerne for
håndtering af S-banen uddybes i et separat delafsnit herunder.
2) I Transitionsplan 2 gennemføres udbudsprocessen og mobiliseringsperioden under
implementeringen af infrastrukturprojekter og under levering af rullende materiel. I transitionsplan
1 er mobiliseringsperioden først efter implementering og levering, hvilket giver en mindre risiko i
tilfælde af forsinkelser. Det vurderes muligt at placere udbudsprocessen og mobiliseringsperioden
før implementering og levering, da implementeringen på daværende tidspunkt forventes færdig på
dele af strækningerne i trafikpakken. Efter implementering på de første strækninger vurderes risici
for forsinkelser med den videre udrulning ikke at være markant.
3) Sidste element, hvor de to planer varierer er ift. behovet for Fremtidens tog til driften af Pendler
Øst trafikpakken. Det vurderes i transitionsplan 2, at driften af Pendler Øst kan varetages med DD-
vogne samt ellokomotiverne i udbudsscenarierne, mens der i transitionsplan 1 skabes større
sikkerhed for driften gennem drift med Fremtidens tog af Pendler Øst trafikpakken.
Transitionsplan 2 giver hurtigere udbud af trafikpakkerne, men der er til gengæld også større risici
forbundet med denne plan. De største risici for planen er forsinkelser i infrastrukturprojekterne, udbetaling
af risikopræmie til nye operatører grundet brud på kontraktforhold samt risici ved personaleoverdragelse.
172
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0173.png
Næste delafsnit uddyber de forskellige transitionsrisici og vurderer de økonomiske gevinster forbundet
med et tidligt udbud.
Det kan anføres, at der kan tænkes en endnu hurtigere implementering af udbudsscenarierne ved at
påbegynde udbuddene så hurtigt som praktisk muligt. Det vil imidlertid medføre, at operatørerne vil have
et begrænset antal år med gammelt og udfordrende materiel, samtidig med at Banedanmark anlægger
elektrificerede baner og implementerer Signalprogrammet. Uagtet at det europæiske marked er præget af
en række kompetente operatører, der har erfaring med disse ændringer fra andre lande, vil en accelereret
proces formodentlig øge risiciene og medfører væsentlige risikopræmier i buddene og risiko for
økonomiske efterspil. Endvidere vil en påbegyndt opsplitning yderligere lægge pres på den eksisterende
flåde, hvilket vil kunne påvirke punktligheden negativt.
Økonomisk gevinst og risici forbundet med de to planer
Transitionsplanen med den korte udbudshorisont medfører, at de økonomiske gevinster ved et reduceret
subsidie i udbudsscenarierne realiseres tidligere. Derimod er der større risici forbundet med
transitionsplanen med kort udbudshorisont. Dette delafsnit opsummerer de økonomiske gevinster og risici,
der er forbundet med en kort udbudshorisont.
Den økonomiske gevinst i udbudsscenarierne er defineret som forskellen i subsidieniveau mellem scenarie
A og de forskellige udbudsscenarier. Denne forskel udgør en årlig økonomisk gevinst ved at vælge
udbudsscenariet fremfor scenarie A, hvor alle trafikpakker er inkluderet. Som angivet ovenfor sikrer
transitionsplanen med den korte udbudshorisont tidligere udbud end transitionsplanen med den lange
udbudshorisont. Det er primært S-banen, hvor der er stor forskel i udbudshorisonten, mens forskellene for
Fjern- og regionalpakkerne er begrænsede. Den økonomiske gevinst ved at vælge transitionsplanen med
den korte udbudshorisont udgøres af den årlige subsidiebesparelse for den enkelte trafikpakke ganget med
antallet af år transitionsprocessen forkortes for trafikpakken. Resultaterne fremgår af nedenstående tabel:
Tabel 9-1. Den økonomiske gevinst ved transitionsplan med kort i forhold til lang udbudshorisont
Ovenstående tabel illustrerer, at der er en økonomisk gevinst for perioden 2022-2032 forbundet med at
vælge transitionsplanen med den korte udbudshorisont fremfor transitionsplanen med den lange
udbudshorisont
91
. Over perioden på 10 år (2022-2032) forventes den samlede økonomiske gevinst at være
fra 0,3-3,8 mia. kr. (ikke diskonteret). Det understreges, at ovenstående vurderer den økonomiske forskel
Den økonomiske gevinst udregnes ved at vurdere udbuddet af hver enkelt trafikpakke. Eksempelvis vil den
økonomiske gevinst forbundet
ed trafikpakke Pe dler Øst tilfalde to år tidligere i tra sitio spla e
ed de
korte udbudshorisont (2023 og 2024). I dette kapitels sidste delafsnit er de konkrete transitionsplaner sammenlignet
og her ses det hvilke trafikpakker, som udbydes tidligere i transitionsplanen med den korte udbudshorisont.
91
173
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
mellem transitionsplanen med henholdsvis kort og lang udbudshorisont. For en vurdering af hvornår de
økonomiske gevinster realiseres i de enkelte scenarier henvises der til kapitel 10 vedrørende den
økonomiske evaluering.
Den økonomiske gevinst skal opveje de forhøjede risici, der er forbundet med transitionsplanen med den
korte udbudshorisont, for at dette er den mest attraktive løsning. De største transitionsrisici er angivet og
beskrevet herunder:
-
Forsinkelser af projekter:
Projekterne i den danske jernbanesektor kan blive forsinket i
implementeringsprocessen. I transitionsplanen med den korte udbudshorisont indledes
driftsopstart lige efter, at projekterne forventes afsluttet. Forsinkelser af enten
infrastrukturprojekterne eller leveringen af tog vil udskyde de planlagte udbud og dermed reducere
den økonomiske gevinst ved den korte udbudshorisont i forhold til den lange udbudshorisont.
Udbetaling af kompensation:
Projekterne i den danske jernbanesektor kan også påvirke den
risikopræmie, som indgår i de operatørernes kontraktbetaling. Hvis driftsopstart udskydes eller
driften på anden måde påvirkes negativt af projekter ift. de forventninger, der blev aftalt i
kontrakten, vil det medføre udbetaling af kompensation fra staten. Den forhøjede kompensation vil
reducere den økonomiske gevinst forbundet med en kort udbudshorisont.
Personaleoverdragelse:
Overdragelsen af personale til driften af S-banen er forbundet med risici.
Hvis modellen med et udbud af driften med det eksisterende materiel vælges (se næste afsnit) vil
det medføre en overdragelse af personale til at drive trafikken som i dag i en kort periode inden
overgangen til førerløse S-tog. Udsigten til at skulle afskedige personale i forbindelse med
overgangen til førerløse S-tog vil muligvis afholde nogle operatører fra at byde på den første
driftsperiode. Risiko for problemer forud for overgangen til førerløse S-tog er dog også udtalt i
scenarierne, hvor DSB har ansvaret for overgangen til førerløse S-tog.
Første trafikpakke til udbud:
En af de store fordele ved den sekventielle udbudsmodel er
vidensopbygning fra et udbud til de efterfølgende udbud. Dermed forventes de senere udbud at
have en højere kvalitet som følge af vidensoverførsel fra tidligere udbudsprocesser. Det taler for, at
den første trafikpakke til udbud skal være en trafikpakke, hvor en mindre andel af passagerer
påvirkes af eventuelle fejl i udbudsprocessen. Transitionsplanen med den korte udbudshorisont har
S-banen som den første trafikpakke, der udbydes, hvilket er en af de trafikpakker med flest
passagerer. Transitionsplanen med den lange udbudshorisont udbyder først S-banen til sidst og
dermed mindskes risici i udbudsprocessen over for denne trafikpakke med mange passagerer.
Scenariespecifikke risici:
Scenarie B og F er de to scenarier, hvor den største gevinst forventes, men
det er også de to scenarier, som er forbundet med de største risici. Scenarie B er det samlede
udbud i transitionsplan 2 sat lige efter de organisatoriske aktiviteter er afsluttet. Det medfører, at
en ny operatør skal stå for driften af den danske jernbane med det eksisterende materiel frem mod
indkøb af fremtidens tog. Det eksisterende materiel er relativt komplekst for en ny operatør at
overtage, derfor er de fulde økonomiske gevinster forbundet med scenariet først indskrevet efter
leveringen af Fremtidens Tog. Scenarie F indeholder ligeledes forhøjede risici, da sektoren ændres
markant og overlades til markedsvilkår.
Retningsskift for transitionen:
En stor risiko forbundet med forandringerne af den danske
jernbanesektor er retningsskift ift. de planer som oprindeligt blev vedtaget, dvs. hvor man
undervejs i transitionsprocessen skifter fra et scenarie til et andet. Indledes forandringsprocessen
med udbudsscenarierne vil det være omkostningsfyldt at rulle tiltagene tilbage, da kontrakterne vil
låse sektoren i en periode. Transitionsplanen med den lange udbudshorisont giver længere tid til at
-
-
-
-
-
174
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0175.png
overveje forandringerne før de træder i kraft samt mere tid til at evaluere og justere
forandringerne undervejs.
Det vurderes, at den økonomiske gevinst forbundet med transitionsplanen med den korte udbudshorisont
vil opveje de forhøjede risici som blev beskrevet i ovenstående fire punkter. Da udbud af S-banen tidligt
indgår som et centralt element i transitionsplanen med den korte udbudshorisont uddybes denne del i
næste delafsnit.
Håndtering af S-banen i udbudsscenarierne
I forbindelse med udbud af S-banen er det primære spørgsmål, om DSB skal være driftsansvarlig frem til
den eventuelle overgang til førerløse S-tog, eller om en ny operatør kan varetage denne opgave. DSB er den
nuværende ejer og operatør. Potentielle bydere har ved forespørgsel imidlertid ikke vurderet en sådan
overgang som værende teknisk eller forandringsledelsesmæssigt uoverkommelig. I Sydney har både
udbygning, automatisering og drift af en metrolinje været udbudt i én pakke.
Nedenstående Figur 9-10 viser en plan for udbud af S-tog tilknyttet Transitionsplan 1 (Plan 1) samt to
alternative planer for udbud af S-banen tilknyttet Transitionsplan 2 (Plan 2a og 2b):
Figur 9-10. Planer for tidligt udbud af S-banen inklusiv overgangen til førerløse S-tog
Ved gennemførelse af automatiseringen er det anbefalet at lave en pilotstrækning, hvor udrulningen af
førerløs drift testes på Ringbanen, som ikke er en del af den øvrige tæt integrerede S-togs drift.
Da S-banen transporterer mange passagerer, er det vigtig med en grundig forberedelse, der videst muligt
sikrer stabil drift og dermed minimere negative effekter forbundet med et eventuelt udbud. Derfor er der
skitseret to alternative planer for udbud af S-banen, som inkluderer overvejelser omkring overgangen til
førerløse tog og samtidig mitigerer de største risici forbundet med udbud af S-banen. Dette fremgår af
ovenstående figur i Plan 2a og 2b. Følgende forudsætninger gør sig gældende for overgangen til de
førerløse S-tog:
-
Det eksisterende S-togs-materiel levetid løber til 2026-2036 baseret på 30 års levetid, men der kan
være mulighed for, at det eksisterende materiel med fordel kan levetidsforlænges. Hvis de
eksisterende S-tog kan levetidsforlænges, kan udbud i den første driftsperiode inkludere
eksisterende materiel, mens S-banen først i anden udbudsrunde vil overgå til førerløs drift.
175
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0176.png
-
-
Udbudsprocessen og mobiliseringsperioden for overgangen til førerløse S-tog vurderes samlet til at
tage 4 år.
Overgangen til førerløse S-tog forventes at tage 8 år, hvilket inkluderer: 1) forberedelse og
implementering af nye infrastrukturelementer, 2) kontrol af sikkerhedssystemer på stationerne og
3) Udrulning af de førerløse tog og derefter driftsopstart.
De tre planer har hver deres fordele og ulemper. S-banen Plan 1 har den fordel, at DSB uforstyrret kan
fortsætte driften og varetage overgangen til førerløse S-tog. Denne plan vil dog medføre, at udbud af S-
banen først gennemføres efter 2030. S-banen Plan 2a sikrer den optimale udnyttelse af det eksisterende
materiel. Planen forudsætter, at det er muligt at levetidsforlænge de eksisterende S-tog, hvilket vil sikre, at
de organisatoriske aktiviteter kan implementeres inden udbud, og at der senere er mulighed for at
gennemføre overgangen til førerløse S-tog. Plan 2b har først driftsopstart af udbud efter implementering af
Signalprogrammet og overgangen til førerløse S-tog opnås tidligt. Derimod sikres der ikke den optimale
udnyttelse af de alle eksisterende S-tog, da nogle tog erstattes før udløb af deres forventede levetid i 2036.
Konkrete udbudsplaner forbundet med de enkelte scenarier
Alle udbudsplaner tillader, at de organisatoriske aktiviteter forud for udbud kan gennemføres inden det
første udbud indledes. De organisatoriske aktiviteter forud for udbud inkluderer den politiske proces samt
den indledende reorganisering. For hvert scenarie, som inkluderer flere udbud, er der udarbejdet konkrete
udbudsplaner for henholdsvis Transitionsplan 1 og 2 for at sikre, at udbudsplanen er realiserbar. Planerne
for udbudsscenarierne følger herunder med en kort beskrivelse. For scenarie B forudsættes udbud at ske
fra 2022, dvs. så hurtigt som hensigtsmæssigt muligt jf. 9.3.3.
I scenarie D påbegyndes driftsperioden for den første udbudspakke i transitionsplan 1 (Pendler Øst) i 2025,
mens driften af den sidste trafikpakke (S-banen) påbegyndes i 2033. For transitionsplan 2 påbegyndes
driften af det første udbud (S-banen) i 2022, mens driften af den sidste trafikpakke (Regional Øst)
påbegyndes i 2029. Se uddybende information omkring udbudsplanerne i scenarie D herunder:
Figur 9-11. Scenarie D udbudsplaner for transitionsplan 1 og 2
I scenarie E påbegyndes driftsperioden for den første udbudspakke i transitionsplan 1 (Pendler Øst) i 2025,
mens driften af den sidste trafikpakke (S-banen) påbegyndes i 2033. For transitionsplan 2 påbegyndes
driften af det første udbud (S-banen) i 2022, mens driften af den sidste trafikpakke (Regional Øst)
påbegyndes i 2027. Se uddybende information omkring udbudsplanerne i scenarie E herunder:
176
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0177.png
Figur 9-12. Scenarie E udbudsplaner for transitionsplan 1 og 2
I scenarie F påbegyndes driftsperioden for den første udbudspakke i transitionsplan 1 (Pendler Øst) i 2025,
mens driften af den sidste trafikpakke (S-banen) påbegyndes i 2033. For transitionsplan 2 påbegyndes
driften af det første udbud (S-banen) i 2023, mens driften af den sidste trafikpakke (Regional Vest)
påbegyndes i 2026. For at mitigere nogle af de risici, som er forbundet med scenarie F kan det overvejes, at
det første udbud udgør en forsøgsstrækning for scenariet. Hvis dette ønskes anbefales det at afsætte en
periode efter det første udbud til at evaluere udbudsprocessen og de første effekter af udbuddet. Se
uddybende information omkring udbudsplanerne i scenarie F herunder:
Figur 9-13. Scenarie F udbudsplaner for transitionsplan 1 og 2
9.5
Ændring af retning i transitionen
Som nævnt ovenfor i afsnit 9.4.3 er det en indbygget risiko i scenarierne, at der ændres strategi for den
danske jernbanesektor undervejs i en transition, dvs. hvor man undervejs i transitionsprocessen skifter fra
et scenarie til et andet. Der vil realiseres både midlertidige omkostninger i form af potentielle dobbeltroller,
usikkerhed blandt potentielle bydere og oplevelsen af en mindre sammenhængende sektor. Dette
eksemplificeres i følgende boks:
177
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0178.png
Omkostninger ved retningsskift
Der er tre mulige omkostningsdrivende effekter af sammenblanding af scenarier: Dels tab af effektivitet
ved at have to setup, dels tab af konkurrence i udbudssituationen og dels udskydelse af realiseret effekt
ved mest subsidiereducerende effekt og herunder tab af motivation i forlænget transition, dvs. mindre
effektivitet i perioden frem til det endelige slutscenarie.
Med halve løsninger risikeres, f.eks. opstart af scenarie E og tilbagevenden til scenarie A efter to udbud,
at der både er etableret en udbuds/opfølgningsorganisation og samtidig i A er en DSB-organisation. Her
vil der kunne være en årlig ekstraudgift på 20-50 mio. kr. frem til en endelig løsning er realiseret.
Udbudsscenariernes økonomi er bestemt ud fra bedste benchmarks baseret på velgennemførte udbud i
konkurrence mellem bydere. Skarp konkurrence kræver et etableret marked med helst 4-5 bydere. Ved
deltagelse i udbud i Danmark kræves en dansk organisation og opbygning erfaring med: danske udbud,
danske organisationer og risici
–
dvs. at der indtil erfaringen er opbygget kan/vil blive tillagt en
risikopræmie. Hvis det danske marked reduceres fra 5-6 til 2-3 udbud vil sandsynligheden for at få en
fornuftig forretning reduceres og færre vil deltage. Der er erfaring med betydelige udsving i de
fremsendte tilbud
–
der kan således ved et mindre marked være risiko for højere priser. Hvis 10-25 % af
potentialet mellem scenarie A og Scenarie E på 0,4-1,7 mia. kr. tabes svarer det til 40 til 400 mio. kr. per
år. Vurderes i stedet et tab på eksempelvis 3-5% af den samlede omkostningsbase på ca. 4 mia.
kr., mistes der årligt 120
–
200 mio. kr. Tilsvarende vil scenarie B blive mindre attraktiv ved
sammenblanding med D, E eller F med tilsvarende tab.
Endelig er effekten af senere udbud udregnet i sektion 9.4.3, hvor en udskydelse af scenarie D med fire
år er beregnet til 2,1 mia. kr. Omsat til udskydelse i 2 år for halvdelen af udbud i scenarie D vil
det således betyder meromkostninger på i størrelsesorden 500 mio. kr. Hertil kan komme tabt
effektivisering i DSB frem til senere udbud, som ved et skift fra Scenarie C til scenarie D eller E , vil
kunne ende med tab af effektivisering svarende til halvdelen af forskellen mellem A og C på 4-500 mio.
kr. per år, dvs. 200 til 250 mio. kr. pr år i ca. to år.
Samlet set kan der således være væsentlige risici ved gennem scenarieskift at ende med to
sammenstykkede scenarier.
Hvert af scenarierne er altså baseret på sin egen logik og en række sammenhængende valg for såvel den
politiske styring som jernbanesektorens organisering. Det vil derfor forudsætte fornyet analyse af
samspillet mellem sektorens styring, organiseringen og det tekniske setup med deraf følgende
markedsmæssige konsekvenser, såfremt scenariernes karakteristika ændres eller egenskaber fra flere
scenarier sammenblandes i et nyt scenarie.
Nogle specifikke situationer er mindre kritiske. Scenarie A og C kan i et vist omfang anses for at være
fortsættende scenarier, hvor det vil være muligt at lave enkelte tilpasninger og på et senere tidspunkt
foretage skift til et udbudsscenarie, hvilket dog kræver en genberegning af den forventede økonomiske
gevinst og en opdatering af transitionsplanen.
178
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
10.
Økonomisk evaluering
Som en del af sektoranalysen vurderes scenarierne i forhold til hinanden på tværs af forskellige aspekter.
Dette kapitel omhandler den økonomiske evaluering af de forskellige scenarier, hvor scenariernes
økonomiske implikationer overordnet vurderes ud fra deres estimerede subsidiebehov i 2030.
Frem mod 2030 forudsættes allerede planlagte initiativer at forbedre det økonomiske perspektiv for den
danske jernbanesektor pga. infrastrukturforbedringer og afledte passagermæssige (og dermed
indtægtsmæssige) konsekvenser. Det medfører at subsidiebehovet for sektoren generelt forventes at falde
frem mod 2030. Disse initiativer inkluderer blandt andet nye tog med lavere produktionsomkostninger
muliggjort af elektrificeringen, reduceret kapacitetsknaphed på bestemte strækninger m.v. Disse
forbedringer vurderes fælles for alle scenarierne, der behandles i sektoranalysen. Dertil vurderes
scenarierne at have yderligere økonomiske forhold, der varierer ud fra scenariernes forskellige
specifikationer og karakteristika. Forholdene vedrører hovedsageligt antallet af frihedsgrader, der gives til
operatører i sektoren, i hvilket omfang togtrafikken udbydes, kontraktstrukturer i scenarierne og antallet af
operatører. Kapitlet bidrager således til afdækning af den
økonomiske dimension
i den samlede evaluering
af de forskellige scenarier. Grundet en lang tidshorisont bør de fremhævede tal dog i sagens natur anses
som konsulentteamets bedste bud på realiserbare økonomiske resultater, der i sagens natur er behæftet
med usikkerhed. Sektoren står dog også omvendt overfor økonomiske udfordringer i medfør af stigende
konkurrence fra andre transportmidler, hvilket ligger udenfor analysens rammer.
Kort opsummering af scenariernes økonomiske evalueringer:
Scenarie 0 fremgår som basisscenariet for 2030 og er reelt en fremskrivning af den danske jernbanes
nuværende økonomi. Dette scenarie forventes at medføre et subsidiebehov, der er 1,5 mia. kr. under 2015-
niveauet baseret på de ovenfor nævnte initiativer og den forudsatte indtægtsprognose frem til 2030. Dette
uddybes i afsnit 10.4.
I scenarie A, hvor sektorens styrings- og organisationsstruktur generelt er uændret i forhold til
basisscenariet, forventes en yderligere subsidiereduktio
, der pri ært er aseret på i itiati er i D“B’s
Ro ust D“B sa t e stig i g i a e delse af o sæt i gsopti eri g. “a let for e tes effekter e i
scenarie A at reducere subsidiebehovet med ca. 0,6-1,0 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
I scenarie B forventes udbuddet af kernenettet til en ny operatør at medføre substantielle
subsidiebesparelser, der overordnet forventes at stamme fra effektivitetsforbedringer primært i forhold til
administrationen, integrator-funktioner, effektive timer for kørende personel samt øget
omsætningsoptimering under eksisterende rammeforudsætninger ift. sektorstyring. Samtidig må det dog
forventes, at der tilgår flere ressourcer til dækning af udbudsomkostninger. Samlet forventes effekterne i
scenarie B at reducere subsidiebehovet med ca. 1,2-1,9 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
DSB gives friere rammer i scenarie C, hvorfor der estimeres en større subsidiereduktion i forhold til scenarie
A. De yderligere tiltag indebærer primært større grad af omsætningsoptimering, tilpasning af
overenskomster til tidssvarende vilkår samt tiltag, der vurderes at have en større sandsynlighed for at blive
gennemført grundet de friere rammer (såsom enmandsbetjening). Desuden forventes yderligere
omkostningsreduktioner i administrationen og vedrørende bl.a. kundeservice og markedsføring. Samlet
forventes effekterne i scenarie C at reducere subsidiebehovet med ca. 1,1-1,7 mia. kr. sammenlignet med
basisscenariet.
179
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0180.png
I scenarie D1 og D2 forventes mange af de samme udbudseffekter som i scenarie B, men med visse
modifikationer: Da operatørerne med baggrund i fast defineret trafik og ingen indflydelse på
indtægtsdannelsen agerer på bruttokontrakter og et DSB-baseret selskab forestår integratorrollen,
forventes en mindre anvendelse af omsætningsoptimering svarende til scenarie A. Desuden forventes
større udbudsomkostninger i forbindelse med opdelingen af jernbanenettet i flere pakker, mens der i
samme forbindelse også indikeres visse kompleksitetsomkostninger i form af et øget behov for togsæt samt
øgede integrationsomkostninger. Scenarie D2 indebærer desuden nye tilpassede trafiksystemer, der i
højere grad forventes at understøtte passagerefterspørgslen, men samtidig indebærer et marginalt højere
trafikomfang og udsætter en begrænset andel passagerer for yderligere skift, hvilket tilsammen vurderes at
have en negativ subsidieeffekt. Samlet forventes effekterne i scenarie D1 og D2 at reducere
subsidiebehovet med henholdsvis ca. 1,0-1,6 mia. kr. og 0,9-1,4 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
I scenarie E har operatørerne friere rammer, mens jernbanen udbydes i flere pakker baseret på samme
tilpassede trafiksystemer som i scenarie D2. DSB tildeles LYN-strækningen, der vurderes at udgøre den
kommercielt bæredygtige del af det danske jernbanenet. I dette scenarie forventes således
effektiviseringer via udbudseffekter samt subsidiereduktioner, der generelt forventes via operatørernes
friere rammer (øget omsætningsoptimering, mulighed for øget overbelægning, enmandsbetjening,
udtynding m.v.). Samlet forventes effekterne i scenarie E at reducere subsidiebehovet med ca. 1,4-2,3 mia.
kr. sammenlignet med basisscenariet.
Scenarie F udgør det mest markedsbaserede scenarie. Her agerer operatører under signifikant øgede
kommercielle frihedsgrader, hvilket vurderes at muliggøre en mere effektiv trafiktilrettelæggelse. De
kommercielle frihedsgrader forventes især anvendt til at foretage betydelig trafikudtynding, begrænsede
stigninger i gennemsnitstaksten samt en øget andel af overbelagte tog. Disse tiltag vurderes at have
negative passagerkonsekvenser, men vurderes også at kunne forårsage en betydelig reduktion i
subsidiebehovet. På de ikke-kommercielle strækninger indføres et subsidie betalt per passagerkilometer,
hvilket tilskynder operatører til at opnå flere passagerer
–
dette forventes at medføre et betydeligt
potentiale via omsætningsoptimering, men samtidig en større usikkerhed ift. statens
budgetteringssikkerhed. Samlet forventes effekterne i scenarie F at reducere subsidiebehovet med ca. 1,6-
2,5 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
10.1 Forudsætninger og metode for den økonomiske evaluering
Den økonomiske evaluering af scenarierne foretages som nævnt overordnet med henblik på estimering af
scenariernes subsidiebehov i 2030. Analysen fokuserer på hele det statslige jernbanenet med begrænsede
undtagelser. Konkret er analysens fokusområde trafikken indeholdt i DSB kontrakten 2015-24.Der ses bort
fra Øresunds-trafikken, Grenaa-banen samt trafikken i Nordjylland. Visse strækninger (inklusiv Odense-
Svendborg og Vejle
–Struer)
antages endvidere at indgå i Midt- og Vestjylland-pakken. Totalt antages
trafikomfanget som DSB i scenarie A og C varetager driften af, at blive reduceret med godt 10 pct. i forhold
til trafikomfanget i dag
92
som resultat af disse strækningers bortfald.
Der opstilles et basisscenarie for 2030, der vurderer subsidieniveauet i 2030 uden inddragelse af nogle af
s e arier es spe ifikke effekter. Dette s e arie e æ es s e arie og i kluderer ku s e ariefælles
effekter. Subsidieniveauet i scenarie 0 er vurderet gennem fremskrivninger fra DSB samt inputs og
92
Kilde: D“B’s stræk i gsreg ska
.
180
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
tilpasninger fra konsulentteamet. Formålet med basisscenariet er et have et udgangspunkt for
jernbanesektoren i 2030, der anvendes som sammenligningsgrundlag for de andre scenarier.
Beregningen af subsidieniveauerne i scenarie A-F i 2030 foretages via forventninger til indtægtssiden såvel
som omkostningssiden. Metoden anvendt til disse estimationer bygger på forskellige kilder, der hver især
berører specifikke aspekter af jernbanesektoren på et relativt overordnet plan. Hvert scenaries
subsidiebehov vurderes som et resultat af adskillige estimater for hver af jernbanens overordnede
funktioner. Med andre ord er de økonomiske evalueringer gennemført via visse forsimplende vurderinger
af hvert enkelt indtægts- og omkostningselement, hvilket tillader en økonomisk sammenligning af scenarier
med forskellige grundideer i form af styrings- og organiseringsstruktur i 2030. Hensigten med denne
fremgangsmåde er at muliggøre en forventet økonomisk evaluering for fremtidige scenarier og samtidig
skabe transparens i forhold til årsagerne for scenariernes økonomiske forskelle. Der er selvsagt en risiko
forbundet med metoden, der primært relaterer sig til to punkter: hvorvidt potentialerne beregnet under
den forsimplende metode er opnåelige i en dansk kontekst (særligt for udbudsscenarierne) samt
usikkerheden bestående i den lange tidshorisont frem mod 2030.
For DSB-scenarierne A og C har DSB fremlagt en række initiativer, der er kvalitetssikret af konsulentteamet.
Initiativerne relaterer sig til indtægterne eller omkostningerne forbundet med forskellige
jernbanefunktioner. Disse initiativers tilhørende besparelsespotentialer danner hermed baggrund for de
estimerede subsidiebehov i scenarie A og C. I de andre scenarier har DSB typisk fortsat en eller flere roller,
der ikke nødvendigvis relaterer sig til selve togdriften. Omkostningen og initiativerne forbundet hermed er
også estimeret af DSB, hvor konsulentteamet har kvalitetssikret estimaterne.
For udbudsscenarierne B, D, E og F vurderes omkostningerne eller indtægterne forbundet med hver
funktion (der ikke varetages af DSB) via forskellige estimater forbundet med tilsvarende funktioner (hvor
hver funktion typisk estimeres ud fra flere observationer fra forskellige kilder). Konsekvensen heraf er, at
de samlede subsidieniveauer for disse scenarier ikke nødvendigvis baserer sig på ét specifikt samlet
eksempel på, hvad der tidligere er opnået for et tilsvarende land med sammenlignelige jernbaneaspekter. I
stedet medtages forskellige observationer i estimationen af den enkelte funktion, så den enkelte
omkostning eller indtægt opnås via triangulering.
Disse forudsætninger indebærer en metode for estimering af indtægtssiden og omkostningssiden for
scenarierne som beskrevet nedenfor:
Indtægtssiden tager i basisscenariet hovedsageligt udgangspunkt i prognosen fra Transportministeriet fra
november 2016, der dækker fremskrivninger af passagerer og indtægtsniveauer fordelt på hovedområder
af togtrafikken. Priserne er forudsat indekseret med nettoprisindekset ved lange rejser og
takststigningsloftet ved kortere rejser.
I alle scenarier antages det, at den nuværende fordeling af indtægterne i Hovedstadsområdet mellem bus,
tog og Metro opretholdes, således at Metroen får en relativ større indtægtsandel end S-tog og regionaltog.
Det edfører, at de u ære de D“B trafik i ide af
’er e og fre afle erer op od
io. kr.
årligt, som et indirekte statstilskud til Metroen. Denne metode sikrer en fælles indtægtsstruktur på tværs af
alle scenarierne. Dertil kommer visse scenariespecifikke effekter, der skaber variation i de samlede
estimerede passagerindtægter for hvert scenarie (herunder f.eks. graden af forventede
omsætningsoptimeringstiltag, udtynding m.v.). De scenariespecifikke indtægtseffekter vurderes at
forårsage begrænsede forskelle i scenariernes indtægtsniveauer og uddybes senere i dette kapitel.
181
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Omkostningssiden vurderes i basisscenariet at blive påvirket positivt frem mod 2030 på tværs af alle
scenarier på baggrund af allerede planlagte initiativer, der forudsættes gennemført. Disse initiativer
indebærer bl.a. investeringen i Fremtidens Tog, infrastrukturopgraderinger og pensionering af en større
andel tjenestemænd. Generelt anvendes samme forudsætninger som er anvendt i det parallelle
analysearbejde vedrørende Fremtidens Tog. Dertil kommer scenariespecifikke omkostningseffekter, der
skaber forventet variation i scenariernes omkostningsniveauer. Disse effekter indebærer dels visse
effektiviseringstiltag planlagt af DSB, der vurderes som realiserbare og forudsættes gennemført i 2030, og
dels omkostningseffekter opnået gennem udbud baseret på erfaringer fra andre europæiske lande og
tilsvarende nationale virksomheder (se afsnit 10.5 for uddybning). En del af de sidstnævnte effekter
observeres gennem internationale benchmarks (observeret for perioden 2012-2015) nedbrudt på
forskellige omkostningskategorier (f.eks. administration, kundeservice og markedsføring, salgskanaler
m.v.), hvor
bedste praksis-niveauet
typisk anvendes. Anvendelsen heraf er foretaget i samarbejde med
Civity Management Consultants. Metoden til benchmark-anvendelsen implicerer, at der skal realiseres
betydelige effektiviseringer, der dog vurderes som realistiske og muligvis konservative, da der ikke tages
højde for forventede effektiviseringer for de respektive organisationer frem mod 2030. Fælles for de
inkluderede effekter er, at de af konsulentteamet vurderes som realiserbare. Grundet den lange
tidshorisont frem mod 2030 indebærer de angivne effekter dog en betydelig usikkerhed, der kan
forekomme i både positiv og negativ retning.
Som nævnt har forskellige drivere effekt på både omkostnings - og indtægtssiden og effekterne varierer på
tværs af scenarierne ud fra scenariernes frihedsgrader og udbudsomfang. Ved sammenligning af
scenariernes forskellige subsidieniveauer er det derfor vigtigt at notere sig, at variationerne skyldes
forskellige effekter med forskellige konsekvenser. Et nærliggende eksempel er, at subsidiebehovet kan
reduceres ved at operatørerne gives frihedsgrader til at udtynde trafik, hvor passagergrundlaget er lavt
(typisk i ydertimerne). Denne effekt vil reducere subsidiebehovet, men vil også have negative
passagerkonsekvenser i form af serviceoplevelsen. Yderligere er denne effekt kun medtaget i visse
scenarier, der vurderes at indebære frihedsgrader til at operatøren foretager sådanne tiltag. Tiltaget i sig
selv er således et valg, der udspringer af scenariets grundidé og karakteristika snarere end en virkning.
Realisering af effektiviseringsgevinsterne, som det enkelte scenarie rummer, kræver således at der gives de
i scenariet forudsatte frihedsgrader. Frihedsgraderne dækker både direkte og implicit politisk styring. Det
betyder, at der ikke fra statsligt niveau er rum til at foretage løbende tilpasninger af trafik og service. Det er
endvidere en forudsætning, at der er aktiv politisk opbakning til en mere effektiv og tidssvarende
tilrettelæggelse af arbejdstid mv.
–
herunder i forbindelse med potentielle driftsforstyrrelser mv. i
forbindelse med transitionen til en mere effektiv drift.
10.2 Struktur for økonomisk evaluering
Den økonomiske evaluering foretages primært ved estimation af hvert scenaries overordnede
subsidiebehov i 2030 (i 2015-priser). Scenariernes subsidiebehov vurderes ud fra estimation af henholdsvis
omkostninger og indtægter, således at omkostningerne fratrukket indtægterne resulterer i det estimerede
subsidiebehov
–
dette er illustreret i Figur 10-1 (søjlerne er illustrative og indikerer således ikke reelt
vurderede niveauer). Den overordnede evaluering behandles i afsnit 10.3.
182
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0183.png
Figur 10-1. Tilgang til økonomisk evaluering af scenarierne
Den økonomiske evaluering for scenarierne er baseret på:
1) Generelle sektoreffekter, der påvirker alle scenarier ens frem mod 2030 (scenarie 0). Dette
indebærer f.eks. øget passagerefterspørgsel, nye tog med tilhørende lavere
produktionsomkostninger, øget trafikomfang i form af togkilometer m.v.
2) Scenariespecifikke effekter fra scenarie 0 til hver af analysens scenarier, der afhænger af
scenariernes grundideer og specifikationer med henblik på særligt sektorstyring og udbudsomfang.
Denne struktur er illustreret i Figur 10-2. De generelle sektoreffekter, der vedrører den overordnede
subsidieeffekt fra 2015 til scenarie 0 gennemgås i afsnit 10.4, mens de scenariespecifikke effekter
gennemgås i afsnit 10.5. I scenariernes evaluering sammenlignes de forskellige effekter med basisscenariet
(scenarie 0). Denne struktur har til hensigt at evaluere potentialet ved hvert scenarie
i forhold til
det
vurderede udgangspunkt for 2030
93
.
Figur 10-2. Generelle sektoreffekter og scenariespecifikke effekter
Basisscenariet (scenarie 0) og subsidiebehovet forbundet hermed er estimeret af DSB. Visse justeringer foretaget
med henblik på at tilrette estimeringen til analysens fokusområde.
93
183
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0184.png
10.3 Økonomisk evaluering af scenarierne
Den overordnede evaluering af scenarierne er illustreret i Figur 10-3, hvor alle prisestimater er angivet i
mia. kr., 2015-priser. Her ses det estimerede årlige subsidiebehov for scenarie A-F i spænd samt for 2015 og
scenarie 0 (basisfremskrivningen til 2030). Overordnet estimeres alle scenarierne at medføre et
subsidiebehov, der er lavere end for basisscenariet. Dette skyldes scenariespecifikke effekter, der vil blive
udd et se ere i kapitlet. Desude i dikeres ge e s e arie C, E og F’s relati t la e su sidiebehov,
at
lavere politisk styring og højere kommercielle frihedsgrader forventes at medføre muligheder for bestemte
subsidiereducerende tiltag, der ikke muliggøres i de øvrige scenarier.
Som beskrevet tidligere er subsidieniveauet for hvert scenarie estimeret ud fra indtægter og omkostninger,
hvilke begge er illustreret nederst i figuren. Indtægterne består hovedsageligt af passagerindtægter, mens
omkostningerne kan fordeles på variable omkostninger, der direkte afhænger af trafikomfanget (f.eks.
energi, infrastrukturafgifter, vedligehold af rullende materiel, kapitalomkostninger
94
til rullende materiel
samt omkostninger til kørende personel), faste omkostninger, der i højere grad er faste i forhold til
trafikomfanget (f.eks. administrationsomkostninger, integratoromkostninger og omkostninger til
kundeservice og marketing), udbudsomkostninger forbundet med trafikkøber-rollen, operatørers
budforberedelses- og mobiliseringsomkostninger samt operatørprofit, der dækker det forventede overskud
en operatør vil indregne.
Scenariernes subsidiebehov, indtægter samt omkostninger (og subsidiebehov per togkm samt per paskm.)
angives i spænd, som ses i figuren. Størrelsen af spændene illustrerer usikkerhederne forbundet med
scenariets økonomievaluering. Der indregnes forskellige risikostørrelser ift. potentialerne vedrørende
henholdsvis effektiviseringspotentialer og kommercielle potentialer. Spændene illustrerer således
usikkerheder om virkningen af de scenariespecifikke specifikke effekter. Dertil kommer scenariefælles
usikkerheder vedrørende eksempelvis underliggende passagerudvikling eller energipriser, som ikke
medtages i oversigten. I scenarie F er foretaget en opskrivning af risikotillægget for at understrege
usikkerheden forbundet med en ny kontraktstruktur baseret på subsidie per passagerkilometer. Spændene
ses at være størst i scenarie F og mindst i scenarie A.
94
Finansieringsomkostninger er ikke indregnet i subsidiebehovet, idet kapitalstrukturen for den det materielejende
selskab ikke er fastlagt.
184
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0185.png
Figur 10-3. Overordnet økonomisk evaluering af scenarierne
Note: De angivne spænd er et udtryk for, at de identificerede potentialer er opgjort med en vis usikkerhed. Spændet på det totale
subsidie er bredere, idet bunden er den laveste udgift fradraget den højeste indtægt og toppen den højeste udgift fradraget den
laveste indtægt.
For at kunne sammenligne subsidieniveauerne på tværs af scenarierne
i e ko tekst af est trafik for
pe ge e
er subsidiebehovet i Figur 10-4vist sammen med de overordnede estimerede passager- og
trafikkonsekvenser i form af forventede passagerkilometer og togkilometer per scenarie, hvilke bør tages
med i betragtningen, når scenarierne sammenlignes. Derfor er også angivet subsidieniveau per
togkilometer, der mere tydeligt illustrerer scenariets vurderede omkostnings- og indtægtseffektivitet i
forhold til generel togdrift.
Figur 10-4. Subsidiebehov samt leveret trafik og transport, 2030, scenarie A-F
185
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0186.png
Det er endvidere relevant at overveje transitionsforskelle på tværs af scenarierne. Visse af scenarierne
vurderes som hurtigere at implementere, hvorfor besparelser hermed forventes at kunne realiseres
hurtigere og vil indebære betydelige sektorbesparelser frem mod 2030. De forventede subsidieniveauer
forbundet med de forskellige scenarier i henholdsvis 2020, 2024 og 2030 er angivet i Figur 10-5. For især
scenarie F indikeres dog en betydelig usikkerhed i estimatet. Det bemærkes, at det for udbudsscenarierne
forudsættes, at der i DSB sker en effektivisering af funktionerne svarende til det forudsatte i scenarie A
indtil den konkrete funktion drives af en ny operatør.
Figur 10-5. Forventede subsidieniveauer på tværs af scenarierne frem mod 2030
På tværs af scenarierne kan økonomien på de enkelte strækninger opgøres. Tabellen herunder opgør det
forventede tilskud for de enkelte pakker i udbudsscenarierne. Bemærk at niveauet er estimeret ud fra en
fordeling af de faste omkostninger i forhold til antallet af togkm i trafikpakkerne. Denne metode er ikke
nødvendigvis korrekt for alle faste omkostningskategorier, men det udgør en god indikator for
omkostningsniveauet. Tabellen viser, at det kun er LYN-pakken i scenarie D, E og F, som forventes at være
en kommercielt attraktiv trafikpakke.
186
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0187.png
Figur 10-6: Forventet tilskudsbehov for trafikpakkerne i udbudsscenarierne
De angivne subsidiebehov på tværs af scenarierne viser, at der er muligheder for effektiviseringer i
sektoren. Da størstedelen af scenarierne beskæftiger sig med en vis grad af udbud af togdriften er det
relevant at sammenligne de estimerede besparelser fra scenarie 0 med udbudseffekter fra andre
europæiske lande. Dette gøres i Figur 10-7, der fokuserer på omkostningsreduktionerne i scenarierne. Her
ses, at der i Sverige, Norge og Tyskland er opnået besparelser på henholdsvis 17 pct., 14 pct. og 30 pct. i
gennemsnit
95
. I Sverige og Tyskland er der foretaget adskillige udbud, hvor omkostningseffekterne generelt
ses som værende mellem -50 pct. (reduktioner) og 10 pct. (stigninger). Den overvejende andel af
observationerne peger dog på omkostningsreduktioner (kun én ud af ca. 30 observationer indikerer en
omkostningsstigning), hvilket understøtter den økonomiske evaluering af (udbuds-)scenarierne. De
estimerede omkostningsreduktioner i udbudsscenarierne understøtter nogenlunde niveauet observeret i
Sverige og Norge, men indikeres som konservativt ud fra tyske observationer. Det skal noteres, at der forud
for danske udbud i basisscenariet er indregnet en stor økonomiforbedring som følge af ny infrastruktur, nye
tog og outsourcing af vedligeholdelsen samt en vis
effekti iseri g fra D“B’s u ære de ko
trakt. Det
samme er ikke nødvendigvis gældende for tallene, der fremgår fra de andre lande, hvorfor en direkte
sammenligning ikke kan foretages.
95
Data på hvor stor en andel af disse omkostningsbesparelser, der skyldes reel effektivisering er ikke tilgængeligt,
hvorfor der ikke er angivet Europæiske erfaringer ift. omkostningsreduktioner per togkilometer.
187
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0188.png
Figur 10-7. Analysens indikationer sammenlignet med europæiske erfaringer
96
10.4 Generelle sektoreffekter
Frem mod 2030 forventes allerede planlagte initiativer at forbedre det økonomiske perspektiv for den
danske togtrafik som følge af nye baneanlæg, elektrificering og tilhørende toganskaffelser. Det forventede
subsidiebehov for sektoren forventes generelt at falde frem mod 2030, ikke mindst på baggrund af
forudsætninger om stigende passagerindtægter. Disse forbedringer vurderes generelt for alle scenarierne
og er illustreret i Figur 10-8.
Der forventes generelle effektivitetsstigninger på forskellige områder mellem 2015 og 2030, herunder især
via indkøbet af Fremtidens Tog efter 2024 (som bidrager alene med 600 mio. kr.). Udskiftningen af flåden
forventes at indebære driftsbesparelser på bl.a. energi og vedligehold. Desuden forventes effektiviseringer
vedrørende kørende personel, stationer samt generelle system- og administrationsomkostninger. De
generelle effektivitetsstigninger modvirkes af en forudsat negativ prisudvikling for DSB, hvor løninflationen
og e ergipriser stiger hurtigere e d de ge e s itlige illetpris. Her ed forri ges lø e de D“B’s
tteforhold og der ed D“B’s e e til at ska e positi i dtje i g. O e dt il D“B’s resultat
kunne udvikle
sig endnu bedre, hvis der indtægts- og udgiftssiden i fremtiden oplever samme prisudvikling.
Effektiviseringerne på 39 mio. kr. årligt, der ligger i den nuværende trafikkontrakt indgår i
effektivitetsforbedringerne, ligesom pensionering af tjenestemænd følger en jævn profil.
Disse effektivitetsforbedringer vurderes at bidrage med ca. 1,0 mia. kr. lavere årligt subsidiebehov i 2015-
priser i 2030. Desuden vurderes pensionering af tjenestemænd i perioden at bidrage til en årlig reduktion i
subsidiekravet på omkring 0,1 mia. kr.
96
Kilde: Civity, KCW, Dr. Gunnar Alexandersson.
188
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0189.png
Figur 10-8. Generelle sektoreffekter mellem 2015 og 2030
Kilde: DSB Basisfremskrivning samt team analyse.
Note: Den økonomiske analyse af scenarierne antager at 50% af DSB overskud kan tilbageføres til staten, men
medtager ikke finansieringsomkostninger.
Mellem 2015 og 2030 forventes endvidere højere passagerindtægter på ca. 1,2 mia. kr. Modsat skal DSB
dog alt andet lige som følge af dobbeltfaktor metoden i Hovedstadsområdet aflevere yderligere 0,3 mia.kr.
til Metroselskabet. De højere passagerindtægter stammer fra en generel stigning i den forventede
passagerefterspørgsel, der illustreres i Figur 10-9. Her er den forventede udvikling i passagerefterspørgslen,
målt i passagerkilometer, vist for fire forskellige segmenter: øst, vest, øst-vest og S-tog. Efterspørgslen for
hvert segment er normaliseret i 2015. Det ses, at både den relativt og absolut største stigning i
passagerefterspørgslen (ca. +45 pct. ift. 2015-niveau) forventes at finde sted for segmentet af passagerer,
der krydser Storebælt. Modsat ventes f.eks. passagerefterspørgslen for S-tog at blive presset af
gennemførslen af Cityringen og den nye København
–
Ringsted bane
Med stigningen i passagerefterspørgslen samt et planlagt højere trafikomfang, hvilket driver
driftsomkostninger på ca. 700 mio. kr. årligt.
Endelig tilbagefører analysen 50 pct.
af D“B’s o erskud til state på aggru d af de u ære de
dividendepolitik, som er aftalt mellem staten og DSB. Tilbageførslen reducerer det effektive subsidiebehov i
basisscenariet med ca. 200 mio. kr. Hertil bemærkes, at kapitalstrukturen ikke er fastlagt i
basisfremskrivningen som DSB har udarbejdet, hvorfor finansieringsomkostninger følgelig ikke indgår.
97
Dette er ikke antaget for det viste subsidiebehov for 2015; her antages implicit at 0 pct. tilbageføres til staten men
at finansieringsomkostninger medtages, hvorfor 2015-scenariet effektivt bør fratrækkes ca. 200 mio. kr., hvis de to
scenarier direkte skal sammenlignes.
97
189
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0190.png
Scenarie 0 illustrerer således det forventede subsidieniveau i 2030 (i 2015-priser), hvor ingen andre
ændringer end ovenstående finder sted.
Figur 10-9. Forventet passagervækst fra 2015 til 2030
98
Den skønnede implementering af basisscenariet forventes at forløbe som i Figur 10-10. Det noteres fra
k alitetssikri ge af D“B’s orga isatio sa al se, at D“B ar ejder ed e række effekti iseri ger, so il
kunne levere disse forudsatte effektiviseringer. De vurderes i kvalitetssikringen som realisable.
Passagervæksten forventes først på bagkant af færdiggørelse af infrastrukturinvesteringerne, hvorfor
denne næsten ingen effekt har i 2020.
98
Kilde: DSB prognose baseret på LTMberegninger i Trafikstyrelsen.
190
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0191.png
Figur 10-10. Forventet implementering af basisscenarie, 2015-2030.
Kilde: DSB basisfremskrivning, Trafikkontrakt med DSB og teamanalyse.
10.5 Scenariespecifikke effekter
Analysen betragter udover scenarie 0 seks (syv
99
) forskellige scenarier: A, B, C, D1, D2, E og F. Dette afsnit
omhandler subsidiebehovet estimeret for hvert af disse scenarier og årsagerne bag de vurderede effekter.
Konkret vil hvert af de ovenstående syv scenarier sammenlignes med scenarie 0 med henblik på at skabe
transparens i den økonomiske vurdering og muliggøre direkte sammenligning. Sammenligningen faciliterer
en forståelse af, hvilke effekter der vurderes relevante for de forskellige scenarier baseret på scenariernes
grundideer samt betydningen af hver effekt for hvert scenarie.
Sammenlignet med scenarie 0 indikerer alle scenarierne en subsidiereduktion, hvor der dog er forskel ift.
størrelsen af denne. Årsagerne til de estimerede subsidiereduktioner kan opdeles i fire overordnede
effekter:
1) Volumen-effekter:
En ændring i omkostningsniveauet alene forårsaget gennem en ændring i
trafikomfanget.
2) Effektiviserings-effekter:
En ændring i omkostningsniveauet forårsaget gennem effektiviseringer
uden ændring i trafikomfanget.
3) Passagereffekter:
En ændring i indtægtsniveauet, der skyldes en ændring i antallet af passagerer
uden ændringer i det gennemsnitlige takstniveau.
4) Takstniveau-effekter:
En ændring i indtægtsniveauet forårsaget via en ændring i det
gennemsnitlige takstniveau.
Disse fire overordnede effekter er yderligere beskrevet i Figur 10-11.
Overordnet set betragter analysen seks scenarier; A, B, C, D, E og F. Scenarie D betragtes dog på to måder: D1, hvor
togsystemerne ikke ændres i forhold til scenarie A, B og C, men hvor de opdeles i forskellige pakker. Dette medfører
en mulighed for mere direkte sammenligning med disse scenarier. I D2 indføres nye togsystemer tilpasset
passagerefterspørgslen, der også antages implementeret i scenarie E og F. Dermed har scenarie D2, E og F større
direkte sammenligningsgrad.
99
191
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0192.png
Figur 10-11. Fire overordnede effekter
Ved sammenligning af scenarierne er det vigtigt at forholde sig til hvilke effekter, der bidrager til de
estimerede subsidiereduktioner, da effekterne har forskellige konsekvenser; en besparelse vil f.eks. direkte
kunne opnås via en reduktion i trafikomfanget i ydertimerne, hvilket dog forventeligt vil udgøre en mindre,
negativ passagerkonsekvens. Besparelser opnået gennem effektiviseringer forventes i lavere grad at have
konsekvenser for passagererne, men kan have visse andre afledte effekter. Generelt forventes scenariernes
subsidiereduktioner i forhold til scenarie 0 at kunne opdeles på de fire effekter som illustreret i Figur 10-12.
Her ses, at størstedelen af scenariernes forventede besparelser sammenlignet med scenarie 0 skyldes
omkostningseffektiviseringer, mens en signifikant subsidiereduktion desuden forventes at stamme fra et
øget antal passagerer (primært via yderligere omsætningsoptimeringstiltag, der vil blive uddybet senere).
Endvidere observeres, at scenariernes estimerede subsidiereduktioner kan fordeles forskelligt på tværs af
de fire effekter. F.eks. stammer ca. 70 pct. af den samlede subsidiereduktion i scenarie C fra
omkostningseffektivisering (svarende til 36 pct. af subsidiet i scenarie 0), mens samme andel vurderes som
over 85 pct. i scenarie D1 (svarende til 40 pct. af subsidiet i scenarie 0), jf. Figur 10-12.
Ved evaluering af de økonomiske konsekvenser ved scenarierne bør det medtages hvilke overordnede
effekter, der skaber de forventede subsidiereduktioner. Især bør det noteres, i hvilket omfang
subsidiereduktionerne indikeres at skyldes trafikomfangsreduktioner eller simple takststigninger, hvor
begge forventes at medføre negative passagerkonsekvenser og en offentlig reaktion.
“ e arie F’s relati t
lave estimerede subsidieniveau ses f.eks. i høj grad at skyldes volumen- og takstniveau-effekter, hvilket
indikerer at operatører i dette scenarie vil anvende de øgede kommercielle frihedsgrader til at reducere
trafikomfanget og i et begrænset omfang øge gennemsnitsprisen.
192
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0193.png
Figur 10-12. Scenariernes subsidiereduktioner fordelt på fire overordnede effekter
Hver af de fire effekter vist i Figur 10-12 kan nedbrydes i en eller flere
scenariespecifikke effekter.
Konkret
er hvert scenaries totale subsidiereduktion opbygget af 18 effekter, der hver især relateres til og belyser
potentialerne i scenarierne. Disse er illustreret i Figur 10-13.
H er effekt eskri es ed et ogsta fra a til
r og defi eres so e
volumen-effekt, effektiviseringseffekt, passagereffekt
eller
takstniveau-effekt
(eller
en kombination af flere) jævnfør ovenstående opdeling. Effekterne belyser mulige virkninger
100
, der
forventes at variere på tværs af scenarierne på baggrund af scenariernes definition. Hver scenariespecifikke
effekt analyseres for hvert scenarie, hvilket søger at skabe transparens ift. årsagerne bag de forventede
subsidiereduktioner. I Figur 10-13, er det endvidere illustreret, at de 18 effekter påvirker scenarierne
forskelligt grundet scenariernes karakteristika og grundideer. Eksempelvis ses effekten
ko pleksitetso kost i ger ku at på irke s e arie D , D , E og F, da disse s e arier i de ærer e
opdeling af det danske jernbanenet, hvilket vurderes at indebære visse kompleksitetsomkostninger (i form
af et øget antal togsæt, der er nødvendigt for at drive jernbanenettet
–
uddybes senere i kapitlet). Andre
effekter påvirker alle scenarier, mens visse effekter kun påvirker et enkelt scenarie. En kort beskrivelse af
de 18 effekter er vist i Figur 10-14. Det ses, at visse af de 18 effekter indeholder
under-effekter
–
ekse pel is køre de perso el , der estår åde af urderi ger af det køre de perso els
lokomotivførere
og togførere) effektive timer (timer brugt på direkte togfremførsel), lønniveau samt muligheden for
førerløse S-tog og enmandsbetjening på fjern- og regionalnettet.
100
Når effekter rammer scenarier forskelligt, skyldes det at scenariernes grundideer og design er forskellige. I et
scenarie med tæt politisk styring forventes det eksempelvis ikke, at operatørerne vil gives frihedsgrader til at udtynde
trafikken, så der ikke køres tog i de mindst profitable timer. Samtidig er disse frihedsgrader en forudsætning i de mere
kommercielt frie scenarier, hvor operatørerne, grundet en forventning om profitoptimerende adfærd, forventes at
gennemføre sådanne tiltag. Det kan derfor diskuteres, hvorvidt effekterne reelt er valg frem for virkninger.
193
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0194.png
Figur 10-13. 18 scenariespecifikke effekter
194
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0195.png
Figur 10-14. Beskrivelse af de 18 scenariespecifikke effekter
De 18 scenariespecifikke effekter er evalueret kvantitativt for hvert scenarie. Metoden til dette varierer alt
afhængigt af, hvilken effekt der er tale om. Generelt anvendes nationale og internationale benchmarks,
operatørinterviews, ekspertestimater, udtræk fra Landstrafikmodellen (LTM), DSB-analyser, interne
modelleringer og internationale rapporter (m.fl.) alle i den samlede evaluering. Effekterne kan både have
positive og negative virkninger på subsidiebehovet, afhængigt af hvilket scenarie, der er i fokus. En
subsidiereducerende effekt angives generelt som positiv uagtet hvilke andre konsekvenser den vil medføre
(f.eks. passagerkonsekvenser). Nedenfor beskrives de overordnede økonomiske implikationer for hvert
scenarie, med henblik på hvilke scenariespecifikke effekter, der påvirker hvert scenaries forventede
subsidiebehov. Analyserne af de forskellige scenariespecifikke effekter er endvidere beskrevet i kapitlets
sidste afsnit.
10.5.1 Scenarie A
I scenarie A opererer DSB fortsat sin nuværende trafik (kernenettet) og S-tog, mens Midt- og Vestjylland
udbydes inkl. Vejle-Struer og Svendborgbanen. DSB agerer under relativ høj politisk styring da den udbudte
trafik sker på grundlag af en relativ specificeret kontrakt. De kommercielle frihedsgrader forventes ikke
markant ændrede i forhold til den nuværende situation. Bevægelsen fra scenarie 0 til scenarie A forventes
dermed primært at indebære videreudvikling af jernbanesektoren (ud over hvad der er indregnet i
basisscenariet) under de nye forudsætninger for infrastruktur, elektrificering, nyt materiel og relativt
omfattende effektiviseringer under eksisterende rammeforudsætninger.
195
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
I forhold til basisscenariet forventes visse tiltag at have subsidiereducerende effekter for scenarie A: Der
forventes øgede passagerindtægter som følge af en stigning i omsætningsoptimerende tiltag under de
nuværende rammeforudsætninger. Disse tiltag fokuserer på at udnytte takstvariation og forskelle i
betalingsvillighed med henblik på at øge passagerefterspørgslen med fastholdelse af de gennemsnitlige
takstniveauer i overensstemmelse med takststigningsloftet for den kollektive trafik. Dette muliggør
prisstigninger for visse passagersegmenter, så længe andre segmenter oplever tilstrækkelige
prisreduktioner til at det gennemsnitlige takstniveau ikke forøges.
Desude for e tes tiltag i D“B’s Ro ust-
program at reducere de samlede omkostninger til administration, vedligehold, trafikkontrolcenter,
stationer, rullende materiel, markedsføring og kundeservice samt integrator. Den samlede effekt på
subsidiebehovet forventes at være en reduktion på ca. 0,6-1,0 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
10.5.2 Scenarie B
I Scenarie B udbydes driften af
D“B’s u ære de et i kl.
S-togs-pakken som én pakke, og den udvidede
Midt- og Vestjylland som en anden pakke. Begge pakker udbydes på nettokontrakter. Operatørerne agerer
under relativt tæt politisk styring, og de kommercielle frihedsgrader forventes ikke markant ændrede i
forhold til dagens situation. Bevægelsen fra scenarie 0 til scenarie B forventes dermed primært at indebære
konkurrence og innovation gennem udbud med fastholdelse af tæt politisk styring og stordriftsfordele.
I forhold til subsidiebehovet forventes scenariet at indebære visse effekter i både opadgående og
nedadgående retning sammenlignet med basisscenariet: Der forventes øgede passagerindtægter som følge
af en stigning i omsætningsoptimerende tiltag under de nuværende rammeforudsætninger. På baggrund af
internationale erfaringer med omsætningsoptimering forventes en privat operatør at have større
potentiale for omsætningsoptimering sammenlignet med DSB i scenarie A. Baseret på internationale samt
nationale erfaringer i forhold til kørende personel forventes en privat operatør yderligere at kunne opnå
højere produktivitet i form af effektive timer, hvilket skønnes at have en signifikant
omkostningsreducerende effekt sammenlignet med basisscenariet. Europæiske erfaringer indikerer
omvendt, at der kan forekomme lønstigninger på ca. 5 pct. under udbud til en privat operatør, hvilket i sig
selv forøger det samlede subsidiebehov. Tilsammen vurderes omkostningseffekterne fra det kørende
personel dog at være positive i scenarie B sammenlignet med basisscenariet. Vedligeholdelses- og
kapitalomkostninger ift. rullende materiel forventes reduceret tilsvarende med niveauet i scenarie A, da
DSB fortsat er ansvarlige for funktionerne relateret til disse omkostninger. Der forventes yderligere
besparelser i forbindelse med trafikkontrolcenter, integrator, markedsføring og kundeservice samt
administration, da den private operatør selv er ansvarlig for disse funktioner. Besparelserne er primært
baseret på internationale benchmarks for relevante operatører i Europa. I forhold til markedsføring og
kundeservice er de inkluderede benchmarks anvendt konservativt for at tage højde for at operatørerne
agerer på nettokontrakter og forventes at have et relativt stort fokus på markedsføring. Den private
operatør er i scenarie B også ansvarlig for driften af stationerne, for hvilket der dog ikke er medtaget et
potentiale grundet manglende observationer. Afholdelse af udbud vurderes endeligt at indebære visse
yderligere omkostninger sammenlignet med et udbudsfrit scenarie; herunder omkostninger til trafikkøber-
funktionen (der forestår administrationen af udbudsprocessen), omkostninger til budforberedelse for de
bydende operatører (der indregnes som en del af operatørernes omkostninger) samt omkostninger til den
vindende operatørs/de vindende operatørers mobilisering. Endelig vil en privat operatør forvente en vis
overskudsgrad, hvilke er omkostninger, der ikke tilbageføres til staten og således bør indregnes som en del
af de samlede udbudsomkostninger. Overordnet forventes den samlede effekt på subsidiebehovet at være
en reduktion på ca. 1,2-1,9 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
196
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0197.png
10.5.3 Scenarie C
I scenarie C opererer DSB fortsat sin nuværende trafik og S-tog, mens Midt- og Vestjylland udbydes inkl.
Vejle-Struer samt Svendborgbanen. Begge pakker er på nettokontrakt. DSB agerer under friere
kommercielle vilkår, hvilket indebærer lavere politisk sektorstyring sammenlignet med den nuværende
situation. Bevægelsen fra scenarie 0 til scenarie C forventes dermed primært at indebære effekten af øget
kommerciel frihed til DSB og dennes påvirkning på udviklingen af jernbanesektoren under de nye
forudsætninger for infrastruktur, elektrificering, nyt signalsystem, nyt materiel og omfattende
effektiviseringer. Realiseringen af gevinsterne forudsætter ligeledes opbakning fra administrativt og politisk
ledelse samt bibeholdelse af momentum for realisering af effektiviseringer. Udover opbakning til at
gennemføre tiltagene kan strukturer, der fastholder presset for realisering af analysens tiltag, opretholde
momentum og sikre realisering af de forventede gevinster. Et eksempel på en sådan struktur, er at vedtage
scenarie C, men med tilbagevendende check-points for gevinstrealisering, der i tilfælde af manglende
gevinstopfyldelse resulterer i overgang til et udbudsscenarie.
I forhold til basisscenariet forventes visse tiltag at have subsidiereducerende effekter: Der forventes øgede
passagerindtægter som følge af en stigning i omsætningsoptimerende tiltag, hvilket dog kun gør sig
gældende for kernenettet og dermed DSB. Baseret på internationale erfaringer samt interviews med DSB
vurderes de øgede kommercielle frihedsgrader at medføre et større potentiale for omsætningsoptimering
sammenlignet med scenarie A. Desuden forventes tiltag i DSB at reducere de samlede omkostninger til
administration, vedligehold, trafikkontrolcenter, stationer, rullende materiel, markedsføring og
kundeservice mv. Disse besparelser forventes at være højere sammenlignet med scenarie A, da DSB under
friere vilkår i højere grad vil kunne opnå effektiviseringspotentialer. Endvidere forventes politisk opbakning
til enmandsbetjening på bestemte strækninger at være til stede under de friere vilkår i scenarie C, hvilket
også vil reducere det forventede subsidiebehov.
Der er ikke inkluderet en effekt fra yderligere effektivisering af lokoførernes tidsforbrug i forhold til
basisscenariet, da det vil kræve en del strukturelle ændringer i sektoren for, at DSB kan opnå en netto
udnyttelsesgrad på 38 pct. for lokomotivførerne. Forholdet omkring servicekravet i weekender og
so
erperiode skal la dt a det æ dres og a tallet af to
e togk sæ kes ge e opti eret kra
til ekstra togsæt, værkstedsstruktur og personalestruktur. Derudover skal der også være en større
fleksibilitet omkring arbejdstiden for lokofører. Hvis disse forhold ændres kan det understøtte et yderligere
potentiale for DSB omkring lokoførernes effektive køretid. Den samlede effekt på subsidiebehovet
forventes at være en reduktion på ca. 1,1-1,7 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
DSB beskriver i visionen om et subsidiefrit DSB, at en ændring i jernbanesystemet muliggør, at DSB kan
være subsidiefrit i 2030, men at der dog er visse sektorspecifikke risici. Den subsidiefri vision beror sig på en
række initiativer, hvor en andel af disse er medtaget i denne analyse. DSB fremlægger dog desuden visse
initiativer, der ikke er indregnet i denne økonomiske evaluering. Det skyldes blandt andet, at en større
andel af disse initiativer vurderes at vedrøre interne omfordelinger i sektoren, der ikke vil medføre en reel
udgiftslettelse for staten (herunder omlægningen af ansvaret for erstatningstransport ved sporarbejder fra
DSB til Banedanmark). Desuden medtager DSB initiativer vedrørende aktiv ejendomsudvikling, der vurderes
uden for sektoranalysens fokusområde og derfor heller ikke medtages
101
. Endvidere skyldes forskellen
mellem visionen om et subsidiefrit DSB og denne analyses vurdering af scenarie C, at DSB ikke indregner
subsidiebehovet tilknyttet Midt- og Vestjylland, mens denne analyse retter sig mod hele togtrafikkens
101
Det anbefales dog, at det fremlagte potentiale undersøges fremadrettet.
197
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
subsidiebehov.
E delig redu eres pote tialet for få af D“B’s i kluderede tiltag so
fra konsulentteamet.
følge af k alitetssikri g
10.5.4 Scenarie D1
I Scenarie D1 udbydes driften af kernenettet i fem opdelte pakker herunder S-togs-pakken samt Midt- og
Vestjylland alle på bruttokontrakter. Operatørerne agerer under høj politisk styring og de kommercielle
frihedsgrader forventes ikke markant ændrede i forhold til dagens situation. Den primære bevægelse fra
scenarie 0 til scenarie D1 forventes dermed at indebære effekten af udbud ved pakketering under
eksisterende togsystemer og herigennem øget potentiale for innovation og omkostningsreduktioner.
I forhold til subsidiebehovet forventes scenariet at indebære visse effekter i både opadgående og
nedadgående retning sammenlignet med basisscenariet: Opdelingen af pakker forventes at medføre visse
kompleksitetsomkostninger i form af et øget antal togsæt. Der forventes endvidere øgede
passagerindtægter som følge af en stigning i omsætningsoptimerende tiltag under de nuværende
rammeforudsætninger. Da operatørerne agerer på bruttokontrakter, mens et SOV (eventuelt baseret på
DSB) har ansvaret for sektorintegration og overordnet markedsføring og kundeservice, vil
omsætningsoptimering foretages af det
“OV’et.
Potentialet herfor vurderes derfor at være tilsvarende
potentialet i scenarie A. Baseret på internationale samt nationale erfaringer i forhold til kørende personel
forventes private operatører at kunne opnå højere produktivitet i form af effektive timer, hvilket skønnes at
have en signifikant omkostningsreducerende effekt sammenlignet med basisscenariet. Europæiske
erfaringer indikerer omvendt, at der kan forekomme lønstigninger på ca. 5 pct. under udbud til private
operatører, hvilket i sig selv forøger det samlede subsidiebehov. Tilsammen vurderes
omkostningseffekterne fra det kørende personel dog at være positive i scenarie D1 sammenlignet med
basisscenariet. Vedligeholdelses- og kapitalomkostninger ift. rullende materiel, integratoromkostninger,
stationsomkostninger og omkostninger forbundet med markedsføring og kundeservice forventes at
reduceres med niveauer tilsvarende scenarie A, da
“OV’et e e tuelt
baseret på DSB) fortsat er ansvarlige
for funktionerne relateret til disse omkostninger. Det forventes, at SOV’ets omkostninger relateret til
integratorfunktionen øges som følge af øget behov for integration under en opdeling af jernbanenettet
grundet et mindre homogent scenariedesign. Endvidere forventes besparelser i forbindelse med
trafikkontrolcenter samt administrationen, da den private operatør selv er ansvarlig for disse funktioner.
Besparelserne er primært baseret på internationale benchmarks for relevante operatører i Europa.
Afholdelse af udbud vurderes endeligt at indebære visse yderligere omkostninger sammenlignet med et
udbudsfrit scenarie; herunder omkostninger til trafikkøber-funktionen, omkostninger til budforberedelse
for de bydende operatører samt omkostninger til den vindende operatørs/de vindende operatørers
mobilisering. Generelt indikerer internationale erfaringer højere udbudsomkostninger ved udbud af flere
pakker, mens der omvendt forventes mindre omkostninger under udbud af bruttokontrakter. Totalt set
vurderes disse udbudsomkostninger dog at være større end i scenarie B. Endelig vil de private operatører
forvente en vis overskudsgrad, hvilke er omkostninger, der ikke tilbageføres til staten og således bør
indregnes som en del af de samlede udbudsomkostninger. Overordnet forventes den samlede effekt på
subsidiebehovet at være en reduktion på ca. 1,0-1,6 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
198
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
10.5.5 Scenarie D2
I Scenarie D2 udbydes driften af kernenettet i seks opdelte pakker herunder S-togs-pakken samt Midt- og
Vestjylland, alle på bruttokontrakter. Operatørerne agerer under relativt høj politisk styring og de
kommercielle frihedsgrader forventes ikke markant ændrede i forhold til den nuværende situation. Den
primære bevægelse fra scenarie 0 til scenarie D2 forventes dermed at indebære effekten af udbud ved
pakketering af nye og efterspørgselstilpassede togsystemer, hvilket herigennem øger potentialet for
innovation og omkostningsreduktioner.
I forhold til subsidiebehovet forventes scenariet at indebære visse effekter i både opadgående og
nedadgående retning sammenlignet med basisscenariet: Pakkeopdelingen er foretaget gennem design af
nye togsystemer, der i højere grad er tilpasset passagerefterspørgslen
–
dette resulterer i et marginalt
højere trafikomfang på ca. 3 pct., hvilket indebærer visse øgede driftsomkostninger i form af kørende
personel, energi, infrastrukturomkostninger og vedligehold. Stigningen i trafikomfanget forventes samtidig
at medføre en stigning i antal passagerer på ca. 2 pct., der dog modsvares af passagerfaldet forårsaget af en
større andel passagerer, der udsættes for skift. Opdelingen af pakker forventes også at medføre visse
kompleksitetsomkostninger i form af et øget antal togsæt, hvilket øger subsidieniveauet.
En positiv effekt forventes som følge af øgede passagerindtægter gennem en stigning i
omsætningsoptimerende tiltag under de nuværende rammeforudsætninger. Da operatørerne agerer på
bruttokontrakter, mens et SOV (eventuelt baseret på DSB) har ansvaret for sektorintegration og overordnet
markedsføring og kundeservice, vil omsætningsoptimering foretages af det DSB-baserede selskab.
Potentialet herfor vurderes derfor at være tilsvarende potentialet i scenarie A. Baseret på internationale
samt nationale erfaringer i forhold til kørende personel forventes private operatører at kunne opnå højere
produktivitet i form af effektive timer, hvilket skønnes at have en signifikant omkostningsreducerende
effekt sammenlignet med basisscenariet. Europæiske erfaringer indikerer omvendt, at der kan forekomme
lønstigninger på ca. 5 pct. under udbud til private operatører, hvilket i sig selv forøger det samlede
subsidiebehov. Tilsammen vurderes omkostningseffekterne fra det kørende personel dog at være positive i
scenarie D2 sammenlignet med basisscenariet.
Vedligeholdelses- og kapitalomkostninger ift. rullende materiel, integratoromkostninger,
stationsomkostninger og omkostninger forbundet med markedsføring og kundeservice forventes at
reduceres med niveauer tilsvarende scenarie A, da det eventuelt DSB-baserede selskab fortsat er ansvarlige
for funktionerne relateret til disse omkostninger. Det forventes at dette selskabs omkostninger relateret til
integratorfunktionen øges som følge af øget behov for integration under en opdeling af jernbanenettet.
Der forventes yderligere besparelser i forbindelse med trafikkontrolcenter (herunder primært
omkostninger til operationel disponering) samt administrationen, da den private operatør selv er ansvarlig
for disse funktioner. Besparelserne er primært baseret på internationale benchmarks for relevante
operatører i Europa.
Afholdelse af udbud vurderes endeligt at indebære visse yderligere omkostninger sammenlignet med et
udbudsfrit scenarie; herunder omkostninger til trafikkøber-funktionen, omkostninger til budforberedelse
for de bydende operatører samt omkostninger til den vindende operatørs/de vindende operatørers
mobilisering. Disse omkostninger forventes at være større end i scenarie B (og D1), da erfaringer indikerer
højere omkostninger ved udbud af flere pakker. Endelig vil de private operatører forvente en vis
overskudsgrad, hvilke er omkostninger, der ikke tilbageføres til staten og således bør indregnes som en del
af de samlede udbudsomkostninger. Overordnet forventes den samlede effekt på subsidiebehovet at være
en reduktion på ca. 0,9-1,4 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
199
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
10.5.6 Scenarie E
I Scenarie E udbydes/tildeles driften af kernenettet i seks opdelte pakker herunder S-togs-pakken samt
Midt- og Vestjylland (samme opdeling som i D2). Operatørerne agerer under begrænset politisk styring og
de kommercielle frihedsgrader forventes markant højere i forhold til den nuværende situation. DSB tildeles
LYN-pakken, der anses som kommercielt bæredygtig med et forventet driftsoverskud på 0,5
–
1,4 mia. kr.,
mens private operatører agerer på den resterende del af jernbanenettet. Den primære bevægelse fra
scenarie 0 til scenarie E forventes dermed at indebære effekten af udbud ved pakketering, nye og
efterspørgselstilpassede togsystemer, styrkede incitamentsstrukturer og kommerciel optimering samt øget
potentiale for innovation og omkostningsreduktioner.
Som nævnt tildeles den kommercielle del af jernbanen til DSB, hvilket vurderes at udgøre linjerne i LYN-
pakken, som det ses af Figur 10-6 . Her ses, at kun linjerne mellem København og hhv. Aalborg, Aarhus,
Esbjerg og Sønderborg under ét vurderes som kommercielt bæredygtige. Resten af linjerne på det statslige
banenet vurderes ikke som kommercielt bæredygtige i 2030.
I forhold til subsidiebehovet forventes scenariet at indebære visse effekter i både opadgående og
nedadgående retning sammenlignet med basisscenariet: Pakkeopdelingen er foretaget gennem design af
nye togsystemer, der i højere grad er tilpasset passagerefterspørgslen
–
dette resulterer i et marginalt
højere trafikomfang på ca. 3 pct., hvilket indebærer øgede driftsomkostninger i form af kørende personel,
energi, infrastrukturomkostninger og vedligehold. Stigningen i trafikomfanget forventes samtidig at
medføre en stigning i antal passagerer på ca. 2 pct., der dog modsvares af passagerfaldet forårsaget af en
større andel passagerer, som udsættes for skift. Denne stigning i trafikomfanget forventes som følge af
scenariedesignet. Under de øgede frihedsgrader antages operatørerne dog at have mulighed for at
foretage trafikudtynding på op til 10 pct., der vil reducere trafikomfanget samt passagerefterspørgslen. Den
overordnede effekt herfra forventes dog at være subsidiereducerende, da det procentvise fald i
trafikomfang vurderes større end det tilhørende fald i passagerer.
I scenarie E forventes trafikudtyndingen på ca. 5-10 pct. af det samlede trafikomfang, mens faldet i
passagerer som følge heraf vurderes til 1-3 pct. Opdelingen af pakker forventes også at medføre visse
kompleksitetsomkostninger i form af et øget antal togsæt. Der forventes endvidere øgede
passagerindtægter som følge af en stigning i omsætningsoptimerende tiltag under
rammeforudsætningerne, der indeholder et større antal frihedsgrader. Både private operatører og DSB
forventes at anvende de større frihedsgrader til at udøve et større omfang af omsætningsoptimering,
hvorfor potentialet herfra er større end hvad er observeret i scenarie A-D. Baseret på internationale - samt
nationale erfaringer i forhold til kørende personel, forventes en privat operatør at kunne opnå højere
produktivitet i form af effektive timer, hvilket skønnes at have en signifikant omkostningsreducerende
effekt sammenlignet med basisscenariet. Europæiske erfaringer indikerer omvendt, at der kan forekomme
lønstigninger på ca. 5 pct. under udbud til en privat operatør, hvilket i sig selv forøger det samlede
subsidiebehov. Tilsammen vurderes omkostningseffekterne fra det kørende personel dog at være positive i
scenarie E sammenlignet med basisscenariet. Det noteres endvidere, at DSB opererer hovedstrækningen,
hvor der ikke forventes effektivitetsforbedringer eller lønstigninger ift. det kørende personel
–
derfor anses
pote tialet herfra at ære i dre e d i de re e ud udss e arier B, D og D .
Til gengæld forudsættes
politisk opbakning til enmandsbetjening på bestemte strækninger at være til stede under de friere vilkår i
scenarie E, hvilket også forventes at reducere scenariets overordnede subsidiebehov.
200
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Vedligeholdelses- og kapitalomkostninger ift. rullende materiel samt stationsomkostninger forventes
reduceret med niveauer tilsvarende scenarie A, da DSB fortsat er ansvarlige for funktionerne relateret til
disse omkostninger.
Der forventes yderligere besparelser i forbindelse med markedsføring og kundeservice, sektorintegration
og administration, da den private operatør selv er ansvarlig for disse funktioner. Besparelserne er primært
baseret på internationale benchmarks for relevante operatører i Europa. I forhold til markedsføring og
kundeservice er de inkluderede benchmarks anvendt konservativt for at tage højde for, at operatørerne
agerer på nettokontrakter og forventes at have et relativt stort fokus på markedsføring. De øgede
frihedsgrader muliggør også, at operatørerne foretager driftsplanlægning indeholdende et større antal tog,
der køres som overbelagte. Denne frihedsgrad vil forbedre driftsøkonomien for operatørerne (og forårsage
et lavere subsidiebehov), men vil samtidig udgøre en negativ passagerkonsekvens. Under hensyntagen til
disse konsekvenser kan det være fordelagtigt at sætte begrænsninger i forhold til denne andel fra
trafikkøbers side.
Afholdelse af udbud vurderes endeligt at indebære visse yderligere omkostninger sammenlignet med et
udbudsfrit scenarie; herunder omkostninger til trafikkøber-funktionen, omkostninger til budforberedelse
for de bydende operatører samt omkostninger til de vindende operatørers mobilisering. Omkostningerne til
den nye udbudsstyrelse forventes at være mindre end i scenarie D2, da DSB selv opererer
hovedstrækningen, der således ikke vil blive udbudt (erfaringer indikerer højere omkostninger ved udbud af
flere pakker). Omvendt forventes der højere omkostninger til operatørers budforberedelse og mobilisering
sammenlignet med D2, da internationale erfaringer indikerer at disse opgaver vil kræve flere ressourcer
ved udbud af nettokontrakter. Endelig vil de private operatører forvente en vis overskudsgrad, hvilke er
omkostninger, der ikke tilbageføres til staten og således bør indregnes som en del af de samlede
udbudsomkostninger. Overordnet forventes den samlede effekt på subsidiebehovet at være en reduktion
på ca. 1,4-2,3 mia. kr. sammenlignet med basisscenariet.
10.5.7 Scenarie F
I Scenarie F udføres trafikken på det kommercielle net som fri trafik eller auktioneres til højstbydende på en
koncessionskontrakt. Som nævnt i kapitel 5.3.3 kan de kommercielle strækninger overvejes opdelt i mindre
pakker med henblik på auktionering af enkelte slots. Driften af kernenettet opdeles seks pakker, herunder
S-togs-pakken samt Midt- og Vestjylland alle på nettokontrakter. På den kommercielle LYN-pakke er der
mulighed for fri trafik udover den definerede minimumstrafik, og der gives derved muligheden for at
tilpasse trafikken på trods af passagerkonsekvenserne. For de ikke-kommercielt bæredygtige pakker tilføjes
krav om en absolut minimumsbetjening samt et subsidie per passagerkilometer, dog ikke for S-tog. Den
primære bevægelse fra scenarie 0 til scenarie F forventes dermed at indebære effekten af anvendelse af
markedsbaserede løsninger i videst muligt omfang og få regulerende begrænsninger. Dette forventes at
opnå styrkede incitamentsstrukturer, kommerciel optimering og øget potentiale for innovation og
omkostningsreduktioner.
I forhold til subsidiebehovet forventes scenariet at indebære visse effekter i både opadgående og
nedadgående retning sammenlignet med basisscenariet: Pakkeopdelingen er foretaget gennem design af
nye togsystemer, der i højere grad er tilpasset passagerefterspørgslen hvilket, alt andet lige, resulterer i et
marginalt højere trafikomfang på ca. 3 pct. Det forventes at medføre en stigning i antal passagerer på ca. 2
pct.
201
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0202.png
Under de markant øgede frihedsgrader forventes operatørerne at foretage en betydelig
trafikomfangsreduktion på ca. 10-15 pct. på trafiksvage tidspunkter (der er her antaget en begrænsning på
20 pct.), hvilket samtidig forventes at reducere passagerefterspørgslen med anslået 3-5 pct. Den
overordnede effekt herfra forventes således at være subsidiereducerende, da det procentvise fald i
trafikomfang vurderes en del større end det tilhørende fald i passagerer. Opdelingen af pakker forventes
også at medføre visse kompleksitetsomkostninger i form af et øget antal togsæt.
Der forventes endvidere øgede passagerindtægter som følge af en markant stigning i
omsætningsoptimerende tiltag under rammeforudsætninger, der indeholder et markant større antal
frihedsgrader. Endvidere gives operatører på de ikke-kommercielle strækninger et incitament til at foretage
yderligere omsætningsoptimeringstiltag gennem subsidiet per passagerkilometer. Potentialet på
omsætningsoptimering vurderes derfor som anseeligt i scenarie F. Desuden vurderes de markant øgede
frihedsgrader i scenarie F at indebære muligheder for begrænsede stigninger i det gennemsnitlige
takstniveau, som dog afhænger af forudsætningerne om passagerernes sammensætning og
prisfølsomhed
102
. Dette udvider både mulighederne for tiltag relateret til omsætningsoptimering samt
muligheder for indtægtspotentialer gennem simple prisstigninger for de kundegrupper der ikke er
prisfølsomme. Derfor baseres det samlede potentiale for scenarie F sig altså også på en begrænset stigning
i gennemsnitspriserne på 0-4 pct., hvilket vil have negative passagerkonsekvenser.
Baseret på internationale - samt nationale erfaringer i forhold til kørende personel forventes de private
operatører at kunne opnå højere produktivitet i form af effektive timer, hvilket skønnes at have en
signifikant omkostningsreducerende effekt sammenlignet med basisscenariet. Europæiske erfaringer
indikerer omvendt, at der kan forekomme lønstigninger på ca. 5 pct. under udbud til private operatører,
hvilket i sig selv forøger det samlede subsidiebehov. Tilsammen vurderes omkostningseffekterne fra det
kørende personel dog at være positive i scenarie F sammenlignet med basisscenariet. Det absolutte
potentiale herfra er dog mindre end i eksempelvis scenarie B, da der i scenarie F forventes en betydelig
trafikreduktion, som i sig selv reducerer behovet for kørende personel. I scenarie F forventes politisk
opbakning til enmandsbetjening på bestemte strækninger desuden at være til stede under de friere vilkår,
hvilket også forventes at reducere scenariets overordnede subsidiebehov. Vedligeholdelses- og
kapitalomkostninger ift. rullende materiel samt stationsomkostninger forventes reduceret med niveauer
tilsvarende scenarie A, såfremt Fremtidens Tog anvendes som basis for scenarie F.
Der forventes yderligere besparelser i forbindelse med markedsføring og kundeservice, sektorintegration
og administration, da den private operatør selv er ansvarlig for disse funktioner. Besparelserne er primært
baseret på internationale benchmarks for relevante operatører i Europa. I forhold til markedsføring og
kundeservice er de inkluderede benchmarks anvendt konservativt for at tage højde for, at operatørerne
agerer på nettokontrakter (og med tilskud per passagertilskud), hvilket forventes at resultere i et større
fokus på markedsføring i sektoren. De øgede frihedsgrader muliggør også, at operatørerne foretager
driftsplanlægning indeholdende en større andel tog, der køres som overbelagte. Denne frihedsgrad vil
forbedre driftsøkonomien for operatørerne (og forårsage et lavere subsidiebehov), men vil samtidig udgøre
en negativ passagerkonsekvens. Under hensyntagen til disse konsekvenser anbefales det, at der sættes
begrænsninger i forhold til denne andel fra trafikkøbers side.
Afholdelse af udbud vurderes endeligt at indebære visse yderligere omkostninger sammenlignet med et
udbudsfrit scenarie; herunder omkostninger til trafikkøber-funktionen, omkostninger til budforberedelse
Det antages i analysen af scenarie F, at operatørerne maksimalt må øge det gennemsnitlige takstniveau med 10
pct.
102
202
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0203.png
for de bydende operatører samt omkostninger til de vindende operatørers mobilisering. Disse
omkostninger forventes størst i scenarie F sammenlignet med de andre analyserede scenarier. Endelig vil
de private operatører forvente en vis overskudsgrad, hvilke er omkostninger, der ikke tilbageføres til staten
og således bør indregnes som en del af de samlede udbudsomkostninger
–
også denne forventes betydelig
større i scenarie F.
Overordnet forventes den samlede effekt på subsidiebehovet at være en reduktion på ca. 1,6-2,5 mia. kr.
sammenlignet med basisscenariet. Det understreges, at dette estimat er behæftet med særlig stor
usikkerhed, der primært skyldes tilskuddet per passagerkilometer, der fastsættes af trafikkøber. Sættes
dette højt forventes en mindre reduktion i trafikomfanget, en markant større passagerefterspørgsel, men
samtidig en betydelig omkostningsstigning for staten. Sættes det derimod lavt, resulterer det i et større fald
i trafikomfanget samt passagerefterspørgslen.
10.6 Analyser af scenariespecifikke effekter
I dette underkapitel gennemgås de scenariespecifikke effekter, og beregningsmetoderne beskrives.
10.6.1 Passagerskift og pakketering
Scenarie 0, A, B, C og D1 indeholder alle identiske togsystemer med uændret trafikomfang. F.eks.
i deholder alle s e arier e togs ste et Kø e ha
-Køge-Aal
org sa t Kø e ha
-Roskilde-Es
jerg .
Disse scenariers design vurderes ikke at indebære ændringer i trafikomfanget eller ændringer i andelen af
passagerer, der udsættes for skift
103
. Effekten af passagerskift og pakketering er derfor ikke relevant for
disse scenarier.
Scenarie D2, E og F bygger på tilpassede togsystemer, der vurderes at understøtte passagerefterspørgslen
edre se kapitel edrøre de pakkei ddeli g . F.eks. ud gges togs ste er e ed pakke Pe dler Øst ,
der estår af to li jer: Kø e havn-Køge-Ode se og Kø e ha
-Roskilde-Ode
se , so ikke eksisterer
i
de tidligere nævnte scenarier. Endvidere er der ikke længere et Intercity-togsystem med mange stop
undervejs, der kører mellem København og Aalborg. Designet af disse togsystemer indebærer en
begrænset stigning i trafikomfanget på ca. 2,5 pct. (i form af togkilometer). Dette indebærer øgede
driftsomkostninger for operatørerne, hvilket udgør en negativ subsidieeffekt som følge af en ændring i
serviceforpligtigelsen
104
.
Stigningen i trafikomfanget forventes dog også at indebære en stigning i passagerefterspørgslen på ca. 1,5-
2 pct. for scenarie D2, E og F, hvilket udgør en positiv subsidieeffekt. Modsvarende hertil forventes de
tilpassede togsystemer dog at indebære et fald i passagerefterspørgslen gennem en øget andel passagerer
mellem Sjælland og Jylland, der udsættes for skift (på anslået 5-10 pct.). Reduktionen herfra forventes at
være ca. 1,5-2 pct., hvorfor de to passagereffekter estimeres at udligne hinanden
105
. Den samlede effekt fra
103
Det bør dog nævnes, at den ændrede pakkeopdeling relativt til situationen i dag (udvidelse af Midt- og Vestjylland-
pakken) forårsager et skift for passagerer, der rejser fra f.eks. Struer til København. Da Midt- og Vestjylland-pakken er
ens på tværs af alle scenarierne, er denne effekt også ens på tværs af scenarierne og beskrives derfor ikke yderligere.
104
Denne effekt beskriver selve pakketeringens effekt og tager således ikke højde for andre potentielle effekter
vedrørende trafikomfanget.
105
Kilde: Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen.
203
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0204.png
passagerskift og pakketering udgøres dermed af en ændring i driftsomkostningerne forbundet med en
ændring i trafikomfanget på ca. 2,5 pct.
106
.
Det noteres, at der i ovenstående beregninger ikke tages højde for at tabet ved skifte i forskellig
udstrækning modsvares ved kortere køretider for nye tog og ny infrastruktur.
10.6.2 Omsætningsoptimering
O sæt i gsopti eri g eller ield a age e t som
værktøj omfatter en prisstrategi baseret på
variabel prissætning, der indebærer øget forståelse af -, forventning til - og påvirkning af
passageradfærden. Med andre ord indebærer strategien et øget fokus på at sælge billetter til den rigtige
passager, på det rigtige tidspunkt og for den rette pris. Strategien udnytter således passagerernes
varierende betalingsvillighed, der generelt varierer på tværs af passagersegmenter, rejsetidspunkter,
togsystemer, bookingtidspunkt m.v.
Afhængig af scenarierne antages der i analysen forskellige niveauer for anvendelsen af
omsætningsoptimering/prisdifferentiering.
I scenarier med tæt styring af sektoren (scenarie A, B og D) vil prisdifferentiering kun kunne foregå under
det gældende takststigningsloft. Det betyder, at gennemsnitsprisen
–
og udviklingen heri
–
beregnes ud fra
sta dard illetter e , h ilket s arer til de illetter, der ka a e des på t ærs af us, tog og etro.
Specifikke, billige operatørprodukter,
so f.eks. D“B’s Ora ge illetter, i dgår ikke i ereg i ge af
gennemsnitsprisen. Derfor er der i disse scenarier mindre rum for at sætte andre takster op, end hvis der
blev taget udgangspunkt i en priskurv inkl. de billige Orangebilletter.
I scenarierne med friere rammer (scenarie C, E og F) antages beregningen af gennemsnitsprisen
–
og
stigningen heri
–
at omfatte samtlige billetkategorier, altså inklusiv særligt billige billetter som fx Orange.
Det giver rum for større grad af prisdifferentiering, men stadig under overholdelse af en samlet
gennemsnitlig takststigning. I disse scenarier er der endvidere antaget, at der gælder tilsvarende friere
rammer for takster internt i trafikselskaberne, og således også for f.eks. pendlertrafikken på Sjælland.
Omsætningsoptimering er i begrænset grad allerede anvendt i togtrafikken, hvor der bl.a. ses følgende
eksempler:
-
Prisfastsættelse ift. passagerefterspørgsel på bestemte tidspunkter:
Der ses for visse
kundesegmenter forskel på en rejses pris afhængigt af hvornår på ugen rejsen foretages.
Rejsekortet inkluderer yderligere prisvariation ud fra forskellige tidsrum på dagen. Billigere Orange-
billetter er i visse tilfælde til rådighed uden for myldretiden.
Prisfastsættelse ift. serviceniveau:
Der anvendes prisvariation ift. standardbilletter kontra 1. klasses-
billetter.
Prisfastsættelse ift. bookingtidspunkt:
Orange-billetter er ofte kun til rådighed ved booking af rejse
på forhånd.
-
-
På trods af ovenstående eksempler, er omsætningsoptimering dog kun anvendt i begrænset omfang i
Danmark. Der indikeres derfor et betydeligt potentiale for øget anvendelse med fokus på både prissætning,
styring, overbooking og andre muligheder.
106
Baseret på benchmark-beregninger af forskellige løsninger i samarbejde med DSB
204
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0205.png
Øget anvendelse af omsætningsoptimering kan generelt bidrage til opnåelse af adskillige mål. For det første
vil forståelsen og evnen til at forudsige passagerefterspørgslen på forskellige linjer, for forskellige
segmenter og på forskellige tidspunkter forbedres. Dette indebærer bedre udnyttelse af pladsudbuddet og
højere kapacitetsudnyttelse. For det andet indebærer omsætningsoptimering i sagens natur prisoptimering
og efterspørgselsstyring, hvor visse passagersegmenter har højere betalingsvillighed end andre, hvilket
udnyttes i en variabel prissætningsstrategi. Via efterspørgselsstyring har omsætningsoptimering også
potentiale til at reducere overbelægning på strækninger og i tidsrum med meget høj efterspørgsel. For det
tredje kan værktøjet anvendes til at styre passagerernes forventninger ift. forskellige serviceniveauer.
Kundesegmenter har forventeligt forskellige forventninger og krav til serviceniveau ifm. togtransport
–
omsætningsoptimering muliggør udnyttelse af disse forventninger gennem tilbud og variabel prissætning af
forskellige ydelser rettet mod forskellige passagersegmenter. Sidstnævnte punkt forventes også at have
potentiale til at forbedre passagertilfredsheden.
Internationalt set observeres en række erfaringer med omsætningsoptimering i jernbanesektoren, der
generelt viser et potentiale for indtægtssiden. Smith et al. (1992) estimerer, at togoperatører gennem øget
omsætningsoptimering generelt oplever årlige passagerstigningseffekter på 2-8 pct., afhængigt af
sektore s udga gspu kt, ed stige de effekt o er åre e. Qua & “huai
esti erer at “NCF’s
markante anvendelse af omsætningsoptimering har resulteret i en øget omsætning på ca. 2 pct. per år
samt en reduktion i omkostninger på ca. 3 pct. grundet forbedret kapacitetsudnyttelse. SJ indikerer
endvidere at have opnået en omsætningsstigning på op til 20 pct. på fjern- og regionaltrafik grundet øget
omsætningsoptimering
107
. Endelig observeres operatører i Storbritannien at have haft positive erfaringer
med særligt efterspørgselsbestemt prissætning samt prissætning efter bookingtidspunkt.
Internationale erfaringer viser dog også risici ved øget omsætningsoptimering, der primært vedrører fald i
passagerefterspørgslen, skadet omdømme, medarbejdermodstand samt generelle trafikproblemer.
Eksempler på risici inkluderer Deutsche Bahn, der i 2002 introducerede et nyt billetsystem (PEP), der
medførte et initialt markant fald i indtægterne samt skadet omdømme grundet en række
implementeringsfejl. Dette medførte, at DB reviderede systemet i 2003, der siden hen har vist positive
effekter. “NCF’s a e delse har tidligere også
medført problemstillinger ift. reservationer, forkerte
togforbindelser og upræcis trafikinformation.
De internationale erfaringer indikerer således et markant potentiale, men også visse risici, hvis ikke
værktøjet anvendes rigtigt. Det bør generelt sikres, at omsætningsoptimerings-værktøjet tilstrækkeligt
tilpasses jernbanesektoren og dens fleksibilitetskarakteristika. Desuden anbefales det, at tiltag vedrørende
omsætningsoptimering generelt fokuseres mod opnåelse af øget kapacitetsudnyttelse ved at give
prisfølsomme passagerer et incitament til i højere grad at anvende tog med lav belægningsgrad (via
prisreduktioner i disse timer).
Potentialet for øget omsætningsoptimering på
u derstøttes af øgletallet PA“K
108
, der kombinerer
målene yield (billetindtægt per passagerkilometer) og belægningsgrad (passagerkilometer per
pladskilometer). I Figur 10-15 ses et overblik over forskellige Europæiske selskaber og deres gennemsnitlige
billetindtægter per passagerkilometer og belægningsgrad. Det ses, at DSB F&R ligger på en relativ lav
PA“K-kurve , h orfor der esti eres et pote tiale
ed sammenligning med selskaberne SJ, DB, Renfe og
107
108
Kilde: DSB erfaringsudveksling med SJ.
PA“K står for
Passe ger reve ue per Available Seat Kilo eters”.
205
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0206.png
SNCF (TGV). Alle sidstnævnte selskaber har friere kommercielle rammer end DSB i dag, hvorfor potentialet
vurderes at være højst i scenarie C, E og F.
Figur 10-15. PASK for europæiske selskaber
109
Baseret på internationale erfaringer, DSB estimater og egne beregninger vurderes potentialet for øget
omsætningsoptimering at være ca. 200-300 mio. kr. i årlige passagerindtægter inden for eksisterende
rammer og styring af sektoren når den er fuldt indarbejdet. Potentialets størrelse vurderes at afhænge af
hvilken operatør, der er ansvarlig for anvendelsen af værktøjet, hvor private operatører forventes at have
det højeste potentiale grundet tidligere erfaringer hermed m.v. Der vurderes et potentiale på ca. 200 mio.
kr. for scenarie A, D1 og D2, mens potentialet vurderes til ca. 300 mio. kr. for private operatører i scenarie
B. Potentialet i D1 og D2 anses som tilsvarende potentialet i A, da de private operatører agerer på
bruttokontrakter og DSB forestår den øgede anvendelse af omsætningsoptimering. Dette potentiale
forventes at kunne realiseres på landsdelstrafikken samt ved anvendelse af billige produkter i
regionaltrafikken.
Endvidere forventes potentialet for omsætningsoptimering at være større under friere kommercielle
rammer i scenarie C, E og F. Her estimeres et potentiale på hhv. ca. 400, 450 og 450 mio. kr. årligt i øgede
passagerindtægter når den er fuldt indarbejdet. Dette potentiale forudsætter, at togoperatøren har
kompetence til at justere også i prisrelationerne for de regionale rejser, herunder bl.a. således at der sker
prisudligning mellem pendlere og øvrige rejsende. Potentialet vurderes at være højst for private
operatører, hvorfor der estimeres højst potentiale i E og F. I scenarie F forventes incitamentsstrukturerne
gennem et passagerkilometer-variabelt subsidie endvidere at maksimere operatørernes anvendelse af
omsætningsoptimering og potentialet herfra. De estimerede potentialer tager højde for trafikudtynding i
scenarie E og F, hvilket alt andet lige vil have en potentialereducerende effekt (der vil ikke kunne foretages
omsætningsoptimering på afgange, der ikke længere foretages). Trafikudtyndingen medvirker derfor til, at
109
Kilde: DSB.
206
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0207.png
potentialet i scenarie F ikke er højere end scenarie E, selvom effekten ved omsætningsoptimering, isoleret
set, er højere i F end E.
Figur 10-16 viser de ovenfor nævnte estimerede effekter i scenarierne.
Figur 10-16: Estimerede effekter af omsætningsoptimering i scenarierne
110
10.6.3 Kørende personel
Det kørende personel betegner to primære personalegrupper; lokomotivførere og togførere.
Omkostningerne til disse står for en betydelig del af de samlede omkostninger i hvert scenarie. Der
vurderes endvidere at være visse aspekter, der forventes at skabe forskelle på omkostninger til det kørende
personel på tværs af de forskellige scenarier. Disse inkluderer:
-
Effektive timer:
Kun en vis andel af det kørende personels samlede timer anvendes på at køre tog.
Frigøres noget af tiden, der ikke anvendes direkte på at køre tog, vil der være behov for et færre
antal lokomotivførere og togførere til at drive det samlede danske jernbanenet.
Lønniveau:
Lønniveauet for lokomotivførere og togførere påvirker de samlede omkostninger til
denne personalegruppe.
Enmandsbetjening:
Potentialet ved enmandsbetjening består i at reducere antallet af togførere i
togkørslen på fjern- og regionalnettet, hvilket direkte påvirker omkostningerne til det kørende
personel. I dag er langt størstedelen af fjern- og regionaltrafikken ikke enmandsbetjent.
Førerløse S-tog:
Muligheden for førerløse S-tog påvirker personalekravet for lokomotivførere til S-
tog og således direkte omkostningerne forbundet med det kørende personel. Førerløse S-tog på
nuværende S-togslinjer i København vil forbedre driftsøkonomien for S-tog markant, men
forudsætter forudgående investeringer. Det antages i analysen, at omkostningerne forbundet med
basisscenariet (scenarie 0) indeholder potentialet for førerløse S-tog, der således er indberegnet for
alle scenarier. Derfor berøres potentialet for førerløse S-tog ikke yderligere i dette afsnit.
-
-
-
110
Kilder: DSB, Oliver Wyman, Qian & Shuai (2014), teamanalyse, ekspertinterviews.
207
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0208.png
Effektive timer
I det følgende analyseres det kørende personels effektive timer og hvordan disse forventes at variere på
tværs af scenarierne. Der tages udgangspunkt i lokomotivførerne, som udgør den største
omkostningsgruppe, mens de fremlagte effektiviseringer også vurderes gældende for togførerne. Det bør
endvidere noteres, at beregningerne relaterer sig til fjern- og regionalnettet eksklusiv Midt- og Vestjylland-
pakken. For denne pakke antages samme andel effektive timer som Arriva opererer med i dag på tværs af
alle scenarier. For S-togspakken vurderes der ikke at være potentiale for højere andel effektive timer end
andelen DSB fremlægger for 2030.
I DSB i dag anvendes 475 ud af 1924 timer (et årsværk) for en lokomotivfører på fjern- og regionalnettet på
direkte togfremførsel
111
. Dette s arer til p t. effekti e ti er ud af de sa lede tid til rådighed
edtages e detid, let edligehold og tid til driftsko li g i etragt i ge op ås p t. . For D“B’s “-togs
lokomotivfører er andelen af tid brugt på direkte togfremførsel 37 pct.
DSB har fremlagt initiativer frem mod 2030, der vurderes at indebære en signifikant effektivitetsforbedring
for det kørende personel. Totalt vurderes disse initiativer at forbedre effektiviteten for lokomotivførere på
fjern- og regionalnettet i en grad, der svarer til en stigning fra 25 pct. til 31-32 pct. effektive timer såfremt
alle effektiviseringerne finder sted for lokomotivførere i fjern- og regionaltrafikken. Det vurderes dog, at en
del af effektiviseringerne også vedrører S-togs-lokomotivførerne, hvorfor der regnes med en stigning fra 25
pct. til ca. 29-30 pct. for lokomotivførere i fjern- og regionaltrafikken. Denne markante
effektivitetsforbedring er indregnet i basisscenariet (scenarie 0), hvorfor der ikke yderligere fremgår et
potentiale herfra i Figur 10-12 for scenarie A og C. Generelt vurderes tiltagene til opnåelse af
effektivitetsforbedringen dog som gennemarbejdede og konkrete.
Flere observationer indikerer, at der i udbudsscenarier er et yderligere potentiale for
effektivitetsforbedringer ift. det kørende personel på fjern- og regionalnettet:
-
-
Arriva:
Arriva opererer i dag med 38 pct. effektive timer for lokomotivførere
112
.
Internationale benchmarks:
Internationale benchmarks (for 2015 eller tidligere) indikerer, at
niveauet på 38 pct. og højere er opnået for flere operatører i Europa. Frem mod 2030 forventes
disse effektivitetsniveauer at stige yderligere.
Ekspertinterviews:
Eksperter med indblik i den danske jernbanesektor vurderer
effektivitetsstigninger på op til 30-40 pct. effektive timer som opnåeligt frem mod 2020. Dette tal
forventes højere med henblik på den længere tidshorisont frem mod 2030.
Operatørinterviews:
Diverse operatører er interviewet i analysens henseende og har alle indikeret,
at de anser et effektivitetsniveau for lokomotivførere på fjern- og regionalnettet på 38 pct. som
opnåeligt.
Internationale rapporter
113
: Internationale rapporter indikerer, at private operatører typisk har
mere erfaring med innovativ og efficient planlægning og afsendelse af kørende personel,
sammenlignet med statslige operatører. Desuden argumenteres, at medarbejdertilfredsheden
typisk er en prioritet for nye, private operatører, hvilket monitoreres regelmæssigt. Dette
reflekteres i lavere sygdoms- og fraværsrater og påvirker således forventningen til højere
produktivitet for private operatører.
-
-
-
Kilde: DSB.
Kilde: Arriva.
113
Kilde: European Passenger Transport Operators (EPTO).
112
111
208
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0209.png
Ovenstående observationer bidrager til, at der forventes en effektivitetsgrad på 38 pct. effektive timer for
lokomotivførere på fjern- og regionalnettet for private operatører i udbudsscenarier. Dette effektivitetsmål
anses som et ambitiøst, men realiserbart mål
–
forudsat velfungerende og skarp konkurrence frem mod
2030. Der eksisterer dog en vis usikkerhed ift. hvorvidt denne effektivitet er opnåelig under specifikke
danske forhold. Blandt andet er der fastsat krav omkring anvendelsen af lokofører i weekenden og i
sommerperioden, der besværliggør effektivisering. Som nævnt ovenfor antages samme
produktivitetsstigning i udbudsscenarier at gælde for togførere.
Den forventede stigning i andelen af effektive timer for det kørende personel i udbudsscenarierne
indregnes i Figur 10-12 som en effektiviserings-effekt. Generelt vurderes potentialet i scenarie E mindre
end i eksempelvis B, da DSB fortsat kører LYN-pakken, hvor der ikke indregnes en effektivitetsgrad på 38
pct. Endvidere er der forskel på trafikomfanget i scenarierne, hvilket også påvirker potentialet fra effektive
timer (da trafikomfanget i sig selv direkte påvirker behovet for kørende personel).
Lønniveau
Lønniveauet for det kørende personel påvirker omkostningerne forbundet hermed. I scenarier og i pakker,
der opereres af DSB, forudsættes ikke en lønændring (i faste priser) sammenlignet med i dag, hvor
lønniveauet for det kørende personale ligger væsentligt over niveauet for sammenlignelige faggrupper.
Flere observationer indikerer, at der i udbudsscenarier kan forventes en ændring i lønniveauet:
-
-
Arriva:
Arriva indikeres i dag at operere med et lønniveau for kørende personel, der er ca. 5 pct.
o er D“B’s lønniveau.
Ekspertinterviews:
Eksperter med indblik i den danske jernbanesektor vurderer, at udbud
forventeligt vil indebære begrænsede lønstigninger for det kørende personel svarende omtrent til
forskellen, der observeres mellem DSB og Arriva i dag
Internationale rapporter
114
: Internationale rapporter indikerer, at markedsåbning i
jernbanesektoren tidligere har medført varierende effekter relateret til lønniveauet for det kørende
personale. I Holland har udbud af togkørsel generelt medført faldende lønniveauer, i Tyskland
uændrede niveauer, mens der i Sverige og Storbritannien er observeret lønstigninger. Tendensen
på tværs af observationerne peger på en begrænset lønstigning som følge af udbudt togkørsel, og
generelt noteres udbud at medføre uændrede eller begrænsede positive effekter på
medarbejderes arbejdsforhold. En potentiel højere aflønning indikeres at være en konsekvens af en
mindre stigning i medarbejderes usikkerhed forbundet med fortsat ansættelse.
-
Ovenstående observationer medfører, at der forventes en mindre lønstigning (ca. 5 pct.) for det kørende
perso ale i ud udss e arier sa
e lig et ed D“B’s lø i eau. De e effekt idrager til for e tede
højere lønniveauer forbundet med det kørende personel i udbudsscenarier og medtages som negative
effektiviseringseffekter under Figur 10-12. Igen forventes en mindre absolut effekt heraf i scenarie E, da
DSB fortsat driver LYN-pakken, hvor der ikke forudsættes lønstigninger. Endvidere er der forskelle mellem
scenariernes potentiale som følge af forskelle i trafikomfanget, hvilket også vil påvirke behovet for det
kørende personel og deres tilhørende absolutte aflønning. Endelig indregnes omkostninger til
tjenestemænd i analysen. DSB har i flere år ikke ansat tjenestemænd, hvorfor andelen af tjenestemænd i
forhold til samlet personale i 2030 forventes lavere end dagens situation som følge af pensionering. Dette
forventes at indebære personaleomkostningsbesparelser, der er medtaget i analysen.
114
Kilde: European Passenger Transport Operators (EPTO).
209
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0210.png
Enmandsbetjening
Potentialet ved enmandsbetjening består i at reducere antallet af togførere i togkørslen på fjern- og
regionalnettet, hvilket direkte påvirker omkostningerne til det kørende personel pr. afgang. I dag er langt
størstedelen af fjern- og regionaltrafikken ikke enmandsbetjent. Tidligere erfaringer har vist en del
udfordringer med hensyn til implementérbarhed (f.eks. på Kystbanen). Enmandsbetjening vurderes
realistisk kun at kunne implementeres på mindre belagte strækninger og strækninger uden tunneller (og er
dermed f.eks. ikke en mulighed under Storebælt)
115
. Dette medfører, at potentialet estimeres konservativt
til ca. 100 mio. kr. årligt i 2030
116
(2015-priser) i form af reducerede personaleomkostninger. Endvidere
vurderes en vis politisk opbakning at være en nødvendighed i forhold til implementering af tiltaget, hvorfor
potentialet kun medtages i scenarie C, E og F.
10.6.4 Administrationsomkostninger
Omkostningerne til administrativt overhead forventes at variere på tværs af scenarier ift. hvilke aktører, der
agerer på jernbanen. Omkostningskategorien dækker omkostninger forbundet med HR, jura, regnskab,
kommunikation og branding m.v. DSB har fremlagt konkrete initiativer til reduktion af egne
administrationsomkostninger, hvilket bidrager med signifikante forventede besparelser i 2030 i scenarie A
og C (i scenarie E indregnes for DSB besparelser, der svarer til besparelserne i scenarie C vægtet med
trafikomfangsreduktionen for DSB, da de i scenarie E kun opererer LYN-pakken).
I udbudsscenarierne estimeres nye operatørers administrationsomkostninger ud fra europæiske
benchmarks fra selskaber, der opererer jernbanenetværk svarende til en vis grad til det danske
117
.
Endvidere anvendes resultater fra internationale rapporter
118
, der indikerer, at fire faktorer generelt
påvirker potentialet for reduktion af togoperatørers administrationsomkostninger:
-
-
Potentiale for innovation:
Sektorens potentiale for innovation indikeres at have en positiv
sammenhæng med besparelsespotentialet på administrationsomkostninger for togoperatører.
Konkurrencemæssigt incitament:
Hvis togoperatører har konkurrencemæssige incitamenter
forventes en effekt på størrelsen af operatørernes administrationsomkostninger. Et eksempel
består i togoperatørers konkurrence for driften af togsystemer, hvor operatører blandt andet
konkurrerer på laveste omkostninger forbundet med at opfylde kontrakten på togdriften. Dette
forventes at have afledte effekter i form af innovation, der kan lede til læringseffekter fra den ene
operatør til den anden.
Kommerciel frihed:
Operatørers administrationsomkostninger indikeres at være sammenhængende
med graden af kommerciel frihed, der gives til operatørerne. Konkret forventes øget kommerciel
frihed at muliggøre, at operatører søger alternative, innovative og omkostningsbesparende
metoder til gennemførslen af administrative opgaver.
Stordriftsfordele:
Togoperatører med ansvar for driften af større dele af netværket kan udnytte
stordriftsfordele i administrationen. Hvis jernbanen omvendt er delt op i mange forskellige pakker
med mange operatører risikeres større omkostninger i form af duplikering af roller m.v., der til en
vis grad ville være undgået ved at samle netværket i én pakke. Det bør noteres, at der i større
-
-
Kilde: DSB og Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen.
Kilde: DSB og Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen.
117
Benchmarks leveres fra Civity Management Consultants, der inkluderer data fra DSB-lignende selskaber.
118
Kilde: Institute for Fiscal Studies & Harvard University, Cowie (2002, 2010), Shires & Preston (1999).
116
115
210
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0211.png
organisationer samtidig er større risiko for øget kompleksitet samt flere ledelseslag, der kan drive
de forventede omkostninger i den anden retning.
Metoden til estimering af nye operatørers administrationsomkostninger kombinerer evaluering af de fire
ovenstående faktorer med internationale benchmarks. Generelt er to benchmarks til rådighed: et
gennemsnitligt
mål, der viser den gennemsnitlige omkostning til administration på tværs af de inkluderede
operatører (pr. togkilometer) samt et
bedste praksis
mål, der viser den laveste omkostning til
administration på tværs af de inkluderede operatører (pr. togkilometer). I udbudsscenarierne estimeres nye
operatørers administrationsomkostninger ud fra disse to mål, hvor omkostningerne forventes lavere (og
nærmere bedste praksis-niveauet), jo flere af de fire tidligere nævnte faktorer det respektive scenarie
opfylder. Metoden illustreres i Figur 10-17, hvor det endvidere vises hvilke af de fire faktorer, der vurderes
at være opfyldt i de forskellige udbudsscenarier.
Figur 10-17. Metode til estimation af administrationsomkostninger i udbudsscenarier
De kvantificerede effekter for scenarie A og C såvel som udbudsscenarierne i form af besparelser fra
scenarie 0 er medtaget i Figur 10-12 som en effektiviseringseffekt. Besparelserne indikeres for alle
scenarierne som betydelige, men størst for udbudsscenarierne.
10.6.5 Trafikal tilpasning
Trafikomfanget i et scenarie er direkte afhængigt af operatørens muligheder for at foretage
trafikudtynding/trafikal tilpasning, hvilket betyder frekvensreduktioner i ydertimer, hvor efterspørgslen er
lav og nettoomkostningerne størst. Konkret vil dette betyde, at der overordnet kører færre tog på det
danske jernbanenet via en reduktion i frekvensen på visse, svagt benyttede tidspunkter på driftsdøgnet.
Værktøjet forventes således at indebære, at driftsomkostningerne reduceres, mens der samtidig forventes
et begrænset fald i passagerefterspørgslen. Ideen er, at faldet i driftsomkostninger absolut set er større end
det medførende fald i passagerindtægterne, da udtynding foretages i timer med lav passagerefterspørgsel.
Trafikal tilpasning udgør en frihedsgrad, der kun forventes til rådighed i de kommercielt friere scenarier (C,
E og F). Denne effekt udgør en negativ passagerkonsekvens og vurderes primært at ramme passagererne,
211
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0212.png
der oftest færdes i ydertimerne (se yderligere beskrivelse heraf i kapitlet vedrørende
passagerkonsekvenser).
Mange afgange køres i dag med et begrænset antal passagerer (typisk ydertimerne) lige som antallet af
togkilometer per indbygger er relativt højt i Danmark, jf. Figur 10-18.
Figur 10-18. Trafikintensitet i international kontekst
Potentialet for trafikal tilpasning vurderes som scenariespecifikt for de relevante scenarier. I scenarie C har
DSB frihedsgrader til at foretage trafikudtynding, men lægger op til ikke at benytte sig af dette værktøj med
henblik på at undgå serviceforringelser.
I scenarie E forventes der en trafikal tilpasning i den kommercielle trafik svarende til ca. 10-15 pct. færre
togkilometer, der estimeres at medføre et fald i antallet af passagerkilometer på 2-4 pct. Der antages ikke
at foretages udtynding i Midt- og Vestjylland eller for S-togspakken, hvorfor den totale procentvise
reduktion i togkilometer ift. hele det danske jernbanenetværk svarer til 5-10 pct., mens reduktionen i
passagerkilometer ift. hele netværket forventes at svare til 1-3 pct.
119
. Den subsidiereducerende effekt fra
en reduktion i trafikomfanget indikeres at være ca. tre gange større end det medfølgende fald i
passagerindtægter som følge af udtyndingen.
I scenarie F forventes en større grad af trafikudtynding som følge af øgede kommercielle frihedsgrader i den
tilskudskrævende trafik. Da der indføres et subsidie per passagerkilometer på de ikke-kommercielle
strækninger, er den endelige trafikreduktion meget afhængig af dette, da trafikreduktionen generelt
forventes større for lavere subsidieniveauer. Desuden kan der indføres visse begrænsninger i forhold til
hvor stor trafikreduktion, der må foretages. Usikkerhederne vedrørende især subsidieniveauet per
passagerkilometer samt begrænsninger ift. mulig trafikudtynding muliggør
stor ariatio i realistiske
trafikudtyndinger i scenarie F. Analysen indregner for scenarie F en forventet trafikreduktion på mellem 20-
30 pct. på de ikke-kommercielle dele af kernenettet på baggrund af modellering af scenariet under
vurderet realistiske antagelser om passagerstrømme, omkostningsniveauer samt subsidieniveauer per
passagerkilometer
120
. På LYN-strækningen forventes ikke større trafikudtynding end i scenarie E. Da der
ikke antages trafikudtyndingspotentiale for Midt- og Vestjylland eller S-tog forventes den samlede
scenarieudtynding for scenarie F at være 10-15 pct., altså ca. en halv gang mere end i scenarie E. Dette
119
120
Kilde: DSB, Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen, TRAP-data 2015, egne beregninger.
Kilde: TRAP-data 2015, Transportministeriet og egne beregninger.
212
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0213.png
indebærer frekvensreduktioner i ydertimerne på de mindst belagte strækninger (som i scenarie E), men
også yderligere udtynding på visse linjer. Det vil eksempelvis sige, at hvor der i scenarie E primært foretages
udtynding af visse linjer mellem klokken 05-06 eller 00-01, vil disse linjer (og/eller andre) evt. også opleve
frekvensreduktioner på andre tidspunkter af døgnet/ugen med lav efterspørgsel.
10.6.6 Udbuds- og opstartsomkostninger
Der er visse omkostninger forbundet med at foretage udbud i jernbanesektoren, hvilke generelt kan
dekomponeres i tre kategorier: 1) Operatørers budforberedelsesomkostninger, 2) trafikkøbers
omkostninger ved udbud og 3) opstarts-/mobiliseringsomkostninger. De tre omkostningstyper behandles
nedenfor og er illustreret i Figur 10-19.
Fælles for de tre kategorier er, at de centrale omkostningsdrivere består af antallet af udbud og
kompleksiteten af det enkelte udbud. Grundet forskellen i
grundideerne
i de forskellige scenarier varierer
omkostningerne på tværs af scenarierne, hvilket er illustreret i Figur 10-19.
Figur 10-19. Omkostningsdrivere i udbudsprocessen
Operatørers budforberedelsesomkostninger
Forberedelsen af et bud er en ressourcekrævende proces, der kræver et dybdegående kendskab til den
danske togtrafik. Overordnet eksisterer der tre faser i udbudsprocessen. For det første kræves specifikke
kompetencer for at forstå den danske jernbanesektor. Disse kan enten være at finde in-house eller hentes
som ekstern konsulentbistand. For det andet kræver det ressourcer at forstå og analysere
udbudsmaterialet og data. For det tredje skal selve tilbuddet udformes i henhold til udbudsmaterialet.
Yderligere bemærkes det, at udgifterne til budforberedelse alt andet lige er højere ved nettokontrakter end
ved bruttokontrakter, da indtægtssiden også skal analyseres i en nettokontrakt.
Omkostningerne forbundet med budforberedelse er estimeret gennem interviews med nationale og
internationale operatører samt via resultater i internationale rapporter. På baggrund af dette er der regnet
213
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0214.png
en omkostninger pr. udbud. på ca. 20 mio. kr.
121
, som vurderes større desto større pakker, der udbydes.
Ved at inddrage estimater for både nationale
–
og internationale operatører af forskellig størrelsesorden
(målt på eksisterende trafikomfang), sandsynliggøres det, at de faktiske omkostninger i et udbud vil ligge
relativt tæt op af de estimerede.
I Figur 10-20 ses dekomponeringen efter udgiftstype. Som nævnt ovenfor er omkostningen størst for
scenarierne med flest udbud, hvorfor scenarie D1, D2, E og F har de højeste udgifter til budforberedelse.
Om end scenarie A og C ikke er udbudsscenarier, er MVJ stadig i udbud, hvorfor der også er en omkostning
til budforberedelse medtaget i disse scenarier.
Tilbudsgiver vurderer generelt, at omkostninger til budforberedelse er svære at reducere
122
. Dog bemærkes
det, at mulige værktøjer til nedbringelse af omkostninger inkluderer klarhed i udbudsmaterialet,
standardisering samt øget åbenhed omkring evaluering. Det er muligt, at tiltag i denne retning kan have
afledte effekter på antallet af tilbudsgivere.
Trafikkøbers omkostninger
Trafikkøbers omkostninger spænder over hele udbudsprocessen, jf. Figur 10-19. Det forudsættes, at de
generelle udbudsmæssige kompetencer hentes ind hos trafikkøber. Dog kan disse også rekvireres eksternt i
spidsbelastningsperioden omkring et udbud. Dette afhænger af udbudsstrukturen: sekventielt udbud vil
tiltale, at de udbudsmæssige kompetencer styrkes in-house frem for at hente ekstern bistand, hvorimod
ig- a g løs ingen
vil øge brugen af ekstern bistand
123
. Neden for gennemgås trafikkøbers forskellige
omkostninger i forhold til udbudsprocessen.
•
Forberedelsesfasen:
Som del af forberedelsen til et udbud undersøger trafikkøber de
markedsmæssige forhold på den relevante jernbanestrækning. Det inkluderer indhentning af data
til brug i udbudsrunden samt strækningsspecifikke forhold. Derudover skal der udarbejdes
udbudsmateriale på baggrund af ovenstående. Denne opgave kræver primært udbudsmæssige
kompetencer og skal sikre et korrekt udformet udbudsmateriale inden for de gældende
rammebetingelser. Kompleksiteten i denne opgave vurderes at variere på tværs af scenarierne.
Således vurderes kompleksiteten i scenarie F større end i scenarie D.
Udbudsfasen:
Trafikkøber afholder udbud, evaluerer tilbuddene fra operatører og træffer en
beslutning.
Opstartsfasen:
Opfølgning på tilbudsvinder mht. overholdelse af kontraktmæssige forhold
•
•
Omkostningen hos trafikkøber er baseret på nationale erfaringer og estimater fra DSB samt internationale
erfaringer fra litteraturen
124
. Det implicerer en samlet omkostning pr. udbud på mellem ca. 30-45 mio. kr.,
hvorfor scenarie D1, D2, E og F vurderes at indebære de største omkostninger. Det vurderes, at valget om
brutto- eller nettokonkrakt ikke har nogen signifikant indflydelse på trafikkøbers omkostninger (en
potentiel højere omkostning antages at ligge under integratorrollen).
Ved nettokontraktsudbud for vindende tilbudsgivere
–
det estimeres at omkostningerne under bruttokontrakt er
mindre. Desuden understreges, at omkostningerne omregnes til et årligt estimat. Kilde: Teamanalyse samt Taylor and
Sloman (2012).
122
Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde (2014).
123
Forskellen i omkostninger mellem de to løsninger vurderes minimal og er derfor ikke indregnet.
124
Taylor og Sloman (2012), Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde (2014). Scenarie A og C kun Taylor og Sloman
(2012).
121
214
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0215.png
Opstartsomkostninger
I forbindelse med opstart af drift observeres en række omkostninger for operatøren. For
bruttokontraktscenarierne er de beskrevet nedenfor.
•
Personel:
I udbudsscenarierne er der en overgang af personale fra DSB til den nye operatør. Det
medfører en række transitionsomkostninger, evt. på grund af arbejdsmarkedskonflikter og
efteruddannelse.
Ad hoc:
Uniformer, skiltning, opstart af hjemmeside, initiale prøvekørsler mv.
•
Ved nettokontrakter vurderes der at eksistere en række yderligere opstartsomkostninger. Disse skyldes
primært, at operatøren er ansvarlig for indtægtssiden. Omkostningerne inkluderer:
•
•
Kundeservice og marketing:
Etablering/tilpasning af brand samt udgifter til kundeservice.
Produktudvikling:
Udvikling af billetsystem (herunder omsætningsoptimeringstiltag) og integration
med Rejsekortet samt produktinnovation.
Omkostninger til opstart er vurderet ud fra en række danske og internationale erfaringer og er estimeret
ca. 20 mio. kr. pr udbud. De estimerede opstartsomkostninger afhænger dog af pakkerne, der udbydes.
Figur 10-20. Estimerede årlige omkostninger til udbud og opstart
Det bemærkes, at transitionsomkostningerne ved overgang til et udbudsscenarie kan være højere end den
generelle estimation ovenfor, hvilket skyldes at der ikke kun udbydes pakker
–
hele sektoren skal
restruktureres og medarbejderne bliver sat i en uvant situation. Denne engangsomkostning vurderes ikke
at kunne rykke den relative vurdering scenarierne imellem og er ikke medtaget i analysen.
10.6.7 Trafikkontrolcenter (operationel disponering)
Analysen af denne effekt bygger på datainput fra DSB, Arriva, Civity Management Consultants og KCW samt
Banedanmark interviews vedrørende opgaverne forbundet med funktionen. Trafikkontrolcenter omfatter
generelt funktioner som trafikstøtte, sikkerhed, driftsledelse og planlægning. Omkostningerne til disse
vurderes reduceret i alle scenarierne. Det skyldes blandt andet, at det nye signalprogram vil reducere
behovet for opgaverne, der udføres af trafikkontrolcenteret (disponering mv.). Analyserne af
omkostningsniveauet for denne funktion differentierer endvidere mellem Fjern- og Regionaltrafikken, Midt-
215
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0216.png
og Vestjylland samt S-togstrafikken, hvilket vurderes at give et mere retvisende billede af de forventede
scenarieeffekter. I scenarie A og C tager effekten udgangspunkt
i D“B’s for e t i ger til effekti iseri ger af
funktionen. Omkostningsreduktionen er relativt højere i scenarie C, hvor effektiviseringer i DSB i højere
grad gennemføres end i scenarie A. I de resterende scenarier estimeres omkostningerne via observationer
fra internationale benchmarks, KCW estimater samt observationer fra Arriva. De forskellige estimater
anvendes forskelligt over scenariernes forskellige pakker for at opnå et realistisk omkostningsniveau; f.eks.
anvendes observationer fra KCW og Arriva for Midt- og Vestjyllands-pakken, mens der for S-tog anvendes
Ci it e h arks for o
uter traffi pe dlertrafik .
10.6.8 Integrator
Fælles for alle scenarierne er, at udgifterne til salg og distribuering forventes at falde sammenlignet med
DSB i 2015. De største besparelser estimeres at findes i scenarie B, E og F, mens betydelige besparelser
også indikeres i scenarie A, C, D1 og D2. Omkostningerne til integratorrollen kan deles op i to grupper
125
: i)
salgskanaler og indtægtsdeling og ii) trafikinformation. I scenarie A og C, hvor DSB videreføres som
integrator, skyldes reduktionen i omkostningerne generelle effektiviseringer frem mod 2030. I scenarie D1
og D2, hvor operatørerne opererer på bruttokontrakter, skal der etableres et selskab baseret på DSB, til at
varetage integratorrollen med begge komponenter nævnt ovenfor (og også markedsføring og
kundeservice, der økonomisk evalueres selvstændigt som funktion). Derfor er begge scenarier baseret på
den enhedsomkostning, som også er brugt i scenarie A og C. I de resterende udbudsscenarier B, E
126
og F, er
der gennemført en bedste praksis analyse på baggrund af en række internationale operatører
127
.
10.6.9 Kompleksitetsomkostninger
I scenarie D1, D2, E og F opdeles det danske jernbanenet i flere pakker. Indikationer viser, at det under
opdeling af netværket ikke er muligt fuldt ud at udnytte en fleksibel allokering af det rullende materiel.
Dette forårsager overordnet et behov for yderligere togsæt i disse scenarier, hvilket udgør en negativ
subsidieeffekt
–
omkostningerne forbundet herved betegnes som
kompleksitetsomkostninger.
DSB estimerer dette synergitab til at udgøre et behov for ti ekstra togsæt i de ovennævnte scenarier
128
.
Metoden anvendt tager afsæt i en udregning af kapitalbehovet i basisscenariet sammenlignet med en
tilsvarende udregning af kapitalbehovet i et opsplittet scenarie. De estimerede omkostninger består således
af forskellen i kapitalbehovet ift. rullende materiel mellem de to scenarier
129
.
125
I scenarie A, C, D1 og D2 er kundeservice og markedsføring reelt en del af integratorfunktionen, der dog økonomisk
evalueres selvstændigt.
126
LYN-pakken i scenarie E er baseret på DSB estimat.
127
Bedste praksis analyse gennemført af Civity for Struensee & Co. og opdelt på 1) regionale
–
og langdistance
strækninger, 2) pendlerstrækninger (S-tog). Vurderes som et konservativt skøn, da der ikke tages højde for
effektivitetsforbedringer frem mod 2030.
128
Det noteres, at Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen ikke forventer at en opdeling af jernbanenettet i pakker vil
forårsage et øget behov for rullende materiel
–
i operation eller i reserve. Desuden er beregningerne foretaget under
antagelse om mulighed for driftskobling, hvor omkostningerne forventes mindre uden denne antagelse. Derfor anses
de angivne kompleksitetsomkostninger som konservativt høje.
216
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0217.png
10.6.10
Operatørprofit
Private operatører vil kræve en vis overskudsgrad for at operere på det danske jernbanenet. Når disse
operatører afgiver deres bud, indeholder tilbuddet altså en profitmargen. Profitten, som de private
operatører tjener på driften, betragtes som en omkostning for staten
130
. Det skyldes, at staten, alt andet
lige, kan modregne profitmargenen i subsidiebehovet og dermed sænke omkostningerne ved en privat
operatør. Dog vil en sådan fremgangsmåde enten afholde private operatører fra at byde, eller sænke de
positive effekter af scenarierne, og er dermed en nødvendig forudsætning for at indfri de positive effekter
ved konkurrenceudsættelse.
Denne profit er dermed en del af det samlede tilskudsbehov af de enkelte pakker præsenteret i Figur 10-6,
som skal dækkes som en omkostning.
Den forventede profitmargen i udbudsscenarierne ved nettokontrakter er estimeret ud fra erfaringer fra en
række nationale - samt internationale operatører. Yderligere estimerer KPMG (2013) profitmargenen for en
række jernbaneoperatører i perioden 1997-2013. Dermed forventes en forventet profitmargen i
udbudsscenarierne på 3,7 pct. af den relevante omkostningsbase. I scenarierne hvor DSB står for driften, er
D“B’s o erskud esti eret ud fra historisk data
samt dialog med Transportministeriet og DSB til ca. 4 pct.,
hvor det dog antages at 50 pct. tilbageføres til staten
131
.
Ligeledes er der i udbudsscenarierne inkluderet et overskud til det resterende DSB. En eventuel fordel ved
ikke at foretage udbud består i, at en andel af overskuddet til DSB kan betragtes som bestående i staten.
Det vurderes, at der vil være forskel i profitmargenen på brutto
–
og nettokontrakter. Nettokontrakter giver
operatøren større frihedsgrader mht. indtægtsoptimering, men samtidigt er risikoen større, f.eks. ved et
fald i antallet af passagerer. Der er i beregningerne taget højde for den mindre risikopræmie ved brug af
bruttokontrakter. Ud over valget af kontraktstruktur er også pakketeringen og scenariedesignet drivere af
operatørprofitten. Således vil scenarier med højere trafikomfang betyde højere operatørprofit og vice
versa. Den årligt estimerede operatørprofit ses af Figur 10-19, hvor profit antaget tilbageført til staten som
udbytte er fratrukket tallene.
130
131
Dette er også tilfældet for DSB, om end en del af profitten tilbageføres til staten som udbytte
Efter drøftelser med Transportministeriet
a tages det, at p t. af D“B’s o erskud til ageføres til state
.
217
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0218.png
Figur 10-19. Årlig estimeret operatørprofit på tværs af scenarierne
132
10.6.11
Takststigning
I scenarie F er der indregnet muligheden for øgede kommercielle frihedsgrader, hvilket kan give en stigning
i det gennemsnitlige takstniveau. Private operatører forventes, afhængig af passagersammensætningen, til
en vis grad at udnytte denne frihed, hvor størrelsen af takststigningen forventes at variere ud fra hvilken
grænse, der tillades. Til at vurdere operatørers ageren i scenarie F anvendes en modelleringstilgang, der
under en forudsætning om maksimalt 10 pct. stigning i det gennemsnitlige prisniveau forudsiger 0-4 pct.
stigninger
133
.
10.6.12
Materiel-vedligehold
Omkostningerne til vedligehold forventes at falde i alle scenarierne sammenlignet med basisscenariet på
baggrund af samlet udbud af køb og vedligehold af fremtidens tog (den yderligere effektivisering fra
basisscenariet estimeres via visionen om et subsidiefrit DSB). Effektiviseringen forbundet med vedligehold
varierer ikke mellem scenarierne, da alle scenarier er designet under antagelsen om indkøb af Fremtidens
Tog.
10.6.13
Overbelægning
Initiativet vedrørende overbelægning berører muligheden for at øge overbelægningsgraden i operatørernes
planlægning. Operatøren planlægger sin drift ud fra, at kun en bestemt andel af togene må køres som
overbelagte, hvilket i dag er angivet i trafikkontraktens pkt. 1.3. I scenarie C, E og F gives operatørerne
øgede kommercielle frihedsgrader, hvilket muliggør en stigning i antallet af tog, der planlægges som
muligvis overbelagte. Dette forventes effektivt at reducere trafikomfanget i form af litra-kilometer og
dermed reducere operatørernes driftsomkostninger på ca. 80 mio. kr. årligt
134
. Værktøjet forventes
132
Kilder: interviews, DSB, Transportministeriet, KMPG (2013), nationale
–
og internationale operatører, teamanalyse.
Kilde: TRAP-data 2015 og egne beregninger.
134
Negative passagerkonsekvenser forbundet med øget overbelægning er beskrevet i kapitel 11 vedrørende
passagerkonsekvenser.
133
218
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0219.png
anvendt i scenarie E og F, mens DSB ikke forventes at inddrage det i scenarie C, med henblik på ikke at
forringe passagerkvaliteten.
Det noteres, at visse mitigerende faktorer eksisterer ift. øget overbelægning. Disse inkluderer
omsætningsoptimeringstiltag, der vil flytte visse passagerer fra overfyldte og dyrere tog i myldretiden til
mindre fyldte, billigere tog i ydertimerne. Desuden består scenarie (D2), E og F af underliggende
togsystemer, der i højere grad er forsøgt tilrettelagt passagerefterspørgslen, og således i sig selv forventes
at reducere andelen af overbelagte (myldretids-) tog.
10.6.14
Driftskobling
I den økonomiske evaluering medtages ikke et eventuelt potentiale ved anvendelse af driftskobling, og det
antages således at driftskobling ikke anvendes i sektoranalysens forskellige scenarier. Der vurderes dog
eventuelt at eksistere et potentiale i 2030 ved anvendelse af driftskobling for IC/LYN-tog gennem
reducerede driftsomkostninger. Anvendelsen af driftskobling forventes dog samtidig at reducere
passagerefterspørgslen for LYN-trafikken grundet gennemsnitlig længere rejsetid. I IC-trafikken forventes
kun begrænset eller intet reelt indtægtstab
135
. Det eventuelle potentiale anses som usikkert, da det endnu
ikke er efterprøvet at leverandørerne af Fremtidens Tog kan levere et produkt, der på tilstrækkelig vis kan
koble i drift.
10.6.15
Kapitalomkostninger
Indkøb af Fremtidens Tog skal reducere antallet af togtyper og dermed kompleksiteten i sektoren. Det nye
materiel indikeres af DSB at medføre reducerede kapitalomkostninger i alle scenarierne som følge af
reduceret kompleksitet (Fremtidens Tog indkøbes i alle scenarierne). Besparelsen herved er derfor en del af
alle scenarier og er beskrevet yderligere
ge e D“B’s i itiati er for det e ateriel.
Idet
kapitalstrukturen for det DSB eller selskabet for ejerskab ikke er kendt, indgår finansieringsomkostninger
ikke i opgørelsen af subsidiebehovet.
10.6.16
Stationer
Omkostningerne til stationer forventes at falde i alle scenarierne sammenlignet med DSB i 2015.
Effekti iseri ge af statio er arierer ikke elle s e arier e og tager udga gspu kt i D“B’s tiltag for
visionen om et subsidiefrit DSB. Drift og ejerskab er i alle scenarier (på nær B) placeret ved DSB, hvor der
oprettes et selskab for ejerskab, med driftsansvar for stationerne. I scenarie B varetager den private
operatør driften af stationerne. En potentiel omkostningsændring ved en privat operatørs drift af
stationerne indregnes ikke i den økonomiske evaluering.
10.6.17
Markedsføring og kundeservice
Omkostningerne til markedsføring og kundeservice forventes at falde i alle scenarier sammenlignet med
basisscenariet. Analysen af denne funktion bygger på input fra DSB, Arriva, Civity og KCW. Funktionens
omkostningsniveau differentierer mellem operatører agerende på fjern- og regionaltrafikken, Midt- og
Vestjylland samt S-togstrafikken, hvilket tager højde for forventelige omkostningsforskelle på tværs af
135
Kilde: DSB.
219
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0220.png
forskellige operatører og forskellige dele og typer af jernbanenettet. Alle scenarier forventes at opleve en
generel effektivisering, hvor blandt andet digitaliserede løsninger forventes at sænke omkostningerne til
kundeservice grundet øget selvbetjening. Det vurderes, at en privat operatør vil øge udgifterne til
markedsføring, men effekten af digitalisering og effektivisering i kundeservice-funktionen forventes at være
større. I scenarie A, C og D varetager DSB opgaverne forbundet med funktionen, mens de private
operatører selv overtager funktionen i scenarie B, E og F. Besparelserne i scenarie A, C og D følger af
ge erelle effekti iseri ger på s ste er og ka aler, der fre går af D“B’s i itiati er fra Ro ust D“B og
Visionen om et subsidiefrit DSB. Effektiviseringerne i udbudsscenarierne B, E
136
og F ses generelt at være
sammenlignelige og er estimeret på baggrund af en bedste praksis analyse på baggrund af en række
internationale operatører
137
. Der er i analysen taget højde for, at omkostninger forbundet med
markedsføring forventes højere under nettokontrakter
–
og især i F, som følge af incitamentet givet via
subsidiet per passagerkilometer.
136
137
LYN-pakken i scenarie E er baseret på DSB estimat.
Bedste praksis analyse gennemført af Civity for Struensee & Co. og opdelt på 1) regionale
–
og langdistance
strækninger, 2) pendlerstrækninger (S-tog). Sammenligningen vurderes som et konservativt skøn da der ikke tages
højde for de forbedringer operatørerne vil opleve i årene frem til 2030.
220
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
11.
Passagerkonsekvenser
Dette kapitel berører de forventede passagerkonsekvenser i de forskellige scenarier. Frem mod 2030 er der
allerede planlagt initiativer, der vil have positive passagerkonsekvenser, som gælder for alle scenarierne.
Disse inkluderer blandt andet hurtigere rejsetider og flere togafgange som følge af ny infrastruktur,
herunder især den nye Køge-Ringsted linje. Dertil vurderes scenarierne at have yderligere konsekvenser for
passagererne, som varierer alt efter scenariets specifikation og karakteristika, hvilke er fokus i dette kapitel.
Da adskillige aspekter påvirker den samlede passageroplevelse, evalueres passagerkonsekvenserne på
tværs af scenarierne via en struktur med tre overordnede dimensioner, der tilsammen vurderes at
indeholde de vigtigste passageraspekter: Pris, trafikomfang og kvalitet.
Pris
inkluderer passagerens udgifter
forbundet med at rejse med tog i Danmark (billetpriser) og desuden hvor meget disse priser forventes at
variere på forskellige linjer, tidspunkter af døgnet m.v.
Trafikomfang
er relevant for passageren i forhold til
hvor meget togkørsel scenarierne inkluderer. Herunder har f.eks. frekvensen af forskellige linjer på
jernbanenettet en effekt på den samlede passageroplevelse.
Kvalitet
omfatter passagerens overordnede
opfattelse og tilfredshed i forbindelse med at rejse med tog i Danmark og omfatter emner som direkte
forbindelser og trafikinformation.
11.1 Struktur for evaluering af passagerkonsekvenser
Mange aspekter påvirker den samlede passageroplevelse. Til at evaluere passagerkonsekvenserne på tværs
af scenarierne, opstilles derfor en struktur med tre overordnede dimensioner, der tilsammen vurderes at
indeholde de vigtigste passageraspekter:
•
•
•
Pris
inkluderer passagerens udgifter forbundet med at rejse med tog i Danmark (billetpriser) og
desuden hvor meget disse priser forventes at variere på forskellige linjer, tidspunkter af døgnet m.v.
Trafikomfang
er relevant for passageren i forhold til hvor meget togkørsel scenarierne inkluderer.
Herunder har f.eks. frekvensen af forskellige linjer på jernbanenettet en effekt på den samlede
passageroplevelse.
Kvalitet
omfatter passagerens overordnede opfattelse og tilfredshed i forbindelse med at rejse med
tog i Danmark.
Under de tre overordnede dimensioner er identificeret otte emner, der anses som relevante for
passagererne. Disse er illustreret og beskrevet i Figur 11-1 og inkluderer takstniveau, variabilitet i taksterne,
trafikomfang, antal passagerskift, punktlighed, enkeltstående og simpelt billetsystem, belægning samt
produktinnovation. I Figuren er uddybet hvordan hvert emne har en effekt på den samlede
passageroplevelse.
221
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0222.png
Figur 11-1. Struktur for evaluering af passagerkonsekvenser
Hvert scenaries passagerkonsekvenser evalueres i forhold til de otte emner. På baggrund af
passagerkonsekvensernes kvalitative natur er det ikke forsøgt at rangere scenarierne ud fra disse
indikerede konsekvenser.
11.2 Evaluering af passagerkonsekvenser
Passagererne forventes at blive påvirket forskelligt på tværs af scenarierne grundet scenariernes forskellige
karakteristika og grundideer. Den overordnede evaluering af passagerkonsekvenserne på tværs af
scenarierne er illustreret i Figur 11-2. Her er de otte emner evalueret for hvert scenarie, hvor hver effekt er
kvalificeret som positiv (signifikant eller begrænset), negativ (signifikant eller begrænset) eller
usikker/neutral.
I forbindelse med evalueringen af passagerkonsekvenserne på tværs af scenarierne bør det noteres, at de
forventede passagerkonsekvenser hænger sammen med scenariernes forskellige
grundideer.
Scenarierne
indebærer forskelle i forhold til frihedsgrader, der
gi es til operatører e. I de friere s e arier for e tes
operatørerne blandt andet at foretage profitoptimerende tiltag, der kan medføre negative
passagerkonsekvenser. Mest nærliggende eksempel er operatørernes mulighed for at udtynde/tilpasse
trafikken, så de mest uprofitable afgange udgår og muligvis også simple prisstigninger. De fremhævede
passagerkonsekvenser opstår derfor på baggrund af et valg (om hvorvidt og i hvor høj grad operatørerne
bør gives frihedsgrader til optimering af driften) snarere end reelle virkninger. Det er derfor vigtigt at
vurdere scenariernes estimerede subsidiebehov parallelt med passagerkonsekvenserne, da
passagerkonsekvenserne må relateres til de samlede økonomiske effekter.
222
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0223.png
Nedenfor beskrives de otte emners effekt på de forskellige scenarier kort og uddybes derefter i følgende
undersektioner.
Figur 11-2. Evaluering af passagerkonsekvenser på tværs af scenarierne
Takstniveau:
Det gennemsnitlige takstniveau forventes uændret i scenarie A, B, C, D1, D2 og E (i faste
priser), mens store kommercielle frihedsgrader til operatørerne muliggør begrænsede stigninger i scenarie
F. I scenarie F forudsættes operatørerne at få de mest vidtgående frihedsgrader til at optimere driften.
Konkret vurderes passagererne i sidstnævnte scenarie potentielt at kunne forvente højere gennemsnitlige
priser. Et højere gennemsnitligt takstniveau er en negativ konsekvens for alle passagerer og forventes
generelt at reducere efterspørgslen på togtrafik.
Variabilitet i taksterne:
Øget takstvariabilitet forventes i alle scenarier
138
. Baseret på Europæiske erfaringer
med indtægtsoptimering under udbud mednettokontrakter og kommerciel frihed forventes dog større
takstvariabilitet i de friere scenarier (C, E og F). Øget variabilitet vil betyde, at nogle passagerer (typisk i
myldretiden på meget trafikerede strækninger) vil stå overfor takststigninger, mens andre passagerer
(typisk uden for myldretiden på let belagte strækninger) vil se prisreduktioner. Det gennemsnitlige
takstniveau vil dog ikke ændres. Indtægtsoptimering via øget takstvariabilitet (ovenstående beskrevne
mekanisme) bevirker ofte en højere kapacitetsudnyttelse især gennem højere belægning uden for
myldretiden og potentielt en færre andel af tog, der køres som overbelagte. Desuden forventes lavere
priser i ydertimerne at tiltrække prisfølsomme kunder.
Trafikomfang:
Passagererne har, alt andet lige, fordel af højere frekvenser på den danske jernbane. Det
måles gennem trafikomfanget i antallet af togkilometer. I scenarie D2, E og F består pakkeinddelingen af
togsystemer, der i højere grad er tilrettelagt passagerefterspørgslen. Dette forventes at bidrage med en
begrænset stigning i trafikomfanget, hvilket vil have en vis positiv effekt for passagererne. Trafikomfanget i
138
Øget takstvariabilitet antages at kunne appliceres i pakkerne på kernenettet i de relevante scenarier.
223
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
et scenarie er desuden afhængigt af operatørens muligheder for at foretage trafikudtynding
(frekvensreduktioner i ydertimer, hvor efterspørgslen er lav). Endvidere vil faktorer som antal passagerskift,
gennemsnitligt takstniveau og belægningsgrad have effekt på passagerefterspørgslen og dermed indirekte
på trafikomfanget. Størstedelen af disse faktorer er påvirkelige i scenarierne med flere kommercielle
frihedsgrader. Scenarie E og F indeholder kommercielle frihedsgrader til at foretage trafikudtynding,
hvorfor der forventes et lavere trafikomfang. Konkret vil dette betyde, at der overordnet kører færre tog
via en reduktion i frekvensen på mange linjer. Denne effekt udgør en negativ passagerkonsekvens.
Der er generelt et vist potentiale for trafikudtynding på det danske jernbanenet, da mange afgange køres
med meget få passagerer (typisk ydertimerne). Dette beskrives yderligere i kapitlet vedrørende den
økonomiske evaluering. I praksis indebærer dette, at mange tog kører med relativt få passagerer, hvilket er
omkostningsfyldt for operatøren. Dette er årsagen til, at der i visse scenarier gives frihedsgrader til, at
operatører kan udtynde trafikken til at optimere driften. Dette tiltag vil være spare omkostninger for
operatøren, men vil samtidig være en indskrænkning af servicen for de berørte passagerer. Tiltaget er
således et valg, der reelt kan foretages i alle scenarier, men kun er inkluderet i scenarier med kommerciel
frihed grundet disse scenariers design og grundidé om at skabe en mere markedskonform sektor.
Antal skift:
På tværs af scenarierne er der forskel i forhold til hvor mange passagerer, der vil skulle skifte
tog i løbet af deres rejse. Et passagerskift vurderes typisk at bestå i to ulemper for passageren: 1) At skifte
tog i løbet af rejsen forårsager ekstra rejsetid samt at 2) skiftet i sig selv anses som negativt, da passageren
skal pakke sine ting sammen, flytte sig, afbryde eventuelle aktiviteter m.v. Derfor vurderes et højere antal
forventede passagerskift som en negativ passagerkonsekvens. En mindre stigning i antallet af passagerer
udsat for skift (5-10 pct.) forventes i scenarie D2, E og F grundet scenariernes pakkeinddeling og
underliggende togsystemer. Selvom dette fremstilles som en negativ konsekvens, bør det dog noteres at de
underliggende togsystemer i disse scenarier tilpasses til bedre at understøtte passagerefterspørgslen.
Desuden vil den nye infrastruktur, der indebærer højere hastigheder og kortere rejsetider, modsvare
rejsetidsforlængelsen for visse passagerer forårsaget af et øget antal skift.
Punktlighed:
Punktlighed er vigtigt for passagerer ift. planlægning m.v. I alle udbudsscenarierne (B, D1, D2,
E og F) forventes en øget operatørpunktlighed på baggrund af europæiske erfaringer med punktlighed i
udbudt trafik. Denne konsekvens anses generelt som en udbudseffekt, der potentielt skyldes forenkling af
trafikken. Eksempler på disse erfaringer er vist nedenfor i Figur 11-3, der indikerer at punktligheden vil stige
i udbudsscenarier. Forventningen er dog usikker, da der i Tyskland f.eks. er observeret
punktlighedsstigninger på udbudte linjer såvel som i trafik, der primært opereres af den etablerede
statslige operatør. I scenarie C forventes desuden en mindre punktlighedsstigning for DSB som følge af
større frihedsgrader til at tilpasse trafikomfanget.
224
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0225.png
Figur 11-3. Eksempler på europæiske erfaringer ift. punktlighed i udbudt trafik
Enkeltstående og simpelt billetsystem:
I scenarierne er der forskel på hvorvidt der stilles krav til, at
operatørerne anvender et fælles billetsystem. Passagerkonsekvenserne herfra er generelt todelte: Visse
passagerer vil finde det komplekst, hvis forskellige operatører anvender forskellige billetsystemer. På den
anden side, kan operatørers større frihed ift. salgsløsninger m.v. også kan gavne passagererne. Der
forventes ikke kompleksitetsstigninger for passagererne i scenarie A, C og D på baggrund af et krav om
anvendelse af et fælles integrerende billetsystem for alle operatører. I scenarie B vil den nye operatør selv
have ansvaret for billetsystemet udover tilknytningen til det forudsatte nationale billetsystem (som f.eks.
rejsekortet). Da hele kernenettet endvidere udbydes i én pakke, vurderes der i dette scenarie heller ikke at
være risiko for kompleksitetsstigninger for passagererne. I scenarie E og F forventes en lempelse af kravet
vedrørende et fælles og integrerende billetsystem, hvor der kan laves operatør-specifikke produkter til
egne strækninger, såfremt at operatøren vurderer dette gavnligt. Dette muliggør en kompleksitetsstigning
for passagerer, der rejser mellem flere pakker, men bidrager samtidig til muligheden for operatør-
specifikke-salgsløsninger, der kan gavne passagererne.
Belægning:
Passagererne vil gerne have en siddeplads. Belægningen i togene kan forventes at variere på
tværs af scenarierne. I trafikkontraktens pkt. 1.3 er angivet en grænse for antallet af tog, der må være
overbelagte. I planlægningen af togkørslen forholder man sig til dette krav, selvom passagertallene svinger
relativt uforudsigeligt fra dag til dag. Dette medfører under tiden overbelægning i en del af
myldretidstogene. I udvalgte scenarierne med øget kommerciel frihed (scenarie E og F) gives operatøren
mulighed for at øge antallet af tog, der er overbelagte i driftsplanlægningen. Øget anvendelse af
overbelagte tog vil reducere trafikomfanget og øge operatørens profitmargin, men samtidig være en stor
ulempe for passageren, da flere tog (typisk i myldretiden) vil være overbelagte. Det bør dog noteres, at
samtidige indtægtsoptimeringstiltag (via takstvariabilitet) potentielt kan modgå denne effekt ved at flytte
nogle passagerer fra overfyldte og dyrere tog i myldretiden til mindre fyldte, billigere tog i ydertimerne.
Endvidere består scenarie D2, E og F af underliggende togsystemer, der i højere grad er forsøgt tilrettelagt
passagerefterspørgslen, og således i sig selv forventes at reducere andelen af overbelagte (myldretids-) tog.
Dette er dog ikke illustreret i figuren, der fokuserer på den tilladte belægningsgrad, som operatørerne kan
225
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
planlægge driften med. Det understreges til sidst, at dette emne beskriver andelen af overbelagte tog og
ikke
den generelle kapacitetsudnyttelse som ikke nødvendigvis indebærer overbelagte tog.
Produktinnovation:
Endelig forventes en højere produktinnovation i flere af udbudsscenarierne (B, E og F)
på baggrund af europæiske erfaringer med udbud. I D1 og D2 er operatørerne på bruttokontrakter, mens
DSB er ansvarlig for administrationen af salgssystemerne m.v., hvilket forårsager at der ikke forventes
yderligere produktinnovation i disse scenarier. Omkostningsdreven innovation forventes dog at forekomme
for de nye operatører. Produktinnovation i jernbanedrift drives primært af øget konkurrence via andre
operatører eller alternative transportformer og består typisk af fire overordnede elementer:
mobilitetsløsninger, ekstra ydelser om bord, stationsforbedringer og innovative omkostningsdrevne tiltag. I
Scenarie B forventes passagererne at påvirkes positivt gennem især stationsforbedringer, mens
innovationen i scenarie D1 og D2 forventes at indebære innovative omkostningsdrevne tiltag. I scenarie E
og F forventes innovationen i høj grad at omfatte både mobilitetsløsninger, ekstra ydelser om bord samt
innovative omkostningsdrevne tiltag. Da størstedelen af de forventede produktinnovationstiltag typisk er
rettet mod passageren, vurderes disse som en positiv konsekvens. Effekter af den forventede
produktinnovation beskrives nærmere i følgende underafsnit.
11.2.1 Produktinnovation
Nærværende afsnit afdækker produktinnovation som passagerkonsekvens på tværs af de definerede
scenarier. Passagerer vil kunne forvente at opleve øget produktinnovation i scenarierne B, (D,) E og F. Her
vil togoperatører blive udsat for et konkurrencemæssigt pres, hvilket tvinger dem til at forbedre deres
produkt og service gennem nyskabende tiltag.
Konkurrence driver produktinnovation
Produktinnovation drives af øget konkurrence om passagererne. Dette gælder såvel den interne
konkurrence som genereres af andre operatører i jernbanesektoren, som den eksterne konkurrence som
skabes af alternative transportformer, som illustreret i Figur 11-4.
226
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0227.png
Figur 11-4. Årsager til produktinnovation
PASSAGER KONSEKVENSER – PRODUKTINNOVATION PÅ TVÆRS AF SCENARIER
Produktinnovation i togdrift er drevet af øget
konkurrencemæssigt pres, særligt fra andre transportformer
Andre togoperatører
Variation på tværs af
scenarier efter udbud
Konstant på tværs af
scenarier
Alternative transportformer
Øget deregulering og liberalisering af
jernbanesektoren vil i scenarier D, E og
F tilvejebringe konkurrence på
skinnerne på visse centrale
strækninger, f.eks. København-Odense
Nye operatører opererer typisk med en
konkurrencedygtig omkostnings-
struktur, hvilket kan lede til prispres og
behov for produktinnovation
Produkt-
innovation
1
1.
Mobilitetsløsninger
2.
Ekstra ydelser om
2
bord
3
3.
Stationsforbedringer
4.
Innovative
4
omkostningsdrevne
tiltag
Fly, vandfly, delebilsordninger og
lavprisbusser tager en stigende
andel af togets potentielle
kundesegment. Dette tilvejebringes
primært gennem en
konkurrencedygtig pris samt i visse
tilfælde også på komfort og rejsens
hastighed
Begrænset konkurrencemæssigt pres
på de få ruter med flere operatører, hvor
omkostningsreduktioner og tilhørende
prisreduktioner er essentielle
andre operatører på de samme ruter
Stærkt konkurrencemæssigt pres
driver
nødvendigheden af at forbedre produktet
og passageroplevelsen og derved fastholde
et større antal passagerer
▪
Adskillige operatører står over for stigende konkurrence, især fra alternative transportformer, dog i visse tilfælde også fra
▪
Dette tvinger operatører til at forbedre deres produkt gennem produktinnovation
▪
Mobilitetsløsninger er især vigtige i markeder med adskillige operatører og hvor mellemmænd har en central funktion
Andre togoperatører
I scenarie E og F vil den enkelte passager opleve et valg mellem flere operatører på visse strækninger (f.eks.
København-Ode
se , såkaldt ko kurre e på ski er e . Baseret på så el de to MVJ-udbud
som
udenlandske erfaringer må det forventes, at nye togoperatører på markedet vil operere med en mere
konkurrencedygtig omkostningsstruktur end en etableret statsejet operatør som DSB. Det må desuden
for e tes, at der ed ko kurre e på ski er e il opstå et øget eho for at til de e differe tieret
service og forbedret passageroplevelse gennem produktinnovation. Det klart største konkurrencemæssige
pres vil dog ikke hidrøre fra konkurrencen mellem togoperatører men i stedet komme fra alternative
transportformer.
Alternative transportformer
Fly, delebilsordninger og lavprisbusser lægger et væsentligt og stigende konkurrencemæssigt pres på toget,
da de i mange tilfælde kan tilbyde en alternativ transportform, som er konkurrencedygtig på pris, komfort
og/eller hastighed. Ekstern konkurrence frembringer dermed et markant pres på operatørerne som
derigennem forsøger at forbedre produktet og den samlede forbrugeroplevelse, uanset om der er en eller
flere aktive operatører på markedet. Dette eksterne konkurrencemæssige pres vil i alle tilfælde være
stærkt, men behandles ikke yderligere, da det ikke adskiller sig på tværs af scenarierne.
Former for produktinnovation i togdrift
Produktinnovation i togdrift vil strukturelt tilhøre fire overordnede kategorier: mobilitetsløsninger, ekstra
ydelser om bord, stationsforbedringer og innovative omkostningsdrevne tiltag som illustreret i Figur 11-5.
227
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0228.png
Figur 11-5. Hovedkategorier af produktinnovation i togdrift
PASSAGER KONSEKVENSER – PRODUKTINNOVATION PÅ TVÆRS AF SCENARIER
Der ses at være 4 hovedkategorier af produktinnovation i
togdrift, hvoraf mobilitetsløsninger er den mest betydningsfulde
Beskrivelse
1. Mobilitets-
løsninger
Forbedring af
passageroplevelse
og komfort gennem
mobilitetsløsninger
Eksempler
Eksempler
beskrevet
Vigtighed
▪
Dør-til-dør mobilitet på tværs af transportformer
▪
Partnerskaber med andre transportformer end tog
▪
Individualiseret rejseplan baseret på egen service
2. Ekstra
ydelser om
bord
Øget udvalg af ekstra
ydelser om bord på
toget samt
muliggørelse af
produktiv rejsetid
▪
Mobile forretninger om bord (fx Starbucks)
▪
Gruppearbejdsrum og kontorer om bord
▪
Forhåndsbestilte mad- og drikkevarer, klipning,
massage, bestilling af dagligvarer (fx samarbejde
med nemlig.com)
3. Stations-
forbedringer
Bedre udnyttelse af
faciliteter for at øge
indtægter og forbedre
passager oplevelsen
▪
Midlertidige arbejdsrum og kontorer
▪
Detailforretninger (dagligvarer, tøjforretninger,
▪
(Parkeringspladser ved stationen)
▪
Billetfri teknologi
▪
Virtuel billettering
▪
Forudsigelse af fremtidigt vedligeholdelsesbehov
kiosk osv.)
4. Innovative
Omkostnings-
omkostnings-
reduktion gennem
drevne tiltag
digitalisering og
teknologi
Mobilitetsløsninger
I fremtiden vil der være stor værdi i at kunne formidle optimale rejseløsninger til passagererne på tværs af
transportformer og operatører, og her vil diverse mobilitetsløsninger være yderst vigtige.
Mobilitetsløsninger indebærer primært en forbedring af brugeroplevelsen og komfort gennem eksempelvis
nyskabende apps. Mobilitetsløsninger vil typisk omfatte partnerskaber med andre transporttyper for
derved at tilvejebringe den hurtigste og mest komfortable rejse for passageren samt individualiserede
rejseplaner skræddersyet til den enkelte passagers behov. Endvidere har mobilitetsløsninger typisk en
integreret funktion, der tillader booking af billetter, trafikdata, mulighed for gruppereservationer og
identifikation af relevante rabatordninger. Et eksempel på en dør-til-dør app er Qixxit, som tilbyder
brugerne at finde den optimale rute og transportform på tværs af transportformer over hele Tyskland.
Qixxit er udviklet af Deutsche Bahn, og har en række partnervirksomheder såsom FlixBus, StadtRad
Hamburg, Avis, Sixt, BetterTaxi og Berlinlinienbus.
Ekstra ydelser om bord
Ekstra ydelser om bord har til hensigt at levere en forbedret passageroplevelse. Det kan i første række ske
ved at tilbyde fornødenheder undervejs som vand og kaffe for alle passagerer. Det kan i videre skridt
suppleres med forhåndsbestilte højkvalitetsfødevarer, god internetforbindelse samt stikkontakter og
skærme ved hvert sæde og lignende. Derudover kan nævnes mere eksperimenterende tiltag såsom
Deutsche Bahns forsøg med at have en massør og frisør ombord på nogle strækninger.
Stationsforbedringer
Stationsforbedringer dækker over muligheden for at benytte stationerne til at forbedre oplevelsen for
passagerne. Dette vil være relevant i scenarie B, hvor vinderen af den nationale udbudspakke forudsættes
228
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
at stå for stationsdriften. En station vil kunne gøres mere attraktiv ved at have et større udvalg af butikker,
sørge for tilstrækkelig rengøring og ved at stille parkeringspladser til rådighed. Et andet eksempel er at
tilbyde midlertidige arbejdsrum, kontorer og mødelokaler for derigennem at mindske ikke-produktiv
rejsetid. Dette ka ekse plifi eres ed de s h eiziske stats a ers “BB Busi esspoi ts på a egårde e i
Bern og Genève, hvor SBB tilbyder fleksible arbejdsrum i samarbejde med den globale
kontorhotelvirksomhed Regus.
Innovative omkostningsdrevne tiltag
Innovative omkostningsdrevne tiltag omfatter blandt andet billetfri teknologi og virtuel billettering. Billetfri
teknologi fjerner behovet fysisk billetkontrol på toget ved at konstruere virtuel billetkontrol på f.eks.
stationen, mens virtuel billettering f.eks. kan bestå af en computer, der fungerer som billetluge,
billetautomat og call center. Passageren vil dermed være i stand til at kommunikere som med en virkelig
person gennem computeren, der dermed tilvejebringer den samme oplevelse som ved en billetluge. Dette
vil, sammenholdt med muligheden for at tilbyde betjening på forskellige sprog, muliggøre bedre service for
eksempelvis udenlandske turister og forretningsfolk, der ikke er vant til at anvende løsninger som rejsekort
og traditionelle billetautomater.
Konsekvenser på tværs af scenarier
Det hårdeste konkurrencemæssige pres vil som allerede nævnt komme fra øvrige transportformer, hvilket
ikke varierer på tværs af scenarier og derfor ikke behandles yderligere.
Den samlede scenariespecifikke passagereffekt fra produktinnovation vurderes som begrænset med kun
små stigninger, som illustreret i Figur 11-6. Scenarie B vil være delvist påvirket af stationsforbedringer idet
driften af stationer udbydes i dette scenarie. Man kan herved forvente, at en ny operatør vil bringe nye og
innovative tiltag til stationerne når disse overtages. Scenarie D1, D2, E og F er alle kendetegnet ved, at en
række nye operatører indtræder på markedet og derved vil det interne konkurrencemæssige pres stige på
visse ruter der betjenes af flere operatører som f.eks. København-Odense. Dette vurderes for alle disse
scenarier at ville lede til innovative omkostningsdrevne tiltag og for scenarie E og F endvidere nye
mobilitetsløsninger og ekstra ydelser om bord.
229
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0230.png
Figur 11-6. Konsekvenser af produktinnovation i scenarierne
11.3 Passagerkonsekvenser i scenarierne
I det følgende gennemgås de forskellige passagereffekter uddybende for hvert scenarie.
11.3.1 Scenarie A
I scenarie A er DSB operatør på kernenettet, der også inkluderer S-togsnettet, mens Midt- og Vestjylland-
pakken er udbudt. Scenarie A repræsenterer derfor scenariet, der ligner mest situationen i dag. Der
forventes ikke betydelige passagerkonsekvenser i scenarie A bortset fra en mindre forventet stigning i
taksternes variabilitet
139
.
Det bør dog nævnes, at den ændrede pakkeopdeling relativt til situationen i dag (udvidelse af Midt- og Vestjylland-
pakken) forårsager et skift for passagerer, der rejser fra f.eks. Struer til København. Da Midt- og Vestjylland-pakken er
ens på tværs af alle scenarierne, er denne effekt også ens på tværs af scenarierne og beskrives derfor ikke yderligere.
139
230
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
11.3.2 Scenarie B
I scenarie B udbydes kernenettet (inkl. S-tog) som en pakke og Midt- og Vestjylland-pakken som en anden
pakke. Pakkeopdelingen og togsystemerne er derfor identiske med scenarie A, hvorfor der ikke forventes
konsekvenser i forhold til antallet af passagerer, der påvirkes af skift.
Scenarie B er desuden kendetegnet ved en kontraktstyring af togtrafikken, der nogenlunde svarer til
situationen i dag. Denne styring fastsætter blandt andet en maksimal grænse for det gennemsnitlige
takstniveau, en maksimal grænse for andelen af tog, der må planlægges som overbelagte og et
minimumskrav i forhold til trafikomfanget. Derfor forventes passagererne ikke at blive påvirket i forhold til
gennemsnitligt takstniveau, belægningsgrad eller trafikomfang. Under nuværende styringsregime er der
dog mulighed for øget anvendelse af indtægtsoptimering (via takstvariabilitet
–
f.eks. salg af Orange-
billetter og lignende tiltag), hvilket forventes udnyttet i et udbudsscenarie (herunder scenarie B) på
baggrund af erfaringer i andre europæiske lande. Det vil sige at passagererne kan forvente højere priser i
myldretiden (med høj efterspørgsel) og lavere priser i ydertimer (med lavere efterspørgsel). Denne effekt
påvirker nogle passagerer positivt og andre negativt. Det er forudsat at dette hverken medfører en direkte
positiv eller negativ passagerkonsekvens. Effekten forventes dog potentielt at medføre en vis flytning af
passagerer fra overfyldte og dyrere tog i myldretiden til mindre belagte og billigere tog i ydertimerne samt
en marginalt højere passagerefterspørgsel. Takstvariationens resultat af en passagerflytning vil potentielt
forårsage en lavere belægningsgrad ift. scenarie A, der grundet usikkerhed dog ikke er illustreret i Figur
11-2.
Endvidere forventes en ny operatør i scenarie B at påvirke punktligheden positivt, hvilket på samme vis er
en positiv passagerkonsekvens. Da togtrafikken fortsat kun er opdelt i to pakker samt at billetsystemet og
trafikintegrationen generelt ikke forventes at være nævneværdigt anderledes i dag, forudses der ikke
væsentlige passagerkonsekvenser fra dette område. Til sidst forventes en ny operatør at bidrage med øget
produktinnovation i forbindelse med operatørens operationsdrift, hvilket vurderes at påvirke passagererne
positivt.
11.3.3 Scenarie C
I scenarie C opererer DSB fortsat på kernenettet, der også inkluderer S-togsnettet, mens Midt- og
Vestjylland-pakken udbydes. Pakkeopdelingen og togsystemerne er umiddelbart identiske med scenarie A,
hvorfor der ikke forventes konsekvenser i forhold til antallet af passagerer, der påvirkes af skift.
Desuden gives DSB i dette scenarie større kommercielle frihedsgrader, hvilket indebærer en generelt lavere
politisk styring sammenlignet med i dag. De større frihedsgrader forudses at have visse effekter på
passagererne; konkret forventes det, at punktligheden stiger i et begrænset omfang. I scenarie C forventes
DSB desuden at udnytte de øgede frihedsgrader til større anvendelse af indkomstoptimering. Passagererne
kan således forvente højere priser i myldretiden (med høj efterspørgsel) og lavere priser i ydertimer (med
lavere efterspørgsel). Denne effekt påvirker nogle passagerer positivt og andre negativt og vurderes
dermed hverken som en direkte positiv eller negativ passagerkonsekvens. Effekten forventes dog at
medføre en vis flytning af passagerer fra overfyldte og dyrere tog i myldretiden til mindre belagte og
billigere tog i ydertimerne samt en højere passagerefterspørgsel.
231
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Da DSB fortsat er operatør på kernenettet samt at billetsystemet og trafikintegrationen generelt ikke
forventes at være nævneværdigt anderledes i dag, forudses der ikke væsentlige passagerkonsekvenser fra
dette område. Ligeledes forventes der heller ikke effekter fra øget produktinnovation.
11.3.4 Scenarie D1
I scenarie D1 udbydes kernenettet (inkl. S-tog) gennem fire pakker og Midt- og Vestjylland-pakken som en
femte pakke. Trafikken splittes dermed op i udbudspakker, men togsystemerne fastholdes som identiske i
forhold til scenarie A, B og C. De uændrede togsystemer betyder, at der ikke forventes øgede skift.
Opdelingen af trafikken øger rejsekompleksiteten for passagererne, men systemintegration, der blandt
andet indeholder krav om anvendelse af et fælles billetsystem m.v., forventes at modgå denne effekt.
Scenarie D1 er desuden kendetegnet ved en styring af togtrafikken, der svarer til situationen i dag (og
situationen i scenarie A og B). Derfor forventes passagererne ikke at blive påvirket i forhold til
gennemsnitligt takstniveau, belægningsgrad eller trafikomfang.
Under det pågældende styringsregime er der mulighed for øget anvendelse af indtægtsoptimering via
takstvariabilitet (som i scenarie A og B). Operatørerne har ingen egen takstkompetence (bruttokontrakt) og
operatørerne har ikke noget incitament til at opnå flere passagerer. Da DSB varetager rollen som integrator
(herunder administration af salgskanaler m.v.) på nettokontrakt, forventes dog øget takstvariabilitet der
svarer til niveauet i scenarie A.
Endelig forventes øget konkurrence blandt de nye operatører i scenarie D1 at have en positiv effekt på
punktligheden såvel som produktinnovationen, til fordel for passagererne.
11.3.5 Scenarie D2
I scenarie D2 udbydes kernenettet (inkl. S-tog) gennem fem pakker og Midt- og Vestjylland-pakken som en
sjette pakke. Trafikken splittes dermed op i udbudspakker, og samtidig ændres de underliggende
trafiksystemer. De nye trafiksystemer understøtter i højere grad den generelle passagerefterspørgsel, men
indebærer flere skift. Konkret forventes passagerer påvirket af skift at stige med 5-10 pct. (primært via et
skift i Odense), hvilket forudsiges at reducere antal passagerkilometer med 2-3 pct. Opdelingen af trafikken
øger endvidere rejsekompleksiteten for passagererne, men systemintegration, der blandt andet indeholder
krav om anvendelse af et fælles billetsystem m.v., forventes at modgå denne effekt.
Scenarie D2 er ligesom scenarie D1 desuden kendetegnet ved en styring af jernbanesektoren, der svarer til
situationen i dag (og situationen i scenarie A og B). Styringen indebærer blandt andet en maksimal grænse
for det gennemsnitlige takstniveau, en maksimal grænse for andelen af tog, der må planlægges som
overbelagte og et minimumskrav i forhold til trafikomfanget. Derfor forventes passagererne ikke at blive
påvirket væsentligt i forhold til gennemsnitligt takstniveau, belægningsgrad eller trafikomfang. En mindre
undtagelse består i sidstnævnte område, da trafiksystemerne tilrettelægges således, at det totale
produktionsomfang forventes at stige med ca. 3 pct., hvilket udgør en positiv passagerkonsekvens.
Desuden vil de nye togsystemer forventeligt reducere andelen af tog, der køres som overbelagte, som følge
af den større trafikproduktion.
Under det pågældende styringsregime er der mulighed for øget anvendelse af indkomstoptimering via
takstvariabilitet (som i scenarie A og B). Operatørerne forventes ikke selv at stå for initiativer vedrørende
øget takstvariabilitet, da udbuddene foretages på bruttokontrakter, hvor operatørerne ikke har et
232
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
incitament til at opnå flere passagerer. Da DSB varetager rollen som integrator (herunder administration af
salgskanaler m.v.) på nettokontrakt, forventes dog øget takstvariabilitet der svarer til niveauet i scenarie A.
Endelig forventes øget konkurrence blandt de nye operatører i scenarie D2 at have en positiv effekt på
punktligheden såvel som produktinnovationen, der ligeledes gavner passagererne.
11.3.6 Scenarie E
I scenarie E tildeles den kommercielle LYN-pakke til den tog-operative del af DSB på offentlige service-
vilkår, mens resten af kernenettet (inkl. S-tog) udbydes gennem fire pakker og Midt- og Vestjylland-pakken
som en sjette pakke. Trafikken splittes dermed op pakker, der er tilsvarende opdelingen i scenarie D2, og
samtidig ændres de underliggende trafiksystemer. De nye trafiksystemer understøtter i højere grad den
generelle passagerefterspørgsel, men indebærer forventeligt desuden en højere andel passagerer, der
påvirkes af skift, hvilket er en negativ passagerkonsekvens. Andelen af passagerer, der påvirkes af skift
forventes øget med 5-10 pct. (primært via et ekstra skift i Odense), hvilket forudses at ville reducere antal
passagerkilometer med 2-3 pct. Opdelingen af trafikken i seks pakker muliggør rejsekompleksiteter for
passagerer, hvis der ikke stilles et integrerende krav til anvendelse af et fælles billetsystem m.v. på tværs af
de forskellige operatører.
Desuden antages DSB såvel som andre operatører på kernenettet i dette scenarie at have større
kommercielle frihedsgrader, hvilket indebærer en generelt lavere styring af togtrafikken. Frihedsgraderne
muliggør generelle takststigninger, en større andel af tog, der køres som overbelagte samt muligheder for
frekvensmodifikationer på linjerne (f.eks. gennem trafikudtynding, der består af en reduktion i
trafikomfanget gennem færre tog i ydertimerne på linjerne med lavest passagerefterspørgsel). Konkret
antages på kernenettet en fordobling i antallet af tog, der køres som overbelagte, mens der forventes en 5-
10 pct. reduktion i trafikomfanget gennem trafikudtynding. Disse effekter vurderes at udgøre negative
passagerkonsekvenser. Som følge af den forventede reduktion i trafikomfanget samt øget konkurrence i
form af nye og flere operatører på nettet forventes punktligheden og produktinnovationen i sektoren at
stige, hvilket evalueres som positive passagerkonsekvenser. I scenarie E forventes operatørerne desuden at
udnytte øgede frihedsgrader til større anvendelse af indtægtsoptimering. Passagererne kan således
forvente højere priser i myldretiden (med høj efterspørgsel) og lavere priser i ydertimer (med lavere
efterspørgsel). Denne effekt påvirker nogle passagerer positivt og andre negativt og vurderes dermed
hverken som en direkte positiv eller negativ passagerkonsekvens. Effekten forventes endvidere at medføre
en vis flytning af passagerer fra overfyldte og dyrere tog i spidstimerne til mindre belagte og billigere tog i
ydertimerne samt en generelt højere passagerefterspørgsel. Denne flytning af passagerer (samt
togsystemer, der i højere grad er tilrettelagt passagerefterspørgslen) har dermed mulighed for til en vis
grad at modgå førnævnte effekt af en højere belægningsgrad.
11.3.7 Scenarie F
I scenarie F er formålet at effektivisere jernbanesektoren med omfattende deregulering og anvendelse af
markeds og kundeorienterede løsninger. Trafikken opdeles i seks pakker, der svarer til opdelingen i
scenarie D2 og E. Den kommercielt bæredygtige hovedstrækning udbydes i kanaler med fri trafik via
auktion, mens de ikke-kommercielle strækninger udbydes som nettokontrakter med subsidie pr
passagerkilometer.
233
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Pakkeopdelingen i sig selv er foretaget gennem en ændring af de underliggende trafiksystemer. De nye
trafiksystemer understøtter i højere grad den generelle passagerefterspørgsel, men indebærer en højere
andel passagerer, der påvirkes af skift. Konkret forventes andelen af passagerer, der påvirkes af skift øget
med 5-10 pct. (primært via et ekstra skift i Odense). Dette estimeres konkret at reducere antallet af
passagerkilometer med 2-3 pct.
På baggrund af den betydeligt reducerede direkte politiske styring i scenariet findes der ikke en centralt
finansieret integrator (som gør sig gældende i f.eks. scenarie A, hvor DSB har rollen som integrator i
sektoren). Dermed ophører obligatorisk deltagelse i salgskanaler, billetsystemer samt
indtægtsdelingssystemer, som forventes at øge rejsekompleksiteten for passagererne, men tillader
samtidigt operatørerne at udvikle og/eller anvende nye, alternative og konkurrencedygtige salgssystemer.
Scenarie F kendetegnes som scenariet hvor der gives flest kommercielle frihedsgrader, der muliggør
ændringer som generelle takststigninger (som forventes på ca. 0-4 pct.), en større andel af tog, der køres
som overbelagte samt muligheder for frekvensmodifikationer på linjerne (f.eks. gennem trafikudtynding
m.v.). Konkret forventes en fordobling i antallet af tog, der køres overbelagte, mens trafikomfanget er
stærkt afhængigt af størrelsesordenen på tilskuddene pr passagerkilometer (der forventes dog en
reduktion på 10-15 pct.). Generelt vurderes scenariet dog at indebære reduktioner i trafikomfanget og
øgede belægningsgrader. Som følge af den forventede reduktion i trafikomfanget samt øget konkurrence i
form af nye og flere operatører på nettet forventes punktligheden og produktinnovationen i sektoren
endvidere at stige, hvilket evalueres som positive passagerkonsekvenser.
I scenarie F forventes operatørernes høje frihedsgrader desuden anvendt til yderligere indtægtsoptimering.
Passagererne kan således forvente betydeligt højere priser i myldretiden (med høj efterspørgsel) og lavere
priser i ydertimer (med lavere efterspørgsel). Denne effekt påvirker nogle passagerer positivt og andre
negativt, og vurderes dermed hverken som en direkte positiv eller negativ passagerkonsekvens. Effekten
forventes endvidere at medføre en vis flytning af passagerer fra overfyldte og dyrere tog i spidstimerne til
mindre belagte og billigere tog i ydertimerne samt en generelt højere passagerefterspørgsel. Denne flytning
af passagerer (samt togsystemer, der i højere grad er tilrettelagt passagerefterspørgslen) har dermed
mulighed for til en vis grad at modgå førnævnte effekt af en højere belægningsgrad.
234
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
12.
Risikovurdering
Dette kapitel sammenfatter og opsamler de risici, der er identificeret i forbindelse med analysen af den
danske jernbanesektor. Kapitlet kortlægger og vurderer de risici, som kan påvirke analysens resultater,
hvorefter der sker en konkret vurdering af de vigtigste risici i hvert enkelt scenarie. Vurderingen af de
forskellige risici baserer sig på en analyse af effekten forbundet med hver enkelt risici samt en beskrivelse
af sandsynligheden for, at risikoen realiseres. Hver enkelt risiko er analyseret individuelt, og der tages ikke
højde for interne afhængigheder i kvantificeringen af effekten. Risici der gælder generelt for
jernbanesektoren, men forhold som ikke har direkte indflydelse på evalueringen af scenarierne medtages
ikke. Det gælder eksempelvis sikkerhedsrisici, hvor det lægges til grund at sikkerhedsmyndigheden i alle
scenarier vil føre tilstrækkeligt tilsyn med sikkerheden.
Grundlaget for scenarieanalysen
–
basisscenariet
–
rummer i sig selv en betydelig udvikling af sektoren.
Implementering af infrastrukturprojekterne, Fremtidens Tog og de forudsatte effektiviseringer er ikke uden
risiko. Forsinkes implementeringen af infrastrukturen eller er kvaliteten af Fremtidens Tog lavere end
forventet vil det medføre yderligere omkostninger. I scenarie A og C, hvor DSB stadig vil være ansvarlig for
hovedparten af togdriften i den danske jernbanesektor er den største risiko implementering af de
forudsatte driftsforbedringer i organisationen (systemrisici). Denne risiko findes også begrænset i scenarie
D og E. En del af de effektiviseringer, som forudsættes gennemført forudsætter en ændring af de
arbejdsmarkedsrelaterede vilkår. Risici forbundet med forhandlinger herom findes især i scenarie C, da der
her forudsættes, at der indgås en tidssvarende overenskomst. Der er også risici forbundet med realisering
af de øvrige tiltag, der kan have en betydning for omkostningerne i de to scenarier. Derudover er scenarie A
og C afhængige af de indkøbs- og infrastrukturprojekter, som planlægges gennemført i jernbanesektoren.
I udbudsbudsscenarierne er der tilsvarende også væsentlig risiko forbundet med indkøbs- og
infrastrukturprojekterne. Effekten forventes at være mere eksplicit som følge af risiko for
kompensationsudbetalinger til nye operatører, der skal overtage driften efter DSB. I udbudsscenarierne B, E
og F er der ligeledes en risiko for tab af sammenhængskraft i sektoren grundet, at DSB som den nuværende
integrator-funktion i sektoren opsplittes. Sammenhæng i den kollektive trafik skal sikre en integreret og
ensartet kundeoplevelse på tværs af rejsen. Det forventes dog ikke, at den økonomiske effekt forbundet
med tab af sammenhængskraft er markant. Ligeledes er risikoen og den økonomiske effekt forbundet med
interne organisatoriske konflikter i scenarie B og F
–
og til dels E - lav. Interne organisatoriske konflikter kan
opstå i forbindelse med overdragelse af personale fra DSB til nye aktører og enheder. I udbudsscenarierne
er der en markedsrisiko (udbudsrisici, efterfølgende tvister, effekter af øget fragmentering mv.). Denne
risiko vurderes at være mere signifikant i scenarie F, med henvisning til den uprøvede styring og det
ambitiøse potentiale. Risiciene er også relevante i scenarie B, D og E, men der vurderes risikoen at være
lavere, idet udbudsplanerne er designet til at mitigere denne risiko. I scenarie D er de forskellige risici
generelt vurderet til at være lavere som følge af den måde scenariet er designet med en stærk integrator.
Ovenstående risici er beskrevet og uddybet i de efterfølgende afsnit, og opsummeres i Figur 12-1, hvor
scenariernes overordnede, relative indbyrdes risikoprofil er illustreret og differentieret på hhv. systemrisici
(sektorprojekter, materielindkøb og DSB-effektiviseringer) og markedsrisici (udbudsrisici, fragmentering og
lignende). Medens risiciene i scenarie A kan synes mindre, skal dette forstås relativt og i lyset af, at
potentialet i det scenarie også er mindre end i de øvrige.
235
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0236.png
Figur 12-1. Overordnet risikoevaluering
12.1 Struktur for risikovurdering
Til vurderingen af risici i de enkelte scenarier opstilles en struktur med fem overordnede dimensioner, der
tilsammen vurderes at indfange de største risici, som er knyttet til de seks scenarier:
•
•
•
Risici for transportsektoren
er dimensionen, der vurderer elementer for sektoren i fremtiden som for
eksempel: EU regulering, infrastruktur og indkøbsprojekter, heterogen togflåde, tab af
sammenhængskraft i sektoren samt markedsmæssige risici.
Risici for passagererne
opsummerer risici fra kapitel 11 omkring passagerkonsekvenser inden for de
overordnede kategorier: pris, trafikomfang og rejsens kvalitet.
Organisatoriske risici
er risici relateret til de forudsatte effektiviseringer og organisatoriske
forandringer, hvilket for eksempel inkluderer: organisatoriske konflikter, konflikter mellem
arbejdsmarkedets parter, realisering af effektiviseringstiltag, sikring af faste rammer for kommercielle
frihedsgrader og opbakning fra administrative og politiske ejere samt lønglidning.
Udbudsrisici
er de risici, der er forbundet med udbud i scenarie B, D, E og F. Herunder inkluderes:
risici ved udbudskontrakter, konkursrisiko og kvaliteten af tilbud.
Transitionsrisici er
de risici, der blev introduceret i kapitel 9 vedrørende transition. Den største risiko
er forbundet med et retningsskifte under overgangen til det valgte scenarie, mens der også er risici
forbundet med overdragelsen af kompetencer og materiel.
•
•
For hver af de fem dimensioner er der identificeret to til fem emner, der anses for relevante i
risikovurderingen. Disse er illustreret og beskrevet i figuren herunder:
236
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0237.png
Figur 12-2. Struktur for risikovurderingen
Næste afsnit giver en kort uddybende beskrivelse af hver enkelt risiko. Hvert scenarie evalueres herefter i
forhold til de mest signifikante risici, som gør sig gældende i det pågældende scenarie. Det bemærkes, at
vurderingen for flere af risiciene er kvalitative og forbundet med en del usikkerhed. Vurderingen giver
således primært indblik i hvilke faktorer, som bør overvejes grundigt i forbindelse med valg og
implementering af de enkelte scenarier.
12.2 Gennemgang af risici
Der findes risici, som påvirker alle scenarier (i varierende grad) og andre, der kun påvirker udvalgte
scenarier grundet scenariernes forskellige karakteristika. Dette afsnit vil kort beskrive risici, mitigerende
tiltag samt i hvilke scenarier den enkelte risiko er signifikant. De mitigerende tiltag er kun ganske kort
beskrevet i dette kapitel, da uddybende beskrivelser fremgår i de relevante kapitler. Beskrivelsen følger
herunder.
Fremtidig EU regulering:
De opstillede scenarier er designet i overensstemmelse med gældende EU-ret.
Dog er der er risiko for, at en fremtidig EU regulering vil påvirke scenarierne. Senest har medlemslandene
vedtaget 4. jernbanepakke, som sigter mod at åbne markedet gennem bl.a. konkurrenceudsættelse. I
tilfælde af vedtagelse af ny EU-regulering kan derfor være risikoen for obligatorisk krav om
konkurrenceudsættelse og forbud mod direkte tildeling til operatører.
Transportministeriets løbende arbejde i forhold til EU reguleringen kan delvist mitigere denne risiko og
sikre, at det valgte scenarie er i overensstemmelse med reguleringen.
237
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Risikoen vil være størst i scenarie A og C, hvor konkurrenceudsættelsen er mest begrænset. Også scenarie E
må anses for indeholde en regulatorisk risiko, idet den direkte tildeling til DSB Operatør på en del af
netværket kan komme under pres. Ligeledes er der i scenarie D en regulatorisk risiko for at EU lovgivningen
vil påvirke trafikkøberrollen, som i scenarie D er placeret hos DSB. Den finansielle risiko vurderes lav, fordi
ny regulering typisk har en lang implementeringsperiode, og fordi der vil være mulighed for at ændre
orientering mod et udbudsscenarie, som ikke nødvendigvis øger omkostningerne.
Projekter i sektoren:
Kapitel 2 og 9 beskriver de infrastrukturprojekter samt indkøb af materiel, der
forventes gennemført i jernbanesektoren frem mod 2030. Hvis disse projekter forsinkes eller ikke lever op
til forventningerne vil potentielt medføre en forsinket transitionsplan og reducerede passagerindtægter. I
den situation vil der være risiko for at operatører vil stille krav om udbetaling af kompensation i
udbudsscenarierne. I scenarierne med fortsat DSB-drift internaliseres omkostningerne
i D“B’s reg ska er.
Transitionsplanerne er designet således, at infrastrukturprojekterne er færdiggjort på delstrækninger i
trafikpakkerne, og dermed er sandsynligheden for at projekterne kan gennemføres indenfor tidsrammen
relativt høj. Historikken viser dog, at forsinkelser er en markant risiko for store anlægsprojekter generelt og
også i jernbanesektoren. Elektrificeringen til Aarhus er eksempelvis en særlig risiko med forsinkelse af
færdiggørelse, som DSB har vurderet udgør 400 mio. kr. i tabt fortjeneste. Derudover bør risikoen for
forsinkelse af Fremtidens Tog ligeledes nævnes, om end denne risiko reduceres ved kontraktindgåelse med
producent. Derfor er den også vurderet som en risiko i alle scenarier. Løbende projektopfølgning, dialog og
alternative planer er mitigerende tiltag, men det vil ikke ændre på, at der er markant risici og dertil knyttet
konsekvenser forbundet med gennemførelse af projekterne. Risikoen evalueres ved at sammenlægge
effekterne fra forsinkelsen af overgangen samt forventet udbetalt risikopræmie svarende til tabte gevinster
til operatørerne ved forsinkelser (især relevant i udbudsscenarierne).
Manglende realisering af gevinst ved materielindkøb:
Hvis Fremtidens Tog ikke gennemføres risikeres det,
at passagertransporten i den danske jernbanesektor betjenes af mange forskellige togtyper. Manglende
homogenitet i togflåden indebærer en risiko for forøgede omkostninger. Det skyldes, at forskellige togtyper
øger kompleksiteten og medfører manglende realisering af gevinster ved koordineret indkøb (eksempelvis
Fremtidens Tog) og vedligehold. Risikoen for forøgede omkostninger er lidt højere i scenarie F, som i
modsætningen til de andre scenarier har minimumskontrakter med operatørerne og derudover fri trafik.
Risikoen er dog lav i alle scenarier, da planerne for Fremtidens Tog er grundigt gennemarbejdet, og der
forventes en homogen togflåde i fremtiden. Denne risiko vil af den årsag ikke blive beskrevet yderligere i
dette kapitel.
Sammenhængskraft:
Den danske jernbanesektor er kendetegnet ved relativt få aktører, hvor blandt andre
DSB i mange sammenhænge tager et tværgående ansvar for udviklingen og sammenhængskraften i
sektoren. I udbudsscenarierne er der risiko for, at de positive effekter herfra tabes. Sammenhængskraften i
den danske jernbanesektor sikrer, at passagererne kan rejse på tværs af landet nemt og bekvemt. Med
flere operatører vil koordinationen på tværs af landet for fælles sammenhængende billetsystemer, fælles
fortsat IT udvikling, opretning af togdrift osv. blive udfordret. Denne effekt er svær at kvantificere, men den
kan mitigeres ved at få klart defineret roller og ansvarsområder i scenarierne. Der er risiko for, at den
reducerede sammenhængskraft vil medføre et tab af passagerer, der vil finde andre former for transport.
Det bemærkes dog, at der ikke i udbudsscenarierne opnås positive passagerkonsekvenser, som kan
kompensere for den negative konsekvens for passagererne (se uddybende beskrivelse af effekterne i
kapitel 11 om passagerkonsekvenser). Effekten er yderligere beskrevet i næste afsnit for
udbudsscenarierne.
238
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Efterspørgselsskift:
Den økonomiske evaluering er baseret på en fremskrivning af passagerefterspørgslen
leveret af Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen (TBST). Efterspørgselsudviklingen og den bagvedliggende
teknologiske udvikling i transportsektoren er svær at forudsige, og der kan ske markante ændringer frem
mod 2030. Det kan være højere andel bilister, flere delebiler, mere eller mindre trængsel, m.m. som alt
sammen vil have indflydelse på efterspørgslen i jernbanesektoren. Sådanne risici vil i nogen udstrækning
også slå ens igennem i alle scenarierne, men det må dog vurderes, at scenarier med større kommercielle
frihedsgrader bedst kan håndtere sådanne risici, idet operatørerne
–
som følge af den mindre stramme
styring
–
lettere kan agere hurtigt på ændrede konkurrencevilkår. Et fald i efterspørgslen vil på kortere sigt
blive båret af den eller de aktører i sektoren som oppebærer billetindtægterne.
Prisændringer:
Kapitel 11 gennemgik de forventede passagerkonsekvenser og beskrev mulighederne for
prisændringer i scenarierne. Regulering af priserne kan sikre en fast gennemsnitspris i scenarier, hvor der er
mulighed for prisændringer. En fast gennemsnitspris vil stadig give mulighed for varierende priser mellem
forskellige grupper af rejsende; nogle grupper af passagerer vil opleve billigere billetter, mens andre
oplever dyrere billetter. Konsekvenserne forbundet med regulering af priserne er inkluderet i den
økonomiske evaluering, og der følger heraf en risiko for, at effekterne ikke realiseres som forventet. For
uddybende beskrivelse af de forventede effekter henvises der til kapitel 11 vedrørende
passagerkonsekvenser.
Trafikomfang:
Et andet element i kapitlet om passagerkonsekvenser er det scenariespecifikke valg om
ændringer og evt. et fald i trafikomfanget. Denne risiko kan mitigeres gennem regulering af
minimumsniveau for antal togkilometer i de forskellige scenarier. Der er en del af scenarierne, hvor antal
togkilometer reduceres. Det bør i den forbindelse tages med i betragtningen, at det nuværende antal
togkilometer i Danmark er på et højt niveau sammenlignet med andre lande i Europa. Konsekvenserne
forbundet med et ændret trafikomfang er inkluderet i den økonomiske evaluering, og der følger heraf en
risiko for, at effekterne ikke realiseres som forventet. Der henvises til kapitel 11 for yderligere uddybning af
effekterne for trafikomfanget.
Kvaliteten af togrejsen:
Endelig kan der i scenarier være risici forbundet med, at passagererne vil opleve en
dårlige kvalitet i togproduktet sammenlignet med i dag. Denne risici omfatter for eksempel antal skift, antal
afgange med overbelægning samt punktligheden. Der er indregnet normale effekter for disse ændringer ide
forskellige scenarier. Konsekvenserne forbundet med en ændret kvalitet er ligeledes indregnet i den
økonomiske evaluering, og der følger heraf en risiko for, at effekterne ikke realiseres som forventet. For
yderligere uddybning vedrørende effekterne for kvaliteten af togrejsen henvises der til kapitel 11.
Interne organisatoriske konflikter:
I forbindelse transitionen i de forskellige scenarier er der en risiko for,
at reorganiseringen og implementeringen forsinkes på baggrund af konflikter blandt medarbejdere primært
i operatørvirksomhederne. I 2003 ved det første udbud af MVJ opstod en intern konflikt og vanskeligheder
med bemandingen af tog, som forsinkede processen og medførte, at DSB måtte understøtte driften i en
periode. Erfaringer fra MVJ samt god forandringsledelse skal sikre mitigering af disse risici. Opstår
organisatoriske konflikter vil det medføre, at transitionsprocessen forsinkes og dermed realiseres
gevinsterne ikke så hurtigt som forventet. Derudover vil indtægter reduceres i en kort periode, hvor driften
eventuelt er påvirket af den interne konflikt. Alle scenarierne er forbundet med forandringer, men
omkostninger forbundet med denne risiko er højere i scenarier, som en høj grad af personaleoverdragelse.
Effekten i udvalgte scenarier (B, D, E og F) er uddybet i nedenstående afsnit.
Konflikt mellem arbejdsmarkedets parter:
En del af de effektiviseringstiltag, som reducerer
omkostningerne i de forskellige scenarier, forudsætter en ændring af de nuværende vilkår og
239
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
organiseringen af arbejdet. En del af tiltagene skal realiseres i samarbejde med arbejdsmarkedets parter, og
der er i denne proces en risiko for tab af motivation eller konflikt. Tab af motivation eller konflikt vil
forsinke effekten af de forventede effektiviseringstiltag samt eventuelt påvirke driften negativt i en
periode. Vurderingen af denne risiko beskriver effekten ved en forsinkelse af gevinsterne tilknyttet
forhandlingerne, som kan opstå grundet konflikt. Denne effekt vil eksistere i alle scenarierne, men være
særlig relevant i scenarierne C, hvor tilpasninger i DSB er størst..
Politisk involvering:
I scenarier hvor parterne tildeles kommercielle frihedsgrader forudsætter de
økonomiske effektiviseringer og effekter, at der er faste rammer for de kommercielle frihedsgrader
omkring differentiering af priser. Det er desuden afgørende med fuld politisk eller administrativ opbakning i
forhold til de omfattende effektiviseringer i sektoren, ellers bringes gevinstrealiseringen i fare. Risikoen skal
ses i tæt sammenhæng med risikoen for konflikt mellem arbejdsmarkedets parter.
Realisering af tilpasninger:
Hvorvidt de beskrevne tilpasninger og effektiviseringer i DSB kan realiseres
vurderes at være en central risiko. I forbindelse med udbud er der et højt konkurrencepres og fokus på en
skarp bundlinje, som forventes at sikre gennemførsel af de forudsatte tilpasninger og effektiviseringer. I
scenarierne hvor DSB fortsat spiller en afgørende rolle i sektoren relaterer risikoen sig til manglende
realisering af de forudsatte effektiviseringer. DSB’s organisationsanalyse, der beskriver de relevante tiltag,
er kvalitetssikret og de underliggende tiltag i scenarie A og C vurderes at være ambitiøse, men realisable
over de næste 13 år. Selve gennemførslen af effektiviseringerne kræver dels klare implementeringsplaner
og kompetencer i form af forandringsledelse dels opbakning fra administrative og politiske ejere.
Kompetencer og implementeringsplaner er beskrevet og uddybet i kapitel 9 vedrørende
transitionsprocessen. En del forbedringer forudsætter, at der er politisk og administrativ opbakning til, at
disse forbedringer gennemføres. Skarpe krav til delresultater kan skabe et indirekte konkurrencepres. Sker
det ikke, kan et udbudsscenarie i stedet aktiveres. I scenarie D forventes der ligeledes en del tilpasninger af
integratorfunktionen, som DSB vil varetage og i scenarie E er forudsættes en del tilpasninger af DSB
Operatør, således at driften af LYN-strækningen bliver gennemført effektivt. I disse scenarier kan
manglende realisering på samme vis imødekommes gennem løbende opfølgning på realisering af
forbedringerne. På baggrund af analysen vurderes risikoen for, at tiltagene ikke gennemføres som lav i B og
F (det nuværende DSB fylder meget lidt i de scenarier), men i scenarie A, C, D og E er der en risiko for, at
effektiviseringerne ikke gennemføres som forventet. Der er et behov for tilsvarende opbakning til
gevinstrealisering i scenarie B og F, men her vurderes risikoen som værende meget lav for manglende
realisering. Betydningen for omkostningerne er vurderet i den uddybende beskrivelse af scenarie A, C, D og
E.
Lønglidning:
I perioder med høj efterspørgsel på lokomotivførere fra flere operatører opstår risikoen for
lønpres. I scenarie D og E er lønglidning en reel risiko på operatørsiden, da der udbydes en del trafikpakker
til flere operatører. Omvendt forventes konkurrenceudsættelsen at lægge en nedadgående tendens på
efterspørgslen på grund af højere effektiv køretid. Betydningen for omkostningerne i scenarie D og E er
vurderet i den scenariespecifikke gennemgang i næste afsnit. Et vigtigt tiltag er en ændring af
uddannelsesstrukturen for lokomotivførere, således at optaget lettere kan øges og muligheden for at blive
lokomotivfører ikke begrænses til ganske få faggrupper af rene historiske årsager.
I England oplevede jernbanesektoren en væsentlig lønglidning i forbindelse med konkurrenceudsættelse af
sektoren. Det britiske arbejdsmarkedssystem er ikke baseret på centrale forhandlinger mellem
arbejdsmarkedets parter og fælles organisering på arbejdsgiversiden.
240
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Udbudskontrakt:
Der er forskellige risici forbundet med udbudsprocessen, herunder risiko for at buddene
ikke er på niveau med det forventede (og gevinsten ved scenariet dermed ikke realiseres), risiko for
juridiske efterspil som følge af ikke forudsete forandringer i rammerne samt kontrakter, der giver
operatører uhensigtsmæssige incitamenter. Risiciene kan reduceres gennem et grundigt forarbejde samt
en struktureret og transparent udbudsproces. Udbudskontrakten er udarbejdet på baggrund af
forventninger for udviklingen i sektoren (for eksempel trafikvæksten), og parterne er efter
kontraktudarbejdelse låst til hinanden igennem en længere periode. Udviklingen i sektoren og eksogene
faktorer kan både kan have positive og negative konsekvenser for operatør og trafikkøber. Dermed er
begge parter interesseret i at udarbejde en kontrakt, som tager højde for disse forhold. En god
udbudsproces vil klarlægge relevante risici og herved undgå risikoen for få bydere samt sikre klare aftaler
og retningslinjer for kompensation. Udbudsprocessen anbefales at omfatte en proces med tæt
markedsdialog, hvor interessen for at byde på trafikpakkerne afdækkes. I scenarie B vil et kontrolbud fra
DSB kunne mitigere risikoen for, at det bedste bud ikke er på det forudsatte minimumsniveau.
Kompensationsbetalinger og lignende udgifter efter udbud vil øge omkostningerne, hvilket er beskrevet for
udbudsscenarierne i det efterfølgende afsnit.
Konkursrisiko:
I scenarierne hvor driften udbydes til en operatør eller overlades til markedet opstår en
forhøjet risiko for omkostninger i forbindelse med en konkurs, åbenlys trussel om konkurs, eller hvis
operatøren trækker sig. Risikoen kan mitigeres gennem en grundig analyse og prækvalifikation af bydere,
samt krav til at der stilles sikkerhed. Omkostningerne forbundet med denne risici er beskrevet for scenarie
B, D, E og F i nedenstående afsnit. Det bemærkes, at de underliggende årsager til en eventuelt konkurs
(f.eks. vanskeligheder med realisering af de forudsatte effektiviseringer eller negative markedschok) også
kan opstå i de scenarier, hvor DSB tildeles trafikken - her vil de underliggende årsager blot give sig til kende
som dårlige resultater i DSB’s
reg ska
.
Tilbudskvaliteten:
Generelt gælder det, at kvaliteten af tilbud forventes at stige i takt med, at udbyder får
opbygget kompetencer og erfaringer til at udarbejde udbudsmateriale og forhandle om den endelige
kontrakt. Der skal således bygges videre på erfaringer fra de gennemførte udbud for MVJ.
Transitionsplanerne inkluderer en periode forud for driftsopstart til at udarbejde udbudsmateriale samt
mobilisere alle elementer forud for driftsopstart. På baggrund af dialog med mulige operatører til de
forskellige trafikpakker vurderes risikoen for lav kvalitet af tilbuddene at være lav. Denne risiko behandles
derfor ikke yderligere.
Retningsskift for transitionen:
Et retningsskifte for forandringsprocessen af den danske jernbanesektor vil
medføre markante omkostninger. I forhold til det overordnede risikobillede er det vigtigt at tage i
betragtning, at scenarierne er analyseret i deres helhed. På tværs af alle scenarier er der en væsentlig risiko
ved at placere sig mellem forskellige scenarier eller i en situation, hvor sektoren fanges i et vadested, hvor
forskellige elementer af forskellige scenarier forsøges realiseret. Bred politisk opbakning til det valgte
scenarie vil begrænse risikoen for retningsskifte under overgangen, mens risikoen for fundamentale
udefrakommende påvirkninger ikke kan elimineres. Omkostningerne ved disse risici består til dels af
ulemper som følge af en transitionsproces, der er uklar og mangler transparens for organisationerne under
forandring, hvilket medfører stigende transitionsomkostninger. Desuden tabes momentum i
effektiviseringer eller anvendelse af frihedsgrader til kommerciel tilpasning. Der findes konkrete eksempler
på tiltag, som er scenariespecifikke. Eksempelvis kræver indtægtsoptimering nogle givne rammer og de
ambitiøse effektiviseringer kan ikke gennemføres uden fuld opbakning fra ejerne og administrationen.
Konsekvenserne kan samlet set være betydelige, men kan ikke meningsfuldt knyttes til et bestemt scenarie,
241
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770414_0242.png
hvorfor denne risiko ikke beskrives yderligere. Kun situationen hvor scenarie A eller C vælges, men senere
opgives til fordel for et af udbudsscenarierne, kan anses for at være risikomæssigt neutralt.
Overdrage kompetencer og materiel:
Transformationen af den danske jernbanesektor forudsætter, at de
nødvendige kompetencer primært er til stede i sektoren, samt at sektoren kan stille det forudsatte materiel
til rådighed. I transitionsplanerne (beskrevet i kapitel 9) er overdragelsen af kompetencer og materiel
angivet. Planerne inkluderer tid til overdragelse af kompetencer samt forventet indkøb og implementering
af Fremtidens Tog. Kompetencerne i sektoren er grundlæggende sikret, og det forventede fremtidige
indkøb af materiel er kvalitetssikret. Derudover kan uddannelsessystemet for lokomotivførere ændres,
således at løbende tilgang af lokomotivfører sikres. Hvis uventede forhold opstår, reduceres effekterne
forbundet med Fremtidens Tog, og der kan opstå yderligere omkostninger til rekruttering samt
opkvalificering af kompetencer. Effekten uddybes ikke yderligere, da der er begrænset risiko for, at
effekten realiseres.
12.3 Risikovurdering i scenarierne
I det følgende gennemgås de forskellige risici, der er relateret til hvert scenarie samt også basisscenariet
(scenarie 0). Nedenstående figur opsummerer effekterne fra de største risici i de enkelte scenarier:
Figur 12-3. Vurdering af effekt forbundet med risici i de enkelte scenarie
Af ovenstående figur fremgår det, at hvert scenarie har 3-7 risici elementer, som kan få indflydelse på
scenariet. Figuren indikerer sandsynligheden for, at hver enkelt risiko bliver realiseret samt angiver en
vurdering af effekten forbundet med hver enkelt risiko. Sandsynlighederne for at de enkelte
risikoelementer realiseres vurderes ikke at overstige et middelniveau, da scenarieopbygningen og
rapportens grundige analyser fungerer som mitigerende for risikovurderingen. Desuden er det angivet, om
effekten skal anses som en engangsomkostning eller en løbende årlig omkostning for staten. I den
scenariespecifikke gennemgang herunder følger en beskrivelse af effekterne og deres forventede
indflydelse på scenariet. Effekten fra hvert enkelt risikoelement er vurderet individuelt, og der tages derfor
ikke højde for interne afhængigheder mellem de forskellige risici. Det medfører, at ovenstående effekter
ikke kan aggregeres for at få en samlet effekt af alle risici i hvert enkelt scenarie.
242
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
12.3.1 Risikovurdering
–
basisscenariet
Som beskrevet i afsnit 9.1 er der en væsentlig transition i blot at gennemføre det økonomiske
basisscenarie. De primære risici knytter sig til at implementere sektorens infrastrukturprojekter, indkøbet
af Fremtidens Tog og evnen til at implementere de forudsatte effektiviseringer internt i DSB:
•
Gennemførelsen af infrastrukturprojekterne (ny bane København-Ringsted, Signalprogrammet
samt den planlagte elektrificering) er forbundet med væsentlige risici. Såfremt der sker en
forsinkelse af projekterne eller resultaterne heraf ikke er som ventet, vil basisscenariet kunne få en
dårligere økonomisk realisering end forudsat, idet projekterne i basisscenariet forventes at
medføre en betydelig trafikvækst, som kan udeblive.
Indkøbet af Fremtidens Tog er ligeledes et kompliceret og risikofyldt projekt. Manglende succes med
implementeringen heraf vil kunne påvirke drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne negativt. I
D“B’s eslut i gsoplæg for Fre tide s Tog FT er i esteri ger
og driftsøkonomi behandlet. Der er
tale om en investering på 14-17 mia. kr. med en årlige besparelser efter fuld indfasning på ca. 600
mio. kr. Det anbefales, at der sker udbud inklusiv en vedligeholdelseskontrakt. Det fremgår af
kvalitetssikringen, at der er etableret et professionelt risikostyringssystem. Det fremgår ligeledes, at
der er skarpt fokus på indkøb af markedskonformt standardmateriel. Samlet set er der taget alle
skridt ift. reduktion af risici. Det ændrer ikke ved, at der risici ift. godkendelse, samspil med
infrastrukturprojekter og indfasning i drift. Der er i sagens natur usikkerhed om investeringen indtil
kontraktindgåelsen og der er beregnet en risikoværdi for projektet på ca. 15% eller ca. 3 mia. kr.
DSB forudsættes i basisscenariet at gennemføre effektiviseringer på 39 mio. kr. årligt. På trods af,
at der foreligger et effektiviseringsprogram, som leverer de forudsatte forbedringer, er det oplagt
at gennemførelsen af omfattende effektiviseringer selv over en længere periode er omfattet af
betydelig implementeringsrisiko.
Det oteres fra k alitetssikri ge af D“B’s orga isatio sa al se, at
DSB arbejder med en række effektiviseringer, som vil kunne levere disse forudsatte
effektiviseringer. De vurderes i kvalitetssikringen som realisable
•
•
12.3.2 Risikovurdering for scenarie A
Scenarie A er karakteriseret ved færrest risici i forhold til analysens andre scenarier. Scenarie A medfører
dog ligeledes, at muligheden for at realisere store dele af gevinsterne i sektoren fraskrives. Der er primært
tre risikoelementer knyttet til scenarie A, hvilket er risici forbundet med fremtidig EU regulering, projekter i
sektoren og realisering af tilpasninger. Dette delafsnit vil kort beskrive det enkelte risikoelements
påvirkning på scenariet, sandsynligheden for at risikoen realiseres samt de effekter, der er forbundet med
scenariet.
Scenarie A er i overensstemmelse med den nuværende EU lovgivning, men ændringer af reguleringen i
forhold til muligheden for direkte tildeling og krav om konkurrenceudsættelse kan påvirke scenarie A. I
andre sektorer er der blevet stillet krav om konkurrenceudsættelse for de aktiviteter, der ikke er naturlige
monopoler. Det gælder eksempelvis energisektoren i starten af årtusindet. Et lignende krav i
jernbanesektoren kan hindre en direkte tildeling af trafikkontrakten til DSB og medføre et behov for
scenarieskift. Effekterne forbundet med ændringer af EU reguleringen vurderes dog som begrænset, da det
ofte medfører en omstillingsperiode, hvor sektoren kan tilpasse sig den nye regulering. Effekten vurderes
umiddelbart ikke som negativ i scenarie A, da det vil medføre en overgang til udbudsscenarierne, der er
mere økonomisk attraktive. Sandsynligheden for at effekten realiseres vurderes som lav.
243
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Jernbanesektoren gennemgår mange forandringer frem til 2030, hvilket er beskrevet flere steder i denne
rapport. I scenarie A vil uventede ændringer af projekterne som jernbanesektoren gennemgår medføre, at
transitionsplanen for scenarie A bliver forsinket. Forsinkelsen af transitionsplanen er vurderet ud fra den
forventede gevinstrealisering efter de første fem år. Hvis de forudsatte gevinster efter de første fem år fra
basisscenariet til scenarie A udskydes et år, vil det medføre negative effekter på 0,2-0,3 mia. kr. Historisk er
projekter i jernbanesektoren blevet udskudt af flere omgange, ligesom der er eksempler på, at nyt materiel
ikke er blevet leveret til tiden og har ikke fungeret efter hensigten. DSB har vurderet, at et års forsinkelse af
elektrificeringen til Aarhus vil koste 400 mio. kr. i tabte gevinster. Erfaringer fra tidligere projekter skal
sammen med dialog og alternative planer sikre at effekten ikke realiseres. Sandsynligheden vurderes til
middel.
Den sidste risiko er forbundet med realisering af de forventede effektiviseringer i DSB. Her vurderes de
tiltag, som DSB har fremlagt og betydningen af forsinkelser i realiseringen af disse tiltag. Effekten udgør 0,3-
0,4 mia. kr., hvis effektiviseringstiltagene forsinkes med 1 år. Der er foretaget en kvalitetssikring af DSB’s
organisationsanalyse og herunder også de tiltag, som DSB har fremlagt for at forbedre økonomien.
Som mitigerende tiltag mod risikoen for, at de forudsatte forbedringer ikke leveres, kan det overvejes at
forkorte trafikkontrakten med DSB eller indsætte faste muligheder for terminering. Ligeledes kan
supplerende instrumenter til at sikre etablering af nødvendig lovgivning for udbud samt
udbudsforberedende arbejde i DSB overvejes aktiveret. Hermed vil muligheden for skift til et
udbudsscenarie gøres troværdigt og lægge et nødve
digt pres på D“B’s orga isatio .
12.3.3 Risikovurdering for scenarie B
Der er primært fem risikoelementer forbundet med scenarie B. Det omfatter risici forbundet med projekter
i sektoren, sammenhængskraft, interne organisatoriske konflikter, udbudskontrakt og konkursrisiko.
I scenarie B vil uventede ændringer af projekterne som jernbanesektoren gennemgår medføre, at
transitionsplanen for scenarie B bliver forsinket, eller at den private operatør muligvis vil kræve
kompensation for de ændrede forhold. Forsinkelsen af transitionsplanen er vurderet ud fra den forventede
gevinstrealisering efter de første fem år. Hvis de forudsatte gevinster efter de første fem år fra
basisscenariet til scenarie B udskydes et år og den private operatør kompenseres for reduktionen af deres
indtægter, vil det medføre øgede omkostninger på 0,3-0,6 mia. kr. Historisk set er projekter i
jernbanesektoren ofte blevet udskudt af flere omgange og indkøb af nyt materiel har ikke fungeret efter
hensigten. Erfaringer fra tidligere projekter skal sammen med dialog og alternative planer sikre, at effekten
ikke realiseres. Sandsynligheden vurderes som middel. Risiko for operatør-kompensation kan dog imødegås
ved at realisere planændringerne inden udbuddet
–
eller ved at tage højde herfor i kontraktskrivningen.
Den nuværende integratorrolle ved DSB, som sikrer en sammenhængende jernbanesektor, ændres i
scenarie B. Her kører den nye operatør på nettokontrakt og har dermed ansvaret for kundeservice og
marketing. Materiellet, værksteder og ejerskabet af stationerne placeres i en offentlig virksomhed. Opgaver
med indtægtsdeling og trafikinformation vil fortsat være en del af den offentlige sektor, men
sammenhængskraften i sektoren forventes alligevel at falde. For kunden er systemerne uændrede og uden
tab af sammenhængskraft. Samarbejdet om trafikinformation med Banedanmark og Rejseplanen forventes
mindre problemfyldt, men sammenhængskraften i sektoren kan reduceres kortvarigt i starten af
driftsperioden, hvor den nye operatør skal starte driften på et formentlig ukendt marked. Den reducerede
sammenhængskraft i sektoren skønnes at kunne medføre et fald i indtægterne på 0,1-0,2 mia. kr. I scenarie
244
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
B har en operatør det samlede ansvar for driften og derfor anses sandsynligheden for at denne effekt
realiseres som lav.
Udbudsscenarierne, hvor andre operatører overtager driften af den danske jernbane, forudsætter en
overdragelse af personale fra DSB. Organisatoriske konflikter i forbindelse med overdragelsen kan medføre
usikkerhed og en reduktion i effektiviteten for medarbejderne. Samlet er effekten vurderet til 0,0-0,1 mia.
kr. i forøgede lønomkostninger som følge af et mindre fald i effektiviteten blandt medarbejderne.
Sandsynligheden for at effekten realiseres vurderes som middel i scenarie B, da der skal ske en markant
overdragelse af personale til enheder, som ikke er offentlige.
Udbudsscenarierne inkluderer ligeledes risici forbundet med kontrakten, der indgås med operatøren. I
scenarie B binder staten sig til en operatør på stort set hele
D“B’s u ære de
jernbanenettet i en periode
på 10 år. Hvis udbudsprocessen ikke giver bud af den forventede kvalitet og pris, øges omkostningerne, idet
der således vil skulle foretages retnings-/scenarie skift evt. med en midlertidig operatør til at varetage
driften. Det antages i så fald, at driften vil fortsætte svarende til scenarie A og dermed øges
omkostningerne, da omkostningerne forbundet med scenarie B forventes at være lavere. Perioden med
overgang til en midlertidig operatør forventes at opstå kort tid efter, at udbuddet er gennemført (omkring
2023). På det tidspunkt er alle gevinsterne forbundet med scenarie B ikke realiseret, hvilket reducerer
omkostningsstigningen ved overgang til scenarie A. Det skyldes, at det vil være mere omkostningsfyldt at
foretage retningsskift i et scenarie desto flere år og mange ressourcer, der er blevet brugt på at realisere
det valgte scenarie. Derudover er der en yderligere risiko for, at de vilkår og forhold som kontrakten blev
indgået under ændrer sig i kontraktperioden. Hvis der sker uventede ændringer i kontraktperioden kan det
medføre en udbetaling af kompensation til operatøren. Effekten ved overgang til en midlertidig operatør
(DSB i scenarie A) eller til forøgede kompensationsudbetaling (5 pct. af de forventede indtægter) estimeres
til 0,3-0,4 mia. kr. i scenarie B. Der vurderes, at være lav sandsynlighed for at effekten realiseres grundet
det ene store udbud af hele driften i scenarie B, hvor kompetente operatører forventes at byde.
En anden udbudsrisiko er, at den valgte operatør går konkurs i løbet af driftsperioden. I scenarie B med kun
en operatør
på stort set hele D“B’s u ære de et
vil en konkurs have en forholdsvis stor effekt. Samlet
vurderes effekten til 1,0-1,1 mia. kr. i scenarie B, da det forventes, at den anden aktør må stå for driften i 3
år inden en ny passende operatør/strategi kan vælges. Der vurderes at være lav sandsynlighed for at
effekten realiseres, da effekten i høj grad kan mitigeres gennem krav om koncerngaranti fra operatøren,
der forventes at være del af en stor virksomhed, og garantistillelse til sikkerhed, som skal stilles fra den nye
operatør.
12.3.4 Risikovurdering for scenarie C
Risikovurderingen for scenarie C ligner meget vurderingen fra scenarie A, men effekterne ved realisering af
de fleste risici er anderledes, og der er en større risiko forbundet med forhandlingerne med
arbejdsmarkedets parter. Risici i scenarie C er fremtidig EU regulering, projekter i sektoren, konflikter med
arbejdsmarkedets parter og realisering af tilpasninger.
Scenarie C er i overensstemmelse med den nuværende EU lovgivning, men ændringer af reguleringen i
forhold til muligheden for direkte tildeling og krav om konkurrenceudsættelse kan påvirke scenarie C
ligesom scenarie A. Effekterne forbundet med ændringer af EU reguleringen vurderes dog som begrænset,
da der typisk vil være en længere omstillingsperiode, hvor sektoren kan tilpasse sig den nye regulering.
245
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Effekten er vurderet til at udgøre de forhøjede omkostninger ved at overgå til scenarie D. Det svarer til 0,2-
0,3 mia. kr. i scenarie C, men sandsynligheden for at effekten realiseres vurderes som lav.
Jernbanesektoren gennemgår mange forandringer frem til 2030, hvilket er beskrevet flere steder i denne
rapport. I scenarie C vil uventede ændringer af projekterne som jernbanesektoren gennemgår medføre, at
transitionsplanen for scenarie C bliver forsinket. Effekten af forsinkelsen af transitionsplanen er vurderet ud
fra den forventede gevinstrealisering efter de første fem år. Hvis de forudsatte gevinster efter de første fem
år fra basisscenariet til scenarie C udskydes et år, vil det medføre negative effekter på 0,5-0,6 mia. kr.
Historisk er projekter i jernbanesektoren blevet udskudt af flere omgange og indkøb af nyt materiel har ikke
fungeret efter hensigten. DSB har vurderet, at et års forsinkelse af elektrificeringen til Aarhus vil koste 400
mio. kr. i tabte gevinster. Erfaringer fra tidligere projekter skal sammen med dialog og alternative planer
sikre effekten ikke realiseres. Sandsynligheden vurderes til middel.
En del af de forventede effektiviseringer afhænger af forhandlinger med arbejdsmarkedets parter om nye
tidssvarende vilkår for medarbejderne i jernbanesektoren. Der vurderes at være en risiko for, at
forhandlingerne gennemføres senere end forventet. Det vil medføre, at besparelserne forbundet med disse
forhandlinger ikke realiseres som planlagt. Effekten af denne risiko udgør 0,5-0,6 mia. kr., hvilket er svarer
til udskydelse af de forventede besparelser i et halvt år. Der vurderes at være en middel sandsynlighed for,
at denne risiko realiseres, da markante forandringer af vilkår for personale ofte tager længere tid at skabe
konsensus omkring.
Den sidste risiko i scenarie C er forbundet med realisering af de forventede tiltag i DSB. Her vurderes de
tilpasninger som DSB har fremlagt samt hvilken betydning det vil have, at tilpasningerne forsinkes. Effekten
udgør 0,6-0,7 mia. kr. hvis effektiviseringstiltagene forsinkes med 1 år. Der er foretaget en kvalitetssikring
af tiltagene som DSB har fremlagt, og på den baggrund vurderes sandsynligheden middel for at risikoen
realiseres. Dette beror på en forventning om accept af, at der i scenarie C ikke fra statsligt niveau er rum til
at foretage løbende tilpasninger af trafik og service. Det er endvidere en forudsætning, at der er aktiv
opbakning til ændringer af historisk betingede arbejdsvilkår og indarbejdelse af tidssvarende vilkår i
jernbanesektoren
–
herunder i forbindelse med potentielle driftsforstyrrelser mv. i forbindelse med
transitionen til en mere effektiv drift.
Som mitigerende tiltag mod risikoen for, at de forudsatte forbedringer ikke leveres, kan det overvejes at
forkorte trafikkontrakten med DSB eller indsætte faste muligheder for terminering. Ligeledes kan
supplerende instrumenter til at sikre etablering af nødvendig lovgivning for udbud samt
udbudsforberedende arbejde i DSB overvejes aktiveret. Hermed vil muligheden for skift til et
ud udss e arie gøres tro ærdigt og lægge et ød e digt pres på D“B’s orga isatio .
12.3.5 Risikovurdering for scenarie D
Der er primært seks risici forbundet med scenarie D, hvilket omfatter risici forbundet med projekter i
sektoren, interne organisatoriske konflikter, realisering af tilpasninger, lønglidning, udbudskontrakt og
konkursrisiko.
I scenarie D kan uventede ændringer af projekterne som jernbanesektoren gennemgår medføre, at
transitionsplanen for scenarie D bliver forsinket, eller at den private operatør skal kompenseres for de
246
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
ændrede forhold. Forsinkelsen af transitionsplanen vil forsinke de første udbud, der foretages i scenarie D,
men efter udbuddet af S-togstrafikken og Pendler Øst følger et år uden planlagt udbud (se eventuelt
uddybende overblik over udbudsplanerne i kapitel 9). Hvis gevinsterne forbundet med de to første udbud i
scenarie D udskydes et år, eller de private operatører kompenseres for reduktionen af deres indtægter, vil
det medføre øgede omkostninger på 0,2-0,3 mia. kr. Historisk er projekter i jernbanesektoren blevet
udskudt af flere omgange og indkøb af nyt materiel har ikke fungeret efter hensigten. Erfaringer fra
tidligere projekter skal sammen med dialog og alternative planer sikre, at effekten ikke realiseres.
Sandsynligheden vurderes som middel. Risiko for operatør-kompensation kan dog imødegås ved at
realisere planændringerne inden udbuddet
–
eller ved at tage højde herfor i kontraktskrivningen.
Udbudsscenarierne hvor andre operatører overtager driften af den danske jernbane forudsætter en
overdragelse af personale fra DSB til at varetage driften. Organisatoriske konflikter i forbindelse med
overdragelsen kan medføre usikkerhed og en reduktion i effektiviteten for medarbejderne. DSB vil have det
kommercielle ansvar for indtægtssiden samt udbudsomkostninger og forventes at imødegå denne risiko
med tilgængelige midler. Samlet er effekten vurderet til 0,0-0,1 mia. kr. i forøgede lønomkostninger som
følge af et fald i effektiviteten blandt medarbejderne. Sandsynligheden for at effekten realiseres vurderes
som lav i scenarie D, da DSB stadig vil have en rolle i sektoren og have kontakt med operatørerne.
DSB varetager i scenarie D blandt andet rollen som trafikkøber og integrator, hvilket betyder, at risikoen
forbundet med realisering af de forventede effektiviseringer i DSB også har indflydelse på dette scenarie.
Tilpasninger som DSB har fremlagt samt hvilken betydning det vil have, at tilpasningerne forsinkes er blevet
vurderet. Effekten vurderes at udgøre 0,2-0,3 mia. kr., hvis effektiviseringstiltagene i DSB forsinkes med et
år. Ligesom for scenarie A og C vurderes der at være lav sandsynlighed for, at risikoen realiseres.
I scenarie D udbydes hele togdriften i Danmark gennem seks trafikpakker, og der kan dermed opstå en
situation med mange forskellige operatører i den danske jernbanesektor. Med opsplitningen mellem
forskellige operatører vil arbejdsgiversiden fremstå mere fragmenteret end i dag og risikoen for lønpres
øges. Effekten af denne risiko vurderes til 0,0-0,1 mia. kr., som følge af en stigning i omkostningerne
tilknyttet løn til lokomotivførere. I scenarie D er de anbefalede udbudsplaner med sekventielt udbud af
trafikpakkerne, hvilket vil udjævne efterspørgslen og medvirke til, at denne risiko vurderes til at have en lav
sandsynlighed for at blive realiseret.
Udbudsscenarierne inkluderer ligeledes risici forbundet med kontrakten, der indgås med operatørerne. I
scenarie D binder staten sig til operatører på hele jernbanenettet i en periode på 10 år. Hvis
udbudsprocessen ikke giver bud af den forventede kvalitet og pris øges omkostningerne, idet der således vil
skulle foretages retnings-/scenarie skift evt. med en midlertidig operatør til at varetage driften. Det antages
i så fald, at driften fortsætte svarende til scenarie A og dermed øges omkostningerne, da scenarie D er et
mere økonomisk attraktivt scenarie end A. Perioden med overgang til en midlertidig operatør forventes at
opstå kort tid efter, at de første udbud er gennemført (omkring 2023), da der til de første udbud ikke er
opbygget grundige erfaringer omkring processen. På det tidspunkt er alle gevinsterne forbundet med
scenarie D ikke gennemført, hvilket reducerer omkostningsstigningen ved overgang til scenarie A. Det
skyldes, at det vil være mere omkostningsfyldt at foretage retningsskift i et scenarie desto flere år og
mange ressourcer, der er blevet brugt på at realisere det valgte scenarie. Derudover er der en yderligere
risiko for, at de vilkår og forhold som kontrakten blev indgået under ændrer sig i kontraktperioden. Hvis der
sker uventede ændringer i kontraktperioden kan det medføre en udbetaling af kompensation til
operatøren. Effekten ved overgang til en midlertidig operatør eller til forøgede kompensationsudbetaling
estimeres til 0,1-0,2 mia. kr. i scenarie D. Der vurderes at være lav sandsynlighed for, at effekten realiseres
grundet erfaringsopbygning fra MVJ udbud og planer om sekventielle udbud.
247
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
En anden udbudsrisiko er, at de valgte operatører går konkurs i løbet af driftsperioden. I scenarie D med
flere operatører i den danske jernbanesektor vil en konkurs have en forholdsvis lille effekt. Ligesom i
ovenstående er effekten forbundet med en konkurs udregnet ud fra en antagelse om, at en anden operatør
overtager driften. Samlet vurderes effekten til 0,1-0,2 mia. kr. i scenarie D. Det lille interval afspejler især,
at DSB tager ansvar for alle aktiver, og at der er andre operatører på plads i sektoren. Hermed vil
omkostningen ikke nødvendigvis blive betydelig. Der vurderes at være lav sandsynlighed for, at effekten
realiseres.
12.3.6 Risikovurdering for scenarie E
Der er syv risici forbundet med scenarie E, som vurderes i det følgende: Risici forbundet med projekter i
sektoren, sammenhængskraft, interne organisatoriske konflikter, realisering af tilpasninger, lønglidning,
udbudskontrakt og konkursrisiko.
I scenarie E kan uventede ændringer af projekterne som jernbanesektoren gennemgår medføre, at
transitionsplanen for scenarie E bliver forsinket, eller at de private operatører skal kompenseres for de
ændrede forhold. Forsinkelsen af transitionsplanen vil forsinke de første udbud, der foretages i scenarie E,
men efter udbuddet af S-togstrafikken og Pendler Øst følger et år uden planlagt udbud (se eventuelt
uddybende overblik over udbudsplanerne i kapitel 9). Hvis gevinsterne forbundet med de to første udbud i
scenarie E udskydes et år, eller de private operatører kompenseres for reduktionen af deres indtægter, vil
det medføre øgede omkostninger på 0,3-0,4 mia. kr. Historisk er projekter i jernbanesektoren blevet
udskudt af flere omgange og indkøb af nyt materiel har ikke fungeret efter hensigten. Erfaringer fra
tidligere projekter skal sammen med dialog og alternative planer sikre, at effekten ikke realiseres.
Sandsynligheden vurderes til middel. Risiko for operatør-kompensation kan dog imødegås ved at realisere
planændringerne inden udbuddet
–
eller ved at tage højde herfor i kontraktskrivningen.
Den samlende integratorrolle, som sikrer en sammenhængende passageroplevelse på tværs af
jernbanesektoren, opsplittes i scenarie E. Her kører de nye operatører på nettokontrakt og har dermed
ansvaret for kundeservice og marketing. Materiellet, værksteder og ejerskabet af stationerne placeres i en
offentlig virksomhed. Opgaver med indtægtsdeling og trafikinformation vil fortsat være en del af den
offentlige sektor, men sammenhængskraften i sektoren forventes at falde. Der stilles krav om obligatorisk
deltagelse i Rejsekortet for operatørerne, hvilket skal sikre, at kunderne ikke rammes hårdt af den
reducerede sammenhængskraft. Der er en risiko for konflikter med de nye private operatører især i forhold
til indtægtsfordeling, mens samarbejdet om trafikinformation med Banedanmark og Rejseplanen forventes
mindre problemfyldt. Den reducerede sammenhængskraft i sektoren vurderes til at ville medføre et fald i
indtægterne på 0,2-0,3 mia. kr. I scenarie E er der et DSB Operatør på hovedstrækningen, der kan
understøtte det samlede ansvar for driften. Derfor vurderes sandsynligheden som lav for at denne effekt
realiseres i scenarie E.
Udbudsscenarierne hvor andre operatører overtager driften af den danske jernbane forudsætter en
overdragelse af personale fra DSB. Organisatoriske konflikter i forbindelse med overdragelsen kan medføre
usikkerhed og en reduktion i effektiviteten for medarbejderne. DSB vil overdrage en del af personalet til et
nyt DSB Operatør, hvilket kan mitigere risikoen for organisatoriske konflikter. Samlet er effekten vurderet
til 0,0-0,1 mia. kr. i forøgede lønomkostninger som følge af et fald i effektiviteten blandt medarbejderne.
Sandsynligheden for at effekten realiseres vurderes som lav i scenarie E, da DSB overdrager en del
personale til andre offentlige institutioner.
248
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Driften af LYN-strækningen varetages i scenarie E af et nyt selskab, DSB Operatør. Gevinsterne forbundet
med denne del af den danske jernbanesektor afhænger af tilpasninger af det nye selskab, der sikrer, at det
drives effektivt. DSB Operatør udskilles fra DSB efter markante tilpasninger er gennemført i forbindelse
med udbud af de andre trafikpakker. Derudover overføres DSB Operatør til Finansministeriet, hvilket
forventes at medvirke til overgangen mod en mere kommerciel virksomhed. Effekten fra denne risici er
udregnet til 0,1-0,2 mia. kr. hvis udvalgte effekter ikke gennemføres som planlagt. Sandsynligheden for at
effekten realiseres vurderes som lav.
I scenarie E udbydes togdriften i Danmark gennem fem forskellige trafikpakker og hovedstrækningen til et
nyt selvstændigt DSB Operatør. Der kan dermed opstå en situation med mange forskellige operatører i den
danske jernbanesektor. Med opsplitningen mellem forskellige operatører vil arbejdsgiversiden fremstå
mere fragmenteret end i dag, og risikoen for lønpres øges. Effekten af denne risiko vurderes til 0,0-0,1 mia.
kr., som følge af en stigning i omkostningerne tilknyttet løn til lokomotivførere. I scenarie E er de
anbefalede udbudsplaner med sekventielt udbud af trafikpakkerne, hvilket vil udjævne efterspørgslen og
medvirke til, at denne risiko vurderes til at have en lav sandsynlighed for at blive realiseret.
Udbudsscenarierne inkluderer ligeledes risici forbundet med kontrakterne, der indgås med operatørerne. I
scenarie E binder staten sig til private operatører på hele jernbanenettet (undtagen hovedstrækningen) i en
periode på 10 år. Hvis udbudsprocessen ikke giver bud af den forventede kvalitet og pris øges
omkostningerne, idet der således vil skulle foretages retnings-/scenarie skift evt. med en midlertidig
operatør til at varetage driften. Det antages, at driften fortsættes svarende til scenarie A og dermed øges
omkostningerne, da scenarie E er et mere økonomisk attraktivt scenarie. Perioden med overgang til en
midlertidig operatør forventes at opstå kort tid efter, at de første udbud er gennemført (omkring 2023), da
der til de første udbud ikke er opbygget grundige erfaringer omkring processen. På det tidspunkt er alle
gevinsterne forbundet med scenarie E ikke gennemført, hvilket reducerer omkostningsstigningen ved
overgang til scenarie A. Det skyldes, at det vil være mere omkostningsfyldt at foretage retningsskift i et
scenarie desto flere år og mange ressourcer, der er blevet brugt på at realisere det valgte scenarie.
Derudover er der en yderligere risiko for, at de vilkår og forhold som kontrakten blev indgået under ændrer
sig i kontraktperioden. Hvis der sker uventede ændringer i kontraktperioden kan det medføre en udbetaling
af kompensation til operatøren. Effekten ved overgang til en midlertidig operatør eller til forøgede
kompensationsudbetaling estimeres til 0,4-0,5 mia. kr. i scenarie E. Der vurderes at være lav sandsynlighed
for, at effekten realiseres grundet erfaringsopbygning fra MVJ udbud og planer om sekventielle udbud.
En anden udbudsrisiko er, at de valgte operatører går konkurs i løbet af driftsperioden. I scenarie E med
flere operatører i den danske jernbanesektor vil en konkurs have en forholdsvis lille effekt. Ligesom i
ovenstående er effekten forbundet med en konkurs udregnet ud fra en antagelse om, at en anden operatør
overtager driften. Samlet vurderes effekten til 0,4-0,5 mia. kr. i scenarie E afhængigt af forskellene mellem
omkostningsstrukturen mellem DSB Operatør og de private operatører. Omkostningen vil ikke nødvendigvis
blive betydelig. Der vurderes at være lav sandsynlighed for, at effekten realiseres.
12.3.7 Risikovurdering for scenarie F
Der er primært seks risici forbundet med scenarie F, hvilket omfatter projekter i sektoren,
sammenhængskraft, interne organisatoriske konflikter, lønglidning, udbudskontrakt og konkursrisiko.
I scenarie F kan uventede ændringer af projekterne som jernbanesektoren gennemgår medføre, at
transitionsplanen for scenarie F bliver forsinket, eller at de private operatører skal kompenseres for de
249
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
ændrede forhold. Forsinkelsen af transitionsplanen vil forsinke alle udbud, der foretages i scenarie F, da
udbudspakkerne følger sekventielt efter hinanden (se eventuelt uddybende overblik over udbudsplanerne i
kapitel 9). Alle gevinster vil dog ikke være realiseret på det tidspunkt, hvor forsinkelser kan ramme
sektoren, hvilket begrænser den økonomiske effekt af forsinkelsen. Hvis realiseringen af scenarie F på
grund af forsinkede projekter udskydes med et år, eller hvis private operatører skal kompenseres for
manglende indtjening, forventes det kun påvirke halvdelen af den samlede forventede gevinst ved scenarie
F. Det vurderes, at de øgede omkostninger vil udgøre mellem 0,3-0,9 mia. kr. Historisk er projekter i
jernbanesektoren blevet udskudt af flere omgange og indkøb af nyt materiel har ikke fungeret efter
hensigten. Erfaringer fra tidligere projekter skal sammen med dialog og alternative planer sikre, at effekten
ikke realiseres. Sandsynligheden vurderes som middel. Risiko for operatør-kompensation kan dog imødegås
ved at realisere planændringerne inden udbuddet
–
eller ved at tage højde herfor i kontraktskrivningen.
Den samlende integratorrolle, som sikrer en sammenhængende kundeoplevelse i jernbanesektoren,
afvikles i scenarie F. Her kører de nye operatører på nettokontrakt og har dermed ansvaret for
kundeservice og marketing. Materiellet, værksteder og ejerskabet af stationerne placeres i en offentlig
virksomhed, der driver dem med kommercielt fokus. Opgaver med indtægtsdeling og trafikinformation vil
fortsat være en del af den offentlige sektor, men sammenhængskraften i sektoren forventes at falde. Der
stilles krav om obligatorisk deltagelse i Rejsekortet for operatørerne, hvilket skal sikre, at kunderne ikke
rammes hårdt af den reducerede sammenhængskraft. Der er en risiko for konflikter med de nye private
operatører især i forhold til indtægtsfordeling, mens samarbejdet om trafikinformation med Banedanmark
og Rejseplanen forventes mindre problemfyldt. Den reducerede sammenhængskraft i sektoren skønnes at
kunne medføre et fald i indtægterne på 0,3-0,4 mia. kr. I scenarie F har flere operatører det samlede ansvar
for driften og derfor anses sandsynligheden for, at denne effekt realiseres som middel.
Udbudsscenarierne, hvor andre operatører overtager driften af den danske jernbane, forudsætter en
overdragelse af personale fra DSB. Organisatoriske konflikter i forbindelse med overdragelsen kan medføre
usikkerhed og en reduktion i effektiviteten for medarbejderne. Derudover er der en risiko for, at DSB vil
ende med personale, som skal afvikles, da kun dele af personalet er omfattet af Loven om
virksomhedsoverdragelse i minimumskontrakterne. Samlet er effekten vurderet til 0,0-0,1 mia. kr. i
forøgede lønomkostninger som følge af et fald i effektiviteten blandt medarbejderne. Sandsynligheden for
at effekten realiseres vurderes som middel i scenarie F, da der skal ske en markant overdragelse af
personale til enheder, som ikke er offentlige.
I scenarie F udbydes hele togdriften i Danmark gennem seks trafikpakker og med fri trafik. Herudover kan
der opstå en situation med mange forskellige operatører i den danske jernbanesektor. Med opsplitningen
mellem forskellige operatører vil arbejdsgiversiden fremstå mere fragmenteret end i dag og risikoen for
lønpres øges. Effekten for denne risiko udgør 0,0-0,1 mia. kr., som følge af en stigning i omkostningerne
tilknyttet løn til lokomotivfører. I scenarie F er de anbefalede udbudsplaner med sekventielt udbud af
trafikpakkerne, hvilket vil udjævne efterspørgslen. Endvidere forventes trafikproduktion at reduceres,
hvilket også medvirker til, at denne risiko vurderes til at have en endnu mindre sandsynlighed for at blive
realiseret ift. de øvrige udbudsscenarier.
Udbudsscenarierne inkluderer risici forbundet med kontrakten, der indgås med operatørerne. I scenarie F
binder staten sig til operatører i forskellige udbudspakker på hele jernbanenettet i en periode på 10 år. Hvis
udbudsprocessen ikke giver bud af den forventede kvalitet og pris, forventes omkostningerne i scenariet at
stige, idet der således vil skulle foretages retnings-/scenarie skift evt. med en midlertidig operatør til at
varetage driften. Dermed reduceres scenariets økonomiske gevinst. Det passagerafhængige tilskud vil alt
andet lige øge operatørernes tilskyndelse til at reducere priserne og øge udbuddet, men kalibreringen af
250
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
tilskuddets størrelse er potentielt vanskelig og medfører usikkerhed om subsidiebehovet. Såfremt
udbuddene i scenarie F ikke kan gennemføres som antaget, forudsættes det, at driften fortsætter svarende
til scenarie A. Dermed øges omkostningerne, da scenarie F er et mere økonomisk attraktivt scenarie.
Perioden med overgang til en midlertidig operatør forventes at opstå kort tid efter, at de første udbud er
gennemført (omkring 2023), da der til de første udbud ikke er opbygget grundige erfaringer omkring
processen. På det tidspunkt er alle gevinsterne forbundet med scenarie F ikke gennemført, hvilket
reducerer omkostningsstigningen ved overgang til scenarie A. Det skyldes, at det vil være mere
omkostningsfyldt at foretage retningsskift i et scenarie desto flere år og mange ressourcer, der er blevet
brugt på at realisere det valgte scenarie. Derudover er der en yderligere risiko for, at de vilkår og forhold
som kontrakten blev indgået under ændrer sig i kontraktperioden. Hvis der sker uventede ændringer i
kontraktperioden, kan det medføre krav om kompensation fra operatøren. Samlet vurderes effekten til 0,5-
0,6 mia. kr. i scenarie F. Der vurderes at være en middel sandsynlighed for at effekten realiseres, grundet at
driften i høj grad overdrages til markedet og grundet anvendelse af det variable subsidie.
Endelig er der risiko for, at de valgte operatører går konkurs i løbet af driftsperioden. I scenarie F med flere
operatører i den danske jernbanesektor vil en konkurs have en forholdsvis lille effekt. Det forventes, at
andre private operatører vil overtage driften, hvis en konkurs skulle ske. Effekten forbundet med en
konkurs udregnet ud fra en antagelse om, at en anden operatør må overtage driften indtil en ny operatør
er fundet. Samlet vurderes effekten til 0,5-0,6 mia. kr. i scenarie F. Der vurderes at være lav sandsynlighed
for, at effekten realiseres, da effekten i høj grad kan mitigeres gennem krav til finansiel sikkerhed.
251