Transport-, Bygnings- og Boligudvalget 2016-17
TRU Alm.del Bilag 372
Offentligt
1770413_0001.png
SEKTORANALYSE FOR JERNBANEN
EXECUTIVE SUMMARY
TRANSPORT-, BYGNINGS- OG BOLIGMINISTERIET
Juni
7
Udarbejdet af McKinsey & Company og Struensee & Co for Transport-, Bygnings- og Boligministeriet
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1. Indledning
1.1
Indledning
–
kommissorium for analysen
Formålet med denne rapport er at analysere besparelsespotentialet ved en mere effektiv drift af
passagertog i Danmark, således at der skabes råderum til politisk prioritering. Det kan overordnet opnås på
to måder:
•
Gennem et effektivt drevet DSB, som har de nødvendige instrumenter til rådighed for sin
effektivisering.
Ge
e
e ege tlig ud udsstrategi, hvor al DSB’s uvære de trafik liver ud udt
•
Udgangspunktet for analyserne er
–
i henhold til kommissoriet for analysen - det trafikomfang og den
geografiske udstrækning, som i dag er fastsat i kontrakterne med DSB og Arriva. Der er imidlertid rum for
en vis omprioritering, hvis der kan samlet set opnås en forbedret økonomi og /eller samlet set bedre
betjening af passagererne, f.eks. ved at indstille visse afgange med få passagerer på ydertidspunkter eller
på svagt benyttede delstrækninger. Det er endvidere forudsat i analyserne, at taksterne i gennemsnit ikke
kan stige mere end den almindelige prisudvikling.
Der har desuden været en del af opgaven sideløbende at analysere forbedringsmulighederne på de danske
jernbanestationer samt gennemføre en kvalitetssikring af genudbuddet af jernbanetrafikken i Midt- og
Vestjylland. Disse opsummeres i afsnit 5 og 6.
1.2
Kontekst
Rapporten udarbejdes med baggrund i den igangværende gennemførelse af en række omfattende
infrastrukturprojekter og en situation, hvor der skal træffes beslutning om anskaffelse af nyt elektrisk
materiel.
De store infrastrukturprojekter danner grundlaget for større kapacitet på banen og gør rejsetiderne
kortere. Flere analyser og konkrete erfaringer viser, at det netop er gennem kortere rejsetider, der kan
tiltrækkes nye passagerer til togene. Investeringerne i yderligere elektrificering af de danske
jernbanestrækninger giver endvidere mulighed for en modernisering af togflåden gennem indkøb af nye
eltog.
Når forbedringerne er på plads viser prognosen fra Trafik-, Bygnings- og Boligstyrelsen en totalvækst i
passagergrundlaget i form af rejste passagerkilometer på 27% frem til 2030. Størstedelen af den danske
passagertogssektor er på nuværende tidspunkt dog ikke kommercielt bæredygtig, idet de genererede
passagerindtægter ikke kan dække omkostningerne. Priskonkurrence fra fjernbusser samt billigere
biltransport kan yderligere sætte driftsøkonomien i sektoren under pres. Det understreger behovet for at
øge effektiviteten i sektoren, således at den øgede potentielle efterspørgsel kan dækkes af sektoren på en
effektiv vis og uden at statens subdier skal øges tilsvarende.
Som udgangspunkt for analyserne forventes en del af den trafik, som DSB hidtil har udført, at overgå til
andre operatører. Det gælder regionaltrafikken i Nordjylland samt trafik på Svendborgbanen og mellem
Vejle og Struer. Sidstnævnte anbefales således at indgå i et udvidet genudbud af togtrafikken i Midt- og
Vestjylland fra ultimo 2020, idet der er en driftsmæssig synergi i at samle denne trafik i én pakke
–
uanset
2
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
hvordan jernbanesektoren fremover organiseres. Endvidere indgår fri international trafik og strækningen
København
–
Peberholm ikke i analyserne.
I de seneste år er jernbanetrafikken over Storebælt blevet udsat for væsentlig priskonkurrence fra billige
fjernbusser. Prisen på sådanne busrejser kan ligge på helt ned til en tredjedel af prisen for en tilsvarende
togtur. Denne hårde konkurrence
–
som må forventes at forsætte i de kommende år
–
har betydet en
fordobling af antallet af fjernbuspassagerer fra 2011 til 2015. Samtidig er antallet af togpassagerer over
Storebælt stagneret.
Ændringer i passagertal, nye store infrastrukturinvesteringer, nyt materiel, billigere biler samt øget
konkurrence fra især fjernbusser bidrager alle til behovet for at skabe en helhedsorienteret plan for
fremtidens jernbanedrift i Danmark.
1.3
Analysetilgang
Der er opstillet seks forskellige scenarier, der udfoldes i denne rapport. De har til formål at skabe
grundlaget for en politisk behandling af og beslutning om indretningen af den danske af jernbanesektor
frem mod 2030.
De seks scenarier udspænder et løsningsrum for forskellige organiseringer (få eller mange operatører) og
styringsformer (tæt eller friere). Scenarierne er ud fra dette beskrevet med opdeling af trafikken i
udbudspakker, organisatorisk opbygning med ansvar i sektoren, styring af kontraktstrukturer, friheder i
prissætning, deltagelse i fælles kundevendte systemer samt modeller for materielanskaffelse og
vedligehold. Scenarierne udgør dermed hver især en hel samlet løsning for drift af passagertog i Danmark.
Hvert af scenarierne er således baseret på sin egen logik og en række sammenhængende valg for såvel den
politiske styring som jernbanesektorens organisering. For hvert scenarie er der gennemført en struktureret
vurdering af:
•
•
•
Økonomisk effektiviseringspotentiale,
konsekvenser for passagererne,
risici og transitionsforhold.
Vurderingerne er
–
især for så vidt angår de økonomiske forhold
–
baseret på en økonomisk modellering af
økonomien specifikt i den danske jernbanesektor og der er endvidere sket inddragelse og perspektivering
med udgangspunkt i udenlandske erfaringer, bl.a. genne interviews med aktører og eksperter, samt
gennem anvendelsen af benchmarks og forståelse af den nuværende operation.
Der har været afholdt to møder i en sektorgruppe med repræsentanter for Dansk Industri og
togoperatørerne Arriva, MTR og SJ, hvor udvalgt materiale har været drøftet, og medlemmerne har haft
mulighed for at komme med input til analysen.
DSB har på Transport-, Bygnings- og Boligministeriets foranledning udarbejdet en organisationsanalyse for
DSB’s fre tidige virke, der tager udga gspu kt i de opstillede s e arier i de
e analyse. Analysen
beskriver, hvorledes DSB vil organisere sig i de forskellige scenarier, og hvorledes organisationen vil
gennemføre de konkrete tilpasninger. Analysen beskriver endvidere de muligheder for effektiviseringer og
kommerciel udvikling af DSB’s
uvære de forret i g, hvis DSB fortsætter ed uvære de for ål.
Orga isatio sa alyse er levet kvalitetssikret af de e rapports forfattere, og DSB’s a alyse er a ve dt
som input i denne rapport.
3
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
2. Tværgående pointer
2.1
Et samlet indkøb af nyt, ensartet elmateriel vurderes som den rigtige løsning i alle
scenarier.
Der foreligger beslutningsoplæg til anskaffelse af nyt, ensartet elmateriel for den statslige togtrafik
–
det
såkaldte ”Fremtidens
Tog” (FT). Fremtidens tog er dels en reinvestering til erstatning af IC4 samt, når
levetiden er udløbet for IC3 og IR4, dels materiel til betjening af den forventede vækst i jernbanetrafikken,
som følger af de store investeringer i infrastruktur. Fremtidens Tog bidrager med betydelige fremtidige
effektiviseringsbidrag for jernbanesektoren.
Effektiviseringen stammer fra en række elementer i FT: Der er driftsøkonomiske forbedringer som følge af
billigere vedligeholdelse og lavere energiforbrug. Billigere vedligeholdelse kommer dels fra, at opgaven
med vedligehold udbydes og konkurrenceudsættes i forbindelse med anskaffelsen af togene, dels
reduceret kompleksitet ved at vedligeholdelse fremover skal ske på én type materiel i stedet for på tre-fire
typer. Desuden er der en reduceret kompleksitet i driftsafviklingen ved kun en type materiel. Endelig er der
desuden markante fordele ved statslig finansiering.
FT skal være baseret på den enkelte leverandørs standardplatform og så tæt på løsninger, der er leveret til
andre operatører. Der forventes kun tilpasninger til tekniske danske krav som f.eks. kørestrøm. FT kan
indkøbes i en seriestørrelse, hvor der opnås den langt største del af mulig rabat ved store serier. Denne
markedskonforme tilgang skal sikre pålidelig performance og priser i den lave ende af markedet.
De økonomiske fordele ved indkøb af ensartet elmateriel er gældende på tværs af scenarier, og det er
således også økonomisk mest fordelagtigt at gennemføre et koordineret indkøb i udbudsscenarierne. Der
er regnet på alternative strategier, hvor der i stedet for koordineret indkøb satses på specifikke togtyper til
fjerntrafikken hhv. den elektrificerede regionaltrafik. Beregningerne indikerer, at priserne på regionaltog
–
som i forvejen er forudsat billigere en fjerntog
–
skal reduceres med yderligere ca. 25 pct. før end der er
økonomisk
” ala e” elle de to strategier.
Ligebehandling mellem operatørerne er en afgørende forudsætning ved udbud. I scenarier for den
fremtidige jernbanesektor, hvor der vil være mere udbud af togtrafik, vil FT derfor overgå til en selvstændig
orga isatio uafhæ gig af DSB’s uvære de operatøraktiviteter.
I et ligebehandlingsperspektiv bemærkes
det også, at det forventes, at vedligehold af FT under alle omstændigheder er udbudt, idet dette vil indgå
sammen med leverancen af FT. Det vil således være uafhængig 3. part, som i samarbejde med
operatørerne forestår vedligeholdelsen.
2.2
Hvor hurtigt kan udbud realiseres
Det gælder generelt ved udbud, at der skal være veldefinerede rammer og afklaring af alle væsentlige
forhold, således at risici ligger hos den part, som kan påvirke dem bedst. I tilfælde hvor der indgår risici,
som tilbudsgiver ikke kan håndtere, vil der blive lagt en risikopræmie på, hvilket samlet set giver en dyrere
løsning for staten. Hvis der er ændringer til forudsætningerne, vil det endvidere med stor sandsynlighed
give anledning til krav om kompensation fra den vindende operatør af udbuddet.
De kommende år vil der være omfattende infrastrukturarbejder med dertil knyttede risici i forhold til
færdiggørelsen.
4
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Der vil følgelig være behov for en afvejning af: 1) tidlige udbud med de forventede tidlige gevinster og deraf
følgende store risici - i modsætning til - 2) senere udbud og senere gevinster, men med flere af de kendte
risici elimineret.
Hvis det konsekvent ønskes at gøre risici mindst mulige, skal udbud først påbegyndes efter at alle de
aktuelle infrastrukturmæssige usikkerheder er minimeret. I en sådan udrulningsmodel vil
udbudsprocesserne starte 2024 og udbuddene har først effekt efter 2030.
Som en del af analysen er det undersøgt, hvordan og hvornår det tidligst muligt kan anbefales at foretage
udbud med en afbalanceret tilgang til risici og gevinstrealisering. I dette perspektiv inddrages det
endvidere, at udbud af flere pakker sker i forlængelse af hinanden for at sikre en stabil kapacitetsudnyttelse
hos både trafikkøber og tilbudsgiver, hvor det samtidig er muligt at drage nytte af erfaringerne fra de
enkelte udbud.
Med dette perspektiv er det anbefalingen, at udbud i givet fald tidligst sker således, at tilbudsgivers bud
sker på følgende præmisser:
•
Signalprogrammet skal være i fuld drift på den eller de første strækninger, således at alle
godkendelser er på plads og der er demonstreret velfungerende drift. Færdiggørelse af de udbudte
strækninger kan herefter med begrænsede risici ske frem til overtagelse af driften.
Elektrificeringen skal være i drift på de første strækninger således, at der ikke er væsentlig
usikkerhed om udrulningstempoet. Færdiggørelse af de udbudte strækninger kan herefter med
begrænsede risici ske frem til overtagelse af driften.
De nye tog til den udbudte trafik skal være leveret således, at der for første leverance er sket
godkendelse til drift samt demonstration af velfungerende drift. De videre leverancer kan herefter
ske med begrænsede risici.
•
•
Der er med disse præmisser anbefalingen, at udbud tidligst bør ske med tidsplanerne angivet for de enkelte
scenarier, jf. afsnit 3.1.
Denne tilgang har som konsekvens, at de store effekter af udbud først kan realiseres, når det nye materiel
er på plads, dvs. i perioden 2025
–
2029. I perioden frem til 2024 kan og skal DSB realisere de mulige
effektiviseringer og reduktioner af subsidiebehovet.
2.3
Der er store potentialer for effektiviseringer
Analyserne viser, at uanset hvordan man vælger at organisere fremtidens jernbanesektor, vil der være
grundlag for en markant bedre økonomi i togtrafikken og dermed en reduktion af behovet for statslige
subsidier hertil. Da togtrafikken er omkostningstung, kommer de største økonomiforbedrende effekter
gennem tiltag, der fokuserer på omkostningssiden
–
f.eks. anskaffelsen af en ensartet, homogen
materielflåde, jf. afsnit 2.1. For hver 100 kr. sektorens økonomi forbedres med i forhold til basisscenariet,
kommer ca. 70 - 85 kr. således fra omkostningsreducerende tiltag. De resterende 15 - 30 kr. kommer fra
tiltag, der øger indtægterne, f.eks. ved at tiltrække flere passagerer eller øge prisdifferentieringen.
Effektiviseringerne kan principielt enten ske gennem en effektiviseringsproces af DSB eller gennem
forskellige former for konkurrenceudsættelse og markedsorientering. Det overordnede billede er, at
strategier med udbud og markedsorientering giver lidt større effektiviseringsgevinster end strategier
baseret på DSB.
5
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0006.png
Som nævnt ovenfor er effektiviseringspotentialerne vurderet dels gennem en konkret modellering af
økonomien i den danske togtrafik under varierende styringsmæssige forudsætninger, dels under
inddragelse af benchmarks og andre udenlandske erfaringer. Konkurrencepres er en central driver for
økonomiforbedringerne, både i selve udbudssituationen og i den efterfølgende realiseringsfase. Det er
styrke ved ud ud, at effektivisereri gspote tialer e realiseres ”auto atisk” på gru d af ko kurre epres.
Der er risici ift. til selve udbudsfasen, hvor konkurrencepresset ikke er givet, men i den efterfølgende
realiseringsfase er ansvaret placeret hos den private operatør.
I scenarier hvor der ikke sker udbud, vil konkurrencepresset være svagere i realiseringsfasen. Det anbefales
at definere skarpe milepæle, hvor der skal være realiseret fast aftalte subsidiebehov; det kunne være i 2020
hhv. 2024.
2.4
Deregulering og større markedsorientering giver flere passagerer og højere
indtægter.
Økonomiforbedringer gennem passager- og indtægtsvækst er især fremtrædende i scenarier, hvor den
centrale styring af togtrafikken mindskes. I takt med en sundere økonomi i togtrafikken
–
særligt for så vidt
angår fjerntogstrafikken - kan man i højere grad lade sektoren fungere som en normal, markedsstyret
sektor, hvor den tilbudte trafik og taksterne afhænger af kundernes efterspørgsel frem for detaljerede
kontraktkrav, der fastsættes for f.eks. 10 år ad gangen.
Sådanne kommercielle frihedsgrader giver mulighed for en højere grad af optimering af togproduktet efter
kundernes efterspørgsel. Eksempelvis kan man tænke sig, at afgange med meget få passagerer blive
indstillet og den økonomiske gevinst herfra kanaliseres over i at køre afgange, der har flere passagerer eller
i lavere priser for udvalgte kunder. Dette kan samlet set både give flere passagerer og højere indtægter.
Isoleret set er det beregnet, at der kan ske en nettoreduktion i subsidiebehovet på 200
–
300 mio. kr. p.a.
ved at indstille svagt benyttede afgange. Der er således i aften- og morgentimerne og i weekender mange
tog med få passagerer. Det bemærkes i den forbindelse, at der i Danmark - sammenlignet med andre lande
- kører mange afgange set i forhold til indbyggertallet. En udtynding af mindre benyttede tog dækker over
en ændring, hvor der vil være betjening med f.eks. drift hver anden time i stedet for hver time eller hver
time i stedet for hver halve time. Efter normale beregninger for ændring af frekvens vil en stor del af
passagererne blive fastholdt i de tilbageværende tog. Effekten afhænger i sidste ende af hvor mange
afgange der hermed tilpasses.
En anden mulighed ligger i planlægning af trafikudbuddet i myldretiden. Planlægningen sker i dag efter et
kontraktkrav om, at der altid vil være siddepladser til alle passagerer i 9 ud af 10 tog i myldretiden. Da
myldretiden dimensionerer behovet for materiel, vil det medføre en reduktion af behovet for antal togsæt
hvis dette krav sættes ned til, at der i 8 ud af 10 tog skal være siddepladser til alle. Den økonomiske effekt
heraf kan vurderes til ca. 80 mio. kr. p.a.
1
Højere indtægter kan også nås gennem større muligheder for at prisdifferentiere mellem afgange med
mange passagerer og afgange med mange ledige pladser. Det kendes fra den systematiske tilgang fra
flyselskaberne, hvor alle flypassagerer direkte eller indirekte er omfattet af systemet. Det er vigtigt element
1
Dette tiltag og det forrige vedr. tilpasning af afgange er alene medtaget i to af analysens scenarie: E og F.
6
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
i prisdifferentieringen, at den er dynamisk, dvs. med ikke kun er defineret med passende mellemrum, men
at der sker ændringer når adfærden ændres. Målet er at sikre fuld/højere udnyttelse af kapaciteten.
Baggrunden for effekten af prisdifferentieringen er, at jernbanen er en relativt kapitaltung industri med en
stor andel af faste omkostninger, som i vid udstrækning er defineret gennem myldretidstrafikken. Der er
endvidere en forholdsvis lav gennemsnitlig belægningsgrad
–
ca. 40% i hos DSB. Prisdifferentieringen har
således til formål, dels at fylde den ledige kapacitet, dels at flytte passagerer fra myldretiden til udenfor.
DSB har muligheder for rabattering
–
f.eks. i form af Orange billetter - i den eksisterende kontrakt- og
takststyri g, so ikke er fuldt ud yttet. Det er e del af DSB’s effektiviseri gstiltag at ud ytte disse
muligheder fuldt ud. Denne effekt indgår i alle scenarier. Der er dog begrænsninger for anvendelsen i
regional- og lokaltrafikken i de regionale takstfællesskaber.
Erfaringerne viser, at videre anvendelse - inden for en ramme med uændrede gennemsnitspriser for alle
billetter under et - vil kunne realisere både flere passagerer og højere indtægter. Det vil betyde, at nogle
passagerer vil opleve højere priser i myldretiden og nogle passagerer uden for myldretiden vil opleve lavere
priser
–
og frem for alt, at der vil tiltrækkes flere passagerer uden for myldretiden. Indenfor rammerne af
uændrede gennemsnitlige priser forventes det at kunne øge passagertallet med 10%.
Indtægtspotentialet er i forhold til de internationale erfaringer forsigtigt indregnet med 200 mio. kr. p.a.
inden for nuværende kontrakt og op til 450 mio. kr. p.a. med mere kommerciel frihed. Det vil kræve vilje og
støtte fra politisk hold at gå videre end de i den nuværende kontrakt givne muligheder.
2.5
Scenarier baseres på gennemførelse i deres fulde form
Scenarierne i analysen udgør hver især en samlet løsning for drift af passagertog i Danmark. Scenarierne er
op ygget ed fokus på at u dgå ” la di gs odeller”, hvor der er etydelig større grad af ud ud sa tidig
med at DSB fortsætter med en del af den tilskudskrævende trafik på en forhandlet kontrakt, som også
rummer forpligtigelser vedr. stationer og materiel. Sådanne blandingsmodeller vurderes grundlæggende
ikke hensigtsmæssige, idet de vil kræve en regulering af sektoren, som vanskeliggør indfrielsen af det fulde
økonomiske potentiale. På den baggrund er scenarierne opbygget med basis enten i DSB eller i udbud til
andre operatører. I de tilfælde, hvor både DSB udfører togdrift og andre operatører findes på markedet,
anbefales det derfor også, at DSB operatørdelen drives på særskilt og på kommercielle vilkår som det f.eks.
kendes fra SJ i Sverige eller DB i Tyskland.
Det vil forudsætte fornyet analyse af samspillet mellem sektorens styring, organiseringen og det tekniske
set-up, såfremt scenariernes karakteristika ændres eller egenskaber fra flere scenarier sammenblandes i et
nyt scenarie. Evalueringerne af de enkelte scenarier er tilsvarende baseret på, at de gennemføres i deres
fulde form. Retningsskift mellem scenarier eller øvrige ændringer efter en besluttet og iværksat transition
til et valgt scenarie vil medføre, at andre risici end de identificerede vil opstå og potentialet ved nogle
konfigurationer kan ændres, jf. nedenstående boks. Det kan derfor ikke anbefales at foretage retningsskift
uden yderligere fornyet grundig analyse, og det vil potentielt være omkostningsfuldt.
7
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0008.png
Omkostninger ved retningsskift
Der er tre mulige omkostningsdrivende effekter af sammenblanding af scenarier: Dels tab af effektivitet
ved at have to setup, dels tab af konkurrence i udbudssituationen og dels udskydelse af realiseret effekt
ved mest subsidiereducerende effekt og herunder tab af motivation i forlænget transition, dvs. mindre
effektivitet i perioden frem til det endelige slutscenarie.
•
Med halve løsninger risikeres, f.eks. opstart af scenarie E og tilbagevenden til scenarie A efter
to udbud, at der både er etableret en udbuds/opfølgningsorganisation og samtidig i A er en
DSB-organisation. Her vil der kunne være en årlig ekstraudgift på 20-50 mio. kr. frem til en
endelig løsning er realiseret.
Udbudsscenariernes økonomi er bestemt ud fra konkrete økonomiske analyser af den danske
togdriftsøkonomi samt bedste benchmarks baseret på velgennemførte udbud i konkurrence
mellem tilbudsgivere. Skarp konkurrence kræver et etableret marked med helst 4-5 udbydere.
Ved færre udbudte pakker, flere typer udbudsstrukturer eller usikkerhed risikeres dårligere
bud, hvilket alene kan reducere værdien af scenariet. Rapportens regneeksempler skønner
potentielle tab på op imod 0,4 mia. kr. pr. år.
Konsekvens af skift kan medføre at gevinsten af udbud realiseres senere, hvilket kan anslås til
op imod 0,5 mia. kr. årligt.
•
•
Samlet set kan der således være væsentlige risici og afledte omkostninger ved gennem scenarieskift at
ende med to sammenstykkede scenarier. Eksemplerne er uddybet i rapportens kapitel om
transitionsanalyse.
Dog vurderes scenarie A og C i et vist omfang at være fortsættende scenarier, hvor det vil være muligt at
lave enkelte tilpasninger og på et senere tidspunkt skifte til et udbudsscenarie. I relation til spørgsmålet om
en omlægning af S-tog til førerløs betjening, vil en anden organisering end den nuværende formentlig
kunne resultere i begrænsede tab af administrative synergier, men herudover ikke ændre de overordnede
konklusioner.
8
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0009.png
3.
Sektoranalysens scenarier
De seks scenarier kan overordnet betragtes som unikke modeller i forhold til to primære dimensioner: 1)
graden af styring og 2) antallet af operatører. Dette er illustreret i Figur 3-1:
Figur 3-1. Oversigt over analysens scenarier
Ligesom organisationsdimensionen er givet, er det forudsatte niveau af politisk styring bindende i
scenarierne i den forstand, at realisering af effektiviseringsgevinsterne i det enkelte scenarie kræver, at der
gives de i scenariet forudsatte frihedsgrader. Frihedsgraderne dækker både direkte og implicit politisk
styring. Det betyder, at der i friere scenarier ikke fra statsligt niveau er rum til at foretage løbende
tilpasninger af trafik og service. Det er endvidere en forudsætning, at der er aktiv opbakning til ændringer
af historisk betingede arbejdsvilkår og indarbejdelse af tidssvarende vilkår i jernbanesektoren
–
herunder i
forbindelse med potentielle driftsforstyrrelser mv. i forbindelse med transitionen til en mere effektiv drift.
Scenarie 0
–
Basisscenariet som de seks scenarier sammenlignes med
Basisscenariet
beskriver den fremtidige jernbanesektor og dennes økonomi, inklusiv de initiativer til at
reducere omkostninger eller øge indtægter, der er planlagt i dag, herunder de effektiviseringer, der er aftalt
i nuværende kontrakt. Disse forbedringer indgår i udgangspunktet for alle scenarier og er
sammenligningsgrundlag i de økonomiske evalueringer.
DSB’s uvære de
kontrakt er på den baggrund fremskrevet til 2030 med de kendte ændringer i form af nye
infrastrukturforbedringer og nyt elektrisk materiel samt vedligeholdelsesstrategien for dette, som er givet i
DSB’s eslut i gsoplæg o i dkø af Fre tide s Tog.
Passagervæksten følger de gældende prognoser fra Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen (TBST). Der er
indregnet en nødvendig udvidelse af produktionen af hensyn til de flere passagerer frem til 2030.
Scenarie A
–
DSB som i dag
Scenarie A kan betragtes som analysens grundscenarie, hvor DSB fortsat er den primære, statsejede
operatør under tæt politisk styring med uændret kontraktform.
DSB tildeles således fortsat trafikkontrakten på at betjene al den statslige togtrafik med de i afsnit 1.2
anførte justeringer.
9
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Der er i forhold til
basisscenariet
en øget brug af prisdifferentiering, dog stadig under overholdelse af det
gældende takststigningsloft, og effektiviseringsinitiativer i DSB, hvoraf de fleste indgår i det såkaldte
”Ro ust DSB”.
Effektiviseringerne er kendetegnet ved at kunne realiseres hovedsageligt indenfor
rammerne af
DSB’s
nuværende ledelseskontrol. Scenariet forudsætter politisk opbakning til at DSB
implementerer et stærkt effektivitetsfokus og øget brug af prisdifferentiering.
Scenarie B
–
Et samlet udbud
I scenarie B sker der en fuld konkurrenceudsættelse af togtrafikken i Danmark på en sådan måde, at den
nuværende trafikale sammenhæng, netværkseffekter og stordriftsfordele bevares tilsvarende for DSB i
scenarie A og C.
Statens aktiver i form af stationer, værksteder og tog bliver fastholdes i statsligt ejerskab i en selvstændig
orga isatio uafhæ gig af DSB’s uvære de operatøraktiviteter.
Vedligeholdelse sker enten efter
outsourcing hos leverandøren af Fremtidens Tog eller efter option i operatørens regi, det vil sige med
konkurrenceudsættelse og reduktion af risici så langt som muligt.
Styringsmæssigt anvendes samme tilgang som i scenarie A, hvorfor man med scenarie B får opgjort den
økonomiske effekt ved
–
på sammenlignelige vilkår
– at få leveret DSB’s uvære de trafik ge e
konkurrenceudsættelse på en nettokontrakt.
Der er i B en markant større effektivisering, hvilket især kan tilskrives effekterne af
konkurrenceudsættelsen i form af lavere omkostninger og en vis grad af produktinnovation. Med de store
øko o iske gevi ster følger i idlertid også forholdsvis store risi i i dette s e arie. Et sa let ud ud er ”alt
på et ræt”, hvor der er etydelige risi i i for af få og/eller forsigtige ud i første
udbud med baggrund i
manglende kendskab til danske forhold. Det anbefales derfor, at DSB giver et kontrolbud, således at der
skabes en vurderingsramme for markedsbudene.
Scenarie C
–
DSB på markedsvilkår
Scenarie C giver DSB frihed og opbakning til at forbedre effektiviteten og øge det kommercielle fokus. Mere
konkret betyder det, dels frihedsgrader til anvendelse af differentierede priser inden for veldefinerede
grænser i større udstrækning end i nuværende kontrakt, dels opbakning og frihedsgrader til realisering af
mere vidtgående rationaliseringer.
Scenarie C giver i forhold til scenarie A en bedre økonomi, som kommer både af effekter på indtægts- og på
omkostningssiden.
På indtægtssiden vil der blive givet frihed til at taksterne alene skal følge takststigningsloftet som et samlet
gennemsnit over samtlige solgte billetter. Der kan således være højere priser i myldretiden og markant
lavere priser i afgange med færre passagerer. En del rejsende vil opleve højere priser og en del rejsende vil
opleve lavere priser. Det kræver accept af, at det er kommercielle beslutninger uden for direkte politisk
indflydelse.
På omkostningssiden vil der for det første være effektiviseringer på lønomkostningerne ud over niveauet i
scenarie A, hvilket bl.a. kræver frihedsgrader og opbakning fra det administrative og politiske system til
ændringer af historisk betingede arbejdsvilkår og indarbejdelse af tidssvarende vilkår i jernbanesektoren.
For det andet vil der kunne ske ændringer af trafikudbuddet i relativt trafiksvage perioder som weekender
og skolernes sommerferie. Dette er dog ikke medtaget i scenariets samlede økonomi eller trafikomfang.
Statens aktiver i form af stationer, værksteder og tog bliver fastholdt i et statsligt ejerskab i et selskab
aseret på DSB’s uvære de orga isatio for disse o råder. Vedligeholdelse sker efter outsour i g hos
10
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0011.png
leverandøren af Fremtidens Tog, det vil sige med konkurrenceudsættelse og reduktion af risici så langt som
muligt.
Scenarie D - Udbudspakker
Med scenarie D gennemføres der
–
lige som i scenarie B - fuldt udbud af togtrafikken i Danmark. For at
i ødegå risi ie e ved at ”sætte alt på et ræt” i s e arie B, vil der dog her ske e opdeli g af togtrafikke i
en række pakker. For at sikre at passagererne fortsat - på trods af de flere togskift
–
oplever togtrafikken
som et samlet, koordineret produkt, ligger der i scenariet en stram styring af trafik, takster, rejseregler m.v.
fra trafikkøber. Operatørernes frihedsgrader er således yderst begrænsede, hvorfor scenarie D også baserer
sig på bruttokontrakter.
Med scenariet vil jernbanesektoren således organisatorisk blive sammenlignelig med trafikselskabernes
styri g af uso rådet. ”Trafikselska et” vil i dette tilfælde live et selska aseret på DSB so trafikkø er,
integrator og selskab for ejerskab af de statslige aktiver. Det anbefales at organisere selskabet som en
selvstændig offentlig virksomhed (SOV) i lyset af virksomhedens drifts- og forretningsmæssige opgaver og
selvstændige kommercielle ansvar. Dette kan ses som DSB i dag, men hvor der er udbud af selve togdriften.
Styringen af selskabet anbefales at ske gennem en nettokontrakt, der i vid udstrækning svarer til statens
nuværende forhandlede kontrakt med DSB.
Statens aktiver i form af stationer, værksteder og tog bliver fastholdt i et statsligt ejerskab. Vedligeholdelse
sker efter outsourcing hos leverandøren af Fremtidens Tog, det vil sige med konkurrenceudsættelse og
reduktion af risici så langt som muligt.
Scenarie E
–
Udbud med kommerciel hovedstrækning
Scenarie E er inspireret af organiseringen af togtrafikken i Tyskland og Sverige. Scenariet indebærer, at den
togtrafik, der kan drives med overskud
–
i praksis IC- og Lyntogstrafikken (fjerntrafikken)
–
tildeles et DSB-
operatørselskab. I denne trafik fastsættes alene nogle overordnede servicekrav (PSO) og der gives markant
øgede kommercielle frihedsgrader. Frihedsgraderne for fjerntrafikken vil svare til dem, der er givet DSB i
scenarie C. Tilsvarende er også kravet til politisk armslængde svarende til det i scenarie C.
Grundfilosofien er, at undgå en central styring af et produkt, som grundlæggende kan reguleres i relationen
mellem togoperatøren og dennes passagerer og samtidig give operatørerne opbakning til at gennemføre
markante effektiviseringer. Den ikke kommercielt bæredygtige trafik udbydes i dette scenarie i 5 pakker,
der tager udgangspunkt i rejsestrømmene øst hhv. vest for Storebælt.
Statens aktiver i form af stationer, værksteder og tog fastholdes i statsligt ejerskab i en selvstændig
orga isatio uafhæ gig af DSB’s uvære de operatøraktiviteter.
Vedligeholdelse sker efter outsourcing hos
leverandøren af Fremtidens Tog, det vil sige med konkurrenceudsættelse og reduktion af risici så langt som
muligt.
Der er i forhold til scenarie D en bedre økonomi, hvilket afspejler kombinationen af frihedsgraderne i
tilrettelæggelsen af den overskudsgivende trafik og med konkurrenceudsættelsen af den ikke-kommercielle
trafik.
Scenarie F
–
Markedsbaseret løsning
Scenarie F effektiviserer jernbanesektoren ved omfattende deregulering og anvendelse af
markedsbaserede løsninger.
De ko
er ielle fjer trafik udføres e te so fri trafik ”ko kurrence
på
sporet” eller efter ud ud, hvor operatører e a giver hvor eget de vil etale for at få adga g til de
overskudsgivende strækninger.
11
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Den ikke-kommercielle trafik udbydes som nettokontrakter med en fast betaling og et subsidie per
passagerkilo eter ”passagertilskud”
. Med et passagertilskud vil operatørerne i den ikke-kommercielle
trafik også blive afhængige af indtægter fra passagererne og således agere som om der var tale om en
kommerciel aktivitet. Hermed bliver behovet for detaljeret kontraktlig regulering af den ikke-kommercielle
trafik betydelig mindre. Dog forudsættes en vis minimumstrafik og rammer for gennemsnitspriserne.
Scenarie F indeholder de mest komplicerede kontrakter og forudsætter, at trafikkøber oparbejder
kompetencer til at udarbejde en balanceret incitamentsstruktur.
Statens aktiver i form af stationer, værksteder og de til udbudspakkerne medfølgende tog fastholdes i
statsligt ejerskab i
e selvstæ dig orga isatio uafhæ gig af DSB’s uvære de operatøraktiviteter.
Vedligeholdelse sker for de medfølgende tog efter outsourcing hos leverandøren af Fremtidens Tog, det vil
sige med konkurrenceudsættelse og reduktion af risici så langt som muligt.
Scenariet har det laveste subsidiebehov, hvilket afspejler kombinationen af frihedsgraderne i
tilrettelæggelsen af den samlede trafik med et forventet lavere udbud og ud fra fuld frihed til
prisdifferentiering med højere priser samt effekten af konkurrenceudsættelsen i form af høje
effektiviseringer.
3.1
Udbudsproces
I de fire udbudsscenarier (B, D, E og F) udbydes enten hele eller størstedelen af togtrafikken. Trafikken
opdeles i to til seks pakker. Det anbefales at gennemføre udbuddet en pakke af gangen, dels for at sikre at
erfaringer fra en udbudsproces kan overføres til den næste, dels for at fordele udbuddene til gavn for såvel
tilbudsgiver som udbyder.
Udbudsplanen er opstillet efter målet om at kunne gennemføre udbudsprocessen så hurtigt som praktisk
muligt under hensyntagen til konteksten for sektoranalysen såvel som de anbefalede principper for
balancen i forhold til risici ved udbud, således som det er beskrevet i afsnit 2.2.
Hensynet til en løbende udbudsproces, og den tid det normalt tager at gennemføre komplicerede udbud,
betyder, at en samlet implementering skal forløbe over en årrække. At afvente de store
infrastrukturprojekters afslutning
–
og dermed undgå unødigt store risici
–
betyder i den løbende proces
kun en mindre udskydelse af udbuddene. Disse gennemføres således umiddelbart efter projekternes
færdiggørelse på de enkelte strækninger. Figur 3-2 illustrerer heraf det komplicerede forhold mellem
sektorens projekter og en hurtigst mulig udbudsproces for scenarie D (og næsten tilsvarende for E og F).
For scenarie D følger udbud af S-tog efter et fuldt gennemført genudbud af Midt- og Vestjylland. Det
forudsættes her, at der laves udbud med de nuværende S-tog og senere laves et genudbud, hvor der
inddrages nye S-tog til førerløs drift. Efter S-togsudbuddet følger Pendler øst, dvs. en pakke for den
intensive trafik mellem Odense og København, som vil kunne betjenes med de nye ellokomotiver og
dobbeltdækkervogne. Ellokomotiverne vil forinden være leveret og netop indfaset i drift, således at de er
demonstreret velfungerende. Herefter følger en mindre pakke med de første Fremtidens Tog (FT), som kan
indsættes i Regional Vest. Så snart der er tilstrækkelig leverance af FT, kan lyntogspakken hvor det største
potentiale for reduktion af tilskudsbehovet udbydes/tildeles. Endelig til sidst efter den fulde leverance af
FT kan Regional Øst udbydes.
12
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0013.png
Figur 3-2. Illustration af udbudsimplementering og sektorprojekter
Det noteres, at med scenarie B, der beskriver et
sa let ud ud af DSB’s uvære de trafik,
vil det være
første gang at et helt nationalt jernbanenetværk udbydes samlet. Udbuddets størrelse er dog ikke større
end nogle af udbudspakkerne i Storbritannien. For scenarierne D, E og F er størrelsen af pakkerne større
end mange fleste udbud i Tyskland, men noget mindre end typiske udbud i Storbritannien.
Til at sikre realisering af den hurtigst mulige udbudsplan anbefales, at der snarest efter beslutning om
igangsætningen af udbudsplanen etableres en programorganisation med alle involverede parter og
Transport-, Bygnings- og Boligministeriet som tovholder. Programorganisationen skal sikre den nødvendige
forberedelse og koordination i forbindelse med omstillingen af sektoren. Der skal herunder sikres
opbygning af de nødvendige roller, nye styringsmekanismer, konkret forberedelse af udbud og den
nødvendige lovgivning. Det anbefales, de fremadrettede skridt for udvikling af de kommende roller
forberedes, og at dedikeret og engageret ledelse kommer på plads hurtigst muligt.
Senere kommunikation af udbud
Som det er nævnt i afsnit 1.3, har DSB gennemført en analyse af virksomhedens tilpasning til den fremtidige
jernbanesektor. DSB har i den forbindelse
a efalet, at eve tuelt ko
e de ud ud af DSB’s togdrift
besluttes og udmeldes med så kort varsel som praktisk muligt, således at DSB kan fastholde kompetencerne
og sikre motivationen i selskabet. Anbefalingen skal bl.a. ses i lyset af, at de store udbud først gennemføres
i perioden fra 2025 og DSB skal levere en stabil togdrift på størstedelen af nettet frem til denne overgang til
udbud.
DSB er, som noteret under scenarie A, i gang med realiseringen af Robust DSB frem til 2020. Der er
yderligere effektiviseringer frem til 2025. Samlet set kan der i DSB regi realiseres reduktioner i
subsidieniveauet med ca. 1,5
–
2,1 mia. pr. inden 2025 og med 0,7
–
0,9 mia. kr. i 2020. Det vil være vigtig
og udfordrende opgave at holde momentum og realisere det planlagte omfang effektiviseringer samtidig
med forberedelsen af et udbud.
13
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0014.png
3.2
Roller og styring af sektoren
Analysens scenarier er baseret på den logik, der er beskrevet ovenfor i afsnit 3.1, hvor scenarierne varieres
med forskellig tilgang til organisering og styring. Den nærmere analyse af de organisatoriske valg og
styringsparametre er derefter foretaget scenarie for scenarie for at skabe de bedst sammensatte scenarier.
De anbefalede roller og styringselementer for sektoren kan opsummeres i Figur 3-3 og beskrives nærmere
nedenfor.
Figur 3-3. Oversigt over jernbanesektorens organisering på tværs af scenarier
På tværs af scenarierne anbefales samme valg i en række tilfælde.
I stationsanalysen anbefales det således, jf. afsnit 5, at ejerskabet af stationerne fastholdes i et offentligt
ejet selskab, og med samdriftsfordele for øje, at ejerskabet til stationerne, det rullende materiel samt
værkstederne knyttet hertil holdes i samme selskab. I de to scenarier, hvor organiseringen fastholdes som i
dag (Scenarie A og C), vil det ske i det kendte DSB, mens det i de fire udbudsscenarier sker som et SOV
–
uafhæ gig af DSB’s uvære de operatøraktiviteter.
Endvidere anbefales det, på tværs af scenarierne, at sammenhængsskabende funktionaliteter, som
Rejseplan, Rejsekort og trafikinformation, fastholdes uændret (dog i mere frivillig version i scenarie F).
Herved sikres, at passagererne fortsat får adgang til et transparent og koordineret trafikudbud.
Der sker ej heller betydelige ændringer i forhold sikkerhedsmyndigheden Trafikstyrelsen,
Jernbaneklagenævnet eller Banedanmark.
De øvrige roller og styringselementer varierer mellem scenarierne:
14
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Scenarie A (DSB
som i dag)
har i forhold til i dag en uændret styring og organisering, hvorunder DSB
effektiviseres.
I scenarie B (Et
samlet udbud)
fastholder en tæt styring som i dag, men der foretages udbud af togdriften i
hhv. en dieselpakke (MVJ udvidet) og den
øvrige af DSB’s trafik.
De to udbudspakkerne er store og
velafgrænsede, og derfor er der ingen fordele ved at have en særskilt integrator funktion. Det kommercielle
ansvar ligger hos operatørerne og udbuddene sker med nettokontrakter. Styringsmæssigt anvendes samme
tilgang som i scenarie A, hvorfor man med scenarie B får opgjort den økonomiske effekt ved
–
på
sammenlignelige vilkår
– at få leveret DSB’s uvære de trafik ge e ko kurre eudsættelse.
I scenarie C (DSB
på markedsvilkår)
er organiseringen den samme som i dag, men DSB gives større
kommercielle frihedsgrader for prisfastsættelse inden for et loft for den gennemsnitlige billetpris (jf. afsnit
2.4) og opbakning til at gennemføre mere vidtgående effektiviseringer end der ligger i basisscenariet.
Scenarie D (Udbudspakker) lægger med en tæt styring og flere operatører op til en opdeling af nettet i
mindre pakker. Med tæt styring af trafikomfang og priser samt flere operatører, giver det mening at
etablere en integrator rolle, der på effektiv vis håndterer de kundevendte aktiviteter. For at sikre
koordination mellem det økonomiske ansvar på indtægts- og udgiftssiden samles integrator og trafikkøber i
samme enhed. For yderligere at sikre kompetence- og effektivitetsmæssige fordele vil denne enhed
ligeledes stå for ejerskabet af statens aktiver. Enheden organiseres som en Selvstændig Offentlig
Virksomhed (SOV) grundet dets betydelige operationelle og kommercielle fokus, og er en selvstændig
orga isatio uafhæ gig af DSB’s uvære de operatøraktiviteter.
Scenariet kan sammenlignes med
organiseringen af den lokale- og regionale kollektive trafik, hvor
SOV’e
i scenarie D svarer til et
trafikselskab.
Scenarie E (Udbud
med kommerciel hovedstrækning)
udbyder ligeledes trafikken i flere mindre pakker, men
da scenariets styringsmæssige logik er friere styring, gives operatørerne kommercielt friere rammer med
hensyn til variation i priserne og i forhold til at kunne lave justeringer i trafikken på svagt belagte afgange.
Det er derfor naturligt, at operatørerne har det samlede bundlinjeansvar for togdriften og nettokontrakter.
Der lægges i forlængelse af denne logik ikke op til at der skal være en egentlig integratorfunktion i sektoren
ud over de samarbejder som operatørerne har naturlige økonomiske incitamenter til at gennemføre.
Pakken der omfatter fjerntogstrafikken mellem landsdelene, vurderes at blive kommerciel bæredygtig. For
på kontrolleret vis at give kommercielle friheder til prisfastsættelsen samtidig med at visse forpligtelser til
betjening opfyldes, og overskud i trafikken fortsat bliver inden for den danske stat, tildeles et statsligt ejet
DSB Operatør
fjerntrafikpakken.
For at sikre lige adgang til bl.a. stationer og togmateriel adskilles ejerskabet til statens aktiver fra DSB
Operatør. Denne tildeling kan være et første skridt mod hel eller delvis privatisering af DSB Operatør eller
yderligere liberalisering af fjerntrafikken. Ejerskabet kommer således til at ligge i et nyt statsligt SOV.
Trafikkøberrollen lægges i en ny styrelse under Transportministeriet.
I scenarie F (markedsbaserede
løsninger)
søges så vidt muligt markedsbaserede løsninger baseret på
konkurrence og incitamenter til operatører. Scenariet har således mange fællestræk med scenarie E,
hvorfor det organisatoriske set-up anbefales at være det samme, men dog med en lidt anderledes
kompetencesammensætning i den nye Jernbanestyrelse, hvor man bl.a. vil skulle regulere
passagertilskuddene.
15
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0016.png
4. Evaluering af scenarierne
4.1
Økonomisk evaluering af scenarierne
Frem mod 2030 forventes allerede planlagte initiativer at forbedre det økonomiske resultat i den danske
jernbanesektor. Forbedringerne inkluderer blandt andet infrastrukturopgraderinger, nye tog med lavere
løbende omkostninger og den løbende pensionering af tjenestemænd. Disse effektivitetsforbedringer
vurderes at bidrage med en reduktion på ca. 1,0 mia. kr. i 2030. Desuden vurderes pensionering af
tjenestemænd i perioden at bidrage til en årlig reduktion i subsidiebehovet på omkring 0,1 mia. kr.
Disse forbedringer vurderes generelt at gælde på tværs af scenarierne, og fungerer dermed som
basisscenarie for 2030. Det forventes på den baggrund, at der er et subsidiebehov på 2,8 mia. kr. i 2030,
hvilket er ca. 1,5 mia. kr. under 2015-niveauet, jf. Figur 4-1.
Figur 4-1. Jernbanes subsidiebehov, 2015-30,
Basisscenariet (scenarie 0)
Udover
basisscenariet
vurderes hvert af scenarierne at have økonomiske forhold, der varierer ud fra
scenariernes forskellige karakteristika. Den økonomiske effekt ved de enkelte scenarier er analyseret ved at
opdele jernbanesektorens indtægts- og omkostningsstruktur i en række delkomponenter. For hver af
komponenterne er de centrale drivere identificeret, og det er analyseret, hvorledes de påvirkes af de
scenariespecifikke valg med hensyn til organisering og styring.
Alle scenarierne medfører et subsidiebehov, der er lavere end for
basisscenariet,
jf. Figur 4-2. Der er i
perspektiv til 2030 dog tilknyttet en vis usikkerhed i forhold til de fremtidige resultater, hvorfor de er
angivet med et interval, som dækker over usikkerhed over værdien af de identificerede kommercielle
muligheder og effektiviseringer.
16
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0017.png
For at kunne sammenligne subsidieniveauerne på tværs af scenarierne vises også de estimerede passager-
og trafikkonsekvenser i form af forventede passagerkilometer
2
og togkilometer per scenarie, hvilke bør
tages med i betragtningen, når scenarierne sammenlignes.
Figur 4-2. Opsummering af de økonomiske resultater
I
scenarie A
reduceres de statslige udgifter til togtrafikken med 0,6
–
1,0 mia. kr. i forhold til
basisscenariet,
hvilket henledes til effektiviseringer og en vis udnyttelse af kommercielle muligheder indenfor rammerne af
det nuværende DSB.
Scenarie B
afspejler den økonomiske effekt ved
–
på sammenlignelige vilkår
– at få leveret DSB’s
nuværende trafik gennem konkurrenceudsættelse, og potentialet herved ligger 1,2
–
1,9 mia. kr. om året
lavere end
basisscenariet,
hvoraf hovedparten af reduktionen skyldes højere niveau af effektivisering end i
scenarie A.
Scenarie C
baseres på et DSB der gives øgede frihedsgrader til at forfølge kommercielle potentialer og
opbakning til at gennemføre en betydelig effektivisering. Dette leder således til både højere indtægter og
lavere omkostninger med et samlet potentiale på 1,2
–
1,9 mia. kr. om året i forhold til
basisscenariet.
Scenarie D
imødegår risikoen knyttet til scenarie B vedrørende udbud af én stor pakke, ved at opdele
trafikken i 6 pakker (scenariet er gennemregnet for to forskellige trafikpakker) og indsætte en integrator.
Den økonomiske konsekvens heraf er relativt højere omkostninger pga. en statslig integrator og tabt
netværkssynergi, dog stadig med et potentiale på 0,9
–
1,6 mia. kr. pr. år, hvilket der overstiger potentialet i
scenarie A. Scenarie D er i Figur 4-2 angivet både med D1 og D2, som adskilles ved den anvendte
Passagerkilometer og Togkilometer udtrykker hvor meget transport der leveres i form af hhv. transport af passagerer
og kørte kilometer med tog.
2
17
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0018.png
pakkeinddeling: D1, hvor togsystemerne ikke ændres i forhold til scenarie A, B og C, men hvor de opdeles i
forskellige pakker, og D2 hvor der indføres nye togsystemer tilpasset passagerefterspørgslen, der også
antages implementeret i scenarie E og F.
Scenarie E
høster på omkostningssiden også effekterne af en tilpasning i togproduktionen. På
indtægtssiden mere end imødegås tabet af passagerer fra mulighederne for aktiv prisoptimering, således at
passagervækst også opnås i dette scenarie. Samtidig sker der en effektiv omkostningsreduktion, hvilket
samlet giver et subsidiebehov der er 1,4
–
2,3 kr. om året lavere end i
basisscenariet.
I scenarie F
gives udbuddet og priserne mere frit, og analysen viser, at i tillæg til stærke effektiviseringer,
har både tilpasning af trafik og priser væsentlig betydning for at subsidiebehovet, som bliver 1,6
–
2,5 mia.
kr. lavere pr. år end i
basisscenariet.
Subsidiets karakter af et taxameter, gør det endelige støttebehov mere
usikkert end i de øvrige scenarier.
Det samlede indtryk af scenarierne er, at der ligger et betydeligt potentiale i sektoren
–
ved ændringer i
forhold til dens organisering og styring i dag. Scenarierne anviser forskellige tilgange til at realisere
gevinsterne, men overordnet set viser scenarierne B, C og E potentiale i betydelig grad og usikkerhederne
taget i betragtning i nogenlunde samme omfang
–
blot med en betydelig forskellig tilgang til sektorens
organisering og styring.
I alle scenarier sker der effektiviseringer i forskellig, men betydelig, grad. I forskelligt omfang opnås der en
højere effektivitet blandt det kørende personale, således at lokomotivførere og togførere i en større andel
af deres arbejdstid kører tog med passagerer. Det lægges også til grund, at der både i de operative
støttefunktioner, de kundeorienterede funktioner samt i administrationen kan realiseres betydelige
effektiviseringer. Dette er således gevinster der i forskelligt omfang kan realiseres i alle scenarier. For disse
effektivitetsinitiativer vurderes operatører, der deltager i udbud, at kunne nå længere end DSB, der relativt
set vil have større udfordringer med udgangspunkt i en etableret kultur og ejermæssige bindinger.
DSB har selv i organisationsanalysen vurderet de potentielle effektiviseringer, og har,
i progra
et ”visio
o et arkedsorie teret DSB”,
fremlagt en række initiativer som medtages i scenarie C og til dels i scenarie
A. I kvalitetssikringen af organisationsanalysen er disse initiativer vurderet at være ambitiøse, men
realisable. Udover de tiltag som helt eller delvist er medtaget fra denne vision, har DSB inddraget tiltag
vedr. udvidede muligheder for kommerciel udvikling udenfor togsektoren samt en række tiltag, som vil
ændre den økonomiske balance mellem sektorens aktører (incitamentsstrukturer i forhold til Banedanmark
og den såkaldte metro-dobbeltfaktor). Det vurderes ikke, at initiativerne i nævneværdig grad vil ændre
statens samlede finansieringsbehov til jernbanesektoren. Disse tiltag er derfor ikke medtaget i
sektoranalysen.
Tilsvarende effektiviseringspotentialet realiseres der i alle scenarier et potentiale vedrørende flere
passagerer og indtægter gennem prisdifferentiering. I den økonomiske evaluering indregnes effekten af
prisdifferentiering dog i forskelligt omfang på tværs af scenarierne. I scenarier hvor den nuværende styring
af sektoren fastholdes, øges anvendelsen af prisdifferentiering kun lidt i forhold til i dag. I scenarier med
større frihedsgrader bliver prisdifferentieringen mere udbredt, således at de mindst efterspurgte afgange
gøres billigere og vice versa for de mest efterspurgte. Det betyder også at økonomiforbedringen
–
og
passagervæksten
–
som følge af den mere dynamiske prissætning er størst i scenarierne med øgede
kommercielle frihedsgrader.
Realisering af effektiviseringsgevinsterne, som det enkelte scenarie rummer, kræver at der gives de i
scenariet forudsatte frihedsgrader. Frihedsgraderne dækker både direkte og implicit politisk styring. Det
betyder, at der ikke fra statsligt niveau er rum til at foretage løbende tilpasninger af trafik og service. Det er
18
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0019.png
endvidere en forudsætning, at der er aktiv politisk opbakning til en mere effektiv og tidssvarende
tilrettelæggelse af arbejdstid mv.
–
herunder i forbindelse med potentielle driftsforstyrrelser mv. i
forbindelse med transitionen til en mere effektiv drift.
Scenarierne, og evalueringen af dem, tager udgangspunkt i 2030, hvor sektoren efter en omstilling har
fundet sit nye leje. Frem til 2020 og videre til 2024 er det primært effektiviseringer indenfor DSB og
effekterne af visse, mindre prisoptimeringer, der reducerer subsidiebehovet. Efter 2024 følger dels
implementeringen af Fremtidens Tog, dels effekterne af udbud. Da scenarie A og C ikke afventer et udbud
vil de scenarier realisere gevinsterne lidt hurtigere end i de andre scenarier. De forventede
subsidieniveauer forbundet med de forskellige scenarier i henholdsvis 2020, 2024 og 2030 er angivet i Figur
4-3. Det bemærkes, at det for udbudsscenarierne forudsættes, at der i DSB sker en effektivisering af
funktionerne svarende til det forudsatte i scenarie A indtil den konkrete funktion drives af en ny operatør
efter udbud.
Figur 4-3. Forventede subsidieniveauer på tværs af scenarierne frem mod 2030
Der er, som nævnt, variationer på både omkostnings - og indtægtssiden, og effekterne varierer på tværs af
scenarierne ud fra scenariernes frihedsgrader og udbudsomfang. Ved sammenligning af scenariernes
forskellige subsidieniveauer er det derfor vigtigt at notere sig, om variationerne skyldes forskellige effekter
med forskellige konsekvenser for f.eks. risici og passagerer. Disse effekter opsummeres i afsnit 4.2 og 4.3.
4.2
Evaluering af passagereffekter i scenarieanalysen
Frem mod 2030 er der allerede planlagt initiativer, der vil have betydelige, positive passagerkonsekvenser,
som gælder for alle scenarierne, hvilket omfatter infrastrukturopgraderinger med kortere rejsetid og bedre
punktlighed samt nye tog. Set fra et passagerperspektiv vil de forskellige scenarier have varierende
effekter, jf. figur 4-4. Passagereffekterne består f.eks. i lidt flere skift på rejsen i scenarier hvor trafikken
deles op i flere udbudspakker eller oplevelsen af mere varierende priser, således at nogle rejser bliver
billigere end i dag mens andre
–
typisk i myldretiden
–
bliver dyrere. I scenarier med en friere styring og
øget anvendelse af udbud må konkurrencen på den ene side forventes at lede til højere grad af
produktinnovation på den anden side vil de friere rammer også kunne lede til en mindre reduktion af
trafikomfanget.
19
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0020.png
Figur 4-4. Evaluering af passagerkonsekvenser på tværs af scenarierne
4.3
Risikovurdering af scenarierne
Frem mod 2030 realiseres betydelige reduktioner i subsidiebehovet som følge af investeringer i ny
infrastruktur og nye tog. Risikoen knyttet til disse investeringer er primært relateret til hvornår de er
gennemført, og forsinkelser i udrulningen vil
–
på tværs af alle scenarierne
–
slå igennem i form af mindre
potentiale for reduktion i subsidiebehovet.
Der er endvidere også en risiko for, at efterspørgslen påvirkes af udefrakommende forhold, som ændrer
konkurrenceforholdet for togtrafikken. Det kan f.eks. være øget konkurrence fra fjernbusser, billige biler,
selvkørende biler eller andre muligheder inden for deleøkonomien. Sådanne risici vil i nogen udstrækning
også slå ens igennem i alle scenarierne, men det må dog vurderes, at scenarier med større kommercielle
frihedsgrader bedst kan håndtere sådanne risici, idet operatørerne
–
som følge af den mindre stramme
styring
–
lettere kan agere hurtigt på ændrede konkurrencevilkår.
Til de enkelte scenarier knyttes imidlertid også betydelig risici afhængig af scenariets profil. Uanset hvilken
retning der vælges for den danske jernbanesektor, vil der være tilknyttet væsentlige risici til
gevinstrealiseringerne, som er usikre både hvad angår sandsynlighed og potentiel effekt. Alene
realiseringen af basisscenariet er også omfattet af risici, knyttet til implementeringen af de ændringer der
forudsættes i analysen. Det gælder både implementeringen af infrastrukturprojekterne og indkøbet af
fremtidens tog og den følgende positive passagerudvikling. Også realisering af det forudsatte
omkostningsniveau i DSB er en risiko ved basisscenariet.
Der er i scenarierne A, C og delvist D og E systemrisici, der knytter sig til risikoen for, at der ikke realiseres
effektiviseringer og forbedringer i eksisterende funktioner. Dette enten på grund af forhold i DSB eller som
20
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
1770413_0021.png
følge af manglende opbakning og støtte til implementeringen af såvel effektiviseringerne som de løbende
tilpasninger af trafik, priser og service.
Som mitigerende tiltag mod risikoen for, at de forudsatte forbedringer ikke leveres, kan det overvejes at
forkorte trafikkontrakten med DSB eller indsætte faste muligheder for terminering. Ligeledes kan
supplerende instrumenter til at sikre etablering af nødvendig lovgivning for udbud samt
udbudsforberedende arbejde i DSB overvejes aktiveret. Hermed vil muligheden for skift til et
udbudsscenarie gøres troværdigt og lægge et nødvendigt pres på
DSB’s orga isatio .
Alle udbudsscenarierne
–
scenarie B, D, E og F - rummer endvidere også markedsrelaterede risici
(udbudsrisici, efterfølgende tvister, effekter af øget fragmentering mv.). Risici knyttet til scenarie F vurderes
at være relativt større end i de andre scenarier, hvilket henføres til den uprøvede styring og det ambitiøse
potentiale.
På baggrund af en overordnet vurdering skønnes det, at risiciene særligt knyttet til scenarie A er mindre
end i de andre scenarie. Det følger af, at potentialet, der skal realiseres udover det i basisscenariet
forudsatte, er betydelig mindre. Scenarie F vurderes at være mere risikofyldt pga. den uprøvede model og
fordi der er mindre grad af sikkerhed og kontrol indbygget i udbudskontrakterne. Blandt
udbudskontrakterne vurderes D og E som mindre risikofyldte end B, fordi der i scenarie D er en stærk
integrator, mens der i scenarie E fortsat er påtænkt en statslig operatør til dele af trafikken.
Scenarie B, C og E vurderes samlet at have nogenlunde samme niveau af risiko, om end karakteren af den
varierer. Den overordnede, relative vurdering af scenariernes indbyrdes risikoprofil er illustreret i Figur 4-5.
Figur 4-5. Vurdering af scenariernes indbyrdes risikoprofil i forhold til basisscenariet
Note: Vurderingen af de seks scenariers risikoprofil er plottet i figuren, hvor udgangspunktet er den risikoprofil der
allerede findes i basisscaneriet. Størrelsen (diameteren) af cirklen refererer til scenariets samlede absolutte
effektiviseringspotentiale.
21
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
5. Opsummering af Stationsanalysen
Sideløbende med denne rapport er der udarbejdet en rapport om den fremtidige organisering og mulig
udvikling for de danske stationer. I henhold til kommissoriet for denne analyse skal der:
1. Indsamles viden om passagerernes og operatørernes ønsker til fremtidens stationer samt skabes
overblik over grænseflader mellem DSB og Banedanmark
2. Anbefales optimeringer af stationsdriften under inddragelse af bl.a. stationernes fremtidige
funktioner samt muligheder for økonomiske synergieffekter i forhold til statens samlede
omkostninger
3. Gives anbefalinger til den fremtidige brug og udvikling af stationsarealer og bygninger, herunder
mulighed for partnerskaber med kommuner m.v.
Set fra en passager- og operatørvinkel vurderes det, at særligt tre initiativer bør være i fokus for den
fremadrettede stationsdrift:
I.
Fortsat prioritering af trygheden på stationerne (særligt gennem belysning, rengøring og
medtænkning af nærområdet omkring stationen) og adgangsvejene til perronerne (særligt med
henblik på personer med et handicap).
Etablering af parkeringsanlæg til cykler og biler (hvor kommercielt rentabelt; dvs. fokus på at
understøtte lange rejser) for at forbedre passagerens rejse til og fra stationen. Det anbefales, at
mulighed for betaling for parkeringspladser til biler genovervejes med henblik på at dække de
relaterede driftsomkostninger
–
hvor DSB finder det kommercielt.
Integration af trafikinformationssystemet på stationerne, så passagererne modtager samlet
information om al kollektiv trafik omkring stationen
II.
III.
For så vidt angår optimeringsmulighederne for stationsdriften er der identificeret potentiale i mindre
justeringer af ansvarsfordelingen mellem DSB og Banedanmark. Det anbefales således, at DSB og
Banedanmarks drift, inklusiv snerydning og pleje af grønne arealer, samles hos DSB. DSB vil således have
det samlede driftsansvar mod kompensation fra Banedanmark samt forpligtelse til at leve op til
Banedanmarks sikkerhedskrav. Det anbefales videre, at Banedanmark og DSB sammen laver en
prioriteringsliste over hvilke tunneller og perroner, der fra et sikkerhedsmæssigt hensyn og et
passagerhensyn, skal renoveres.
Analysen viser desuden, at der med en sådan justering i ansvarsfordelingen mellem DSB og Banedanmark
er mulighed for en mindre økonomisk gevinst. Gevinsten er dog ikke tilstrækkelig stor til at anbefale en
grundlæggende anderledes organisering
af statio so rådet. I ud udss e arier e vil DSB’s ejerska og
driftsmæssige opgaver lægges i en uafhængig SOV, som varetager samarbejdet med Banedanmark.
I den fremtidige togtrafik vurderes selve stationsbygningerne ikke at spille nogen trafikal rolle. Status for
DSBs 299 stationer er, at knap halvdelen af stationerne ikke har tilknyttet en stationsbygning. For de 156
stationer med stationsbygning er 109 i kommerciel anvendelse, mens der er 47, der ikke er udlejet på
kommercielle vilkår.
For så vidt angår den kommercielle attraktivitet påvirkes denne bl.a. af:
1.
2.
3.
4.
Antallet af passagerer, der benytter stationen.
Tiden, passagerne opholder sig på stationen (forøges ved ende- og skiftestationer).
Den generelle aktivitet i området omkring stationen.
Stationens placering i lokalområdet.
22
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
Det er vurderingen, at ingen
–
eller i hvert fald meget få
–
af de ovennævnte 47 stationer vil kunne
aktiveres via normale udlejningskanaler. Aktiveringen af disse stationer må således bero på et samarbejde
med kommuner og/eller borgere. Der er identificeret fire lokale faktorer, der har en indflydelse på, hvor
nemt det er at finde samarbejdspartnere til aktivering af stationsbygninger. De fire faktorer er i) byens
vækst, ii) stationens placering i byen, iii) stationens betydning for byen og iv) lokalsamfundets engagement i
frivilligt arbejde.
For 11 af de 47 stationsbygninger er der på nuværende tidspunkt blevet igangsat aktiveringsprojekter. DSB
Ejendomme vurderer, at der for yderligere 6 stationsbygninger er potentiale for aktiveringsprojekter. Ud af
de 47 tomme stationsbygninger er der således 30 stationsbygninger, der ikke indgår i et muligt eller faktisk
aktiveringsprojekt på nuværende tidspunkt.
Såfremt det ikke lykkes at aktivere stationerne i samarbejde med kommuner og borgere, kan alternativet
være nedrivning af stationsbygningen. Det må dog her bemærkes, at der kun er 8 af de relevante
stationsbygninger, der potentielt kan nedrives, idet de hverken er fredede eller bevaringsværdige. Det er
omkostningstungt at foretage nedrivning, hvilket bl.a. skyldes, at der er jernbaneteknisk udstyr i
bygningerne, som i givet fald skal genplaceres.
23
 TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren
6. Kvalitetssikring af oplæg vedr. genudbud af trafikken i Midt- og
Vestjylland
Rapporten er udarbejdet i forbindelse med det tredje udbud af passagertogstrafikken i Midt- og
Vestjylland, det såkaldte MVJ III-udbud.
I rapporten præsenteres tre mulige udbudspakker. Med baggrund i trafikale argumenter understøtter
kvalitetssikringen Trafik- og Byggestyrelsens anbefaling om at vælge pakken med det største omfang, hvor
der etableres en samlet fremtidig dieselpakke, som udover nuværende omfang dækker dels trafikken på
den skrå bane Vejle til Holstebro, dels trafikken Odense
–
Svendborg. Det er en del af oplægget, at det efter
regionale ønsker prioriteres, at indføre hurtige tog på strækningen Århus
–
Skanderborg- Herning-
Holstebro af særligt hensyn til betjeningen af Gødstrup sygehus. Med inkludering af den skrå bane er det en
ko sekve s, at DSB’s direkte tog fra Kø e hav afkortes til
Vejle og der for passagerer fra
landsdelstrafikken skal være togskifte på Vejle station.
De trafikale argumenter for udvidelse af udbuddet vurderes gennemarbejdede og robuste.
Det noteres, at en dieselpakke vil have en samlet homogen togflåde af ensartet materiel med fordele i form
billigere materiel i anskaffelse og vedligeholdelse, de erstatter IC4 tog. Der vil desuden være begrænsede
snitflader med andre operatører hvilket vil have en positiv indflydelse på rettidigheden for såvel den lokale
trafik på den skrå bane, som for IC trafikken, hvor der desuden spares tid sammenkobling i Fredericia. Det
er endelig en relativt beskeden passagerstrøm, som påvirkes. Dette skal desuden ses i lyset af prioriteringen
af betjeningen af Gødstrup sygehus.
Der kan isoleret set forventes økonomiske besparelser ved et udvidet genudbud
–
væsentligst ved de
nytilkomne strækninger (Vejle-Struer og Svendborgbanen). Besparelserne må dog i betydelig grad
forventes opvejet af en øget risiko for operatørens drift som følge af signalprogrammet og elektrificeringen
omkring Aarhus.
Det foreslåede og kvalitetssikrede oplæg er i overensstemmelse med metoderne, som anvendes i
sektoranalysen med henblik på at effektivisere den danske jernbanesektor og derved skabe råderum til
politisk prioritering.
24