TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligudvalget 2016-17
TRU Alm.del Bilag 372
Offentligt

NOTAT VEDRØRENDE

EKSTERN KVALITETSSIKRING AF

DSB’S ORGANISATIONSANALYSE

. juni

Udarbejdet af McKinsey & Company og Struensee & Co for Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Opsummering

I april 2016 blev opgaven om at udføre en sektoranalyse for den danske jernbanesektor tildelt Mckinsey &

Co pa y og Strue see & Co. I ko

issoriet hertil fre går at ”

Sideløbende med analyserne af mulige

scenarier for sektorens fremtidige organisering, analyserer DSB de mulige modeller for virksomhedens fremtidige

rolle og orga iseri g. DSB’s a alyse vil ru

e både e

odel for virkso hede s fre tidige orga iseri g sa t e

beskrivelse af transitionen hertil.

Det fremgår endvidere af kommissoriet, at konsulentteamet

skal foretage

ekstern kvalitetssikring af

DSB’s a alyser, ed særligt fokus på, o der er de ødve dige sa

e hæ g elle

sektoranalyserne og virksomhedsanalyserne.

Dette notat udgør afrapporteringen af den foretagne kvalitetssikring i forbindelse med DSBs

organisationsanalyse. Med kvalitetssikring menes, at baggrundsanalyse og -materiale er fremlagt for den

eksterne kvalitetssikring (EQA). Hertil har EQA stillet spørgsmål og givet kommentarer.

DSB’s

organisationsanalyse er tilpasset i en del tilfælde, og i nødvendigt omfang har DSB forklaret sin analyse og

givet tilsagn om levering af yderligere materiale.

Overordnet vurderer

EQA, at DSB’s orga isatio sa alyse

er velgennemarbejdet og lavet på velfunderet

grundlag. Forudsætningerne, der anvendes i organisationsanalysen, stemmer med forudsætningerne

anvendt i sektoranalysen og efter EQA’s vurdering også med forudsætningerne anvendt i

beslutningsoplægget til fremtidens tog. Analysen besvarer følgende hovedspørgsmål:

•

Hvad er potentialet for et effektivt drevet DSB med den nødvendige administrative og ejermæssige

opbakning

Hvorledes skal aktiviteterne i DSB organiseres, såfremt der vælges et udbudsscenarie

Hvorledes kan en transition til et udbudsscenarie planlægges og eksekveres

•

DSB’s orga isatio sa alyse i deholder e redegørelse for uligheder e

for at realisere en situation, hvor

DSB kan drives subsidiefrit. Dette sker på basis af en baseline fremskrivning udarbejdet af DSB, som også

anvendes i sektoranalysen. Det er således kvalitetssikret, at baseline med fremskrivning til 2030 er i

overensstemmelse med de aftalte forudsætninger og med resultaterne i beslutningsoplægget vedrørende

Fremtidens Tog. Der er ligeledes

o ere sste

else elle DSB’s orga isatio sa alyse og sektora alyse

for scenarie A og C.

Visionen om et markedsorienteret DSB indeholder en række tiltag, som samlet set er ambitiøse for DSB.

EQA har kvalitetssikret disse og vurderer, at hovedparten af de beskrevne tiltag er realistiske at opnå inden

for tidsrammen frem til 2030. Enkelte af tiltagene er dog ikke medtaget og nogle ikke i fuldt omfang i

sektoranalysen, som derfor ikke præsenterer et subsidiefrit DSB.

DSB’s orga isatio sa alyse

giver endvidere en række anbefalinger vedr. timing af et eventuelt udbud,

beslutningen af dette og strukturen heraf. DSB anbefaler, at en beslutning om at konkurrenceudsætte

togdriften tages så tæt på implementeringstidspunktet som muligt for at bibeholde nøgleressourcer i DSB

og mindske længden af perioden med usikkerhed og tab af motivation i DSB. DSB har således lagt vægt på

at undgå risici, hvilket leder frem til sene udbud.

Dette er ikke fuldt sammenfaldende med alle sektoranalysens scenarier, som lægger vægt på at realisere

gevinsterne ved udbud og også henser til det forhold, at en succesfuld og risikominimerende forberedelse

af udbudsprocessen kræver tilstrækkelig tid.

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

EQA

oterer, at DSB’s ti i g af ud ud sker se t i

’er e og derfor først kræ er ko krete ha dli ger på

et senere tidspunkt. EQA vurderer, at organisationsanalysens gennemgang af organiseringsmodeller og

implementeringsplaner har en overordnet sammenhæng med sektoranalysens scenarier, og at analyserne

giver en dækkende besvarelse af de relevante spørgsmål før en beslutning om valg indenfor

sektoranalysens scenarier, jf. dog kommentarerne i afsnit 4.6. På baggrund af en konkret valgt model, vil

den nærmere

di e sio eri g af DSB’s

enheder og transitionsplanen skulle detaljeres i en senere fase.

Baggrund og proces

Både sektoranalysen udarbejdet

af ko sule ttea et og DSB’s orga isatio sa alyse har æret u der

tilblivelse over en længere periode. Nedenfor oplistes kronologisk centrale datoer i samarbejdet:

•

16. juni 2016 afholdes indledende møde mellem konsulentteamet og DSB med henblik på at

afstemme kommunikation og overordnet metode.

24. august 2016 foretages overdragelse af udkast til scenarier for sektorens organisering på møde

mellem Transportministeriet, DSB og konsulentteamet. Scenarierne er forinden godkendt af

sektoranalysens styregruppe.

. okto er

afholdes orkshop o

DSB’s i dlede de a alyser

elle

ko sule ttea

og DSB.

7. oktober 2016 afklares forudsætningerne for levering af baseline økonomifremskrivning.

19. oktober 2016 afleveres første EQA pakke. Herefter er der sket løbende overlevering af

materiale (herunder også materiale vedr. Robust DSB) frem til februar 2017.

9. januar 2017 afleveredes baseline fremskrivning med forudsætninger konsistent med det

økonomiske analysegrundlag for Fremtidens Tog, der er afrapporteret til Transportministeriet i

•

februar 2017. 22. februar afleveres endelig baseline fremskrivning.

. fe ruar

18. marts

odtages ”Orga isatio sa alyse, ho edrapport” i første udkast.

odtages opdateret udkast af ”Orga isatio sa alyse, ho edrapport”.

•

6. april modtages

”Organisationsanalyse,

hovedrapport”.

8. juni modtages endelig version af

”Organisationsanalyse,

hovedrapport”.

DSB har opdelt de forskellige elementer i analysen og løbende leveret delinput på disse med henblik på

drøftelse med konsulentteamet. Der er løbende foretaget EQA af disse delprodukter. Det bemærkes, at

leverancen af de økonomiske informationer er sket senere end planlagt, delvist som følge af opdaterede

forudsætninger i forlængelse af infrastrukturprojekternes forsinkelser.

DSB har herefter samlet sin analyse i hovedrapporten, som redegør for de centrale dele af de gennemførte

analyser.

Igennem hele perioden har DSB på anmodning fra konsulentteamet været behjælpelig med information om

DSB interne forhold, der har understøttet analysen af den danske jernbanesektor, både gennem levering af

data og ed i ter ie

ed øgleperso er i DSB’s orga isatio .

Informationerne, der er givet til konsulentteamet i forbindelse med organisationsanalysen og i forbindelse

med anmodninger fra konsulentteamet, har været underlagt en grundig kvalitetssikringsproces og

ledelsesgodkendelsesproces, førend de er blevet frigivet til konsulenterne gennem lukket datarum.

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Opgavebeskrivelse for kvalitetssikringen

Perspektivet

for k alitetssikri ge er DSB’s a alyser i relatio til

sektoranalysen herunder analyser for

mulige modeller for virksomhedens fremtidige rolle og organisering. Ved workshop med DSB 24. august

blev DSB præsenteret for seks scenarier for sektorens fremtidige organisering og styring, der indgår i

sektora alyse

ed he lik på opstart af DSB’s orga isatio sa alyse og a dre støtte de

analyser til

sektoranalysen. De centrale elementer i analysen er

1. En overordnet anbefaling

2. Finansiel baseline for 2020/2024/2030 og detaljeret opsplitning af økonomien 2015/16

3. Redegørelse for konkrete initiativer, der giver anledning til økonomiske forbedringer i de scenarier

(A, C og E), hvor DSB fortsat tildeles trafik

4. Organiseringer af DSB i hvert af analysens scenarier, herunder dimensioneringen af ressourcer og

økonomi i disse enheder

5. Implementeringsplan og analyse og planlægning af de transformationer, som DSB må forventes at

undergå

Hertil kommer en række konkrete spørgsmål vedr. placering af aktiver, samhandel, håndtering af personale

(herunder tjenestemænd) mv.

4.1

Kvalitetssikring af DSB’s organisationsanalyse

DSB’s overordnede anbefaling

til sektoranalysen

DSB anbefaler, at den fremtidige organisering og styring af jernbanesektoren tager udgangspunkt i et

markedsorienteret DSB, der mindst vil kunne realisere den samme effektivitet, som der eventuelt kan

opnås ved udbud til en væsentlig lavere risiko. DSB inddrager endvidere muligheden for løbende at måle

udviklingen og vurdere om mål opnås, og angiver dette som en intern drivkraft til at

sikre den samlede

samfundsgevinst samt organisationens [red. DSB] eksistensberettigelse.

EQA noterer, at DSB med

”Visionen

om et markedsorienteret DSB”

har angivet en retning, som vil bringe

subsidiebehovet væsentligt ned. Yderligere tiltag inden for tilpasning af trafikmængden og belægning kan

overvejes. EQA finder, at scenarie C med fordel kan inddrage løbende opfølgning på de planlagte mål. Det

kan kobles med muligheden for at skifte til at udbudsscenarie, hvis der ikke leves op til fast aftalte mål. Det

kunne f.eks. være subsidiebehovet i 2020 henholdsvis i 2024.

4.2

Basisfremskrivning

DSB har leveret en basisfremskrivning, der beskriver DSB i hhv. 2020, 2024 og 2030 baseret på en række

med Transportministeriet aftalte forudsætninger. Forudsætningerne bag beregningerne i

DSB’s

beslutningsoplæg for Fremtidens Tog Fase 1.5 er således ønsket anvendt også i sektoranalysen. Det drejer

sig primært om

•

trafikomfang svarende til K24 i den nuværende trafikkontrakt

antagelser vedr. infrastrukturændringer inkl. elektrificering

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

•

tilhørende ændringer i passagerfremskrivningerne

fastholdelse af den såkaldte metro-dobbeltfaktor

at driftskobling ikke forudsættes anvendt udover på Aarhus H

at der anskaffes 26 ellokomotiver og at anvendelsen af IC4 følger det forudsatte i FT

at Fremtidens Tog gennemføres inkl. de forudsatte gevinster vedrørende vedligehold

Den planlagte udrulning af signalprogrammet og følgelig elektrificeringsprogrammet er i løbet af processen

forsinket. Opdatering af forudsætninger i forbindelse hermed har være medvirkende til at forsinke

leverancen af basisfremskrivningen.

EQA har fået præsenteret og gennemgået basisfremskrivningen og noterer, at der ikke er inkonsistenser

mellem beregningerne i Fremtidens Tog og de præsenterede fremskrivninger. EQA har fået præsenteret og

kvalitetssikret de overordnede principper

i og i put til DSB’s fre skri i ger. Selve

fremskrivningsmodellen

DSB’s udgetteri gs etode

er ikke detaljeret kvalitetssikret.

I forhold til opgørelsen af den basisfremskrivning, der anvendes i sektoranalysen, anvender DSB en

basisfremskrivning for 2030 med et højere subsidieniveau. Det skyldes, at DSB i denne baseline ikke har

inddraget tre elementer, som indgår i sektoranalysens baseline:

Allerede i den nuværende trafikaftale indgår effektiviseringer på 39 mio. kr. pr. år, hvilket er

inkluderet i sektoranalysens baseline for alle år. Disse vil leveres som en del af Robust DSB.

Den forventede pensionering af tjenestemænd vil lede til reducerede omkostninger på mere end

130 mio. kr., hvilket er inkluderet i sektoranalysens baseline

Reduktion af de indirekte produktionsomkostninger som følge af Fremtidens Tog (ca. 200 mio. kr.

pr. år)

Sammenhængen mellem sektoranalysen og organisationsanalysen er således på dette punkt dokumenteret

og kortlagt.

Således vurderes basisfremskrivningen der - med nævnte korrektioner

–

udgør sektoranalysens scenarie 0

at reflektere e fre skri i g af DSB’s øko o i

uden implementering af andre ledelsesmæssige eller

strategiske ændringer end de ovennævnte forudsætninger.

4.3

Tiltag i visionen om et markedsorienteret DSB

DSB’s organisationsanalyse

inkluderer en redegørelse for mulighederne for at tilpasse omkostningerne og

foretage ko

er ielle i itiati er ed he lik på at øge effekti itete af DSB’s akti iteter. Disse er sa let

u der ”

visionen om et markedsorienteret DSB”.

EQA har kvalitetssikret hver enkelt af de underliggende elementer og anvendt de relevante tiltag til at

beskrive scenarierne A og C i sektoranalysen.

Robust DSB

Robust DSB er et effektiviseringsprogram,

der er i itieret af DSB’s

ledelse primo 2016 med henblik på at

skabe en effektiv konkurrencedygtig organisation. Robust DSB består af en række delinitiativer, som er

identificeret og detaljeret i samarbejde med ansvarlige chefer i DSB.

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

EQA har kvalitetssikret initiativerne til en detalje, hvor der er klart hvilke actions, der skal tages for at

realisere dem, hvem der er implementeringsansvarlig, og hvilke primære risici der er knyttet til initiativet.

Initiativerne er således detaljerede til 2020 og beskrevet på et mere overordnet niveau for perioden efter

2020. Det noteres, at en betydelig del af initiativerne frem til 2020 er indarbejdet i budgettet for 2017. EQA

har desuden haft mulighed for at drøfte forankring af programmet, principper for organisatorisk

implementering og opfølgning. EQA vurderer, at DSB med Robust DSB har opsat et program, der er

velforankret i organisationen og professionelt understøttet med: Udrulning af implementeringsværktøjer,

implementering i budgetter og opfølgning på gevinstrealisering.

I det oprindelige Robust DSB program blev ca. 75 pct. af det identificerede potentiale medtaget som

finansielt mål for perioden frem til 2020. EQA forstår dette som et udtryk for, at en del initiativer ikke kan

realiseres fuldt inden 2020 samt som en generel forsigtighedsforanstaltning. Anvendelse af en form for

forsigtighed i forhold til af værdien af initiativerne er fornuftigt, idet tidsrammen for programmet er 2020.

I den samlede præsentation af

visionen om et markedsorienteret DSB

frem til 2030 medtages hele det

identificerede potentiale samt potentiale fra nye tiltag. Det kan anses som værende en mere offensiv

forudsætning, som dog vurderes realisabel given den noget længere tidsramme. Det bemærkes, at det

økonomiske potentiale der lægges til grund i udbudsscenarierne i sektoranalysen overstiger potentialet i

visionen om et markedsorienteret DSB.

EQA noterer, at alle initiativer er sandsynliggjort

–

med en til tidsperspektivet svarende tilgang

–

i form af

oplistningen af et bruttokatalog, der overstiger det indregnede potentiale.

Samlet set udgør

DSB’s

initiativer en ambitiøs målsætning, som er udmøntet konkret for de første år og

mere overordnet efter 2020. EQA finder det realistisk at implementere disse i DSB frem mod 2030.

Potentialerne, der er indregnet i sektoranalysens udbudsscenarier, overstiger de potentialer, som DSB

indregner. I sektoranalysens scenarie A er medtaget de initiativer,

der urderes at ære i de for DSB’s

egen kontrol. Dvs. effektiviseringer, som kan implementeres inden for den ledelsesret, der er tilstede i DSB,

og som ikke rejser behov for særlig administrativ og politisk støtte.

Initiativer herudover indgår i scenarie C

–

DSB på markedsvilkår

–

og det kan f.eks. omfatte initiativer, der

kræver ændringer i reguleringen eller justering af aftalevilkår på arbejdsmarkedet. Disse vil derfor reelt

kræve politisk/administrativ støtte eller accept.

Førerløse s-tog

DSB indregner en potentiel gevinst 0,1 mia. kr. som følge af overgang til førerløse s-tog. Det fulde

potentiale er 0,3 mia. kr. om året, men implementering forventes ikke fuldt gennemført i 2030. Dette

baseres på udkast til

rapport o ”A alyse af uligheder e for auto atisk s- a edrift” udar ejdet til

Transportministeriet.

EQA er enig i, at denne effekt bør indgå og sektoranalysen indregner effekten i alle scenarier. Det er ikke

foretaget særskilt EQA af beregningen.

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Digitalt salg

Som tillæg til robust-initiativerne medtager DSB i

visionen om et markedsorienteret DSB

reducerede

omkostninger på 0,1 mia. kr. ifm. med digitalt salg. Dette forudsætter yderligere reduktion i

provisionsbetalingen til Kort&Godt-butikkerne samt effektivisering af billetsalget.

EQA er enig i muligheden herfor ud fra et produkt- og kundehåndteringsperspektiv.

Præsenteret sammen med digitalt

salg er deli itiati et ”

edre kapacitetsudnyttelse”, der har til formål at

øge belægningen i togene. Det primære redskab hertil er udbud af rabatterede billetter. I sin natur svarer

dette til prisdifferentiering (yield management),

so også er ho edele e tet i DSB’s tiltag ”øget

kommercielt

fokus”, og tiltaget urderes sa let her ed.

Øget kommercielt fokus og bedre kapacitetsudnyttelse

DSB opgør det samlede potentiale ved bedre kapacitetsudnyttelse og øget kommercielt fokus til 0,5

–

0,8

mia. kr. pr. år. Heraf vedrører 0,2 mia. kr. muligheder inden for de med nuværende kontrakt givne

muligheder. DSB redegør for dette betydelige potentiale baseret på, dels øgede muligheder for

prisdifferentiering, hvor der med uændret gennemsnitspris for alle billetter også kan gennemføres højere

priser i spidsperioden, dels en argumentation om nuværende kapacitetsudnyttelse i Danmark og

udenlandske erfaringer om store effekter.

I sektoranalysen er der gennemført tilsvarende analyser baseret på den samme erfaringsbasis. EQA har dog

inddraget effekten dog med lavere beløb i sektoranalysens DSB-scenarier. Det vurderes af EQA, at de videre

effekter kræver både ændret kontrakt og fuld opbakning fra administrative og politisk side. Der er desuden

en særlig problemstilling i forhold til takstkompetencen i regional og lokaltrafikken

–

takst øst og takst vest.

I sektoranalysen indregnes således

ia. kr. i s e ariet ed ”DSB på arkeds ilkår” C og det hal e i

s e ariet ”DSB so i dag” A .

Tiltag der ikke medtages i sektoranalysen

Udover de ovenfor anførte tiltag som helt eller delvist er medtaget i organisationsanalysen, har DSB

inddraget et tiltag vedr. udvidede muligheder for kommerciel ejendomsudvikling og -udlejning. Dette falder

uden for sektoranalysens fokus og vurderes ikke. DSB har endvidere medtaget en række tiltag, som vil

ændre den økonomiske balance mellem sektorens aktører (incitamentsstrukturer i forhold til Banedanmark

og den såkaldte metro-dobbeltfaktor) med henblik på at friholde DSB for ansvar for forhold, som ligger

ude for DSB’s ko trol.

EQA vurderer ikke, at initiativer i nævneværdig grad vil ændre statens

finansieringsbehov til den samlede sektor. Disse tiltag er ikke medtaget i sektoranalysen.

Endelig har DSB forudsat anvendelse af driftskobling for IC-trafikken, hvilket efter aftale med

Transportministeriet generelt ikke forudsættes i sektoranalysen.

De sa lede forskel på su sidie eho et i DSB’s

visionen om et markedsorienteret DSB

og sektoranalysens

scenarie C illustreres i figuren nedenfor.

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Figur 4-1. Sammenligning af organisationsanalysens vision og sektoranalysens scenarie C

Yderligere potentielle tiltag for DSB

Efter gennemgang med DSB er mulighederne for andre tiltag drøftet, idet disse kan inkluderes inden for

rammerne af sektoranalysens scenarie C

–

Et markedsorienteret DSB. Dette kunne f.eks. være en vis trafikal

tilpasning af betjeningen på de mindst efterspurgte afgange eller accept af øget belægning i myldretiden.

Dette har organisationsanalysen ikke inddraget, og det vurderes følgelig, at der er et yderligere økonomisk

pote tiale e d a gi et i DSB’s orga isatio sa alyse og sektora alyse s s e arie C.

Samlet vurdering

Samlet set har DSB identificeret effektiviseringstiltag på omkostningssiden samt nogle

omsætningsforbedrende tiltag, som med nævnte justeringer udgør fundamentet for sektoranalysens

scenarie C. De initiativer med implementeringshorisont inden 2020 er kvalitetssikret i størst detalje og

vurderes realisable.

Den samlede mængde initiativer udgør et ambitiøst, men ikke urealistisk potentiale for

effektivitetsforbedringer i DSB frem mod 2030. Potentialerne for de samme initiativer er større i

sektoranalysens udbudsscenarier.

EQA finder, at flere af initiativerne forudsætter administrativ og ejermæssig opbakning til normalisering af

aftale- og kommercielle vilkår for at kunne gennemføres. De konkrete behov i forhold hertil angives ikke i

organisationsanalysen.

4.4

Organisering af DSB i sektoranalysens scenarier

Intern organisering

DSB har i organisationsanalysen funktionelt opdelt DSB i en række delfunktioner, hvortil der knyttes

omkostninger og medarbejdere. Omkostninger er fordelt efter 2015 regnskabet og antallet af årsværk er

med antagelse om ensartet lønomkostning pr. medarbejder opgjort efter personaleomkostningerne i hver

funktion. Opdelingen er suppleret med summarisk forklaring af aktiviteterne.

EQA finder, at den anvendte opdeling på baggrund af de givne oplysninger, udgør et passende grundlag til

at opdele DSB’s akti iteter i

Sektoren må imidlertid forventes at gennemgå mange forandringer i

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

perioden frem til 2030

–

hvad enten fremtiden baseres på visionen om et markedsorienteret DSB eller et af

sektoranalysens udbudsscenarier. Den dimensioneringsmæssige effekt af disse ændringer illustreres ikke i

materialet. DSB har oplyst, at hverken kvaliteten i de historiske registreringer eller strukturen i de planlagte

tiltag understøtter en sådan illustration. I sektoranalysen er dimensioneringen af aktiviteterne i sektoren i

2030 estimeret på et mere aggregeret niveau,

e d det ses i DSB’s orga isatio sa alyse.

Sektoranalysens

dimensionering anvendes i den økonomiske modellering.

Sammenhængen til sektoranalysen er overordnet god. DSB’s

orga isatio sa alyse

anbefaler dog for

scenarie E, at der anvendes bruttokontrakter som alternativ model til den i sektoranalysen anvendte model

med nettokontrakter og med fravær af en integrator.

DSB redegør endvidere for hvilken samhandel, der skal etableres i den nye struktur, hvilket af EQA anses for

relevant input i fasen, hvor modellerne skal implementeres.

Pakkeinddeling

DSB anbefaler, at såfremt der er ønske om at konkurrenceudsætte togtrafikken, at denne

fastholdes som

én samlet trafikpakke.

Dette med baggrund i den høje trafikintensitet på knudekorridoren København-

Fredericia og den operationelle kompleksitet, som er kendetegnende og unik for den danske togtrafik.

EQA er enig i, at der er fordele ved at fastholde den nuværende struktur, hvor DSB’s trafik holdes samlet.

Herved realiseres desuden også stordriftsfordele. I sektoranalysen indregnes effekten af en opsplittet

pakkeinddeling i modsætning til den nuværende samlede pakke med en øget omkostning. Samlet set

leverer udbudsscenariet med én stor pakke (scenarie B) en således større reduktion i subsidiebehovet end i

udbudsscenariet, hvor den nuværende DSB-trafik opdeles i fem pakker (scenarie D). Sektoranalysen

vurderer, at risiciene ved at lave et stort udbud overstiger de af DSB anførte kompleksitetsrisici.

EQA bemærker, at der i omkringliggende lande er gennemført udbud af togtrafikken omkring store byer

ved at opdele den oprindelige operatørs aktivitet i mindre pakker. De er gennemført med en integrator

tilsvarende scenarie D.

4.5

Implementeringsplan og planlægning af de transformationer, som DSB må forventes

at undergå

DSB beskriver transitionen for hvert af sektoranalysens scenarier, herunder hvor hurtigt den kan foregå.

DSB beskriver hvilke elementer, der indgår i en transition i DSB og hvilken ledelsesmæssig tilgang, der vil

være til at bevare motivationen og loyalitete

la dt DSB’s edar ejdere.

Overordnet set finder EQA, at de beskrevne transitionsplaner er konsekvente og at tidsforbruget ved

implementering af hvert af scenarierne kan skønnes på baggrund heraf. Det vil således være muligt, at

foretage beslutninger på det foreliggende grundlag. Efter en konkret beslutning, skal der senere etableres

en taktisk implementeringsplan med konkrete delmål, tidsfrister og ansvarlige.

DSB anbefaler, at en beslutning om at konkurrenceudsætte togdriften tages så tæt på

implementeringstidspunktet som muligt for at bibeholde nøgleressourcer i DSB og mindske længden af

perioden med usikkerhed og tab af motivation i DSB.

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

EQA er principielt enig i de anførte hensyn. Sektoranalysen henser imidlertid også til det forhold, at en

succesfuld og risikominimerende forberedelse af udbudsprocessen kræver tilstrækkelig tid.

Koordination med sektorens projekter

DSB anbefaler med baggrund i de igangværende infrastrukturprojekter og med den påbegyndte udskiftning

af hovedparten af det rullende materiel, at

et eventuelt udbud af togtrafikken bør

….

afvente, at de

infrastrukturelle forudsætninger er bragt på plads.

Herved undgås risici ift. evt. forsinkelser, og der skabes

klare forudsætninger for de kommende udbud- og store risikotillæg udgås. Dette vil betyde, at udbud sker

med virkning fra 2025 til 2030. Med dette perspektiv er der rigelig tid til forberedelse af de kommende

udbud.

EQA kan på baggrund af de identificerede projekter i sektoren og den dybere drøftelse med DSB tilslutte

sig, at risiciene i for sektoren er store som følge af projekterne. At gennemføre udbud af togdriften vil

formentlig også medføre nye risici. Der vil for sene udbud være en balance mellem færre risici, men også

senere realisering af gevinsterne for udbud. Omvendt vil tidlige udbud indebære risici men også hurtigere

gevinster af de samme udbud

–

herunder udgås risikoen for at DSB ikke realisere de ambitiøse

effektiviseringstiltag. Sektoranalysen anbefaler således heller ikke, at udbuddene sker henover de

betydelige anlægs- og indkøbsaktiviteter, men af hensyn til gevinstrealisering gennemføres udbud således,

at de igangsættes, når de første faser af et projekt er vel gennemført. Der er markant lavere risici efter, at

de første FT er modtaget, godkendt og velfungerende i drift. Tilsvarende er risici ved Signalprogrammet

markant lavere for de sidste strækninger, efter de første har været i drift i nogle år.

Implementeringsplaner

For hvert af scenarierne analyserer DSB den overordnede implementeringsplan, hvilket er mest

omfangsrigt for udbudsscenarierne. DSB anbefaler, at udbudsplanen for de enkelte pakker sker efter

princippet om at påvirke færrest mulige antal passager først. Sektoranalysen har i forhold hertil primært

fokuseret på at skabe en hurtig overgang og gevinstrealisering.

I analysen vurderer DSB, at den hurtigere udbudsplan, der er skitseret i sektoranalysen, er baseret på

problematiske antagelser om, at implementeringer af de igangværende projekter i sektoren er problemfrie.

EQA noterer sig det forskellige syn, hvis imødekommelse dog ville implicere, at ændringer af sektoren

organisering ikke kan besluttes og planlægges, før end der er sikkerhed om realiseringen af alle vigtige

projekter.

Den interne transition i DSB i forhold til udbud foreslås gennemført ved, at DSB forinden hver

udbudsproces foretager en aktivitetsopdeling, således det er klart, hvilke dele af og personale i DSB-der

udskilles, og dermed gennem Lov om virksomhedsoverdragelse skal overgå til ny operatør. EQA er enig i

den foreslåede model, idet kun de relevante medarbejdere overføres

Den interne transition i DSB beskrives endvidere i afsnittet

”Fore yggelse af ta af oti atio og

ker eko pete er”. EQA fi der, at de eskre e ledelses ærktøjer il ku e udgøre e del af e

succesfuld transition.

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transitionsomkostninger

DSB gør i organisationsanalysen opmærksom på, at sektoren ved et paradigmeskift kan imødese væsentlige

transitionsomkostninger. Sektoranalysen medtager ikke overgangsomkostningerne i sammenligningen af

scenarierne, jf. rapportens afsnit 10.6.6. DSB vurderer, at omstillingen alene i DSB kan beløbe sig til 360

–

810 mio. kr., hvoraf 90

–

100 mio. kr. vedr. straksafskrivninger og dermed ikke medfører et behov for

højere subsidie. Hovedparten af de øvrige omkostninger (190

–

520 mio. kr.) er angivet som produktivitets-

og effektivitetstab i overgangsårene som følge af lavere motivation og nye arbejdsgange. Dette bør

kvalificeres yderligere hvis situationen realiseres, og det bør overvejes om bortfald af lange fremadrettede

opgaver kan (mere end) kompensere den lavere produktivitet.

4.6

Vurdering af de enkelte scenarier

I det følgende opsummeres kort scenarie for scenarie sammenhængen mellem den organisatoriske og

transitionsmæssige beskrivelse af scenariet i organisationsanalysen og sektoranalysen.

Scenarie A

–

DSB som i dag & Scenarie C

–

DSB på markedsvilkår

Sammenhængen mellem de organisatoriske beskrivelser og transitioner i scenarie A og scenarie C er høj.

Kun er der en variation imellem de tiltag og initiativer med betydning for økonomien, der er inkluderet i

organisationsanalysen og sektoranalysen, jf. redegørelsen i afsnit 4.3.

Scenarie B

–

Et samlet udbud

Overordnet set beskrives scenarie B ensartet i organisationsanalysen og sektoranalysen. Dog bemærkes, at

sektoranalysen anbefaler et hurtigere udbud af den store udbudspakke. Selskabet for ejerskab der omtales

i sektoranalysen omtales i organisationsanalysen som DSB.

Scenarie D - Udbudspakker

Overordnet set beskrives scenarie D ensartet i organisationsanalysen og sektoranalysen. Dog bemærkes, at

sektoranalysen anbefaler et hurtigere forløb for udbuddene, jf. afsnit 4.5. Organisationsanalysen omtaler

DSB som det fortsættende

selska , h ori od sektora alyse a e der ter e ”SOV e e tuelt aseret på

DSB”

Scenarie E

–

Udbud med kommerciel hovedstrækning

DSB anbefaler for scenarie E bruttokontrakter og anvendelse af en integratorfunktion. Umiddelbart er der

dermed uoverensstemmelser imellem de to analyser. DSB forholder sig imidlertid til den i sektoranalysen

anvendte model som en følsomhed, hvor sektoranalysens beskrivelse af scenarie E gengives. DSB anbefaler

ed aggru d i DSB Operatørs størrelse og DSB’s ledelses eslut i g om

ikke at afgive bud, at der ikke

gennemføres den forudsatte spaltning, hvorfor denne ikke beskrives i transitionsanalysen. Ligesom for

scenarie D skal det bemærkes, at sektoranalysen anbefaler et hurtigere forløb for udbuddene, jf. afsnit 4.5

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Scenarie F

–

Markedsbaseret løsning

For scenarie F forudsætter DSB at det alene er IC/Lyn-trafikken der bortauktioneres ved auktions-princip,

mens den øvrige trafik håndteres som i scenarie D. I forhold til organiseringen af DSB foreligger der ikke

noget umiddelbart problem, idet man for information vedr. DSB i scenarie F i vidt omfang kan vurdere

scenarie E, hvor der ligesom i scenarie F ikke er tiltænkt et SOV (evt. baseret på nuværende DSB) andre

roller end ejerskabet og drift af statens aktiver.

4.7

Specifikke forhold: DSB som byder, delprivatisering, samhandel

DSB som byder

I sektoranalysen rejser de scenarier, hvor der sker udbud af togtrafikken, spørgsmålet om, hvorvidt DSB

som virksomhed skal deltage i disse udbud.

DSB redegør i organisationsanalysen for baggrunden for, at DSB ikke vil optræde som byder ved udbud.

Argu e ter e ag DSB’s alg, so EQA fi der er alide og ægtige, er pri ært:

•

Markedsforstyrrelser som følge af forestillinger om skæv konkurrence

Manglende stordriftsfordele i forhold til internationale koncerner

I forbindelse med en opdeling af DSB, som sektoranalysens scenarie E indeholder, har DSB ikke taget

eksplicit stilling til spørgsmålet om hvorvidt det udskilte selskab DSB Operatør under et andet ejerskab, bør

agere som byder i Danmark hhv. udlandet. Det lægges til grund, at der sker en strategisk afstemning

mellem de ejermæssige interesser og ledelsen af det nye selskab, hvor forhold omkring selskabets rolle vil

kunne afklares.

Delprivatisering af DSB

DSB rejser i organisationsanalysen spørgsmålet om perspektiverne ved en privatisering af DSB og

argumenterer for, at staten med en hel eller delvis privatisering vil kunne inducere det samme

konkurrencemæssige pres på sektoren, som fremkommer ved udbud af togtrafikken, uden at realisere

udbudsomkostninger og udbudsrisici.

Hel eller delvis privatisering indgår ikke i sektoranalysens overvejelser. EQA noterer dog, at analysen ikke

godtgør hvordan, at hel eller delvis salg af DSB vil lægge et lige så stærkt pres på sektoren som et udbud.

Endvidere vil salg af minoritetspost baseret på en eksisterende forhandlet kontrakt på et senere tidspunkt

skulle udbydes eller genforhandles som tildelt kontakt. En senere genforhandling og tildeling vil kunne være

juridisk vanskelig afhængig af andelen der sælges. Det skal endvidere indgå, hvordan statens ejerskab til

sektorens aktiver (rullende materiel, værksteder og stationer) skal håndteres i en situation med delvist

privat ejerskab.

Samhandel

Afsnittet herom omhandler de områder, hvor der skal etableres modeller for samhandel, eksempelvis

hvorledes et selskab for ejerskab kan stille materiel til rådighed.

TRU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 372: Orientering om sektoranalyse for jernbanen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Det væsentligste spørgsmål i kvalitetssikringen har været i hvilket omfang den pågældende model

medfører lock-in i forhold til muligheden for operatører at tilvejebringe eget materiel, og hvorvidt modellen

reelt stiller andre operatører i en fair konkurrencesituation ift. et DSB togoperatørselskab. EQA vurderer, at

modellen på baggrund af drøftelserne anses at være et tilfredsstillende forslag til håndteringen af

tilrådighedsstillelse af materiel for andre operatører.

Udbudsomkostninger

DSB anfører i organisationsanalysen, at en række afledte omkostninger i forbindelse med udbud, som der

bør tages stilling til. Disse omfatter:

Profit til operatør

Tilbuds- og udbudsomkostninger

Mobilisering

Garantistillelse

Tab af netværkssynergi

Øget kompleksitet for myndighed

Snitflader ved fragmentering

Punkt 4., 6. og 7. er ikke tillagt nogen eksplicit værdi i sektoranalysen. Det førstnævnte punkt betragtes som

en udgift i alle scenarier

–

den er blot internaliseret i scenarier med et fortsat DSB. De sidstnævnte punkter

er ikke kvantificerede og det bemærkes at graden af myndighedskompleksitet ikke nødvendigvis øges pga.

en udbudsforretning.

Med hensyn til tilbuds- og udbudsomkostningerne er disse i organisationsanalysen skønnet til 40

–

160 mio.

kr. om året fordelt på byder og udbyder. I forhold hertil estimeres omkostningen i sektoranalysen til 25

–

mio. kr. om året. Sektoranalysen har som kilde anvendt ekspertinterviews, tyske erfaringer, herunder et

konkret Verkehrsverbund samt erfaringer fra andre sektorer refereret af Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsens repræsentant i arbejdsgruppen. DSB anvender to kilder fra de britiske og svenske

udbud.