Sundheds- og Ældreudvalget 2016-17
SUU Alm.del Bilag 399
Offentligt
1775586_0001.png
Holbergsgade 6
DK-1057 København K
T +45 7226 9000
F +45 7226 9001
M [email protected]
W sum.dk
Sundhedsministeren
Statsrevisorernes Sekretariat
Folketinget
Christiansborg
Dato: 1. maj 2017
Enhed: SUNDOK
Sagsbeh.: DEPMNH
Sagsnr.: 1602229
Dok. nr.: 351698
Sundhedsministerens redegørelse til Statsrevisorerne vedr. Rigsrevisionens
beretning nr. 11/2016 om Region Midtjyllands styring af risici og reserver i
to sygehusbyggerier
Statsrevisorerne har 2. marts 2017 fremsendt deres beretning nr. 11/2016 om Region
Midtjyllands styring af risici og reserver i to sygehusbyggerier og har samtidig bedt
om min redegørelse senest 2. maj 2017.
Jeg vil indledningsvist kvittere for, at beretningen sætter fokus på de udfordringer,
der kan opstå i forbindelse med sygehusbyggeri og større offentlige anlægsarbejder i
almindelighed. De kvalitetsfondsstøttede sygehusbyggerier er med et samlet budget
på godt 48 mia. kr. (2017-pl) en historisk stor og ambitiøs investering - ikke bare i
forhold til sygehusbyggeri men i forhold til offentligt anlæg i det hele taget. Derfor er
det også helt afgørende, at den faste økonomiske ramme forvaltes med fokus på
sikker styring af selve byggeprocessen såvel som på at skabe de bedst mulige rammer
for at realisere de forventede gevinster i form af bl.a. øget kvalitet og effektivitet.
./.
Jeg har indhentet en udtalelse på baggrund af beretningen fra regionsrådet i Region
Midtjylland,
jf. §18, stk. 3 i lov om revisionen af statens regnskaber mv.
Udtalelsen er
vedtaget på regionsrådsmødet 26. april 2017 og er vedlagt denne redegørelse som
bilag.
Rigsrevisionens beretning og statsrevisorernes bemærkninger
Rigsrevisionen vurderer, at Region Midtjyllands brug af risikostyring og reservestyring
til at forebygge og håndtere økonomisk pres på byggeriet af DNU og DNV samlet set
har været utilfredsstillende.
Statsrevisorerne er enige i denne konklusion og noterer, at Statsrevisorerne,
Rigsrevisionen, Sundhedsministeriet og regionens egne rådgivere gennem flere år har
gjort opmærksom på behovet for, at regionen forbedrer risiko- og reservestyringen i
forbindelse med byggeriet af DNU.
Statsrevisorerne peger på risikoen for, at yderligere besparelser og ændringer i
byggerierne kan foringe byggeriernes kvalitet og funktionalitet.
Statsrevisorerne bemærker desuden i lighed med Rigsrevisionen,
a) at risikostyringen i de to byggerier har været forskellig. Risikostyringen på
DNU har været mangelfuld og usystematisk, mens den på DNV har været
mere systematisk, og
b) at reservestyringen ikke har kunnet danne grundlag for en vurdering af, om
reserverne kan dække byggeriernes risici.
 SUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 399: Orientering om status på de kvalitetsfondsstøttede sygehusbyggerier pr. 2. kvartal, fra sundhedsministeren
Regionens bemærkninger og tiltag
Regionsrådet finder overordnet, at
”Rigsrevisionens
konklusioner er for markante i
forhold til fakta”. Regionsrådet
a erke der dog, ”at år a evæger sig ed i ogle
e kelte detaljer, er der forhold, so ka for edres.” Disse forhold oplyser
regionsrådet at have taget hånd om.
Regionsrådet er ikke enig i, at styringen af de to projekter samlet set har været
utilfredsstillende. Regionsrådet
vurderer, at åde yggeledelser og regio ”har holdt
nøje øje med de udfordringer og risici, der altid opstår i byggeprojekter,”
og at
udfordringerne er blevet håndteret inden de nåede at udvikle sig.
Regionsrådet finder det uhensigtsmæssigt, at Rigsrevisionen og Statsrevisorerne giver
en samlet vurdering af risiko- og reservestyring i DNU og DNV, idet konklusionen
vedrørende DNV herved bliver uforholdsmæssigt negativ.
I et bilag til regionsrådets udtalelse har regionen kommenteret hovedpunkterne i
beretningens delkonklusioner om hhv. risikostyring og reservestyring i de to
projekter.
Regionen er overvejende uenig i de enkelte kritikpunkter i delkonklusionerne.
Regionen finder bl.a., at konklusionerne i flere tilfælde er baseret på
uhensigtsmæssige forudsætninger. Herunder kritiserer regionen Rigsrevisionen for
primært at basere sin vurdering af risikoarbejdet på de formelle retningslinjer i
styringsmanualen og projektets registrering af risici i risikoregistre og
kvartalsrapporter til regionsrådet, hvorved det løbende risikoarbejde i regi af bl.a.
projektledelsesmøder og bygherremøder tillægges for lidt vægt. Regionen anfører
desuden, at Rigsrevisionen i flere tilfælde vurderer DNU efter kriterier, der ikke
fremgår af regnskabsinstruksen.
Regionen medgiver ift. DNU, at det er relevant at understrege forskellen mellem
hændelser og risici i rapporteringen, og at der er fokus på at forbedre dette i den
kvartalsvise risikorapportering.
Regio e erke der desude , at der på DNU ”fre til
starten af udførelsesfasen har været for stor tiltro til totalrådgivers evne til at
projektere uden væsentlige fejl og deres evne til at gennemføre en effektiv
yggeledelse.”
Regio e fi der, at de uvære de reserveprog oser ”giver et tilstrækkeligt gru dlag
for at vurdere hvorvidt der er de nødvendige reserver til at gennemføre projektet
inden for totalrammen, selvom der altid vil være en grad af usikkerhed knyttet til et
så o fatte de og ko pli eret projekt so DNU”. Regio e er der ed ue ig i, at de
”fortsat ør styrke reserveprog oser e og sikre e syste atisk
inddragelse af
kapitaliseri g af yggeriets risi i i prog oser e”,
jf. delkonklusion i beretningens afsnit
3 vedr. reservestyring.
Endeligt oplyser regionen, at både DNU og DNV har opdateret styringsmanualerne
efter Rigsrevisionen dataindsamling er afsluttet, og at der i den forbindelse er taget
højde for Rigsrevisionens kritik af uklare retningslinjer for risiko- og reservestyring.
Regionen oplyser desuden, at begge projekter i løbet af 2016 (primært efter
dataindsamlingen til beretningen er afsluttet) har etableret procedurer til at
kvalificere risikorapporteringen, herunder kapitalisering af risici.
Side 2
 SUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 399: Orientering om status på de kvalitetsfondsstøttede sygehusbyggerier pr. 2. kvartal, fra sundhedsministeren
Jeg henviser i øvrigt til regionens udtalelse for en uddybning af dens bemærkninger til
beretningens delkonklusioner,
jf. bilag.
Sundheds- og Ældreministeriets foranstaltninger og overvejelser
Overvejelser ift. beretningens indhold og konklusioner
Jeg er overordnet enig i beretningens kritik, men vurderer i lighed med regionen at
de sa lede vurderi g af styri ge i de to projekter so ”utilfredsstille de” giver et
lidt for negativt billede af DNV.
Jeg er enig med Rigsrevisionen i, at det er væsentligt at undersøge om de formelle
rammer for styring af projekterne (fx styringsmanualer) er tilstrækkeligt
operationelle, og om den skriftlige dokumentation for styringen af projekterne,
herunder kvartalsrapporterne til regionsrådet, er fyldestgørende og gennemsigtige.
Det svarer til de kriterier, der lægges til grund for Sundheds- og Ældreministeriets
tilsyn med kvalitetsfondsprojekterne, bl.a. fordi tilfredsstillende skriftlig
dokumentation af styringen er nødvendig for at regionsrådene har reel mulighed for
at varetage deres roller som bygherrer.
Jeg er dog i et vist omfang også enig med regionen i, at mangler eller uklarheder i
procedurer og rapportering ikke nødvendigvis er lig med mangelfuld byggestyring.
I tilfældet DNV er det min vurdering, at de mangler der påpeges ift. procedurer og
rapportering til en vis grad opvejes af, at projektet overordnet er blevet styret
kompetent, og at udfordringer er blevet håndteret undervejs. DNV har fx i langt
højere grad end DNU løbende kunnet lukke de risici der optræder i
kvartalsrapporterne til regionsrådet. Dermed har det i praksis været af mindre
betydning om der har foreligget en fuldstændig og ensartet kapitalisering af risici,
som er blevet indarbejdet i projektets reserveprognoser.
Overvejelser ift. statsrevisorernes bemærkninger
Jeg noterer mig, at statsrevisorerne i deres bemærkninger lægger vægt på risikoen
for, at yderligere besparelser og ændringer i byggerierne kan foringe byggeriernes
kvalitet og funktionalitet. Jeg er enig i, at det økonomiske råderum i begge byggerier
efter de allerede realiserede besparelser er begrænset. Jeg vurderer dog samtidig, at
risikoniveauet på tidspunktet for nærværende redegørelse er relativt lavt på begge
byggerier,
jf. også de afsluttende bemærkninger nedenfor.
Overvejelser ift. regionens bemærkninger
Jeg er - især ift. DNU - ikke enig i regionens afvisning af kritikken fra Rigsrevisionen.
Jeg er dog samtidig enig med regionen i, at den har iværksat tiltag til at forbedre sty-
ringen af projekterne, især på DNU. Flere tiltag er iværksat tæt på eller efter at Rigs-
revisionens dataindsamling er afsluttet og indgår derfor ikke i Rigsrevisionens vurde-
ring af projekterne. Bl.a. har begge projekter opdateret deres styringsmanualer og
har i den sammenhæng præciseret retningslinjerne for risiko- og reservestyring. Det
er min vurdering, at grundlaget for en betryggende styring af risici og reserver især på
DNU er væsentligt forbedret med den reviderede styringsmanual. De reviderede sty-
ringsmanualer er godkendt i regionsrådet hhv. 26. oktober 2016 (DNU) og 29. marts
2017 (DNV).
Regionen påpeger, at Rigsrevisionen i flere tilfælde vurderer DNU efter kriterier, der
ikke fremgår af regnskabsinstruksen. Det gælder fx i forbindelse med Rigsrevisionens
Side 3
 SUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 399: Orientering om status på de kvalitetsfondsstøttede sygehusbyggerier pr. 2. kvartal, fra sundhedsministeren
kritik af, at DNU’s reservestrategi ikke angiver,
hvilket niveau reserverne samlet set
skal have i byggeriet.
Generelt har Sundheds- og Ældreministeriet ift. DNU stillet omfattende krav til ekstra
rapportering og dokumentation ifm. det skærpede tilsyn med projektet siden 2011.
Herunder har det været et centralt fokusområde for ministeriet ifm. det skærpede
tilsyn at skabe gennemsigtighed ift. projektets reservestyring, bl.a. med krav om
udarbejdelse af en modelbaseret prognose for reservetræk.
Det er min vurdering, at Rigsrevisionens kritik af regionens styring af DNU i alt
væsentligt er baseret på krav, der enten fremgår af regnskabsinstruksen eller har
været stillet ifm. skærpet tilsyn, herunder de fire konsulentundersøgelser af DNU der
på ministeriets foranledning er foretaget i perioden 2011-2016.
Sundheds- og Ældreministeriets tiltag
Jeg vurderer, at de eksisterende rammer for Sundheds- og Ældreministeriets tilsyn,
herunder regnskabsinstruksen for kvalitetsfondsprojekterne, overordnet set er
tilfredsstillende. Ministeriet foretager dog løbende justeringer og præciseringer af
regnskabsinstruksen i lyset af erfaringerne fra tilsynet.
Rigsrevisionens kritik af reservestyringen i DNU og DNV har bl.a. givet anledning til, at
retningslinjerne for reservestrategier er præciseret i ministeriets udkast til revideret
regnskabsinstruks for 2017. Udkastet er i skrivende stund i høring hos Danske
Regioner og forventes endeligt godkendt i løbet af maj 2017, hvorefter ministeriet vil
oversende den reviderede regnskabsinstruks til Rigsrevisionen til orientering. Det
fremgår bl.a. af udkastet, at der skal foreligge metoder til prognosticering af
fremtidigt reservetræk og til vurdering af, om det realiserede reservetræk på et
givent stade i projektet svarer til det forventede.
Sundheds- og Ældreministeriet har i december 2016 som opfølgning på en aftale i
Økonomiaftalen med regionerne for 2017 afholdt et seminar om risikostyring i
kvalitetsfondsprojekterne med deltagelse fra Danske Regioner, alle fem regioner og
de fleste projekter. Jeg forventer, at der i Økonomiaftalen for 2018 vil blive aftalt
yderligere videndelingsinitiativer mhp. at styrke regionernes styring af
kvalitetsfondsprojekterne.
Afsluttende bemærkninger
DNV har i 1. kvartal 2017 indgået kontrakt på de sidste store byggefaglige udbud, og
dermed er et væsentligt risikoelement for projektet elimineret. Projektet forløber
uden væsentlige forsinkelser, og regionen håndterer løbende de udfordringer, der
opstår undervejs.
Sundheds- og Ældreministeriet har på den baggrund 31. marts 2017 meddelt Region
Midtjylland, at det skærpede tilsyn på DNV ophører. SUM vil stadig have øget
opmærksomhed på projektet, men uden krav om særlig rapportering ud over det, der
fremgår af ministeriets regnskabsinstruks for kvalitetsfondsprojekterne.
På DNU er der sket en væsentlig forbedring i styringen af projektet efter ansættelsen
af en ny projektdirektør og byggechef i foråret 2016. De tidsplaner for færdiggørelse
der blev udarbejdet i forbindelse med den seneste handlingsplan for DNU i foråret
2016 er efter min vurdering i alt væsentligt blevet overholdt. Med indflytningen af de
første laboratoriefunktioner og patienter i hhv. september 2016 og februar 2017 er
der taget hul på ibrugtagningen af de første store byggefelter. Trækket på de
Side 4
 SUU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 399: Orientering om status på de kvalitetsfondsstøttede sygehusbyggerier pr. 2. kvartal, fra sundhedsministeren
1775586_0005.png
decentrale reserver er i de seneste kvartaler stabiliseret efter en længere periode
med et højt niveau af ekstrakrav fra entreprenører.
Der er stadig potentiale for at forbedre styringen af især DNU, og ministeriet vil
fortsætte det skærpede tilsyn på DNU med henblik på at følge byggeri, færdiggørelse
og ibrugtagning også i den kommende tid. Jeg vil afslutningsvist gerne bemærke, at
der alt i alt for både DNU og DNV er grund til forsigtig optimisme ift. at undgå
besparelser, der kan forringe de nye sygehuses kvalitet og funktionalitet,
jf.
statsrevisorernes bemærkning.
En kopi af denne redegørelse er sendt til Rigsrevisor.
Med venlig hilsen
Karen Ellemann
Bilag:
-
Regionsrådets udtalelse om Statsrevisorernes beretning nr. 11/2016 om
Region Midtjyllands styring af risici og reserver i 2 sygehusbyggerier
Side 5