SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Skatteudvalget 2016-17
SAU Alm.del Bilag 20
Offentligt

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse

er meget usikker

Det bliver i debatten ofte fremstillet som om, at en lettelse af topskatten har en sikker positiv

jobeffekt, som kan beregnes meget præcist. Grundlaget for beregningen er dog efterhånden 20

år gammelt, og siden har studier af jobeffekter af skattelettelser vist meget forskellige resulta-

ter. Et nyere dansk studie stiller spørgsmålstegn ved, om der overhovedet er en jobeffekt på

kort sigt. Jobeffekten af skattelettelser er altså højest usikre og er mere ”fugle på taget” end en

sikker finansieringskilde.

Af analysechef

Jonas Schytz Juul

26. februar

2016

Analysens hovedkonklusioner

•

Evidens for effekter af marginalskat på arbejdsudbuddet er svagt. En række studier og

analyser viser, at der ikke er nogen nævneværdig sammenhæng mellem ændringer i

marginalskatten i toppen og arbejdsudbuddet i Danmark.

De fleste studier fokuserer på marginalskattens betydning for skattepligtig indkomst

fremfor effekten på arbejdsudbuddet. Effekten på arbejdsudbuddet må dog forventes at

være mindre end effekten på skattepligtig indkomst, idet arbejdsudbuddet kun er en af

flere måder for skatteyderen at reagere på ændringer i skattens størrelse.

Det grundlag, der bruges til at beregne jobeffekter af skattelettelser, er efterhånden 20

år gammelt. Et nyere studie af Forårspakke 2.0 viser, at de umiddelbare effekter, man

kan finde af skattelettelsen i 2010, udelukkende skyldes en teknisk flytning af indkomst

fremfor reelle jobeffekter.

•

Kontakt

Analysechef

Jonas Schytz Juul

Tlf. 33 55 77 22

Mobil 30 29 11 07

[email protected]

Kommunikationschef

Mikkel Harboe

Tlf. 33 55 77 28

Mobil 28 36 87 50

[email protected]

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd

Reventlowsgade 14, 1 sal.

1651 København V

33 55 77 10

www.ae.dk

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

I debatten bliver det oftest fremstillet som om, at en skattelettelse har en sikker positiv effekt på arbejds-

udbuddet, som kan udregnes meget præcist. Samtidig bliver effekterne på adfærden medregnet direkte

som en sikker finansieringskilde, når skatten lettes. Seneste eksempel på dette er den nyeste finanslov,

hvor registreringsafgiften blev sænket. Dette koster ifølge Finansministeriet 1.210 mio. kr. i umiddelbart

tabt provenu i 2016, dvs. før adfærdseffekter medregnes. Når adfærd og tilbageløb medregnes, forventer

Finansministeriet dog, at nedsættelsen af registreringsafgiften kun koster 350 mio. kr. i 2016. Man for-

venter altså, at der kommer 860 mio. kr. af det tabte provenu fra registreringsafgiften tilbage i statskas-

sen igen helt automatisk allerede samme år, som registreringsafgiften sænkes, svarende til over 70 pct.

af det umiddelbart tabte provenu. Dette sker både gennem ændret forbrugsmønster og ændring i ar-

bejdsudbuddet og er baseret på en antagelsestung beregning. Konkret forventes det, at nedsættelsen af

registreringsafgiften øger arbejdsudbuddet svarende til 700 fuldtidspersoner

Det umiddelbare provenutab og adfærdseffekten er to centrale effekter ved en ændring i skatten. Det

umiddelbare provenutab er ændringen i skatteprovenuet, hvis ingen ændrer adfærd ved ændringen i

skatten. Dette kaldes også den

mekaniske effekt

og kan udregnes meget præcist på baggrund af detalje-

rede registeroplysninger. En eventuel adfærdsændring som følge af skattelettelsen kaldes

adfærdseffek-

ten

eller den

dynamiske effekt.

Denne kan ikke udregnes præcist, men må baseres på en række skøn og

antagelser. Det er altså ikke en sikker effekt, der kan måles, og der er stor usikkerhed om størrelsen af

denne effekt.

Der er to kilder til ændringer i arbejdsudbuddet. Den ene effekt er deltagelseseffekten, som er personer

uden beskæftigelse, som vælger at komme i beskæftigelse pga. skattelettelsen. En anden effekt kommer

fra personer, der allerede er i beskæftigelse, som vælger at arbejde flere timer pga. skattelettelsen. Dette

kaldes

timeeffekten.

De adfærdseffekter, der evt. vil være af at lette topskatten, vil næsten udelukkende

være en timeeffekt. Der vil altså ikke være mange personer, der kommer i job som følge af en topskat-

telettelse – næsten hele den formodede effekt kommer fra personer, der allerede er i arbejde, som skal

arbejde flere timer.

Boks 1. Centrale begreber

Begreb

Umiddelbar effekt /

Mekanisk effekt

Dynamisk effekt /

Adfærdseffekt

Elasticitet på arbejds-

udbud

Elasticitet på skattepligtig

indkomst

Timeeffekt

Deltagelseseffekt

Selvfinansieringsgrad

Forklaring

Provenuændring ved skatteændring hvis ingen ændrer adfærd. Kan beregnes præcist ud fra

indkomstregistre.

Den ændring i adfærd, fx i arbejdstimer, som skatteændringen giver. Kan ikke beregnes di-

rekte men må baseres på en række estimationer, antagelser og skøn

Et tal, der repræsenterer, hvor mange procent arbejdsudbuddet ændrer sig, når lønnen efter

skat ændrer sig én procent. Jo større denne er, jo større er adfærdseffekten

Et tal, der repræsenterer, hvor mange procent den skattepligtige indkomst ændrer sig, når løn-

nen efter skat ændrer sig én procent. Jo større denne er, jo større er effekten

Personer som allerede er i beskæftigelse som forventes at arbejde endnu flere timer som følge

af skattelettelsen

Personer uden beskæftigelse som vælger at blive beskæftiget pga. skattelettelsen

Den andel af det mekaniske provenutab som forventes hentet ind igen ved adfærdseffekter og

andre afledte effekter. En selvfinansieringsgrad på 0,5 betyder, at en skattelettelse der giver

et umiddelbart provenutab på 2 mia. kr. forventes at give et provenutab på 1 mia. kr. efter ad-

færd og afledte effekter er medregnet.

http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/l69/spm/4/svar/1286877/1580121.pdf

http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/l69/spm/5/svar/1286875/1580117.pdf

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

I det følgende vil der blive gennemgået en række studier og analyser, som peger på, at elasticiteten af

skattepligtig indkomst reelt er af undseelig størrelse. Der kan altså ikke findes nogen dynamiske effekter

af en skattelettelse på kort sigt. Ifølge disse studier er der derfor ikke evidens for en sammenhæng mel-

lem ændringer i marginalskatten i toppen og arbejdsudbuddet i Danmark.

Dette vidner om, at der er stor usikkerhed forbundet med adfærdseffekterne af skattelettelser. At be-

nytte disse omdiskuterede og usikre adfærdseffekter som sikre finansieringselementer i finanslove og

skattereformer er derfor problematisk og kan potentielt forværre holdbarheden.

Hovedkonklusionerne i papiret er:

•

Grundlaget for de jobeffekter, Finansministeriet regner med fra skattelettelser, er baseret på

data fra en spørgeskemaundersøgelse på knap 2.400 personer foretaget i 1996. I det oprinde-

lige studie er der generelt

statistisk insignifikante

estimater af adfærdseffekter for mænd, mens

der er en større adfærdseffekt for kvinder. At effekten er insignifikant betyder, at effektens stør-

relse ikke kan afvises reelt at være nul. Konklusionen fra studiet er altså, at der for mænd ikke

er nogen statistisk sikker adfærdseffekt af lavere topskat.

•

I den internationale litteratur er der generelt enighed om, at arbejdsudbudselasticiteten mht.

skat er meget tæt på nul for mænd, mens kvinders

deltagelsesbeslutning

synes at være påvirket

af skattens størrelse, men altså ikke timebeslutningen, som er den relevante beslutning ift. top-

skat.

•

I en dansk kontekst er en analyse af skattereformen i 1987 blevet brugt til at argumentere for,

at elasticiteten af skattepligtig indkomst er omkring 0,2. Imidlertid finder samme artikel lavere

elasticiteter, når der anvendes nyere skattereformer.

•

I et nyere dansk studie af adfærdseffekterne af skattelettelsen i 2010 finder forfatterne umid-

delbart en elasticitet af skattepligtig indkomst på 0,1. Men når der renses for indkomstflytning,

falder elasticiteten til 0. Det vil sige fuldstændigt fravær af adfærdseffekter på kort sigt. Den

effekt, man umiddelbart finder, skyldes udelukkende, at nogle personer teknisk flytter udbeta-

lingen af deres løn fra slutningen af 2009 til starten af 2010, hvor den øverste marginalskat er

faldet. Hvis man ikke tager højde for indkomstflytning, kan man foranlediges til at tro, at For-

årspakke 2.0 fik skatteydere til at arbejde mere allerede i 2010 som følge af den lavere margi-

nalskat. Dette ses dog ikke i deres indtjening, når man kontrollerer for manipulation med løn-

udbetalinger henover årsskiftet.

•

Argumentet om, at selvstændige stopper med at arbejde, når de når topskattegrænsen, holder

ikke. De selvstændige, der har en indkomst præcis på topskattegrænsen, bruger virksomheds-

ordningen til at flytte indkomst fra et år til det næste. Man kan altså ikke bruge dette fænomen

som argument for at afskaffe topskatten. Blandt lønmodtagere finder man ikke samme grad af

sammenklumpning af personer lige på topskattegrænsen.

Ingen sikker jobeffekt af topskattelettelser for mænd

Når de dynamiske effekter af lavere marginalskatter vurderes i forhold til de offentlige budgetter, er det

arbejdsudbudseffekten, man fokuserer på. Derfor er den centrale parameter arbejdsudbudselasticiteten

(også kaldet timeudbudselasticiteten). Finansministeriet anvender i dag en gennemsnitlig timeelastici-

tet på 0,1.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

De elasticiteter, Finansministeriet bruger, er baseret på et studie af Frederiksen m.fl. (2001), der analy-

serer data fra en spørgeskemaundersøgelse på knap 2.400 personer foretaget i 1996. Resultaterne fra

dette studie er gengivet i tabel 1. Som det ses af tabellen, er der generelt statistisk insignifikante estima-

ter af adfærdseffekter for mænd, mens kvinder har en større elasticitet, og flere er signifikante. At effek-

ten er insignifikant betyder, at ikke kan afvises, at elasticitetens størrelse reelt er nul. Da topskatten

sætter ind fra ca. 8. decil, viser studiet, at der for mænd ikke er nogen statistisk sikker adfærdseffekt af

lavere topskat. Effekten kan altså lige så godt være nul, som den viste elasticitet på ca. 0,05. Kun for

kvinder er der en statistisk signifikant effekt af lavere topskat.

Der er således betydelig usikkerhed omkring estimatet af adfærdseffekterne.

Frederiksen m.fl. (2001)

er det seneste eksisterende danske studie af, hvordan arbejdstiden er påvirket af marginalskatten.

Tabel 1. Arbejdsudbudselasticiteter fra Frederiksen m.fl. (2001)

Indkomstdecil

Samlet

Mænd

0,060

0,050

0,044

0,046

0,053

0,051

0,053

0,052

Kvinder

0,161

0,150

0,153

0,148

0,141

0,147

0,142

0,146

0,149

Anm: De listede elasticiteter er ukompenserede arbejdsudbudselasticiteter. Kun elasticiteter markeret med kursiv og fed er signifikant forskellige

fra nul på et 95-konfidensniveau.

Kilde: AE pba. Frederiksen m.fl. (2001)

Ovenstående er reelt det studie, der refereres til af Finansministeriet som evidens for den konkrete sam-

menhæng mellem marginalskatter og timebeslutningen for skatteydere. Evidens for den konkrete stør-

relse af adfærdseffekter på timebeslutningen i forbindelse med ændringer af marginalskatten må derfor

betragtes som særdeles svag.

Dette er et billede, som også ses i den internationale litteratur, hvor der jf. Saez m.fl. (2012) generelt er

enighed om, at arbejdsudbudselasticiteten mht. skat er meget tæt på nul for mænd, mens kvinders

del-

tagelsesbeslutning

synes at være påvirket af skattens størrelse, men altså ikke timebeslutningen, som er

den relevante beslutning ift. topskat.

Effekt på skattepligtig indkomst

Mens antallet af analyser af adfærdseffekten på arbejdsudbuddet i en dansk sammenhæng er særdeles

lille og usikker, og at sådanne effekter internationalt har været svære at påvise, er der en omfattende

Stikprøven i studiet er dog så lille, at når man opdeler på deciler får meget små grupper. Dette gør, at det er svært at opnå signifikante estimater.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

litteratur, der analyserer effekten af skatteændringer på den

skattepligtige indkomst

i stedet for arbejds-

udbud. Den vigtigste grund til det er, at den skattepligtige indkomst er langt nemmere at måle, idet den

findes i SKAT’s registre ligesom i andre landes skatteministerier. Men effekten på skattepligtig indkomst

er noget helt andet end effekten på arbejdsudbuddet. Dette skyldes, at arbejdsudbuddet kun er én af de

måder, som en skatteyder kan variere sin skattepligtige indkomst på.

Den skattepligtige indkomst er afhængig af skattesystemet og af hvor store muligheder, der er for skat-

tetænkning. Dette kan f.eks. være flytning af indkomst mellem skattebaser. Hvis en selvstændig eksem-

pelvis vælger at ændre sin lønudbetaling som følge af en skatteændring, uden at virksomhedens reelle

forhold ellers ændres, afspejler dette ikke en ændring af virksomhedens produktion. Denne skattetænk-

ning har måske betydning for statens finanser, men påvirker ikke den samlede produktion og dermed

muligheder for vækst. Denne beslutning om at flytte indkomst afhænger godt nok af marginalskatten,

men også af, hvor nemt det er at flytte indkomst mellem forskellige baser, og hvor nemt det er at undgå

beskatning. Effekten af en skattestigning vil f.eks. være større, hvis det er muligt relativt nemt at undgå

den øgede beskatning. Dette betyder, at skattens størrelse ikke er det eneste relevante værktøj, men at

man potentielt kan opnå de samme ”dynamiske” effekter ved at forbedre skattekontrollen og/eller gøre

skattesystemet robust overfor skattetænkning.

Et andet problem ved at bruge skattepligtig indkomst fremfor arbejdsudbuddet til at måle effekten af

beskatning på de offentlige finanser er, at den del af en eventuel indkomstfremgang, der opstår ved en

lavere skat, og som ikke skyldes øget arbejdsudbud, ikke giver nogen forbedring af de offentlige budget-

ter. Det skyldes, at lønfremgang, som ikke skyldes et øget arbejdsudbud, vil blive opvejet af, at de offent-

lige indkomstoverførsler og de offentlige lønninger stiger svarende til denne lønfremgang. Så selvom vi

er blevet mere velstående (lønnen og indkomsterne er steget), giver det ikke umiddelbart nogen frie

penge på de offentlige budgetter. Skatteværdien af de øgede indkomster opvejes af øgede udgifter til

offentlig løn og offentlige indkomstoverførsler. Boks 2 sammenfatter de forskellige effekter, der er i spil,

når man ser på den skattepligtige indkomst.

Som det fremgår af boks 2, så er det meget problematisk at sammenligne elasticiteter af skattepligtig

indkomst på tværs af lande, da skattesystemer varierer betragteligt. For eksempel har Gordon og Slem-

rod (2000) vist, at en forhøjelse af selskabsskatten i USA har ført til, at en langt større andel af indkom-

sten er blevet indrapporteret som personlig skattepligtig indkomst. Dette indebærer, at man skal ind-

drage og forsøge at kontrollere for skattesystemet generelt, når man sammenligner elasticiteter, der er

beregnet i forskellige lande. Jo mere forskelligartet skattesystemerne er, des mindre anvendelig er ela-

sticiteten til vurdering af adfærdseffekter i Danmark. I et forsøg anviser Kleven m.fl. (2011), at tredjeparts

indrapportering af løn fra arbejdsgiver til SKAT gør, at mængden af skattesnyd er meget lav for lønmod-

tagere, mens dette ikke i samme grad er tilfældet for selvstændige. Dermed må man forvente, at lande

med mindre effektiv skatteopkrævning, som for eksempel USA, har langt højere elasticiteter, end tilfæl-

det er for Danmark.

Nedenfor præsenteres en række af de nyeste resultater inden for forskningen. Som beskrevet ovenfor er

fokus i forskningen rykket fra arbejdsudbudselasticitet til skattepligtig indkomst. Der vil i præsentatio-

nen af forskningen nedenfor primært være fokus på danske studier. Det skyldes, at elasticiteter fra uden-

landske studier ikke bare kan overføres til danske forhold, da skattesystemerne er forskellige, og der er

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

forskelle på dels, hvor robuste skattesystemerne er over for skattetænkning, og dels hvor godt indberet-

ningssystemer og skattekontrol fungerer.

Boks 2. Hvilke effekter indeholdes i elasticiteten af skattepligtig indkomst?

Elasticiteten af skattepligtig indkomst afspejler en række forskellige mulige effekter. Man kan groft sagt dele effekterne op i

to grupper. Som beskrevet i brødteksten er der en række effekter, som påvirker elasticiteten i positiv retning, men som ikke

nødvendigvis

har de realøkonomiske konsekvenser, som man normalt forbinder med beskatning:

Indkomstflytning mellem skattebaser, f.eks. mellem virksomhedsskatteordning og personskatter

Udnyttelse af fradrag og skattehuller

Skattesnyd

Udbetaling af løn gennem frynsegoder

Marginalskatten vil teoretisk påvirke disse dimensioner, men bemærk, at en skatteyders mulighed for at reagere langs disse

dimensioner også er begrænset af skattesystemet som helhed. Ved at gøre skattesystemet mere robust er det dermed muligt

sænke

elasticiteten af skattepligtig indkomst. At sænke marginalskatten er for eksempel en måde at mindske skattesnyd,

men det er nærliggende at forvente, at andre metoder er billigere og bedre såsom tredjeparts indrapportering af indkomst og

elektronisk registrering af mistænkelig adfærd.

Dertil komme de ”reale” effekter, som man ønsker at beskrive. Dvs. dem man typisk diskuterer relateret il topskat. Disse

indeholder blandt andet følgende dimensioner:

Arbejdstid

Indsats på arbejdspladsen

Uddannelsesvalg

Karrierevalg

Førstnævnte er den effekt, der beskrives ved arbejdsudbudselasticiteten, her primært timebeslutningen. De øvrige er af

betydning for samfundsøkonomien som helhed, men af mindre betydning for statens finanser på grund af reguleringen af

overførsler og lønninger. Teoretisk bør en mindre marginalskat trække i retning af højere arbejdstid og løn. Dertil kommer

dog indkomsteffekter, der kan trække i den anden retning.

Elasticiteten af skattepligtig indkomst er dermed et sammensurium af forskellige effekter, og det er klart at man bør være

påpasselig med at sammenligne elasticiteter dels over tid, hvor regler ændres, og dels mellem forskellige lande med unikke

skattesystemer. Kun under antagelse af, at det kun er den første reale effekt, der eksisterer, dvs. effekter gennem arbejdsti-

den, er arbejdsudbudselasticiteten sammenfaldende med elasticiteten af skattepligtig indkomst. Empirisk er der dog stærk

evidens for, at arbejdsudbuddet ikke er den eneste dimension, der påvirkes af marginalskatten. Det er derfor ud fra ovenstå-

ende forventeligt, at arbejdsudbudselasticiteten er mindre end elasticiteten af skattepligtig indkomst.

1987-reform og størrelsen af elasticiteter

I dansk sammenhæng er det mest citerede studie vedr. skattepligtig indkomst lavet af Kleven og Schultz

(2014) og et søsterstudie fra De Økonomiske Råd, Schultz (2011), der baserer sig på samme data og

metode men med en mindre tidsperiode. Disse studier anvender en række forskellige tilgange til at måle

elasticiteter af skattepligtig indkomst.

Den mest citerede delanalyse anvender variation i skatterater som følge af 1987-skattereformen. Ana-

lysen er en såkaldt forskel-i-forskel-analyse, hvor personer, der ikke modtager en skattelettelse, sam-

menlignes med personer, der modtager en skattelettelse. Forfatterne demonstrerer, at disse to grupper

følger samme trend i indkomst indtil skattereformen, men at de derefter divergerer, idet personer, der

modtager en skattelettelse, har en stigning i den skattepligtige indkomst relativt til den gruppe, der ikke

modtager skattelettelsen. På baggrund af dette beregner forfatterne en elasticitet af skattepligtig løn-

indkomst og kapitalindkomst i spektret 0,2 til 0,3. Det er disse elasticiteter, der oftest omtales fra studiet

i den offentlige debat. Bemærk, at der i denne estimation ikke tages højde for observerbare forskelle

blandt personer i de to grupper. Antagelsen er dermed, at der ikke ville være forskel på indkomsttrenden

mellem de, der får højere og lavere marginalskat af reformen i fravær af reformen. Skattereformen i 1987

indeholdt imidlertid mange andre tiltag end bare sænkningen af marginalskatten. Således vil regelæn-

dringer andre steder i skattesystemet kunne påvirke treatment- og kontrolgruppen forskelligt.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

Denne elasticitet er som beskrevet alene baseret på 1987-skattereformen. I en anden delanalyse anven-

des data fra 1980 til 2005. Der har været gennemført en række skattereformer i denne periode, hvilket

skaber en variation i indkomstbeskatningen, som kan bruges til at identificere adfærdseffekter. Den an-

vendte statistiske metode stammer fra en række amerikanske studier og har været meget anvendt siden

begyndelsen af nullerne.

Resultaterne af denne analyse viser meget lavere elasticiteter, end hvis man alene fokuserer på 1987-

reformen. Her findes elasticiteter for lønindkomst omkring 0,05 for lønmodtagere, mens de for selv-

stændige ligger omkring 0,1 for hele perioden. I 80’erne (inklusiv 1987-reformen) findes elasticiteter

omkring 0,2

mens der hvis man alene fokuserer på 90’erne og 00’erne kun findes elasticiteter i omeg-

nen af 0,03, altså næsten ti gange mindre end i 80’erne. Forfatterne argumenterer for, at dette skyldes

at større skattereformer gør, at folk i højere grad ændrer adfærd, da indkomsttabet ved at lade være er

stort. Kleven (2014) argumenterer imidlertid for, at den høje elasticitet fra 1987-reformen ikke nødven-

digvis er repræsentativ for det det danske skattesystem vi har i dag, og at senere reformer ikke synes at

kunne generere samme adfærd som 1987-skattereformen. Skattesystemet er i dag blevet mere robust,

hvilket netop var formålet med 1987-reformen, jf. Lykketoft (1986). Det er i dag sværere at foretage

skatteunddragelse og indkomstflytning, og elasticiteten må derfor i dag forventes at være mindre end

tilfældet var for knap 30 år siden i forbindelse med 1987-skattereformen.

Elasticiteter i Kleven og Schultz (2014)

Metode og tidsperiode

DiD, 1984-2005

DiD, 1984-1990 (1987-skattereformen)

DiD, 1991-2005(efter 1987-skattereformen)

DiD, 1984-2005

DiD, 1982-1993 (Grafisk)(1987-skattereformen)

Gruppe

Lønmodtagere

Selvstændige

Lønmodtagere

Elasticitet

0,05

†

0,11

†

0,03

†

0,09*

0,21

‡

Anm: †: Hentet fra tabel 6 i Kleven og Schultz (2014). *: Hentet fra tabel 5. ‡: Hentet fra figur 4.

Kilde: AE pba. Kleven og Schultz (2014)

Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at 1987-reformen var meget omsiggribende i dens definition

af skattebaser og fradrag, og at der derfor forekommer mange andre ændringer end blot sænkning af

marginalskatter. Et af hovedformålene med 1987-reformen var at dæmme op for den udhuling af skat-

tebasen og udbredt skattespekulation, som var en følge af store rentefradrag. Dertil blev indført en virk-

somhedsordning, som ændrede, hvordan virksomhedsoverskud blev beskattet. Samtidig blev forskellen

på marginalskatterne på forskellige baser indsnævret, således at værdien af indkomstflytning faldt be-

tragteligt.

Det er derfor ganske sandsynligt, at den høje elasticitet fra 1984-1990 kan være båret af indkomstflyt-

ning. Når 1987-reformen sammenlignes med perioden, der indeholder 1994-reformen, som også inde-

holdt betragtelige ændringer i marginalskatterne, findes væsentlig lavere elasticiteter. En analyse tilsva-

rende den grafiske analyse for 1987-reformen udføres dog ikke i papiret. Ej heller analyseres en mere

snæver periode omkring 1994-reformen. Der argumenteres for, at store skattereformer har større effek-

Se Gruber, J., & Saez, E. (2002)

Dette er essentielt analysen, der foretages i DØRS analyse i

Dansk Økonomi, efterår 2011

og det tilhørende metodenotat, Schultz (2011).

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

ter, men det noteres, at elasticiteten målt i perioden 1991-2005 er lavere. Dette kan tolkes, som at skat-

tesystemet er blevet mere robust og simpelt og dermed ikke giver mulighed for indkomstflytning og

unddragelse i samme grad som i 80’erne. Dermed er det problematisk at anvende elasticiteter målt på

1987 til forudsigelse af adfærdseffekter ved skattereformer i dag.

Det skal igen understreges, at elasticiteten af skattepligtig indkomst må forventes at være større end

arbejdsudbudselasticiteten, jf. gennemgangen i boks 1. Dermed er arbejdsudbudselasticiteterne højst

sandsynligt lavere end dem, som er angivet for skattepligtig indkomst i tabel 2. Samlet peger de nyere

resultater i dette studie således på meget små arbejdsudbudselasticiteter.

Andre studier med tidsmæssig variation

Holme (2011) analyserer forskellige typer statistiske modeller til at måle elasticiteten af skattepligtig

indkomst dels ved simulering, dels på data. De statistiske modeller vurderes ud fra simuleringerne og

anvendes derefter på data. Det foretrukne estimat af elasticiteten af skattepligtig indkomst er i denne

model 0,11 for lønindkomst og 0,08 for skattepligtig indkomst. Sidstnævnte betragtes imidlertid som

insignifikant, dvs. ikke statistisk sikkert forskelligt fra nul.

Også Bækgaard har i flere omgange estimeret elasticiteten af skattepligtig indkomst.

Med den traditi-

onelle metode (DiD) findes generelt for en elasticitet omkring 0,11 for mænd og 0,06 for kvinder. Resul-

taterne står i kontrast til de fleste andre undersøgelser, der viser større elasticiteter for kvinder end for

mænd. I disse analyser finder Bækgaard ved en alternativ metode, at elasticiteterne er mindre på kort

sigt og markant større på langt sigt. Ikke desto mindre er disse resultater relativt ustabile, når man æn-

drer på statistiske antagelser. Holme (2011) viser, at netop denne metode med at opdele på kort og langt

sigt

har ringe egenskaber i simulationer og derfor ikke er hensigtsmæssig at anvende til at vurdere ef-

fekter af skatteændringer.

Chetty m.fl. (2011) foretager også en analyse med den traditionelle metode (DiD) og finder en elasticitet

på nul.

Indkomstflytning, skattereformer og problemet med tidsmæssig variation

Ovenstående analyser er baseret på tidsmæssig variation i personers indkomst, dvs. ændringen i perso-

ners skattepligtige indkomst forbundet med ændringer i skattesystemet. Indkomstflytning er en stor

fejlkilde ved målingen af elasticiteten af skattepligtig indkomst, når skatten ændres over tid. Hvis skatten

sænkes ved nytår, vil skatteydere have et incitament til at udskyde en løn eller bonusudbetaling i slut-

ningen af året til det nye år, hvor skatten er lavere.

Disse former for indkomstflytning er ”engangsfore-

stillinger” og dermed ikke udtryk for en varig effekt af ændringer i skattesystemet. Effekten af denne

form for indkomstflytning bør således ikke indgå i beregningen af elasticiteter.

Kreiner m.fl. (2013) belyser omfanget af indkomstflytning omkring indførelsen af Forårspakke 2.0 ved

årsskiftet 2010. E-indkomstregisterets indførelse betyder, at man kan analysere månedslønninger frem

Denne pointe understreges også af Kleven (2014), som er en af forfatterne til studiet.

Dette skyldes datasættes størrelse, der er så stort, at man bør stille store krav til signifikans.

Se Bækgaard 2010, 2012 og 2014.

Metoden er en såkaldt fejlkorrektionsmodel,

Forfatterne mener dog, at dette estimat er for lavt grundet optimeringsomkomstninger.

Det modsatte er naturligvis også tilfældet ved en skattestigning.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

for årslønninger, der har været anvendt i foregående studier. Dermed er det muligt at analysere ændrin-

ger i lønudbetalinger omkring årsskiftet og ”rense” elasticiteten for indkomstflytning. Forfatterne viser,

at der forekommer udbredt indkomstflytning, dvs. flytning af indkomst fra det ene år til det andet. Ind-

komstflytning forekommer mest i toppen af indkomstfordelingen og blandt personer, der er tæt på le-

delsen i virksomheden. Forfatterne viser, at blandt den øverste procent af lønmodtagere blev op mod 30

procent af indkomsten flyttet. Også længere nede i indkomstfordelingen forekommer der indkomstflyt-

ning, dog i mindre grad.

Ved at foretage en analyse analogt til den anden delanalyse af Kleven og Schultz (2014) viser forfatterne,

at man med det tilgængelige data får en elasticitet af skattepligtig indkomst på 0,1. Når man imidlertid

renser for indkomstflytning ved at eksludere månederne omkring årsskiftet, falder elasticiteten til 0. Det

vil sige fuldstændigt fravær af adfærdseffekter på kort sigt. Det ses af tabel 2, at elasticiteten blandt den

rigeste del af befolkningen er høj, såfremt der ikke tages højde for indkomstflytning. Dette skulle tilsige,

at topskattelettelser er meget billige at gennemføre. Dette er imidlertid en illusion, idet elasticiteten reelt

måles til nul, når målemetoden tager højde for timing af indkomst omkring årsskiftet. Hvis man ikke

tager højde for indkomstflytning, kunne man dermed foranlediges til at tro, at Forårspakke 2.0 fik skat-

teydere til at arbejde mere allerede i 2010 som følge af den lavere marginalskat. Dette ses dog ikke i

deres indtjening, når man kontrollerer for manipulation med lønudbetalinger henover årsskiftet.

Tabel 2. Elasticiteter med og uden kontrol for indkomstflytning

Uden kontrol

Privatansatte

Privatansatte, under 80. Percentile

Privatansatte, 80.-90. Percentile

Privatansatte, 90.-95. Percentile

Privatansatte, 95.-99. Percentile

Privatansatte, 99. Percentile

Anm: * indikerer signifikans på 95-procentsniveau.

Kilde: AE pba. Kreiner m.fl. (2013)

Med kontrol

0,01

-0,01

0,01

0,04*

0,01

-0,06*

0,1*

0,02

0,06*

0,12*

0,16*

0,26*

At flytte lønninger over årsskiftet er kun én måde at undgå den højere marginalskat før reformen. Nielsen

(2014) viser, at der også forekommer langt højere pensionsindbetalinger i månederne op til årsskiftet,

hvilket indikerer, at indkomstflytning forekommer på anden vis. Omfanget af indkomstflytning identifi-

ceret af Kreiner m.fl. må derfor betragtes som et nedre skøn. Dette betyder ikke totalt fravær af adfærds-

effekter på langt sigt. Det kan tage tid at ændre adfærd f.eks. i forbindelse med jobskifte, forfremmelser

med mere. Men det stiller store spørgsmålstegn ved de traditionelle metoder at måle elasticiteten af

skattepligtig indkomst på. Hvis effekten af indkomstflytning ikke udskilles, vil den resulterende måling

af elasticiteten være for høj.

I de seneste år er der blevet stillet yderligere spørgsmålstegn ved den traditionelle tilgang til identifice-

ring af elasticiteten af skattepligtig indkomst. Diskussionen er teknisk, men relaterer til, hvordan man

kan adskille effekten af skattesystemet og bagvedliggende udviklinger i indkomst, der ikke er relateret

til ændringer i skattesystemet. Weber (2014) viser, at de traditionelle metoder, som de der anvendes af

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

Kleven og Schultz, ikke er gyldige under milde antagelser om indkomstudvikling.

Dette er primært en

statistisk problemstilling om, hvordan man kontrollerer for faktorer, som skaber ”støj” i målingen af ad-

færdseffekten.

Ovenstående problemstilling omkring indkomstflytning relaterer sig til, hvordan man statistisk kan iden-

tificere elasticiteten af skattepligtig indkomst. Dette er en teknisk problemstilling, og man ønsker at

”rense” denne effekt ud af den fundne elasticitet. Indkomstflytning har imidlertid også en substantiel

økonomisk fortolkning. Hvis en skatteændring får skatteydere til at flytte indkomst mellem forskellige

skattebaser, f.eks. mellem lønindkomst og virksomhedsindkomst, skal man tage højde for, at ændringer

i de samlede skatteindtægter har flere forskellige kilder. Slemrod og Gordon (2000) og Saez (2004) har

eksempelvis vist, at skattereformer i USA i firserne har ført til betragtelige indkomstflytninger mellem

løn og kapitalindkomst. Denne effekt er ikke nødvendigvis udtryk for reale effekter, men derimod en

manøvre for at minimere skattebetalingen, ikke kun omkring en reform men derimod mere permanent.

Piketty og Saez (2014) viser, hvordan den traditionelle opgørelse af selvfinansieringsgrader skal modifi-

ceres for at tage højde for en sådan flytning af indkomst. Implikationen af dette er, at det ikke længere

er tilstrækkeligt at kende elasticiteten af skattepligtig indkomst for at fastslå selvfinansieringsgraden, og

det er derfor nødvendigt at foretage en bredere analyse af skattesystemet. Dette resultat lægger sig i

slipstrømmen af andre forskningsresultater, som underminerer forestillingen om, at elasticiteten af skat-

tepligtig indkomst er det eneste parameter, der skal findes for at foretage vurderinger af konsekvenser

af skattereformer, se bl.a. Chetty (2009).

Sammenklumpning omkring topskattegrænsen

Et alternativ til at forsøge at estimere elasticiteten på baggrund af personers adfærd før og efter skatte-

reformer er at analysere indkomstfordelingen omkring knæk i skattesystemet, som f.eks. topskatte-

grænsen, hvor andelen af den sidst tjente krone, man kan beholde, falder betragteligt. I en indflydelsesrig

artikel viser Saez (2010), at man kan bruge sådanne knæk til at beregne elasticiteten af skattepligtig

indkomst. Dette skyldes, at simple økonomiske modeller viser, at skatteydere vil klumpe sig sammen

omkring et stort knæk i skattesystemet. Jo højere elasticitet, jo mere sammenklumpning af personer

omkring indkomstgrænsen.

I figur 1 er der vist en figur over lønmodtagere i Danmark. Den lodrette streg repræsenterer topskatte-

grænsen. Her ses det, at der er en tendens til en vis sammenklumpning af lønmodtagere omkring tops-

kattegrænsen. Det er svært at finde andre forklaringer på denne sammenklumpning, end at personer

reagerer på skat. Hvorvidt det er arbejdstiden eller andre forhold såsom indkomstflytning, der er skyld i

denne sammenklumpning, er figuren ikke informativ omkring. Hvis man anvender samme data til at ud-

Man ønsker at identificere skattens påvirkning af indkomst. Da den marginalskat, man betaler, er en funktion af indkomsten, er der imidlertid tale

om omvendt kausalitet. Dette søges løst ved at anvende instrumenter, dvs. variable, som korrelerer med marginalskatten men ikke med indkomst.

Når disse bruges, er der større sandsynlighed for, at man identificerer den korrekte kausale effekt. Typisk anvendes indkomst fra tidligere år til at

regne en ”mekanisk” skat ud, dvs. marginalskatten beregnet på nye regler men ved gammel indkomst. Imidlertid viser Weber (2014), at dette ikke

er et gyldigt instrument, hvis der er nogle ”stød”, dvs. ekstra høj eller lav indkomst i et år og dette stød kun aftager over tid fremfor øjeblikkeligt.

Traditionelle mikroøkonomiske modeller tilsiger, at stigningen i marginalskatter vil få en del skatteydere til at sænke deres indkomst og dermed

øge deres fritid ift., hvad de ville have haft, hvis ikke skattesystemet var progressivt. Med de normalt antagne normale præferencer vil knækket i

skattesystemet gøre, at det er optimalt at lægge sig præcist på indkomstgrænsen. Fordi det kan være svært at styre sin indkomst fuldstændigt,

antages det imidlertid, at disse personer vil lægge sig

omkring

indkomstgrænsen.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

regne elasticiteten af skattepligtig indkomstfor lønmodtagere som anvist af Saez (2010), findes en ela-

sticitet på 0,004.

Dette er meget lavt og giver meget lav selvfinansieringsgrad af en eventuel topskat-

telettelse. Bemærk her, at der er tale om elasticiteten af skattepligtig indkomst, hvorved arbejdsudbuds-

elasticiteten må forventes at være endnu lavere.

Figur 1. Lønmodtagere omkring topskattegrænsen (1.000 kr.)

Gnm. Antal

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

-50

-40

-30

-20

-10

b=0,44

Gnm. Antal

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

Lønmodtagere uden virksomhedsindkomst

Kontrafaktisk

Anm.: Figuren er konstrueret på baggrund af lovmodellens 33-procent stikprøve, 1997-2012. For hvert år er topskattegrundlaget beregnet og fra-

trukket topskattegrænsen, hvorefter differencen priskorrigeres. Personer er inddelt i 1000 kr.-intervaller. Antallet i hver indkomstgruppe summeres

over alle år, ganges med 3 og divideres med antal år. Kun beskæftigede og selvstændige indgår. En person klassificeres som selvstændig eller be-

skæftiget på baggrund af novemberstatus i RAS. I denne figur er lønmodtagere med virksomhedsindkomst udeladt. Til udregningen af graden af

sammenklumpning og den kontrafaktiske fordeling er anvendt samme Stata-program som Chetty m.fl. (2011) med et 7.-grads polynomium. Sam-

menklumpningsvinduet er sat til 7.000 kroner (2012-priser) til hver side af topskattegrænsen. Parameteren ”b” i figuren angiver, hvor stor den

ekstra sammenklumpning er ift. den kontrafaktiske fordeling.

Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag.

Hvis man i stedet fokuserer på de selvstændige og personer med virksomhedsindkomst, fremstår et

meget anderledes billede. Det ses af figur 2, at selvstændige i afgørende grad lægger sig omkring top-

skattegrænsen. Denne meget ekstreme sammenklumpning giver anledning til en meget høj elasticitet,

hvilket altså skulle tilsige store selvfinansieringsgrader.

At netop selvstændige og ikke lønmodtagere reagerer så voldsomt tyder på, at det er forhold omkring

kontrol af indkomst, der spiller en afgørende rolle. Le Maire og Schjerning (2013) analyserer selvstæn-

diges sammenklumpning. De to forskere konkluderer i en kronik i Børsen den 12. januar 2016 at:

”Vores forskning viser nemlig, at størstedelen af de selvstændiges bunching skyldes, at de bruger virksomheds-

ordningen til at forskyde en del af deres indtægt fra år til år. (…) når størstedelen af bunchingen ved topskatte-

grænsen skyldes, at erhvervsdrivende kan flytte indkomst fra år til år, vil afskaffelse af topskatten kun have en

mindre effekt på, hvor meget de selvstændige arbejder, og hvis politikerne alligevel vælger at afskaffe topskat-

ten, må de derfor forvente et større provenutab for staten.”

Kilde: Børsen den 12. januar 2016. http://borsen.dk/nyheder/opinion/artikel/11/130900/artikel.html#ixzz3yXzct0RM

I en tilsvarende analyse af selvstændige i Finland finder Harju og Matikka (2014) kvalitativt de samme

Dette er baseret på data fra 2012 alene. Knækket er på 13,7 procentpoint. Der er antaget en kommunesats på 31,92 procent. Dette gør, at den

samlede marginalskat overstiger skatteloftet, som dermed bliver gældende. Skatteloftet implementeres efter betalt arbejdsmarkedsbidrag, og kirke-

skat er ikke omfattet af loftet.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

resultater. De vurderer, at omkring 2/3 af adfærdseffekten skyldes indkomstflytning, mens der ikke

findes signifikante estimater på arbejdsudbuddet for selvstændige.

Figur 2. Selvstændige omkring topskattegrænsen (1.000 kr.)

Gnm. Antal

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

-50

-40

-30

-20

-10

Selvstændige

Gnm. Antal

7.000

b=16,84

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

Kontrafaktisk

Anm.: Figuren er konstrueret på baggrund af lovmodellens 33-procent stikprøve, 1997-2012. For hvert år er topskattegrundlaget beregnet og fra-

trukket topskattegrænsen, hvorefter differencen priskorrigeres. Personer er inddelt i 1000 kr.-intervaller. Antallet i hver indkomstgruppe summeres

over alle år, ganges med 3 og divideres med antal år. Kun beskæftigede og selvstændige indgår. En person klassificeres som selvstændig eller be-

skæftiget på baggrund af novemberstatus i RAS. Til udregningen af graden af sammenklumpning og den kontrafaktiske fordeling er anvendt

samme Stata-program som Chetty m.fl. (2011) med et 7.-grads polynomium. Sammenklumpningsvinduet er sat til 7.000 kroner (2012-priser) til

hver side af topskattegrænsen. Parameteren ”b” i figuren angiver, hvor stor den ekstra sammenklumpningen er ift. den kontrafaktiske fordeling.

Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag.

At det er indkomstflytning, der er en drivende faktor, underbygges af et forsøg udført af Kleven m.fl.

(2011). Her blev tilfældige personer udsat for revision af deres skattebetalinger. Skattebetalingerne ana-

lyseres før og efter for at vurdere, hvor meget af sammenklumpningen der skyldes egentlig skattesnyd.

Det påvises, at selvstændige, efter at de er blevet udsat for revision, tenderer i langt mindre grad til at

lægge sig tæt på topskattegrænsen.

Dette indikerer, at skatteunddragelse kan forklare en del af det meget kraftige knæk omkring topskatte-

grænsen, som observeres i figur 2. Marginalskatten påvirker indkomsten, men da dette primært sker

gennem indkomstflytning, er det ikke oplagt, at det er arbejdstiden, der tilpasses. Kleven m.fl. finder ikke

tilsvarende reaktion blandt lønmodtagere, hvor størstedelen af indkomsten indrapporteres af arbejdsgi-

ver. Dette gør det sværere at manipulere indkomsten for at undgå at betale topskat.

At det netop er graden af kontrol over lønudbetalinger, der er afgørende, kan ses ved at analysere løn-

modtagere, der samtidig har virksomhedsindkomst. Det ses af figur 3, at disse personer opfører sig kva-

litativt, som var de selvstændige. Dermed er det sandsynligt, at der ikke er tale om egentlige reale effek-

ter, men derimod om indkomstflytning.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

Figur 3. Lønmodtagere med virksomhedsindkomst omkring topskattegrænsen (1.000 kr.)

Gnm. Antal

2.000

Gnm. Antal

2.000

b=3,17

1.000

-50

-40

-30

-20

-10

Lønmodtagere med virksomhedsordning

Kontrafaktisk

Anm.: Figuren er konstrueret på baggrund af lovmodellens 33-procent stikprøve, 1997-2012. For hvert år er topskattegrundlaget beregnet og fra-

trukket topskattegrænsen, hvorefter differencen priskorrigeres. Personer er inddelt i 1000 kr.-intervaller. Antallet i hver indkomstgruppe summeres

over alle år, ganges med 3 og divideres med antal år. En person klassificeres som selvstændig eller beskæftiget på baggrund af novemberstatus i

RAS. Til udregningen af graden af sammenklumpning og den kontrafaktiske fordeling er anvendt samme Stata-program som Chetty m.fl. (2011)

med et 7.-grads polynomium. Sammenklumpningsvinduet er sat til 7.000 kroner (2012-priser) til hver side af topskattegrænsen. Parameteren ”b” i

figuren angiver, hvor stor den ekstra sammenklumpningen er ift. den kontrafaktiske fordeling.

Kilde: AE på baggrund af Lovmodellens datagrundlag.

Chetty m.fl (2011) viser, at der teoretisk kan være grunde til, at denne måde at estimere elasticiteten af

skattepligtig indkomst giver for lave resultater, hvis det for eksempel er svært at regulere sin arbejdstid

pga. standardkontrakter og lønpakker.

Men selvom elasticiteten af skattepligtig indkomst skulle være højere end de normale sammenklump-

ningsestimater tilsiger, viser de præsenterede studier samt ovenstående analyse imidlertid, at elastici-

teten af skattepligtig indkomst reelt måles til nul for lønmodtagere, dvs. totalt fravær af adfærdseffek-

ter.

Samtidig påviser disse analyser ikke, at arbejdstiden påvirkes af marginalskatten. Teoretisk kan der

være en række årsager til, at disse elasticiteter er for lave, men de centrale studier på danske data finder

altså yderst begrænsede adfærdseffekter. Da arbejdsudbudselasticiteten må forventes at være lavere

end elasticiteten af skattepligtig indkomst, er der altså ikke ved disse metoder dokumenteret nævne-

værdig sammenhæng mellem ændringer i marginalskatten i toppen og arbejdsudbuddet i Danmark.

En strukturel analyse af indkomstmobilitet og skat

Som beskrevet ovenfor viser simple metoder sig ofte at maskere underliggende problemer, og det er

derfor nødvendigt at være meget forsigtig i fortolkningen af resultater. En alternativ tilgang til målingen

af elasticiteten af skattepligtig indkomst præsenteres af Kreiner m.fl. (2014). Det grundlæggende argu-

ment er, at marginalskatter i toppen påvirker alle individer i økonomien, fordi man har mulighed for i

fremtiden at søge og få et højt betalt job. Der er således ingen kontrolgruppe, som man kan sammenligne

med, når man skal måle effekten af en skattelettelse. Det er derfor ikke muligt at analysere effekterne af

skat på søgeadfærd ved hjælp af de ovenfornævnte metoder, hvor man antager, at nogen er påvirket af

Blandt hele befolkningen udgør selvstændige kun en lille andel. Deres reelle

elasticitet, renset for indkomstflytning, synes dog fortsat at være højere

end for lønmodtagere, men dette rykker ikke voldsomt ved den samlede elasticitet.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

ændringer i topskat, mens andre ikke er, og hvor man dermed kan analysere forskellen mellem disse

grupper.

Kreiner m.fl. (2014) konstruerer derfor en avanceret teoretisk model, der analyserer effekterne af skat

på mobiliteten på arbejdsmarkedet og kalibrerer den på danske registerdata. Dette vil sige, at man ved

hjælp af data fintuner modellen, således at den kan generere de observerede data. Når modellen er ka-

libreret, kan man derefter simulere ændringer i modellen og derved opnå et bud på de virkelige adfærds-

effekter ved skattereformer. Dette er en tilgang, der kræver mange antagelser. Man antager grundlæg-

gende, at den model, man anvender, er en korrekt beskrivelse af virkeligheden. Som det er beskrevet

ovenfor, er der imidlertid også problemer med at lave for få antagelser, hvis dette maskerer problemer

med tolkningen af resultater.

Modellen antager, at en skattelettelse øger den forventede nytte af at søge nyt job. Dertil kommer anta-

gelser om, hvordan personers nytte kan beskrives, hvordan job skabes, antagelser om karriereprogres-

sion og en antagelse om, at alle agenter i modellen er ens, og at der således i bund og grund er tale om

et lotteri af job uafhængigt af individets evner. Disse antagelser er meget strenge og i direkte modstrid

med de antagelser, der ligger til grund for andre statistiske metoder. Sådanne antagelser er imidlertid

ofte nødvendige for at skabe modeller, der kan anvendes til at give bud på adfærdseffekter. Men man

skal omvendt være bevidst om antagelserne, når man sammenligner sådanne modeller med andre mo-

deller, der er udviklet under modstridende antagelser.

Analysen sandsynliggør, at der forekommer effekter af skat, som ikke begrænser sig til dem, der mod-

tager en eventuel skattelettelse, men af andre skatteydere længere nede i indkomstfordelingen. Det er

nødvendigt at medtage disse effekter i vurderingen af skattereformer, hvilket ikke er tilfældet ved stan-

dardmetoder. Dette peger alt andet lige på, at der er en negativ skævhed i de normale estimatorer, og at

adfærdseffekten dermed er undervurderet.

Ved at analysere den kalibrerede model findes en elasticitet i spændet 0,15-0,35, hvilket som beskrevet

er højere, end hvad der findes ved traditionelle metoder. Man skal dog være opmærksom på, at den

konkrete størrelse af elasticiteten afhænger af modellens opbygning og antagelser, hvilket også under-

streges af forfatterne. Modellens hovedresultat indebærer f.eks., at ledigheden i modellen bliver alt for

høj ift. virkeligheden, og når dette korrigeres, ændres elasticiteten i nedadgående retning. Dette ses af

tabel 3. I modellen, som de anvender, sættes parameteren

til forskellige værdier. Hvis

er lig 3, giver

modellen en jobdestruktionsrate, som er observeret i andre studier. Hvis er lig 6, rammes den ledighed,

som observeret i virkeligheden. Af tabel 3 ses det, at elasticiteten falder til 0,17. I en anden følsomheds-

analyse fjernes de arbejdspladser, som foretager nedskæringer. Her falder elasticiteten til 0,25, hvilket

illustrerer, hvor følsom analysen er.

Den store usikkerhed understreges også af en af forfatterne, Claus Thustrup Kreiner. Pointen med artik-

len er ifølge ham at understrege, at traditionelle estimater ikke fanger mobilitetseffekter, som alt andet

lige gør, at elasticiteterne måles for lavt, men ”fordi identifikationen ikke er superstærk, så vil vi ikke

lægge så meget i størrelsen 0,3.”

Denne diskussion relaterer sig til, hvad elasticiteten af skattepligtig

indkomst teoretisk bør opfange, og hvad der er muligt at måle i data.

Sagt ved folketingshøring 22-10-2014:

http://www.ft.dk/webtv/video/20131/sau/tv.2452.aspx

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

Tabel 3 Følsomhed af elasticiteter i Kreiner m.fl. (2014)

Parameteret q

Fortolkning

Oprindelig specifikation

Givet korrekt jobdestruktionsrate

Givet korrekt ledighed

Elasticitet af skattepligtig indkomst

0,3

0,2

0,17

Anm: Elasticiteterne er hentet fra tabel 4 i Kreiner m.fl. (2014).

At fjerne topskatten er

ikke

selvfinansierende

På grund af den høje kvalitet af dansk registerdata er der foretaget relativt mange studier i Danmark af

effekten på skattepligtig indkomst. Mens kvaliteten af data ikke er kontroversiel, har det dog vist sig, at

forskellige statistiske tilgange til at måle adfærdseffekter af skat giver meget forskellige resultater. Mens

de fleste metoder finder meget små eller totalt fravær af adfærdseffekter, finder andre ganske vold-

somme effekter. Dette viser, at adfærd er kompliceret at måle præcist, og beregninger af adfærdseffek-

ten er behæftet med betydelig usikkerhed.

Mens elasticiteter, der udnytter tidsmæssig variation i skattesystemet, ikke kan observere effekter, der

er lang tid om at manifestere sig og dermed undervurderer potentielle adfærdseffekter, er disse metoder

omvendt påvirket af indkomstforskydning over skatteår, hvilket leder til en overvurdering. Nettoeffekten

er dermed ukendt. Alternative metoder til at indfange effekter på langt sig er til gengæld præget af meget

hårde antagelser, og resultaterne er derfor ikke nødvendigvis særligt robuste.

Oprindeligt har arbejdsudbudselasticiteten været i fokus men har vist sig særdeles svær at måle i prak-

sis. Resultaterne var generelt meget små elasticiteter, dvs. at personer kun i ringe omfang regulerede

deres arbejdstid som følge af skatteændringer. Ikke desto mindre er det arbejdsudbudseffekter, som

bruges til at måle selvfinansieringsgraden af skatteændringer i centraladministrationen.

I stedet for fokus på arbejdsudbuddet alene rykkede fokus i en periode over på at måle elasticiteten af

skattepligtig indkomst. Økonomisk teori og tilgængeligheden af data stillede en simplere analytisk

ramme i udsigt, hvor en lang række effekter kunne summeres i et enkelt tal. Dertil kunne man udnytte

statistiske metoder, der gjorde et minimum af antagelser. Dette har dog med tiden vist sig at være illu-

sorisk af to grunde. Dels har det vist sig, at de statistiske metoder, som man har anvendt, har vist sig

problematiske i forhold til at opfange alle de effekter, som retteligt bør repræsenteres i elasticiteten af

skattepligtig indkomst. Dels har teoretiske bidrag vist, at man kun under meget restriktive og urealistiske

antagelser kan betragte elasticiteten af skattepligtig indkomst som eneste relevante parameter. I en

mere realistisk ramme er det derfor nødvendigt at indtage et bredere perspektiv på de mulige effekter

af skattelettelser. På den vis kan man sige, at forskningen er vendt tilbage til at acceptere mere kompli-

cerede, men eksplicitte, modeller til beregning af adfærdseffekter.

Generelt er der med få undtagelser fundet relativt lave elasticiteter af skattepligtig indkomst i Danmark,

hvoraf mange ikke kan skelnes fra nul. En undtagelse er selvstændige, som udviser store adfærdseffek-

ter, men dette er primært, fordi der flyttes indkomst fra år til år. I denne sammenhæng er det dog mere

relevant at kigge på skattesystemets robusthed end på størrelsen af marginalskatterne. Samtidig peger

empirien også på, at elasticiteten af skattepligtig indkomst er blevet mindre over tid i takt med, at skat-

tesystemet er blevet mere robust.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

I fald at de meget lave resultater reelt fanger en ”sand” elasticitet af

skattepligtig

indkomst, må arbejds-

udbudselasticiteten under fornuftige antagelser derfor være meget tæt på nul. I det nuværende danske

system må man derfor samlet forvente lave selvfinansieringsgrader af topskattelettelser.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

Litteratur

Bastani, S., & Selin, H. (2014). ”Bunching and non-bunching at kink points of the Swedish tax schedule.”

Journal of Public Economics,

109, 36-49.

Blomquist, S., & Selin, H. (2010). “Hourly wage rate and taxable labor income responsiveness to changes

in marginal tax rates”.

Journal of Public Economics,

94(11), 878-889.

Blundell, R., & MaCurdy, T. (1999). “Labor supply: A review of alternative approaches”.

Handbook of labor

economics,

3, 1559-1695.

Bækgaard, Hans (2010) “Earned income Response to Tax Changes in Denmark,” Ministry of

Finance Working Paper Series.

Bækgaard, Hans (2012), ”Elasticiteten af skattepligtig arbejdsindkomst”,

Nationaløkonomisk Tidsskrift

150 (2012): 119-143

Bækgaard, Hans (2014): ”The Differences-in-Differences Approach with overlapping differences - Ex-

perimental Verification of Estimation Bias”: DREAM Working Paper 2014:3

Chetty, Raj. 2009. "Is the Taxable Income Elasticity Sufficient to Calculate Deadweight Loss? The Im-

plications of Evasion and Avoidance."

American Economic Journal: Economic Policy,

1(2): 31-52.

Chetty, R., Friedman, J. N., Olsen, T., & Pistaferri, L. (2011). “Adjustment Costs, Firm Responses, and

Micro vs. Macro Labor Supply Elasticities: Evidence from Danish Tax Records.”

The Quarterly Journal of

Economics,

126(2), 749.

Chetty, R., Guren, A., Manoli, D., & Weber, A. (2011). “Are micro and macro labor supply elasticities

consistent? A review of evidence on the intensive and extensive margins.”

The American Economic Re-

view,

101(3), 471-475.

Feldstein, M. (1995). “The effect of marginal tax rates on taxable income: a panel study of the 1986 Tax

Reform Act.”

Journal of Political Economy,

551-572.

Frederiksen, A., Graversen, E. K., & Smith, N. (2001). “Overtime work, dual job holding and taxation.”

Gordon, R. H., & Slemrod, J. B. (2000). “Are" Real" Responses to Taxes Simply Income Shifting Between

Corporate and Personal Tax Bases?”.

Does Atlas Shrug?: The Economic Consequences of Taxing the Rich,

240.

Gruber, J., & Saez, E. (2002). “The elasticity of taxable income: evidence and implications”.

Journal of

public Economics,

84(1), 1-32.

Harju, J., & Matikka, T. (2014). “The Elasticity of Taxable Income and Income-shifting Between Tax Ba-

ses: What is “Real” and What is Not?”.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

Holme, A. (2011). ”Elasticiteten af skattepligtig indkomst – En kritisk gennemgang af estimationsmeto-

der.”, Speciale, Københavns Universitet

Kleven, H. J., Knudsen, M. B., Kreiner, C. T., Pedersen, S., & Saez, E. (2011). ”Unwilling or unable to cheat?

Evidence from a tax audit experiment in Denmark.”

Econometrica,

79(3), 651-692.

Kleven, H. J. (2014). “How can Scandinavians tax so much?”.

The Journal of Economic Perspectives,

77-

98.

Kleven, H. J., & Schultz, E. A. (2014). “Estimating taxable income responses using Danish tax reforms”.

American Economic Journal: Economic Policy,

6(4), 271-301.

Kreiner, C. T., Lassen, D. D., & Skov, P. (2013). “Tax reforms and intertemporal shifting of wage income:

Evidence from Danish monthly payroll records.”

Kreiner, C. T., Munch, J. R., & Whitta-Jacobsen, H. J. (2014). “Taxation and the long run allocation of

labor: Theory and Danish evidence”.

Journal of Public Economics.

Le Maire, D., & Schjerning, B. (2013). “Tax bunching, income shifting and self-employment”.

Journal of

Public Economics,

107, 1-18.

Nielsen, A. P. (2014). “Income Shifting through Pension Contributions: Evidence from Monthly Payroll

Records.”

Piketty, T., Saez, E., & Stantcheva, S. (2014). “Optimal Taxation of Top Labor Incomes: A Tale of Three

Elasticities.”

American Economic Journal: Economic Policy,

6(1), 230-271.

Saez, E. (2004). “Reported incomes and marginal tax rates, 1960-2000: evidence and policy implica-

tions”. In

Tax Policy and the Economy,

Volume 18 (pp. 117-174). MIT Press.

Saez, E. (2010). “Do taxpayers bunch at kink points?”.

American Economic Journal: Economic Policy,

180-

212.

Saez, E., Slemrod, J., & Giertz, S. H. (2012). ”The elasticity of taxable income with respect to marginal

tax rates: A critical review”.

Journal of Economic Literature,

3-50.

Schultz, E. A, (2011). ”Baggrundsnotat: Estimation af elasticitet af skattepligtig arbejdsindkomst”, De

Økonomiske Råd

Slemrod, J., & Kopczuk, W. (2002). “The optimal elasticity of taxable income”. Journal of Public Eco-

nomics, 84(1), 91-112.

Weber, C. E. (2014). “Toward obtaining a consistent estimate of the elasticity of taxable income using

difference-in-differences”.

Journal of Public Economics,

117, 90-103.

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 20: Oplæg af 27. oktober 2016 fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd om beregningsgrundlaget for topskattelettelser og bilag Dynamiske effekter af topskat

Dynamiske effekter af topskat

Jobeffekt af topskattelettelse er meget usikker

Bilag

Forskel-i-forskel-metoden (Difference-in-Difference)

I denne boks præsenteres forskel-i-forskel-metoden med paneldata (herefter DiD ad det engelske ”Difference-in-Diffe-

rence”). Den grundlæggende formulering stammer fra Gruber & Saez (2002).

En skatteyder, som ikke lægger på en indkomstgrænse i skattesystemet, har en budgetbetingelse:

= 1− +

Her angiver forbrug, er marginalskatten, og er skattepligtig indkomst. er den virtuelle indkomst, dvs. den indkomst,

man ville tjene, såfremt man ikke arbejdede, givet at der var samme marginalskat over hele indkomstspektret. Den virtuelle

indkomst sikrer, at budgetbetingelsen ovenfor gør, at skatteyderen placerer sig samme sted som i en meget mere komplice-

ret modellering.

Den skattepligtige indkomst er en funktion af marginalskatten og den virtuelle indkomst,

= 1 − ,

. En ændring i

skatteindkomst kommer således fra to kilder, hvilket kan skrives:

=−

Her angiver

1−

=−

1−

er et indkomsteffektparameter.

den ukompenserede elasticitet. Parameteren

= 1−

Definér den kompenserede elasticitet, dvs. den ændring der forekommer som følge af en ændring i marginalskatten, hvis

skatteyderens nytte holdes konstant,

. Dertil kan man anvende Slutsky-ligningen, der angiver sammenhæn-

gen mellem kompenserede og ukompenserede elasticiteter:

=−

− :

−

1−

Den samlede effekt af en skatteændring er da udgjort af en substitutionseffekt, repræsenteret ved

fekt

og en indkomstef-

. Ved at sammenligne to perioder, kan den samlede effekt ved approksimation med logtransformation skrives:

log " $ =

log

1 − %

+ log

1 − %

− %

−%

som alternativt kan skrives

Δ log

= Δ log 1 − %

+ Δ log(

− %

# #

hvor

angiver forskellen mellem to perioder,

angiver marginalskatten. Dette er grundlaget for estimationsligningen, hvortil der tilføjes et fejlled. Dette betyder, at

man ideelt over flere perioder ønsker at estimere en ligning af typen:

Δ log

Δ log 1 − %

+ Δ log(

− %

) + + ,

+ -

Her angiver et indeks for tidsperioden, mens

er et indeks for observationen, det vil sige en person. Ledet

+ ,

angiver

kovariater, som inkluderes for at kontrollere for forhold som påvirker både indkomst og skattesystemet.

Der er alternative måder at komme frem til denne ligning på, blandt andet økonomiske modeller af nytteoptimering. Impli-

kationen for velfærd afhænger af den bagvedlæggende model.

Den økonometriske/statistiske estimation er dog besværliggjort af en række forhold. For at estimationen er gyldig, kræves

det, at fejlledet,

ikke er korelleret med de øvrige led på højresiden. Bemærk, at dette i den simple model ovenfor ikke er

opfyldt. Fordi at skattesystemet er progressivt, vil en udefrakommende ændring af indkomsten gøre, at marginalskatten

ændres. Dermed er der tale om omvendt kausalitet og standard regressionsmetoden (Ordinary

Least Squares, OLS)

kan ikke

anvendes til at identificere og . Dermed er det nødvendigt at bruge instrumenter til at beregne ændringer i marginal-

skatter, der er uafhængige af indkomstændringer, såkaldt

Instrument Variable Estimation (IV).

Hvordan disse instrumenter konstrueres er en teknisk kompliceret diskussion. Antagelser om, hvordan ændringer i ind-

komst manifisteres og persistensen i disse ændringer tilsiger forskellige type instrumenter. I en stor del af de analyser, der

er foretaget, er det uklart, hvilke antagelser der er anvendt, og derfor er det sandsynligt, at en række af disse instrumenter

ikke er gyldige (se Weber (2014) for en detaljeret diskussion).

Bemærk, at der for at elasticiteten er identificeret ligger en række antagelser, der skal være opfyldt:

Tilpasningen sker øjeblikkeligt – En ændring i marginalskatten medfører, at indkomsten stiger præcis som elasti-

citeten tilsiger mellem de to perioder (som er mellem 1 og 5 år i de fleste analyser). Dette gælder både reaktioner

via timeudbuddet og via løn og andre kanaler. Er dette ikke tilfældet, vil elasticiteten blive målt for lavt.

b. Tilpasningen sker fuldstændig. Hvis ikke skatteydere reagerer på meget små ændringer, vil det have nul effekt,

og elasticiteten af skattepligtig indkomst vil være målt til at være for lavt.

Modellen antager, at der kontrolleres for andre forhold, såsom ændringer i skattebase og marginalskatter på

andre skattebaser. Ellers vil indkomstflytning kunne gøre, at estimatet måles for højt.

d. Modellen ovenfor er udledt under antagelse af, at skatteyderen ikke befinder sig på en indkomstgrænse. Hvis

indkomsten ligger på eller tæt ved grænsen, vil skatteyderen ikke ændre adfærd, hvilket vil skabe en negativ

skævhed i estimationen (se Chetty m.fl. 2012 for en grundigere diskussion af denne problemstilling).

Elasticiteten er den samme før og efter. Dette er en stærk antagelse, idet at elasticiteten er en funktion af skatte-

systemets muligheder for fradrag og indkomstflytning, jf. Slemrod og Kopczuk (2002).