REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
REU Alm.del Bilag 327
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

30. juni 2017

Politikontoret

Malene Dalgaard

2016-100-0094

2331455

Kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5,

8 og 9

1. Indledning

1.1.

Der er over de seneste 10 år sket en væsentlig stigning i antallet af

registrerede administrative frihedsberøvelser efter politiloven.

Den stigning, der er registeret i forhold til administrative frihedsberøvelser

efter politilovens §§ 5, 8 og 9, var i foråret 2016 genstand for en række

spørgsmål

fra Folketingets Retsudvalg. Der har herudover været afholdt et

samråd den 12. april 2016 om administrative frihedsberøvelser, ligesom

emnet blev behandlet som led i beslutningsforslag nr. B 103 af 29. marts

2016.

Det fremgår af Justitsministeriets besvarelse af 29. februar 2016 af spørgs-

mål nr. 240 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg, at Rigspolitiet ikke

umiddelbart har kunnet identificere en entydig årsag til stigningen i admi-

nistrative frihedsberøvelser. Det fremgår endvidere af besvarelsen, at der

ikke fra Rigspolitiets side skete en systematisk opfølgning på sager, hvor

en administrativ frihedsberøvelse blev underkendt af politidirektøren, af

Rigspolitiet eller ved domstolene.

1.2.

Justitsministeriet bad på den baggrund Rigspolitiet om at oplyse, hvil-

ke tiltag der efter Rigspolitiets vurdering kunne tages for at sikre, at der

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Justitsministeriets besvarelse af 29. februar 2016 af spørgsmål nr. 238 (Alm. del) fra

Folketingets Retsudvalg vedrørende perioden 2004-2015. I 2016 er der registreret 2.346

sager angående gerningskoden orden og sikkerhed.

Spørgsmål nr. 238-241 og 288-291 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

fremover sker en systematisk opfølgning i tilfælde, hvor administrative fri-

hedsberøvelser underkendes i klagesystemet eller ved domstolene. Der

henvises herom til afsnit 4 nedenfor.

Herudover vurderede Justitsministeriet, at det var nødvendigt at undersøge

nærmere, i hvilke typer af situationer politiet i praksis anvender admini-

strative frihedsberøvelser. Der blev på den baggrund iværksat en kortlæg-

ning heraf, som også skulle afdække behovet for eventuelle initiativer,

herunder af lovgivningsmæssig karakter. Resultatet af dette arbejde beskri-

ves i det følgende.

1.3.

Det følgende afsnit 2 indeholder en redegørelse for det lovgivnings-

mæssige grundlag for indgreb efter politilovens §§ 5, 8 og 9, herunder

grundlaget for at foretage administrative frihedsberøvelser. Afsnit 3 inde-

holder en beskrivelse af politiets retningslinjer for den politimæssige ind-

sats i forbindelse med større demonstrationer mv. I afsnit 4 redegøres der

for de eksisterende indberetningsordninger vedrørende administrativ fri-

hedsberøvelse, herunder hvilke tiltag, der er taget for at sikre, at der

fremadrettet sker en systematisk opfølgning i tilfælde, hvor administrativ

frihedsberøvelse underkendes i klagesystemet eller ved domstolene. I af-

snit 5 beskrives de situationer, hvor politiet i praksis anvender administra-

tive frihedsberøvelser. Endelig indeholder afsnit 6 og 7 Justitsministeriets

overvejelser og en konklusion i lyset af kortlægningen.

2. Gældende ret

2.1. Lovens baggrund

Det lovgivningsmæssige grundlag for politiets virksomhed er samlet i poli-

tiloven, jf. lov nr. 444 af 9. juni 2004 om politiets virksomhed med senere

ændringer.

Politiloven bygger på lovforslag nr. L 154 af 4. februar 2004, der i det væ-

sentlige svarer til et lovudkast fra Politikommissionen. Kommissionens

overvejelser og lovudkast fremgår af betænkning nr. 1410/2002 om politi-

lovgivning.

Før politiloven var lovgrundlaget for politiets virksomhed fordelt på en

række love, som bl.a. på flere væsentlige punkter, herunder i forhold til

administrativ frihedsberøvelse, alene bestod af meget generelle regler. For-

målet med politiloven var derfor at etablere et samlet og tidssvarende lov-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

grundlag for politiets virksomhed og herunder fastlægge de grundlæggen-

de principper for politiets magtanvendelse som led i den almindelige or-

denshåndhævelse.

Politiloven er efterfølgende ændret flere gange, herunder bl.a. forud for

FN-klimatopmødet COP 15 i 2009, hvor den såkaldte ”lømmelpakke” blev

vedtaget, jf. lov nr. 1107 af 1. december 2009 om ændring af straffeloven

og lov om politiets virksomhed (Styrket indsats mod omfattende forstyrrel-

se af den offentlige orden m.v.).

2.2. Formålet med politiets virksomhed

Det overordnede formål med politiets virksomhed fremgår af politilovens

§ 1. Det følger af bestemmelsen, at politiet skal virke for tryghed, sikker-

hed, fred og orden i samfundet. Dette formål skal fremmes gennem fore-

byggende, hjælpende og håndhævende virksomhed.

Bestemmelsen er en hensigtserklæring og indebærer bl.a., at politiets ud-

vikling skal styres under hensyntagen til de nævnte formål. Det forudsæt-

tes i lovens forarbejder, at politiet ikke skal kunne begrænse sin virksom-

hed til reaktivt at sætte ind over for aktuel eller allerede begået kriminali-

tet. Politiet må således også ved en offensiv indsats søge at forbedre den

almindelige tryghed mv. i samfundet, f.eks. ved at have en sådan viden om

og kontakt med lokalsamfundet, at konflikter og uroligheder kan tages i

opløbet. Det indebærer endvidere, at politiet i sin virksomhed har som mål

at afværge de farer, der måtte true beskyttelsesinteresserne.

2.3. Politiets indgreb

2.3.1.

Politilovens kapitel 3 (§§ 3-13) indeholder regler om politiets ind-

greb. Politiet kan uden for de tilfælde, hvor indgreb er hjemlet i anden lov-

givning, kun foretage indgreb over for borgerne i det omfang, det følger af

bestemmelserne i kapitlet, jf. politilovens § 3.

Det følger af politilovens § 5, stk. 1, at politiet har til opgave at afværge fa-

re for forstyrrelse af den offentlige orden samt fare for enkeltpersoners og

den offentlige sikkerhed. Efter lovens forarbejder giver bestemmelsen po-

litiet mulighed for at foretage en konkret afvejning af, om navnlig ordens-

hensyn er så tungtvejende, at der bør gribes ind over for en konkret forstyr-

relse. Politiets overordnede forpligtelse til at opretholde sikkerhed, fred og

orden indebærer bl.a., at politiet i situationer, hvor der er tale om mindre

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

lovovertrædelser, vil skulle foretage en helt konkret afvejning mellem hen-

synet til forfølgning af disse lovovertrædelser og ønsket om at undgå, at

uroen spredes eller situationen eskalerer.

2.3.2.

Forstyrrelse af den ”offentlige orden” omfatter ifølge lovens forar-

bejder f.eks. gadeuorden, værtshusuorden, uanstændig adfærd, støjende ad-

færd og krænkelse af fællesgoder som monumenter og lignende. Forstyr-

relse af den offentlige orden vil endvidere kunne være f.eks. slagsmål, bå-

lafbrænding, uroligheder i tilknytning til fodboldkampe, fysiske blokader,

husbesættelser, høj musik på offentligt sted eller fra en ejendom, skrigen

og råben, tuden med sirener mv. Den nærmere fastlæggelse af udtrykket

”den offentlige orden” afhænger ifølge forarbejderne i øvrigt af, hvad der

må anses for en almindeligt accepteret adfærd i samfundet, og begrebet

kan ændre sig med tiden og samfundsudviklingen.

2.3.3.

Fare for ”enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed” omfatter fa-

re for borgernes liv, helbred eller ejendom i forbindelse med ulykker, syg-

dom mv. Det er uden betydning, om faren er opstået som følge af andre

personers adfærd eller skyldes naturskabte begivenheder, som f.eks. kraf-

tig blæst, der medfører risiko for, at en mur vælter ud over en befærdet ga-

de, risiko for kemikalieudslip fra en virksomhed eller for jordskred.

Politiet vil i den forbindelse kunne gribe ind over for potentielle ofre ved

f.eks. kortvarigt at frihedsberøve en person for at bringe den pågældende

ud af en faresituation. Politiet vil endvidere kunne foretage indgreb over

for den eller de personer, der selv har sat et farligt begivenhedsforløb i

værk.

Politiet vil endvidere kunne gribe ind over for farlige optøjer for at bringe

den eller de farlige handlinger til ophør eller for at forhindre, at igangvæ-

rende uroligheder spredes eller kommer ud af kontrol.

2.3.4.

Med henblik på at afværge den ovennævnte fare kan politiet efter

politilovens § 5, stk. 2, foretage indgreb over for den eller de personer, der

giver anledning til faren, herunder udstede påbud, foretage legemsbesigti-

gelse mv. samt fratage personer genstande. Bestemmelsen er ikke udtøm-

mende.

2.3.5.

Adgangen til at foretage et indgreb – hvad enten der er tale om ind-

greb efter politilovens § 5, stk. 2, eller administrativ frihedsberøvelse efter

stk. 3, jf. nedenfor – forudsætter, at der er konstateret en konkret og nær-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

liggende fare for forstyrrelse af den offentlige orden eller fare for enkelt-

personers eller den offentlige sikkerhed.

Hvorvidt der foreligger en sådan fare, at der kan foretages et indgreb, af-

hænger af en konkret vurdering af situationen. Det er ifølge lovens forar-

bejder ikke en betingelse, at der er realiseret en krænkelse af den offentlige

orden eller enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed, men der skal

være en vis sandsynlighed for, at det vil ske.

De nævnte indgreb foretages uden for strafferetsplejen og må ifølge forar-

bejderne ikke anvendes med henblik på strafforfølgning. Hvis et forhold

må antages at ville medføre strafferetlig forfølgning mod den, der udsættes

for indgrebet, skal politiet som udgangspunkt gå frem efter retsplejelovens

regler.

2.4. Administrativ frihedsberøvelse af personer, der ikke deltager i of-

fentlige forsamlinger eller opløb

2.4.1.

Politilovens § 5, stk. 3, indeholder hjemmel til at foretage admini-

strativ frihedsberøvelse af personer, der ikke deltager i forsamlinger eller

opløb. For så vidt angår forsamlinger og opløb henvises til afsnit 2.5-2.9

nedenfor.

Adgangen til at foretage administrativ frihedsberøvelse skal ses i forhold

til formålet med politiets virke, herunder at politiet skal virke for bl.a. or-

den og sikkerhed i samfundet, og at politiet i dets virksomhed har som mål

at afværge de farer, der måtte true de nævnte beskyttelsesinteresser. Admi-

nistrativ frihedsberøvelse har således et præventivt sigte og anvendes som

nævnt ikke med henblik på strafforfølgning.

2.4.2.

Det bestemmes i politilovens § 5, stk. 3, at politiet om nødvendigt

kan foretage administrativ frihedsberøvelse af den eller de personer, der

giver anledning til fare for forstyrrelse af den offentlige orden samt fare for

enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed, såfremt mindre indgribende

midler ikke er tilstrækkelige til at afværge faren.

Politiet skal om muligt anvende det mindst indgribende middel i en given

situation, hvor der er behov for at afværge fare. Det betyder, at hvis f.eks.

fratagelse af genstande er tilstrækkeligt til at afværge faren, der går ud fra

en eller flere personer, skal politiet afstå fra at foretage administrativ fri-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

hedsberøvelse. Vurderingen af, hvilke indgreb der bør iværksættes, vil af-

hænge af en konkret bedømmelse af situationen.

Ifølge lovens forarbejder indebærer det almindelige forvaltningsretlige

proportionalitetsprincip endvidere, at politiet alene må foretage indgreb i

det omfang, indgrebet er proportionalt i forhold til den fare, der truer be-

skyttelsesinteresserne. Det kan f.eks. tænkes, at politiet i en situation, hvor

mindre indgrebsmidler har vist sig nytteløse, alligevel må afstå fra at gen-

nemføre en administrativ frihedsberøvelse, fordi frihedsberøvelsen vil stå i

misforhold til faren. Mindre ordenskrænkelser vil f.eks. næppe altid kunne

danne grundlag for frihedsberøvelse, og politiet må derfor i sådanne tilfæl-

de i stedet overveje at udstede et bødeforelæg i anledning af krænkelsen.

2.4.3.

Det fremgår endvidere af politilovens § 5, stk. 3, at en administrativ

frihedsberøvelse skal være så kortvarig og skånsom som muligt.

Kravet om skånsomhed indebærer bl.a., at den frihedsberøvede ikke må

transporteres og anbringes på en unødigt belastende måde, og at frihedsbe-

røvelsen om muligt skal gennemføres med diskretion.

Ved vurderingen af frihedsberøvelsens varighed skal formålet med friheds-

berøvelsen også indgå, og personen skal derfor løslades, når de omstæn-

digheder, der gav anledning til frihedsberøvelsen, ikke længere er til stede.

2.4.4.

I forbindelse med det lovforberedende arbejde i Politikommissionen

blev det overvejet, om man i lovteksten burde begrænse adgangen til fri-

hedsberøvelse således, at frihedsberøvelse alene undtagelsesvist kunne fin-

de sted.

Kommissionen fandt dog ikke anledning til dette med den begrundelse, at

frihedsberøvelse kan dække over en lang række af indgreb lige fra meget

kortvarige frihedsberøvelser på stedet til indbringelse på stationen og an-

bringelse i venterum. Endvidere bemærkede kommissionen, at det almin-

delige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip indebærer, at mulighe-

den for at frihedsberøve personer under alle omstændigheder er begrænset

til situationer, hvor et sådant indgreb står i et rimeligt forhold til den fare,

der søges afværget ved indgrebet, og at politiet normalt kun må frihedsbe-

røve personer, hvis andre og mindre indgribende midler er virkningsløse.

Der henvises til betænkning nr. 1410/2002, side 112.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

2.4.5.

Politikommissionen fandt imidlertid, at der burde fastsættes udtryk-

kelige begrænsninger for varigheden af en frihedsberøvelse. Det er på den

baggrund fastsat udtrykkeligt, at en administrativ frihedsberøvelse efter

lovens § 5, stk. 3, så vidt muligt ikke må vare længere end 6 timer.

Det følger af forarbejderne, at fristen skal regnes fra iværksættelse af fri-

hedsberøvelsen. Den tid, der måtte medgå til transport til en politistation,

skal således medregnes i fristen. Overskridelse af 6-timers grænsen forud-

sættes normalt kun at ville kunne ske i forbindelse med aktioner med fri-

hedsberøvelse af et større antal personer, hvor den tid, der vil medgå til

transport til politistationen, registrering og identifikation af de frihedsberø-

vede, i praksis ikke vil gøre det muligt at overholde 6-timers fristen.

2.5. Forsamlinger

2.5.1.

Politiloven indeholder særlige regler om politiets virksomhed i rela-

tion til forsamlinger og indgreb rettet mod deltagere i offentlige forsamlin-

ger.

Ved en forsamling forstås i almindelighed den samtidige tilstedeværelse af

en flerhed af personer i et fælles øjemed (for at befordre en meningstilken-

degivelse) og under en vis ledelse.

2.5.2.

Politilovens § 7, stk. 1, bestemmer, at politiet har til opgave at be-

skytte borgernes ret til at forsamle sig. Bestemmelsen er en hensigtserklæ-

ring, som understreger, at politiet i dets virksomhed skal værne om den

grundlovssikrede forsamlingsfrihed. Politiet skal ifølge forarbejderne end-

videre i forbindelse med iværksættelse af indgreb over for en forsamling

tage hensyn til forsamlingsfriheden. Hvis politiet f.eks. forud for en de-

monstration mod en ambassade afspærrer et område for at holde demon-

stranterne i en vis afstand til ambassaden, skal dette således ske under hen-

syntagen til demonstrationens mulighed for at give sin mening til kende.

Beskyttelsen af forsamlingsfriheden fremgår af grundlovens § 79, hvoref-

ter borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at samle sig ubevæbne-

de. Offentlige forsamlinger har politiet ret til at overvære. Forsamlinger

under åben himmel kan forbydes, når der af dem kan befrygtes fare for den

offentlige fred.

Ifølge politilovens § 7, stk. 2, har politiet ret til at overvære offentlige for-

samlinger, jf. også grundlovens § 79, 2. pkt., ovenfor. Offentlige forsam-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

linger skal anmeldes til politiet i det omfang, det følger af regler fastsat i

medfør af politiloven (jf. herved ordensbekendtgørelsens § 5). Tilsidesæt-

tes en anmeldelsespligt bliver forsamlingen ikke af den grund ulovlig, men

arrangøren vil efter omstændighederne kunne ifalde et strafansvar. Politiet

kan ifølge stk. 3 give påbud om, at en forsamling skal afholdes et andet

sted end det påtænkte, eller fastsætte andre vilkår for forsamlingens afhol-

delse, når der er begrundet frygt for fare for betydelig forstyrrelse af den

offentlige orden, herunder betydelig forstyrrelse af færdslen, eller fare for

enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed. Endvidere kan politiet efter

stk. 4 forbyde forsamlinger under åben himmel, når der af dem kan befryg-

tes fare for den offentlige fred, jf. også grundlovens § 79, 3. pkt., ovenfor,

ligesom politiet ifølge stk. 5 kan give påbud om, at sådanne forsamlinger

skal opløses.

2.6. Politiets indgreb over for forsamlingsdeltagere

2.6.1.

Der sondres – i lighed med grundlovens § 79, 3. pkt. – i forhold til

indgreb over for forsamlingsdeltagere i politilovens § 8 mellem offentlige

forsamlinger under åben himmel og andre offentlige forsamlinger.

2.6.2.

Indgreb over for offentlige forsamlinger under åben himmel kan –

med de begrænsninger, der følger af forsamlingsfriheden – kun komme på

tale ud fra de almindelige politiretlige beskyttelseshensyn, ligesom det er

tilfældet efter den almindelige bestemmelse om afværgelse af fare for or-

den og sikkerhed efter politilovens § 5, jf. afsnit 2.3 ovenfor. Desuden kan

indgreb alene foretages, når der foreligger en konkret og nærliggende fare,

jf. afsnit 2.3.5 ovenfor.

I forhold til deltagere i forsamlinger under åben himmel kan politiet – lige-

som efter lovens § 5, stk. 3 – bl.a. udstede påbud, foretage legemsbesigtel-

se mv. eller fratage genstande, jf. politilovens § 8, stk. 3. Rammerne for

politiets indsats over for deltagere i forsamlinger er imidlertid snævrere,

end hvad der gælder i forhold til indgreb efter politilovens § 5. Bestem-

melsen forudsætter således, at et indgreb over for de pågældende forsam-

lingsdeltagere kun kan komme på tale, når forsamlingsdeltagerne giver an-

ledning til fare for

betydelig

forstyrrelse af den offentlige orden eller fare

for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed.

Baggrunden for, at der i forhold til forsamlingsdeltagere kræves fare for

betydelig forstyrrelse af den offentlig orden, er ifølge forarbejderne, at der

må accepteres visse gener fra forsamlingsdeltagere, f.eks. råben, højrøstet

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

sang og kortvarige færdselshindringer, som politiet ellers vil kunne gribe

ind over for, hvis de var forvoldt af enkeltpersoner eller af tilfældigt sam-

menstimlede personer.

Derimod stilles der ikke skærpede krav til politiets indgreb af hensyn til

enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed. Det fremgår af betænkning

nr. 1410/2002, side 180, at det ikke indskrænker politiets mulighed for

f.eks. at fratage farlige genstande, at den pågældende befinder sig i en for-

samling. Politiet kan imidlertid ud fra mere overordnede hensyn – f.eks.

hensynet til ikke at skabe konflikter i forhold til en forsamling – efter en

konkret vurdering acceptere visse former for mindre sikkerhedsfarer, f.eks.

at deltagere i forsamlingen enkelte gange affyrer mindre farligt fyrværkeri

eller lignende. Det kan i sådanne tilfælde være hensigtsmæssigt at afvente,

om situationen udvikler sig, herunder om andre forsamlingsdeltagere eller

forsamlingens ledelse i givet fald vil gribe ind over for de pågældende for-

samlingsdeltagere.

2.6.3.

Ved andre offentlige forsamlinger end dem, der foregår under åben

himmel, kan politiet kun i begrænset omfang gribe ind. Politiet kan således

kun efter anmodning fra forsamlingens leder gribe ind over for forsam-

lingsdeltagere, der giver anledning til fare for ordensforstyrrelse. Politiet

kan dog uden anmodning fra forsamlingens leder gribe ind over for for-

samlingsdeltagere, der giver anledning til fare for alvorlig ordensforstyr-

relse eller fare for sikkerheden, jf. politilovens § 8, stk. 2.

Fare for ”alvorlige ordensforstyrrelser” foreligger ifølge forarbejderne kun,

hvis der er tale om fare for ordensforstyrrelser af en vis voldsomhed, f.eks.

fare for slagsmål eller hærværk. Betydelige ordensforstyrrelser som f.eks.

verbale forulempelser og brug af sirener kan derimod ikke danne grundlag

for et indgreb, medmindre forsamlingens leder anmoder herom.

2.7. Administrativ frihedsberøvelse af forsamlingsdeltagere

Administrativ frihedsberøvelse må om nødvendigt kun finde sted, hvis

mindre indgribende midler ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren.

Frihedsberøvelsen skal desuden også i sådanne tilfælde være så kortvarig

og skånsom som muligt. Der henvises til afsnit 2.4 ovenfor.

En administrativ frihedsberøvelse af forsamlingsdeltagere må så vidt mu-

ligt ikke udstrækkes ud over 12 timer. Grænsen for varigheden af en fri-

hedsberøvelse over for forsamlingsdeltagere og deltagere i opløb blev for-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

højet fra 6 timer til 12 timer ved den såkaldte ”lømmelpakke”, jf. afsnit 2.1

ovenfor.

Det fremgår af lovens forarbejder, at muligheden efter politiloven for fri-

hedsberøvelse med henblik på fareafværgelse mv. blev vurderet at være et

nyttigt og effektivt værktøj for politiet med henblik på at kunne afværge

væsentlig fare for forstyrrelse af den offentlige orden og sikkerhed mv. i

forbindelse med forsamlinger og opløb. Der havde imidlertid i praksis væ-

ret tilfælde, hvor personer skulle løslades efter 6 timer, selv om frihedsbe-

røvelse i realiteten fortsat måtte anses for nødvendig for at afværge den

konkrete fare for den offentlige orden og sikkerhed mv., som gav anled-

ning til frihedsberøvelsen, f.eks. fordi der fortsat var uro, opløb eller lig-

nende, som de pågældende måtte forventes at ville deltage i.

På den baggrund blev grænsen for varigheden af en frihedsberøvelse for-

højet for at forbedre politiets muligheder for at afværge fare for den offent-

lige orden og sikkerhed i forbindelse med forsamlinger og opløb.

Administrativ frihedsberøvelse skal dog som nævnt altid være så kortvarig

som muligt, uanset om den maksimale frist for frihedsberøvelse af forsam-

lingsdeltagere er længere. En frihedsberøvelse og dens varighed skal såle-

des under alle omstændigheder i det konkrete tilfælde være proportional –

herunder nødvendig og forsvarlig – set i forhold til den fare, der søges af-

værget med frihedsberøvelsen. Proportionalitetsvurderingen afhænger iføl-

ge forarbejderne bl.a. af frihedsberøvelsens varighed, således at vurderin-

gen alt andet lige skærpes, jo længere frihedsberøvelsen varer.

2.8. Opløb

Politiloven indeholder endvidere særlige regler om indgreb over for perso-

ner, der deltager i opløb.

Ved et opløb forstås en tilfældig og helt uorganiseret sammenstimlen af

mennesker. Hvis en forsamling forbydes eller opløses af politiet eller går i

indre opløsning, bliver den også til et opløb i lovens forstand.

Det fremgår af politilovens § 9, stk. 1, at politiet har til opgave at afværge

opløb, der indebærer fare for forstyrrelse af den offentlige fred og orden

eller fare for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

Politiet kan alene foretage indgreb over for deltagere i opløb med henblik

på at afværge fare for forstyrrelse af den offentlige fred og orden eller fare

for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed. Indgreb kan derimod ik-

ke foretages alene på baggrund af fare for opløb. Indgreb for at afværge fa-

re for forstyrrelse af den offentlige fred og orden eller fare for enkeltperso-

ners eller den offentlige sikkerhed forudsætter således, at der er en konkret

og nærliggende fare for forstyrrelse af fred og orden eller fare for sikkerhe-

den.

De indgreb, der kan foretages over for deltagere i et opløb, svarer til de

indgreb, der kan foretages efter den almindelige bestemmelse om afvær-

gelse af fare for orden og sikkerhed efter politilovens § 5, herunder at poli-

tiet kan udstede påbud, foretage legemsbesigtigelse mv. samt fratage per-

soner genstande. Der henvises til afsnit 2.3 ovenfor.

Det følger af politilovens § 9, stk. 5, at politiet kan sprede et opløb, hvis de

tilstedeværende tre gange i kongens og lovens navn forinden forgæves er

opfordret til at spredes (den såkaldte opløbsformular), jf. også grundlovens

§ 80. Angribes politiet, kan et opløb spredes, uden at de tilstedeværende

forinden er opfordret hertil. Politiet kan anvende magt for at sprede et op-

løb.

2.9. Frihedsberøvelse af personer, der deltager i opløb

Reglerne om administrativ frihedsberøvelse af personer, der deltager i op-

løb, fremgår af politilovens § 9, stk. 3.

Betingelserne for at foretage administrativ frihedsberøvelse af personer,

der deltager i opløb, svarer til betingelserne for at foretage frihedsberøvel-

se efter politilovens § 5, stk. 3 (om personer, der ikke deltager i forsamlin-

ger eller opløb). Der henvises til afsnit 2.4 ovenfor.

Bestemmelsen om indgreb over for deltagere i opløb nævner udtrykkeligt,

at indgreb over for sådanne deltagere kan foretages med henblik på at af-

værge fare for forstyrrelse af den offentlige fred. Begrebet fred er snævrere

end begrebet orden. Grunden til, at den offentlige fred udtrykkeligt er næv-

nt som en tilstand, der kan begrunde politimæssige indgreb, er alene den

nære sammenhæng med politiets opgaver i forbindelse med forsamlinger,

som kan forbydes ved fare for den offentlige fred, jf. afsnit 2.5.2 ovenfor.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

Endvidere gælder – ligesom efter politilovens § 5, stk. 3 – at en admini-

strativ frihedsberøvelse om nødvendigt kun må finde sted, hvis mindre

indgribende midler ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren. Friheds-

berøvelsen skal desuden også i sådanne tilfælde være så kortvarig og skån-

som som muligt.

Varigheden for en administrativ frihedsberøvelse over for deltagere i opløb

må så vidt muligt ikke overstige 12 timer. Der henvises til afsnit 2.7 oven-

for.

2.10. Andre regler om frihedsberøvelse mv. efter politiloven

Politilovens § 10 indeholder regler om indgreb over for personer, der er

ude af stand til at tage vare på sig selv på grund af sygdom, tilskadekomst

eller hjælpeløshed i øvrigt, og som træffes under forhold, der indebærer fa-

re for den pågældende selv eller andre eller for den offentlige orden eller

sikkerhed.

Bestemmelsen giver bl.a. politiet mulighed for om nødvendigt at foretage

administrativ frihedsberøvelse – når mindre indgribende midler ikke er til-

strækkelige – med henblik på hjemtransport, lægeundersøgelse eller over-

givelse til andre, der på forsvarlig måde kan tage sig af den pågældende.

Frihedsberøvelsen skal være så kortvarig og skånsom som muligt, jf. § 10,

stk. 3.

Politiet skal endvidere efter politilovens § 11 tage sig af en person, der er

ude af stand til at tage vare på sig selv på grund af indtagelse af alkohol el-

ler andre berusende eller bedøvende midler, og som træffes under forhold,

der indebærer fare for den pågældende selv eller andre eller for den offent-

lige orden eller sikkerhed.

Findes mindre indgribende midler ikke tilstrækkelige til at afværge faren

for den berusede eller andre eller for den offentlige orden eller sikkerhed,

kan den berusede om nødvendigt frihedsberøves med henblik på hjem-

transport, overgivelse til andre, der på forsvarlig måde kan tage sig af den

pågældende, indbringelse til hospital, forsorgshjem eller lignende eller ind-

sættelse i detention. Frihedsberøvelsen skal være så kortvarig og skånsom

som muligt, jf. § 11, stk. 3.

Der gælder i den forbindelse særlige regler vedrørende børn under 15 år

henholdsvis 12 år, jf. politilovens § 12 og 13.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

2.11. Klage over administrativ frihedsberøvelse

Politiets beslutning om at foretage administrativ frihedsberøvelse kan ind-

bringes for domstolene efter reglerne i retsplejelovens kapitel 43 a.

Der er herved tale om en særlig let adgang til domstolsprøvelse, hvorefter

den, der har været administrativt frihedsberøvet, over for den myndighed,

som har besluttet frihedsberøvelsen, kan fremsætte begæring om dom-

stolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed. Myndigheden skal indbringe

sagen for retten inden fem søgnedage (hverdage) efter begæringens frem-

sættelse. Begæringen skal som udgangspunkt fremsættes inden 4 uger efter

frihedsberøvelsens ophør. Retten drager omsorg for sagens oplysning og

beskikker bl.a. en advokat for den, som har været frihedsberøvet, medmin-

dre han eller hun selv har antaget en advokat.

Der er endvidere mulighed for at klage over en administrativ frihedsberø-

velse til politidirektøren og Rigspolitiet, jf. retsplejelovens § 109, stk. 1

(om rigspolitichefens tilsyn med politidirektørerne). Der kan herunder

f.eks. klages over, at vedkommende er blevet tilbageholdt på fejlagtigt

grundlag, at der har været kritisable forhold under frihedsberøvelsen, eller

at frihedsberøvelsen har været for langvarig.

3. Retningslinjer for den politimæssige indsats i forbindelse med stør-

re demonstrationer mv.

3.1.

Rigspolitiet udsendte i juni 2014 en rundskrivelse til samtlige politik-

redse som opfølgning på Østre Landsrets dom af 25. januar 2012 (omtalt i

afsnit 5.2 nedenfor) angående lovligheden af administrativ frihedsberøvel-

se under FN-klimatopmødet COP 15. Endvidere omhandler rundskrivelsen

en række anbefalinger i en redegørelse fra Folketingets Ombudsmand af

20. december 2010 i forbindelse med den såkaldte OPCAT-undersøgelse

af politiets behandling af frihedsberøvede under klimatopmødet.

Rundskrivelsen indeholder bl.a. generelle retningslinjer til politikredsene,

som er fastsat i lyset af de erfaringer, der blev indhøstet i forbindelse med

klimatopmødet og på baggrund af Østre Landsrets dom i COP 15-sagen.

Retningslinjerne er bestemt til at indgå i forbindelse med planlægningen

og gennemførelsen af den politimæssige indsats ved større demonstratio-

ner mv. Endvidere kan retningslinjerne indgå i politiets tilrettelæggelse af

det almindelige beredskab, således at retningslinjerne så vidt muligt iagtta-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

ges ved gennemførelsen af politiaktioner, som det ikke forudgående er mu-

ligt at planlægge.

3.2.

Det følger af retningslinjerne, at politiet i særlige tilfælde kan foretage

indgreb over for en samlet gruppe af personer, herunder personer der frem-

træder som en samlet flok i en demonstration.

Politiet skal imidlertid i den forbindelse være opmærksom på hurtigst mu-

ligt og i videst muligt omfang at foretage en sortering af personerne. Politi-

et bør således i videst muligt omfang sørge for på forhånd at afgrænse en

farlig gruppe i en demonstration og holde denne gruppe samlet, således at

politiet løbende har overblik over, hvor gruppen befinder sig og gruppens

omfang. Dette skal sikre, at gruppen hurtigt kan adskilles. Samtidig skal

der foretages den fornødne sortering i forhold til personer i gruppen, der

ikke er grundlag for (fortsat) at frihedsberøve.

3.3.

Herudover fremgår det af retningslinjerne, at der – hvis det af sikker-

hedsmæssige og polititaktiske hensyn er muligt – forud for demonstratio-

nen mv. bør informeres om, hvilken opførsel politiet ikke vil tolerere, og

hvilke konsekvenser eventuelle brud på disse regler kan have. Det bør i

den forbindelse overvejes, hvordan politiets information bedst muligt for-

midles til relevante modtagere ved f.eks. brug af flyers i lufthavnen, dia-

logmøder, pressen, sociale medier og diverse hjemmesider mv.

I forbindelse med afviklingen af demonstrationen mv. skal det tilsvarende

tilkendegives, hvilken opførsel politiet ikke vil tolerere. Anvendelsen af

megafoner kan i den forbindelse indgå i planlægningen.

3.4.

Endvidere anbefales det, at politiet i videst muligt omfang, f.eks. ved

hjælp af videooptagelser mv., efterfølgende kan dokumentere omstændig-

heder ved gennemførelsen af indsatsen ved større demonstrationer mv.

Herunder bør politiet så vidt muligt kunne dokumentere den fare, som måt-

te have dannet grundlag for indgreb.

Derudover bør politiet sikre, at der i forbindelse med større demonstratio-

ner mv. foretages en udførlig og præcis registrering af hver enkelt af de an-

holdte eller administrativt frihedsberøvede.

3.5.

I overensstemmelse med bl.a. anbefalingerne fra Folketingets Om-

budsmand bør politiet endvidere ifølge retningslinjerne træffe foranstalt-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

ninger i forbindelse med aktioner, hvor der kan blive tale om et større antal

frihedsberøvelser.

Således bør politiet bl.a. medbringe vand til de frihedsberøvede og sidde-

/liggeunderlag (så frihedsberøvede i givet fald kun kortvarigt vil blive pla-

ceret direkte på jorden). Politiet skal endvidere 1) være opmærksom på, at

der rekvireres læge-/sundhedsfagligt personale med henblik på at sikre, at

risikoen for at frihedsberøvede lider helbredsmæssig overlast, bliver

mindst mulig, 2) sørge for, at frihedsberøvede inden for rimelig tid kan

forrette deres nødtørft og 3) sikre, at ventetiden i forbindelse med registre-

ring, borttransport, afhøring mv. reduceres mest muligt.

3.6.

Det gentages endvidere i retningslinjerne under henvisning til Rigspo-

litiets rundskrivelse af 7. december 2009 i forbindelse med indførelsen af

reglerne i ”lømmelpakken”, at politiet altid skal orientere personer, der fri-

hedsberøves administrativt, om adgangen til at indbringe spørgsmålet om

frihedsberøvelsens lovlighed for retten.

Der skal ifølge retningslinjerne vejledes om, at en begæring om sagens

indbringelse for retten skal fremsættes inden 4 uger efter frihedsberøvel-

sens ophør, og at anmodningen skal fremsættes over for politiet, som her-

efter er forpligtet til inden 5 hverdage efter begæringens fremsættelse af

indbringe sagen for retten. Herudover skal vedkommende orienteres om, at

den, der har været frihedsberøvet, vil blive indkaldt til retsmødet, og at der

vil blive beskikket en advokat, hvis vedkommende ikke selv har antaget

advokat og at et eventuelt krav om erstatning fra det offentlige for ulovlig

frihedsberøvelse efter begæring pådømmes under sagen om frihedsberø-

velsens lovlighed. Der henvises i øvrigt til afsnit 2.11 ovenfor.

4. Indberetningsordninger vedrørende administrativ frihedsberøvelse

4.1.

Som led i ”lømmelpakken” blev der den 7. december 2009 indført en

indberetningsordning vedrørende administrative frihedsberøvelser efter

politilovens §§ 8 og 9 som indebar, at politikredsene skulle indberette alle

administrative frihedsberøvelser til Rigspolitiet, der har varet længere end

6 timer.

Justitsministeriet har indtil videre oversendt to underretninger til Retsud-

valget vedrørende indberetningsordningen.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

Justitsministeriet orienterede således ved brev af 4. juni 2014 Retsudvalget

om de modtagne indberetninger for perioden fra den 7. december 2009 til

15. marts 2014, som vedrørte 4 sager. I tre af sagerne var der tale om mas-

seanholdelser under klimatopmødet i 2009. I den sidste sag fra 2012 var

der tale om administrativ frihedsberøvelse af 60 banderelaterede personer i

forbindelse med tumult foran Retten i Glostrup. Justitsministeriet oplyste i

forbindelse med oversendelsen af orienteringen, at man fremover ville ori-

entere Retsudvalget én gang årligt om indberetningsordningen.

Justitsministeriet orienterede efterfølgende ved brev af 20. august 2015

Retsudvalget om, at Rigspolitiet for perioden 15. marts 2014 til 15. marts

2015 ikke havde modtaget underretninger om frihedsberøvelser, der havde

varet længere end 6 timer.

Justitsministeriet har endvidere modtaget Rigspolitiets indberetning af 10.

august 2016 for perioden 15. marts 2015 til 31. december 2015. I den på-

gældende periode har Rigspolitiet heller ikke modtaget indberetning om

administrative frihedsberøvelser efter politilovens §§ 8 og 9, der har varet

længere end 6 timer.

4.2.

I forbindelse med Justitsministeriets besvarelse af 29. februar 2016 af

spørgsmål nr. 240 (Alm. del) fra Retsudvalget, som er omtalt i afsnit 1.2

ovenfor, tilkendegav ministeriet, at Rigspolitiet var blevet bedt om at oply-

se, hvilke tiltag der efter Rigspolitiets vurdering kunne tages for at sikre, at

der fremover sker en systematisk opfølgning i tilfælde, hvor administrative

frihedsberøvelser underkendes i klagesystemet eller ved domstolene.

På den baggrund har Rigspolitiet den 4. april 2016 udvidet den eksisteren-

de indberetningsordning vedrørende administrative frihedsberøvelser, der

har varet længere end 6 timer. Rigspolitiet har således anmodet samtlige

politikredse om med virkning fra 1. januar 2016 at indberette alle sager om

administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 – uanset va-

righed – hvor det efterfølgende af politikredsen, Rigspolitiet eller domsto-

lene er vurderet, at politilovens betingelser for administrativ frihedsberø-

velse ikke har været opfyldt.

4.3.

Rigspolitiet har ved brev af 22. marts 2017 orienteret Justitsministeriet

om indberetningerne fra politikredsene for perioden 1. januar 2016 til 31.

december 2016 i forhold til indberetningsordningen vedrørende admini-

strativ frihedsberøvelse.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

I den pågældende periode har Rigspolitiet modtaget indberetning om 1 sag

angående administrativ frihedsberøvelse, som efterfølgende er underkendt

af enten politikredsen, Rigspolitiet eller domstolene som følge af, at politi-

lovens betingelser for administrativ frihedsberøvelse ikke har været op-

fyldt. Sagen vedrørte administrativ frihedsberøvelse af en række personer,

der havde deltaget i en protest mod en nynazistisk demonstration. Sagen er

gengivet i afsnit 5.3.2 nedenfor.

Der er ingen politikredse, der har indberettet sager om administrative fri-

hedsberøvelser efter politilovens §§ 8 og 9 i den pågældende periode, der

har varet i mere end 6 timer.

5. Anvendelsen af administrative frihedsberøvelser i praksis

Justitsministeriet har bedt Rigspolitiet om at indhente et repræsentativt ud-

snit af sager om administrativ frihedsberøvelse med henblik på at illustre-

re, i hvilke tilfælde politiet i praksis anvender administrative frihedsberø-

velser. Rigspolitiet har på den baggrund indhentet sager fra Københavns

Vestegns Politi, Nordsjællands Politi, Østjyllands Politi og Københavns

Politi.

Nedenfor følger en gengivelse af de indhentede sager, som angår admini-

strativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9. Herudover indehol-

der gengivelsen en række yderligere sager, hvor domstolene har under-

kendt politiets beslutninger om administrativ frihedsberøvelse, for at illu-

strere, hvilke praktiske udfordringer der opleves i forbindelse med admini-

strative frihedsberøvelser.

5.1. Administrativ frihedsberøvelse efter politilovens § 5

5.1.1.

Sag 1:

Politiet blev tilkaldt til en ejendom på grund af husspektakler.

Ved ankomsten ville en kvinde ikke efterkomme politiets anvisninger om

at forholde sig roligt og situationen eskalerede gentagne gange. Kvinden

blev administrativt frihedsberøvet i 4 �½ time.

5.1.2.

Sag 2:

En anmelder, der følte sig utryg, tilkaldte politiet på grund af

en person, der flere gange bankede på husdøre og spurgte efter personer,

der ikke boede på adresserne. Manden blev administrativt frihedsberøvet i

ca. 4 timer med henblik på at forebygge forstyrrelse af den offentlige or-

den.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

5.1.3.

Sag 3:

Politiet blev tilkaldt til en restauration på grund af en spiri-

tuspåvirket mand, der optrådte aggressivt og forsøgte at tiltvinge sig ad-

gang til restaurationen og komme i slagsmål. Han efterkom ikke politiets

påbud om at forholde sig roligt og forlade stedet, og blev derefter admini-

strativt frihedsberøvet i ca. 4 timer.

5.1.4.

Sag 4:

Politiet foretog administrativ frihedsberøvelse af en person,

der deltog i uroligheder i et boligområde, hvor der blev afbrændt tæpper og

lignende, ligesom der var samlet sten med henblik på anvendelse som ka-

steskyts. Der blev endvidere fundet en molotovcocktail på stedet.

5.1.5.

Sag 5:

Politiet standsede fire biler efter en anmeldelse om påkørsel

af en person og oplysninger om slåskampe mellem 20-25 personer fra ro-

ckermiljøet. I bilerne sad personer, der var tilknyttet AK81 og Bandidos,

og der blev i en af bilerne fundet køller. Vidner havde set de pågældende

biler på gerningsstedet.

For at forebygge yderligere konfrontationer og masseslagsmål blev 10 per-

soner administrativt frihedsberøvet mellem kl. 15.53 og kl. 16.40. Perso-

nerne blev alle løsladt samme dag mellem kl. 20.40 og kl. 21.20.

5.1.6.

Sag 6:

En kvinde med ophold på en socialpsykiatrisk institution for-

søgte at opbryde et medicinskab. Institutionens personale ønskede hende

fjernet fra institutionen. Kvinden blev af politiet administrativt frihedsbe-

røvet i 6 timer på grund af fare for hendes egen sikkerhed. Kvinden ændre-

de under frihedsberøvelsen adfærd, hvorpå politiet kontaktede den psykia-

triske udrykningstjeneste, som indbragte kvinden på en psykiatrisk afde-

ling.

5.1.7.

Sag 7:

Efter en fodboldkamp mellem Brøndby IF og FCK i 2013

blev ca. 1.500 FCK-tilhængere under politibevogtning fulgt fra Brøndby

Stadion til Glostrup Station. Undervejs opstod der tumult i den bagerste

del af gruppen, idet en rivaliserende gruppe af Brøndby-tilhængere stødte

til. Ifølge politiet deltog ca. 30-75 FCK-tilhængere i tumulten, hvor der

blev udøvet hærværk og kastet med sten, fyrværkeri og andre genstande,

herunder mod politiet. Politiet forsøgte bl.a. med tåregas at bringe urolig-

hederne til ophør, men efter at tumulten fortsatte, besluttede politiet at fo-

retage administrativ frihedsberøvelse af den bagerste del af gruppen bestå-

ende af knap 480 personer. Det blev ved brug af megafon oplyst, at de på-

gældende var frihedsberøvet i medfør af politiloven, og personerne blev

sat i ”futtog”. Frihedsberøvelserne varede højst 3 timer.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

Politiet anerkendte efterfølgende, at frihedsberøvelserne ikke var i over-

ensstemmelse med den praksis, der var på området, og at der skulle betales

takstmæssig erstatning. Under en efterfølgende retssag om bl.a. erstatnin-

gens størrelse tilkendte landsretten en forhøjet erstatning.

Landsretten udtalte i den forbindelse, at det måtte have stået politiet klart,

at et større antal fredelige fans var blevet frihedsberøvet, hvilket tilsagde

en hurtig sortering af personerne, som ikke blev foretaget. Landsretten lag-

de bl.a. vægt på, at temperaturen på tidspunktet for frihedsberøvelserne lå

lidt over frysepunktet. Selv om politiet havde forudset, at der kunne blive

tale om masseanholdelser, havde kun én deling medtaget siddeunderlag.

Derfor måtte mange af de frihedsberøvede sidde på asfalten indtil deres

løsladelse, ligesom der var berettet om utilstrækkelige toiletforhold.

Landsretten fandt, at de frihedsberøvede ikke havde været udsat for umen-

neskelig eller nedværdigende behandling i strid med EMRK, men at fri-

hedsberøvelserne imidlertid ikke var foretaget med den skånsomhed, som

man måtte forvente af politiet i en sådan situation.

5.2. Frihedsberøvelse efter politilovens § 8

5.2.1.

Sag 8:

Under et stort demonstrationsoptog fra Christiansborg med

retning mod Bella Centret på Amager i forbindelse med FN-klimatopmø-

det COP 15 i 2009 udøvede flere personer i en gruppe på mere end 200

sortklædte demonstranter (”sort blok”) hærværk mod Børsbygningen og

angreb politiet med bl.a. sten. Personer i gruppen kastede endvidere senere

på ruten med voldsomme kanonslag, der førte til, at demonstranter flygte-

de til siderne, ligesom der blev udøvet hærværk mod Udenrigsministeriets

bygning. Politiet modtog underretning om, at flere personer i ”sort blok”

var maskerede og bar på brosten, kæppe og stokke. Endvidere havde poli-

tiet modtaget underretning om, at der var gravet flere brosten op foran

Christiansborg.

Politiet besluttede på den baggrund at foretage administrativ frihedsberø-

velse af ”sort blok”. Politiet iværksatte derfor en knibtangsmanøvre, hvor-

ved der blev indsat kiler på dele af strækningen. Alle demonstranter, der

befandt sig mellem kilerne, blev frihedsberøvet. I alt blev 905 personer ad-

ministrativt frihedsberøvet.

Under den senere retssag om lovligheden af frihedsberøvelserne udtalte

landsretten (dommen er gengivet i Ugeskriftet for Retsvæsen 2012, side

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

1439 Ø), at det i særlige situationer kan være berettiget ud fra en objektiv

farevurdering at foretage indgreb i henhold til politilovens §§ 5, 8 og 9

over for en samlet gruppe af personer. Kravene til, hvornår det kan være

berettiget at gribe ind over for en gruppe, må skærpes afhængig af intensi-

teten af indgrebet. Et flertal af landsrettens dommere fandt, at der ikke var

grundlag for at tilsidesætte politiets vurdering om, at der kunne gribes ind

over for hele ”sort blok”.

Ved den nærmere bedømmelse af lovligheden af frihedsberøvelserne fandt

flertallet, at de rammer, hvorunder beslutningen kunne gennemføres, måtte

tages i betragtning. Det måtte således tillægges betydning, at der var knyt-

tet en ikke ubetydelig usikkerhed til størrelsen af ”sort blok”, og hvem der

tilhørte ”sort blok”. Det måtte endvidere tillægges betydning, at beslutnin-

gen blev gennemført ved indsættelse af kiler, og at det derfor måtte være

klart – da politiet af sikkerhedsmæssige og polititaktiske hensyn ikke på

forhånd kunne advare nærtstående fredelige demonstranter omkring ”sort

blok” om indgrebet – at der ville komme et større antal fredelige demon-

stranter med mellem kilerne. I lyset heraf måtte der således stilles særligt

store krav til den sortering af de frihedsberøvede, som politiet på stedet

skulle foretage.

Flertallet i landsretten anførte bl.a., at politiet nødvendigvis ganske hurtigt,

efter at kilerne var sat, måtte afgrænse de demonstranter, der med sikker-

hed måtte henregnes til ”sort blok”, og som skulle frihedsberøves, idet

identifikationen af den enkelte som tilhørende ”sort blok” i høj grad beroe-

de på den pågældendes forudgående adfærd og ikke udelukkende den mør-

ke beklædning. Dette skete ikke (selv om der var givet ordre om, at alle,

hvis tilhørsforhold til ”sort blok” kunne være tvivlsomt, skulle have lov til

at gå). Disse omstændigheder medførte, at det ikke kun var et begrænset

antal af de 905 personer, der måtte anses for at være blevet frihedsberøvet,

uden at betingelserne herfor har været opfyldt. Frihedsberøvelserne var

derfor ulovlige.

I forhold til fastsættelsen af erstatning skulle landsretten bl.a. tage stilling

til, om de frihedsberøvede havde været udsat for nedværdigende behand-

ling i strid med forbuddet herom i artikel 3 i den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention (EMRK).

Landsretten lagde i den forbindelse bl.a. til grund, at de frihedsberøvede

efter knibtangsmanøvren fik plastikstrips på og blev sat i ”futtog”. De fle-

ste frihedsberøvede sad – for nogles vedkommende i op til 4 timer – på as-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

falten, mens temperaturen var omkring frysepunktet, men fik ikke udleve-

ret siddeunderlag eller vand, ligesom toiletkapaciteten var utilstrækkelig.

Landsretten udtalte, at politiets formål med frihedsberøvelsen under de

givne omstændigheder ikke har været at nedværdige de pågældende, og at

frihedsberøvelsen i den indledende fase ikke var i strid med artikel 3, men

som tiden skred frem måtte behandlingen efter en samlet vurdering af om-

stændighederne anses for værende i strid med artikel 3. Landsretten forhø-

jede på den baggrund erstatningen til de frihedsberøvede, der var omfattet

af søgsmålet.

5.2.2.

Sag 9:

En ikke-anmeldt demonstration blev standset på Dronning

Louises Bro på Nørrebro af politiet, som ønskede oplyst, hvor demonstra-

tionen var på vej hen og hvem, der var kontaktperson for demonstrationen.

Mange af demonstranterne var maskerede og den forreste del af demon-

strationen var omkranset af stiger påført sorte bannere.

Politiet observerede bl.a. noget blandt demonstranterne, der kunne ligne

malingbomber, og besluttede derfor, at mængden skulle gå igennem en vi-

sitationssluse (afgrænset område, som deltagerne blev ledt igennem med

henblik på gennemførelse af visitation) inden demonstrationen kunne fort-

sætte ad den oplyste rute gennem det indre København. Ca. 65 demonstra-

tionsdeltagere nægtede imidlertid at lade sig visitere – trods flere opfor-

dringer fra politiet over megafon – og blev stående på broen. Efter noget

tid meddelte politiet, at demonstrationen var opløst. Da deltagerne ikke

havde forladt stedet efter 5 minutter, meddelte politiet, at de tilbageværen-

de personer var frihedsberøvede og begyndte at borttransportere personer-

ne. Frihedsberøvelserne varede mellem 3 �½ og knap 6 timer.

Under en senere retssag om frihedsberøvelsernes lovlighed udtalte byret-

ten, at det var berettiget, velbegrundet og i overensstemmelse med politiets

opgaver efter politiloven, at politiet standsede demonstrationen samt –

henset til observationerne af kasteskyts, herunder malingbomber, samt at

der var fundet to krysantemumbomber – at det var berettiget at bede delta-

gerne om at passere gennem en visitationssluse, herunder om nødvendigt

at anvende den fornødne magt til at foretage visitation.

Retten fandt det dog ikke godtgjort, at de tilbageværende demonstrations-

deltagere, hvis de (eventuelt tvangsmæssigt) var blevet visiteret, fortsat

havde udgjort en fare for betydelig forstyrrelse af den offentlige orden.

Derfor var det uberettiget at foretage administrativ frihedsberøvelse med

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

den begrundelse. De frihedsberøvede, der var omfattet af søgsmålet, blev

derfor tilkendt takstmæssig erstatning.

5.2.3.

Sag 10:

Som et eksempel på grænsedragningen mellem administra-

tiv frihedsberøvelse og andre indgreb kan nævnes en sag om en demon-

stration med ca. 75 deltagere udgående fra Ungdomshuset på Dortheavej.

På ruten mod indre by i København blev det konstateret, at nogle af de-

monstranterne var maskerede, og at der blev antændt en masse romerlys.

Endvidere blev der undervejs kastet med et kanonslag, flasker og romerlys.

Demonstrationen blev stoppet, og demonstranterne blev orienteret om, at

de skulle gå igennem en af politiet etableret visitationssluse og lade sig vi-

sitere, hvorefter demonstrationen kunne fortsætte. Indledningsvis ønskede

ingen af demonstranterne at lade sig visitere, men efter 10-15 minutter gik

de første igennem visitationsslusen. Efter ca. 30 minutter var halvdelen af

demonstranterne visiteret. Den resterende del af demonstranterne nægtede

at lade sig visitere og blev inden for det af politiet afgrænsede område. I

den efterfølgende periode forsøgte politiet ved dialog at formå demon-

stranterne til at gå igennem slusen, men først ca. 1 time efter, at demon-

strationen blev stoppet, var den resterende del af demonstranterne visiteret.

Under en efterfølgende retssag udtalte byretten, at det var berettiget, at del-

tagerne blev visiteret under henvisning til den konkrete og nærliggende fa-

re for betydelig forstyrrelse af den offentlige orden. Denne fare var også

bestyrket af, at der efterfølgende på stedet blev fundet efterladte effekter i

form af bl.a. flasker med maling, nødblus, et kanonslag, en peberspray og

en lille flaske med gråt pulver, der var forsynet med en lunte. Tilbagehol-

delsen indebar ifølge byretten imidlertid ikke administrativ frihedsberøvel-

se.

5.3. Frihedsberøvelse efter politilovens § 9

5.3.1.

Sag 11:

På Facebook blev der annonceret et arrangement under be-

tegnelsen ”Reclaim the Streets”, som skulle afholdes et ukendt sted i Kø-

benhavn. Kort før afholdelsen af arrangementet blev stedet navngivet som

værende Amagertorv i indre by. Adskillige personer sluttede sig i de føl-

gende timer til arrangementet.

Politiet, som havde fået kendskab til arrangementet, var mødt talstærkt op

på Amagertorv. I løbet af den efterfølgende time blev der udøvet hærværk

mod to nærliggende butikker og der blev bl.a. adskillige gange fra mæng-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

den kastet med kanonslag, nødblus, flasker og glas mod politiet på trods

af, at de tilstedeværende blev advaret om, at yderligere kast med genstande

ville føre til, at politiet ville foretage visitation af de tilstedeværende. Poli-

tiets forsøg på at gøre brug af opløbsformularen med megafon resulterede i

meget høje råb og yderligere kast med genstande mod politiet. Politiet

pressede herefter mængden imod en sluse, hvor der skulle foretages en

overfladisk visitation, hvorefter personerne blev ført ind i en aflukket fir-

kant, som var etableret af politiet. Der var ca. 150 personer i firkanten,

som herefter blev ført mod Nørrebro i et såkaldt optisk følge (jf. afsnit. 6.3

nedenfor).

Byretten fandt under en senere retssag om lovligheden af indgrebet, at der

ved arrangementet på Amagertorv var tale om et opløb. Byretten fandt

endvidere, at etableringen af firkanten og det efterfølgende optiske følge til

Nørrebro udgjorde en administrativ frihedsberøvelse. Byretten lagde her-

ved vægt på, at de tilstedeværende personer ikke havde mulighed for at

forlade firkanten eller det optiske følge og på den tidsmæssige udstrækning

af indgrebet.

Byretten fandt dog samtidig, at frihedsberøvelsen var lovlig på grund af

den konkrete og nærliggende fare for forstyrrelse af den offentlige orden,

og at der ikke var grundlag for at anse indgrebet opretholdt længere tid end

nødvendigt. Byretten bemærkede i den forbindelse bl.a., at det ved flere

lejligheder måtte have stået deltagerne klart, at de skulle forlade området

ved Amagertorv, og at politiet undervejs mod Nørrebro forsøgte at slippe

det optiske følge, men måtte opgive dette.

Landsretten fandt tilsvarende, at arrangementet på Amagertorv som afte-

nen skred frem udviklede sig til et opløb. Endvidere fandt landsretten, at

politiets indkapsling af personerne og det efterfølgende optiske følge til

Nørrebro indebar en administrativ frihedsberøvelse, fordi mængden ikke

havde mulighed for at forlade firkanten eller det optiske følge og på grund

af den tidsmæssige udstrækning af indgrebet.

For så vidt angår spørgsmålet om frihedsberøvelsernes lovlighed fandt

landsretten ikke anledning til at tilsidesætte politiets vurdering af, at oplø-

bet udgjorde en konkret og nærliggende fare for betydelig forstyrrelse af

den offentlige orden og for enkeltpersoners eller den offentliges sikkerhed.

Det var på den baggrund berettiget, at politiet greb ind og pressede de til-

stedeværende hen imod en visitationssluse og derefter indkapslede dem.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

Dog måtte det ifølge landsretten have stået politiet klart, at et større antal

personer ikke havde været med i angrebene mod politiet eller uroligheder-

ne i øvrigt. Under disse omstændigheder måtte der stilles særligt store krav

til politiets sortering med henblik på at vurdere, om der skulle ske fortsat

frihedsberøvelse af de indkapslede personer. Der skete dog ifølge landsret-

ten ikke en egentlig sortering, hverken ved visitationen af personerne eller

inden personerne blev ført mod Nørrebro. Landsretten fandt det herudover

ikke godtgjort, at de pågældende efter at være blevet visiteret udgjorde en

sådan fare, at administrativ frihedsberøvelse var fornøden. Derfor fandt

landsretten – modsat byretten – at de administrative frihedsberøvelser var

ulovlige.

Sagen er nu af Københavns Politi med Procesbevillingsnævnets tilladelse

indbragt for Højesteret med principiel påstand om afvisning, idet Køben-

havns Politi gør gældende, at det optiske følge ikke har udgjort en friheds-

berøvelse. Subsidiært påstås byrettens dom stadfæstet.

5.3.2.

Sag 12:

Under en nynazistisk demonstration i indre København kom

det til sammenstød med en anden gruppe, hvorfra der bl.a. blev kastet med

flasker. Politiet meddelte opløbsformularen og ryddede den anden gruppe,

mens de nynazistiske demonstranter herefter ca. kl. 15 blev kørt væk.

Der var efterfølgende fortsat en række grupperinger i området, som ifølge

politiet med stor sandsynlighed ville søge konfrontation med andre. Politi-

et omringede på den baggrund en mindre gruppe personer og fulgte dem

ud fra indre by.

Under en senere retssag opstod spørgsmålet, om der herved var tale om en

administrativ frihedsberøvelse. Byretten lagde i den forbindelse vægt på, at

gruppen blev omringet, hvorefter der skete registrering, og at de blev fulgt

ud fra indre by, mens de var omringet af kørende og gående politi, og ikke

havde mulighed for eller kunne få tilladelse til at forlade følget.

På den baggrund fandt byretten, at der var tale om en administrativ fri-

hedsberøvelse, som var uberettiget henset til, at der udover nogle råb og et

flaskekast var roligt i området, og at personerne var på vej væk eller hjem.

Der forelå derfor ikke en situation, som gjorde det nødvendigt for politiet

at gribe ind over for de pågældende som sket som følge af fare for forstyr-

relse af den offentlige fred og orden eller for enkeltpersoners eller den of-

fentlige sikkerhed. Byretten fandt heller ikke, at der ved gruppen var tale

om et opløb i forlængelse af det, politiet tidligere på Slotspladsen med ret-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

te havde grebet ind over for. Personerne blev derfor tilkendt takstmæssig

erstatning.

6. Justitsministeriets overvejelser

De sager, der er gengivet i afsnit 5 ovenfor, illustrerer, at administrative

frihedsberøvelser i praksis anvendes i flere forskellige typer af sager. An-

vendelsen af administrative frihedsberøvelser spænder således fra friheds-

berøvelse af en gruppe af personer som følge af sammenstød og optøjer i

forbindelse med større sportsbegivenheder og demonstrationer mv. til fri-

hedsberøvelse af enkelte personer i forbindelse med f.eks. gade- og værts-

husuorden.

Den beskrevne praksis illustrer desuden, hvorledes domstolene fortolker

betingelserne om iværksættelse af administrativ frihedsberøvelse, friheds-

berøvelsens varighed og politiets pligter over for personer, der er friheds-

berøvede. Domstolenes praksis opsamles nedenfor sammen med en række

udvalgte problemstillinger på området, herunder vedrørende det såkaldte

optiske følge.

6.1. De grundlæggende betingelser for at iværksætte indgreb

Fælles for betingelserne for at iværksætte indgreb efter politilovens §§ 5, 8

og 9 er, at anvendelsen af indgrebene forudsætter, at der en fare rettet mod

den offentlige orden eller enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed.

Det er derimod ikke muligt at foretage indgreb, herunder administrativ fri-

hedsberøvelse, hvis indgrebet skyldes andre forhold, f.eks. fordi en per-

sons holdning eller meningstilkendegivelse er uønsket.

Som praksis illustrerer skal politiet i hver enkelt situation foretage en vur-

dering af, om der foreligger en konkret og nærliggende fare, som politiet

skal gribe ind over for. I så fald skal politiet anvende det mindst indgriben-

de middel for at afværge faren. Der kan således kun foretages administra-

tiv frihedsberøvelse, hvis andre mindre indgribende midler ikke er tilstræk-

kelige, ligesom administrativ frihedsberøvelse i givet fald skal være pro-

portional i forhold til den pågældende fare.

Den ovenfor beskrevne praksis på området viser, at politiet i sager om en-

keltpersoner generelt er i stand til at foretage en korrekt juridisk vurdering

af, om betingelserne for at iværksætte en administrativ frihedsberøvelse er

opfyldt, inden frihedsberøvelsen iværksættes.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

I to sager – sag 9 og 12 – har retten imidlertid vurderet, at grundlaget for at

iværksætte administrativ frihedsberøvelse ikke var til stede.

Afgørelsen i sag 9 illustrerer, at administrativ frihedsberøvelse ikke kan

anvendes med den begrundelse, at mindre indgribende midler ikke kan

gennemføres frivilligt. Det kunne således i den pågældende sag ikke be-

grunde administrativ frihedsberøvelse, at en gruppe demonstranter nægte-

de at lade sig visitere. Den fare, der i det konkrete tilfælde forelå, kunne

således ifølge byretten afværges ved visitation (eventuelt tvangsmæssigt),

hvorfor det ikke var godtgjort, at det var nødvendigt at foretage admini-

strativ frihedsberøvelse af demonstranterne.

Afgørelsen understreger endvidere vigtigheden af, at gennemførelsen af

visitationer, herunder eventuelt via visitationssluser, indgår i de politiope-

rative overvejelser som et mindre indgribende middel ved håndteringen af

demonstrationer mv., der udvikler sig i en retning, hvor iværksættelsen af

administrative frihedsberøvelser kan komme på tale. Det er imidlertid vig-

tigt at holde sig for øje, at det i den enkelte situation efter omstændigheder-

ne vil kunne være nødvendigt umiddelbart og direkte at skride ind over for

demonstrationer mv. gennem anvendelse af administrative frihedsberøvel-

ser (uden forudgående visitation mv.) med henblik på at afværge en opstå-

et fare.

Afgørelsen i sag 12 vedrørende bl.a. det principielle spørgsmål om, hvor-

vidt etableringen af et optisk følge udgør en administrativ frihedsberøvelse

i politilovens forstand, jf. nærmere nedenfor under pkt. 6.3.

Praksis viser, at politiet har bevisbyrden for i en efterfølgende retssag om

frihedsberøvelsens lovlighed at godtgøre, at politilovens betingelser var

opfyldt.

Med henblik på senere at kunne dokumentere den fare, der har dannet

grundlag for et indgreb, er det i politiets generelle retningslinjer for den

politimæssige indsats i forbindelse med større demonstrationer mv. be-

stemt, at politiet i videst muligt omfang, f.eks. ved hjælp af videooptagel-

ser mv., bør kunne dokumentere omstændigheder ved gennemførelsen af

indsatsen ved større demonstrationer mv. Der henvises til afsnit 3.4 oven-

for.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

Det bemærkes i den forbindelse, at politiet som led i respektpakke I fra

maj 2016 skal have mere nutidigt videoudstyr, der optimerer politiets mu-

ligheder for at sikre dokumentation ved optøjer og andre former for urolig-

heder. Dette udstyr vil også kunne benyttes til at dokumentere den fare, der

har dannet grundlag for et indgreb.

6.2. Særlige problemstillinger ved indgreb over for en samlet gruppe

af personer

En beslægtet og i praksis vanskelig problemstilling er politiets indgreb

over for en samlet gruppe af personer på grund af en fare, der er forårsaget

af nogle – men ikke alle – i gruppen.

Som anført ovenfor kan der alene foretages administrative frihedsberøvel-

ser i tilfælde, hvor mindre indgribende midler (påbud, visitation mv.) ikke

er tilstrækkelige til at afværge faren.

Sag 7, 8 og 11 viser, at det i særlige situationer kan være berettiget ud fra

en objektiv farevurdering at foretage indgreb i henhold til politilovens §§

5, 8 og 9 over for en samlet gruppe af personer, herunder personer, der

fremtræder som en samlet flok i en demonstration. Kravene til, hvornår det

kan være berettiget at gribe ind over for en samlet gruppe, skærpes afhæn-

gig af intensiteten af indgrebet.

Sagerne viser imidlertid også, at det indgår i domstolenes samlede vurde-

ring af et forløb, hvor der er foretaget administrative frihedsberøvelser, om

politiet forinden har forsøgt og er lykkedes med effektivt at anvende op-

løbsformularen, jf. politilovens § 9, stk. 5, eller med mere generelt at adva-

re fredelige tilstedeværende om, hvilken opførsel politiet ikke vil tolerere,

og hvilke konsekvenser eventuelle brud på reglerne kan have, herunder at

det vil kunne medføre frihedsberøvelse.

I sag 11 forsøgte politiet med megafon at gøre brug af opløbsformularen,

men dette resulterede i meget høje råb og kast med genstande mod politiet.

Landsretten lagde på den baggrund til grund, at politiet ikke havde givet

opløbsformularen på en sådan måde, at den utvivlsomt var blevet forstået

af alle tilstedeværende. Det kunne derfor ikke udelukkes, at personer, som

ellers ville have forladt stedet, ikke var klar over, hvad der skulle ske.

Tilsvarende synspunkter om risikoen for frihedsberøvelse af fredelige de-

monstranter indgår også i sag 8, hvor politiet af sikkerhedsmæssige og po-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

lititaktiske hensyn ikke på forhånd kunne advare fredelige demonstranter,

og i sag 7.

Eftersom det i sagerne ifølge domstolene måtte stå politiet klart, at (et stør-

re antal) fredelige demonstranter eller øvrige fredelige tilstedeværende vil-

le blive omfattet af indgrebene, blev der stillet særligt store krav til poli-

tiets efterfølgende sortering af de frihedsberøvede personer med henblik på

en vurdering af, om der fortsat var grundlag for frihedsberøvelserne. Den-

ne sortering skete ikke (inden for rimelig tid). Det bemærkes dog, at afgø-

relsen i sag 11 som omtalt er indbragt for Højesteret.

Dommene illustrerer den afvejning, politiet skal foretage forud for iværk-

sættelse af administrativ frihedsberøvelse over for en samlet gruppe af per-

soner, og at reglerne om administrativ frihedsberøvelse stiller store krav til

politiets operative tilrettelæggelse af sådanne indgreb.

Dette gælder således bl.a. den konkrete vurdering af, om det er nødvendigt

at foretage administrativ frihedsberøvelse i den pågældende situation samt

politiets overvågning af potentielle uromagere, iværksættelsen af indgrebet

og den efterfølgende sortering af de personer, der er omfattet af indgrebet,

således at fredelige demonstranter og udenforstående personer så vidt mu-

ligt ikke omfattes.

Bl.a. som følge af landsretsdommen vedrørende klimatopmødet (sag 8) har

politiet i juni 2014, dvs. efter hændelserne i sag 7 og 8, udstedt generelle

retningslinjer for den politimæssige indsats i forbindelse med større de-

monstrationer mv.

Det fremgår af retningslinjerne bl.a., at politiet på forhånd skal forsøge at

afgrænse en farlig gruppe i en demonstration og holde denne gruppe sam-

let, således at politiet løbende har overblik over, hvor gruppen befinder sig.

Formålet hermed er gøre muligt hurtigt at adskille denne gruppe, hvis det

måtte blive nødvendigt at iværksætte administrative frihedsberøvelser, og

herefter foretage den fornødne sortering i forhold til personer, der ikke

måtte være omfattet af den farlige gruppe, jf. afsnit 3.2 ovenfor.

Det fremgår endvidere af retningslinjerne, at det i forbindelse med afvik-

lingen af demonstrationer skal tilkendegives, hvilken opførsel politiet ikke

vil tolerere, og at anvendelsen af megafoner i den forbindelse kan indgå i

planlægningen.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

De retningslinjer, som er udstedt af Rigspolitiet efter hændelserne, der ind-

går i sag 7 og 8, adresserer således de problemstillinger om forudgående

advarsler og efterfølgende sortering, som indgår i dommene. Justitsmini-

steriet finder imidlertid, at det kan overvejes at styrke den operative tilret-

telæggelse i forbindelse med demonstrationer yderligere, således at der

foruden megafoner også i relevant omfang gøres brug af højtalervogne til

sikring af en mere effektiv formidling af centrale budskaber til demonstra-

tionsdeltagere og andre tilstedeværende.

6.3. Særligt om politiets anvendelse af optisk følge

Grænsedragningen mellem administrativ frihedsberøvelse og andre ind-

greb kan give anledning til tvivl, jf. eksempelvis sag 10 om etablering af

en visitationssluse.

En særlig problemstilling knytter sig til politiets anvendelse af et såkaldt

optisk følge, hvor politiet omslutter en menneskemængde, hvori der befin-

der sig uromagere, med henblik på at standse igangværende uroligheder og

bringe de pågældende væk fra et sårbart område (se sag 11 og 12). Ved

manøvren føres menneskemængden efter omslutning og eventuel visitation

til et mere egnet sted, hvor politiet bedre kan håndtere uroen.

Retspraksis viser, at politiet ved etablering af et optisk følge kan hæmme

bevægelsesfriheden for personer i en sådan grad, at indgrebet må anses

som en administrativ frihedsberøvelse, uden at personerne i øvrigt er in-

despærret, sat i ”futtog”, lagt i håndjern/strips eller lignende.

Under sag 11 har Københavns Politi således bl.a. gjort gældende, at det

etablerede optiske følge ikke udgjorde en administrativ frihedsberøvelse.

Københavns Politi anførte i den forbindelse bl.a., at politiet efter politi-

loven kan gribe ind over for farlige optøjer for at bringe de farlige handlin-

ger til ophør eller for at forhindre, at igangværende uroligheder spredes el-

ler kommer ud af kontrol. Henset til opløbets placering i indre by, valgte

politiet at anvende en anden form for magt end stav til at sprede opløbet,

idet politiet omringede og besigtigede opløbsdeltagerne og derefter førte

dem ud af indre by.

Såvel by- som landsret nåede imidlertid frem til, at der var tale om et ind-

greb, som indebar frihedsberøvelse af de personer, som blev ført væk fra

indre by i det optiske følge, jf. pkt. 5.3.1 ovenfor. Byretten lagde i den for-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

bindelse bl.a. vægt på, at det efter de i sagen afgivne forklaringer ikke var

muligt at forlade det optiske følge for de forsamlede.

Procesbevillingsnævnet har den 11. maj 2017 meddelt Københavns Politi

tilladelse til at indbringe sagen for Højesteret. Den omtalte nærmere græn-

sedragning mellem et optisk følge og en administrativ frihedsberøvelse er

således endnu ikke endeligt afklaret i retspraksis.

Rigspolitiet har i øvrigt oplyst, at det løbende vurderes, om den retspraksis,

der følger af domstolenes behandling af sager om administrative frihedsbe-

røvelser, har betydning for de nationale taktiske koncepter for politiets op-

gaveløsning på det beredskabsmæssige område.

6.4. Den tidsmæssige udstrækning af administrative frihedsberøvelser

Som det fremgår af ovenstående er det ifølge praksis ikke tilstrækkeligt, at

politiet kan føre bevis for, at politilovens betingelser for administrativ fri-

hedsberøvelse var opfyldt, da frihedsberøvelsen blev iværksat. En admini-

strativ frihedsberøvelse, der er lovlig ved iværksættelsen, kan over tid ud-

vikle sig til at være ulovligt, hvis indgrebet udstrækkes længere tid end det

vurderes nødvendigt.

Herudover gælder det, at en frihedsberøvelse så vidt muligt ikke må ud-

strækkes ud over 12 timer i forhold til forsamlingsdeltagere og deltagere i

opløb og ud over 6 timer i forhold til personer, der ikke deltager i en of-

fentlig forsamling.

Fristen regnes fra iværksættelse af frihedsberøvelsen. Den tid, der måtte

medgå til transport til en politistation, skal således medregnes i fristen.

Overskridelse af den fastsatte tidsgrænse forudsættes normalt kun at ville

kunne ske i forbindelse med aktioner med frihedsberøvelse af et større an-

tal personer, hvor den tid, der vil medgå til transport til politistationen, re-

gistrering og identifikation af de frihedsberøvede, i praksis ikke vil gøre

det muligt at overholde fristen.

Som det fremgår af afsnit 4.1 ovenfor, blev der i forbindelse med vedtagel-

sen af ”lømmelpakken”, hvor varigheden af frihedsberøvelser over for for-

samlingsdeltagere og deltagere i opløb blev forhøjet fra 6 timer til 12 ti-

mer, indført en indberetningsordning vedrørende administrative frihedsbe-

røvelser efter lovens §§ 8 og 9, der har varet længere end 6 timer. Som led

i ordningen er der siden indførelsen af indberetningsordningen den 7. de-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

cember 2009 indberettet i alt fire sager vedrørende frihedsberøvelser med

en varighed på over 6 timer. Den seneste sag er fra 2012.

Frihedsberøvelse i medfør af lovens §§ 8 og 9 i længere end 6 timer sker

således i et meget begrænset omfang. Rigspolitiet har oplyst, at det fortsat

er deres opfattelse, at der er behov for en mulighed for frihedsberøvelse i

indtil 12 timer.

Justitsministeriet finder på den baggrund ikke, at der er grundlag for at fo-

retage en ændring af den maksimale længde for en administrativ frihedsbe-

røvelse efter lovens §§ 8 og 9.

7. Konklusion

Gennemgangen af sagerne i kortlægningen om administrativ frihedsberø-

velse efter politilovens §§ 5, 8 og 9 viser, at politiet i sager om enkeltper-

soner er i stand til at foretage en korrekt juridisk vurdering af, om betingel-

serne for at iværksætte administrativ frihedsberøvelse i den enkelte kon-

krete situation er til stede, inden en frihedsberøvelse iværksættes.

Gennemgangen af sagerne i kortlægningen har dog også afdækket, at det i

sager om politiets anvendelse af indgreb over for en samlet gruppe af per-

soner ved demonstrationer og lignende er vanskeligere for politiet at und-

gå, at en iværksat frihedsberøvelse – udover uromagerne – også rammer

fredelige demonstranter og tilfældige udenforstående personer.

Et middel hertil er – i det omfang det sikkerhedsmæssigt og politioperativt

findes forsvarligt – at sikre tydelige informationer og advarsler til de tilste-

deværende personer forud for iværksættelsen af administrative frihedsbe-

røvelser. Samtidig er det vigtigt, at der hurtigst muligt efterfølgende gen-

nemføres en sortering af de frihedsberøvede personer med henblik på i vi-

dest muligt omfang at udskille eventuelle fredelige demonstranter og til-

fældigt forbipasserende.

Rigspolitiet har i 2014 på baggrund af Østre Landsrets dom i sagen om kli-

matopmødet COP 15 (sag 8) udsendt en rundskrivelse til samtlige politik-

redse med bl.a. retningslinjer om afgrænsning og sortering i forbindelse

med indgreb over for en samlet gruppe af personer. Af retningslinjerne

fremgår bl.a., at politiet bør være opmærksom på hurtigst muligt og i vi-

dest muligt omfang at få foretaget den fornødne sortering. Det fremgår

endvidere, at megafoner kan indgå i den politioperative planlægning forud

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 327: Justitsministeriets kortlægning om administrativ frihedsberøvelse efter politilovens §§ 5, 8 og 9, fra justitsministeren

for demonstrationer med henblik på at sikre tydelige tilkendegivelser til

demonstrationsdeltagere mv.

Justitsministeriet finder imidlertid, at det kan overvejes at styrke den ope-

rative tilrettelæggelse yderligere i forbindelse med demonstrationer. Mini-

steriet vil på den baggrund tage kontakt til Rigspolitiet med henblik på at

drøfte muligheden for en begrænsning af risikoen for frihedsberøvelse af

fredelige demonstranter, tilfældige udenforstående mv., f.eks. gennem øget

anvendelse af højtalervogne.

Justitsministeriet vil endvidere afvente Højesteret afgørelse i sag 7

(Reclaim the Streets) om optisk følge og i lyset heraf overveje, om der er

behov for lovgivningsmæssige initiativer mv. på området.