REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Retsudvalget 2016-17
REU Alm.del Bilag 226
Offentligt

# ' ( "§6 " ! (§

< '" ' " (§

§§

# § ,=

=5>§

1 ! "§ $ 4" § !§

! "§

§ ' (§

+§ § § "§

: (§ ! /(( §! § ' § ! '( § ! ( " § !

' ( ' " ' '" "§' " #"§ § §

§/ ! ' (§ §$ #"'"§ §' !#

' (§ § ' ! 3

/ § §"

-§! § '( ! "§ ' ! §"'

5 §! § (3 -§ §! § ' § $

" -§ §' " #"

"' §' ! !§ § '(-§ (§ §! §" '!'(§ !

! § §

§ # § ( " §'§# # §" (

! § ' ! §0 (§ ' '" ' "§ ( (" 3!

# ' '" §§

: (§ '" §'§ '( § ' § ! ( " §

: (§ § ("3§" ! § §# $'§ § ! ( " § ' § ! /

'" -§ '( " §0 (§ ' § ' ' (§ §" ! §# $

( § (§. ( ' " ! (§ (§;! / !' ( " 4 " §

5( §'§ ' §

'((0 §$3§ ' § 0 "'! §:

4 !§ §" ( §

§§ §'§ !" !"

§ § § § # ' ( "§8 !"

§7 # ! (

"§ §

!9 §

! § ! / !' ( § (§

,§ ' §;! / !' ( " 4 " §

'( § "4 " ( § !§/(

(§ §'§ ! §

§ § §

§ ,§ §

§ § 4! '(§ '"'# § -§ §

§ § !"#' §' !#

' ( §§

§'§" ( §"/ ! "§

!' ( § (§' ( ' " '

' § ' § # ' ( "§;! / !'

(§ ' §! " ! § !" ! § §

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Notat

Notat om fortolkningen af Danmarks internationale forpligtelser i sager om Ud-

lændingestyrelsens indkvartering af mindreårige ægtefæller og samlevere på

asylcentrene

12. december 2016

Familiesammenføring

Indholdsfortegnelse

1. Indledning

2. Generelt om indkvarteringsordningen

2.1 Tidspunktet for vurderingen i henhold til Danmarks internationale forpligtelser

2.2 Indkvarteringsordningen i hovedtræk

3. Rækkevidden af Danmarks internationale forpligtelser i sager om indkvartering

af mindreårige ægtefæller og samlevere på asylcentrene

3.1 Retsgrundlag

3.1.1 Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8

3.1.1.1 Den beskyttede personkreds

3.1.1.2 De beskyttede rettigheder

3.1.2 FN’s Konvention om barnets rettigheder

3.1.3 Anden (national) regulering vedr. tvangsægteskaber mv.

3.2 Indkvarteringsordningens udgangspunkt

3.3 Vedrørende afvejningen i de konkrete sager – vægtningen af udvalgte mo-

menter

3.3.1 Parternes alder

3.3.2 Tvangselementet

3.3.3 Graviditet

3.3.4 Børn

3.3.5 Helbreds- og trivselsmæssige forhold

3.3.6 Danske myndigheders godkendelse/anerkendelse af ægteskabet

Sags nr.

Akt-id

2016 - 1451

67625

Side

1/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

1. Indledning

Dette notat omhandler en række generelle fortolkningsspørgsmål vedrørende

rækkevidden af Danmarks internationale forpligtelser i sager om indkvartering af

mindreårige asylansøgere, som har indgået ægteskab eller er samlevende med en

person, som opholder sig i Danmark. Denne indkvartering forestås af Udlændinge-

styrelsen i samarbejde med indkvarteringsoperatørerne på asylcentrene.

Notatet er udarbejdet i anledning af, at udlændinge- og integrationsministeren

den 10. februar 2016 instruerede Udlændingestyrelsen om, at mindreårige under

18 år fremover ikke skulle indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefælle

eller samlever (herefter ”indkvarteringsinstruksen”).

Notatet skal ses i sammenhæng med de retningslinjer, som Udlændingestyrelsen

har udstedt til indkvarteringsoperatørerne den 1. juli 2016, for indkvartering af

mindreårige asylansøgere, som har indgået ægteskab eller er samlevende med en

person, som opholder sig i Danmark. Disse retningslinjer redegør nærmere for

den praktiske fremgangsmåde i forbindelse med indkvarteringen og for indkvarte-

ringsforholdene for eventuelt adskilte ægtefæller og samlevere.

2. Generelt om indkvarteringsordningen

2.1 Tidspunktet for vurderingen i henhold til Danmarks internationale forpligtelser

Det fremgår af udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 1. pkt., at Udlændingestyrelsen

træffer bestemmelse om indkvarteringen af asylansøgere.

Beslutningen om asylansøgeres indkvartering på asylcentrene efter udlændinge-

lovens § 42 a, stk. 7, 1. pkt., har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed. Der

henvises herved til de specielle bemærkninger til § 42 a, stk. 7, i lovforslag nr. L

130 af 30. januar 2013 (bemærkningerne til § 1, nr. 15).

Hvis en asylansøger ikke efterkommer Udlændingestyrelsens anvisning af indkvar-

teringssted, kan Udlændingestyrelsen træffe afgørelse om påbud om flytning ef-

ter udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 3. pkt.

Udlændingestyrelsen kan således i sager om indkvartering af mindreårige ægte-

fæller og samlevere træffe afgørelse om påbud efter 3. pkt., hvis parret ikke efter-

kommer Udlændingestyrelsens indkvarteringsanvisning.

Udlændingestyrelsen kan endvidere træffe afgørelse om påbud efter 3. pkt. i de

sager, hvor parterne ved første indkvartering efterkommer anvisningen om sepa-

rat indkvartering, men ikke ønsker denne separate indkvartering. Det bemærkes

herved, at det forudsætter et helt utvivlsomt grundlag – vurderet under behørig

hensyntagen til parternes situation – at antage, at et par selv ønsker separat ind-

kvartering, og at parterne skal gøres bekendt med muligheden for at få truffet

afgørelse om spørgsmålet, herunder med inddragelse af hensynet til Danmarks

internationale forpligtelser.

Side

2/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Et påbud efter 3. pkt. udgør en afgørelse i forvaltningslovens forstand, hvilket

indebærer, at forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring skal iagttages, jf. her-

om ligeledes de specielle bemærkninger til bestemmelsen (§ 1, nr. 15) i lovforslag

nr. L 130 af 30. januar 2013.

Udlændingestyrelsen skal i alle sager, hvor der træffes afgørelse om et sådant

påbud efter 3. pkt., vurdere, om Danmarks internationale forpligtelser er til hinder

for, at der meddeles påbud om separat indkvartering. Det er denne vurdering

efter 3. pkt. af, hvornår Udlændingestyrelsen kan træffe afgørelse om adskilt ind-

kvartering af et par mod parternes ønske, som notatet omhandler.

Som udgangspunkt vil par, hvor den ene er mindreårig, blive indkvarteret separat,

i perioden indtil denne afgørelse efter 3. pkt. træffes. Det beror på hensynet til at

sikre, at den mindreårige ikke udsættes for tvang under den indledningsvise ind-

kvartering i asylsystemet, hvor Udlændingestyrelsen endnu ikke har haft mulighed

for at vurdere, om samlivet er frivilligt.

Udlændingestyrelsen skal dog allerede ved den første indkvartering vurdere, om

der foreligger helt særlige omstændigheder, der tilsiger, at parret allerede ved

ankomsten skal indkvarteres sammen. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis parret

har børn og den mindreårige på grund af f.eks. et handicap er klart afhængig af

den myndige partners pasning og pleje og bistand til at drage omsorg for parrets

børn. Et andet eksempel kan være tilfælde, hvor parret har børn, forældrene er

traumatiserede, og relevante fagpersoner vurderer, at den fortsatte forældreevne

og omsorg over for børnene er aldeles afhængig af, at begge forældre bor sam-

men med børnene, også under den indledningsvise indkvartering.

Endvidere skal Udlændingestyrelsen træffe en afgørelse efter 3. pkt. hurtigst mu-

ligt under hensyntagen til intensiteten af indgrebet og til, at asylansøgere udgør

en særligt sårbar gruppe.

2.2 Indkvarteringsordningen i hovedtræk

Efter indkvarteringsinstruksen kan der ikke ske fælles indkvartering af ægtefæller

og samlevere på asylcentrene, hvis den ene eller begge parter er under 15 år. Det

bemærkes herved, at den seksuelle lavalder i Danmark er 15 år.

Indkvarteringsinstruksen indebærer endvidere, at udgangspunktet for indkvarte-

ringsordningen er, at der ikke kan ske fælles indkvartering af ægtefæller og sam-

levere på asylcentrene, hvis den ene eller begge parter er under 18 år (jf. dog pkt.

2.2 i Udlændingestyrelsens retningslinjer vedrørende indkvartering på samme

modtagecenter for uledsagede mindreårige i tilfælde, hvor begge ægtefæl-

ler/samlevere er mindreårige).

Udlændingestyrelsen skal dog i hver enkelt sag om indkvartering af mindreårige

ægtefæller eller samlevere, hvor ingen af parterne er under 15 år, foretage en

konkret vurdering af, hvorvidt det på baggrund af sagens samlede omstændighe-

Side

3/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

der er sagligt og proportionalt – bl.a. ud fra hensynet til den mindreårige ægtefæl-

le/samlever og eventuelle børn, jf. pkt. 3.3.4 – at meddele påbud om separat ind-

kvartering. Endvidere må et sådant påbud alene opretholdes, så længe det er

foreneligt med Danmarks internationale forpligtelser.

Finder Udlændingestyrelsen efter en konkret og individuel vurdering, at det vil

være i strid med FN’s konvention om barnets rettigheder eller Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 8 at indkvartere parterne hver for sig –

eller at opretholde en sådan indkvartering – skal myndighederne således indkvar-

tere parret sammen.

Under pkt. 3 redegøres generelt for fortolkningen af rækkevidden af Danmarks

internationale forpligtelser i relation til sager om indkvartering af mindreårige

asylansøgere, som har indgået ægteskab eller er samlevende med en person, som

opholder sig i Danmark. Under pkt. 3.1 redegøres generelt for det relevante rets-

grundlag, og under pkt. 3.2-3.3 redegøres for fortolkningen af Danmarks interna-

tionale forpligtelser i den nævnte sagstype.

3. Rækkevidden af Danmarks internationale forpligtelser i sager om indkvarte-

ring af mindreårige ægtefæller og samlevere på asylcentrene

3.1 Retsgrundlag

Det er navnlig FN’s konvention om barnets rettigheder (FN’s børnekonvention) og

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 8, som er rele-

vante for vurderingen af, om Danmarks internationale forpligtelser er til hinder

for i en konkret sag at indkvartere en mindreårig ægtefælle eller samlever adskilt

fra sin ægtefælle eller samlever på et asylcenter. I pkt. 3.1.1 og 3.1.2 er redegjort

overordnet for udvalgte retlige spørgsmål forbundet hermed.

Der er en række yderligere internationale instrumenter, der også er relevante for

de spørgsmål, som indkvarteringsordningen rejser. Bl.a. kan det nævnes, at prin-

cippet om, at ægteskaber skal indgås frivilligt, er anerkendt i en række internatio-

nale konventioner, jf. f.eks. artikel 1 i FN’s konvention om samtykke til ægteskab,

mindstealder for ægteskab og registrering af ægteskaber, artikel 16 i verdenser-

klæringen om menneskerettigheder, artikel 23, stk. 3, i FN’s konvention om bor-

gerlige og politiske rettigheder, artikel 10, stk. 1, i FN’s konvention om økonomi-

ske, sociale og kulturelle rettigheder og artikel 16, stk. 1, i FN’s konvention om

afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder. Endvidere kan det næv-

nes, at en række internationale retsakter anbefaler, at ægteskabsalderen fastsæt-

tes til 18 år, jf. f.eks. Europarådets resolution 1468 (2005).

Disse øvrige retsakter vurderes ikke at give en bredere beskyttelse af barnets tarv

og af familielivet end den, som følger af FN’s børnekonvention og af EMRK artikel

8 som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og behandles

ikke nærmere i dette notat.

3.1.1 Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8

Side

4/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Efter EMRK artikel 8, stk. 1, har enhver ret til respekt for bl.a. sit privatliv og fami-

lieliv. Det følger endvidere af artikel 8, stk. 2, at ingen offentlig myndighed må

gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse

med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale

sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at fore-

bygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller

for at beskytte andres rettigheder eller friheder.

Kravet om, at et indgreb skal være nødvendigt i et demokratisk samfund indebæ-

rer, at indgrebet skal modsvare et presserende socialt behov, og at indgrebet er

proportionalt – dvs. rimeligt og egnet – i forhold til det forfulgte anerkendelses-

værdige formål.

Det betyder bl.a., at der i hver enkelt sag, hvor der gøres indgreb i retten til re-

spekt for familielivet (eller privatlivet), skal foretages en konkret vurdering af, om

det på baggrund af sagens samlede omstændigheder er proportionalt at foretage

dette indgreb.

Medlemsstaterne har efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis

en vis skønsmargin i relation til EMRK artikel 8, når de skal foretage en afvejning af

modstående hensyn. Skønsmarginen fastlægges konkret fra sag til sag og beror

bl.a. på indgrebets baggrund, karakter og intensitet. Der henvises herom til Kjøl-

bro, Jon Fridrik,

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere,

3. udgave, s. 600.

3.1.1.1 Den beskyttede personkreds

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende familiebegre-

bet i artikel 8’s forstand er omfangsrig og domstolens fortolkning af familiebegre-

bet dynamisk.

Udgangspunktet

for afgrænsningen af familiebegrebet i artikel 8 er den i den eu-

ropæiske tradition almindelige kernefamilie (som defineret i moderne familie-

praksis), dvs. bl.a. ægtefæller og faste samlevere og deres mindreårige fællesbørn,

børn af tidligere eller senere ægteskaber/samlivsforhold, børn født uden for æg-

teskab og adoptivbørn, jf. herom også

Den Europæiske Menneskerettighedskon-

vention med kommentarer,

3. udgave, s. 706.

For

ugifte samlevende

skal der efter Den Europæiske Menneskerettighedsdom-

stols praksis foretages en konkret vurdering af, om parrets forhold udgør et fami-

lieliv i EMRK artikel 8’s forstand. Ved denne vurdering skal der blandt andet læg-

ges vægt på, om parret er samlevende, varigheden af forholdet, og om parret har

fået børn eller på anden måde udtrykt en forpligtelse over for hinanden, jf. f.eks.

Van der Heijden mod Nederlandene,

dom af 3. april 2012. Det er som udgangs-

punkt en betingelse, at parret er samlevende, men der er eksempler på, at Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fraveget denne betingelse i sager,

Side

5/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

hvor et par gennem en længere årrække har haft et fast forhold uden at være

samlevende og i denne periode fået børn sammen.

I forhold til ægteskaber indgået af mindreårige bemærkes, at det ikke efter ordly-

den af EMRK artikel 8 er en betingelse for anerkendelse af parternes familieliv, at

parterne var myndige ved ægteskabets indgåelse

. På den anden side fremgår det

af præmis 44 i

Z. H. og R. H. mod Schweiz

(appl. No. 60119/12), dom af 8. decem-

ber 2015, at EMRK artikel 8 ikke kan fortolkes således, at medlemsstaterne er

forpligtede til at anerkende ægteskaber, der er indgået af en 14-årig.

Endvidere bemærkes, at der ikke foreligger et beskyttelsesværdigt familieliv, hvis

der er tale om et tvangsægteskab eller tvangssamliv.

3.1.1.2 De beskyttede rettigheder

Ifølge praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol omfatter retten til

et familieliv retten til at opretholde et eksisterende familieliv, f.eks. ved at staten

undlader at udvise et familiemedlem, samt i visse situationer statens positive for-

pligtelse til at tilvejebringe de nødvendige forudsætninger for at udøve et familie-

liv, f.eks. ved at staten giver et familiemedlem opholdstilladelse. Medlemsstaterne

har dog en relativt bred skønsmargin i denne henseende.

Statens forpligtelser i relation til familieliv er primært negative. Konventionsbe-

skyttelsen beskytter således først og fremmest mod adskillelse af familier, der

allerede eksisterer som enhed og faktisk udøver familieliv, jf. herom

Den Europæi-

ske Menneskerettighedskonvention med kommentarer,

3. udgave, s. 740. Græn-

sen mellem statens positive og negative forpligtelser er dog ikke skarp, og klassifi-

ceringen er ikke nødvendigvis afgørende, jf. s. 741.

Retten til respekt for familielivet forbyder som udgangspunkt fysisk adskillelse af

familiemedlemmer imod deres vilje. Dette gælder også under indkvarteringen i

asylsystemet.

3.1.2 FN’s Konvention om barnets rettigheder

I præamblen til FN’s konvention om barnets rettigheder (FN’s børnekonvention)

anføres det, at familien – som den grundlæggende enhed i samfundet og naturlige

ramme for alle sine medlemmers og særligt børns vækst og trivsel – bør gives den

nødvendige beskyttelse og hjælp, og at barnet med henblik på fuld og harmonisk

udvikling af sin personlighed bør vokse op i et familiemiljø.

Sml. EMRK artikel 12 om retten til bl.a. at indgå ægteskab. Artikel 12 overlader det til medlemssta-

terne at fastsætte aldersgrænser for at blive gift, idet artikel 12 dog samtidig henviser til ”giftefærdi-

ge mænd og kvinder”. Artikel 12 antages at kræve, at der er en naturlig sammenhæng mellem al-

dersgrænsen og den ”giftefærdige alder”, jf.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med

kommentarer,

3. udgave, s. 926. Bestemmelsen skal muligt fortolkes i lyset af FN’s Menneskeret-

tighedserklærings artikel 16, der henviser til myndighedsalderen,

ibid.

Side

6/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Efter artikel 1 i FN’s børnekonvention forstås ved et barn ethvert menneske under

18 år, medmindre barnet bliver myndigt tidligere efter den lov, der gælder for

barnet.

Det grundlæggende hensyn til barnets tarv fastslås i artikel 3, stk. 1, i FN’s børne-

konvention, hvorefter barnets tarv i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad

enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for social velfærd, dom-

stole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer, skal komme i første ræk-

ke.

Efter artikel 9, stk. 1, i FN’s børnekonvention,

skal d

eltagerstaterne sikre, at bar-

net ikke adskilles fra sine forældre mod deres vilje, undtagen når kompetente

myndigheder, hvis afgørelser er undergivet retlig prøvelse, i overensstemmelse

med gældende lov og praksis bestemmer, at en sådan adskillelse er nødvendig af

hensyn til barnets tarv.

Efter artikel 9, stk. 3, i FN’s børnekonvention, skal deltagerstaterne respektere

retten for et barn, der er adskilt fra den ene eller begge forældre, til at opretholde

regelmæssig personlig forbindelse og direkte kontakt med begge forældre, undta-

gen hvis dette strider mod barnets tarv.

Efter artikel 12, stk. 1, i FN’s børnekonvention har et barn, der er i stand til at ud-

forme sine egne synspunkter, retten til frit at udtrykke disse synspunkter i alle

forhold, der vedrører barnet. Barnets synspunkter skal tillægges passende vægt i

overensstemmelse med dets alder og modenhed.

Efter artikel 18, stk. 1, i FN’s børnekonvention, skal deltagerstaterne bestræbe sig

på at sikre anerkendelse af princippet om, at begge forældre har fælles ansvar for

barnets opdragelse og udvikling.

Efter artikel 19 i FN’s børnekonvention skal deltagerstaterne træffe alle passende

lovgivningsmæssige, administrative, sociale og uddannelsesmæssige forholdsreg-

ler til beskyttelse af barnet mod alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller

misbrug, vanrøgt eller forsømmelig behandling, mishandling eller udnyttelse, her-

under seksuel misbrug, medens barnet er i forældrenes, værgens eller andre per-

soners varetægt.

Der er i tilknytning til FN’s børnekonvention etableret en Børnekomité, som bl.a.

har udarbejdet flere såkaldte generelle bemærkninger (”general comments”) ved-

rørende fortolkningen og anvendelsen af konventionens artikler.

Der er således udarbejdet bl.a. generelle bemærkninger nr. 14 af 29. maj 2013 om

hensynet til barnets tarv efter FN’s børnekonventions artikel 3, stk. 1.

Det fremgår af de generelle bemærkninger nr. 6 af 1. september 2005 (behandlin-

gen af uledsagede mindreårige og adskilte børn uden for deres oprindelsesland),

at der ved ”et barn som beskrevet i artikel 1 i konventionen” skal forstås ”ethvert

menneske under 18 år, medmindre barnet bliver myndigt tidligere efter den lov,

der gælder for barnet”. Endvidere fremgår det, at dette betyder, at regulering

Side

7/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

vedrørende børn inden for statens territorium ikke kan definere et barn på en

måde, som afviger fra de normer, der afgør myndighedsalderen i det pågældende

land, jf. bemærkningernes pkt. 9.

Det fremgår af de generelle bemærkninger nr. 14 af 29. maj 2013 (barnets tarv),

at bestemmelsen i FN’s børnekonventions artikel 3, stk. 1, om, at der i alle

spørgsmål vedrørende børn først og fremmest skal tages hensyn til barnets tarv,

betyder bl.a., at barnets tarv skal indgå med særlig prioriteret vægt og ikke blot

være ét blandt mange hensyn, der indgår i myndighedernes overvejelser. Herud-

over anføres det, at bestemmelsen efter komitéens opfattelse indebærer, at det

af en afgørelse udtrykkeligt skal fremgå, hvorledes hensynet til barnets tarv er

blevet vægtet over for modsatrettede hensyn, jf. nærmere herom bemærknin-

gernes punkt 6 og 97. Endvidere fremgår det, at staterne i sager om adskillelse af

børn fra deres forældre – hvis det er muligt – skal sikre, at barnets og familiens

situation har været vurderet af fagpersoner, og at barnets tarv ikke kan varetages

ved andre løsninger. Det fremgår også, at staterne i de sager, hvor der sker adskil-

lelse af forældre og børn, skal sikre, at barnet bevarer forholdet til sine forældre

og familie.

Det fremgår endvidere af de generelle bemærkninger nr. 4 fra 1. juli 2003 (Børn

og unges sundhed og udvikling i relation til FN’s børnekonvention),

at det anbefa-

les, at ægteskabsalderen generelt er 18 år

. Det bemærkes herved også, at FN har

opstillet et udviklingsmål, hvorefter tvangs- og børneægteskaber skal være afskaf-

fet i 2030

De generelle bemærkninger fra Børnekomitéen afspejler komitéens opfattelse af

retstilstanden på området og er ikke retligt bindende for deltagerstaterne.

3.1.3 Anden (national) regulering vedr. tvangsægteskaber mv.

Der henvises til afsnit 20 i de generelle bemærkninger, der har følgende ordlyd:

“The Committee is

concerned that early marriage and pregnancy are a significant factor for health problems related to

sexual and reproductive health, including HIV/AIDS. Both the legal minimum age and actual age of

marriage, particularly for girls, is still very low in several States parties. This entails also non-health

related concerns; married children, especially girls, are often obliged to leave the education system

and marginalized from social activities. Further, in some States parties married children, are legally

considered as adults, even when marriage takes place before 18 years old, depriving them from all

special protection measures they are entitled under the Convention. The Committee strongly recom-

mends States Parties to review and, where necessary, reform legislation and practice to increase the

minimum age for marriage with and without parental consent to 18 years, for both girls and boys.

(see for a similar recommendation General Comment 21 (1994) of the Committee for the Elimination

of Discrimination against Women)”.

Endvidere fremgår følgende af en fælles generel anbefaling (nr. 31) fra Komitéen til afskaffelse af

alle former for diskrimination imod kvinder (CEDAW)/ generel bemærkning (nr. 18) fra Børnekomi-

téen vedrørende skadelige normer (”harmful practices”) af 14. november 2014: ”

20. Child marriage,

also referred to as early marriage, is any marriage where at least one of the parties is under 18 years

of age. The overwhelming majority of child marriages, both formal and informal, involve girls, alt-

hough at times their spouses are also under 18 years of age. A child marriage is considered to be a

form of forced marriage, given that one and/or both parties have not expressed full, free and in-

formed consent. As a matter of respecting the child’s evolving capacities and autonomy in making

decisions that affect her or his life, a marriage of a mature, capable child below 18 years of age may

be allowed in exceptional circumstances, provided that the child is at least 16 years of age and that

such decisions are made by a judge based on legitimate exceptional grounds defined by law and on

the evidence of maturity, without deference to culture and tradition.”.

Side

8/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Rækkevidden af Danmarks internationale forpligtelser skal, inden for den skøns-

margin, som er overladt medlemsstaterne, fastlægges ved inddragelse af såvel

nationale som internationale retskilder.

Dansk ret indeholder regler vedrørende bl.a. seksuel lavalder, alderskrav ved ind-

gåelse af ægteskab mv. De standarder og vurderingstemaer, som fremgår af disse

regler, er relevante ved vurderingen af, om der inden for rammerne af Danmarks

internationale forpligtelser kan ske separat indkvartering af et par, hvor den ene

eller begge parter er mindreårig.

Af relevante regler kan bl.a. nævnes straffelovens § 222 (den seksuelle lavalder)

og straffelovens § 260 (ulovlig tvang, herunder tvangsægteskaber). Der kan endvi-

dere nævnes praksis om indgåelse af ægteskab, herunder om dispensation fra

alderskravet, og praksis om anerkendelse af ægteskab, jf. herom bl.a. ægteskabs-

lovens § 1 a og § 11 a og vejledning nr. 9246 af 18. marts 2016 om behandling af

ægteskabssager. Endvidere kan det nævnes, at det fremgår af udlændingelovens §

9, stk. 8, 1. pkt., at der ikke, medmindre ganske særlige grunde, herunder hensy-

net til familiens enhed, afgørende taler derfor, kan meddeles ægtefællesammen-

føring efter § 9, såfremt det må anses for tvivlsomt, om ægteskabet er indgået

eller samlivsforholdet er etableret efter begge parters eget ønske. Af § 9, stk. 8, 2.

pkt. fremgår endvidere en formodningsregel vedrørende ægteskaber indgået af

nært beslægtede.

Reglernes betydning for fastlæggelsen af indkvarteringsinstruksens rækkevidde

omtales under pkt. 3.3, som vedrører de generelle rammer for indkvarteringsord-

ningen.

3.2 Indkvarteringsordningens udgangspunkt

Udgangspunktet efter EMRK artikel 8 er, at der ikke må gøres indgreb i udøvel-

sen af familielivet. Der kan dog gøres indgreb i familielivet, såfremt det sker i

overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund bl.a. for

at forebygge forbrydelse, for at beskytte sædeligheden eller for at beskytte an-

dres rettigheder eller friheder.

EMRK artikel 8 finder som nævnt alene anvendelse, hvis der foreligger et beskyt-

telsesværdigt familieliv i artikel 8’s forstand (mens FN’s børnekonvention kan væ-

re relevant også uden for disse tilfælde, jf. f.eks. pkt. 3.3.4).

Der skal således i alle tilfælde foretages en vurdering af, om et sådant beskyttel-

sesværdigt familieliv foreligger, jf. herom pkt. 3.1.1.1 ovenfor. Som eksempel på

tilfælde, hvor der ikke nødvendigvis foreligger et sådant beskyttelsesværdigt fami-

lieliv, kan nævnes den situation, at et par alene har kendt hinanden kort tid forud

for ankomsten til Danmark. Endvidere anses et ægteskab som nævnt normalt ikke

for omfattet af retten til respekt for familielivet, hvis ægteskabet er indgået under

tvang.

Side

9/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

I de tilfælde, hvor parternes forhold udgør et familieliv i EMRK artikel 8’s forstand,

vil et pålæg om separat indkvartering i asylsystemet have en sådan intensitet, at

det udgør et indgreb i familielivet. Det er denne situation, som det følgende om-

handler. Der skal i disse tilfælde foretages en konkret vurdering af, om det på

baggrund af sagens samlede omstændigheder er sagligt og proportionalt at med-

dele pålæg om separat indkvartering, eller om parterne skal indkvarteres sam-

men.

Som nævnt under pkt. 3.1.1 har medlemsstaterne efter Den Europæiske Menne-

skerettighedsdomstols praksis en vis skønsmargin i relation til EMRK artikel 8, når

de skal foretage en afvejning af modstående hensyn.

Der er ministeriets vurdering, at der ved fastlæggelsen af medlemsstaternes

skønsmargin i den situation, som notatet omhandler,

på den ene side

skal lægges

vægt på, at adskillelse af en familie er et alvorligt indgreb, men

på den anden side

skal lægges vægt på, at den separate indkvarteringsordning varetager navnlig

hensynet til barnets tarv (beskyttelsen af den mindreårige), samt at den separate

indkvartering er af mere begrænset varighed og ledsaget af bl.a. adgang til regel-

mæssigt besøg mv.

Det forudsættes,

der i hver enkelt sag træffes afgørelse på baggrund af en kon-

kret vurdering, som er foretaget på et tilstrækkeligt oplyst grundlag og under af-

vejning af de relevante hensyn,

adskillelsen er af begrænset varighed,

myn-

dighederne gennemfører indkvarteringsafgørelsen under behørig hensyntagen til

familielivets fortsatte eksistens, herunder ved myndighedernes understøttelse af

regelmæssige besøg og efter omstændighederne regelmæssige revurderinger af

indkvarteringsafgørelsen mv., samt

myndighederne understøtter hensynene

bag adskillelsen ved relevante tiltag rettet mod de mindreårige.

Det er relevant og sagligt at varetage hensynet til barnets tarv mv. ved separat

indkvartering af mindreårige ægtefæller og samlevere, og det indgreb i familieli-

vet, som en separat indkvartering medfører, må i almindelighed anses for at være

proportionalt til varetagelsen heraf.

I relation til

saglighedsaspektet

bemærkes, at det primære formål med en separat

indkvartering af mindreårige ægtefæller eller samlevere er at sikre, at indkvarte-

ringen i asylsystemet ikke bidrager til at fastholde en mindreårig i et tvangsægte-

skab eller tvangssamliv, samt – ud fra hensynet til, at samtykke til ægteskab o.

lign. meddeles af personer, som er tilstrækkeligt modne og forstår betydningen af

dispositionen – at give den mindreårige en betænkningsperiode, hvor den min-

dreårige har rammerne for at overveje, om ægteskabet eller samlivet er frivilligt

og udtryk for den mindreåriges egne ønsker. Det bagvedliggende hensyn er hen-

synet til

barnets tarv.

Herved bemærkes, at lignende betragtninger om modenhed ligger til grund for de

danske regler om, at der som udgangspunkt gælder et alderskrav på 18 år for at

indgå ægteskab i Danmark, og for myndighedsalderen i Danmark.

Side

10/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Den separate indkvartering varetager endvidere hensynet til at forhindre over-

trædelser af de retlige normer for samlivsforhold, som gælder i Danmark, herun-

der navnlig reglerne om den seksuelle lavalder og om ulovlig samlivstvang. Dette

hensyn er overlappende med hensynet til barnets tarv.

Hensynene til at beskytte den mindreåriges rettigheder og til at forebygge forbry-

delser er saglige hensyn i henhold til artikel 8, stk. 2, i EMRK, jf. pkt. 3.1.1 ovenfor.

I relation til

proportionalitetsaspektet

bemærkes indledningsvist, at indkvarte-

ringsordningen er ledsaget af tiltag, som er med til at understøtte formålet med

adskillelsen og dermed at sikre, at indgrebet er egnet til at opnå det tilsigtede

formål.

Efter den nuværende ordning skal nyankomne asylansøgere over 18 år således

bl.a. deltage i et asylansøgerkursus på modtagecentret, som skal give et helt ind-

ledende kendskab til bl.a. danske kultur- og samfundsforhold. Der gives herunder

særskilt undervisning i seksualmoral, ligestilling og kvinders og minoriteters ret-

tigheder. Nyankomne asylansøgere på 17 år får endvidere tilbud herom.

Endvidere vejleder Udlændingestyrelsen i forbindelse med partshøring i konkrete

sager om indkvartering af mindreårige asylansøgere, som har indgået ægteskab

eller er samlevende med en person, som opholder sig i Danmark, om, hvad et

tvangsægteskab er, og om at tvangsægteskaber er ulovlige i Danmark. Udlændin-

gestyrelsen vejleder endvidere om, at der findes tilbud om rådgivning, konflikt-

mægling, psykologhjælp, mulighed for at ringe til en hotline mv. for unge mænd

og kvinder, der oplever at blive udsat for tvangsægteskab, social kontrol, trusler,

vold mv., hvis de sætter sig imod familiens ønsker om, hvordan de skal leve deres

liv. Udlændingestyrelsen opfordrer desuden parterne til at kontakte styrelsen eller

personalet på indkvarteringsstedet, hvis der er tale om tilbud, som de ønsker at

gøre brug af.

Udlændingestyrelsen vil endvidere i sager om indkvartering af mindreårige asyl-

ansøgere, som har indgået ægteskab eller er samlevende med en person, som

opholder sig i Danmark, gøre operatørerne særskilt opmærksomme på sagerne og

bede operatørerne om at tage stilling til, om der er grundlag for at give de pågæl-

dende ekstra tilbud i form af f.eks. psykologsamtaler og samtaler med en social-

rådgiver med henblik på at styrke den mindreåriges forståelse af sin situation.

I relation til proportionalitetsaspektet bemærkes det endvidere, at parterne – i de

tilfælde, hvor de meddeles påbud om separat indkvartering – som udgangspunkt

skal indkvarteres på asylcentre relativt tæt på hinanden og have adgang til regel-

mæssige besøg (med myndighedernes økonomiske bistand) og anden kontakt.

Der henvises herved til Udlændingestyrelsens retningslinjer pkt. 2.1.1-2.1.2.

Yderligere bemærkes det, at en separat indkvartering alene må opretholdes, så

længe den er forenelig med Danmarks internationale forpligtelser.

Side

11/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Det bemærkes i den forbindelse også, at varigheden af adskillelsen indgår som et

selvstændigt moment i vurderingen af, om en separat indkvartering (fortsat) er i

overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, idet intensiteten af

indgrebet forøges, og vægten af hensynet til at give den mindreårige en betænk-

ningsperiode alt andet lige formindskes, når varigheden af adskillelsen bliver læn-

gere. Afhængigt af en sags konkrete omstændigheder – herunder varigheden af

adskillelsen – kan hensynet til at give den mindreårige en betænkningsperiode

således ophøre med at være et sagligt hensyn (eller indgrebet kan blive upropor-

tionalt til varetagelsen af hensynet).

Hvis den separate indkvartering konkret måtte være af længere varighed, vil Ud-

lændingestyrelsen derfor også have pligt til løbende at revurdere afgørelsen om

den separate indkvartering. Det samme gælder, hvis konkrete grunde i øvrigt tilsi-

ger, at afgørelsen revurderes løbende (se f.eks. pkt. 3.3.3).

Parrene vil desuden have mulighed for at søge om genoptagelse af deres indkvar-

teringssag på et hvilket som helst tidspunkt, og myndighederne vil, såfremt betin-

gelserne for genoptagelse er opfyldt, i disse tilfælde således også skulle foretage

en fornyet vurdering under inddragelse af Danmarks internationale forpligtelser.

Det er på den baggrund

udgangspunktet

for indkvarteringsordningen, at der ikke

kan ske fælles indkvartering af ægtefæller og samlevere på asylcentrene, hvis den

ene eller begge parter er under 18 år.

Uanset det generelle udgangspunkt for indkvarteringsordningen er vurderingen

af, om der i de enkelte sager kan ske separat indkvartering, som anført altid en

konkret og individuel vurdering.

Der skal således i hver enkelt sag om indkvartering af mindreårige ægtefæller eller

samlevere foretages en konkret vurdering af, om det på baggrund af sagens sam-

lede omstændigheder er sagligt og proportionalt – bl.a. ud fra hensynet til barnets

tarv – at meddele påbud om separat indkvartering. Den konkrete vurdering skal

foretages på et tilstrækkeligt oplyst grundlag, hvor bl.a. kan indgå, hvilken alder

parterne har, herunder hvor stor aldersforskellen er, om parret har børn sammen,

om der foreligger et element af tvang, og om der i øvrigt foreligger helt særlige

omstændigheder, jf. nærmere herom pkt. 3.3.

Finder Udlændingestyrelsen efter en konkret og individuel vurdering, at det vil

være i strid med EMRK artikel 8 eller FN’s børnekonvention at indkvartere parter-

ne hver for sig, skal myndighederne således indkvartere parret sammen.

Under pkt. 3.3 er redegjort nærmere for de retlige rammer for denne vurdering.

3.3 Vedrørende afvejningen i de konkrete sager – vægtningen af udvalgte momen-

ter

Side

12/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Når Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om, hvorvidt en mindreårig asylansø-

ger efter Danmarks internationale forpligtelser skal indkvarteres sammen med sin

ægtefælle eller samlever, skal Udlændingestyrelsen som nævnt foretage en kon-

kret vurdering af sagen, herunder med inddragelse af bl.a. FN’s børnekonvention

og EMRK artikel 8.

Danmarks internationale forpligtelser er til hinder for separat indkvartering af et

par, hvis separat indkvartering i det konkrete tilfælde ikke er saglig eller ikke er

proportional med formålet med adskillelsen, herunder navnlig hensynet til at be-

skytte den mindreårige mod tvang.

Der skal således i alle tilfælde foretages en vurdering af, om adskillelsen af parter-

ne konkret er saglig og står i rimeligt forhold til formålet med adskillelsen.

Det skal bl.a. indgå i vurderingen, hvilken alder parterne har, herunder hvor stor

aldersforskellen er, om parret har børn sammen, om der foreligger et element af

tvang, og om der i øvrigt foreligger helt særlige omstændigheder, f.eks. i visse

tilfælde sygdom.

Nedenfor redegøres nærmere for betydningen af udvalgte momenter i vurderin-

gen. Opregningen af momenter er ikke udtømmende.

Det bemærkes, at der en række steder er henvist til, at udtalelser fra relevante

fagpersoner kan indgå ved vurderingen af de nævnte momenter i konkrete sager.

Sådanne udtalelsers juridiske relevans må naturligvis – som i andre sagstyper –

fastlægges konkret af Udlændingestyrelsen. Ved vurderingen af en udtalelses

relevans og vægt kan bl.a. indgå, hvilket tema udtalelsen vedrører, og hvilken

karakter oplysningerne i udtalelsen har. Endvidere må udtalelsen naturligvis vur-

deres i lyset af sagens øvrige oplysninger. Når der i de følgende afsnit henvises til

betydningen af fagpersoners udtalelser, skal dette altså forstås i lyset heraf.

3.3.1 Parternes alder

Det primære formål med indkvarteringsinstruksen er varetagelsen af hensynet til

den mindreåriges tarv, herunder navnlig at undgå fastholdelse af en mindreårig i

et tvangsægteskab eller tvangssamliv.

Parternes alder – og aldersforskellen imellem parterne – kan være et væsentligt

moment i vurderingen af, om der foreligger et tvangselement, jf. også nedenfor.

Disse faktorer er også relevante i forhold til hensynet til opretholdelsen af de ret-

lige normer for samlivsforhold, som gælder i Danmark, og for hensynet til, at æg-

teskab mv. indgås af personer, som er tilstrækkeligt modne til at forstå betydnin-

gen af dispositionen, og som også ligger til grund for ordningen.

Parternes alder og indbyrdes aldersforskel skal derfor tillægges væsentlig betyd-

ning ved afgørelsen om indkvartering.

Side

13/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Der kan ikke gøres undtagelse fra udgangspunktet om separat indkvartering i til-

fælde, hvor den ene ægtefælle/samlever er under 15 år og altså under den seksu-

elle lavalder. Der henvises herved til straffelovens § 222 om den seksuelle lavalder

og til pkt. 2.2 ovenfor.

Hvis den yngste af parterne er over 15 år, skal der i visse tilfælde gøres undtagel-

se. Det har i den forbindelse betydning, hvor tæt på myndighedsalderen den yng-

ste part er, og hvor stor aldersforskellen på parterne er.

Der er tale om en samlet vurdering, hvor indgår bl.a. relevant fagpersonales ob-

servationer vedrørende den mindreåriges individuelle modenhed og udvikling.

Som eksempel på et tilfælde, hvor der normalt skal gøres undtagelse til hovedreg-

len om separat indkvartering, kan nævnes den situation, hvor der ikke er tungtve-

jende hensyn til den mindreåriges alder, der taler imod fælles indkvartering, par-

terne har børn sammen, og det må antages, at samlivet er frivilligt, jf. pkt. 3.3.2.

Som et andet eksempel på et tilfælde, hvor alderen og aldersforskellen mellem

parterne har væsentlig betydning, og hvor der derfor normalt skal gøres undtagel-

se til hovedreglen om separat indkvartering, kan nævnes den situation, hvor den

ene af parterne er 17 år og dermed tæt på myndighedsalderen, og den anden er

under 20 år. Derimod vil en situation, hvor den ene part er 16 år og den anden

part er over 30 år i almindelighed medføre, at der på grund af aldersforskellen

mellem parterne skal ske en adskillelse.

Som et tredje eksempel på et tilfælde, hvor der normalt skal gøres undtagelse til

hovedreglen om separat indkvartering, kan nævnes den situation, hvor der ikke er

tungtvejende hensyn til den mindreåriges alder, der taler imod fælles indkvarte-

ring, det må antages, at samlivet er frivilligt, og hvor der er væsentlige helbreds-

eller trivselsmæssige hensyn, der taler for fælles indkvartering, jf. pkt. 3.3.5.

3.3.2 Tvangselementet

Det indgår i vurderingen af, om et par skal indkvarteres sammen, om sagens

oplysninger indikerer, at samlivet er etableret, henholdsvis ægteskabet indgået,

under tvang eller utilbørligt pres.

Tvang og pres kan forekomme i forskellige grader og former, og dette notat tilsig-

ter ikke udtømmende at beskrive alle relevante tilfælde.

Udgangspunktet for vurderingen af, om der foreligger et tvangselement, er i rela-

tion til indkvarteringsafgørelsen, om ægteskabet er indgået

efter begge parters

ønske.

I dette notat betegnes synonymt hermed, om ægteskabet er indgået

frivil-

ligt.

Side

14/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Denne definition tager udgangspunkt i det tidspunkt, hvor ægteskabet blev indgå-

et eller samlivet etableret. Det bemærkes herved, at der kan være særlige grunde,

der fører til, at det ikke er afgørende, at et ægteskab ikke er indgået (eller et sam-

liv etableret) efter begge parters ønske. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis der er

forløbet flere år siden indgåelsen af ægteskabet, de pågældende har levet sam-

men i den mellemliggende periode, og det findes ubetænkeligt at lægge til grund,

at begge parter ønsker at fortsætte samlivet. Et forhold, der oprindeligt blev ind-

gået under tvang, kan således godt have udviklet sig til et frivilligt forhold (ligesom

det modsatte naturligvis kan være tilfældet).

Det bemærkes endvidere, at arrangerede ægteskaber godt kan være indgået uden

tvang, og at alene ægteskaber, der indgås og består mod eget ønske, eller i øvrigt

består mod eget ønske, skal anses for tvangsægteskaber.

Vurderingen af, om ægteskabet/samlivet er frivilligt, kan ikke alene støttes på

parternes egne forklaringer, og der skal derfor foretages en samlet vurdering på

baggrund af alle de relevante oplysninger i sagen.

Det vil bl.a. indgå i denne vurdering, hvilken alder parterne har, hvor længe parret

har kendt hinanden, og hvor længe parret har levet sammen (herunder inden

indgåelse af et eventuelt ægteskab), samt, i relation til ægteskaber, hvor længe

ægteskabet har været planlagt, hvilken alder parterne havde ved ægteskabets

indgåelse, parternes slægtskab, og om ægteskabet er indgået med parternes fami-

liers medvirken. Det vil ligeledes indgå i vurderingen, hvad parterne selv har oplyst

om ægteskabet, og hvad relevante fagpersoner observerer og oplyser herom.

Endvidere kan myndighedernes kendskab til de generelle kulturelle normer og

normer for ægteskab i parternes hjemlande indgå som et blandt flere momenter i

vurderingen, ligesom parternes personlige forhold, herunder arbejds- og uddan-

nelsesmæssige forhold, kan indgå.

Hvis det på baggrund af de foreliggende oplysninger må antages, at ægteska-

bet/samlivet er frivilligt, skal dette indgå med betydelig vægt i den samlede afvej-

ning. Det er dog ikke i sig selv afgørende for afgørelsen om indkvartering, at der

ikke umiddelbart kan konstateres et element af tvang eller utilbørligt pres. Det

skyldes, at indkvarteringsordningen også varetager hensynet til at give den min-

dreårige en betænkningsperiode samt til beskyttelsen af de retlige normer for

samlivsforhold, som gælder i Danmark. Antagelsen om, at samlivet er frivilligt, vil

derfor alene sammenholdt med andre momenter, der taler for fælles indkvarte-

ring – f.eks. vedr. alder og børn, jf. nedenfor – kunne betyde, at et par skal ind-

kvarteres sammen.

Hvis det må lægges til grund, at ægteskabet eller samlivet ikke er frivilligt, forelig-

ger der ikke et beskyttelsesværdigt familieliv. Parret vil derfor ikke være omfattet

af beskyttelsen af retten til respekt for familielivet, og det vil ikke være i strid med

Danmarks internationale forpligtelser at indkvartere parret adskilt.

Side

15/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Ligeledes vil det ikke være i strid med Danmarks internationale forpligtelser at

indkvartere et par adskilt (i hvert fald i en periode), hvis der er begrundet tvivl om,

hvorvidt samlivet er frivilligt.

Ved en senere vurdering af, om en iværksat adskillelse kan opretholdes, skal va-

righeden af adskillelsen som nævnt i pkt. 3.2 indgå som et selvstændigt moment.

Det skyldes bl.a., at hensynet til at give den mindreårige en betænkningsperiode

aftager over tid. Varigheden af adskillelsen kan således i visse tilfælde føre til, at

hensynet til at give den mindreårige en betænkningsperiode ophører med at være

et sagligt hensyn, eller at indgrebet ikke længere er proportionalt til varetagelsen

af hensynet. Bl.a. den mindreåriges alder og modenhed kan indgå ved vurderin-

gen af, hvornår dette måtte være tilfældet.

3.3.3 Graviditet

Det skal indgå i vurderingen af, om en mindreårig kan pålægges indkvartering

adskilt fra sin ægtefælle eller samlever, om parret venter barn sammen; i visse

tilfælde også selv om kvinden er gravid med et barn, som har et andet biologisk

ophav end ægtefællen eller samleveren. Det skal i den forbindelse tillægges be-

tydning, hvor langt henne i graviditeten kvinden er, og om der foreligger oplysnin-

ger om særlige behov for støtte fra ægtefællen eller samleveren, f.eks. som følge

af traumer eller helbredsmæssige forhold.

Det er vurderingen, at det som udgangspunkt ikke vil være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser at indkvartere et par adskilt, uanset at den mindreåri-

ge er gravid, og at samlivet må antages at være frivilligt, hvis der er tungtvejende

hensyn til den mindreåriges alder, der taler imod fælles indkvartering. Der skal

dog gøres undtagelse, hvis der foreligger helt særlige omstændigheder, f.eks. at

parterne er traumatiserede, og hvor den fortsatte omsorg for det (endnu ufødte)

barn er afhængig af, at forældrene bor sammen. Endvidere kan varigheden af den

separate indkvartering – som i andre tilfælde – blive så lang, at påbuddet om se-

parat indkvartering ikke kan opretholds.

Omvendt er det vurderingen – forudsat at samlivet/ægteskabet må antages at

være frivilligt, og at der ikke er tungtvejende hensyn til den mindreåriges alder,

der taler imod fælles indkvartering – at det som udgangspunkt er i strid med

Danmarks internationale forpligtelser at indkvartere et par adskilt mod parrets

ønske, hvis et par venter barn sammen.

I tilfælde af separat indkvartering af et par, hvor kvinden er gravid, har myndighe-

derne pligt til af egen drift med korte intervaller at revurdere indkvarteringsafgø-

relsen, herunder proportionaliteten af adskillelsen.

3.3.4 Børn

Det skal indgå i vurderingen af, om en mindreårig kan indkvarteres adskilt fra sin

ægtefælle eller samlever, om parterne har fælles børn. Det skal ligeledes indgå i

Side

16/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

vurderingen, om en af parterne har et biologisk barn, og dette barn har en væ-

sentlig tilknytning til sin forælders ægtefælle eller samlever, eller om forælderen

har et væsentligt behov for sin ægtefælles eller samlevers støtte til at drage om-

sorg for barnet.

Det skal på samme måde indgå i vurderingen, om en eller begge forældre aktuelt

er faktiske omsorgspersoner for et barn.

I disse tilfælde er der et væsentligt hensyn at tage til de pågældende børn, for-

uden hensynet til den mindreårige ægtefælle. Det gælder i særlig grad, hvis der er

tale om mindre børn – hvilket må antages at være tilfældet – eller hvis der er op-

lyst om særlige omsorgsbehov, traumer mv. hos børnene. Sådanne oplysninger

kan f.eks. foreligge i form af observationer/udtalelser fra relevant social- eller

sundhedspersonale. Det bemærkes herved, at asylansøgende børn må anses for

særligt sårbare, også selv om de er ledsaget af deres forældre.

I nogle tilfælde vil hensynet til børnene henholdsvis den mindreårige ægtefæl-

le/samlever samstemmende tale for, at parret indkvarteres sammen med børne-

ne, mens hensynet til den mindreårige ægtefælle/samlever i andre tilfælde isole-

ret set kan tale for en adskilt indkvartering af parret.

I de tilfælde, hvor hensynet til den mindreårige partner isoleret set – dvs. uaf-

hængigt af hensynet til barnet eller børnene i forholdet – klart taler for separat

indkvartering, vil parterne skulle indkvarteres separat. Det kan f.eks. være tilfæl-

det, hvis det foreligger oplyst, at der er tale om et tvangsægteskab. I sådanne

tilfælde betyder hensynet til parrets børns eventuelle interesse i fælles indkvarte-

ring af forældrene således ikke, at der skal ske fælles indkvartering.

I sådanne tilfælde skal der være adgang til regelmæssig kontakt mellem den for-

ælder, som indkvarteres adskilt fra familien, og familien efter de retningslinjer,

som Udlændingestyrelsen har fastsat.

I de tilfælde, hvor hensynet til såvel børnene som den mindreårige partner taler

for en fælles indkvartering, vil det som det helt klare udgangspunkt være i strid

med Danmarks internationale forpligtelser at indkvartere parret adskilt.

Det bemærkes, at det er en forudsætning for at anse hensynet til den mindreårige

for at tale for fælles indkvartering, at samlivet/ægteskabet må antages at være

frivilligt. Ligeledes vil det normalt være en forudsætning for at anse hensynet til

den mindreårige for at tale for fælles indkvartering, at der ikke er tungtvejende

hensyn til den mindreåriges alder, der isoleret set taler imod fælles indkvartering.

Der skal dog efter omstændighederne gøres undtagelse til sidstnævnte, hvis der

foreligger helt særlige omstændigheder, f.eks. at forældrene er traumatiserede,

og hvor den fortsatte forældreevne og omsorg for børnene er afhængig af, at

forældrene bor sammen med barnet.

3.3.5 Helbreds- og trivselsmæssige forhold

Side

17/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere

Det skal indgå i vurderingen af, om en mindreårig skal indkvarteres adskilt fra sin

ægtefælle eller samlever, om der er oplyst om væsentlige helbreds- eller trivsels-

mæssige forhold vedrørende en af parterne, der taler for en fælles indkvartering.

Sådanne oplysninger kan f.eks. foreligge i form af udtalelser fra parterne selv og

udtalelser fra relevant social- eller sundhedspersonale med kendskab til parrets

forhold.

Det skal tillægges væsentlig betydning i Udlændingestyrelsens vurdering, hvis det

på baggrund af f.eks. udtalelser fra relevant social- og sundhedsfagligt personale

må antages, at en separat indkvartering i det konkrete tilfælde kan have alvorlige

konsekvenser for den mindreåriges trivsel eller helbred. Sådanne konsekvenser

kan f.eks. være betinget af en parts traumer, alvorlige sygdom/handicap mv.

I sådanne særlige tilfælde kan parterne – såfremt det må antages, at der er tale

om et frivilligt samliv – efter en konkret vurdering, hvor også indgår parternes

alder, indkvarteres sammen.

Det er således vurderingen, at Danmarks internationale forpligtelser normalt tilsi-

ger, at et par skal indkvarteres sammen, hvis det må antages, at samlivet er frivil-

ligt, der ikke er tungtvejende hensyn til den mindreåriges alder, der taler imod

fælles indkvartering, og en separat indkvartering i det konkrete tilfælde kan have

alvorlige konsekvenser for den mindreåriges trivsel eller helbred.

Omvendt er det vurderingen, at parret kun i særlige tilfælde skal indkvarteres

sammen, hvis der er tungtvejende hensyn til den mindreåriges alder, der taler

imod fælles indkvartering. Sådanne særlige tilfælde kan f.eks. foreligge, hvis et par

med børn er traumatiseret, og den fortsatte forældreevne og omsorg for børnene

er afhængig af, at parret bor sammen med børnene. Endvidere må det antages, at

trivselsmæssige hensyn til den mindreårige i helt særlige tilfælde kan være så

tungtvejende, at et par skal indkvarteres sammen, selv om der er tungtvejende

hensyn til den mindreåriges alder, der isoleret set taler imod fælles indkvartering,

og parret ikke har børn (eller venter barn, jf. pkt. 3.3.4). Sådanne tilfælde vil dog

forudsætte et meget sikkert grundlag i sagens konkrete omstændigheder for fra-

vigelse af udgangspunktet.

Der henvises til pkt. 3.3.4 i relation til helbreds- og trivselsmæssige forhold vedrø-

rende parternes børn.

Side

18/18

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 226: Orientering fra Folketingets Ombudsmand om adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere