MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden

Miljø- og Fødevareudvalget 2016-17
MOF Alm.del Bilag 374
Offentligt

Prioritering af

Danmarks areal

i fremtiden

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Prioritering af Danmarks areal i fremtiden

Afsluttende rapport fra projektet

Prioritering af fremtidens arealanvendelse i Danmark 2014 – 2017.

Forfattere, Institut for Planlægning, Aalborg Universitet:

Finn Arler

Michael Søgaard Jørgensen

Esben Munk Sørensen

- på baggrund af debatter i projektets styregruppe

samt mange konstruktive inputs fra involverede

borgere, forskere, interessenter og politikere

Journalistisk formidling og graisk design:

Ebbe Sønderriis

Projektledelse, Fonden Teknologirådet:

Gy Larsen

Søren Gram

Malene Aarslev

Nanna Finne Skovrup

Forsidetegning: Anne-Marie Steen Petersen, Politiken 24.12.2015

Fotos: Tak til Realdania

Tryk: Jensen Print

Udgiver:

Fonden Teknologirådet, april 2017

Rapporten kan bestilles hos:

Fonden Teknologirådet,

Toldbodgade 12,

1253 København K

Telefon: 33 32 05 03

E-mail: [email protected]

Rapporten kan downloades på

Fonden Teknologirådets hjemmeside: www.tekno.dk

Teknologirådets rapporter 2017/1

ISBN: 978-87-91614-67-5

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Prioritering af

Danmarks areal

i fremtiden

Indhold 2

Forord

SAMMENFATNING

Danmark for fremtiden

IDÉ OG METODE

Dialog og borgerinddragelse

PRIORITERING OG SAMORDNING

Kan der blive plads til det hele?

KOMMUNALE VIRKEMIDLER

Lokalt forankrede helhedsløsninger

STATSLIGE VIRKEMIDLER

Fælles mål og rammer

TEMAER

LANDBRUG

Sammenhængende marker - lersidig drift

NATUR OG LANDSKAB

Det grønne Danmarkskort

ENERGI

Produktion af energi i landbrug og skovbrug

KLIMATILPASNING OG VANDMILJØ

Vand kender ingen kommunegrænser

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Økologisk fåreavl, Knuthenlund, Lolland

Foto:Jørgen Jørgensen for Realdania

Forord

”Prioritering af fremtidens arealanvendelse i Danmark” har haft fokus på de mange forskellige aktivite-

ter, der udfolder sig i det åbne land, og som tilsammen udfordrer Danmarks begrænsede areal. Der er

tale om landbrug, nye energiformer, naturområder, infrastruktur, skovbrug, friluftsinteresser, og meget

mere, og projektet har diskuteret mulighederne for sameksistens og den fremtidige balance mellem

de forskellige interesser.

Projektet har været bygget op omkring en række debatarrangementer, hvor resultater fra det ene

arrangement har født ind til det næste i en proces, der løbende har opbygget viden og erfaring. Det er

disse resultater, vi forsøger at samle essensen af i denne rapport. Anbefalingerne er således kernen i

det, der er kommet til udtryk gennem de mange workshops, seminarer, folketingshøringer, borgertop-

møde og debatmøder.

Det 2�½-årige projekt var koordineret af Fonden Teknologirådet og udført i et samarbejde med Aalborg

Universitet. Projektet var støttet af VELUX FONDEN og skulle skabe en bred ofentlig debat om den

fremtidige arealanvendelse. Projektet har været fulgt dels af en styregruppe, der repræsenterer forsk-

ningsekspertise samt en række interesser i det åbne land, og dels af Fremtidspanelet, der bestod af

politikere fra Folketingets partier.

Vi vil gerne takke de mange forskellige aktører, der har bidraget undervejs i projektet, alle disse bidrag

har udgjort rygraden i projektet.

Fonden Teknologirådet er et internationalt anerkendt metodehus

med ydelser, der gør borgere, eksperter, interessenter og politikere fælles om samfundets udvikling.

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

SAMMENFATNING

Danmark for fremtiden

Hele Danmarks areal er i brug. Men mange lere behov

trænger sig på. Der skal prioriteres. Vi kan ikke blive ved

med at lade som om, landet er større end det er.

Læg alle de vedtagne planer og mål for anvendelsen

af Danmarks areal sammen. Læg forventningerne om

fremtidens udvikling og alle de velmente ønsker om

vækst og forbedring af naturen, landskabet og fritids-

livet oven i. Tilsammen fylder det 130-140 procent af

Danmarks areal.

Men landet bliver ikke større. Det bliver snarere min-

dre på grund af klimaforandringerne.

Så hvordan skal samspillet i fremtiden egentlig være

mellem landbrug, skovbrug, skovrejsning, biodiver-

sitet, landskabsværdier, kystområder, våde områder,

energiafgrøder, vindmøller, solenergi, råstoindvin-

ding, feriehuse, fritidsaktiviteter, landsbyudvikling,

-afvikling og nye erhverv i landdistrikterne, byudvik-

ling og infrastruktur?

Kan vi få plads til det hele?

Der skal prioriteres

Hen ad vejen er de mange mål og planer, forpligtel-

ser, ønsker og behov blevet udviklet hver for sig, uden

overordnet prioritering og planlægning. De skal føjes

sammen.

I et tæt befolket land med mange ønsker er man nødt

til at planlægge, styre og/eller regulere udviklingen.

Mors, tæt på en landsby

Foto:Leif Tuxen for Realdania

SAMMENFATNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Ellers bliver ingen tilfreds med det samlede resultat.

Før konlikterne vokser sig store og bider sig fast, må

Folketinget, regeringen og kommunerne i arbejdstøjet,

afveje de mange interesser, lægge planer og skabe løs-

ninger, der hviler solidt på fælles mål og værdier.

Valg skal træfes, grænser drages, områder udpeges,

love og regler justeres. Landsdækkende strategier skal

udtænkes og meldes klart ud. Redskaberne til at styre

udviklingen skal forbedres og rettes ind mod realise-

ringen af målene.

Der skal lyttes til borgernes ønsker og forslag og for-

handles med de berørte lodsejere, så løsningerne bliver

forankret i en lokal dialog med så bred en opbakning

som muligt. Nye muligheder for at udvikle erhvervene

og stedernes værdier i det åbne land kan åbnes, hvis

det lykkes at skabe balance mellem de mange interesser

og samspil mellem de mange funktioner og aktiviteter.

Større frihedsgrader til udvikling og vækst i lokalom-

råderne kan være en del af løsningen. Men i et tæt befol-

ket land som Danmark vil den enes frie udfoldelse ofte

gå ud over den andens frihed – eller det fælles bedste.

Regelstyring er heller ikke nok. Meget af den hidti-

dige planlægning uden for byerne har været præget af

regler om, hvad man ikke må i forskellige områder. En

mere konstruktiv planlægning kan åbne nye mulighe-

der for, hvad man gerne må og tilskynde lodsejere og

andre aktører til både at bevare stedets værdier og ud-

vikle de lokale erhverv og aktiviteter.

Hvis kommunerne mere aktivt skal kunne udmønte

den lokale dialog og sammenfatte de mange arealinte-

resser i holdbare helhedsløsninger, der ikke skaber nye

konlikter, har de behov for nye beføjelser og virke-

midler og måske også en anden kultur i forvaltninger-

ne og nye fremgangsmåder i samspillet med borgerne.

Der skal planlægges

Ansvaret for planlægningen er delt mellem staten og

kommunerne. Staten bør i højere grad leve op til sit

ansvar for at samordne mål og midler for de forskelli-

ge sektorer og melde ud med en samlet strategisk hel-

hedsplan. Inden for de overordnede rammer og med

kurs mod fælles mål er det så kommunernes opgave at

skabe løsninger, der har bred lokal opbakning og kan

holde i lang tid.

Demokratisk beslutningsgrundlag

Konklusionerne i denne rapport bygger på to et halvt

års arbejde i projektet ”Prioritering af Danmarks areal

i fremtiden”. Formålet var at undersøge mulighederne

for en demokratisk robust prioritering af fremtidens

arealanvendelse.

Holdbare løsninger må bygge på åbenhed og respekt

for de mange interesser. Derfor har projektet haft fokus

på at inddrage forskere, borgere, politikere på alle ni-

Borgernes

prioritering,

gennemsnit

49 %

18 %

16 %

Rift om arealerne

Landbrug

Skov

Natur og klimatilpasning

Energi

Sommerhuse, fritidsaktiviteter, turisme

Byområder

Veje, baner og andre anlæg

I dag

61 %

15 %

12 %

År 2050

55 - 65 %

20 - 25 %

25 - 30 %

10 %

1,5 %

10 %

I alt

100 %

130 - 140 %

100 %

Landbrug:

Siden 1960’erne er det dyrkede areal blevet lidt mindre år for år. Den udvikling vil sandsynligvis fortsætte. Det

er dog også muligt, at behovet for areal vil vokse. Mange millioner mennesker får efterhånden råd til at spise mere kød.

Også forandringen af verdens klima kan gøre det nødvendigt, at et gunstigt placeret land som Danmark producerer lere

fødevarer.

Skov:

Folketinget besluttede i 1989, at skovarealet skal fordobles i løbet af 80-100 år.

Naturområder:

Grønt

Danmarkskort med sammenhængende naturområder og områder med urørt natur kræver plads.

Klimatilpasning:

De våde

områder vil vokse i takt med klimaets forandring, og områder i det åbne land vil blive oversvømmet for at undgå over-

svømmelser i byområder.

Energi:

Dyrkning af biomasse til energiformål og placering af vindmøller og solenergi-anlæg på

bar mark kan vise sig at kræve store ekstra arealer.

Sommerhuse, fritidsaktiviteter, turisme, byområder, veje, baner og

andre anlæg:

Ventes at vokse som følge af den økonomiske udvikling, befolkningens adfærd og behov for øget mobilitet.

Borgernes prioritering:

På projektets ’borgertopmøde’ blev de 250 deltagere spurgt, hvordan de ville prioritere, hvis de

hver for sig skulle vælge.

SAMMENFATNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

veauer og repræsentanter for de mange interesser i en

tæt og vedvarende dialog.

Centralt i forløbet var borgertopmødet i januar 2016,

hvor 250 repræsentativt udvalgte borgere satte sig ind

i problemerne, udviklede ideer om løsningerne og tog

stilling til 36 spørgsmål ved elektronisk afstemning.

Deltagerne blev blandet andet spurgt: ”I hvilken ret-

ning ser du helst, at Danmark udvikler sig?” Svaret var

markant: Langt de leste ønsker, at lere forskellige funk-

tioner så vidt muligt skal kombineres i de samme områ-

der – og med stor vægt på beskyttelse af natur og miljø.

Et klart lertal af borgerne gik ind for en overordnet,

statslig prioritering – og stram kommunal styring af

udviklingen i det åbne land.

De konklusioner har projektet båret videre til bear-

bejdning i lere seminarer og to høringer i Folketinget

med Miljø- og Fødevareudvalget som vært.

Synergi eller konlikt

At kombinere lere funktioner inden for samme areal

kan løse en del af problemerne. Men der skal tages stil-

ling til det, område for område. Nogle behov kan med

fordel kombineres. I andre tilfælde må det frarådes.

For eksempel er det oplagt at kombinere naturpleje

med ekstensivt landbrug. Genopretning af vådområ-

der passer int sammen med klimatilpasning og fri-

tidsaktiviteter. Og en større produktion af biogas kan

både være til fordel for et bæredygtigt landbrug og en

bæredygtig energiforsyning.

Omvendt kan forbedring af den biologiske mang-

foldighed ikke kombineres med en alt for forstyrrende

menneskelig aktivitet.

Flere formål kan forenes i lidt større områder, hvis

man tager passende hensyn. Mange funktioner kan

foregå tæt på hinanden, hvis parterne tager passende

hensyn. Det gælder for eksempel hensynet til natur og

landskab, naboer og traikgener, når landbrugets pro-

duktionsbygninger, store vindmøller, feriecentre og

meget andet skal placeres.

Skovene er et godt eksempel på lersidig drift, der til-

fredsstiller mange behov. Det kan fremmes yderligere ved

målrettet skovrejsning, Der er dog visse konlikter mel-

lem produktion og biologisk mangfoldighed i skovene.

Diferentieret planlægning

Planlægningens formål er at forene de samfundsmæs-

sige interesser. Det kan ikke lade sig gøre, hvis man kun

har fokus på det, man ikke må i forskellige områder.

En mere diferentieret planlægning, dvs. udpegning af

områder, der har forskellige udviklingsmål og forskel-

lige betingelser for anvendelsen af arealerne, kan åbne

nye muligheder for udvikling af stedets værdier.

Det kan være områder hvor intensivt landbrug har

gode betingelser for at udvikle sig, områder hvor der

Foto: Niels Quist, Shutterstock

skal tages særligt hensyn til miljø, biologisk mangfol-

dighed og landskab, områder for skovrejsning og mere

sammenhængende natur, områder med særligt fokus

på fritidsaktiviteter og turisme, udviklingsområder

med fokus på vækst og bosætning i landdistrikterne,

afviklingsområder, hvor beboelse og byggeri skal op-

høre…

For at forebygge lokal modstand er det vigtigt at

inddrage fremtidsønskerne hos de lokale jordejere,

områdets beboere og andre lokale interessenter i en

dialogbaseret planlægning – med acceptable tilbud

til både de lodsejere, der berøreres af forandringerne

og de borgere, der ønsker dem. En diferentieret plan-

lægning kan understøttes ved at kommunerne får mu-

lighed for, om nødvendigt, at fravige de almindelige

landzoneregler. For eksempel kan det være ønskeligt

at forhindre udvidelser af meget intensivt husdyrhold

med store bygninger i særligt følsomme landområder.

Landskab i Thy.

Foto: Robert Mogensen for Realdania

SAMMENFATNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

med andre virkemidler som f.eks. tildeling af engang-

serstatning eller erstatningsjord ved udlytning af

ejendomme.

Støtteordninger, skatter og afgifter

Hvis der skabes mulighed for at anvende de mange

støtteordninger fra EU’s landdistriktsmidler og andre

kilder mere leksibelt, kan deres virkning målrettes

mod at fremme den ønskede udvikling i de enkelte lo-

kale områder.

Afgifter, støtteordninger og inansieringsregler bør

efterses og eventuelt revideres, så de bedre kan anven-

des målrettet i forhold til arealanvendelsen. Det gælder

både landbrug, skovrejsning, natur, energi og klimatil-

pasning. Naturbeskyttede arealer på landbrugsejen-

domme bør fritages for ejendomsskat.

Marsken, Tønder

Foto: Stefen Stamp for Realdania

Kommunerne bør også kunne regulere traikken med

tunge køretøjer og landbrugsmaskiner, især gennem

landsbyer.

Jordfordeling

Et af de vigtigste redskaber til at realisere lokale områ-

deplaner og lersidig arealanvendelse er jordfordeling.

De store landbrugsbedrifter består af vidt spredte mar-

ker, der er tilkøbt eller forpagtet, da lejlighed bød sig.

De mindre deltidsbedrifter er ofte blot placeret, hvor

der var en gård til salg. Mange af de naturbeskyttede

områder ligger spredt som frimærker i landskabet.

Ved at gennemføre aftaler om jordfordeling kan man

skabe mere sammenhængende landbrugsbedrifter

med færre miljø- og traikproblemer. Det vil give land-

bruget større investeringssikkerhed og åbne op for, at

man til gengæld kan udlægge jord til at skabe mere

sammenhængende naturarealer og til lokale udvik-

lingsprojekter.

Et godt middel til at sætte gang i jordfordelinger

er, at kommunerne råder over jord, der kan byttes

med arealer, hvor kommunen har andre planer end

den nuværende ejer. En sådan jordpulje kan opbyg-

ges gennem tidlige strategiske opkøb af ejendomme.

Også en aktiv statslig jordpolitik med en fond eller

jordpulje, der er øremærket til formålet, kan fremme

en sådan udvikling. Desuden kan kommunerne sam-

arbejde med fonde, der har almennyttige naturformål

og råder over jord. Jordfordeling kan kombineres

Tværkommunalt samarbejde

Mange af opgaverne kan ikke løses forsvarligt inden

for hver enkelt kommunes egne grænser. Kommuner-

ne er nødt til at samarbejde om f.eks. klimatilpasning

og kystsikring, turisme og større sammenhængende

landskaber og naturområder som f.eks. ådale. Også de

større landbrugsbedrifter og deres traik berører i nog-

le tilfælde mere end én kommune.

For at undgå usammenhængende resultater og for-

skelsbehandling er det afgørende, at der indes gode

og frugtbare modeller for det tværkommunale samar-

bejde. På en række felter fungerer det dårligt - eller er

endda præget af indbyrdes konkurrence, f.eks. om at

tiltrække virksomheder.

Fælles mål og rammer

En leksibel planlægning med forskellige frihedsgra-

der på forskellige områder i kommunerne forudsæt-

ter, at de landspolitiske udmeldinger om fælles mål og

rammer er tindrende klare.

Først og fremmest må staten melde ud med en sam-

let national strategi og lægge rammerne fast. Strate-

gien skal samordne de mål og midler, der stammer

fra forskellige ministerier og sektorer, så kommuner-

ne ikke bare får en stribe sektorplaner at forholde sig

til: Naturplaner, traikplaner, klimatilpasningsplaner,

vækstplaner osv., hver for sig. Den samlede planlæg-

ning bliver bedre, hvis hver sektor ikke blot fokuserer

på egne interesser og virkemidler.

Da den sammenfattende planlægning blev lagt ud

fra amterne til kommunerne, fulgte det gamle regelsæt

nærmest uændret med. Dog blev den regionale Finger-

plan for hovedstadsområdets 34 kommuner fastholdt.

Der er brug for et kritisk hovedeftersyn af hele lov-

givningen for at give kommunerne de bedst mulige

værktøjer til at forene de mange arealinteresser lokalt

uden at tabe helheden af syne. Det foreslås at nedsæt-

SAMMENFATNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

te en bredt sammensat areal- og plankommission med

det formål at foreslå forbedring af reglerne for forvalt-

ningen af det åbne land i forbindelse med evaluerin-

gen af planloven i 2020.

Statslige retningslinjer

På mange områder er der behov for klare prioriterin-

ger og retningslinjer fra statens side. Det gælder af

indlysende grunde de områder, hvor Danmark har in-

ternationale forpligtelser. Men det gælder også på en

række andre områder:

På landbrugsområdet er der f.eks. brug for at forbed-

re kortlægningen af forskellige områders tålegrænser

for tilføring af næringsstofer. Der er også behov for at

integrere energiproduktion og naturbeskyttelse bedre

i landbrugspolitikken og for at fremme udviklingen af

naturpleje til en rentabel driftsform.

I skovpolitikken skal der tages stilling til graden af

energiproduktion, balancen mellem urørt skov, natur-

nær skovdrift og produktionsskov – og målretning af

skovrejsningen.

På naturområdet er der brug for landspolitiske be-

slutninger om udlægning af større områder med urørt

natur. Staten bør aktivt deltage i arbejdet med at ud-

pege sammenhængende naturområder til Grønt Dan-

markskort.

Landspolitisk skal der også tages stilling til ændrin-

gerne af Danmarks areal på grund af klimaets foran-

dring. I hvilke områder skal man lade naturen gå sin

gang og for eksempel opgive eksisterende sommer-

husområder og landbrugsarealer på langt sigt?

Dertil kommer mange andre landspolitiske opgaver,

f.eks. rammer for placering af vindmøller og andre

energianlæg, udviklingsområder, afviklingsområder,

udvidelse af byzonerne, anlæg af veje og jernbaner osv.

Flere anbefalinger

Rapporten afsluttes med ire afsnit, der fokuserer i de-

taljer på områder, hvor der er særligt behov for prio-

ritering:

• Landbrug,

• natur og landskab,

• energiforsyning og

• klimatilpasning.

Landbrugets arealbehov hænger i dag tæt sammen

med den store produktion af foder til husdyr. Den

omfatter halvdelen af Danmarks samlede areal. Det er

svært at spå om fremtidens arealbehov. Men sikkert er

det, at landbruget med den nuværende struktur har

behov for samling af arealerne og høj investeringssik-

kerhed.

I forhold til kommunernes arbejde med Grønt Dan-

markskort er der brug for værktøjer til at fremme over-

gangen fra muligt naturområde til faktisk naturom-

Helseskoven i Hørsholm

Foto: Leif Tuxen for Realdania

råde. Det handler både om at afværge nye aktiviteter,

der forringer disse muligheder og om at give lodsejere

gode muligheder for enten at omlægge deres arealfor-

valtning og drift eller komme ud af områderne til bed-

re muligheder et andet sted.

Det bør undersøges, hvordan de hollandske erfa-

ringer med omstrukturering af stærkt miljøbelastede

landbrugsområder kan tillempes til danske forhold.

I afsnittet om natur og landskab slås der til lyd for

at skelne mellem naturværdier med guld-, sølv- eller

bronze-kvaliteter. Beskyttede områder, der ’kun’ har

bronze-kvalitet, kunne i nogle tilfælde med fordel byt-

tes ud med andre arealer, hvor der kan udvikles erstat-

ningsnatur af større værdi.

Det er vigtigt, at en sådan ombytning vurderes kon-

kret og strategisk. Et krav om, at ombytningen skal ske

i forholdet 1:2 eller 1:3 kan sikre, at erstatningsnatur

forbliver en undtagelse.

I energiafsnittet anbefales det så vidt muligt at undgå

en større forøgelse af arealer med rene energiafgrøder.

Produktion af biogas kræver ikke i sig selv ekstra are-

al og har desuden den fordel, at næringsstoferne kan

føres tilbage til jorden efter endt produktion af energi.

Det samlede behov for biomasse til energiformål kan

bedst formindskes ved at forbedre energiefektiviteten

i bygninger og erhverv og indrette energisystemet på

mindst muligt behov for biobrændsler.

Store anlæg med solfangere (varme) og solceller (el)

er pladskrævende og dominerende i landskabet. Pla-

cering af solceller på bygninger og langs med veje bør

have høj prioritet.

I afsnittet om klimatilpasning og vandmiljø bliver

det påpeget, at genopretningen af god økologisk kva-

litet i vandløbene har store og til tider omstridte are-

alkonsekvenser. Omvendt er der gode muligheder for

synergi mellem klimatilpasning og genopretning af at-

traktiv natur og fritidsaktiviteter i våde områder.

SAMMENFATNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

IDÉ OG METODE

Dialog og

borgerinddragelse

Demokratiske beslutninger om komplekse emner med store konsekvenser

bliver bedst, hvis man inddrager alle interessenter i forarbejdet,

informerer borgerne og lytter til deres meninger.

I Danmark er der tradition for planlægning, der ind-

drager borgerne og søger at forene de forskellige in-

teresser i arealernes anvendelse. Tro mod denne tra-

dition har projektet inddraget alle interessenter i en

afsøgning af mulighederne for en demokratisk robust

prioritering af arealanvendelsen i fremtiden.

Konklusioner på et bredt grundlag

Projektets udgangspunkt var det stigende pres fra

mange sider for at anvende mere areal til mange for-

skellige formål.

Dette pres medfører et voksende behov for en sam-

menhængende planlægning, der kan forene samfundets

interesser i bæredygtig udvikling, mangfoldig natur,

erhvervsudvikling og økonomisk vækst, nye energifor-

mer, klimatilpasning, bevarelse af landskaber og kul-

turarv og rekreative værdier.

Projektet har fokuseret på

planlægning i det åbne land inklusive spredt bebyggel-

se og landsbyer, mens større byer er udeladt. Projektet

er afgrænset til landjorden, hvorfor havets arealanven-

delse kun er perifert berørt. Projektet erkender desuden,

at areal til råstofudvinding er et væsentligt emne, som

det ikke har været muligt at inddrage i arbejdet.

Metoder til inddragelse af mange forskellige grup-

per i det danske samfund er blevet brugt: Forskere har

leveret analyser. Politikere, eksperter, organisationer

og beslutningstagere har deltaget i workshops. Re-

præsentativt udvalgte borgere har givet deres menin-

ger til kende på grundlag af grundig information og

Fremtidspanel

Et udvalg af repræsentanter for alle Folketingets

partier har fulgt og inspireret projektet fra først

til sidst.

Dette såkaldte fremtidspanel har bestået af:

Mette Abildgaard, Det Konservative Folkeparti,

Ida Auken, Radikale Venstre, Kirsten Brosbøl,

Socialdemokratiet, Henrik Dahl, Liberal Alliance,

Jens Henrik Thulesen Dahl, Dansk Folkeparti,

Steen Gade, Socialistisk Folkeparti, Maria Reu-

mert Gjerding, Enhedslisten, Anni Matthiesen,

Venstre og Christian Poll, Alternativet.

I løbet af projektet har fremtidspanelets med-

lemmer bidraget med ideer og forslag, deltaget

i seminarer med eksperter, debatmøder mv. og

stillet spørgsmål i de to ofentlige høringer i Fol-

ketinget.

Workshop

Foto: Teknologirådet

IDÉ OG METODE

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Diskussion på borgertopmødet

Foto: Teknologirådet

debat. Offentligheden og den politiske debat er blevet

inddraget gennem to høringer i Folketinget, tre debat-

møder og ire nyhedsbreve. Arbejdet er løbende blevet

præsenteret og diskuteret på konferencer, videnskabe-

lige symposier og seminarer. Konklusionerne bygger

altså på et bredt grundlag. Forhåbentlig egner de sig

derfor til at kvaliicere den politiske debat.

Workshops og baggrundsanalyse

Fra projektets start arbejdede forskergruppen på en

større baggrundsanalyse for at skabe overblik over

arealanvendelsen i Danmark, den historiske udvik-

Styregruppe

Projektets styregruppe har bestået af projektle-

delsen, forskergruppen og eksperter og repræ-

sentanter fra universiteter og organisationer:

• Projektledelse,

Teknologirådet: Søren Gram, Gy

Larsen, Malene Aarslev og Nanna Finne Skovrup.

• Forskergruppe,

Institut for Planlægning, Aalborg

Universitet: Finn Arler, Daniel Galland, Esben

Munk Sørensen og Michael Søgaard Jørgensen.

• Eksperter og repræsentanter:

Stine Lea Ja-

cobi, Realdania, Lone Søderkvist Kristensen,

Københavns Universitet, Niels Østergård,

Aalborg Universitet, Bruno Sander Nielsen,

Landbrug & Fødevarer, Anker Madsen, Fri-

luftsrådet, Lars Stefensen, Landdistrikternes

Fællesråd og Thyge Nygaard, Danmarks Na-

turfredningsforening.

ling, de konlikter og kombinationsmuligheder, der

kan tænkes at opstå, forskellige udviklingsscenarier og

de former for regulering, der kan tages i brug for at

gennemføre prioriteringerne, håndtere konlikterne og

realisere kombinationsmulighederne.

Den første workshop blev afholdt i januar 2015. Et

halvt hundrede eksperter og repræsentanter for et vidt

spektrum af interesseorganisationer brugte en dag på

at debattere drivkræfterne bag ændringerne af arealan-

vendelsen, ønsker og forventninger, konlikter og mu-

lige synergiefekter. De mange indlæg blev brugt som

input til forskergruppens arbejde med baggrundsana-

lysen.

I april 2015 mødtes kommunal- og regionspolitike-

re til den anden workshop. De udvekslede erfaringer

med håndtering af interessekonlikter om arealanven-

delse, mulighederne for at løse dem og behovet for

politiske virkemidler. Politikernes bidrag indgik i for-

skernes videre arbejde med baggrundsanalysen.

Baggrundsanalysen blev beskrevet i Teknologirådets

nyhedsbrev til Folketinget nr. 289 i maj 2015. Analysen

indgik i fremtidspanelets møde i samme måned og den

blev blandt andet debatteret ved Folkemødet på Born-

holm i juni. Den færdige udgave udkom i august 2015.

Borgertopmøde – borgerne har ordet

Centralt i forløbet stod et nationalt borgertopmøde

i januar 2016. Mødet blev forberedt på en workshop

for eksperter og interessenter i september 2015 og ved

fremtidspanelets møde i oktober.

Borgertopmødet er en metode, der er udviklet af

Teknologirådet og brugt mange gange, også globalt,

for at få demokratiske tilkendegivelser om vanskelige

IDÉ OG METODE

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

delige præg på resten af projektet. De vigtigste af dem

er gengivet i nyhedsbrevet Fra rådet til tinget nr. 290,

februar 2016.

Høringer i Folketinget

I april 2016 afholdt Teknologirådet i samarbejde med

Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg en høring på

Christiansborg om ’multifunktionalitet i det danske

landskab’.

Emnet var valgt fordi et meget stort lertal af bor-

gertopmødets deltagere gik ind for, at lere funktioner i

fremtiden skal kombineres på samme arealer – og altid

tage hensyn til natur- og miljøbeskyttelse.

Eksperter holdt oplæg om kombinationsmulighe-

derne i skovbrug og landbrug og om nye værktøjer til

multifunktionel planlægning. Repræsentanter for de

politiske partier dannede spørgepanel. Høringen er

refereret i nyhedsbrevet Fra rådet til tinget nr. 291, maj

2016.

Den blev fulgt op med et seminar for det politiske

fremtidspanel og styregruppen, og der var politisk de-

bat om projektet på Naturmødet i Hirtshals i maj og

Folkemødet på Bornholm i juni.

Den anden folketingshøring blev afholdt i oktober.

Den handlede om, hvilke redskaber der skal i spil for at

kommunerne kan virkeliggøre en planlægning for de

mange interesser i det åbne land. Også den blev fulgt

op med et ekspertseminar med det politiske fremtids-

panel. Høringen er refereret i Fra rådet til tinget nr. 293,

november 2016.

Projektets anbefalinger præsenteres og debatteres på en

afsluttende konference på Christiansborg den 3. maj 2017.

Borgertopmøde

Foto: Teknologirådet

problemstillinger på et velinformeret grundlag. 250 re-

præsentativt udvalgte borgere deltog. På forhånd ik

de tilsendt et 36 siders informationshefte, der gengav

projektets problemstillinger og baggrundsanalyse i let

læselig form.

På selve mødet blev de placeret ved små borde, hvor

de udvekslede synspunkter. Deltagerne lyttede til oplæg

fra talerstolen og udviklede i fællesskab idéer om bl.a.

forskellige kombinationer af arealanvendelse. Hver en-

kelt deltager gav ved elektronisk afstemning sin mening

om 36 spørgsmål, der tilsammen dækkede de proble-

mer, dilemmaer og forslag, projektet havde afdækket.

Borgernes svar og foretrukne løsninger har sat sit ty-

Høring i Folketinget

Foto: Teknologirådet

IDÉ OG METODE

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

PRIORITERING OG SAMORDNING

Kan der blive

plads til det hele?

I et lille land med mange ønsker er det nødvendigt at planlægge.

Konkurrencen mellem de mange arealkrævende behov er en politisk

udfordring, både lokalt og på landsplan. Der skal prioriteres,

lægges strategier og træfes langsigtede beslutninger. Klare

mål og rammer og stærke virkemidler er nødvendige.

Samfundets udvikling og en række af ukoordinerede

beslutninger har gjort, at vi i dag står med målsæt-

ninger, planer og ønsker om at anvende arealer, der

tilsammen er langt større end de 43.000 kvadratkilo-

meter, Danmark nu engang består af. Samtidig fører

den nuværende anvendelse af arealer nogle gange til

konlikter mellem forskellige hensyn.

Hvem, hvad, hvor og hvordan?

Det er nødvendigt at prioritere interesserne og sa-

mordne dem, så vidt det er muligt. Men hvem skal

beslutte hvad der skal være hvor? Hvordan får løsnin-

Udvikling eller afvikling? Foto: Stefen Stamp for Realdania

gerne bred tilslutning og demokratisk legitimitet, så de

kan holde i lere generationer? Hvad er sagligt set de

mest bæredygtige løsninger? Kan der indes leksible

løsninger, så samfundet kan justere mål og værdier,

hvis der bliver behov for det? Hvordan tilgodeser man

de mange interesser i størst muligt omfang? Er der et

modsætningsforhold mellem at beskytte naturen og

landskabet og skabe nye muligheder for vækst og ud-

vikling? Hvilke prioriteringer må nødvendigvis være

landsdækkende? Hvilke kan overlades til den enkelte

kommune, det enkelte lokalsamfund eller den enkelte

grundejer?

Nogle arealbehov udspringer af forhold, som Dan-

mark har meget lille indlydelse på. Det gælder f.eks.

klimaforandringerne og verdensmarkedets efterspørg-

sel på jord og fødevarer. Andre arealbehov hænger tæt

sammen med internationale forpligtelser, f.eks. kon-

ventionen om biodiversitet. Det meste af arealforvalt-

ningen – og virkemidlerne til at forandre den – er dog

reguleret af lovgivning i EU og i Folketinget.

Størstedelen af Danmarks areal er privat ejendom.

Samtidig føler de leste, at vores landskab, natur og

kulturminder tilhører alle. Hvordan skal de private

og de ofentlige arealinteresser afvejes i lokalsamfun-

det og den enkelte kommune? Kan man undgå, at den

nødvendige prioritering og planlægning bliver opfat-

tet som snærende bånd og diktat fra oven? Hvordan

inddrager man ejerne af jord og bygninger, lokalsam-

fundets indbyggere og befolkningen i almindelighed

i en frugtbar dialog om forventninger til en ansvarlig

arealforvaltning? Kan der udformes helhedsplaner,

PRIORITERING OG SAMORDNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Omstridt testcenter for vindmøller i Østerild Klitplantage.

Foto: Leif Tuxen for Realdania

som giver råderum for alle og vinder bred opbakning?

Hvilke virkemidler skal staten og kommunerne have

for at virkeliggøre en sådan planlægning?

Planlægning for land og by

Fra naturens hånd og som følge af 6000 års historie er

Danmark et landbrugsland. Det dyrkede areal voksede

næsten uafbrudt fra stenalderen til 1961. Nyt agerland

er indvundet ved at rydde skov – og dernæst ved at

opdyrke heden, standse sandlugten, inddæmme og

dræne de våde områder.

Siden starten af 1960’erne er det dyrkede areal igen

blevet mindre. Alligevel har landbruget været i stand

til at forøge produktionen kraftigt. I den samme perio-

de har planlægningen sikret, at byerne ikke spredte sig

vilkårligt ud i det åbne land og langs kysterne, som man

har set det i mange andre lande. Landet blev delt op

i landzone, byzone og sommerhusområder. I det åbne

land blev der indført krav om tilladelse, hvis man vil

ændre arealernes anvendelse eller bygge til andre for-

mål end landbrug, skovbrug og iskeri. Det har sikret

driften og investeringerne i de primære erhverv. Samti-

dig skulle planlovens krav om ”sammenfattende plan-

lægning, der forener de samfundsmæssige interesser

i arealanvendelsen” sikre, at natur og miljø kunne be-

skyttes, at byerne og vejnettet og de andre fælles anlæg

kunne udvikles og at der blev gjort plads til sommerhu-

se og fritidsaktiviteter ved kysterne og i det åbne land.

Bæredygtig arealanvendelse

Prioriteringen af Danmarks arealanvendelse berører

lere af FN’s 17 verdensmål for bæredygtig udvikling:

Bæredygtig fødevareproduktion (mål 2), energiforsy-

ning (mål 7), bæredygtig økonomisk vækst (mål 8),

bæredygtige byer og lokalsamfund (mål 11), klima-

forandring og klimatilpasning (mål 13) og bæredygtig

brug og beskyttelse af økosystemerne (mål 15).

En bæredygtig udvikling forringer ikke miljøet og de

sociale og økonomiske forhold på en måde, der stiller

næste generation ringere end den nuværende. Der-

for hører det med til en bæredygtig arealforvaltning:

• at værne om dyre- og plantelivet (biodiversiteten).

• at beskytte miljøet, naturen og landskabet.

• at skabe gode rammer for landbrug, skovbrug og

andre erhverv.

• at producere energi fra vedvarende energikilder.

• at tilpasse landet til klimaforandringerne.

• at tilstræbe gode levevilkår i byer og landdistrikter

• at sikre udviklingsmuligheder i hele landet.

Prioritering og planlægning er en vigtig forudsæt-

ning for bæredygtig udvikling. Hvis der ikke skabes ba-

lance mellem de mange interesser, risikerer den næste

generation at stå over for fastlåste konlikter og ringe

løsninger, som ingen i det lange løb er tjent med.

PRIORITERING OG SAMORDNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Trampesti ved Østerlars, Bornholm. De leste danskere vil gerne have mere skov.

Foto: Leif Tuxen for Realdania

Behov for

mere areal

I alle sektorer er der voksende behov for

areal – måske bortset fra landbruget.

Landbruget er i særklasse Danmarks største areal-

forvalter. I de senere år er udviklingen af erhvervets

struktur og teknologi gået stærkt, og det har sat sit

præg på det åbne land. I midten af 1900-tallet var der

i Danmark omkring 200.000 selvstændige landbrug,

men alene siden 1990 er antallet af heltidsbedrifter fal-

det fra 35.000 til 11.000. Store stalde og vidtstrakte, men

spredte marker præger det moderne landbrug. En stor

del af de resterende gårde er blevet til deltidslandbrug

eller boliger og fritidshuse for mennesker, der typisk

arbejder i byerhverv.

Rollen som storproducent under økonomisk pres

har for nogle landmænd været svær at forene med

rollen som forvalter af natur og miljø, landskab og

kulturarv. En hel del mennesker synes ikke, der er så

dejligt ude på landet, som der burde være. Konlik-

terne om natur og miljø, lugtgener, traik og støj er til

tider ret heftige.

Landbrugets organisationer gør ikke krav på et stør-

re dyrket areal, men siger, at det årlige tab af 7.000

hektar landbrugsjord vil gå ud over beskæftigelse og

eksport, hvis det fortsætter. Omlægninger til mere øko-

logisk jordbrug og til mere naturnær landbrugsdrift vil

kræve større areal end konventionelt landbrug til en

produktion af samme omfang. Hvis øget velstand får

forbruget af kød til at stige globalt, kan der blive øget

efterspørgsel på de danske jorder, hvis man skal undgå

opdyrkning af regnskove og savanner med høj biolo-

gisk mangfoldighed.

Skov og skovrejsning

Skovene dækker i dag knap 15 procent af Danmarks

areal, og en stor del af dem er præget af lersidig drift.

I skovlovens formålsparagraf er det indskrevet, at

skovarealet skal forøges, og at skovene skal drives så-

dan, at man sikrer produktionen, bevarer og forøger

den biologiske mangfoldighed og tilgodeser hensynet

til landskab, naturhistorie, kulturhistorie, miljøbeskyt-

telse og friluftsliv.

Skovejernes indtægter kommer næsten udelukken-

de fra salg af træ, pyntegrønt og jagtret. Der produce-

res 3,8 millioner kubikmeter træ om året, hvoraf lidt

over halvdelen er brænde og lis. Ifølge Dansk Skov-

forening kan man fordoble produktionen af træ til

energiformål uden forringelser af natur og miljø. Men

biodiversitetsforskere er mere skeptiske.

Folketinget besluttede i 1989, at skovarealet skal for-

dobles i løbet af en trægeneration, dvs. 80-100 år. Mål-

sætningen blev gentaget i Det nationale Skovprogram,

2002. Fordoblingen vil medføre, at en fjerdedel af Dan-

marks areal dækkes af skov.

Natur og landskab

Ønsker om større og mere sammenhængende natur-

områder fremføres ofte af de politiske partier, skiften-

de regeringer, naturorganisationer og forskere. Ifølge

projektets borgertopmøde har ønsket bred opbakning

i befolkningen.

Mange arter er i tilbagegang og mange områder og

naturtyper er utilstrækkeligt beskyttet. Der er både

PRIORITERING OG SAMORDNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Hashøj Biogas. Produktion af biogas udnytter landbrugets og fødevareproduktionens restprodukter. Næringsstoferne kan

føres tilbage til jorden.

Foto: Bruno Sander Nielsen

logisk kvalitet i vandløb, søer og vandområder. Det er

også sandsynligt, at man i fremtiden vil fortsætte med

at lade lere områder i det åbne land blive oversvøm-

met for at undgå oversvømmelser i byerne.

af den økonomiske udvikling, politiske beslutninger,

udviklingen i virksomheders placering og borgeres

praksis.

Sommerhusområder, fritidsaktiviteter og turisme

På grund af øget velstand og turisme kan det forven-

tes, at lere vil ønske udstykning af nye sommerhus-

grunde. Der ventes også øget efterspørgsel efter lex-

boliger og bolig nr. 2.

Også arealkrævende fritidsaktiviteter som f.eks.

idrætsanlæg, campingpladser, forlystelses- og dyre-

parker og golfbaner ventes at vokse. Golf er blevet

Danmarks næststørste idrætsgren, og golfbanerne

dækker et areal, der er større end Rold Skov.

Hvad kan

kombineres?

Konkurrencen om knappe arealer

kan mindskes, hvis lere funktioner

kombineres på samme areal.

En lersidig anvendelse af arealerne kan være en del af

løsningen på det voksende arealbehov. På borgertop-

mødet gik et klart lertal af deltagerne ind for en styret

udvikling, der kombinerer lere funktioner på samme

areal – og samtidig tager vidtstrakt hensyn til natur og

miljø. På høringen i Folketinget i april 2016 blev det

sammenfattet i begrebet ”grøn multifunktionalitet”.

Vækst og udvikling i byer og landdistrikter

Byernes indbyggertal vokser, men samtidig er gamle

industri- og havnearealer blevet ledige. Meget af byud-

viklingen foregår derfor inden for den hidtidige byzo-

ne ved ’fortætning’. Det forventes dog, at byerne i de

kommende årtier også vil vokse udad.

Bestræbelserne på at skabe mere vækst og udvikling

i landdistrikterne vil også kræve arealer til boliger og

virksomheder.

Veje, baner og andre anlæg

Hvor meget behovet for mere areal til veje, baner,

havne, lufthavne og andre anlæg vil vokse, afhænger

Mulighed for synergi

Nogle funktioner kan med fordel kombineres. Det

gælder f.eks. produktion af biogas, der kan udnytte

PRIORITERING OG SAMORDNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

landbrugets restprodukter og afald fra erhverv og

husholdninger til produktion af energi uden at det for-

mindsker fødevareproduktionen – og endda gør det

muligt at føre næringsstoferne tilbage til jorden efter

afgasningen.

Det gælder også klimatilpasning: Når overladevand

skal bortledes eller forsinkes for at forebygge over-

svømmelser i byerne, kan man samtidig skabe nye re-

kreative aktiviteter og naturgenopretning i vådområ-

der. Det er som regel væsentligt billigere end at udvide

de eksisterende kloaksystemer.

Et tredje eksempel er naturpleje i form af afgræsning

og andet ekstensivt landbrug. Hvis naturpleje udvikles

til en rentabel driftsform, evt. i kombination med na-

turvejledning og fremstilling af lokale produkter, kan

det samtidig skabe alternativ beskæftigelse eller biind-

tægter til deltidslandmænd.

Risiko for konlikt

Andre funktioner må det frarådes at kombinere. For

eksempel går det ikke an at kombinere urørt skov og

natur og beskyttelse af sjældne og særprægede arter

og landskaber med produktion af træ eller en meget

forstyrrende menneskelig aktivitet.

Turisme og rekreation bør planlægges omhyggeligt,

så man undgår konlikter mellem modstridende hen-

syn. I de leste tilfælde vil det være bedst at koncentrere

bygninger og anlæg til turisme, ferie- og fritidsaktivite-

ter i særlige områder i nærheden af den attraktive natur.

At kombinere et rigt og mangfoldigt dyre- og plante-

liv med intensivt landbrug og stordrift på nøjagtig de

samme marker er heller ikke realistisk.

Passende hensyn

Flere kombinationer er mulige i lidt større områder,

hvis man tager passende hensyn. I skovene praktiseres

som nævnt allerede en kombination af mange funkti-

oner. Selv om der er en konlikt mellem træprodukti-

on og biologisk mangfoldighed, kan lersidigheden

fremmes i forbindelse med skovrejsning og naturnær

skovdrift.

Landbrugsdrift er forenelig med forvaltning af land-

skaber og kulturmiljøer. Visse former for turisme, gård-

besøg, åben adgang, jagt og andre fritidsaktiviteter kan

også kombineres med efektivt landbrug uden at det

hele behøver at foregå på præcis de samme arealer.

I en dialogbaseret planlægning kan vindmøller, bio-

gasanlæg, staldbygninger og gylletanke på intensivt

drevne landbrugsarealer placeres på en sådan måde,

at de ikke skæmmer landskabet, ligger i passende af-

stand til naboer og ikke skaber store traik-, støj- og

lugtgener.

En mere lersidig landbrugsdrift kan åbne op for le-

re kombinationsmuligheder.

Kvæg afgræsser et naturareal. Naturpleje passer godt

sammen med ekstensivt landbrug

Foto: Teknologirådet

Samordning

og planlægning

Inden for de fælles nationale rammer

skal kommunerne foretage den konkrete

prioritering og samordne de mange

interesser og behov.

Efter kommunalreformen i 2007 ligger ansvaret for

at udføre den sammenfattende fysiske planlægning

hos kommunerne. Efter aftalen om fornyelse af plan-

loven, som Venstre, Socialdemokratiet, De Konserva-

tive og Dansk Folkeparti indgik i juni 2016, udvides

lovens formål til også at omfatte økonomisk velstand

og ”gode rammer for vækst og udvikling i hele lan-

det”. Men det er stadig et hovedformål at ”forene de

samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen” og

”værne om natur og miljø”.

Helhed og sammenhæng

Kommunerne modtager udmeldinger fra staten om de

nationale interesser i planlægningen. Men det er de en-

kelte kommuneplaner, der fastlægger grundlaget for,

hvordan prioriteringen og foreningen af de mange be-

hov for arealanvendelse i praksis kommer til at forløbe i

et lokalområde.

PRIORITERING OG SAMORDNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Kommuneplanerne rækker 12 år frem i tiden og de

skal revideres hvert fjerde år, i hver valgperiode. I den

forbindelse bør den del af kommuneplanen, der hand-

ler om det åbne land, gøres til genstand for en politisk

debat mellem kommunalbestyrelsen og borgerne om

de kommende års udvikling i kommunen og de enkel-

te lokalområder.

Det åbne land kan deles op efter forskellige kriteri-

er (geograi, landskab, jordbund, naturindhold osv.). I

hvert område kan kommunalbestyrelsen så, i kommu-

neplanen, pege på problemer og muligheder: Her er

der behov for jordfordeling. Her er der behov for inve-

steringer i turismen. Her ønskes naturgenopretning el-

ler grønne korridorer. Her kan der placeres vindmøller

og andre anlæg…

Kommuneplanen bør også tage stilling til, hvordan

arealinteresserne kan forenes i hvert område. Hvilke

muligheder er der for at kombinere lere funktioner?

Kan det bidrage til vækst og udvikling? Kan det med-

virke til at skabe lokal opbakning? Kan det holde i

længden?

Der er behov for at ændre planloven, så den fremmer

en sådan strategisk helhedsplanlægning i kommuner-

ne. Derfor foreslås det at man nedsætter en bredt sam-

mensat areal- og plankommission med det formål at

foreslå forbedrede regler til forvaltningen af det åbne

land. Ændringerne kan inde sted i forlængelse af den

aftalte evaluering af planloven i år 2020.

Hovedeftersyn

af lovgivningen

For at give kommunerne stærkere værktøjer til at

realisere sammenhængende kommuneplaner med

integreret arealprioritering og fokus på multifunktio-

nalitet er der behov for at give hele den lovgivning,

der regulerer området, et kritisk hovedeftersyn. Det

gælder både planloven, jordfordelingsloven, natur-

beskyttelsesloven, husdyrbrugsloven, lovgivningen

om vandmiljø og vandsektorloven, lovgivningen om

miljøbeskyttelse med fokus på klimatilpasning og

naturforbedring, skovloven, lov om ofentlige veje

og privatvejsloven.

Desuden bør en række af de lovbestemmelser,

der påvirker anvendelse og udvikling af fast ejen-

dom, justeres for at fremme en geograisk tilpasset

og målrettet vækst.

Dertil kommer, at der er mulighed for at nå nogle

målsætninger og skabe udvikling, hvis man målret-

ter for eksempel støtteordninger og justerer afgifter

og ejendomsskatter.

Fingerplan 2013 - Landsplandirektiv for hovedstads-

områdets planlægning

For de 34 kommuner i hovedstadsområdet gælder sær-

lige bestemmelser i planloven om statens planlægning.

Fingerplanen fastlægger bindende regionale retnings-

linjer for de grønne kiler, et grønt, rekreativt stinet,

transportkorridorer og særligt overordnede arealreser-

vationer samt den regionale byudvikling i ingrene.

I betragtning af opgavens kompleksitet, kan det an-

befales, at kommunerne får udvidet deres beføjelser og

styrket deres virkemidler og at statens udmeldinger

bliver klare og stærke og præget af helhedstænkning. I

mangel af virkemidler og ressourcer til at skabe løsnin-

ger og nye muligheder er der risiko for, at kommunerne

ikke kan forene interesserne til en holdbar, integreret

helhed, men snarere ender med at håndtere interesse-

konlikter fra sag til sag og fra område til område.

PRIORITERING OG SAMORDNING

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

køb af strategisk beliggende ejendomme, der kan ind-

gå i aftaler om erstatningsjord.

Også jord, der ejes af staten eller af private fonde,

der har naturbeskyttelse som almennyttigt formål, kan

indgå i aftalerne om jordfordeling.

Tilbud om erstatningsjord fra kommunale og stats-

lige jordpuljer kan også gøre det muligt at begrænse

generne fra traik med landbrugsmaskiner og fremme

udlytning af landmænd, hvis de f.eks. foretrækker at

samarbejde om at lytte deres bedrift frem for at delta-

ge i en omlægning, efter kommunens ønske.

regionalfond kunne i højere grad fokuseres på natur-,

miljø- og udviklingsprogrammer.

Støtteordninger

Det vil være en fordel, hvis de mange eksisterende

økonomiske støtteordninger bliver gjort leksible, så

de kan anvendes mere målrettet til at fremme lersidigt

landbrug og skovbrug og styrke den ønskede udvik-

ling i de enkelte geograiske områder.

For eksempel efterlyser kommunerne bedre mulig-

heder for at bruge naturplejeordningerne mere mål-

rettet til at give landmænd kompensation for en lokalt

tilpasset naturpleje. Både EU’s landdistriktsmidler og

Tværkommunalt samarbejde

Vejr og vind, vandløb og ådale, levesteder for dyr og

planter, sammenhængende landskaber, natur- og kyst-

områder kender ikke til kommunegrænserne.

For at undgå usammenhængende resultater, for-

skelsbehandling og spild af kræfter, er det derfor afgø-

rende, at der indes en god og frugtbar model for tæt

tværkommunalt samarbejde.

På vandområdet inder der et tværkommunalt sam-

arbejde sted i vandrådene, der rådgiver kommunerne

i forhold til de statslige vandområdeplaner. Det er en

model, der muligvis kan udbygges til at omfatte andre

områder. Flere kommuner har allerede etableret fast

samarbejde. Det gælder f.eks. samarbejdet mellem Vi-

borg, Silkeborg, Randers og Favrskov Kommuner om

udviklingen langs Gudenåen og fælles turisme-planer

i kystområder. Modellen kan, sammen med borger-

inddragelse, også anvendes f.eks. ved klimatilpasning

i kystområder og strategisk energiplanlægning.

Diferentieret planlægning i det åbne land

Det er en politisk krævende opgave at

udpege områder med forskellige planer

og prioritering af arealernes anvendelse.

I en diferentieret helhedsplanlægning kan kom-

munerne udpege områder, hvor den lokale plan

sætter forskellige mål og rammer for udviklingen

og prioriterer hvad arealerne skal anvendes til. Det

kan være:

• Udbygningsområder.

Miljømæssigt robuste om-

råder hvor landbruget og dets produktionsanlæg

udbygges og forholdene for landbrugets traik

forbedres. Dette vil omfatte det største areal i

landzoneområderne.

• Miljøtilpasning.

Områder hvor landbrugets drift

skal tage hensyn til f.eks. vandplaner og Natura

2000-områder.

• Sårbare landskaber

hvor landbruget har be-

grænsede frihedsgrader, f.eks. lav gødnings-

tilførsel, ekstensiv brug eller begrænsning af

aktiviteterne fordi området er udpeget i Grønt

Danmarkskort til måske i fremtiden at blive om-

dannet til beskyttet naturområde.

• Udlytningsområder

hvor landbrug, boliger mv.

på sigt skal afvikles og lyttes eller omlægges til

naturpleje og lignende, fordi der i stedet skal rej-

ses skov eller skabe nye naturområder.

• Udviklingsområder,

hvor der er planer om le-

re boliger og erhvervsvirksomheder af hensyn til

vækst og udvikling i landdistrikterne. Her er lek-

sibel omdannelse i fokus.

• Afviklingsområder,

hvor nybyggeri ikke tillades

og helårsboliger på sigt skal rives ned.

Dertil kommer, at der også skal udpeges områ-

der hvor store vindmøller, solenergianlæg og lig-

nende kan placeres, områder som lejlighedsvis kan

oversvømmes af hensyn til klimatilpasning og kyst-

strækninger, hvor man prioriterer hård kystsikring

og højvandssikring med diger for at beskytte fast

ejendom mod risiko for oversvømmelse.

I hvert område kan planen følges op med afta-

ler om erstatningsjord, kompensation for værditab,

konkrete projekter og målrettet brug af støtteord-

ninger, f.eks. til naturpleje, skovrejsning og anden

udvikling i landdistrikterne.

Fordelen vil være, at der skabes klarhed om

fremtidens muligheder og begrænsninger. Det kan

give tillid, stabilitet og investeringssikkerhed, både

for landbruget og landets andre brugere.

Kommunerne har brug for gode redskaber, gode

forhandlingsevner og gode tilbud til de landmænd,

der frygter, at deres bedrift vil lide tab på grund af

begrænsninger i driften.

KOMMUNALE VIRKEMIDLER

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

STATSLIGE VIRKEMIDLER

Fælles mål og rammer

Folketinget og regeringen må træfe klare beslutninger om

de overordnede prioriteringer og give kommunerne de bedst

mulige værktøjer til at føre den lokale planlægning ud i livet.

Ligesom smidighed og styrke ikke er hinandens mod-

sætninger, når det gælder idrætspræstationer, bør

øgede frihedsgrader, høje ambitioner og stærke virke-

midler heller ikke være det, når det gælder de fælles

samfundsinteresser i arealanvendelsen.

Efter hvert folketingsvalg skal erhvervsministeren

udsende Landsplanredegørelsen. Her bør hvert enkelt

ministerium melde ind til en helhedsstrategi, der om-

fatter udviklingen i det åbne land. Vi får ingen frem-

tids- og helhedsorienteret planlægning, hvis hvert

enkelt ministerium og hver enkelt sektor nøjes med

at tænke på deres eget område: naturen for sig, hvert

erhverv for sig, traikinvesteringer for sig, klimatilpas-

ning for sig... I så fald vil enkeltsager – det overskue-

lige – tage overhånd i regering, Folketing og kommu-

nalbestyrelser.

Folketinget og regeringen bør revidere landzone-

reglerne og lovgivningen, så kommunerne får ret og

midler til at gennemføre leksible og diferentierede

helhedsplaner med lokal forankring. Men de lands-

politiske strategier skal samtidig være så tydelige og

klare, at der ikke kan være tvivl om de fælles mål og

rammer.

Hvor skal der gødes mest?

Foto: VERA

Overordnede retningslinjer

Mange prioriteringer er indlysende statslige anlig-

gender, fordi de udspringer af Danmarks interna-

tionale forpligtelser. Det gælder de internationale

konventioner (f.eks. konventionen om biodiversitet),

EU-lovgivningen (f.eks. naturbeskyttelsesområder,

vandrammedirektivet, oversvømmelsesdirektivet og

klimapolitikken) og de regionale forpligtelser i forhold

til de nordiske lande, Østersølandene og landene om-

kring Nordsøen.

Der er behov for klare statslige retningslinjer på man-

ge områder. På landbrugsområdet er der f.eks. behov

for en forbedret kortlægning af de forskellige arealers

robusthed over for udledning af næringsstofer til vand-

miljøet (retentionskort). Der er også behov for at integre-

re hensyn til f.eks. energiproduktion og naturbeskyttelse

bedre i landbrugspolitikken og tage initiativ til at gøre

landskabs- og naturpleje til en rentabel driftsform.

I skovpolitikken skal der tages stilling til den frem-

tidige balance mellem områder med produktionsskov,

naturnær skovdrift og upåvirket skov. Der skal også ta-

ges stilling til nye driftsformer som fjerner mere ved fra

skovene – til gavn for produktionen af energi fra ved-

varende kilder, men måske til skade for den biologiske

mangfoldighed og bindingen af kulstof. Desuden er der

behov for at målrette skovrejsningen og afbalancere of-

fentlig og privat skovrejsning. Det bør overvejes, om de

private skovejere bør honoreres økonomisk for de sam-

fundsgoder, de stiller til rådighed ud over produktio-

nen af træ (naturoplevelser, friluftsaktiviteter, biologisk

mangfoldighed, grundvandssikring, binding af kulstof

mm.), eller de må anses som en forudsætning for skov-

STATSLIGE VIRKEMIDLER

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Oversvømmelse efter stormen Bodil. Der er grænser for, hvad vi kan sikre med diger. Foto: Stefen Stamp for Realdania

driften. På naturområdet er der behov for landspolitiske

beslutninger om udlægning af større områder med urørt

natur. Der er også behov for et tæt samarbejde mellem

staten og kommunerne om udpegningen af naturområ-

der til Grønt Danmarkskort. Hvis der skal åbnes op for

at erstatte visse af de i dag beskyttede naturtyper med

andre mindst lige så værdifulde områder, skal der ved-

tages lovgivning og vejledninger om det.

Sikring mod klimaforandringerne er et oplagt ek-

sempel på behovet for en stærk landsplanindsats for

at prioritere og udpege hvilke områder, der skal be-

skyttes mod oversvømmelse og erosion. Hvis grund-

ejere og lodsejere skal føle sig rimeligt og ligeværdigt

behandlet, må prioriteringen ske på landsplan – med

fælles retningslinjer for inansiering og kompensation.

Dertil kommer mange andre landspolitiske opgaver i

forbindelse med placering af vindmøller og andre stør-

re energianlæg, udviklingsområder i landdistrikterne,

udvidelser af byzonerne, anlæg af veje og baner osv.

erhverv. Landbrugsstøtteordningerne kan i højere grad

afpasses til at understøtte arealprioriteringen og frem-

me beskyttelsen af miljøet og klimaet. De forskellige

skovstøtteordninger kan tilsvarende diferentieres, så

de bedst muligt fremmer mangesidig brug af skovene

og understøtter både målsætningerne om biodiversitet,

miljø- og grundvandsbeskyttelse og rekreative værdier.

I energipolitikken bør afgifter og støtteordninger

omlægges, hvis de har uønskede virkninger på area-

lanvendelsen. For eksempel er elafgifterne en hæmsko

for at anvende lere varmepumper til fjernvarme. Det

forøger efterspørgslen efter biobrændsler til opvarm-

ning og dermed brugen af arealer til at dyrke biomasse

til opvarmningsformål.

Beskyttede naturarealer på landbrugsejendomme

bør registreres og tinglyses og fritages for ejendoms-

skatter, ligesom veje allerede er det. Skattebegunsti-

gelser kunne også gælde for ejendomme, der helt eller

delvist overgår til naturnær drift.

Jordpulje

For at fremme mulighederne for at nå i mål med de

kommunale områdeplaner er der behov for, at staten

udfolder en aktiv jordpolitik. En statslig jordpulje kan

virke som en løftestang, der er med til at skubbe gang i

projekter om ændret anvendelse af arealerne.

Det kan både medvirke til at skabe balance mellem

de forskellige interesser og styrke mulighederne for

vækst og udvikling i jordbrugserhvervene. Som nævnt

i afsnittet om kommunale virkemidler kan både stats-

ejet og kommunalt ejet jord indgå som tilbud i aftaler

om jordfordeling.

Økonomiske tilskyndelser og barrierer

Målrettet anvendelse af ofentlige tilskud, skatter og af-

gifter kan understøtte den ønskede arealprioritering og

en mere selektiv styring af væksten i naturområder og

Hvor skal der være urørt skov?

Foto: Søren Fodgaard

STATSLIGE VIRKEMIDLER

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

LANDBRUG

Sammenhængende

marker – lersidig drift

Store landbrugsbedrifter har behov for at samle jorden og sikre

bedriftens udvikling i fremtiden. Deltidslandmænd har ofte

interesse i naturnær drift. Mulighederne for mere lersidigt

landbrug, der kombinerer lere funktioner, bør udnyttes.

Landbrugets strukturudvikling mod stadig færre, stør-

re og mere specialiserede bedrifter har medført, at den

jord, der dyrkes af hver enkelt bedrift, oftest ligger

spredt på mange forskellige lokaliteter. Der er et på-

trængende behov for at samle jorden.

De store afstande mellem markerne medfører også

støj fra den voksende transport med tunge landbrugs-

maskiner og køretøjer på ofentlig vej – ofte gennem

bebyggede områder.

Driften kan gøres mere rationel og energiefektiv. Den

enkelte landmand kan erhverve arealer, der er miljø-

mæssigt robuste, og afgive arealer, som er miljømæs-

sigt sårbare.

Det vil have tiltagende værdi efterhånden som de

nuværende regler for begrænsning af gødskningen

bliver erstattet af målrettet miljøregulering. En af driv-

kræfterne bag landmændenes tilkøb eller forpagtning

af spredte marker er behovet for tilstrækkeligt store

arealer til udbringning af gylle.

Mere sammenhængende arealer vil også give bedre

mulighed for at vælge den bedste placering af nye stal-

de og andre produktionsbygninger i forhold til land-

brugsdriften og de landskabelige værdier, naturværdi-

erne og gener for beboerne i området.

Robuste og sammenhængende bedrifter

Ved at skabe mere sammenhængende bedrifter kan

der åbnes nye udviklingsmuligheder for landbruget.

Landmandspar, Nordfyn. Foto: Stefen Stamp for Realdania

Muligheder for kompensation

Man kan også tage landbrugsjord helt eller delvist ud

af drift og tilbyde erstatningsjord eller økonomisk er-

statning for at skabe mere sammenhængende natur,

beskytte miljøet og fremme klimatilpasningen eller

plante ny skov.

Danmark bør benytte mulighederne i EU’s landdi-

striktsprogram for 75 procents inansiering af erstat-

ning til landmænd, der permanent omlægger land-

brugsjord til natur. En mulighed er også at opkøbe jord

og sælge den tilbage til lodsejeren til en lavere pris på

betingelse af, at den for eftertiden kun må dyrkes på en

måde, der tager særligt hensyn til beskyttelse af miljø,

grundvand, biodiversitet eller andre naturværdier og

rekreative værdier. På den måde kan der ydes erstat-

ning for værditabet. Det er dog i den forbindelse af

betydning, at støtten målrettes, så den primært tilfal-

LANDBRUG

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Moderne staldbyggeri på Vejlskovgård ved Odder, syd for Århus. Stalden styres fra computerrummet.

Fotos: Jørgen Jørgensen for Realdania

der bedrifter, der går foran i opfyldelse af formål, som

samfundet prioriterer.

Investeringssikkerhed

Permanente forandringer med vilkår, der kan tinglyses

på hver enkelt ejendom, er egnede til at skabe tillid til

de nye ordningers holdbarhed. Det gælder jordens eje-

re, lokalsamfundets indbyggere og mennesker udefra,

der f.eks. opsøger området som feriegæster eller natu-

relskere. Men det gælder også for långivere, investorer

og personer, der overvejer at lytte til området og virk-

somheder, der overvejer at etablere sig i det.

Stabile og langtidsholdbare løsninger forbedrer

landbrugets investeringssikkerhed såvel som sikrin-

gen af miljø, natur og rekreative værdier.

Mulighederne for at kombinere landbrugsproduktion

med andre formål bør udnyttes bedst muligt. En are-

almæssigt stor udfordring er produktion af energi i

Området på Norddjurs mellem Randers Fjord og Kattegat er præget af store landbrug med spredt jord. På kortet til

venstre har hver bedrift sin farve. Alle kunne have fordel af at få samlet deres jord. Lykkegaardens jord er markeret

med rødt. Til højre et eksempel på, hvordan Lykkegården kunne udvikle sig i fremtiden: Samling af jord på tre områder,

svineavl mod nord, kvægavl i kombination med naturpleje mod syd.

Illustration: Projekt Landbruget i landskabet.

LANDBRUG

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Herregården Knuthenlund på Lolland har udviklet en lang række lokale økologiske produkter af høj kvalitet og tiltrækker

mange besøgende til sin gårdbutik og café.

Fotos: Jørgen Jørgensen for Realdania

områder til landbrug med forskellige frihedsgrader for

at fremme lersidig drift, naturforbedringer eller an-

dre formål, der prioriteres af samfundet. Det kan som

nævnt kombineres med støtteordninger og forskellige

former for kompensation. Støtten til f.eks. økologisk

omlægning kan målrettes mere aktivt og speciikt end

i dag, for eksempel hvis særlige hensyn til grundvand,

biologisk mangfoldighed og vandmiljø taler for det.

Også fritidsaktiviteter og turisme kan i højere grad

end nu forenes med landbrugsdrift. Der er mange mu-

ligheder for at skabe biindtægter fra rekreative akti-

viteter, gårdsalg af lokalt fremstillede mærkevarer og

lignende.

Omstrukturering i Holland

I Holland har man i årene fra årtusindskiftet og 10-12

år frem gennemført meget dybtgående og langsigtede

omstruktureringer af landbruget i områder, der var

særligt hårdt ramt af miljøbelastningen fra intensiv

svineavl.

Både staten og private virksomheder har investeret

store beløb i omlægningerne. Den animalske produk-

tion er blevet reduceret og samlet i bestemte områder.

Nogle steder er der bygget særlige veje til landbrugs-

maskiner og rørledninger fra stalde til biogasanlæg.

Der er skabt grønne områder og boliger i nedlagte

landbrugsbygninger. Visse landbrugsbedrifter har

specialiseret sig i produktion af lokale mærkevarer og

social og pædagogisk virksomhed.

Miljøbelastningen fra intensive svinebedrifter i Hol-

land er væsentligt større end i Danmark. Men det er

værd at undersøge, om erfaringerne fra Holland kan

overføres og tillempes til danske forhold.

landbruget, fordi den rummer en mulig konlikt med

behovet for at anvende frugtbar jord til at producere

fødevarer. Anvendelsen af arealer til energiformål be-

handles i næste afsnit. Her skal blot påpeges, at land-

bruget allerede leverer store mængder restprodukter

til energiformål, og at produktion af biogas kan kom-

binere produktion af mad og energi på samme bedrift.

Landbruget kan på mange måder understøtte en for-

bedring af Danmarks naturtilstand. Naturpleje og mil-

jøbeskyttelse kan i mange tilfælde med fordel have ka-

rakter af ekstensivt landbrug. Det gælder f.eks. høslæt

og afgræsning af lavbundsjorde og andre lysåbne na-

turtyper – og naturnær landbrugsdrift i bræmmer om-

kring områder med urørt natur.

Landskabs- og naturpleje bør udvikles til en rentabel

driftsform, og det kan være formålstjenligt at udlægge

LANDBRUG

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

NATUR OG LANDSKAB

Det grønne

Danmarkskort

Udpegningen af større sammenhængende naturområder er et

skridt mod beskyttelse af natur og landskab og genopretning af

gode levesteder for et rigt plante- og dyreliv. Men der mangler

virkemidler til at sikre skridtet fra plan til virkeliggørelse.

Udpegningen af Grønt Danmarkskort er en omfatten-

de opgave for kommunerne. Kortet vil komme til at

bestå af eksisterende, allerede beskyttede naturarealer

og udpegning af nye potentielle naturområder, der kan

udvide og forbinde dem.

Opgaven har hjemmel i planloven, og målet er at

give grundlag for at skabe mere sammenhængende

natur med et rigt dyre- og planteliv.

De udpegede områder skal udvikle kerneområder

og forbedre og forbinde dyrenes levesteder. Der skal

både tages hensyn til sjældne og truede arter, bedre le-

vemuligheder for de almindelige arter og forbedring af

naturens værdi for menneskers oplevelser, rekreation

og friluftsliv.

usikkerhed om bedriftens fremtid og eventuelt kom-

penseres for værditab.

Natur- og erhvervsinteresser

Grønt Danmarkskort bliver en prøvesten på, hvordan

naturinteresserne klarer sig i den skærpede konkur-

rence om anvendelsen af Danmarks areal.

Ifølge aftalen om den nye planlov kan udpegningen

af potentielle naturområder og økologiske korridorer

ikke i sig selv, heller ikke på langt sigt, føre til, at der

stilles nye krav til landbruget om naturbeskyttelse, hel-

ler ikke i forhold til udvidelse af husdyrbrug eller ny

bebyggelse.

Hvis den kommunale planlægnings formål skal op-

fyldes, forekommer det dog indlysende, at nogle af de

potentielle naturområder på sigt skal omdannes til vir-

kelige naturområder. Det forudsætter, at kommuner-

ne får værktøjer, der egner sig til at virkeliggøre deres

planlægning eller at staten følger op på kommunernes

ønsker. Det forudsætter også, at lodsejerne sikres mod

Guld, sølv og bronze

For at få en klar identiikation af de arealer, der rum-

mer væsentlige natur-, landskabs- og kulturkvaliteter,

er der brug for fælles viden og retningslinjer. Klare ud-

meldinger på landsplan er vigtige, også fordi mange

af de værdifulde områder – og forbindelserne imellem

dem – går på tværs af kommunernes grænser.

Populært sagt kan man skelne mellem guld-, sølv- og

bronzekvaliteter. Der kan hentes inspiration i 1970’er-

nes såkaldte tre-zonekort over landskabernes bonitet

i forhold til fredning og i de moderne High Nature

Value kort. De mest værdifulde områder med leveste-

der for arter, der er i tilbagegang, og de mest markan-

te landskabs- og kulturværdier og rekreative værdier

skal beskyttes som urørligt guld – eller næsten urørligt

sølv. I områder med ’bronze-kvalitet’ kan man åbne op

for visse typer af lersidig arealanvendelse.

Som led i den samlede naturplan kan visse ’bron-

ze’-områder med beskyttede naturtyper – efter en

kyndig ekspertvurdering – erstattes med andre. Det

kræver dog, at leksibiliteten holdes inden for klart af-

stukne grænser, der gælder ensartet for alle kommu-

ner.

Erstatningsnaturen bør have mindst samme kvalitet

som de områder, hvor beskyttelsen ophører, og de nye

områder bør være dobbelt så store eller tre gange så

store som de gamle, så man sikrer, at udskiftninger for-

bliver en undtagelse. Ombytning skal altid vurderes

konkret og strategisk, og den må ikke omfatte områ-

NATUR OG LANDSKAB

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

der, hvor den biologiske mangfoldighed er stor, fordi

de i lang tid har været upåvirkede.

Udpegning og vurdering af naturområder skal ske

i et samarbejde med staten, og den skal løbende revi-

deres, så den er logisk og ensartet og hele tiden tager

højde for forbedret viden. Den skal både omfatte biolo-

gisk mangfoldighed og andre kvaliteter.

Upåvirket natur

Resultaterne af borgertopmødet pegede klart i retning

af at udlægge større arealer med urørt natur eller om-

råder, hvor attraktiv vild natur kombineres med men-

neskelig aktivitet, (f.eks. afgræsning, vindenergi, pluk-

hugst, rekreation og friluftsliv).

Da landbruget er langt den største arealforvalter i

Danmark, kan en sådan forøgelse af naturarealerne

primært ventes at inde sted gennem inddragelse af

landbrugsarealer. Det vil også være hensigtsmæssigt

at afvikle eller ekstensivere produktionen i lere skove.

Den udvidelse af områder med urørt skov eller anden

biodiversitetsskov, der blev aftalt i maj 2016 er ifølge

biodiversitetsforskere ikke tilstrækkelig. Ved valget

af arealer til omlægning er det vigtigt at medtænke

andre interesser og skabe synergi hvor det er muligt.

Det gælder for eksempel beskyttelse af drikkevands-

magasiner, begrænsning af udledningerne af kvælstof

og fosfor, sikring af særlige typer af biodiversitet og

forbedrede muligheder for friluftsliv.

Urørt natur kan kun i begrænset omfang kombine-

res med produktion. Selv om der er stærke ønsker om

at forene mange funktioner på samme areal, bør man

ikke sprede byggeri af ferieboliger og fritidsaktiviteter,

som slider på naturen, i de udpegede områder, men

samle dem i særlige turismeområder.

Kan det betale sig?

Økonomiske hensyn spiller en væsentlig rolle. Ikke alle

de biologiske og landskabelige værdier kan gøres op i

penge, men i nogle tilfælde har det vist sig, at de øko-

nomiske gevinster ved naturforbedrende projekter er

større end de økonomiske tab. Lavbundsjorde har ofte

kun en marginal økonomisk værdi for landbruget, mens

de rekreative aktiviteter efter en naturgenopretning kan

have stor økonomisk værdi for lokalsamfundet.

Et meget omtalt eksempel er genopretningen af

Skjern Å’s slyngninger, som er det dyreste naturgen-

opretningsprojekt, der er gennemført i Danmark. En

cost-beneit-analyse fra Landbohøjskolen viste i 2001,

at omkostningerne ville være tjent hjem på mindre end

20 år. Natur og rekreativ værdi er svære at værdisætte,

men i dag, efter at laksen er vendt tilbage, bidrage ale-

ne lystiskeriet, som dengang blev værdisat til 40 mil-

lioner kr. fordelt over 20 år, med 14,6 millioner kr. om

året til den lokale økonomi.

For at forebygge lokal modstand mod nye projek-

ter er det vigtigt at inddrage fremtidsønskerne hos de

lokale jordejere, områdets beboere og andre lokale in-

teressenter i en dialogbaseret planlægning og fremme

alternative erhvervsmuligheder. For eksempel afgræs-

ning af arealer, aktiv naturpleje, naturvejledning, ople-

velsesturisme, jagt og lystiskeri. Og igen er det vigtigt

at tilvejebringe erstatningsjord til de produktionsvirk-

somheder, som må afgive arealer og rettigheder.

Skovrejsning

Folketingets beslutning fra 1989 om at fordoble

skovarealet i løbet af en trægeneration (80-100 år)

stiller store krav til ændret arealanvendelse.

Skovdrift er ofte lersidig. Det kan give gevinster

for dyre- og plantelivet, fritidsaktiviteterne, miljø- og

grundvandsbeskyttelsen og reduceret udledning af

CO2. Det er vigtigt at tage stilling til, hvilke former for

skovrejsning, der er hensigtsmæssige, både i forhold

til sted og formål og fordelingen mellem ofentlig og

Behov for en økologisk korridor?

Foto: Carsten Ingemann for Realdania

privat skovrejsning.

NATUR OG LANDSKAB

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Skov

Naturreservater

Vådområder

Hede

Nationalparker

Ovenfor: Det digitale naturkort, hvor kommunerne nu skal indtegne sammenhængende naturområder. De leste naturområder

er spredte og adskilt af marker. Nedenfor: Hvis Vejle Kommunes udpegning af mulige naturområder bliver virkeliggjort, skabes

der sammenhængende natur, som omkranser markerne.

Kilder: Kortforsyningen og Vejle Kommuneplan 2017-2029

Eksisterende naturområder

Potentielle naturområder

NATUR OG LANDSKAB

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

ENERGI

Produktion af energi i

landbrug og skovbrug

I et energisystem uden kul, olie og naturgas er der behov for

energi fra sol, vind og biomasse. Det er vigtigt at medtænke

arealbehovet, når de energipolitiske beslutninger træfes.

Beslutningen om at gøre Danmark uafhængig af fossi-

le brændstofer inden år 2050 stiller nye krav til areal-

planlægningen. Vedvarende energianlæg og produkti-

on af biomasse til energiformål i landbrug og skovbrug

er arealkrævende. Hvor store arealkravene bliver, og

hvor meget de vil påvirke natur og landskab, afhænger

af energipolitiske beslutninger, energisystemets tekni-

ske indretning og fremtidens energipriser og -afgifter.

Der er behov for en samlet gennemgang af regler,

afgifter og støtteordninger på energi- og nærings-

stof-områderne, så man ikke uforvarende fremmer en

uheldig indirekte prioritering af arealanvendelsen.

Behovet for areal afhænger dog også i høj grad af

landbrugets og skovbrugets økonomiske udvikling og

af fremtidens valg af afgrøder, produktion og driftsfor-

mer.

Produktion af energi fra vedvarende kilder kan i høj

grad kombineres med andre arealanvendelser.

Behov for biomasse til energi

I et energisystem med meget vindkraft og solenergi er

der også behov for energi fra biomasse. Behovet kan

formindskes ved at bruge energien mere efektivt i

bygninger, produktion og transport. Det kan også for-

mindskes ved bedre styring af energisystemet, ved at

sprede energiforbruget over døgnets timer og ved at

anvende vindmøllestrøm i varmepumper og batterier

i bl.a. elbiler.

Restbehovet kan dækkes ved at anvende biomasse

direkte som brændsel – hvilket dog bør være undta-

gelsen – eller omdanne den til biogas eller til andre

brændstofer, der bl.a. kan bruges i ly og lastbiler.

Skovene og landbruget leverer i dag brændsel i

form af store mængder restprodukter (halm, brænde,

træpiller og trælis). Produktionen af begge dele kan

forøges, men ikke uden problemer. I landbruget er pro-

blemet, at kulstof og ibre føres væk fra den dyrkede

jord. Skovbruget kan fælde lere unge hjælpetræer og

fordoble produktionen af trælis, hvis det efterspørges.

Men træ, der efterlades i skovbunden, skaber vigtige

levesteder for en række arter.

Hvis der er behov for det og økonomi i det, kan

landbruget også dyrke energiafgrøder i stort omfang.

Produktion af pil.

Foto: Hedeselskabet

ENERGI

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Solfangeranlæg ved fjernvarmeværket i Vojens dækker et stort areal.

Foto: Vojens Fjernvarme

Det kan både være højtydende græsarter og andre af-

grøder som pil og poppel, der dog vil have markan-

te landskabsmæssige konsekvenser. Energiafgrøder

langs vandløb vil desuden kunne opsamle oversky-

dende næringsstofer, men en sådan løsning vil have

uheldige følger, både landskabeligt og biologisk. Mu-

lighederne for at omlægge marginal landbrugsjord til

energiproduktion i kombination med andre funktioner

bør dog undersøges nærmere.

Biogas giver synergi

Biogas passer godt sammen med behov i transport-

midlerne og det eksisterende energisystem (naturgas-

nettet og fjernvarmen) og med den eksisterende føde-

vareproduktion. Der kan opnås synergiefekter ved at

udnytte restprodukter fra både den animalske produk-

tion (fra gylle til slagteriafald) og husholdningsafald

og den vegetabilske produktion. Næringsstoferne kan

føres tilbage til landbrugsjorden.

Selve placeringen af biogasanlæg i forhold til land-

brugsbedrifterne bør planlægges nøje med henblik på

at begrænse nabogener og traik.

I mange tilfælde vil det være mindre arealkrævende

at separere i stedet for at integrere energi- og fødeva-

reproduktionen.

Placering af energianlæg

Placeringen af vindmøller, solfangere (varme), solcel-

ler (el) og biogasanlæg kræver nøje planlægning både

centralt og lokalt.

Hidtil har især placeringen af vindmøller været et

kontroversielt emne, hvor der ofte er opstået konlik-

ter. På mange intensivt dyrkede landbrugsarealer er

der muligheder for at inde velegnede placeringer, hvis

man tager hensyn til landskabets og naturens karakter

og holder passende afstand fra beboelse. Placering ved

eksisterende anlæg som f.eks. havne og motorveje kan

også være en fornuftig løsning. Vindmøller vil også

kunne placeres i afviklingsområder, hvor beboelses-

ejendomme nedlægges.

De enkelte kommuner eller lere kommuner sammen

kan lave en lokal strategi for vedvarende energi, som

det f.eks. er sket på Samsø. Det er vigtigt at inddra-

ge de lokale borgere både i planlægningen, så lokale

gener begrænses mest muligt, og i ejerskabet. Lokalt

ejerskab kan ske gennem laug, fonde, andele i lokale

energiselskaber eller lignende, så opstillingen af vind-

møller ikke bliver opfattet som et overgreb, men som

del af en lokal strategi der også gavner lokalområdet

økonomisk.

Solceller kan forventes at få voksende betydning i

takt med, at de bliver billigere. Som energikilde udnyt-

ter de solenergien langt mere efektivt pr. arealenhed

end biomasse. Arealbehovet kan mindskes ved i størst

muligt omfang at integrere dem i bygninger eller an-

bringe dem langs motorveje og lignende. Det samme

gælder i et vist omfang for solfangere. Men i forbin-

delse med lokale fjernvarmeværker er der også en

tendens til at lave store solvarmeanlæg på bar mark.

Noget tilsvarende kan ske med solceller, fordi man på

store anlæg kan få større kapacitet pr. investeret krone.

Sådanne store anlæg kan virke meget dominerende

i landskabet. Det vil være nødvendigt at prioritere og

planlægge placeringerne og reservere arealer på steder

hvor anlæggene er mindst muligt til gene, herunder på

visse bygningers tage og facader.

ENERGI

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

KLIMATILPASNING OG VANDMILJØ

Vand kender ingen

kommunegrænser

Tilpasningen til et klima med stigende risiko for erosion og

oversvømmelser på grund af ekstremt vejr og stigende

vandstand er en akut udfordring for den danske planlægning

og arealanvendelse. Der er muligheder for synergi mellem

klimatilpasning, naturgenopretning og fritidsaktiviteter.

At værne om landskabet og naturen langs Danmarks

mere end 8.000 kilometer lange kyst og de endnu læn-

gere strækninger i ådalene langs med vandløb, søer

og våde områder har i mange årtier været en central

opgave i planlægningen. Planerne har udløst mange

konlikter og kontroverser med stærke følelser i den

politiske debat. Det gælder både kystsikring og gen-

opretning af god økologisk kvalitet i vandløbene og

vandområderne.

Nu har klimaforandringerne tilføjet ekstra udfor-

dringer i form af risiko for tab og ødelæggelser ved

oversvømmelser og kysterosion. Kraftige storme, sky-

brud og stormloder, som før var 100-års-hændelser,

bliver efterhånden til 10-års-hændelser.

Klimatilpasning passer godt sammen med etablering af et

nyt rekreativt område, som her ved Søndersø i Viborg.

Foto: Carsten Ingemann for Realdania

Vandløb og skybrud

Der er brug for mere overordnede rammer og mere

ensartede, men leksible vilkår i klimatilpasningen. Et

af de tiltag, der arealmæssigt har størst betydning, er

tilbageholdelse af vandet i åerne, så marker og enge

jævnligt vil blive oversvømmet for at undgå over-

svømmelser i byerne, hvor de økonomiske tab vil være

langt større. Det er for eksempel på tale med Storå-

en, der afvander 825 kvadratkilometer på sin vej fra

Ikast-Brande Kommune gennem Herning Kommune

til Holstebro Kommune, hvor der er risiko for store

oversvømmelser i byen Holstebro, hvis vandet ikke

aledes og forsinkes undervejs. Et andet eksempel er

samarbejdet mellem Rudersdal, Hørsholm og Fredens-

borg Kommuner om klimatilpasning langs Usserød Å.

På tværs af kommunegrænser skal der indes model-

ler, hvor vandet aledes og forsinkes undervejs. Det vil

som regel kræve, at landmænd langs åen medvirker og

accepterer, at deres marker af og til bliver oversvøm-

met – imod passende kompensation for afgrødetab.

Når klimatilpasning af vandløb alligevel skal foreta-

ges, er det en oplagt lejlighed til samtidig at gennemfø-

KLIMATILPASNING OG VANDMILJØ

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Oversvømmelse i Langå efter stormen Bodil, 2013

Foto: Stefen Stamp for Realdania

re naturprojekter og forbedring af vandløbenes økolo-

giske kvalitet, f.eks. ved genslyngning af åer.

I byområder er der efterhånden mange kreative ek-

sempler på, at man kan skabe nye rekreative områder

og fritidsaktiviteter som led i den forbedrede aledning

af overladevand, der skal afværge oversvømmelser.

kystsikring mod erosion kræver samarbejde på tværs

af naboområder og kommuner. Et aktuelt eksempel er

valget mellem lokale diger eller fælles højvanddssik-

ring i Roskilde Fjord. Et andet eksempel er samarbej-

det mellem de tre kommuner langs Nordsjællands kyst

mod Kattegat, der for alvor kom i gang efter stormen

Bodil i 2013..

Stormlod og kystsikring

I løbet af dette århundrede ventes havet at stige mel-

lem en halv og en hel meter. I kombination med kraftig

storm har det allerede medført store oversvømmelser

og forøget kysterosionen.

De leste af Danmarks større byer ligger ved hav og

fjord, og har derfor påtrængende behov for at gardere

sig bedre mod oversvømmelser. Men alle, der risike-

rer oversvømmelse af deres ejendom, har en naturlig

interesse i at sikre sig. Det gælder også lavtliggende

sommerhuse og dyrkede marker og enge.

At sikre hele Danmarks kyst med diger er både fy-

sisk og økonomisk urealistisk. Det ville også være til

ubodelig skade for landskabet og plante- og dyrelivet.

Alternativet er at lade naturen gå sin gang, så strand-

linjen og strandengene f.eks gradvis rykker længere

ind i landet og marginal landbrugsjord må opgives.

Der skal træfes beslutninger med konsekvenser

langt ind i fremtiden. At overlade disse beslutninger til

de enkelte lodsejere vil bane vej for vilkårlighed og den

stærkes ret. Hensynet til rimelighed, ligebehandling

og fælles naturværdier taler for, at prioriteringerne

må gælde hele landet – med fælles retningslinjer for i-

nansiering og kompensation. Både højvandssikring og

Klimagasser

Efterhånden som bestræbelserne for at be-

grænse udledningen af drivhusgasser forstær-

kes, får klimapolitikken for de sektorer, der ikke

er omfattet af EU’s regulering med CO

-kvoter

en stadigt større betydning. Det gælder især ud-

ledningerne fra landbruget og transportmidler-

ne. Begge dele påvirker arealanvendelsen – af-

hængigt af, hvilken vej der vælges og hvordan

driftsformerne og teknologierne udvikles.

Der er mulighed for at reducere udledningen af

drivhusgasser ved at tage drænede lavbundsjor-

de ud af landbrugsdrift, reducere kvægholdet,

håndtere gylle bedst muligt, mindske dannelsen

af lattergas og undgå nitratudvaskning.

Fremtidens balance mellem bilisme og kol-

lektiv transport og valget af drivmidler vil også

få stor betydning for konkurrencen om knappe

arealer. Det gælder især balancen mellem el og

biobrændstofer i transportsektoren.

KLIMATILPASNING OG VANDMILJØ

MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 374: Policy-rapport for projektet Prioritering af Danmarks Areal i Fremtiden - Areal afslutningsrapport

Udgivelser og dokumenter

Finn Arler, Michael Søgaard Jørgensen, Daniel Galland og Esben Munk Sørensen:

Kampen om m

- Prioritering af fremtidens arealanvendelse i Danmark,

august 2015.

Baggrundsanalyse.

Er Danmark blevet for lille?

Nyhedsbrev om projektet og baggrundsanalysen,

Fra rådet til tinget nr. 289, maj 2015.

Ebbe Sønderriis:

Anvendelsen af Danmarks areal i fremtiden,

januar 2016.

Informationshefte til borgertopmøde.

Afstemningsresultater fra borgertopmødet, pdf, www.tekno.dk

Bedre samspil, mere planlægning.

Nyhedsbrev om borgertopmødet,

Fra rådet til tinget nr. 290, februar 2016.

Multifunktionalitet i det danske landskab,

Oplæg til folketingshøring, april 2016.

Kan vi få plads til det hele?

Nyhedsbrev om høring i Folketinget,

Fra rådet til tinget nr. 291, maj 2016

Prioritering af arealanvendelsen – hvilke planlægningsredskaber skal i spil?

Oplæg til folketingshøring, oktober 2016

Bedre værkstøjskasse ønskes.

Nyhedsbrev om 2. høring i Folketinget,

Fra rådet til tinget nr. 293, november 2016.

Alle dokumenter og en lang række artikler, oplæg, referater,

videooptagelser og presseomtaler er tilgængelige på

www.tekno.dk/projects/prioritering-af-danmarks-areal-i-fremtiden/