Miljø- og Fødevareudvalget 2016-17
MOF Alm.del Bilag 274
Offentligt
1727873_0001.png
Europaudvalget
EU-konsulenten
EU-note
Til:
Dato:
Udvalgets medlemmer
28. februar 2017
Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
Sammenfatning
I denne note gives en indføring i de EU-regler, der gælder, når EU-Kom-
missionen årligt vedtager 1.600-1.800 kommissionsretsakter som led i
gennemførelsen af den EU-lovgivning, som vedtages af Rådet og Eu-
ropa-Parlamentet.
I notatet gøres bl.a. rede for de forskellige procedurer, der gælder i for-
bindelse med vedtagelsen af henholdsvis såkaldt delegerede retsakter og
gennemførelsesretsakter.
Endelig gøres der rede for, hvilke muligheder offentligheden har for at få
adgang til forslagene til de mange kommissionsretsakter.
I.
Indledning
Kommissionen vedtager årligt 1.600-1.800 kommissionsretsakter, som gen-
nemfører en lang række tekniske regler i EU-lovgivningen inden for sagsom-
råder som sundhed og fødevaresikkerhed, forskning og innovation, land-
brugspolitik, miljø, det indre marked og databeskyttelse, mv.
1
1
Der henvises til tabel 1 og tabel 2 bagerst i denne note for yderligere detaljer om på, hvilke poli-
tikområder der benyttes delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter.
1/10
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0002.png
Det kan f.eks. dreje sig om så forskellige emner som godkendelse af genmo-
dificerede fødevarer og foderstoffer, fastsættelsen af kriterier for miljømærk-
ning af vaskemidler eller vedtagelsen af listen over energiinfrastrukturprojek-
ter af fælles europæisk interesse, som Juncker-Kommissionen lancerede i
2014 som led i den store investeringsplan for Europa.
Antal vedtagne delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter per år (Kilde Europa-Kommissionen)
2010
Delege-
rede
Gen-
nemfø-
relse
4
2011
7
2012
38
2013
55
2014
130
2015
104
Total
338
1812
1788
1824
1887
1728
-
Kommissionen vedtager de mange retsakter på baggrund af bemyndigelser i
en basisretsakt vedtaget af EU-lovgiverne i Rådet og Parlamentet
2
.
Vi kender også til sådanne bemyndigelser i dansk lovgivning, når Folketinget
bemyndiger en minister til at gennemføre den lovgivning, som Folketinget
vedtager. Det sker typisk gennem bekendtgørelser udstedt af den ansvarlige
minister.
Delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter?
Det er op til EU-lovgiverne i Rådet og Parlamentet at vælge, om og i hvilket
omfang der skal benyttes delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter
til at gennemføre EU’s lovgivning.
De to lovgivere kan dog ikke helt frit vælge, om de vil benytte sig af delege-
rede eller gennemførelsesretsakter. EU-traktaterne fastætter visse kriterier.
Delegerede retsakter kan bruges til at udbygge eller foretage mindre ændrin-
ger i EU-lovgivningen, mens gennemførelsesretsakter kan anvendes til at
sikre, at EU’s lovgivning anvendes ensartet i alle EU-lande
3
.
2
I EU er det EU-landenes regeringer i Rådet og Europa-Parlamentet, som vedtager den fælles
europæiske lovgivning. De mange detaljerede regler for gennemførelsen af denne lovgivning
vedtages dog af Europa-Kommissionen på baggrund af en bemyndigelse fra lovgiverne. Det er
disse kommissionsregler, som denne note handler om.
3
Se TEUF artikel 290 og artikel 291.
2/1
0
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0003.png
I praksis har det dog vist sig vanskeligt at sondre mellem, hvornår de to for-
skellige typer retsakter skal anvendes, da de to kategorier i høj grad overlap-
per hinanden. Ifølge EU-Domstolen råder de to EU-lovgiverne derfor over en
betydelig skønsmargen i forhold til, om Kommissionen skal bemyndiges til at
anvende delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter
4
. Der er med an-
dre ord en vis ”gråzone” hvor reglerne ikke er soleklare i forhold til om lovgi-
verne skal anvende delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter. Der
opstår derfor ofte uenighed mellem Rådet, Kommissionen og Parlamentet om,
hvorvidt der skal bruges den ene eller den anden type retsakt
5
. Det skyldes
bl.a., at der er en vigtig principiel forskel mellem de to typer af retsakter.
Delegerede retsakter vedtager Kommissionen på baggrund af en delegation
af beføjelser fra EU-lovgiverne i Rådet og Europa-Parlamentet. Det drejer sig
altså her om retsakter, som lovgiver selv kunne have vedtaget.
Vedtager Kommissionen derimod gennemførelsesretsakter, berører det befø-
jelser, som først og fremmest er medlemsstaternes ansvar, nemlig gennemfø-
relsen af EU-retten. Her foretages der således ikke en delegation af beføjelser
til Kommissionen, men snarere en samordning af kompetencer, som i ud-
gangspunktet ligger hos medlemsstaterne.
Uenigheden mellem Rådet og Parlamentet om valg af gennemførelsesform
handler dog i høj grad også om indflydelse. Medlemsstaterne foretrækker
gennemførelsesretsakter, idet de her har den direkte kontakt og kontrol med
Kommissionen i embedsmandskomiteerne, hvorimod der ikke er nogen for-
melle regler om inddragelse af nationale embedsmænd i forbindelse med for-
beredelsen af de delegerede retsakter
6
. Europa-Parlamentet har på den an-
den side reelt ikke meget at skulle have sagt i forbindelse med vedtagelsen af
gennemførelsesbestemmelser og foretrækker derfor som udgangspunkt dele-
gererede retsakter.
Domstolskontrollen er ifølge EU-Domstolen begrænset til ”åbenbare fejlskøn fra EU-lovgivers
side” i forhold til valget mellem delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter. Lovgiverne i
Rådet og Parlamentet har således vide skønsbeføjelser. Se Domstolens dom af 18. marts 2014
i den såkaldte biocidsag C-427/12, som kommer ind på dette spørgsmål.
5
Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen har i en ny interinstitutionel aftale om bedre regu-
lering aftalt, at de så snart aftalen træder i kraft, vil indlede forhandlinger om et sæt ikke-bin-
dende kriterier for, hvornår lovgiver skal benytte henholdsvis delegerede retsakter (TEUF art.
290) og gennemførelsesretsakter (TEUF art. 291). Den nye aftale forventes formelt vedtaget
medio marts 2016 i Rådet og Parlamentet.
6
Dette rådes der dog bod på med den nye interinstitutionelle aftale mellem Rådet, Parlamentet
og Kommissionen. Det aftales her, at der skal ske en systematisk inddragelse af medlemssta-
ternes eksperter i forbindelse med forberedelsen og udarbejdelsen af delegerede retsakter.
4
3/1
0
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0004.png
Delegerede retsakter
Kommissionen kan som sagt kun vedtage delegerede retsakter, hvis EU-lov-
giverne i Rådet og Parlamentet har delegeret de nødvendige beføjelser til
Kommissionen i et stykke EU-lovgivning. Delegerede retsakter skal være al-
mengyldige retsakter
7
og delegationen til Kommissionen skal være afgrænset
tydeligt i forhold til dens formål, indhold, omfang og varighed.
Rådet og Parlamentet kan dog kun delegere
ikke-væsentlige
elementer af lov-
givningen til Kommissionen.
Væsentlige
elementer i EU-lovgivning kan ikke
delegeres til Kommissionen, da disse alene kan fastsættes af de to EU-lovgi-
vere
8
. Hvad der så mere præcist udgør de væsentlige elementer i et stykke
EU-lovgivning, og hvad der er ikke-væsentlige elementer står ikke soleklart
9
.
EU-lovgiverne må derfor antages at have vide skønsbeføjelser, som dog skal
tage udgangspunkt i objektive forhold, som muliggør domstolskontrol
10
.
Kontrol med delegerede retsakter
Rådet og Parlamentet skal også fastsætte, hvordan de delegerede beføjelser
til Kommissionen skal kontrolleres. Kontrollen med delegerede retsakter vare-
tages af Rådet og Europa-Parlamentet selv, da det er de to lovgivere, som
har delegeret beføjelserne til Kommissionen.
I praksis kan denne kontrol ske på mindst to forskellige måder. Enten kan det
ske som en
indsigelse fra Rådet eller Parlamentet,
eller ved at en af de to lov-
givere
tilbagekalder den delegerede beføjelse
fra Kommissionen. Den eller de
valgte kontrolordninger fastsættes i den i den relevante EU-lov
11
.
Hvis Rådet eller Parlamentet gør indsigelse mod en delegeret retsakt, kan
den ikke træde i kraft
12
. Indsigelsen skal komme inden for en nærmere fastsat
7
Lovgiverne må andre ord ikke anvende delegerede retsakter til at vedtage individuelle foran-
staltninger rettet mod én eller flere medlemsstater.
8
EU-Domstolen har i sag C-355/10 udtalt, at væsentlige bestemmelser, der kræver et politisk
valg ikke kan gøres til genstand for delegation. Dette skete dog i en dom fra før de delegerede
retsakter blev indført med Lissabontraktaten i 2009. Udtalelsen faldt i en sag om delegation af
beføjelser under Schengen-grænsekodeksen artikel 12, stk. 5, som handler om vedtagelse af
yderligere foranstaltninger ved grænseovervågningen.
9
Ændringer i bilag over f.eks. forbudte kemikalier eller andre tekniske præciseringer i den rele-
vante retsakt kan formentligt anses for at være ikke-væsentlige.
10
EU-domstolen har så vidt vides endnu ikke taget stilling til sondringen mellem, hvad der udgør
henholdsvis væsentlige og ikke-væsentlige elementer i forhold til afgrænsningen mellem EU-lov-
givning og delegerede retsakter.
11
Lovgiverne kan også beslutte ikke at fastsætte en ret til at tilbagekalde en delegation eller gøre
indsigelse mod den delegerede retsakt.
12
En indsigelse fra Rådet eller Parlamentet gives til den af Kommissionen vedtagne retsakt, hvil-
ket betyder at retsaktens ikrafttræden suspenderes i en nærmere fastsat periode.
4/1
0
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0005.png
frist i basisretsakten på normalt to måneder
13
. Kommissionen kan derefter
fremsætte et nyt forslag til delegeret retsakt
14
. I praksis har det dog vist sig at
være ret svært for Rådet og Parlamentet at gøre indsigelse. Hverken Rådet
eller Parlamentet har så vidt vides gjort indsigelse mod en delegeret retsakt.
Endelig kan en af de to lovgivere beslutte helt at tilbagekalde den delegerede
beføjelse fra Kommissionen. I dette tilfælde kan Rådet og Parlamentet selv
påtage sig udmøntningen af de lovgivningsmæssige beføjelser
15
. Hverken
Rådet eller Parlamentet har så vides endnu benyttet sig af muligheden for at
tilbagekalde en beføjelse.
Gennemførelsesretsakter
Det er som udgangspunkt først og fremmest EU-landene, som har ansvar for
gennemførelsen af EU-retten
16
i de 28 EU-lande. Men for at sikre, at der sker
en ensartet gennemførelse af EU-lovgivningen i EU-landene, kan Rådet og
Parlamentet tildele Kommissionen beføjelser til at vedtage gennemførelses-
retsakter, som sikrer en mere ensartet gennemførelse af EU-retten
17
.
Det sker i praksis ved, at Kommissionen vedtager gennemførelsesretsakter
på baggrund af en bemyndigelse fra de to lovgivere i det relevante stykke EU-
lovgivning
18
. Lovgiver skal i den relevante EU-retsakt præcisere genstanden
for de gennemførelsesbeføjelser, der tildeles Kommissionen, begrunde ind-
dragelsen af Kommissionen samt fastsætte, hvordan kontrollen med Kommis-
sionen skal foregå.
Kontrol med gennemførelsesretsakter
EU-landenes kontrol med gennemførelsesretsakterne sker gennem et system
af komiteer bestående af embedsmænd fra de 28 medlemslande.
13
I
en ny såkaldt ”fælles forståelse” mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen fastsættes
standardfristen for at gøre indsigelse mod en delegeret retsakt til to måneder med mulighed for
at forlænge fristen yderligere to måneder. Den fælles forståelse er vedlagt som bilag til den in-
terinstitutionelle aftale, som forventes vedtaget af Rådet og Parlamentet medio marts 2016.
14
For mere information om, hvordan indsigelsesretten udøves henvises til Kommissionens med-
delelse om anvendelsen af artikel 290 i TEUF – Kom(2009) 673.
15
Uanset om der er tale om en indsigelse eller en tilbagekaldelse af beføjelser fra Kommissionen
træffer Rådet afgørelse med kvalificeret flertal, mens Europa-Parlamentet træffer beslutning
med et absolut flertal af sine medlemmer.
16
Se TEUF art. 291, stk. 1 og TEU artikel 4, stk. 3.
17
I særligt begrundede tilfælde kan EU-lovgiverne også overlade det til Rådet at gennemføre
EU’s juridisk bindeden retsakter – TEUF artikel 291 stk. 2.
18
Kommissionen kan bemyndiges til at vedtage gennemførelsesbeføjelser i enhver juridisk bin-
dende EU-retsakt og ikke kun i lovgivningsmæssige retsakter sådan som det er tilfældet med
delegerede retsakter.
5/1
0
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0006.png
Der findes i dag to typer af procedurer, hvorefter EU-landene kan kontrollere
Kommissionen, når den vedtager gennemførelsesretsakter
19
:
-
-
En undersøgelsesprocedure
En rådgivningsprocedure
Undersøgelsesproceduren anvendes typisk til gennemførelsesretsakter, som
ligger inden for den fælles landbrugspolitik, handelspolitikken, miljø, sikkerhed
eller beskyttelse af menneskers, dyrs eller planters sundhed. Undersøgelses-
proceduren er den stærkeste af de to komiteprocedurer set fra medlemssta-
ternes synsvinkel.
Hvis Kommissionen skal kunne udstede en gennemførelsesretsakt under
denne procedure, må den ikke have et kvalificeret flertal imod sig. Undersø-
gelsesproceduren giver med andre ord komiteen mulighed for at blokere
Kommissionens forslag. Afstemningerne i komiteen under denne procedure
har følgende konsekvenser:
-
-
-
Kommissionen kan vedtage forslaget, hvis det støttes af et kvalificeret
flertal i komiteen
Kommissionen kan ikke vedtage forslaget, hvis et kvalificeret flertal i
komiteen er imod det
Kommissionen kan vælge at vedtage et forslag, hvis der hverken er et
kvalificeret flertal for eller imod forslaget. Kommissionen er dog ikke
forpligtet til at vedtage det.
Hvis komiteen stemmer imod udkastet med et kvalificeret flertal, kan Kommis-
sionen således ikke vedtage en gennemførelsesretsakt efter denne proce-
dure. Kommissionen kan dog henvise sagen til behandling i et særligt appel-
udvalg, som er sammensat af repræsentanter fra EU-landene og Kommissio-
nen
20
.
Rådgivningsproceduren benyttes på alle de områder, hvor undersøgelsespro-
ceduren ikke anvendes. Ifølge rådgivningsproceduren skal Kommissionen fo-
relægge sit forslag til gennemførelsesretsakt for en rådgivningskomite. Komi-
teen kan med et simpelt flertal vedtage en udtalelse om forslaget. Komiteen er
dog som navnet antyder kun rådgivende og udtalelsen binder derfor ikke
19
Se forordning nr. 182/2011 af 16. februar 2011.
Hvis et kvalificeret flertal i appeludvalget afgiver en positiv udtalelse om Kommissionens for-
slag, kan Kommissionen alligevel vedtage udkastet til gennemførelsesretsakt. Kommissionen
vedtager dog ikke forslaget, hvis appeludvalget afgiver en negativ udtalelse.
20
6/1
0
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0007.png
Kommissionen. Kommissionen er dog forpligtet til at tage størst mulig hensyn
til komiteens udtalelse.
Endelig har både Rådet og Europa-Parlamentet en begrænset mulighed for at
gøre indsigelse mod forslag til gennemførelsesretsakter. Det kan de dog kun
gøre, hvis de vurderer, at Kommissionen i sit forslag til gennemførelsesretsakt
overskrider de gennemførelsesbeføjelser, som de har fastsat i basisretsakten.
Så vidt vides har ingen af de to EU-institutioner endnu benyttet sig af denne
mulighed.
21
Adgang til forslagene til kommissionsretsakter
Det er i dag svært for offentligheden og EU-landenes nationale parlamenter at
få adgang til Kommissionens forslag til delegerede retsakter og gennemførel-
sesretsakter. I dag offentliggør Kommissionen som hovedregel først delege-
rede retsakter og gennemførelsesretsakter efter, at de er vedtaget
22
.
Kommissionen har dog i maj 2015 tilkendegivet, at den agter at gøre alle for-
slag til delegerede retsakter samt vigtige forslag til gennemførelsesretsakter
tilgængelige for offentligheden på Kommissionens egen hjemmeside fire uger,
før de vedtages
23
.
Hvornår dette løfte vil blive en realitet, er lidt usikkert. På den ene side har de
tre EU-institutioner aftalt at oprette et brugervenligt fælles register for delege-
rede retsakter inden udgangen af 2017. På den anden side har Kommissio-
nen tilkendegivet, at en forbedret adgang for offentligheden til forslagene til
delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter måske kan ske allerede fra
juni 2016 på Kommissionens egen hjemmeside.
Kommissionen vil fremover også sende alle forslag til delegerede retsakter til
medlemsstaterne og EU-lovgiverne
24
. Det skal ske i god tid og samtidig til Rå-
det, Parlamentet og EU-landenes eksperter.
21
22
Forordning 182/2011 artikel 11.
De enkelte generaldirektorater i Kommissionen kan dog i dag vælge at offentliggøre udkast.
Det har f.eks. DG FISMA valgt at benytte sig af i visse tilfælde.
23
Dette løfte blev afgivet af Kommissionen i en meddelelse om bedre regulering fra 19. maj 2015
– Kom(2015)215. Ifølge Kommissionen vil der dog være undtagelser for både udkast til delege-
rede retsakter og til gennemførelsesretsakter. Bl.a. i hastetilfælde, hvor det ikke er muligt at af-
holde en høring eller, hvis et udkast til en gennemførelsesretsakt vedrører finansiel forvaltning.
24
Det er aftalt i den nye interinstitutionelle aftale mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen
om bedre regulering, som forventes at træde i kraft medio marts 2016.
7/1
0
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0008.png
De nationale eksperter vil desuden blive konsulteret systematisk af Kommissi-
onen om alle udkast til delegerede retsakter enten gennem eksisterende ek-
spertgrupper eller gennem ad hoc-grupper
25
. Ifølge Kommissionen vil hørin-
gen af de nationale eksperter ske parallelt med høringen af offentligheden.
Gennemførelsesretsakter skal som udgangspunkt sendes til regeringerne 14
dage, før de drøftes i den ansvarlige komite
26
.
Med venlig hilsen
Morten Knudsen
(3695)
25
Eksperter fra Rådet og Europa-Parlamentet vil også få adgang til de møder i Kommissionens
ekspertgrupper, som de nationale eksperter inviteres til som led i udarbejdelsen af delegerede
retsakter. Indtil nu er det så vidt vides sket på ad hoc basis.
26
Det hedder i forordning 182/2011 i artikel 3, at formanden for den ansvarlige komite indkalder
komiteen til møde mindst 14 dage efter, at udvalget har fået forelagt udkastet til gennemførel-
sesretsakt og udkastet til dagsorden. Der kan dog afviges fra denne regel i behørigt begrun-
dede tilfælde.
8/1
0
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0009.png
TABEL I – Antal vedtagne delegerede retsakter (2010-2015) fordelt på
politikområder
DAs
AGRI
BUDG
CLIMA
ECFIN
ECHO
EMPL
ENER
ENTR/GROW
ENV
ESTAT
FPI
INFSO/CNECT
MARE
MARKT/FISMA
MOVE
OLAF
REGIO
RTD
SANCO/SANTE
SG
TAXUD
TRADE
IALT
2010
0
0
0
0
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
1
2
0
0
0
0
3
0
0
0
7
2011
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
2012
1
1
2
1
0
0
3
1
3
2
0
0
1
18
1
0
0
0
0
1
1
2
38
2013
4
2
1
1
0
0
5
6
18
1
0
0
0
6
2
0
0
0
3
1
0
5
55
2014
30
0
4
0
1
2
2
10
11
2
0
1
11
32
2
0
3
3
4
1
0
8
130
5
9
5
4
1
0
10
24
0
4
3
0
4
2
3
7
104
2015
18
2
1
1
0
1
9/1
0
 MOF, Alm.del - 2016-17 - Bilag 274: Kopi af EU-note 30 (2015-16) Når EU-Kommissionen vedtager EU-regler
1727873_0010.png
TABEL II – Antal vedtagne udtalelser og gennemførelsesretsakter/-foran-
staltninger (2014) fordelt på politikområder
Foranstaltninger vedta-
get i henhold til en for-
skriftsprocedure med
kontrol
2
0
5
0
0
0
0
0
0
0
4
19
10
1
0
24
0
1
0
32
0
0
0
0
67
0
0
0
165
Udtalelser
Vedtagne
gennemførelsesretsak-
ter
135
14
14
20
84
1
9
5
7
3
4
16
6
3
2
19
42
11
22
44
110
0
8
150
695
2*
74
63
1 563
AGRI
BUDG
CLIMA
CNECT
DEVCO
DIGIT
EAC
ECFIN
ECHO
EMPL
ENER
ENV
ESTAT
FISMA
FPI
GROW
HOME
JUST
MARE
MOVE
NEAR
OLAF
REGIO
RTD
SANTE
SG
TAXUD
TRADE
I ALT
141
15
19
21
86
1
28
5
9
7
14
38
17
17
4
54
45
19
22
93
112
0
12
152
799
13
79
67
1 889
* Inklusive 13 udtalelser fra appeludvalget og 2 vedtagne retsakter.
10/
10