FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 69: Orientering om Kommissionens vurdering af Danmarks transponering af finanspagten, fra finansministeren

Finansudvalget 2016-17
FIU Alm.del Bilag 69
Offentligt

Notat

Orientering om Kommissionens

transponering af finanspagten

vurdering

Danmarks

10. marts 2017

Danmark tiltrådte finanspagten i 2012. Finanspagten indebærer bl.a., at deltager-

landene senest i 2013 i national lov skulle implementere: 1)en budgetbalanceregel,

som siger, at det årlige strukturelle offentlige underskud skal overholde landets

mellemfristede budgetmål i medfør af Stabilitets- og Vækstpagten (MTO), men

grænsen for det strukturelle underskud må dog som udgangspunkt højst udgøre

0,5 pct. af BNP, 2) en automatisk korrektionsmekanisme, der sikrer strukturelle

budgetforbedringer, hvis budgetbalancereglen overskrides væsentligt og 3) et nati-

onalt finanspolitisk råd, der overvåger overholdelsen af reglerne. Danmark gen-

nemførte transponeringen (dvs. implementeringen i national lovgivning) i 2012

ved at indføre budgetloven og ændre loven om De Økonomiske Råd (DØR).

Det følger af finanspagten, at deltagerlande kan indbringe andre deltagerlande for

EU-domstolen for manglende efterlevelse af kravet om implementering i national

lovgivning. Deltagerlandene har forpligtet sig til at følge EU-domstolens afgørelse

herom, og kan i modsat fald blive pålagt at betale en bod på op til 0,1 pct. af BNP.

Kommissionen har på den baggrund fået til opgave at foretage en vurdering af

landenes transponering af finanspagten (dvs. ikke en vurdering af selve finanspoli-

tikken). Ifm. vurderingen har Kommissionen været i kontakt med hvert enkelt

deltagerland for at afklare spørgsmål om den nationale transponering.

Kommissionen og Finansministeriet har været i løbende teknisk dialog, og fi-

nansministeren har sendt to breve med svar på spørgsmål fra Kommissionen.

Finansministerens brev af 9. september 2015

Kommissionen anmodede 31. juli 2015 finansministeren om uddybende informa-

tion om flg. elementer i den danske transponering af finanspagten:

Budgetlovens juridiske status:

Kommissionen påpegede, at budgetloven er en al-

mindelig lov med samme juridiske status som de årlige finanslove, og at der såle-

des kan være juridisk uklarhed, hvis der vedtages en finanslov i modstrid med

budgetloven. Finansministeriet svarede, at budgetloven, som enhver anden dansk

lov, naturligvis skal overholdes i forbindelse med den årlige finanslov. Budgetlo-

ven bygger desuden på et bredt politisk forlig. Danmark understregede ved tilbli-

velsen af finanspagten i 2012, at man ikke kunne ændre grundloven og ikke har

love over finanslovene. Det er således heller ikke et krav ifølge finanspagten, at

reglerne forankres i forfatningen, så længe de er bindende for finansloven.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 69: Orientering om Kommissionens vurdering af Danmarks transponering af finanspagten, fra finansministeren

Side 2 af 3

DØR’s rolle ift. overvågningen af finanspolitikken:

Kommissionen spurgte, hvorvidt

DØR’s mandat er tilstrækkeligt specifik, hvorvidt DØR har tilstrækkelig adgang til

information, og hvorvidt regeringen er pålagt at udtale sig, når man afviger fra

DØR’s anbefalinger og vurderinger vedr. bl.a. aktiveringen af budgetlovens kor-

rektionsmekanisme). Finansministeriet svarede, at DØR i praksis udfører de op-

gaver, som finanspagten kræver, ligesom ministerierne svarer på DØR’s rapporter

(”følg-eller-forklar”-princip). Dette er i fuld overensstemmelse med finanspagten.

DØR’s adgang til relevant information nævnes i lovbemærkningerne til den revi-

derede lov om DØR af 2012.

Budgetlovens korrektionsmekanisme.

Kommissionen påpegede, at I) mekanismen

ikke aktiveres i det indeværende år, hvis der konstateres afvigelser fra budgetba-

lancereglen i løbet af budgetåret, eller efter årets afslutning (”ex

post”),

og at II)

mekanismen mangler eksplicit proportionalitet, dvs. at størrelsen af den automati-

ske strukturelle budgetforbedring pr. år i gennemsnit bør være større, jo større

afvigelsen er.

Finansministeriets svar redegjorde for, at den danske budgetlov er i fuld overens-

stemmelse med finanspagten:

I) Budgetloven efterlever finanspagten, da der hvert år ifm. finansloven skal plan-

lægges en strukturel saldo, der højst udviser et underskud på 0,5 pct. af BNP for

det følgende år (dvs. ”ex ante”-korrektion, der forebygger afvigelser, inden de

opstår), uanset eventuelle uforudsete afvigelser fra kravet i indeværende år, jf.

budgetlovens § 2, stk. 1-2

. Opstår der en uforudset afvigelse i ét år, korrigeres

den således i det næste år (dvs. implicit en ”ex post”-korrektion året efter), hvor

der igen planlægges et strukturelt underskud på højst 0,5 pct. af BNP. Det bekræf-

tedes således, at budgetloven ikke indebærer et krav om at korrigere en eventuel

væsentlig afvigelse i løbet af året, hvor afvigelsen opstår, men påpegede, at dette

heller ikke er et krav i finanspagten. En alternativ mekanisme, hvor afvigelser kor-

rigeres i samme år, som de finder sted, ville desuden føre til en mere ustabil og

mindre hensigtsmæssig økonomisk politik.

Ad. II) Da den danske budgetlov sikrer, at finanspolitikken altid planlægges efter

en fuld tilbagevenden til et strukturelt underskud på højst 0,5 pct. af BNP næste

år,

uanset

hvor stort det strukturelle underskud skønnes at være i indeværende år,

indeholder budgetloven et krav om fuldstændig proportionalitet, som lever op til

finanspagten.

Finansministerens brev af 18. juli 2016

Efter Finansministeriets brev af 9. september 2015 havde Kommissionen fortsat

spørgsmål til to temaer:

1) Kommissionen pegede stadig på, at budgetloven har samme juridiske status

som de årlige finanslove, og at det derfor teoretisk syntes at være en mulighed at

vedtage finanslove, som er i strid med budgetloven. Skulle det ske, er det uklart,

§ 2, stk. 1, angiver, at ”Den samlede budgetstilling på de samlede offentlige finanser skal være i balance eller

udvise et overskud”. Det uddybes i § 2, stk. 2, at ”Det i stk. 1 nævnte krav om budgetbalance er overholdt,

hvis den strukturelle saldo er på niveau med det mellemfristede mål, der er fastsat i den reviderede stabilitets-

og vækstpagt, og med en nedre grænse for et strukturelt underskud på 0,5 pct. af bruttonationalproduktet.”.

Der kan dog afviges midlertidigt fra dette krav i tilfælde af ”exceptionelle omstændigheder”, som specificeret i

§ 2, stk. 5-6.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 69: Orientering om Kommissionens vurdering af Danmarks transponering af finanspagten, fra finansministeren

Side 3 af 3

hvordan en domstol ville kunne håndhæve budgetloven, når den ikke er juridisk

hævet over finansloven.

2) Kommissionen anførte, at dens læsning af finanspagten er, at der bør være et

lovbestemt

”følg-eller-forklar”-princip, som eksplicit forpligter regeringen til enten

at følge DØR’s anbefalinger og vurderinger vedr. budgetlovens korrektionsmeka-

nisme og bestemmelser om ”exceptionelle omstændigheder”

eller offentligt at

forklare, hvorfor man ikke gør. Et sådant princip fandtes ikke i dansk lovgivning,

om end der var tradition for, at regeringen i praksis løbende udtalte sig om DØR’s

vurderinger (hvilket Kommissionen anerkendte).

I forlængelse af den tidligere korrespondance svarede finansministeren den 18. juli

2016 på et brev fra Kommissionen af 19. maj 2016. I svarbrevet garanterer rege-

ringen, at Danmark lever op til finanspagtens krav, herunder:



at den danske lovgivning skal fortolkes som indeholdende en forpligtelse til, at

de årlige finanslove til enhver tid skal overholde bestemmelserne i finanspagt-

en og budgetloven.



at de danske lovrammer til enhver tid vil blive anvendt i overensstemmelse

med ”følg-eller-forklar”-princippet (dvs. at regeringen i forhold til de relevante

bestemmelser enten følger anbefalinger og vurderinger fra De Økonomiske

Råd eller offentligt forklarer, hvorfor man ikke gør).

Brevet oplyser desuden, at der ikke eksisterer retslige processer, der kan aktiveres,

hvis en finanslov ikke overholder budgetloven (det er i dansk ret kun Grundloven,

som er hævet over andre love, og som kan håndhæves på denne måde), men at

budgetloven og finanspagten naturligvis skal overholdes igennem hele finanslovs-

processen.

Som det var tilfældet med det foregående brev ændrer dette brev ikke på dansk ret

og pålægger ikke Danmark nye forpligtelser, idet det blot slår fast, at Danmark

lever op til finanspagtens krav. Der er således blot tale om en bekræftelse af eksi-

sterende lovgivning og praksis.

Det bemærkes desuden, at lov om ændring af lov om Det Økonomiske Råd og

Det Miljøøkonomiske Råd (lov nr. 1751 af 27. december 2016 med ikrafttrædelse

1. januar 2017) indebærer en formalisering af ”følg-eller-forklar”-princippet for så

vidt angår formandskabets vurderinger vedr. budgetlovens korrektionsmekanisme

og bestemmelser om ”exceptionelle omstændigheder” (de temaer, som finanspag-

tens principper fokuserer på).

Kommissionens endelige vurdering af landenes transponering af finanspagten

Kommissionen offentliggjorde 22. februar 2017 sin endelige vurdering af landenes

implementering af finanspagten. Det fremgår heraf, at Danmarks implementering

af finanspagten lever op til alle krav.

Budgetloven tillader (ligesom finanspagten og Stabilitets- og Vækstpagten) afvigelser fra det mellemfristede

mål for struktursaldoen i tilfælde af exceptionelle omstændigheder. Dette forstås som en usædvanlig begiven-

hed, der ligger uden for statens kontrol, og som har en afgørende virkning på de samlede offentlige finanser,

eller perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag som fastsat i Stabilitets- og Vækstpagten.