Finansudvalget 2016-17
FIU Alm.del Bilag 52
Offentligt
1716495_0001.png
2017
ANALYSE AF DELTAGELSESEFFEKTEN
EFF E KT E R A F ÆN DR I NG E R I D E N Ø KO NO MI S K E T I L S K YN D EL S E
T IL B E S KÆ FT IG E L S E
AF D E Ø K O N O M I S K E K O N S U L E N T E R O G U D V AL G S K O N S U L E N T E R N E
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
Indholdsfortegnelse
1.
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.4.1.
1.4.2.
1.4.3.
1.5.
1.5.2.
1.5.3.
1.5.4.
1.7.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.3.1.
2.3.2.
2.3.3.
2.4.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
4.
5.
6.
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
Del 1 - Deltagelseseffekten .............................................................................................. 4
Definition ...................................................................................................................... 4
Skøn for arbejdsudbudsvirkninger af reformer ............................................................ 5
Teoretisk perspektiv .................................................................................................... 6
Effektens størrelse og fortegn ..................................................................................... 8
Ministeriernes metode og belæg bag valg af metode ......................................... 8
Forskellige kommissioner m.m. ......................................................................... 11
Finland og Sverige ............................................................................................. 13
Grupper...................................................................................................................... 14
Ministeriernes metode ....................................................................................... 15
Forskellige kommissioner m.m. ......................................................................... 16
Finland og Sverige ............................................................................................. 16
Sammenfatning ......................................................................................................... 17
Del 2 – Nyere studier til underbygning af deltagelseseffekten ....................................... 19
Estimeret lønligning ................................................................................................... 19
Panelundersøgelser på tværs af OECD-lande .......................................................... 21
Mikroøkonomiske studier........................................................................................... 23
Dagpengemodtagere ......................................................................................... 24
Kontanthjælpsmodtagere .................................................................................. 27
Studier af jobpræmieordninger/beskæftigelsesfradrag ..................................... 28
Sammenfatning inkl. kritik af den mikroøkonomiske litteratur ................................... 29
Del 3 - Effekter af aktiv arbejdsmarkedspolitik ............................................................... 30
Dagpengemodtagere ................................................................................................. 31
Kontanthjælpsmodtagere .......................................................................................... 32
Samfundsmæssig værdi ............................................................................................ 33
Konklusion ...................................................................................................................... 33
Litteraturliste ................................................................................................................... 36
Bilag ................................................................................................................................ 40
Bilag 1 - Kommissoriet for analysen .......................................................................... 40
Bilag 2 - Nyeste reformer af overførselsindkomster .................................................. 41
Bilag 3 – Personer på indkomstoverførsler i 3. kvartal 2016 ..................................... 45
Bilag 4 – Dagpengemodtagere .................................................................................. 46
7.4. Bilag 4 – Dagpengemodtagere ........................................................................................... 47
6.5.
6.6.
Bilag 5 – Kontanthjælpsmodtagere ........................................................................... 48
Bilag 6 – Studier af jobpræmieordninger ................................................................... 51
2/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0003.png
Indledning
Finansudvalget har i oktober 2016 med udgangspunkt i kommissoriet for rapporten bl.a. bedt
om en redegørelse af forudsætninger for deltagelseseffekten anvendt af ministerierne og en
vurdering af det videnskabelige belæg bag deltagelsesbeslutningen i Danmark og andre lande
1
.
Forudsætninger for deltagelseseffekten har betydning for at vurdere konsekvenserne af
eksempelvis en sænkning af skatten i bunden. Deltagelseseffekten udtrykker hvor meget en
ændring i den økonomiske gevinst ved at komme i beskæftigelse ift. at være på
overførselsindkomst påvirker beskæftigelsesgraden. Eksempelvis skønnes JobReform Fase 2 i
helhedsplanen (2025-plan) at øge arbejdsudbuddet via deltagelseseffekten med 6.000
personer. Beregningen præsenteres i starten af rapporten sammen med beregninger af
arbejdsudbudseffekter af de seneste skattereformer og af de seneste reformer på
overførselsområdet og viser, hvornår beregninger af deltagelseseffekter indgår.
Rapporten er opdelt i tre dele.
Første del af rapporten omhandler indledningsvis teoretiske perspektiver på, om
arbejdsløshedsperioden, falder eller stiger som følge af et større økonomiske incitament til
beskæftigelse. Første del af rapporten indeholder også en redegørelse af de økonomiske
ministeriers beregningsprincipper for deltagelsesbeslutningen og af, hvilket empirisk grundlag
disse, principper hviler på. For at få et bredere perspektiv afdækkes også, om principperne
adskiller sig fra de principper, som f.eks. andre kommissioner og Det Økonomiske Råds
Sekretariat (DØRS) har anvendt. De danske beregningsprincipper sammenlignes også med
centraladministrationens praksis i Sverige og Finland
2
.
I anden del af rapporten undersøges det, om der er andre og nyere empiriske studier, der kan
bruges til at fastlægge deltagelseselasticitetens størrelsen, end de studier de økonomiske
ministerier henviser til i svar til Folketinget
3
.
Tredje del af rapporten sammenfatter resultater af studier af effekter af den aktive
beskæftigelsesindsats. Hovedvægten i analysen er lagt på gennemgangen af studier af passive
frem for aktive arbejdsmarkedspolitiske virkemidler.
1
Kommissoriet kan findes i
bilag 1
eller omdelt på FIU alm. del – bilag 4.
Baggrunden for bestillingen af opgaven har flere medlemmer af Finansudvalget uddybet i en artikel i Information af 15.
oktober 2016: https://www.information.dk/indland/2016/10/folketinget-finde-faar-folk-tage-arbejde
2
Finansudvalget har også bedt om en kortlægning af, hvordan centraladministrationen i andre lande beregner
deltagelseseffekten. Information herom er indsamlet gennem et samarbejde mellem parlamentsbiblioteker, ECPRD. Der
er dog kun to lande, Sverige og Finaland, der har oplyst, at de bruger et konkret skøn for deltagelseselasticitetens
størrelse. Pba. undersøgelsen vides det ikke, om centraladministrationen i de resterende lande foretager beregninger
af deltagelseseffekten.
3
En elasticitet måler den relative ændring i en variabel som følge af den relative ændring i en anden variabel.
Deltagelseselacticiteten måler således, hvor meget en ændring i den økonomiske gevinst ved at komme i beskæftigelse
ift. at være på overførselsindkomst påvirker beskæftigelsesgraden.
3/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0004.png
1. Del 1 - Deltagelseseffekten
1.1. Definition
Ifølge Skatteministeriet (2016) er der belæg for, at den økonomiske gevinst ved at være i
beskæftigelse frem for at være på overførselsindkomst har betydning for deltagelsen på
arbejdsmarkedet. Antagelsen er, at jo større økonomisk gevinst, desto højere sandsynlighed for
beskæftigelse.
Den gevinst, der er ved at være beskæftiget frem for at være ledig, kan både forøges gennem
ændringer i skattesystemet og ændringer i overførselssystemet. Det kan være en lempeligere
beskatning af lave lønindkomster, som f.eks. indførelsen af et beskæftigelsesfradrag, eller en
reduktion af niveauet for arbejdsløshedsunderstøttelse.
De økonomiske ministerier skelner mellem to adfærdsmæssige virkninger af skatteændringer
(arbejdsudbudseffekter): deltagelseseffekten og timeeffekten
4
. Timebeslutningen drejer sig om
ændringen i antallet af arbejdstimer for
allerede
beskæftigede personer.
Deltagelsesbeslutningen er beskrevet i boks 1 nedenfor
Boks 1: Hvad er deltagelseseffekten?
Det kan være hensigtsmæssigt at opdele deltagelseseffekten i to effekter. Den ene effekt kan
benævnes ledighedseffekten. Ledighedseffekten er effekten på den strukturelle ledighed af
en ændring i gevinsten ved at være i beskæftigelse. Den anden effekt berører personer, der
står uden for arbejdsmarkedet.
Den enkeltes økonomiske tilskyndelse til at arbejde i forhold til at modtage en
overførselsindkomst kan måles ved kompensationsgraden. Deltagelseseffekten beregnes
således konkret på baggrund af ændringer i den såkaldte nettokompensationsgrad, der
udgør forholdet mellem den disponible indkomst (for den samme person) hhv. som
overførselsmodtager og som beskæftiget.
Kompensationsgraden kan ikke observeres direkte. Beregningerne bygger derfor på en lang
række hypotetiske forudsætninger. For f.eks. ledige og efterlønsmodtagere beregnes en
potentiel timeløn og for beskæftigede beregnes en hypotetisk overførselsindkomst.
Skatteministeriet (2016) påpeger derfor, at de beregnede størrelser skal tolkes med
forsigtighed. Beregningerne er baseret på indkomstoplysninger for 2013, og opgørelser for
årene efter 2013 er behæftet med betydelig usikkerhed.
4
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 120 (folketingsåret 2015-16).
4/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0005.png
1.2. Skøn for arbejdsudbudsvirkninger af reformer
Økonomiske incitamenter har spillet en central rolle i forbindelse med økonomiske reformer og
politiske aftaler de seneste år, jf. Skatteministeriet (2016). Vurderinger af
arbejdsudbudseffekterne af reformerne afhænger bl.a. af forudsætninger om
deltagelseselasticiteten. De økonomiske incitamenter til beskæftigelse styrkes markant fra 2013
til 2023, hvilket bl.a. skyldes skattereformen fra 2012.
Nedenfor er vist en tabel for arbejdsudbudsvirkninger af tidligere skattereformer:
Tabel 1: Arbejdsudbudsvirkning af tidligere skattereformer (fuldtidspersoner)
Reform
2004-aftalen
2007-aftalen
Forårspakke 2.0 (2009-skattereformen)
Skatteelementer i genopretningsaftalen
Skatteaftale 2012
I alt
Timeeffekt
6.450
6.400
17.650
-2.200
6.800
35.100
Deltagelseseffekt
3.250
1.150
600
450
9.000
14.450
Samlet
9.700
7.550
18.250
-1.750
15.800
49.550
Kilde: Finansministerens svar på BEU alm.del - spørgsmål 286 (folketingsåret 2012-13) og Finansministeriet (2011).
Af
tabel 1
ses det, at virkningen på arbejdsudbuddet af de seneste skattereformer via
deltagelseseffekten er omtrent 14.500 personer. Det svarer til, at knap 30 pct. af effekten
kommer fra virkninger på den gennemsnitlige kompensationsgrad via deltagelseseffekten, mens
resten afspejler timeeffekten.
Ændringer i overførselssystemet kan også påvirke økonomiske incitamenter. Virkninger på den
strukturelle beskæftigelse af reformer på overførselsområdet siden 2010 via deltagelseseffekten
kan ses af nedenstående tabel.
Beskæftigelseseffekterne af reformer af overførselsindkomster siden 2010 kan ses nedenfor i
tabel 2.
Tabel 2: Skøn for strukturel beskæftigelse af reformer på overførselsområdet siden 2010
(fuldtidspersoner)
Genopretningsaftale, 2010
12.300
Aftale om senere tilbagetrækning, 2011 (effekt i 2040)
35.000
Reform om førtidspension og fleksjob, 2012
12.200
Aftale om reform af kontanthjælpssystemet, 2013
7.800
Reform af sygedagpengesystemet, 2013
1.300
Reform af beskæftigelsesindsatsen, 2014
800
Refusionsomlægning, 2014
3.000
Ny integrationsydelse, 2015
1.000
Aftale om et tryggere dagpengesystem, 2015
-800
JobReform fase 1 (kontanthjælpsaftale), 2016
700
I alt
73.300
Kilde: Finansministerens svar på FIU alm. del - spørgsmål 381 (folketingsåret 2015-16) og Beskæftigelsesministerens
svar på spørgsmål 43 (L113) (folketingsåret 2015-16).
5/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0006.png
Det skønnes, at den strukturelle beskæftigelse stiger med ca. 73.000 personer som følge af
reformer af overførselsområdet siden 2010 via deltagelseseffekten.
Et nyligt eksempel på en beregning af arbejdsudbudseffekter via deltagelseseffekten er den
tidligere regerings udspil til JobReform Fase 2 fra helhedsplanen (2025-planen). Her var målet
også at øge beskæftigelsen gennem et større økonomisk incitament til beskæftigelse.
Tabel 3: Arbejdsudbudsvirkning (kun deltagelseseffekt) i JobReform Fase 2
Lempelser:
Målrettet Jobfradrag og PensionsBonus
Reduktion af topskat med 5 procentpoint (før AM-bidrag) op til 1 mio. kr.
Afskaffelse af PSO-afgiften
Finansiering:
Afskaffelse af grøn check
Reduktion af rentefradrag med 5 procentpoint
Målrettede justeringer af overførselssystemet
Jobreform Fase II i alt
Kilde: Skatteministerens svar på SAU alm. del - spørgsmål 612 (folketingsåret 2016-17)
2.400
50
-150
550
150
3.000
6.000
Initiativerne under et skønnes via deltagelseseffekten, som vist i
tabel 3,
at øge arbejdsudbuddet
svarende til 6.000 fuldtidspersoner ifølge Skatteministeriet.
Afsnittet nedenfor indeholder en gennemgang af teoretisk mulige adfærdsreaktioner af en større
økonomisk gevinst ved beskæftigelse.
1.3. Teoretisk perspektiv
Set fra et teoretisk synspunkt er det ikke entydigt, hvordan ændringer i kompensationsgraden
påvirker længden af arbejdsløshedsperioden. Der er to effekter ifølge Andersen m.fl. (2015), der
taler for, at et lavere ydelsesniveau giver anledning til kortere perioder med arbejdsløshed.
Den første effekt er, at arbejdsløse, der modtager en lavere ydelse, er mere tilbøjelige til at
acceptere job, som de ellers ville have afvist, hvis de havde fået en højere ydelse.
Den anden effekt er, at arbejdsløse vil søge mere intensivt og derfor vil finde job hurtigere.
På den anden side kan der være en tredje effekt, kaldet entitlement-effekten, der indebærer, at
lavere ydelsesniveauer fører til længere arbejdsløshedsperioder. Årsagen er, at en lavere ydelse
giver et mindre incitament til at sikre sig retten til at få ydelsen igen. Generelt vurderer Andersen
m.fl. (2015) dog, at de to første effekter dominerer entitlement-effekten.
6/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0007.png
Boks 2: Kvalitet og varighed af efterfølgende jobs
På et imperfekt kapitalmarked med lav generøsitet er der risiko for, at der indgås et
hurtigt job-match, som ikke er samfundsøkonomisk efficient. Et mere generøst
understøttelsessystem giver mulighed for længere søgetid, som kan afspejle sig i et
bedre jobmatch samfundsøkonomisk set. En stigning i niveauet for
arbejdsløshedsunderstøttelse afhjælper i denne situation en markedsfejl. For en
uddybning af argumentet se Andersen m.fl. (2015).
En højere kompensationsgrad antages traditionelt set i en partiel søgemodel at føre til en
længere arbejdsløshedsperiode. Set fra et teoretisk synspunkt findes der ikke et fuldstændig
teoretisk entydigt svar på effekten af en ændring af niveauet for arbejdsløshedsunderstøttelse
på længden af arbejdsløshedsperioden. Derfor er fokus i denne rapport på empiriske
undersøgelser.
Teorien gennemgået ovenfor afdækker ikke, om der er personer, der finder det optimalt at
forlade arbejdsstyrken eller der er nogle, som ønsker at indtræde i arbejdsstyrken.
Gennemgangen af teoretisk mulige adfærdseffekter i rapporten dækker således ikke alle
kanaler, hvormed beskæftigelsesgraden kan forventes at blive påvirket af en ændring i
kompensationsgraden. Gennemgangen illustrerer dog behovet for at ty til den empiriske
litteratur på området.
Resten af del 1 kan opdeles i to: afsnit 1.4 og 1.5. Afsnit 1.4 handler om ministeriernes
antagelser om effekten af en ændring i kompensationsgraden. Mens afsnit 1.5.redegør for,
hvilke persongrupper, der ifølge de økonomiske ministerier antagelser, vil reagerer på en større
gevinst ved beskæftigelse.
Både afsnit 1.4 og 1.5 indeholder en redegørelse for, hvilket empirisk grundlag de økonomiske
ministerier baserer deres metode på. Dernæst sammenlignes de økonomiske ministeriers
metode med beregningsmetoder anvendt af andre kommissioner m.m.
7/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0008.png
1.4. Effektens størrelse og fortegn
1.4.1. Ministeriernes metode og belæg bag valg af metode
Ifølge Finansministeriet (2013) peger relevante studier i den økonomiske faglitteratur
overvejende på, at en forbedring af det økonomiske incitament til at være i beskæftigelse
reducerer den strukturelle ledighed og øger den strukturelle beskæftigelse
5
. Den økonomiske
tilskyndelse til at være i beskæftigelse kan som sagt måles ved nettokompensationsgraden
6
.
Skattekommissionen (2009) anvendte samme beregningsmetode som brugt i de økonomiske
ministerier. De deler dog deltagelseseffekten (som de kalder beskæftigelseseffekten) op i to:
dels en ledighedseffekt, som opfanger påvirkningen af den
strukturelle ledighed,
og dels en
effekt, som opfanger ændringen i
den samlede arbejdsstyrke.
I tråd med Skattekommissionen
gennemgås først ledighedseffekten, som opfanger påvirkningen på den strukturelle ledighed og
dernæst effekten, som opfanger ændringer i den samlede arbejdsstyrke.
Påvirkning af den strukturelle ledighed (ledighedseffekt)
En højere økonomisk gevinst ved beskæftigelse får ledige til yderligere at forstærke søgningen
efter arbejde, hvilket alt andet lige trækker i retning af lavere (strukturel) ledighed ifølge
Finansministeriet (2002).
Boks 3: Hvad er den strukturelle ledighed?
Den strukturelle ledighed er et mål for, hvor lav ledigheden kan blive uden at give
anledning til et uholdbart lønpres. Den strukturelle ledighed kan karakteriseres ved
det langtsigtede niveau for ledigheden, der er renset for konjunkturudsving. Den
strukturelle ledighed kan ikke observeres direkte, men estimeres ved hjælp af en
statistisk model. Derfor er skønnet for den strukturelle ledighed også behæftet med
usikkerhed ifølge Finansministeriet, jf. Finansministerens svar på FIU alm. del –
spørgsmål 166 (folketingsåret 2015-16).
En varig strukturel forøgelse af beskæftigelsen, f. eks. gennem lavere strukturel
ledighed, indebærer en umiddelbar strukturel forbedring af de offentlige finanser
ifølge Finansministeriet. Det gælder også, selv om den fulde virkning på den faktiske
beskæftigelse først optræder på længere sigt, jf. Finansministerens svar på FIU alm.
del – spørgsmål 1 (folketingsåret 2012-13).
5
6
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 420 (folketingsåret 2012-13).
En nettokompensationsgrad på eksempelvis 60 pct. betyder, at den disponible indkomst som overførselsmodtager
udgør 60 pct. af den disponible indkomst som beskæftiget efter skat. Nettokompensationsgrader beregnes vha.
Lovmodellens
forskelsbeløbsmodel
i
centraladministrationen.
I
lovmodellens
forskelsbeløbsmodel
tager
nettokompensationsgraden bl.a. højde for transportudgifter til og fra arbejde samt aftrapning af indkomstafhængige
ydelser som boligstøtte og tilskud til daginstitutionsbetalinger
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 166 (folketingsåret 2015-16).
8/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0009.png
Ved beregning af effekten af en ændring i kompensationsgraden tager de økonomiske
ministerier udgangspunkt i en række empiriske studier fra 1990’erne. Studierne er alle fra før
1997. Resultaterne fra studierne er vist nedenfor i
tabel 4.
Tabel 4: Dagpengeniveauets effekt på strukturledigheden
Institution
DØR (efterår 1997)
Scarpetta (1996)
Jackmann m.fl.. (1996)
DØR (før 1996)
Danmarks
Statistik
(1996)
Erhvervsministeriet m.fl.
(1996)
Fald i dagpenge
(pct.)
8
10
10
10
10
10
Fald i ledighed
(procentpoint)
1,2
0,9
0,7
1,0
1,0
1,0
Type af studie
Modelberegning
Panelundersøgelse
1)
Estimeret lønligning
Estimeret lønligning
Estimeret lønligning
Kilde: Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 420 (folketingsåret 2012-13).
Note: Hvis en reduktion af dagpengesatsen på 10 pct. fører til et fald i ledigheden på ca. 1 procentpoint svarer
det til et fald i den gennemsnitlige kompensationsgrad på 10 procentpoint dæmper den strukturelle ledighed
med 1,4 procentpoint. 1) Det har ikke umiddelbart været muligt at genfinde studiet af Jackman, Layard og Nickell
(1996). Det formodes, at studiet også bygger på en panelundersøgelse, da et studie af samme forfattere,
Layard, Nickell og Jackman (1991), finder en elasticitet omkring 0,17 ved en 1 pct. forhøjelse af
kompensationsgraden på paneldata for 1983-1989. jf. Velfærdskommissionen (2005).
Af
tabel 4
ses det, at det empiriske belæg bag metoden primært bygger på to slags studier:
panelundersøgelser på tværs af lande og estimationer af lønligninger på danske data.
Det videnskabelige grundlag vist ovenfor er beskrevet i
Fordeling og incitamenter 2002,
Finansministeriet
7
. Studierne nævnt som grundlag for deltagelseseffekten i metodebeskrivelse i
Fordeling og incitamenter 2002, Finansministeriet
er alle fra før 1997.
Finansministeriet udleder på baggrund af studierne vist i
tabel 4,
at
en reduktion i dagpengene
på 10 pct. indebærer et fald i ledigheden på cirka 1 procentpoint over den anvendte
estimationsperiode.
Ministeriet foretager dog en ad hoc-korrektion og anvender en halvt så stor effekt som den
estimerede effekt. De antager grundlæggende, at en reduktion af dagpengesatsen med 10 pct.
fører til et fald i strukturledigheden på 0,5 procentpoint
8
. Det svarer til, at den anvendte
beregningsforudsætning siden 2002 er, at
et fald i den gennemsnitlige kompensationsgrad på
10 procentpoint reducerer strukturledigheden med 0,7 procentpoint.
7
Der refereres stadig til de samme empiriske studier i svar af Finansministeriet til Folketinget. Se bl.a.:
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 120 (folketingsåret 2015-16).
8
De økonomiske ministerier antager, at effekten fra et fald i kompensationsgraden på den strukturelle ledighed er
omtrent halveret i forhold til den estimerede effekt i studierne fra 1990’erne vist i
tabel 4.
Begrundelsen herfor er, at
effekten af ændringer i kompensationsgraden på den strukturelle ledighed forventes at være afhængig af niveauet for
den strukturelle ledighed, og den strukturelle ledighed i 00’erne var omtrent halveret i forhold til niveauet i 1990’erne.
Potentialet for at reducere ledigheden (strukturelle) via en forbedring af det økonomiske incitament (et fald i
kompensationsgraden) vil være mindre, jo mindre den strukturelle ledighed er som udgangspunkt, jf. Finansministerens
svar på FIU alm. del – spørgsmål 420 (folketingsåret 2012-13).
9/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0010.png
Som Velfærdskommissionen (2005) påpeger, baserer vurderinger af Finansministeriet af
effekten af skatteændringer på arbejdsudbuddet via deltagelseseffekten sig på udenlandske
estimater korrigeret i forhold til landespecifikke faktorer. Sådanne ad hoc-korrektioner kan
imidlertid være vanskelige at kvantificere ifølge Velfærdskommissionen (2005), fordi det ikke er
givet præcis hvilke faktorer, der bør korrigeres for.
Påvirkning af den samlede arbejdsstyrke
Personer, der ellers ville være uden for arbejdsstyrken kan også forventes at reagere på
ændringer i den økonomiske gevinst ved beskæftigelse. Det er dog ikke alle personer uden for
arbejdsmarkedet, der kan forventes at reagere på økonomiske incitamenter. Finansministeriet
(2002) nævner bl.a., at for en stor del af alders- og førtidspensionisterne spiller andre forhold en
afgørende rolle.
Udover den skønnede ledighedseffekt indgår der i skønnet for deltagelsesbeslutningen også en
virkning på antallet af efterlønsmodtagere. For
efterlønsmodtagere
antager de økonomiske
ministerier, at et fald i kompensationsgraden på 10 pct. medfører en stigning i
erhvervsdeltagelsen (erhvervsfrekvensen) blandt de 60-64-årige på 1 procentpoint.
Der er ikke taget højde for afledte virkninger på løndannelsen eller tidsforsinkelser i
adfærdsvirkningerne (Finansministeriet, 2002).
Ifølge Finansministeriet (2012) har ovenfor beskrevne beregningsmetode været anvendt til
vurdering af arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i indkomstskatter og indkomstoverførsler i
Finansministeriet siden 2002
9
.
I de seneste år er der i ministerierne udviklet nye metoder til at beregne skøn for effekter af
ændringer i indkomstoverførsler som f.eks. dagpengemodellen. Det er uklart, om en sænkning
af niveauet for dagpenge eller en forkortelse af dagpengeperioden giver en større
beskæftigelseseffekt i dagpengemodellen end metoden fastlagt af Finansministeriet i 2002
gennemgået ovenfor.
Boks 4: Dagpengemodellen 2015
For nylig har Dagpengekommissionen i samarbejde med Finansministeriet og
Beskæftigelsesministeriet udarbejdet dagpengemodellen. Modellen vil så vidt muligt
danne grundlag for fremtidige beslutninger, der fremover træffes på dagpengeområdet.
Det antages i modellen, at
afgangsraten til beskæftigelse stiger med 0,75 pct. som
følge af en ydelsesreduktion på 10 pct.
(Dagpengekommissionen, 2015). Det vides dog
ikke med sikkerhed, hvordan den centrale ydelseselasticitet skal tolkes, da det ikke er
klart beskrevet.
9
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 1 (folketingsåret 2012-13).
10/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0011.png
Dagpengekommissionen baserer dog elasticitetens størrelse på en litteraturgennemgang af
Andersen m.fl. (2015). I de studier, som Andersen m.fl. (2015) gennemgår, er der dog et
betydeligt spænd i estimater fra 0,18 (tæt på nul) til 1,6
10
. Elasticiteten anvendt i
dagpengemodellen må derfor være behæftet med en betydelig usikkerhed.
Tilsyneladende gennemgår Andersen m.fl. (2015)
hovedsageligt
internationale
mikroøkonomiske studier af effekten af ændringer i ydelsesniveauet. Derfor er
ydelseselasticiteten i dagpengemodellen baseret på mikroøkonomiske studier, mens metoden
anvendt af de økonomiske ministerier siden 2002 delvis baserer sig makroøkonomiske studier.
Den uafhængige institution, DREAM-gruppen, der hovedsageligt finansieres af
Finansministeriet og foretager langsigtede strukturanalyser af den danske økonomi, påpeger
også, at der er en vis variation i de empiriske estimater af sammenhængen mellem
kompensationsgraden og den strukturelle ledighed (DREAM, 2013)
11
. Denne makroelasticitet er
således også behæftet med usikkerhed.
Ændret beregningsmetode for kontanthjælpsmodtagere siden 2014
Beskæftigelsesministeriet (2016) skønner, at en ydelsesreduktion på 1 pct. reducerer
varigheden på kontanthjælp og uddannelseshjælp med 0,375 pct. for jobparate og
uddannelsesparate under 30 år
12
.
For aktivitetsparate er der indlagt en effekt på 1/5 af effekten for de job- og uddannelsesparate.
Af unge uden uddannelse forventes 1/3 at afgå til beskæftigelse.
For personer over 30 år er elasticiteten sat til 0,25 for jobparate, mens der regnes med 1/5 effekt
for aktivitetsparate.
Næste afsnit tager udgangspunkt i størrelsen af deltagelseselasticiteten anvendt af de
økonomiske ministerier siden 2002 og afdækker om antagelsen om størrelsen adskiller sig fra
andre økonomiske institutioner.
1.4.2. Forskellige kommissioner m.m.
Flere kommissioner har siden 2002 også anvendt skøn for deltagelseselasticiteten. Som nævnt
tidligere anvender Skattekommissionen (2009) samme beregningsmetode som de økonomiske
ministerier
13
.
Skatteministeriet i 2008 vurderer, at der ikke findes nyere studier på baseret på danske data,
der estimerer størrelsen af den aggregerede deltagelseselasticitet.
10
Intervallet baserer sig specifikt på elasticiteten af afgangsraten til beskæftigelse mht. ydelsesniveauet. For elasticiteten
af arbejdsløshedsvarigheden mht. kompensationsgraden ligger skønnene i et mindre interval ml. 0,5-1.
11
12
13
De henviser til et studie af Baker m.fl. (2005).
Beskæftigelsesministerens svar på BEU alm. del. – spørgsmål 493 (folketingsåret 2016-17).
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 120 (folketingsåret 2015-16).
11/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0012.png
Nedenfor er vist en tabel, der sammenfatter deltagelseselasticiteter for forskellige økonomiske
institutioner siden 2002. Det er vigtigt at være opmærksom på, at det ikke er en komplet oversigt.
Tabel 5: Skøn for deltagelseseffekter (kommissioner m.m.)
Institution og årstal
Effektstørrelse (kort beskrivelse)
Et fald i kompensationsgraden på 10 procentpoint dæmper strukturledigheden med 0,7
Finansministeriet (2002)
procentpoint. For
efterlønsmodtagere
antager de, at et fald i kompensationsgraden på
10 pct. medfører en stigning i erhvervsdeltagelsen blandt de 60-64-årige på 1
procentpoint
Den relative ændring i antallet af ikke-beskæftigede, som funktion af den
DØR (2008)
(gennemsnitlige) relative ændring i forskelsbeløbet. En deltagelseselasticitet på 0,2
svarer således til, at antallet af ikke-beskæftigede falder med 2 pct., når forskelsbeløbet
stiger med 10 pct.
Den procentvise ændring i befolkningens erhvervsdeltagelse som følge af, at
Skatteministeriet (2008)
nettokompensationsgraden øges med 1 pct. Beskæftigelsen stiger med 0,1 pct. ved et
fald i nettokompensationsgraden på 1 pct.
Skattekommissionen
(2009)
Arbejdsmarkeds-
kommissionen (2009)
Kühl (2010)
(DØRS arbejdspapir)
Samme beregningsmetode som Finansministeriet (2002)
Det forudsættes, at 50 pct. af de umiddelbart berørte finder beskæftigelse ved en
afkortning af dagpengeperioden fra 4 til 2 år
Den relative ændring i antallet af arbejdsløse i en bestemt gruppe i forhold til den
relative ændring i den økonomiske gevinst ved beskæftigelse for gruppen målt som
ændringen i forskelsløbet antages at være mellem 0,01-0,1
En stigning i kompensationsgraden på 1 pct. forventes at hæve den strukturelle
arbejdsløshedsandel med 1,5 pct.
DREAM (2013)
Dagpengekommissionen Elasticitet af afgangsrate fra dagpenge til beskæftigelse er på 0,75 (Det forudsættes, at
(2015)
Kilder: se litteraturliste
58 pct. af de umiddelbart berørte finder beskæftigelse)
Tabel 5 viser, hvordan forskellige økonomiske institutioner gennem tiden definerer
deltagelseselasticiteten forskelligt. Deltagelseselasticiteterne vist ovenfor er således ikke alle
sammenlignelige.
12/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0013.png
Boks 5: Sammenligning af FM og Det Økonomiske Råd Sekretariat (DØRS)
Kühl (2010) har udarbejdet et arbejdspapir for Det Økonomiske Råds Sekretariat (DØRS),
der beskriver modellen MILASMEC anvendt af DØRS. Elasticiteteten anvendt af DØRS
kan ikke direkte sammenlignes med de økonomiske ministeriers anvendte elasticitet. De
definerer deltagelseselasticiteten som den relative ændring i antallet af arbejdsløse i en
bestemt gruppe i forhold til den relative ændring i den økonomiske gevinst ved
beskæftigelse for gruppen. Denne måles som ændringen i forskelsløbet, som angiver den
absolutte forskel mellem den disponible indkomst på overførselsindkomst og den
disponible indkomst som beskæftiget.
Via en omregning foretager Kühl (2010) dog en sammenligning med Finansministeriet i
2010. Omregnet til DØRS’ metode er Finansministeriets elasticitet 1. En opdateret
omregning viser, at Finansministeriet elasticitet er 0,8, dvs. at Finansministeriet ifølge Kühl
(2010) anvender et væsentligt højere estimat for deltagelseselasticiteten end DØRS, der
som nævnt ovenfor anvender en elasticitet i intervallet 0,01 - 0,1.
Note 1: Omregningen bygger på, at arbejdsløsheden er 3,5 pct., den gennemsnitlige kompensationsgrad er 50
pct., og deltagelseselasticiteten er 0,07. En opdateret beregning anvender i stedet et skøn for den gennemsnitlige
kompensationsgrad på 60 pct. på baggrund af Skatteministeriet (2016) i stedet for 50.
Når tilskyndelsen til beskæftigelse stiger, falder ledigheden mere ifølge Finansministeriet end
DØRS. Finansministeriet beregner dog deltagelseseffekter for en mindre persongruppe, end
DØRS gør. Dette aspekt uddybes i afsnit 1.5.
1.4.3. Finland og Sverige
Finansministeriet i Sverige anvender en beregningsforudsætning, der indebærer, at
et fald i
kompensationsgraden på 1 procentpoint fører til et fald i arbejdsløsheden på 0,12 procentpoint
(et
fald i kompensationsgraden på 10 procentpoint fører til et fald i arbejdsløsheden på 1,2
procentpoint).
Det er en større effekt end i Danmark. Baggrunden for det svenske
Finansministeriets valg analyseres senere i afsnit 2.2.
Det finske Finansministerie foretager kun beregninger af deltagelseseffekten af nogle reformer,
men ikke alle. Da ydelsesperioden blev reduceret med 100 dage, brugte de følgende
deltagelseselasticitet:
Et
fald
i
kompensationsgraden
på
1
pct.,
reducerer
arbejdsløshedsperioden med 0,7 pct.
Deltagelseselasticiteten er formuleret anderledes end den
anvendte af Sverige og Danmark, idet den referer til varigheden af arbejdsløshedsperioden og
ikke strukturledigheden.
13/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0014.png
1.5. Grupper
Ikke kun deltagelseselasticitetens størrelse er afgørende for beregninger af de samlede
beskæftigelseseffekter, men også hvilken personkreds man inkluderer i beregninger af
deltagelseseffekter.
Ifølge Velfærdskommissionen (2005) er det nyttigt at skelne mellem effekten på personer, som
i udgangspunktet står udenfor arbejdsmarkedet og ledige i arbejdsstyrken. Den første gruppe
omfatter i Danmark efterlønsmodtagere, personer på barsel og anden orlov, visse
førtidspensionister og kontanthjælpsmodtagere, revalidender, personer udenfor sociale
ordninger, f.eks. ikke-beskæftigede, der ikke modtager overførsler, og til en vis grad studerende.
Lavere beskatning vil gøre det mere attraktivt for disse persongrupper at deltage på
arbejdsmarkedet, enten som beskæftigede eller ledige reelt til rådighed for arbejdsmarkedet.
Boks 6: Hvor stort er potentialet for at nedbringe antallet af personer på
overførselsindkomster?
I 3. kvartal 2016 var antallet af personer på overførselsindkomster eksklusive SU-
modtagere i alt på ca. 750.000 fuldtidsmodtagere baseret på data fra Danmarks
Statistik, jf.
bilag 3.
Det er forskelligt, hvilke overførselsindkomster forskellige
opgørelser præcist tælles med. Ofte siges antallet af personer på
overførselsindkomst inkl. støttet beskæftigelse groft sagt at være på cirka 800.000.
Det betyder dog ikke nødvendigvis, at alle 800.000 overførselsmodtagere kan
forventes at reagere på en større økonomisk gevinst ved beskæftigelse.
Spørgsmålet er, hvilke grupper af overførselsmodtagere der med rimelighed kan
forventes at reagere på ændringer i økonomiske incitamenter? Metoden for
beregning af adfærdseffekter for kontanthjælps- og dagpengemodtagere gennemgås
i denne rapport, mens resten af gruppen af overførselsindkomster ikke behandles.
Note 1: Pedersen og Smith (2016) anvender også tallet 800.000 personer for personer i den erhvervsaktive
alder, som forsørges af det offentlige.
14/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0015.png
1.5.2. Ministeriernes metode
Praksis i 2002
Af
Fordeling og incitamenter 2002, Finansministeriet
fremgår det, at det største potentiale for at
udvide arbejdsudbuddet via deltagelseseffekten omfatter ledige og efterlønsmodtagere
14
. For
personer på sygedagpenge og kontanthjælpsmodtagere med andre udfordringer end ledighed
beregner Finansministeriet i 2002 ikke beskæftigelseseffekter (Finansministeriet, 2002).
Afgræsningen af gruppen af kontanthjælpsmodtagere med andre udfordringer end ledighed
defineres ikke nærmere i publikationen fra 2002. Finansministeriet forventer i 2002 således, at
kun en delmængde af gruppen af kontanthjælpsmodtagere reagerer på økonomiske
incitamenter.
Praksis i dag
Beskæftigelsesministeriet (2016) præciserer, at beregninger af beskæftigelseseffekter tager
højde for forskellige målgruppers forskellige reaktioner på økonomiske incitamenter
15
. Effekten
for f.eks. aktivitetsparate er mindre end for jobparate, som gennemgået ovenfor. På den
baggrund kan man konkludere, at Beskæftigelsesministeriet i dag beregner
beskæftigelseseffekter for aktivitetsparate, hvilket betyder, at de ikke er i stand til hverken at
starte i job eller at gennemføre en ordinær uddannelse indenfor det nærmeste år (DØR, 2015).
Det tyder på, at centraladministrationen i dag antager, at en større gruppe personer reagerer på
økonomiske incitamenter end i 2002. Det kan dog ikke vides med sikkerhed, da det er uklart,
hvordan gruppen af kontanthjælpsmodtagere med andre problemer end ledighed blev defineret
i 2002.
Det er uklart, om de økonomiske ministerier beregner beskæftigelseseffekter via
deltagelseseffekten for personer, som i udgangspunktet står udenfor arbejdsmarkedet som
personer på barsel og anden orlov, førtidspensionister, revalidender, personer udenfor sociale
ordninger, f.eks. ikke-beskæftigede, der ikke modtager overførsler og studerende. Endvidere er
det uklart om de anvender forskellige adfærdseffekter for de forskellige grupper.
14
I 2002 var praksis at anvende en gennemsnitlig deltagelseselasticitet på 0,07 dog med undtagelse af personer på
efterløn, for hvem der anvendes en elasticitet på 0,1.
15
Beskæftigelsesministerens svar på BEU spørgsmål 43 (L113) (folketingsåret 2015-16)
http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/l113/spm/43/svar/1302960/1603922/index.htm
15/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0016.png
1.5.3. Forskellige kommissioner m.m.
Det Økonomiske Råds Sekretariat (DØRS) anvender ikke samme deltagelseselasticitet for alle
grupper i 2010 (Kühl, 2010). Deltagelseselasticiteterne for forskellige grupper af arbejdsløse
mellem 16 og 64 år er vist nedenfor:
Tabel 6: Deltagelseselasticiteter for forskellige grupper
Ledig, arbejdsmarkedsparat
Ledig, ikke arbejdsmarkedsparat
Orlov
Efterlønsordning
Integrationsydelse
Førtidspension
Studerende
Ikke-arbejdende, ikke-ydelsesmodtagere
Kilde: Kühl (2010).
Noter: Arbejdsmarkedsparate er lig med dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere i
matchgrupper 1-3, ikke arbejdsmarkedsparate i kontanthjælpsmodtagere i matchgrupper 4-5
0,10
0,05
0,10
0,10
0,05
0,01
0,05
0,10
Tabel 6
viser, at deltagelseselasticiteterne anvendt af DØRS spænder fra 0,01 til 0,1 for
forskellige grupper.
DØRS beregner deltagelseseffekter for en større personkreds end Finansministeriet i 2002, idet
DØRS bl.a. beregner deltagelseseffekter for studerende, personer på orlov, modtagere af
integrationsydelse, førtidspensionister og personer, der er i den erhvervsaktive alder og ikke er
ydelsesmodtagere.
Det betyder ifølge Velfærdskommissionen (2005), at skatteeksperimenter, der er særligt
målrettet mod at øge gevinsten ved deltagelse på arbejdsmarkedet, får forskellige
arbejdsudbudseffekter og dermed forskellige selvfinansieringsgrader i studier fra henholdsvis
DØRS og Finansministeriet.
1.5.4. Finland og Sverige
Generelt anvender det finske finansministerium ikke forskellige deltagelseselasticiteter for
forskellige grupper af personer.
Hertil kan det bemærkes, at det svenske finansministerium ikke beregner en deltagelseseffekt
for studerende, pensionister og folk på barselsorlov (Ekonomiska avdelningen,
Finansdepartementet, 2011). De anvender heller ikke forskellige
skøn for
deltagelsesbeslutningen for forskellige grupper (Sveriges Riksdag, 2016).
16/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1.7. Sammenfatning
En højere kompensationsgrad antages traditionelt set at føre til en længere
arbejdsløshedsperiode. Der er ikke er et teoretisk entydigt svar på, om en sænkning af niveauet
af arbejdsløshedsunderstøttelse fører til et fald eller stigning i ledigheden. Det er således et
empirisk spørgsmål at bestemme deltagelseseffektens størrelse og retning.
Ikke kun antagelser om effektskøn af en større gevinst ved beskæftigelse på ledigheden har
betydning for beregninger af beskæftigelseseffekter, men også hvilken gruppe af personer man
inkluderer i beregningerne. Med andre ord har antagelser om, hvilke grupper ministerierne
forventer vil reagere på økonomiske incitamenter, betydning for skøn for deltagelseseffekter.
De økonomiske ministerier har siden 2002 ved beregninger af skøn for effekter af ændringer i
indkomstskatter og indkomstoverførsler anvendt et generelt beregningsprincip om, at
et fald i
den gennemsnitlige kompensationsgrad på 10 procentpoint reducerer strukturledigheden med
0,7 procentpoint.
Finansministeriet finder primært belæg for sin beregningsmetode i to forskellige typer af studier.
Det er makroøkonomiske panelundersøgelser på tværs af lande og estimationer af lønligninger
på danske data.
De empiriske studier anvender data fra før 1997. I forlængelse heraf ser næste del af rapporten
på, om der eksisterer nyere studier end de anvendte studier af de økonomiske ministerier.
I de seneste år er der i ministerierne udviklet nye metoder, heriblandt dagpengemodellen, til at
beregne skøn for effekter af ændringer i indkomstoverførsler på beskæftigelsen. Det empiriske
grundlag for ydelseselasticiteten anvendt i dagpengemodellen er mikroøkonomiske studier. Der
er betydelig variation i estimater i både den mikro- og makrobaserede litteratur for
deltagelseseffekten. Skøn for deltagelseseffekten vurderes generelt at være behæftet med
betydelig usikkerhed.
Det tyder på, at centraladministrationen i dag antager, at en større gruppe af personer på
overførselsindkomst reagerer på økonomiske incitamenter end i 2002. I 2002 beregnede
Finansministeriet ikke beskæftigelseseffekter for personer på sygedagpenge og
kontanthjælpsmodtagere med andre udfordringer end ledighed. Beregninger af
beskæftigelsesvirkninger af indførelsen af kontanthjælpsloftet omfatter dog aktivitetsparate
kontanthjælpsmodtagere, selv om beregningerne af beskæftigelseseffekterne tager højde for,
at effekterne for aktivitetsparate er mindre end for jobparate kontanthjælpsmodtagere.
Det er uklart, om de økonomiske ministerier beregner beskæftigelseseffekter via
deltagelseseffekten for personer, som i udgangspunktet står udenfor arbejdsmarkedet som
f.eks. personer på barsel og anden orlov, førtidspensionister, revalidender. Endvidere er det
uklart om de anvender forskellige adfærdseffekter for de forskellige grupper.
Det er svært at sammenligne deltagelseselasticiteter anvendt gennem tiden af forskellige
økonomiske kommissioner m.m., da de definerer deltagelseseffekten forskelligt.
Skattekommissionen anvender de samme beregningsprincipper som de økonomiske
17/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
ministerier. Det kan anskues som en validering af de økonomiske ministeriers estimat af
deltagelseselasticitetens størrelse.
Del 1 viser også, at DØRS i 2010 anvender et betydelig lavere estimat for deltagelseseffekten
end Finansministeriet. DØRS regner dog med, at en større personkreds end Finansministeriet
reagerer på økonomiske incitamenter i 2010.
Finansministeriet i Sverige anvender en beregningsforudsætning, der viser, at et fald i
kompensationsgraden har en større effekt på ledigheden, end de økonomiske ministerier i
Danmark antager. Der er således variation i brugen af skøn for deltagelseselasticiteten på tværs
af lande og i institutioner i Danmark.
18/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0019.png
2. Del 2 – Nyere studier til underbygning af deltagelseseffekten
Findes der nyere studier af deltagelseseffekten end dem, som Finansministeriet henviser til som
empirisk grundlag for sine antagelser i bl.a. Finansministerens svar på FIU alm. del –spørgsmål
120 (folketingsåret 2015-16) eller Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 420
(folketingsåret 2012-13)? Svaret er ja.
Finansministeriet benytter to typer af studier til at underbygge forudsætninger for
deltagelseseffekten (Finansministeriet, 2002). Overordnet set kan de empiriske studier inddeles
i tre typer, der kan anvendes til at bestemme størrelsen af deltagelseselasticiteten. Det er
estimationer af lønligninger, panelundersøgelser på tværs af lande og mikroøkonomiske studier.
De gennemgås nedenfor.
I del 2 vil fokus være på empiriske studier baseret på danske data, der kvantificerer
deltagelseselasticitetens størrelse. Årsagen er, at man ikke blot kan overføre resultater fra
internationale studier af deltagelseselasticitetens størrelse til danske forhold.
Velfærdskommissionen (2005) påpeger netop, at beskatningens niveau, indretningen af
samfundets overførselssystemer, de serviceydelser, der stilles til rådighed for den enkelte, og
den initiale erhvervsfrekvens for forskellige grupper vil spille en rolle for arbejdsudbudtes
følsomhed overfor ændret beskatning. Også konjunkturer i økonomien påvirker, hvor hurtigt
ændrede
økonomiske
incitamenter
slår
igennem
på
arbejdsudbuddet
ifølge
Velfærdskommissionen (2005).
Del 2 omhandler således en gennemgang af en række nyere studier af deltagelseffekter, end
de studier Finansministeriet refererer til i bl.a. ovennævnte svar til Folketinget. Gennemgangen
af den mikroøkonomiske litteratur er afgrænset til studier, der er udgivet efter 2006.
2.1. Estimeret lønligning
16
Finansministeriets begrundelse for deltagelseselasticitetens størrelse er som nævnt ovenfor
delvis baseret på empiriske studier af kompensationsgradens betydning for lønstigningstakten
med brug af danske data (estimationer af lønligninger). Det drejer sig som minimum om følgende
tre studier i
tabel 4
(side 9): Det Økonomiske Råds Sekretariat (før 1996), Danmarks Statistik
og Erhvervsministeriet m.fl. (1996). På baggrund af estimationerne udledes det, hvor stor en
stigning i ledigheden, der sikrer, at en stigning i kompensationsgraden ikke fører til stigende
inflation og tab af konkurrenceevne. Sammenhængen betragtes som kompensationsgradens
påvirkning af strukturledigheden (Erhvervsministeriet m.fl.,1996).
16
Lønligningen bestemmer størrelsen på lønstigningen givet størrelsen på arbejdsløsheden og ligningens øvrige
forklarende variable. Arbejdsløshedens ligevægt kan aflæses af lønligningen (Danmarks Statistik, 2012).
19/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0020.png
Det er uklart, hvilken tidsperiode datagrundlaget i studierne anvendt af Finansministeriet,
dækker. Datagrundlaget må dog som tidligere nævnt minimum være fra før 1997.
Boks 7: Estimeret lønligning af Danmarks Statistik
Danmarks Statistik har estimeret kompensationsgradens betydning for lønstigningen på
baggrund af nyere data fra 1983-2006 (Danmarks Statistik, 2012). Resultatet af studiet
(estimationen) af Danmarks Statistik er, at den langsigtede arbejdsløshed mindskes med
0,766 pct. af arbejdsstyrken, hvis kompensationsgraden falder med 1 procentpoint.
Tilsyneladende vælger Danmarks Statistik dog at se bort fra estimationens resultat, idet de
vurderer, at ”det er en påfaldende stor effekt, og det er sandsynligt, at den estimerede
koefficient til kompensationsgraden er kunstigt høj” (Danmarks Statistik, 2012). I stedet for
estimatet på 0,766 anvender Danmarks Statistik i 2012 et estimat på 0,1 i ADAM-modellen.
De begrunder valget med, at det er et konsensusskøn i Arbejdsmarkedskommissionen
(2009).
Lønligningen er grundlæggende en Phillipskurve (Danmarks Statistik, 2012). Traditionelt
udtrykker Phillipskurven sammenhængen mellem inflation og arbejdsløshed, således at
højere arbejdsløshed er forbundet med lavere inflation.
Den udvidede Phillips-kurve afspejler sammenhængen mellem lønstigningstakten og
ledigheden. Lønligningen bygger på, at der er en stabil sammenhæng mellem
lønstigningstakten og ledigheden og en række forklarende faktorer for en række år (DØR,
2002).
Danmarks Statistik (2012) påpeger dog, at det er svært at estimere en stabil lønligning.
Lønligningen estimeres vha. industrien timeløn. Gennemgangen af forskellige estimationer
af lønligninger af Danmarks Statistik (2012) viser tilsyneladende, at det er vanskeligt at få
modelleret en robust sammenhæng mellem løn og strukturel ledighed. For 70’erne er det
muligt at forklare lønstigningen vha. en lønligning, men denne lønligning har svært ved at
forklare de senere års lønstigning.
DØR (2002) bekræfter, at der ikke har været en stabil sammenhæng mellem
lønstigningstakten og ledigheden siden 1970’erne. DØR (2002) nævner, at lønrelationer
har haft svært ved at forklare lønudviklingen i slutningen af 90’erne. DØR (2002) skriver,
at lønrelationernes sammenbrug i slutningen af 90’erne kan skyldes misspecifikation.
Ændringer i arbejdsmarkedets funktion kan også vise sig som ændringer i Phillips-kurvens
hældning og placering ifølge DØR (2007).
Normalt antages der at være en kortsigtet negativ sammenhæng mellem lønstigningstakt
og ledighed – lavere ledighed indebærer alt andet lige et øget lønpres og dermed stigende
lønstigningstakter (DØR, 2007).
20/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
Umiddelbart vurderet virker det som om, at det er svært at modellere en stabil sammenhæng
mellem lønstigningstakten og ledigheden. Endvidere vælger Danmarks statistik i 2012 ikke at
bruge resultaterne for en estimeret lønligning. På den baggrund vurderes denne type af studier
ikke umiddelbart at være særlig robuste som belæg for valg af deltagelseselasticitetens
størrelse. Derudover estimeres lønrelationer tilsyneladende på baggrund af etimationsperioder
over en udvalgt årrække som f.eks. 70’erne. Det betyder med andre ord, at det vurderes, at
denne type studier giver et usikkert fundament for at forudsige konsekvenser af en ændring i
kompensationsgraden på langt sigt.
De svenske finansministerium nævner også, at de fleste studier af kompensationsgradens effekt
på lønstigningen i Sverige ikke har fundet signifikante effekter (Finansdepartementet, 2011).
Tjenestemændenes Centralorganisation i Sverige (2013) bekræfter dette resultat. De nævner,
at der findes et studie, som finder, at en højere kompensationsgrad fører til et højere lønniveau
i industrien. Dette studie er dog en undtagelse. Det gængse resultat er, at denne type studie
ikke kan påvise en signifikant effekt. Det tyder på, at denne type studier ikke giver et solidt
grundlag for forudsætninger vedr. deltagelseselasticiteten i Danmark og i og for sig også i
Sverige.
Finansministeriet baserer valget af deltagelseselasticitetens størrelse på seks studier, jf.
tabel
4.
Som minimum er tre af studierne estimationer af lønligninger. To af de resterende studier
baserer sig tilsyneladende på panelundersøgelser af OECD-lande. Denne type studier
gennemgås nu nedenfor.
2.2. Panelundersøgelser på tværs af OECD-lande
En anden del af det videnskabelige grundlag for deltagelseseffektens størrelse,
Finansministeriet baserer sig på, er således panelundersøgelser af OECD-lande. Disse studier
estimerer effekten af forskellige institutionelle variabler/policy-variablee såsom ændringer i
kompensationsgraden på aggregeret ledighed. I panelundersøgelser udvælges et panel
bestående af f.eks. lande, og data indsamles fra panelet ved mindst to lejligheder.
Studiet af Scarpetta (1996) anvender paneldata for perioden 1983-1993 for en gruppe af OECD-
lande (fra 15 til 17 lande afhængig af modelspecifikation).
Det svenske finansministerium benytter sig delvis også af OECD-panelundersøgelser til at
underbygge sine beregningsprincipper for arbejdsløshedens følsomhed over for ændringer i
kompensationsgraden. Studiet af Scarpetta (1996) indgår også som en del af det empiriske
grundlag for det svenske finansministerium valg af deltagelseselasticitet. Det svenske
Finansministerium refererer dog også til en række studier af nyere dato end det danske
Finansministeriet. De er vist nedenfor i
tabel 7.
Ifølge det svenske Finansministerium viser tabellen et begrænset, men repræsentativt udvalg
af OECD-panelundersøgelser (Ekonomiska avdelningen vid Finansdepartementet, 2011).
Samtlige studier finder, at en sænkning af kompensationsgraden fører til et fald i
ligevægtsarbejdsløsheden. Det bekræfter således retningen af deltagelseseffekten anvendt af
de økonomiske ministerier i Danmark.
21/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0022.png
Det Svenske Finansministerie påpeger også, at Bassanini & Duval (2006) finder mindre
gennemsnitseffekter i lande med aktiv arbejdsmarkedspolitik såsom f.eks. Sverige og Danmark.
Modsat finder Elmeskov (1998) dog større effekt på arbejdsløsheden ved ændringer i
kompensationsgraden
i
lande
med
relativ
ambitiøs
arbejdsmarkedspolitik
(Finansdepartementet, 2011).
Det fremgår af
tabel 7
nedenfor, at effekterne i studierne ligger i et spænd mellem 0,08 til 0,16
procentpoint. I beregninger af deltagelseseffekten anvender Finansministeriet i Sverige et skøn,
der ligger i midten af dette interval, dvs. 0,12 procentpoint. Det vil sige, at
et fald i
kompensationsgraden på 1 procentpoint fører til et fald i arbejdsløsheden på 0,12
procentpoint
17
.
Til sammenligning antager det danske finansministerium, at
et fald i kompensationsgraden på 1
procentpoint fører til et fald i arbejdsløsheden på 0,07 procentpoint.
Ledigheden falder således
mindre ifølge det danske finansministeriums metode end det svenske finansministeriums
metode.
Tabel 7: Effekt (procentpoint) på ligevægtsarbejdsløsheden af en sænkning i
kompensationsgraden på 1 procentpoint
Studie
Bassanini & Duval (2006)
Nickell m.fl. (2005)
Boone & Van ours (2004)
Nunziata (2002)
Daveri & Tabellini (2000)
Elmeskov m.fl. (1998)
Scarpetta (1996)
Data
Effekt
20 OECD-lande, 1982-2003 0,12
20 OECD-lande, 1961-1995 0,14
(1)
19 OECD-lande 1985-1999
20 OECD-lande 1960-1995
14 OECD-lande 1965-1995
0,08
0,16
(1)
0,14
19 OECD-lande, 1983-1995 0,11
19 OECD-lande, 1983-1993 0,13
(2)
Kilder: Finansdepartementet (2011).
Noter: (1) Elasticiteterne er beregnet ved at evaluere de rapporterede elasticiteter på en ledighedsprocent på 5
pct. og en kompensationsgrad på 70 pct.(2) Kompensationsgraden er i dette studie kompensation efter skat som
andel af tidligere indkomst efter skat.
Det svenske finansministerium opfordrer dog til en vis forsigtighed ved brug af de ovennævnte
OECD-panelundersøgelser til at fastlægge deltagelseselasticitetens størrelse. Et af
problemerne er, at studierne stort set alle antager, at effekten af en ændring af
kompensationsgraden på arbejdsløsheden er ens for alle lande.
Det er ifølge det svenske finansministerium uklart, om Sverige kan betragtes som et
gennemsnitsland. Dette aspekt betoner Tjenestemændenes Centralorganisation i Sverige
(TCO), også i en rapport, der kritiserer det videnskabelige belæg bag det svenske
finansministeriums bedømmelse af deltagelseseffektens størrelse
18
. TCO sætter
spørgsmålstegn ved, om studiernes kan generaliseres på de nordiske lande, idet de nordiske
17
Det svenske Finansministeriet bemærker dog, at der er to relativt nye svenske studier af kompensationsgradens effekt
på løndannelsen, der finder større effekter.
18
TCO er en faglig centralorganisation, som har 15 medlemsforbund (Zettergren, G., 2013).
22/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0023.png
lande adskiller sig fra et ”typisk” OECD-land på mange afgørende punkter. Denne diskussion er
også relevant for Danmark, der adskiller sig fra et ”typisk OECD-land” ved omfanget af brug af
arbejdsmarkedspolitiske instrumenter.
På trods af dette bruger det svenske finansministerium ovenstående panelundersøgelser som
belæg for deltagelseselasticitetens størrelse, idet de vurderer, at denne type litteratur er relativt
omfattende og veletableret. De nævner dog, at ” Att bedöma elasticitetens storlek utifrån
forskningslitteraturen är behäftat med en hög grad av osäkerhet”
19
.
Andersen m.fl. (2015) tager også forbehold over for denne type af studier i en
litteraturgennemgang. Ifølge forfatterne er en indvending mod denne type studier, at det er svært
at afgøre, hvilken vej kausaliteten går. Flere af denne type studier opnår heller ikke signifikante
resultater eller opnår kun dette i visse modelspecifikationer (Zettergren, G., 2013)
20
. Der er
derfor kommet langt større fokus på mikroøkonomiske studier, der bedre har kunnet håndtere
kausalitetsudfordringerne. Begrænsningen ved de mikroøkonomiske studier er, at de ikke
direkte udleder effekter på aggregerede ledigheds- og beskæftigelsesmål ifølge Andersen m.fl.
(2015). Selvom studierne ikke analyserer effekten på den aggregeret ledighed, indeholder de
mikroøkonomiske studier vigtig information om incitamentseffekternes størrelsesorden.
2.3. Mikroøkonomiske studier
En sidste type studier, der delvis kan bruges til at underbygge antagelser om
deltagelseseffekten, er således mikrostudier, dvs. studier på individniveau.
Gennemgangen i dette afsnit er afgrænset til studier, der med en vis rimelighed kan siges at
afdække en årsagssammenhæng. Det betyder i tråd med en litteraturgennemgang af Det
Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) af
mikroøkonomiske studier på området, at kvantitative undersøgelser, som blot afdækker den
statistiske korrelation ikke er inkluderet (Andersen og Arendt, 2015). Det skyldes, som KORA
påpeger, at man i sådanne tilfælde ikke med en rimelig grad af sikkerhed kan sige, at den
påståede beskæftigelseseffekt er opnået som direkte konsekvens af ændringen i incitamentet.
Endvidere er gennemgangen afgrænset til studier, der er udgivet efter 2006. Det er et arbitrært
valg. Konklusionen af gennemgangen omfatter således kun studier udgivet indenfor de sidste ti
år.
Empiriske studier rapporterer ofte effekten af en ændring af kompensationsgraden på
afgangsraten ud af en ydelse eller afgangsraten til beskæftigelse ifølge Andersen m.fl. (2015).
Det er dog ikke det samme, hvis overførselsmodtagerne blot overgår til andre ydelser eller til
selvforsørgelse. Det er derfor vigtigt at skelne mellem, om en øget afgang ud af en ydelse fører
til en øget tilgang til beskæftigelse frem for tilgangen til andre ydelser eller tilgangen til
selvforsørgelse.
19
20
(Ekonomiska avdelningen vid Finansdepartementet, 2011).
For en uddybning af kritikken af panelundersøgelser af OECD-landene inden for området se bl.a. (Zettergren, G.,
2013).
23/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0024.png
Andersen m.fl. (2015) påpeger, at det ikke er givet, at effekten af ydelsesniveauet er konstant
på tværs af demografiske grupper. Gennemgangen i næste afsnit viser, om der evidens for, at
forskellige grupper reagerer forskelligt på ændringer i økonomiske incitamenter. Det vurderes
også, om der er mere robust viden om adfærdsændringen for nogle grupper end andre.
Nedenstående afsnit bør ikke anses som en komplet gennemgang af den mikroøkonomiske
litteratur på området.
Mikroøkonomiske studier analyserer ofte gruppen af forsikrede eller ikkeforsikrede ledige hver
for sig. Derfor opridser første afsnit kort resultaterne af studier med dagpengemodtagere som
målgruppe, hvorefter det videnskabelige grundlag for deltagelsesbeslutningen for
kontanthjælpsmodtagere gennemgås.
2.3.1. Dagpengemodtagere
Der er flere studier af nyere dato, der analyserer effekterne af dagpengereformen fra 2010, der
bl.a. forkortede ydelsesperioden fra 4 til 2 år
21
. Det er studier af Hermansen (2015)
22
, Jonassen
(2014) og af Dagpengekommissionen (2015)
23
. En tidligere version af artiklen af Hermansen
(2015) indgik som en del af DØR efterårsrapport 2014, og artiklen af Jonasen (2014) er udgivet
af SFI. En oversigt over studierne kan findes i
bilag 4.
Studierne sammenligner gennemsnitlige afgangsrater til beskæftigelse for en
behandlingsgruppe, der oplever en afkortelse af dagpengeperioden med en sammenlignelig
kontrolgruppe, der omtrentlig ikke påvirkes af reformen. Evalueringsstrategien hviler således på
en sammenligning af lediges afgang til beskæftigelse før og efter dagpengereformen.
21
Reformen indeholdt også en harmonisering af optjenings- og genoptjeningskravet til dagpenge. Fra 1. juli 2012 blev
kravet for at genoptjene retten til dagpenge skærpet fra 26 til 52 ugers beskæftigelse inden for de seneste 3 år. Det
tidligere, lempeligere genoptjeningskrav på �½ års beskæftigelse for ledige, der opbrugte deres dagpengeret, blev
dermed ophævet. Da det ikke er muligt at adskille effekterne fra de to elementer, evaluerer artiklen
beskæftigelseseffekterne af den samlede reform (Hermansen, 2015). Ligeledes er resultaterne påvirket af indførelsen
af forskellige midlertidige ydelser.
22
Artikel er udarbejdet, mens forfatteren var ansat ved De Økonomiske Råds Sekretariat. Artiklens hovedresultater er
anvendt i Kapitel II om
Dagpengesystemet
i De Økonomiske Råd (2014)
23
Effekterne af analysen af Dagpengekommissionen anvendes i dagpengemodellen som et afgørende element til at
vurdere effekterne af periode- og ydelsesændringer i dagpengesystemet. Ud over sammenligninger af kontrol-og
behandlingsgrupper af Dagpengekommissionen, har de også foretaget analyser med udgangspunkt i afgangsrater på
individniveau.
24/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0025.png
Alle tre studier finder en signifikant højere effekt på afgangsraten fra ledighed til beskæftigelse
af reformen. Effekten opstår dog på forskellige tidspunker i studierne, se
bilag 4,
for en
uddybning af forskellene. Forskellen i de fundne effekter mellem studierne kan skyldes, at
undersøgelserne benytter forskelligt datamateriale, definition af afgangsrate til beskæftigelse
m.m.
Boks 8: Afgang til andet end beskæftigelse
Selv hvis afgangsraten for ledighed til beskæftigelsen stiger, er det som nævnt tidligere
ikke sikkert, at de samfundsøkonomiske effekter af en ydelsesforkortelse er positive.
Det afhænger bl.a. af, om afgangsraten fra ledighed til andre ydelser stiger, eller
afgangsraten ud af arbejdsstyrken stiger. Hermansen (2015) finder, at der ikke er nogen
målbar effekt på afgangsraten ud af arbejdsstyrken, som følger af forkortelse af
ydelsesperioden fra 2010 og frem. Modsat finder Dagpengekommissionen (2015), at
der er en tydelig øget afgang til andet end beskæftigelse op til udløb af dagpengeretten.
Den øgede afgang fra ledighed til andet end beskæftigelse er dog mindre end
merafgangen til beskæftigelse ifølge Dagpengekommissionen (2015).
Strukturelle effekter
Både Dagpengekommissionen (2015) og Hermansen (2015) analyserer dagpengereformens
effekt på den strukturelle beskæftigelse. Beregninger af Hermansen (2015) peger på, at de
langsigtede eller strukturelle effekter på beskæftigelsen på markoniveau er i størrelsesordenen
9.600-16.800 personer
24 25
. Usikkerheden på de præsenterede effekter på makroniveau er
betydelig, ifølge Hermansen (2015).
Dagpengekommissionen (2015) vurderer dog, at beskæftigelseseffekten af afkortning af
dagpengeperioden fra 4 til 2 år er på 11.000 personer, såfremt der ikke er nogle midlertidige
ydelser. Årsagen til det lavere skøn af Dagpengekommissionen (2015) kan afspejle, at
Dagpengekommissionen (2015) medtager personer, der vender tilbage til ledighed inden for
samme dagpengeperiode og har en lavere overgangssandsynlighed til beskæftigelse på grund
af f. eks. lav tilknytning til arbejdsmarkedet.
Hvis der eksisterer midlertidige ydelser, skønner de beskæftigelseseffekten til at være ca. 6.000.
Disse skøn er uden beskæftigelseseffekter af harmonisering af optjening- og
genoptjeningskravet. Afskaffelsen af det lempeligere genoptjeningskrav på �½ års beskæftigelse
for ledige, der opbrugte deres dagpengeret, skønnes dog at have en beskæftigelseseffekt på
4.000 personer ifølge Dagpengekommissionen (2015).
24
Dagpengereformens effekter på den strukturelle beskæftigelse kvantificeres ved at antage, at den gennemsnitlige
adfærdsændring for alle dagpengemodtagere er den samme som i det anvendte datagrundlag.
25
DØR (2014) vælger at benytte et estimat på 15.000 personer for dagpengereformens strukturelle
beskæftigelseseffekt. Skønnet placeres i den øvre ende af intervallet, da DØR (2014) vurderer, at de fleste
usikkerhedskilder trækker i retning af en undervurdering af de estimerede effekter.
25/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0026.png
Overordnet kan man med en vis forsigtighed sige, at studierne finder beskæftigelseseffekter i et
interval fra 10.000-17.000 personer på baggrund af dagpengereformen inkl. midlertidige ydelser
og harmonisering af optjenings- og genoptjeningskravet. Der er således et betydeligt spænd i
de estimerede beskæftigelseseffekter af dagpengereformen på det strukturelle plan. Det er dog
usikkert, om estimaterne dækker præcis de samme elementer af dagpengereformen.
Dagpengekommissionen (2015) nævner, at det er usikkert, i hvilket omfang effekterne af
harmonisering af optjenings- og genoptjeningskravet, baseret på Hermansen (2015), afspejler
sig i estimaterne. Er dette ikke tilfælde, kan der argumenteres for, at der er et større spænd i
estimater af beskæftigelseseffekten på det strukturelle plan fra ca. 6.000- 17.000 personer af
dagpengereformen inkl. midlertidige ydelser, ekskl. harmonisering af optjenings- og
genoptjeningskravet.
Konjunkturforhold
Hermansen (2015) nævner, at usikkerheden på de estimerede effekter er betydelig, da
identifikationen er relativ svag pga. variationen i konjunkturerne før og efter dagpengereformen.
Virksomhedernes efterspørgsel efter arbejdskraft er formentlig forskellig før reformen i
højkonjunkturen i 2008 og efter reformen i lavkonjunkturen i 2011. Ligeledes kan der være
forskelle i karakteristikaene for de personer, der blev ledige under henholdsvis højkonjunkturen
i 2008 og i lavkonjunkturen i 2011, så ledige under en højkonjunktur har en stærkere tilknytning
til arbejdsmarkedet. Der kontrolleres dog for forskelle i konjunkturforhold, men det vides ikke,
om der i tilstrækkelig grad kontrolleres for disse.
Dagpengekommissionen (2015) nævner også, at det kan være en udfordring at tage højde for
forskelle i konjunkturforholdene, som kan have betydning for beskæftigelsesmulighederne og
afgang fra ledighed. De anvender dog ledighedsforløb påbegyndt før reformen i 2009 som
sammenligningsgrundlag, hvor Hermansen (2015) sammenligner både med ledighedsforløb
påbegyndt i 2008 og 2009 før reformen. Ledighedsforløb påbegyndt i 2009 oplevede omtrent
samme jobmuligheder som behandlingsgruppen efter reformen til og med 2013 ifølge DØR
(2014).
Ifølge Hermansen(2015) fremstår sammenligningsgruppen fra 2009 som en relativt stærkere
gruppe af ledige sammenlignet med behandlingsgruppen af ledige fra 2011. Det får Hermansen
(2015) til at konkludere, at forskellene i karakteristika for behandlings-og kontrolgruppen baseret
på ledige fra 2009 forringer 2009-gruppens anvendelighed som kontrolgruppe.
Sammenfatning
For gruppen af dagpengemodtagere er der således flere nyere studier af effekten af bl.a.
afkortning af dagpengepengeperioden, der finder, at afgangsraten fra dagpenge til
beskæftigelse stiger. Der er dog ikke konsensus om, hvornår effekten indtræffer. Derudover
kompliceres analysen af forskelle i enten ledighedssammensætningen for kontrol- og
behandlingsgruppen eller konjunktursituationen.
26/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0027.png
2.3.2. Kontanthjælpsmodtagere
En oversigt over studier, der omhandler beskæftigelseseffekter af ændringer i
kontanthjælpsniveauet, kan ses i
bilag 5.
Afsnittet nedenfor fremhæver de væsentligste
resultater i de fundne studier.
Kontanthjælpsmodtagere som samlet gruppe
Så vidt vides, findes der beskeden solid viden om beskæftigelseseffekter af en sænkelse af
ydelsesniveauet generelt for alle kontanthjælpsmodtagere, der i tilstrækkelig grad påviser
kausalitetssammenhænge på baggrund af studier udgivet efter 2006.
Beskæftigelsesministeriet nævner i den sammenhæng for nylig, at der kun er identificeret et
studie af kontanthjælpsloftet i 2004. Studiet af Rosdahl og Petersen (2006) er dog ikke et
effektstudie, men en litteraturoversigt
26
.
Der er dog to grupper af kontanthjælpsmodtagere, for hvilke der findes flere studier. Det gælder
unge kontanthjælpsmodtagere og ikke-vestlige indvandrere.
Flygtninge og indvandrere
Der er flere studier af reduktion af kontanthjælpen for immigranter og flygtninge. Resultaterne
bag studierne kan ses i
bilag 5
(Andersen m.fl. 2012; Rosholm & Vejlin 2007, Huynh m.fl. 2007).
Studierne evaluerer alle starthjælpens indførelse i 2002, der halverede kontanthjælpen for
nyankommne indvandrere.
Studiet af Andersen m.fl. (2012) finder positive beskæftigelseseffekter, der stiger med
opholdstiden i Danmark. De finder en forskel på 6 procentpoint efter ophold i Danmark i 16
måneder og 12 procentpoint forskel efter ophold i 52 måneder.
Dette resultat bekræftes af en undersøgelse fra Rockwool Fondens forskningshed (Huynh m.fl.,
2007). De finder, at en øget beskæftigelsesgrad på mellem 3-8 procentpoint for gruppen af
starthjælpsmodtagere sammenlignet med gruppen af kontanthjælpsmodtagere efter 16
måneders ophold i Danmark.
Rosholm and Vejlin (2007) finder, at starthjælpen først i nævneværdigt omfang forøger chancen
for at finde beskæftigelse for flygtninge, efter at de har tilbragt to år i Danmark. Effekten af den
lavere starthjælp på sandsynligheden for at få beskæftigelse er tæt på 0 det meste af de to første
år, der er tilbragt i Danmark. Det første år, personerne opholder sig i Danmark, betyder
starthjælpen en markant stigning i tilbøjeligheden til, at ydelsen bortfalder, uden at personen
finder beskæftigelse. Den samlede effekt på beskæftigelsen er usikker, fordi de to effekter
trækker i hver sin retning, konkluderer forfatterne.
26
Velfærdskommissionen har også fået udarbejdet et studie af effekten af en ydelsessænkning for
kontanthjælpsmodtagere. Studiet af Le Maire og Scheuer (2006) omhandler langvarige kontanthjælpsmodtagere.
Studiet er ikke inkluderet i gennemgangen, da vi har afgrænset gennemgangen til nyere studier udgivet indenfor de
sidste 10 år.
27/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0028.png
Det fører til, at et nyligt OECD-studie på baggrund af en gennemgang af resultaterne af studierne
af starthjælpen konkluderer, at nyankomne flygtninge med lav tilknytning til arbejdsmarkedet
måske ikke kan finde beskæftigelse, selv om de økonomiske incitamenter er til stede (Klein og
Hansen, 2016).
Unge
Der findes også studier af gruppen af unge kontanthjælpsmodtagere. Flere danske studier viser,
at sandsynligheden for at finde beskæftigelse stiger som følge af en ydelsesreduktion for unge
kontanthjælpsmodtagere (Jonassen (2013), DØR (2015), Beskæftigelsesministeriet(2016)).
DØR (2015) og Beskæftigelsesministeriet (2016) analyserer begge effekterne af
kontanthjælpsreformen fra 2014 for de 25-29-årige uden erhvervskompetencegivende
uddannelse, hvis ydelse blev reduceret fra kontanthjælp på voksensats til ungesatsen, der følger
satsen for SU.
DØR (2015) vurderer, at kontanthjælpsreformen har øget beskæftigelsesandelen blandt 25-29-
årige med omkring 0,5-0,8 pct.point, hvilket svarer til 1.600-2.600 personer i aldersgruppen.
Ligeledes vurderer Beskæftigelsesministeriet (2016), at kontanthjælpsreformen fra 2014
medførte, at unge ledige mellem 25-29 år i højere grad kom i beskæftigelse, end de ville have
gjort i fravær af reformen. Resultater i Jonassen (2013) peger i samme retning som ovennævnte
resultater.
Sammenfatning
Der findes beskeden viden af effekten af en ydelsesreduktion for gruppen af
kontanthjælpsmodtagere som helhed, der i tilstrækkelig grad påviser kausalitetssammenhænge
på baggrund af studier udgivet efter 2006. Dog er der en vis evidens for, at sandsynligheden for,
at unge kontanthjælpsmodtagere og ikkevestlige indvandrere efter en vis tids ophold i Danmark
finder beskæftigelse som følge af en reduktion af ydelsesniveauet. Hver fjerde
kontanthjælpsmodtager i 2014 har indvandrebaggrund ifølge DØR (2015).
2.3.3. Studier af jobpræmieordninger/beskæftigelsesfradrag
Der er i de senere år igangsat to forsøg med en jobpræmieordning: en ordning for langtidsledige
enlige forsørgere og en ordning for langvarigt ledige kontanthjælpsmodtagere ifølge
Beskæftigelsesministeriet (2015)
27
.
En række andre lande har indført beskæftigelsesfradrag, bl.a. får alle lønmodtagere i Sverige et
beskæftigelsesfradrag. I og med at det svenske beskæftigelsesfradrag gives til alle, oplyser
Sveriges Rigsdag, at det er svært at evaluere beskæftigelseseffekten af fradraget, så
størrelsesordenen af fradragets effekt på arbejdsudbuddet er et åbent spørgsmål (Sveriges
Riksdag, 2016).
Der er fundet to studier af effekten af beskæftigelsesfradrag på danske mikrodata af relativ nyere
dato. Det ene studie, Højbjerre Brauer Schultz (2016), undersøger effekten af et ekstra
beskæftigelsesfradrag for enlige forsørgere fra 2014. Det andet studie, Hansen m. fl (2013),
undersøger effekten af en midlertidig jobpræmieordning fra 2011- 2012 målrettet langtidsledige
enlige forsørgere. Resultaterne af studierne kan ses i en oversigttabel i
bilag 6.
27
Beskæftigelsesministerens svar på spørgsmål 1 - L 205 (folketingsåret 2014-15).
28/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0029.png
Et øget beskæftigelsesfradrag påvirker både deltagelse- og timeeffekten. Der fokuseres her kun
på resultaterne af analysen for deltagelseseffekten.
Begge studier finder umiddelbart positive beskæftigelseseffekter. Dog synes resultaterne ikke
at være særlig robuste. Beskæftigelsesministeriet (2015) fremhæver, at resultaterne af studiet
Hansen m.fl (2013) af en midlertidig jobpræmieordning fra 2011- 2012 målrettet langtidsledige
enlige forsørgere kan være overvurderede, da studiet ikke tager højde for børnenes alder. Det
forekommer også uklart om standardantagelsen for difference-in-difference-tilgangen om
parallelle beskæftigelsestrends i deltagelse- og kontrolgruppe er opfyldt i studiet ifølge Andersen
og Arendt (2015). Se litteraturreviewet af Andersen og Arendt (2015) for en uddybning.
Resultaterne i studiet af Højbjerre Brauer Schultz (2016) er bl.a. insignifikante, hvis man
sammenligner med en anden kontrolgruppe af samlevende/gifte med børn.
Begge studier undersøger kun kortsigtseffekter af beskæftigelsesfradragene. Studierne finder
således begge en øget merbeskæftigelse som følge af beskæftigelsesfradraget på kort sigt.
2.4. Sammenfatning inkl. kritik af den mikroøkonomiske litteratur
Overordnet set er der stor variation i størrelsesordenen af effekten af ydelsesniveau på af-
gangsraten fra ledighed til beskæftigelse på tværs af de gennemgåede mikroøkonomiske
studier. Det har Finansministeriet (2015) på baggrund af et litteraturreview af Andersen m.fl.
(2015) også påpeget
28
.
Ovenstående gennemgang af den mikroøkonomiske litteratur viser, at der er evidens for, at
overgangen til beskæftigelse for dagpengemodtagere stiger, når
dagpengeperioden afkortes.
Så vidt vides, findes der ikke nogen nyere effektstudier af
en sænkelse af dagpengeniveauet
på
beskæftigelsen på danske mikroøkonomiske data, der giver signifikante resultater. Der er dog
relativ stærk evidens for at en ydelsesforkortelse af dagpengeperioden medfører øget
beskæftigelse.
Det er vigtigt at være opmærksom på, at gennemgangen er afgrænset til studier, der er udgivet
efter 2006. Det er et arbitrært valg. Konklusionen af gennemgangen omfatter således kun studier
udgivet inden for de sidste ti år.
Et kritikpunkt af den (svenske) mikroøkonomiske litteratur påpeget af Tjenestemændenes
Centralorganisation i Sverige (TCO) er, at studierne ekskluderer store grupper af arbejdsløse
(Zettergren, G., 2013).
For kontanthjælpsmodtagere er der beskeden nyere viden om, hvordan hele gruppen af
kontanthjælpsmodtagere generelt reagerer på ydelsesreduktioner eller ydelsesforkortelser. Der
er dog en relativ stærk evidens for, at unge og gruppen af ikkevestlige indvandrere efter en vis
opholdstid i Danmark og reagerer på det økonomiske incitament ved beskæftigelse.
28
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 7 (folketingsåret 2014-15)
29/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
For gruppen af dagpengemodtagere analyserer Hermansen (2015) kun effekterne for 25-50
årige, og studiet af Jonassen (2014) omfatter kun personer under 54 år.
Dagpengekommissionen (2015) benytter dog data for 18-64-årige. Det vides således ikke med
ligeså stor sikkerhed, om de ældre dagpengemodtagere reagerer på samme måde som de
yngre på baggrund af de tre studier, der er gennemgået. Finansministeriet har dog netop her i
januar 2017 offentliggjort en analyse, der ifølge Finansministeriet viser, at beskæftigelsen blandt
seniorer er steget, bl.a. på grund af velfærdsreformen fra 2006, afskaffelsen af særordninger og
tilbagetrækningsreformen fra 2011. Analysen er ikke inddraget i denne rapport.
Et andet kritikpunkt er, at studierne ofte kun måler beskæftigelseseffekter på kort sigt. Studierne
siger generelt set ikke noget om effekterne af reduktion af ydelsesperioden på matchkvaliteten
som beskrevet i den teoretiske gennemgang (kvaliteten og varigheden af de efterfølgende job).
Generelt set udleder studierne ikke direkte effekten på den aggregerede strukturelle
arbejdsløshed eller beskæftigelse. Studierne tager heller ikke højde for fortrængningseffekter.
Selvom studierne ikke analyserer effekten på den aggregeret ledighed, indeholder de
mikroøkonomiske studier dog vigtig information om incitamentseffekternes størrelsesorden.
Modsat er de mikroøkonomiske studier nok bedre end de makroøkonomiske studier til at
håndtere kausalitetsudfordringer og påvise årsagssammenhænge.
3. Del 3 - Effekter af aktiv arbejdsmarkedspolitik
Arbejdsmarkedspolitik består af en aktiv og en passiv del. De passive omfatter
indkomstrelaterede ydelser, mens de den aktive beskæftigelsesindsats omfatter en lang række
indsatser, der som økonomiske gevinster påvirker tilskyndelsen til deltagelse på
arbejdsmarkedet. Det er f.eks. samtaler, vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik,
ansættelse med løntilskud m.m.
I 2011 udgjorde udgifterne til den aktive beskæftigelsesindsats ca. 11,7 mia. kr. (Ekspertgruppen
om udredning af den aktive beskæftigelsesindsats, 2014). Det er dog vigtigt at være
opmærksom på, at der er forskellige opgørelsesmetoder for udgifterne til den aktive
beskæftigelsesindsats. Den aktive beskæftigelsesindsats er dog en væsentlig offentlig
udgiftspost, og der er derfor interesse for, hvilken effekt indsatsen har.
I international sammenhæng anvender Danmark forholdsvis mange ressourcer på den aktive
beskæftigelsesindsats. Danmark bruger flest ressourcer på aktiv arbejdsmarkedspolitik som pct.
af BNP i OECD-området i 2011. Ekspertgruppen om udredning af den aktive
beskæftigelsesindsats (2014) påpeger dog, at man skal være varsom med at sammenligne
udgifterne til den aktive indsats mellem lande, da der på tværs af lande er store forskelle på
indsatsen. Næsten halvdelen af udgifterne anvendes til indsatser for grupper med
helbredsproblemer, mens forbruget på uddannelse ligger på ca. 30 pct. af de samlede udgifter
til aktivering (Ekspertgruppen om udredning af den aktive beskæftigelsesindsats, 2014).
I forskningen er undersøgelser af effekten af den aktive beskæftigelsesindsats ofte inddelt på
forskellige grupper; de forsikrede ledige, her omtalt som dagpengemodtagere eller i gruppen af
30/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0031.png
ikke-forsikrede ledige, som hovedsageligt består af kontanthjælpsmodtagere, hvilket de
efterfølgende vil blive betegnet som.
I de efterfølgende afsnit beskæftiger vi os først med beskæftigelseseffekterne af den aktive
beskæftigelsesindsats rettet mod dagpengemodtagerne. Derefter beskriver vi den
forskningsbaserede viden om beskæftigelseseffekter af den aktive beskæftigelsesindsats af
kontanthjælpsmodtagere. Afslutningsvist beskrives, om der er dokumentation for, om udgifterne
til den aktive beskæftigelsesindsats opvejes af beskæftigelseseffekterne. Den gengivne
forskningsbaserede viden er ikke udtømmende.
Generelt er evidensen stærkest for forsikrede ledige, da de fleste undersøgelser, både i
Danmark og i udlandet, tager udgangspunkt i netop denne gruppe ifølge
Beskæftigelsesministeriet (2015)
29
.
Tranæs (2013) påpeger, at de positive beskæftigelseseffekter stammer fra motivationseffekten
og ikke fra en effekt af indholdet af aktiviteterne. Motivations- eller trusseleffekten beskriver det
forhold, at selve udsigten til aktivering kan tilskynde den ledige til at finde beskæftigelse, inden
den aktive indsats påbegyndes. De mest succesfulde programmer er dem, som er bedst til at
skræmme folk væk, dvs. få de arbejdsløse til at forlade ledighed, inden at de begynder det
pågældende program, samt programmer som direkte handler om at intensivere denne
motivationseffekt via vejledning og jobsøgningsassistance.
Den såkaldte program effekt kan ikke påvises, ifølge Tranæs (2013). Programeffekten henviser
til ændringer i de ledige muligheder til at finde job som følge af nye færdigheder, kompetencer,
kvalifikationer mv. erhvervet under et aktiveringsforløb.
3.1. Dagpengemodtagere
Ifølge Beskæftigelsesministeriet (2015) er det vanskeligt at konkludere noget entydigt om
størrelsen af effekterne for de forskellige virkemidler i den aktive beskæftigelsespolitik
30
.
Årsagen er, at de forskellige studier anvender forskellige metoder og fokuserer på forskellige
effekter forbundet med indsatsen. Der er dog en gennemgående tendens til, at privat løntilskud
har de største effekter.
Dette resultat bekræfter Hansen og Schultz-Nielsen (2015), der nævner, at undersøgelser af
beskæftigelseseffekterne fra aktivering af ledige dagpengemodtagere peger i retning af, at disse
effekter er klart størst, når aktiveringen finder sted i private virksomheder.
Effekterne af virksomhedspraktik er generelt set mindre belyst end effekterne af løntilskud. Der
findes i forskningslitteraturen dog studier, der indikerer, at virksomhedspraktik har positive
beskæftigelseseffekter ifølge Beskæftigelsesministeriet (2015)
31
.
29
30
31
Beskæftigelsesministerens svar på BEU alm. del – spørgsmål 7(folketingsåret 2015-16).
Beskæftigelsesministerens svar på FIU spørgsmål 57 (L1) (folketingsåret 2015-16).
Beskæftigelsesministerens svar på FIU spørgsmål 57 (L1) (folketingsåret 2015-16).
31/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
3.2. Kontanthjælpsmodtagere
I de følgende afsnit beskriver vi et udsnit af den forskningsbaserede viden om effekter af aktiv
arbejdsmarkedspolitik for kontanthjælpsmodtagere.
Overordnet viser gennemgangen af forskningen, at der tilsyneladende ikke er løsninger, der
virker på alle typer af kontanthjælpsmodtagere (Rockwool Fondens Forskningsenhed, 2014).
Samtidig er antallet af effektanalyser på området sparsomt.
Der er blandede resultater af aktivering af kontanthjælpsmodtagere i private virksomheder ifølge
Hansen og Schultz-Nielsen (2015).
Et eksempel på et forsøg med at overføre positive resultater fra et instrument fra
kontanthjælpsmodtagere, som havde været ledige kortvarigt, til kontanthjælpsmodtagere med
mere end 26 ugers ledighed, viste ikke de samme resultater. Det var et forløb, der bestod af en
kombination af information, tidlig jobsøgningsassistance, intensive individuelle kontaktforløb og
tidlig aktivering. Selv om deltagerne blev mere aktive i f.eks. jobsøgninger, så var der ikke de
samme resultater i forhold til at opnå selvforsørgelse. En cost-benefitanalyse af projektet viste,
at der var et isoleret samfundsøkonomisk underskud på knap kr. 9.000 pr. ledig (Rosholm og
Svarer, 2009).
Et andet eksempel er aktivering af ikke-vestlige indvandrere, der relativt set er
overrepræsenterede i kontanthjælpssystemet. Her viste beskæftigelse med løntilskud sig at
være det eneste aktive arbejdsmarkedspolitiske virkemiddel med en signifikant positiv effekt på
sandsynligheden for beskæftigelse (Clausen m.fl., 2009). Dette bekræftes af senere forskning,
der dog også peger på positive effekter ved midlertidig ansættelse uden løntilskud i den
offentlige sektor (Heinesen m.fl., 2011).
Et tredje eksempel er aktivering af de kontanthjælpsmodtagere, der ikke er jobparate, og som
er længst væk fra arbejdsmarkedet, fordi de ledige ofte lider af sociale og sundhedsmæssige
udfordringer, hvormed virksomhedspraktik, løntilskud m.v. ikke gav mening ifølge studiet af
Skipper (2010). Det virkemiddel i den aktive arbejdsmarkedspolitik, der viste størst effekt var
særligt tilrettelagte uddannelsesforløb, mens effekten var mindst ved korte afklaringsforløb.
Skippers studie fastslår også, at instrumenter i den aktive beskæftigelsespolitik for de svageste
kontanthjælpsmodtagere er uden effekt, da størstedelen afventer en indstilling til pension
(Skipper 2010). Samtidig mangler der effektstudier af de lediges ”vandring” fra ikke-
arbejdsmarkedsparat til arbejdsmarkedsparat til beskæftiget, hvilket er et af de primære formål
med den aktive beskæftigelsesindsats (Graversen 2011).
For nylig i januar 2017 er der offentliggjort et studie af Rosholm m.fl. (2017) af sammenhængen
mellem mellemfristede styringsmål i den aktive beskæftigelsesindsats og sandsynligheden for
beskæftigelse. Styringsredskabet er en række udvalgte indikatorer for arbejdsmarkedsparathed.
Studiet af Rosholm m.fl. (2017) estimerer sammenhængen mellem sandsynligheden for
beskæftigelse og ændringer i jobparathed, hvor der tages højde for en lang række forhold.
32/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
Studiets resultat er, at nogle indikatorerne har en signifikant positiv effekt på sandsynligheden
for beskæftigelse. Der er dog også en række jobsøgningskanaler som f.eks. større brug af
internettet til jobsøgning, som har en negativ effekt på beskæftigelsessandsynligheden, hvilket
som forfatterne påpeger, selvsagt kan synes mindre intuitivt. Derudover er der en lang række
indikatorer, der ikke har en signifikant effekt på beskæftigelsessandsynligheden.
Man kan også bemærke, at artiklen ikke diskuterer, hvorvidt betingelser, der muliggør kausal
identifikation, er til stede i studiet. Et kriterie er, at der ikke må være andre variable, der påvirker
både sandsynligheden for beskæftigelse og indikatorerne. En sådan variabel kunne måske
tænkes at være den aktive beskæftigelsesindsats.
3.3. Samfundsmæssig værdi
Spørgsmålet er om den aktive arbejdsmarkedspolitik hæver beskæftigelsen nok til at kunne
begrunde udgifterne? Ifølge Tranæs (2013) kan det ikke dokumenteres, at den aktive
arbejdsmarkedspolitik samlet set har haft en effekt, der opvejer den samfundsmæssige værdi
af udgifterne. Der er dog en række andre faktorer, som aktiv arbejdsmarkedspolitik bidrager til,
ud over det rent omfordelingsmæssige, nemlig lavere kriminalitet og inklusion (Tranæs 2013).
Derudover er der også forskning, der viser, at konjunkturudsving har betydning for effekterne af
nogle af de arbejdsmarkedspolitiske instrumenter. F.eks. viser en analyse af DØR, at brugen af
samtaler overfor ledige reducerer ledigheden i en lavkonjunktur, mens der ikke kan findes en
sådan effekt under en højkonjunktur (DØR, 2012). Tranæs (2013) påpeger dog, at effekten af
programmerne inden for de fire områder løntilskud i privat virksomhed, løntilskud i offentlig
virksomhed, vejledning og uddannelse, og virksomhedspraktik er af samme beskedne størrelse,
uanset om ledigheden er høj eller lav.
Ifølge Tranæs (2013) er der ikke noget, som peger på tydelige effekter af aktivering på kvaliteten
af jobbene, men der findes sparsom forskning af emnet. Ekspertgruppen om udredning af den
aktive beskæftigelsesindsats (2014) nævner, at der er få studier, der måler effekten af den aktive
indsats på varigheden af den efterfølgende beskæftigelse.
4. Konklusion
Vurderinger
af
arbejdsudbudseffekter
af
reformer
indkomstskatteændringer
indkomstoverførsler afhænger bl.a. af forudsætninger om deltagelseselasticiteten
og
Set fra et teoretisk synspunkt er der ikke en entydig effekt på beskæftigelsesgraden af en
ændring i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse (deltagelseseffekten).
Metoden til beregning af effekter af indkomstskatteændringer og indkomstoverførsler via
deltagelseseffekten i de økonomiske ministerier blev fastlagt i 2002. En vigtig forudsætning er
den såkaldte makroelasticitet. Makroelasticiteten størrelse er primært fastlagt på baggrund af to
typer studier. Den ene type kan karakteriseres som lønligninger estimeret vha. danske data.
Den anden type litteratur er panelundersøgelser på tværs af lande. Tilsyneladende baserer
metoden sig på empiriske studier, der alle er fra før 1997.
33/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
En tredje type af studier, der også kan anvendes til at udlede incitamenteffekternes
størrelsesorden er mikroøkonomiske studier. Finansministeriet nævner dog ikke umiddelbart
mikroøkonomiske studier som baggrund for valg af den konkrete deltagelseselasticitet i
metodebeskrivelsen i
Fordeling og incitamenter 2002, Finansministeriet.
Estimation af lønligninger
Lønligningen bygger på, at der er en stabil sammenhæng mellem lønstigningstakten og
ledigheden og en række forklarende faktorer. Ifølge Danmarks Statistik (2012) og DØR (2007)
er det dog tilsyneladende ikke tilfældet.
Gennemgangen af forskellige estimationer af lønligninger af Danmarks Statistik (2012) viser
tilsyneladende, at det er vanskeligt at få modelleret en robust sammenhæng mellem løn og
strukturel ledighed. For 70’erne er det muligt at forklare lønstigningen vha. en lønligning, men
denne lønligning har svært ved at forklare de senere års lønstigning (Danmarks Statistik, 2012).
Danmarks Statistik (2012) vælger at se bort fra en estimation af en lønligning på et nyere
datagrundlag, end de studier Finansministeriet henviser til, da estimationen giver et kunstigt højt
estimat for deltagelseselasticitetens størrelse.
Det peger i retning af, at denne type studier ikke giver et solidt grundlag for vurdering af
deltagelseselasticitetens størrelse.
Panelundersøgelser
Der kan umiddelbart fremhæves tre udfordringer ved ministeriernes brug af panelundersøgelser
til at underbygge beregninger af deltagelseseffekten.
En udfordring ved panelundersøgelser er, at de antager, at effekten af en større gevinst ved
beskæftigelse på den strukturelle ledighed er stort set ens på tværs af alle lande. Derfor er
spørgsmålet, om Danmark med rimelighed kan betragtes som et gennemsnitsland.
Et andet væsentligt problem med panelundersøgelser er, at studierne ikke med tilstrækkelig
sikkerhed påviser kausalitetssammenhænge ifølge Andersen m.fl. (2015). Flere af denne type
studier opnår heller ikke signifikante resultater eller opnår kun dette i visse modelspecifikationer.
Der er derfor kommet langt større fokus på mikroøkonomiske studier, der bedre kan håndtere
kausalitetsudfordringerne og påvise årsagssammenhænge.
For det tredje baserer metoden anvendt af de økonomiske ministerier sig på empiriske studier,
der alle er fra før 1997.
På trods af kritikken af anvendeligheden af panelundersøgelser til at fastlægge
makroelasticitetens størrelse, benytter det svenske finansministerium også denne type studier
til at fastlægge deltagelseselasticitetens størrelse i Sverige. De referer dog til nyere studier end
nævnt af de økonomiske ministerier i svar til Folketinget. Det er interessant, da Finansministeriet
vælger at foretage en ad hoc-korrektion af deltagelseselasticitetens størrelse, så
deltagelselasticitetens størrelse antages at være halvt så stor som resultatet i de empiriske
studier fra før 1997 (Finansministeriet, 2002). Årsagen er, at der tages højde for, at ledigheden
34/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
strukturelt er lavere end i den historiske estimationsperiode i studierne. Nyere studier efter 1997
har dog tilsyneladende efterfølgende ikke påvist en lavere effekt end de ældre studier. Derfor
kan man konstatere, at deltagelseselasticitetens størrelse brugt af det svenske
finansministerium er større end i Danmark med henvisning til præcis samme type studier. Det
er usikkert, om der er belæg for Finansministeriet ad hoc-korrektion af deltagelseseffektens
størrelse på baggrund af nyere panelundersøgelser.
Mikroøkonomiske studier
En tredje type af studier, der kan bruges til at underbygge deltagelseselasticitetens størrelse er
som sagt mikroøkonomiske studier. De forskningsbaserede mikroøkonomiske analyser, der er
gennemgået, peger på, at der er evidens for, at dagpengemodtagere i højere grad finder
beskæftigelse, hvis dagpengeperioden afkortes. Så vidt vides, er der derimod ikke nogen
effektstudier med brug af danske data, der påviser en signifikant effekt af, at dagpengeydelsen
sættes ned. Gennemgangen er dog afgrænset til studier udgivet siden 2006.
Begrænsningen ved mikroøkonomiske studier er dog, at de ikke direkte kan bruges til at udlede
effekter på aggregeret ledighed eller beskæftigelse. Selv om studierne ikke analyserer effekten
på den aggregeret ledighed, indeholder studierne dog vigtig information om
incitamentseffekternes størrelsesorden. De mikroøkonomiske studier er også bedst til at
håndtere kausalitetsudfordringer og påvise årsagssammenhænge.
Den overordnede konklusion er, at man ikke med sikkerhed kan sige, hvor stor
deltagelseselasticiteten er. De empiriske studier giver dog tilsammen et billede i retning af, at
deltagelseselasticiteten er positiv. Det er dog vigtigt at holde sig for øje, at der er grupper, for
hvilke der er lidt eller ingen solid nyere evidens for, hvordan deres deltagelsesbeslutning
påvirkes som følge af en sænkning af ydelsesniveauet i den mikroøkonomiske litteratur med
brug af danske data. Her kan bl.a. nævnes kontanthjælpsmodtagere længst væk fra
arbejdsmarkedet eller nyankomne flygtninge. Der findes dog evidens for, at ændringer i
gevinsten ved beskæftigelse for udvalgte grupper øger beskæftigelsen på kort sigt i danske
empiriske mikroøkonomiske studier. Der er bl.a. tale om unge kontanthjælpsmodtagere og
indvandrere, der har opholdt sig i Danmark et stykke tid.
Økonomiske incitamenter til at få ledige i beskæftigelse spiller sammen med den aktive
beskæftigelsesindsats. For kontanthjælpsmodtagere viser gennemgangen af forskningen, at der
ikke er løsninger eller virkemidler, der virker på alle typer af kontanthjælpsmodtagere. For
målrettede indsatser for f.eks. indvandrere er der studier, der viser en større sandsynlighed for
at finde beskæftigelse af aktiv arbejdsmarkedspolitik, mens der for de svageste
kontanthjælpsmodtagere ikke er en påviselig effekt af aktiv arbejdsmarkedspolitik ifølge Skipper
(2010).
35/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
5. Litteraturliste
Andersen, H. L. og Arendt, J. N (2015).
Økonomiske incitamenter i beskæftigelsespolitikken -
En litteraturoversigt.
KORA
Arbejdsmarkedskommissionen (2009). Velfærd kræver arbejde.
Andersen, T. M., Svarer, M. & Vejlin, R. M. (2015).
Litteraturreview af effekter af indretning af
arbejdsløshedsunderstøttelsessystsemer.
Bestilt af Dagpengekommmissionen.
Andersen, L. H., Hansen, H., Schultz-Nielsen, M. L. & Tranæs, T. (2012).
Starthjælpens
betydning for flygtninges levevilkår og beskæftigelse.
Odense: Syddansk Universitetsforlag.
Bassanini, A. & Duval, R. (2006).
Employment Patterns in OECD Countries: Reassessing the
role of Policies and Institutions.
OECD Social, Employment and Migration Working Papers No.
35.
Baker, D., Glyn, A., Howell, D. R. & Schmitt, J. (2005).
Labor Market: Institutions and
Unemployment: Assessment of the Cross-Country Evidence. S. 72-118.
Beskæftigelsesministeriet (2016).
Effektanalyse af kontanthjælpsreformen for unge mellem 25-
29 år.
Clausen, J, Heinesen, E, Hummelgaard, H., Husted, L. og Rosholm, M. (2009).The
effect of
integration policies on the time until regular employment of newly arrived immigrants: Evidence
from Denmark.
Labour Economics 16.
Dagpengekomissionen (2015).
Dagpengemoddellen. Teknisk analyserapport.
Danmarks Statistik (2012).
ADAM - en model af dansk økonomi.
De Økonomiske Råd (2002).
Dansk økonomi, efterår 2002.
De Økonomiske Råd (2007).
Dansk økonomi, forår 2007.
De Økonomiske Råd (2008).
Dansk økonomi, efterår 2008.
De Økonomiske Råd (2012).
Dansk økonomi, efterår 2012.
De Økonomiske Råd (2014).
Dansk økonomi, efterår 2014.
De Økonomiske Råd (2015).
Dansk økonomi, efterår 2015.
DREAM. (2013).
Langsigtet økonomisk fremskrivning 2013.
36/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
Ekspertgruppen om udredning af den aktive beskæftigelsesindsats (2014).
Veje til job – en
arbejdsmarkedsindsats med mening.
Finansministeriet (2002).
Fordeling og incitamenter 2002.
Finansministeriet (2011).
Reformpakke 2020 – Kontant sikring af Danmarks velfærd.
Finansministeriet (2017).
Økonomisk analyse: Reformer har styrket seniors beskæftigelse.
Finansdepartementet. (2011).
Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt
bedömas?
Rapport från ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet.
Graversen, B. K. (2011).
Tættere på arbejdsmarkedet? Om effektmåling af
beskæftigelsesindsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparate ledige.
SFI – DET NATIONALE
FORSKNINGSCENTER FOR VELFÆRD
Erhvervsministeriet, Finansministeriet, Skatteministeriet, Statsministeriet & Økonomiministeriet.
(1996).
Virkninger af beskæftigelsesfradrag.
Hansen, A. O., Rosholm, M., Schultz, E. A. & Svarer, M. (2013).
Evaluering af
jobpræmieordningen for enlige forsørgere.
Heinesen E., L. Husted, M. Rosholm (2011).
The Effects of Active Labor Market Policies for
Immigrants Receiving Social Assistance in Denmark.
IZA Discussion Paper, No. 5632
Hermansen, M. N. (2015).
Evaluering af dagpengereformen: Beskæftigelseseffekter ved
halveringen af dagpengeperioden.
Nationaløkonomisk Tidsskrift 2015:1.
Huynh, D. T., Schultz Nielsen, M. L. & Tranæs, T. (2007).
Employment effects of reducing
welfare to refugees.
Studypaper No. 15. ROCKWOOL Fondens Forskningsenhed
Højbjerre Brauer Schultz (2016).
Evaluering af ekstra beskæftigelsesfradrag for enlige
forsørgere.
Jonassen, A. B. (2013).
Disincentive Effects of a Generous Social Assistance Scheme.
Socialforskningsinstituttet. Arbejdspapir.
Jonassen, A. B. (2014).
Konsekvenser af dagpengeperiodens halvering. En kvantitativ
undersøgelse af effekten for de ledige.
Socialforskningsinstituttet.
Klein, C. & Hansen, L. A. (2016).
Balancing inclusiveness, work incentives and sustainability in
Denmark. Economics Department working papers no. 1338.
Organization for Economic: Co-
operation and Development, Working paper.
Kühl, J. (2010).
Heterogeneity in Economic Incentives and Labour Supply Responses –
Documentation and Applications of MILASMEC.
De Økonomiske Råd. Working Paper 2010:3.
37/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
Le Maire, D. og Scheuer, C. (2006).
Determinants of Labour Force Participation for Selected
Groups with Weak Labour Market Attachment: A Panel Data Analysis for Denmark.
Arbejdsrapport 2006:1. Velfærdskommissionen
Nickell S., Nunziata, L. & Ochel W. (2005).
Unemployment in the OECD Since the 1960s. What
Do We Know?
The Economic Journal, Volume 115 Issue 500.
Pedersen, P. J. & Smith, N. (2016).
Øget vækst i Danmark – flere hænder eller nye reformer?.
Samfundsøkonomen. Nummer 4
Regeringen (2016).
Danmarks Nationale Reformprogram 2016.
Rosdahl og Petersen (2006).
Modtagere af kontanthjælp- En litteraturoversigt om
kontanthjælpsmodtagere og den offentlige indsats for at hjælpe dem. Socialforskningsinstituttet.
Rosholm, M. & Svarer, M. (2009).
Kvantitativ evaluering af Alle i gang. Rapport udarbejdet for
Arbejdsmarkedsstyrelsen.
København: Arbejdsmarkedsstyrelsen.
Rosholm, M. og Vejlin, R. (2007).
Reducing income transfers to refugee immigrants: Does start-
help help you start?
Labour Economics 17 (2010) 258-275.
Rosholm, M. Sørensen, K. L. og Skipper, L. (2017).
BIP - Indikatorer og jobsandsynlighed.
Væksthusets Forskningscenter. Aarhus Universitet
Rockwool Fondens Forskningsenhed (2014).
Hvad ved vi om modtagerne af kontanthjælp.
Syddansk Universitetsforlag
Skatteministeriet (2008).
Rapport om skatterne økonomiske virkning (STØV)
Skattekommissionen. (2009).
Lavere skat på arbejde. Skattekommissionens forslag til
skattereform.
Skatteministeriet (2016).
Fordeling og incitamenter 2016
Scarpetta, S. (1996).
Assessing the Role of Labour Market Policies and Institutional Settings on
Unemployment: A Cross-country Study.
OECD, Economic Studies no. 26
Schultz, E. A. & Højbjerre A. (2014).
Hvad virker for ledige unge? En vidensopsamling om
effekterne af ydelsessystemets indretning og den aktive beskæftigelsesindsats.
København:
Kraka.
Skipper, L. (2010).
En mikroøkonometrisk evaluering af den aktive beskæftigelsesindsats.
AKF
Svar indsamlet gennem et samarbejde mellem parlamentsbiblioteker, ECPRD
38/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
Tranæs, T. (2013).
Aktivering og den danske arbejdsmarkedsmodel.
Rockwool Fondens
Forskningsenhed. Nationaløkonomisk Tidsskrift 151
Zettergren, G. (2013) TCO granskar:
A-kassan och arbetslösheten #02/13.
Avdelningen för
samhällspolitik och analys, TCO.
Velfærdskommissionen. (2005).
Fremtidens velfærd – sådan gør andre lande.
Analyserapport.
Velfærdskommissionen. (2006).
Fremtidens velfærd – vores valg.
Analyserapport.
Økonomi – og Indenrigsministeriet (2016).
Økonomisk Redegørelse, December 2016.
39/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0040.png
6. Bilag
6.1. Bilag 1 - Kommissoriet for analysen
Kommissorium for analyse af deltagelseseffekt (6. oktober 2016)
Her følger kommissoriet for analysen af deltagelseseffekten, efter at udkastet blev drøftet på
udvalgets møde den 6. oktober 2016. Analysen forventes færdig ultimo november.
Deltagelseseffekten angiver ændringen i antallet af beskæftigede, når gevinsten ved at være i
beskæftigelse frem for at være på overførselsindkomst, ændres. Et beskæftigelsesfradrag
påvirker eksempelvis den økonomiske gevinst ved at være i beskæftigelse fremfor at modtage
overførselsindkomst. Effekten af en ændring af beskæftigelsesfradraget afhænger derfor af
forudsætninger vedrørende deltagelseseffekten.
Analysen forventes at belyse og analysere:
Danmark
Forudsætninger vedr. deltagelseseffekten som benyttes af Finansministeriets og de
øvrige økonomiske ministerier
De empiriske studier, der underbygger forudsætninger vedr. deltagelseselasticiteten
som benyttes af Finansministeriets og de øvrige økonomiske ministerier
32
Andre væsentlige empiriske studier på danske data i den økonomiske faglitteratur af
deltagelseseffekten
Tyngden af empiriske studier på danske data af forskellige gruppers deltagelseseffekt
Andre lande
Praksis for beregning af deltagelseseffekter i centraladministrationen i Sverige, Norge
og Tyskland samt hvilke forudsætninger, der benyttes
Erfaringer fra andre lande indhentes som udgangspunkt gennem et samarbejde mellem
parlamentsbiblioteker
Analysen vil ikke indeholde:
En fuldstændig kortlægning af forskningslitteraturen vedr. deltagelseseffekten i de
udvalgte lande
Anbefalinger.
I det omfang, at det er muligt og såfremt, at der i øvrigt er empiriske studier på danske data, der
undersøger andre tiltags effekt på beskæftigelsen, kan de studier inddrages i analysen. Andre
tiltag kan bl.a. være øget kontrol, øget efteruddannelse m.m.
32
Analysen vil tage udgangspunkt i de empiriske studier, der fremgår af Finansministerens svar på FIU alm. del –
spørgsmål 420 (folketingsåret 2012-13).
40/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0041.png
6.2. Bilag 2 - Nyeste reformer af overførselsindkomster
De offentlige indkomsterstattende velfærdsydelser er næsten alle blevet reformeret siden 2010.
Bilag 2
beskriver de væsentligste elementer i reformerne
33
.
Dagpengereformen 2010
Dagpengereformen forkortede den maksimale periode med dagpenge fra 4 år til 2 år, og
harmonisering af optjenings-og genoptjeningskravet. Reformen trådte i kraft 1. juli 2010, men
der er senere gennemført en række overgangsordninger, og reformen har derfor først fuld effekt
fra medio 2016.
Dagpengereformen fra 2010 styrker den strukturelle beskæftigelse med omkring 15.000
personer, vurderer DØR (2014).
I forbindelse med genopretningsaftalen i 2010 blev den strukturelle beskæftigelseseffekt
skønnet til 13.000 personer.
Tilbagetrækningsaftalen 2011
I tilbagetrækningsaftalen fremrykkes forhøjelsen af efterløns- og pensionsalderen i
velfærdsaftalen 5 år. Fremrykningen betyder, at efterlønsalderen i perioden 2014-17 bliver
hævet med et halvt år om året, og pensionsalderen hæves med et halvt år om året fra 2019 til
2022. Efterlønsperioden forkortes endvidere fra 5 år til 3 år i perioden 2018-23, og modregningen
af pensionsformuen i efterlønnen forhøjes. Der indføres en seniorførtidspension, som er
målrettet seniorer på arbejdsmarkedet, og sagsbehandlingen skal være mindre krævende end
for førtidspension i øvrigt. Levetidsindekseringen af efterløns- og pensionsalderen opretholdes.
Reformen er fuldt implementeret i 2023.
Reformen skønnes at have en effekt på 35.000 personer i 2040
34
.
Reform af førtidspension og fleksjob 2012
I reformen af førtidspensionen begrænses muligheden for at få førtidspension for personer, der
ikke er fyldt 40 år. Personer under 40 år skal i stedet indgå i et ressourceforløb med en varighed
på op til 5 år, hvor mulighederne for at forbedre kvalifikationer og helbred undersøges. Personer
under 40 år kan dog tilkendes førtidspension, hvis det er åbenbart udsigtsløst at forsøge at
forbedre deres arbejdsevner.
Muligheden for at få fleksjob for personer under 40 år gøres midlertidig og kan højst nå op til 5
år. Tilskuddet til arbejdsgiverne ændres, så det reguleres efter aflønningen i jobbet, og tilskuddet
aftrappes, i takt med at den ansattes løn forøges.
Varige beskæftigelseseffekter forventes at være på 12.200 personer
35
.
33
Beskrivelse af elementer i reformer indtil 2014 er baseret på uddrag af DØR (2015). Siden 2014 baserer afsnittet sig
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 381 (folketingsåret 2015-16).
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 381 (folketingsåret 2015-16).
primært på Regeringen (2016) og Økonomi – og Indenrigsministeriet (2016).
34
35
41/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0042.png
Sygedagpengereform 2014
Sygedagpengereformen indeholder en fremrykning af vurderingen af perspektiverne i
sygdomsbehandlingen til 5 måneder efter starten af sygeperioden. De sygemeldte opdeles på
det tidspunkt i dem, der fortsat er sygemeldte, og dem, som skal i jobafklaring. De fortsat syge
har uændret offentlig ydelse, mens personer i jobafklaring overgår til en lavere ydelse. Reformen
trådte i kraft 1. juli 2014.
Varige beskæftigelseseffekter forventes at være på 1.300 personer
36
Kontanthjælpsreform 2014
Kontanthjælpsreformen reducerer satsen for unge, der er mellem 25-29 år, og unge under 30 år
uden en kompetencegivende uddannelse får et uddannelsespålæg, hvor de forpligtes til at starte
på en uddannelse, såfremt de vurderes at være i stand til at gennemføre en. Unge med en
kompetencegivende uddannelse får ligeledes reduceret deres kontanthjælp, hvis de er
jobparate.
Hvis de unge 25-29-årige hverken vurderes til at være uddannelses- eller jobparate, skal de
deltage i en form for aktiviteter med henblik på at blive det. De benævnes aktivitetsparate, og
de får et aktivitetstillæg, der betyder at deres ydelse svarer til ydelsen for modtagere af
kontanthjælp over 30 år. Samlevende fik endvidere halv gensidig forsørgelsespligt i 2014, som
senere er videreført i 2015 og afvikles i 2016. Reformen har virkning fra 1. januar 2014.
I 2020, hvor bidraget fra det højere uddannelsesniveau endnu er begrænset, skønnes den
samlede effekt på den strukturelle beskæftigelse at udgøre 4.500 personer
37
. Af tabel 2 side 5
fremgår det dog, at reformens varige strukturelle beskæftigelseseffekt er 7.800 fuldtidspersoner.
Første fase af JobReform
Lovforslaget, der udmønter første fase af JobReformen, blev vedtaget den 17. marts 2016. Der
er to væsentlige elementer i reformen. Det er indførelse af et loft over kontanthjælpen og
styrkelse af rådighedskravet med 225-timersreglen.
Indførelse af 225 timers-reglen betyder, at kontanthjælpsmodtagere skal dokumentere, at de
står til rådighed for arbejdsmarkedet ved at arbejde minimum 225 timer inden for 1 år. Såfremt
de ikke lever op til dette krav, vil det udløse en ydelsesreduktion.
Det skønnes, at kontanthjælpsaftalen bag første fase af JobReformen vil styrke beskæftigelsen
strukturelt med omkring 700 fuldtidspersoner. Kontanthjælpsloftet forventes at øge den
strukturelle beskæftigelse med 500 fuldtidspersoner og 225-reglen med 200 fuldtidspersoner
38
.
Af de 700 fuldtidspersoner er bidraget for aktivitetsparate ca. 250 fuldtidspersoner
39
.
Integrationsydelse
36
37
38
Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 381 (folketingsåret 2015-16).
Lovforslag nr. L 59, fremsat af beskæftigelsesministeren (folketingsåret 2014-15).
Beskæftigelsesministerens svar på BEU spørgsmål 43 (L 113) (folketingsåret 2015-16) og Beskæftigelsesministerens
svar på BEU alm. del spørgsmål 493 (folketingsåret 2016-17)
39
Beskæftigelsesministerens svar på BEU spørgsmål 11 (L 113) (folketingsåret 2015-16)
42/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0043.png
Regeringen indførte pr. 1. september 2015 en ny integrationsydelse for udlændinge og
danskere, der ikke har haft ophold i Danmark i 7 ud af de seneste 8 år. Der kan ydelse
integrationsydelse i op til 7 år.
Integrationsydelsen udgør omtrent halvdelen af kontanthjælpssatsen for personer uden børn,
mens ydelsen er større – men fortsat lavere end kontanthjælp – for forsørgere (Økonomi – og
Indenrigsministeriet, 2016).
Ydelsesreduktionen blev ved fremsættelsen af lovforslaget vurderet til at betyde en stigning i
den strukturelle beskæftigelse på ca. 400 personer, når integrationsydelsen er fuldt indfaset
40
. I
september 2016 blev dette skøn justeret til 500 personer i lyset af den ændrede prognose for
asyltilstrømningen
41
.
Der er den 19. november 2015 aftalt, at integrationsydelsen fremover også skal omfatte alle
personer, som ikke har opholdt sig i Danmark i mindst 7 år ud af de seneste 8 år. Lovforslag
herom er vedtaget i marts 2016 med virkning fra 1. juli 2016.
Der er ikke beregnet en særskilt strukturel adfærdsvirkning af udvidelse af personkredsen.
Udvidelsen af målgruppen medførte dog en væsentlig stigning i antallet af modtagere af
integrationsydelse. Fra juni til juli steg antallet med 18.000 personer og nåede således 26.500
personer i juli. Antallet af integrationsydelsesmodtagere skønnes at stabilisere sig omkring
30.000 personer i juli (Økonomi – og Indenrigsministeriet, 2016).
I forbindelse med trepartsaftalen om arbejdsmarkedsintegration, der blev indgået den 17. marts
2016, blev det aftalt, at flygtninge og familiesammenførte til flygtninge fremover som
udgangspunkt skal mødes som jobparate. Jobparate modtagere af integrationsydelse indgår i
bruttoledigheden
Fra september 2015 til februar 2016 udgjorde den gennemsnitlige andel af jobparate og åbenlyst
aktivitetsparate blandt modtagere af integrationsydelse omkring 6,5 pct. Fra marts 2016
begyndte andelen at stige og nåede 28 pct. i oktober 2016 (Økonomi – og Indenrigsministeriet,
2016).
Refusionsreformen
Refusionsomlægningen trådte i kraft 1. januar 2016 og indebærer etablering af et
sammenhængende og mere enkelt refusionssystem, hvor refusionsprocenten er ens på tværs
af ydelser og afhænger af, hvor længe den enkelte ydelsesmodtager har modtaget offentlige
ydelser.
Det skønnes, at den foreslåede refusionsomlægning vil løfte den strukturelle beskæftigelse med
ca. 3.000 personer i 2020.
Aftale om et tryggere dagpengesystem
40
41
Udlændinge-, integrations- og boligministerens svar på spørgsmål 7 – L 111 (folketingsåret 2015-16).
Beskæftigelsesministerens svar på BEU alm. del – spørgsmål 493 (folketingsåret 2016-17)
43/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
Aftalen indgået den 22. oktober 2015 indebærer bl.a., at beskæftigelse i løbet af
dagpengeperioden kan forlænge retten til dagpenge, når dagpengeperiode er opbrugt, så
eksempelvis 1 dags arbejde kan konverteres til 2 dages forlænget dagpengeperiode.
Forlængelsen kan højst være på 1 år. Derudover indeholder aftalen også en lavere
dagpengesats for dimittender og en række andre tiltag.
Det skønnes, at aftalen samlet set svækker den strukturelle beskæftigelse med omtrent 800
fuldtidspersoner.
44/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0045.png
6.3. Bilag 3 – Personer på indkomstoverførsler i 3. kvartal 2016
Offentligt forsørgede (sæsonkorrigeret)
Nettoledige dagpengemodtagere
Nettoledige kontanthjælpsmodtagere
Feriedagpenge
Vejledning og opkvalificering
Støttet beskæftigelse
Barselsdagpenge
Førtidspension
Efterløn
Fleksydelse
Kontanthjælpsmodtagere, der hverken er jobparate eller aktiverede
Kontanthjælp til udlændinge
Revalideringsydelse i øvrigt
Ledighedsydelse
Sygedagpenge m.v.
Ressourceforløb
Jobafklaringsforløb
I alt
Kilde: Danmark Statistik, AUKS01
Noter: Støttet beskæftigelse omfatter virksomhedspraktik, nytteindsats, ansættelse med løntilskud og
jobrotation
alle
for
dagpenge-
og
kontanthjælpsberettigede
samt
personer
i
fleks-
og
Antal
71.084
22.017
3.777
38.764
94.042
48.112
205.032
68.401
4.658
82.792
9.991
1.448
12.650
49.914
14.827
13.467
740.977
skånejobs. Vejledning og opkvalificering omfatter vejledning og opkvalificering for dagpengemodtagere, vejledning
og opkvalificering for kontanthjælpsmodtagere og 6 ugers selvvalgt uddannelse
45/51
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0046.png
6.4. Bilag 4 – Dagpengemodtagere
Forfatter
Indsats
Målgruppe
Resultater
I det første år og ni måneder med dagpenge finder undersøgelsen ingen nævneværdig forskel
i
afgangsraten fra ledighed til beskæftigelse
mellem personer med 2 års dagpengeret og
personer med mere end 2 års dagpengeret. Højere afgangsrate cirka 3 måneder inden
Dagpengereformen
Jonassen
(2014)
fra
2010,
der Ledige
dagpenge-
dagpengeperiodens ophør (fra ca. 90 ugers ledighed). Således opnår mellem 460 og 685
personer
beskæftigelse
tidligere, end de ville have gjort med en længere dagpengeperiode.
Denne lille positive effekt i slutningen af dagpengeperioden opvejer ikke, at flere i gruppen
med 2 års dagpenge har forladt dagpengesystemet til
andet end beskæftigelse.
Undersøgelsen viser således, at forkortelsen af dagpengeperioden
samlet set
ikke har
betydet øget beskæftigelse. Tværtimod har en lavere andel af dagpengemodtagerene med
den
kortere
dagpengeperiode
faktisk
opnået
beskæftigelse
efter
2
år
end
Varighedsmodel. Undersøgelsen sammenligner de
første 2 års dagpengeforløb for tre grupper af ledige
med varierende dagpengeperioder. I undersøgelsen
medtages personer under 54 år. Sammenligning af
grupper på ca. 50.000 ledighedsforløb. Analyserer
data til udgangen af 2013
Metode og data
forkortede
ydelsesperioden fra 4 modtagere
til 2 år.
dagpengemodtagere med mere end 2 års dagpengeret.
Dagpengereformen
fra
2010,
der
Varighedsmodel.
Forfatter
er
nævner
relativ
selv,
svag
at
pga.
identifikationsstrategien
forkortede
Hermansen
(2015)
ydelsesperioden fra 4 Ledige
til
2
år
samt
en dagpenge-
af modtagere
og
Varighedsanalysen finder, at afkortningen af dagpengeperioden har medført en signifikant variationen i konjunkturerne før og efter den danske
højere
afgangsrate til beskæftigelse
fra omkring 40 ugers ledighed. Artiklen indikerer, at de dagpengereform.
De
strukturelle
effekter
langsigtede eller strukturelle effekter på beskæftigelsen er i størrelsesordenen 9.600-16.800 kvantificeres på makroniveau vha. en simpel
personer. Usikkerheden på de estimerede effekter er dog betydelig, da identifikationen ligevægtsmodel
grundlæggende er svag, og flere midlertidige forhold kan forstyrre evalueringen.
medtager
kun
for
arbejdsmarkedet.
Analysen
i
en
harmonisering
optjenings-
første
ledighedsforløb
genoptjeningskravet
til dagpenge.
dagpengeperiode. Dagpengemodtagere i alderen
25-50 år, 2008-2012. Ca. 50.000 ledighedsforløb.
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0047.png
7.4.
Bilag 4 – Dagpengemodtagere
Forfatter
Indsats
Målgruppe
Resultater
En af analyserne tager udgangspunkt i ændringer i de individuelle kompensationsgrader.
Analysen finder
stigende afgangsrater til beskæftigelse
op mod en ydelsesreduktion. Ligeledes
positive (men gennemsnitligt lavere)
afgangsrater til andet end beskæftigelse.
Primært
afgang
Alle, der har
Dagpenge-
kommissionen
(2015)
Ændringer
dagpengesystemet
siden 2010
i
været
dagpenges
ystemet
i
i
til sygedagpenge.
Analysen viser, at sandsynligheden for at finde beskæftigelse er størst lige
omkring tidspunktet for ydelsesnedgangen. Et halvt år (26 uger) efter en ydelsesnedgang kan
der for ledige ikke længere måles en signifikant merafgang fra ledighed til beskæftigelse.
Analysen, der sammenligner en behandlings- og kontrolgruppe, finder en signifikant positiv
effekt på
afgangsraten til beskæftigelse
fra omkring uge 27. Effekten er dog relativ lille frem til
4 måneder før ydelsesreduktion. Den positive effekt er signifikant frem til ca. 10 uger efter
overgangen til de midlertidige ydelser. For ledige med over 114 ugers ledighedsanciennitet
estimereres ingen signifikant effekt på afkortelse af dagpengeperioden på afgang til
beskæftigelse. Denne effekt kan udligne en positiv effekt på afgangsraten fra de reducerede
ydelser med det resultat, at den
aggregerede afgangsrate
ikke stiger.
Varighedsmodel. Der foretages både en analyse,
der tager udgangspunkt i individuelle ændringer af
lediges kompensationsgrader og en analyse, der
sammenligninger
behandlings-
og
afgangsraten
kontrolgruppe.
for
en
Metode og data
Analysen
medtager personer, der atter bliver ledige og
fortsætter en tidligere begyndt dagpengeperiode.
Samtlige
udgangen
dagpengeforløb
af
2014
fra
2008
til
frem
til
den 6-årige
periode
svarende
1.000.000
ledighedsforløb. 18-64 årige
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0048.png
6.5. Bilag 5 – Kontanthjælpsmodtagere
Forfatter
Indsats
Målgruppe
Resultater
Statistisk signifikant, positiv effekt af starthjælpen efter 16
Flygtninge
og
måneders ophold i Danmark på 6 procentpoint, når de to
grupper betragtes overordnet.
Beskæftigelseseffekten
af
starthjælpen efter knap 4�½ års ophold i landet (52
måneders ophold, dvs. i november 2006) er ligeledes
statistisk signifikant positiv. Der estimeres en forskel på 12
procentpoint.
Andelen
af
personer
på
anden
Sammenligning
af
beskæftigelsesgrader
for
flygtninge
og
Metode og data
Starthjælpen, der var en familiesammenfør
lavere
te hertil, som har
opholds-
12
efter
familiesammenførte som har fået opholdstilladelse inden for 12 måneder
før og 12 måneder efter 1. juli 2002, hvor reformen trådte i kraft.
Datamaterialet omfatter 5.355 observationer. Data frem til og med
udgangen af 2006. Unge under 25 år, der ikke har børn, er ekskluderet.
Det samme gælder flygtninge, der er ankommet før reformtidspunktet,
men som har fået sammenført deres familie efter reformtidspunktet.
Personer mellem 18-59 år.
Andersen m.fl. overførselsindkomst til fået
(2012)
indvandrere efter 1. juli tilladelse
2002. Den blev afskaffet måneder
igen i 2012.
reformen trådte i
kraft.
selvforsørgelse
er højere for starthjælpsgruppen end for
kontrolgruppen, både efter 16 og efter 52 måneders ophold
i landet.
Den gennemsnitlige årlige lønindkomst
er den
samme for beskæftigede i starthjælps- og kontrolgruppen.
Sammenligningen tyder på, at reformen har øget
Ydelsesreduktionerne
for
kontanthjælpsmodtager
DØR (2015)
Indsatsgruppen
beskæftigelsen
blandt de unge under 30 år. Efter reformen
er forskellen mellem andelen, der er i
beskæftigelse
blandt Difference-in-differences tilgang. Konjunktursituationen er rimelig stabil i
anvendte
analyseperiode,
så
en
eventuel
forskellig
afgrænses til de de 28-29-årige og de 30-31-årige, således omkring 0,6 den
e under 30 år, som blev 28-29-årige,
gennemført
forbindelse
i kontrolgruppen
og pct.point højere end før reformen. Det vurderes, at 1.600- konjunkturfølsomhed i indsats- og kontrolgruppen udgør formentlig ikke
2.600 af de 25-29-årige er kommet i
beskæftigelse
som et problem i analyserne i følge DØR (2015). Registerdata. Til og med
Det er forbundet med marts
2015.
med afgrænses til de følge af kontanthjælpsreformen.
30-31-årige.
kontanthjælpsreformen
i 2014
betydelige usikkerhed at generalisere den præsenterede
analyse af adfærden for de under 30-årige til andre
aldersklasser.
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0049.png
7.5. Bilag 5 – Kontanthjælpsmodtagere
Forfatter
Indsats
Overgang fra det 25. år
til
en
højere Unge
Målgruppe
Resultater
Andelen
af
kontanthjælpsmodtagere
øges
i
Regression-discontinuity design. Data fra 1999-2006. Undersøgelsen
omfatter personer, der fyldte 25 år i perioden 1999-2006, og som alene
har folkeskolen bag sig.
Metode og data
ugifte størrelsesordenen ca. 0,8 procentpoint til 1,3 procentpoint.
kontanthjælpsydelse
mænd og kvinder Analysen giver intent-to-treat-effekter af forhøjelsen af
kontanthjælp kontanthjælp på 0,7-1,2 procentpoint for mænd og 0,8-1,2
procentpoint for kvinder. Det vil sige den højere ydelse
fører til ca. 1 procentpoint flere kontanthjælpsmodtagere.
Unge
kontanthjælpsmo
dtagere
Af de kontanthjælpsforløb, der påbegyndte i 2013, endte
(satsen steg med ca. 55 på
Jonassen
(2013)
pct., når modtageren uden børn.
fyldte 25 år)
Ydelsesreduktionerne
for
Beskæftigelses
-ministeriet
(2016)
kontanthjælpsmodtager
e under 30 år, som blev
gennemført
forbindelse
i
med
uden ca. 3.900 forløb med
afgang til job eller uddannelse,
hvilket Varighedsmodel.
Registerdata
fra
Beskæftigelsesministeriets
erhvervskompete
ncegivende
uddannelse
alderen 25-28 år
er ca. 750 flere afgange end i fravær af reformen. Det forløbsdatabase, DREAM, som omfatter samtlige personer, der har
svarer til en forøgelse af
afgangen til job og uddannelse
på modtaget offentlige overførselsindkomster siden midten af 1991.
i ca. 20 pct.
kontanthjælpsreformen
i 2014.
Starthjælpen, der var en
lavere
Rosholm
Vejlin (2007)
og overførselsindkomst til
indvandrere efter 1. juli
2002. Den blev afskaffet
igen i 2012.
Resultaterne viser positive effekter af introduktionen af
starthjælp på overgangen til
beskæftigelse.
Dog kun efter
Flygtninge
2 års ophold i Danmark og mellem et halvt og et helt år
efter. I de øvrige tidsintervaller, dvs. 0-6 måneder og 1-2
år, er der ikke nogen signifikante effekter. Afgangsraten fra
arbejdsmarkedet påvirkes også positivt af reformen.
Hazard-model. 1,728 individer mellem 18-65 år. 1984-2004.
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0050.png
Regression discontinuity tilgang. Sammenligning af to grupper flygtninge:
Starthjælpen, der var en
lavere
Huynh
(2007)
m.
fl. overførselsindkomst til
indvandrere efter 1. juli
2002. Den blev afskaffet
igen i 2012.
Flygtninge
Analysen finder en øget
beskæftigelsesgrad
på mellem 3-
8 procentpoint for gruppen af starthjælpsmodtagere end
kontrolgruppen efter 16 måneders opholdstid.
dem der fik opholdstilladelse, før reglerne om starthjælp blev indført (de
modtager
hjælp
på
samme
niveau
som
alle
andre
kontanthjælpsmodtagere). Den anden gruppe fik opholdstilladelse efter,
hvilket betyder, at de får en lavere starthjælp. Man har målt
sandsynligheden for, at de var i beskæftigelse knap halvandet år - 16
måneder - efter de fik opholdstilladelse. 11.347 flygtninge og indvandrere
er med i analysen
 FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 52: Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse
1716495_0051.png
6.6. Bilag 6 – Studier af jobpræmieordninger
Forfatter
Indsats
Midlertidig
jobpræmieordning
Hansen
m.fl. (2013)
fra
Målgruppe
Resultater
Metode
Data
Langtidsledige enlige Analysen finder en signifikant positiv effekt på ca. 3 Difference-in-difference-tilgang. Det forekommer uklart, om
forsørgere med børn ugers
merbeskæftigelse
om året. Det vurderes, at antagelsen for parallelle beskæftigelsestrends i interventions- og
under
18
år,
der
beskæftigelsen
i målgruppen er øget med mellem kontrolgruppen over tid gælder også i dette studie, påpeger
450 og 900 fuldtidsstillinger pr. år. Det undersøges Andersen og Arendt (2015). Der sammenlignes med to
ikke, om den forøgede beskæftigelse fastholdes kontrolgrupper. Den ene gruppe er enlige forsørgere med børn
Individdata fra 2010-2012.
2011- 2012. Jobpræmie
ved beskæftigelse på 4
pct.
af
lønnen,
dog
modtager
overførselsindkomst.
højest 600 kr. skattefrit
pr. måned.
Målgruppen består af efter ordningens ophør. Effekten vurderes ikke at mellem 18-25 år. Den anden er enlige uden børn. Der er
14.000 personer. Ca. være
90 pct. er kvinder.
afhængig
af
kommunernes
forskellige betydelige
forskelle
mellem
deltagergruppen
og
implementeringsstrategier.
kontrolgrupperne.
Ekstra
beskæftigelsesfradrag
Højbjerre
Brauer
Schultz
(2016)
Enlige forsørgere, der Fokus kun på deltagelseseffekten. Analysen finder en
modtager
ekstra øget
statistisk
signifikant
effekt
på Difference-in-differences-tilgang. Deltagelseseffekten estimeres
Individdata
fra
perioden
for enlige forsørgere fra børnetilskud (ca. 90
arbejdsmarkedsdeltagelsen
for enlige forsørgere på vha. en probitmodel. Kontrolgruppen er konstrueret vha. matching,
2014 på 5,6 pct. En pct.
enlig
forsørger,
er
kvinder). kort
sigt
af
det
ekstra
beskæftigelsesfradrag. så kontrolgruppen af enlige uden børn, som dermed ikke er
2010-2015. 30-55 årige.
Studerende, selvstændige,
førtidspensionister
og
der Eksklusion af folk på Resultaterne viser, at
arbejdsmarkedsdeltagelsen
for berettiget til det ekstra beskæftigelsesfradrag, ligner deltagelses-
kommer i beskæftigelse barsel. Kun folk med en "gennemsnitlig" enlig forsørger steg med 3-5 pct. gruppen på en række baggrundskarakteristika. Sammenligning af
og
opnår
det
fulde en
lønindkomst
i relativt til en enlig uden børn. Insignifikante resultater, beskæftigelsesstatus i 2013 (før fradraget) og i 2015 (efter
personer, der kvalificerer
sig til jobpræmieordningen
for
kontanthjælps-
fradrag får ca. 440 kr. intervallet 0-370.000 hvis der sammenlignes med gifte/samlevende med fradraget blev indført).
ekstra om måneden.
kr. i 2013.
børn frem for enlige uden børn.
modtagere udelades.