FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Finansudvalget 2016-17
FIU Alm.del Bilag 141
Offentligt

Analyse af asylindkvarteringen

Hovedrapport

Rambøll Management Consulting

Hannemanns Allé 53

DK-2300 Copenhagen S

T: +45 5161 1000

www.ramboll.com

juni 2017

Implement Consulting Group

Strandvejen 54

DK-2900 Hellerup

T: +45 4586 7900

implementconsultinggroup.com

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Indholdsfortegnelse

Indledning ................................................................................................................. 1

1.1 Analysens baggrund ......................................................................................... 1

1.2 Struktur og afrapportering ................................................................................. 1

1.3 Datagrundlag og fremgangsmåde ..................................................................... 2

2. Hovedelementer

analysens

anbefalinger

til

mere

effektivt

asylindkvarteringssystem .................................................................................................. 4

Generelle træk ved indkvarteringssystemet .............................................................. 6

Omkostninger og aktivitet.......................................................................................... 9

Drift og tilpasning af indkvarteringskapaciteten ....................................................... 16

Tilbud til beboere på almindelige opholdscentre ..................................................... 25

Tilbud til uledsagede mindreårige ........................................................................... 28

Styrings- og finansieringsmodellen ......................................................................... 32

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

1.1

Indledning

Analysens baggrund

Rambøll Management Consulting og Implement Consulting Group (RMC-ICG) har i

perioden fra april til september gennemført en analyse af asylindkvarteringen. Analysen

har baggrund i en opgavebeskrivelse, hvor formålet er sammenfattet således.

ANALYSEN HAR FOKUS PÅ

MULIGHEDER FOR ET

BILLIGERE INDKVARTERINGS-

SYSTEM

Opgavebeskrivelsens formålsangivelse

Analysens overordnede formål er at afdække mulighederne for følgende:

Effektiv drift.

At effektivisere indkvarteringssystemet inden for rammerne af den eksisterende

organisering, eksempelvis ved analyse af asylcentrenes driftsudgifter, herunder takster mv.

Serviceniveauer.

At billiggøre indkvarteringssystemet ved tilpasning af serviceniveauet,

herunder ved benchmarks.

Strukturer.

At tilpasse strukturerne for indkvarteringssystemet og øge dets robusthed,

herunder ved at identificere muligheder for at udnytte stordriftsfordele og skabe større

fleksibilitet.

Analysen har omfattet alle dele af asylindkvarteringen, bortset fra kontantydelser. Derimod

har den ikke omfattet (snitflader til) asylsagsbehandlingen i Udlændingestyrelsen eller

analyser af styrelsens ressourceanvendelse i forbindelse med planlægning, administration

og styring af asylindkvarteringen.

Analysen skal blandt andet ses på baggrund af den meget kraftige stigning i antallet af

asylansøgere, særligt i 2. halvår 2015, der medførte en tilsvarende stigning i

indkvarteringsbehovet, som yderligere er blevet forøget af en stigning i

sagsbehandlingstiden for asylansøgninger. Der var ultimo 2015 indkvarteret mere end

16.000 personer i asylsystemet, hvilket kan sammenholdes med et gennemsnitligt belæg

i de fem foregående år på kun ca. 5.000 personer.

Asylområdet har i det hele taget været præget af meget kraftige udsving i

indkvarteringsbehovet igennem de seneste 2-3 år. Alene igennem den periode, hvor

analysen er gennemført, har situationen ændret sig markant. Ved projektets start i april

var situationen således

–

trods aftagende tilgang af asylansøgere

–

præget af et meget

højt indkvarteringsomfang. I takt med at antallet af asylansøgere er fortsat med at falde

igennem foråret og hen over sommeren, er indkvarteringsbehovet ligeledes faldet

markant. Det har betydet, at Udlændingestyrelsen i to omgange har varslet lukning af

asylcentre for at tilpasse kapaciteten til behovet

–

senest er der den 2. september varslet

en meget betydelig nedskalering med 4.800 pladser, herunder nedlukning af de

tilbageværende beredskabscentre, der overgår til beredskabskapacitet. .

Analysen kommer i forlængelse af en tidligere budgetanalyse af asylsagsbehandlingen fra

2013. Implementeringen af forslag og effektiviseringer med baggrund i den tidligere

analyse er sket i løbet af 2014 og 2015. Analysen fra 2013 omfattede

–

modsat den

aktuelle analyse

–

ikke en belysning af muligheder for tilpasning af serviceniveauerne.

1.2

HOVEDRAPPORT, LØS-

NINGSKATALOG SAMT

UNDERLIGGENDE

ARBEJDSPAPIRER

Struktur og afrapportering

Nærværende hovedrapport redegør for de væsentligste resultater af de gennemførte

analyser samt for RMC-ICG’s

vurderinger og anbefalinger på baggrund heraf. Rapporten

præsenterer også kortfattet de konkrete forslag til et billigere og mere effektivt

indkvarteringssystem, som er udarbejdet. Hovedrapporten suppleres af et særskilt ikke-

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

konsolideret løsningskatalog, hvor forslagenes indhold, provenuvirkninger og realiserings-

forudsætninger er beskrevet mere detaljeret.

De enkelte delanalyser er beskrevet i seks underliggende tentative arbejdspapirer.

Kortlægning af økonomi og omkostninger

Benchmarking af serviceydelser på opholds- og børnecentre

Analyse af økonomi og struktur i den fysiske indkvarteringskapacitet

Kortlægning af formelle opgavebindinger på asylindkvarteringsområdet

Udrejsecentrenes økonomi

Analyse af styringspraksis på asylindkvarteringsområdet

1.3

Datagrundlag og fremgangsmåde

Analysen er gennemført i samarbejde med en projektgruppe og med reference til en

styregruppe, begge med deltagelse af Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet,

Udlændingestyrelsen og Finansministeriet. Projekt- og styregruppen har bidraget med

sparring, fokusering og kvalitetssikring af analysen. Inden for disse rammer har RMC-ICG

haft ansvaret for tilrettelæggelse og gennemførelse af opgaven samt for udarbejdelse af

forslag, anbefalinger og provenuvurderinger.

Projektet er gennemført med en tæt involvering af ledere og medarbejdere fra

Udlændingestyrelsen, som har bidraget med fremskaffelse af forskellige typer af data og

oplysninger, introduktion af RMC-ICG’s

projektteam til fagområdet samt igennem

hele

forløbet givet værdifuld sparring.

SAMARBEJDE OG IND-

DRAGELSE AF UDLÆNDINGE-

STYRELSEN OG ASYL-

OPERATØRERNE

Også asylindkvarteringsoperatørerne har været inddraget i projektforløbet, blandt andet

ved deltagelse i opstarts-, data- og valideringsworkshops, ved besøgsdage hos alle

operatører (bortset fra Beredskabsstyrelsen og Bornholms Regionskommune) samt i

forbindelse med indsamling af økonomi-, aktivitets- og personaledata mv. På

besøgsdagene har projektteamet haft udbytterige drøftelser med de enkelte operatører

om den nuværende driftspraksis samt om muligheder og begrænsninger i forhold til

justeringer, som evt. kunne understøtte en mere effektiv opgaveløsning.

Datagrundlaget for nærværende analyse har omfattet økonomi-, aktivitets- og

personaledata primært fra 2015 samt kvalitative data om fx operatørernes

leverancemodeller, områdets organisering og styring, operatørkontrakter og lejekontrakter

mv. Mindre fuldstændige data har været til rådighed for 2014

–

og mere overordnede data

for en længere årrække.

RMC-ICG har tilstræbt at etablere et fintmasket datagrundlag, blandt andet med en

nedbrydning af udgifterne til et mere detaljeret opgaveniveau end de forholdsvis brede

opgavegrupperinger, der anvendes i de kvartalsvise økonomirapporter, som operatørerne

fremsender til Udlændingestyrelsen. Det har ligeledes været vores ønske at kunne fordele

omkostninger og aktivitet til de enkelte asylcentre. Formålet hermed har blandt andet

været at kunne opgøre omkostningsbasen for homogene delopgaver samt at kunne

korrigere for forskelle i opgave- og beboersammensætning ved sammenligninger mellem

operatører. Formålet har også været at sikre størst mulig præcision i formuleringen af

løsningsforslag, blandt andet med henblik på at tydeliggøre realiseringsforudsætninger og

krav til implementering.

Det er kun delvist lykkedes at etablere et datagrundlag med den ønskede detaljeringsgrad.

Trods pilottest af den anvendte dataramme må det således konstateres, at operatørerne

generelt ikke har kunnet foretage mere detaljerede skøn/opgørelser over de samlede

udgifters fordeling på delopgaver

–

fx opdeling på henholdsvis skole- og fritidsområdet

VISSE UDFORDRINGER I

FORHOLD TIL

DATAKVALITET OG

DATATILGÆNGELIGHED

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

eller specifikation af udgifter til døgnbemanding. Kun en enkelt af operatørerne har

således kunnet udarbejde en fuldstændig omkostningsfordeling.

Også data fra Udlændingestyrelsen har visse begrænsninger, som har betydning for

analysen, herunder:



Det har ikke været muligt at opgøre og belyse udviklingen i kapaciteten og



Den nuværende rapportering tillader ikke en belysning af udgifter og aktivitet på de

enkelte asylcentre.

kapacitetsudnyttelsen over en længere periode

–

hverken samlet set eller for bestemte

centertyper eller enkeltcentre.



Der foreligger ikke et let tilgængeligt overblik over økonomi og vilkår i alle lejemål, som

har kunnet stilles til rådighed for analysen. Vi har haft adgang til lejekontrakter på godt

halvdelen af indkvarteringsadresserne.

RMC-ICG har taget de ovenstående begrænsninger til efterretning og gennemført

analysen på det mulige datagrundlag.

Datakvaliteten har betydning for fortolkningen af forskelle i enhedsudgifter på tværs af

operatørerne og for præcisionen i opgørelsen af omkostningsbasen for nogle af de

konkrete forslag. Det indebærer en vis usikkerhed i grundlaget for (nogle af)

provenuestimaterne

–

denne kan både være i opadgående og nedadgående retning. I

provenuestimaterne for de enkelte forslag er der søgt taget højde for disse forhold, blandt

andet ved anlæggelse af et forsigtighedsprincip, hvor dette er vurderet relevant.

KRAFTIGE UDSVING I

AKTIVITETEN IGENNEM 2015

2015 var et særligt år. 1. halvår var præget af et kraftigt fald i indkvarteringsbehovet efter

den betydelige stigning i 2. halvår 2014 og et deraf afledt fokus på reduktioner og

nedadgående tilpasning. Det blev afløst af en historisk kraftig stigning i antallet af

asylansøgere i 2. halvår

–

og især i fjerde kvartal 2015. I den situation var det primære

fokus at skaffe en seng til alle, herunder gennem oprettelse af beredskabscentre, åbning

af nye centre og indgåelse af midlertidige lejemål, fx på campingpladser og vandrehjem.

Et yderligere særtræk ved forløbet igennem 2.

halvår var en meget kraftig stigning i antallet af uledsagede mindreårige asylansøgere.



Operatørerne har haft vanskeligt ved at etablere servicetilbud til alle fra første dag, fx

skole-, fritids-, sundheds- og aktiveringstilbud. På skole- og fritidsområdet er det

sædvanligt, at operatørerne har tre måneder til at etablere tilbuddet, men modtager

afregning fra det tidspunkt, asylansøgerne modtages i opholdscenteret.

som tilgangen af asylansøgere. Det har trukket i retning af lavere udgifter i en periode

på de nyetablerede centre. Omvendt havde en række centre faldende belægning

igennem den første del af året, hvilket i den periode kan have øget

enhedsomkostningerne, idet personaleomkostningerne ikke alle steder kunne

reduceres i takt med nedgangen i belægning.

Forløbet i 2015 har betydning for (fortolkningen af) data på flere områder, herunder:



Operatørerne har tilsvarende ikke kunnet nå at rekruttere nyt personale i samme takt



I forbindelse med etableringen af nye indkvarteringssteder har der været et betydeligt

”udlån” af personale fra eksisterende centre (evt. fra andre asylregioner),

uden at

konteringen af personaleudgifter for det udlånte personale er blevet flyttet med til de nye

enheder. Det tenderer imod, at de registrerede udgifter på de nye indkvarteringssteder

i en periode har været lavere end det reelle udgiftsniveau, og at omkostningerne på de

eksisterende (kerne)centre omvendt har været for høje.

Disse forhold

–

som i vid udstrækning er fælles for alle operatørerne

–

har særligt

betydning for analyser på centerniveau, men har forholdsvist mindre betydning på

operatørniveau (om end det samlede udgiftsniveau påvirkes af især

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

rekrutteringsefterslæbet). I (fortolkningen af) analyserne har vi tilstræbt at tage højde for

disse forhold og anlægge forsigtige vurderinger. Det forhold, at udgifterne ikke har kunnet

opgøres på centerniveau begrænser dog mulighederne for konkret korrektion af data.

Det forholdsvis høje indkvarteringsniveau for 2015 som helhed betyder naturligvis, at

analysens omkostningsbaseline er tilsvarende høj, hvilket også påvirker størrelsen af

provenuestimaterne på løsningsforslagene. Ved lavere indkvarteringsbehov vil

provenuerne således være forholdsmæssigt mindre. Det er RMC-ICG’s

vurdering, at de

særlige forhold omkring asylindkvarteringen i 2015 herudover ikke har væsentligt

betydning for provenuskønnene. Det betyder også, at provenuestimaterne er robuste, selv

om 2015 var et særligt år. Det skyldes blandt andet, at analysen og provenuberegningerne

er tilrettelagt under hensyn til den særlige indkvarteringssituation.

Hovedelementer i analysens anbefalinger til et

mere effektivt asylindkvarteringssystem

I dette afsnit er RMC-ICG’s

væsentligste anbefalinger til et (endnu) mere robust og effektivt

asylindkvarteringssystem kort sammenfattet i punktform. Fokus er primært på de

strukturelle og styringsmæssige forslag og anbefalinger. Punkterne nedenfor kan således

også tjene som en læsevejledning til resten af hovedrapporten, idet punkterne

opsummerer hovedlinjerne i den retning, som foreslås for asylindkvarteringssystemet

fremadrettet. På baggrund af analysen anviser løsningskataloget også en række

muligheder for at reducere omkostningerne igennem servicetilpasninger

–

disse har dog

ikke at gøre med asylindkvarteringssystemets indretning og struktur og er derfor ikke med

i punkterne nedenfor. Det bemærkes, at forslagene om servicetilpasninger angiver de

væsentligste områder, hvor der efter RMC-ICG’s

opfattelse er mulighed for at realisere

besparelse gennem tilpasninger af serviceniveauet. Forslagene er imidlertid ikke udtryk

for en vurdering eller anbefaling af, hvad der udgør et passende serviceniveau. Dette

anser vi for at være en politisk vurdering.

ANALYSENS AFSÆT ER

INDKVARTERINGSSYSTEMET,

SOM DET SER UD I DAG

Vores anbefalinger og overvejelser tager afsæt i indkvarteringssystemet, som det ser ud i

dag. Der er ikke forudsat et bestemt niveau for indkvarteringsomfanget. Det er dog, for så

vidt angår analysen af kapacitet, implicit lagt til grund, at indkvarteringsomfanget også

fremadrettet vil være højere end det lave niveau, der karakteriserede årene 2005-2010

(ca. 2.000-3.000 årspersoner), samt at indkvarteringssystemet bedst muligt skal kunne

håndtere betydelige udsving, som det er set i de seneste år. Såfremt

indkvarteringsbehovet varigt falder tilbage på et niveau på 2.000-3.000 årspersoner, vil

nogle af de strukturelle anbefalinger vedrørende kapacitetsstyringen være mindre

relevante, og der måtte under alle omstændigheder antages betydelige

strukturtilpasninger.

Baseline for vores forslag og anbefalinger er således et

asylindkvarteringssystem, der nogenlunde svarer til det, der har været igennem de

seneste 2-3 år.

Med disse bemærkninger er de væsentligste forslag og anbefalinger sammenfattet

nedenfor:

FAST GARANTIKAPACITET

VIL STYRKE MULIGHEDERNE

FOR LANGSIGTET

DISPONERING

FAST GARANTIKAPACITET.

Det anbefales, at en del af kapaciteten (fx 3.000 pladser på

opholdscentre) indrettes og disponeres som fast garantikapacitet, således at operatørerne

har sikkerhed for økonomi og belægning for en flerårig periode. Det vil give mulighed for

en mere langsigtet planlægning og optimering af denne del af kapaciteten end i dag, blandt

I den situation ville man fx næppe have det samme antal operatører, og det ville ikke være relevant

at anvende udeoperatøraftaler i det nuværende omfang. Ligeledes forekommer det oplagt, at fx

beredskabscentre og udrejsecentre i deres nuværende form ville skulle genovervejes.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

andet i kraft af muligheder for bedre aftalevilkår og investeringer i optimal indretning. Den

faste garantikapacitet vil medføre en effektiviseringsgevinst, både i forhold til kapaciteten

og i forhold til de serviceydelser, der leveres i asylindkvarteringssystemet.

INDKVARTERINGSSYSTEMETS

SKALÉRBARHED BØR

FORBEDRES STRUKTURELT

SKALÉRBARHED.

Indkvarteringssystemet bør søges tilpasset sådan, at udsving i

kapaciteten kan håndteres billigere end i dag. Det vil kræve strukturelle tilpasninger,

således at skaleringsevne og fleksibilitet i højere grad indlejres i den faste kapacitet. Det

kan betyde, at der skal gennemføres investeringer i mere fleksibel rumindretning,

etableres rammeaftaler om pavillonløsninger, eller at den faste kapacitet skal etableres på

adresser med bedre mulighed for at etablere merkapacitet end de eksisterende. Hvis de

store udsving i kapacitetsbehovet fortsætter, kan det ikke undgås, at der i perioder er

behov for at anvende dyr marginalkapacitet. Men en strukturel tilpasning, der styrker

indkvarteringssystemets skalérbarhed, kan tage toppen af behovet herfor, så der senere

og sjældnere opstår situationer, hvor man er i nødsaget til at benytte dyre løsninger.

KONKURRENCEUDSÆTTELSE AF FACILITY SERVICES.

Asylindkvarteringssystemet har en

volumen, hvor en samlet og koordineret konkurrenceudsættelse af en række facility

services som fx viceværtfunktion, ordinær vedligeholdelse, rengøring og vagtservice

vurderes at kunne medføre forholdsvis betydelige effektiviseringer. For at realisere disse

vil der være behov for at etablere en stærkere organisation til kontraktstyring og

leverandørsamarbejde

–

en sådan organisation kan også bidrage til en bedre styring af

vilkår og lejemål for ejendomsstyringen.

EFFEKTIV DRIFT ER MULIG

MED DE NUVÆRENDE

CENTERSTØRRELSER

CENTERSTØRRELSER.

Det vurderes ikke at være en hovedfaktor for effektiv drift, at

opholdscentrene er meget store. Der er ganske vist en mindstestørrelse for effektiv drift,

men inden for et forholdsvist bredt interval fra ca. 300 og op til (mindst) 700-800 pladser

vurderes det at være muligt at tilrettelægge driften optimalt

–

afhængigt af konkrete forhold

kan mindre centre også være rentable. Det afgørende for driftseffektiviteten er, at mindre

centre kan indgå i en klyngestruktur, så de er tilknyttet et hovedcenter med fælles ledelse

og servicefaciliteter mv. Desuden bør kernecentrene så vidt muligt indrettes med mulighed

for at tilknytte variabel kapacitet af hensyn til skalérbarheden, jf. ovenfor.

BØRNECENTRE

udgør kun en mindre del af det samlede indkvarteringsomfang, men i kraft

af at omkostningsniveauet er langt højere end på opholdscentre, er udgiftsandelen

forholdsvis betydelig. Vi anbefaler, at der overvejes en række strukturelle justeringer af

børnecentrene, herunder at antallet af operatører af børnecentre reduceres (betydeligt),

fordi det vil styrke fleksibiliteten i de løbende tilpasninger og gøre det lettere at sikre høj

belægningsprocent

–

det sidste er særlig vigtigt på børnecentrene på grund af det høje

omkostningsniveau.

DER BØR ETABLERES ET

BEDRE GRUNDLAG FOR

DRIFTS- OG

KAPACITETSSTYRINGEN

STYRING.

Det anbefales, at grundlaget for drifts- og kapacitetsstyringen forbedres. Dette

har to hovedspor.

For det første ses et behov for at styrke datagrundlaget, ensarte opgørelsesmetoder og i

langt højere grad anvende og dele nøgletal mellem de relevante aktører.

fælles opgavehierarki, hvor omkostningerne opgøres på et (lidt) mere detaljeret og

styringsrelevant niveau. Det skal sikre, at enhedsomkostninger kan opgøres og

sammenlignes på tværs af operatørerne.

som grundlag for at kunne monitorere udviklingen i belægningsprocenten mere sikkert.

og aktivitetsdata, og nøgletal og KPI’er bør anvendes mere direkte i styringen.

forbedres, blandt andet ved digitalisering af ejendomsoplysninger.



Der bør etableres en ny registreringsramme med fokus på bedre stedkontering og et



Der er ligeledes behov for at styrke opgørelserne af kapacitet og belægning, herunder



Der bør generelt stilles tydeligere krav til ensartet registrering og opgørelse af økonomi-



Det anbefales, at system- og dataunderstøttelsen for kapacitets- og kontraktstyringen

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

For det andet vil det være hensigtsmæssigt at forenkle den finansielle styring, idet den

nuværende styring fremstår unødvendigt ressourcekrævende. Det anbefales at adskille

bevillingsmodellen (der regulerer den økonomi, som Udlændingestyrelsen kan disponere

over til drift og tilpasning af asylindkvarteringen) fra den afregningsmodel, som regulerer

det økonomiske mellemværende imellem Udlændingestyrelsen og operatørerne.

Desuden anbefales det at forenkle både bevillings- og afregningsmodellen, blandt andet

med en mindre fintmasket takststruktur og med færre forskellige finansieringslogikker end

i dag.

Generelle træk ved indkvarteringssystemet

OPERATØRER.

Udlændingestyrelsen

ansvarlig

myndighed

for

asylindkvarteringssystemet, men driften af asylcentrene er udlagt til eksterne operatører.

Aftaleforholdet mellem Udlændingestyrelsen og operatørerne er fastlagt i kontrakter, som

blandt andet fastlægger operatørernes serviceforpligtelser samt kapacitet og finansiering.

Røde Kors har traditionelt været den primære operatør, og organisationen har drevet

asylcentre siden 1984. Røde Kors er fortsat den primære operatør på modtage- og

omsorgscentre, jf. nedenfor. De første kommunale asylcentre åbnede for ca. 15 år siden,

og igennem de senere år er flere kommunale operatører kommet til. Sidstnævnte

varetager i dag driften af hovedparten af asylcentrene

–

svarende til ca. to tredjedele af

kapaciteten i 2015. Flere steder drives asylcentre i samarbejde mellem Røde Kors og de

kommunale operatører, fx på Bornholm.

DRIFTSOPGAVEN ER

BLEVET FORDELT PÅ ET

STØRRE ANTAL

OPERATØRER

Der er i dag fem kommunale operatører

–

Jammerbugt, Thisted, Vesthimmerland,

Langeland og Tønder.

Hertil kommer, at Bornholms Regionskommune driver centre på

Bornholm i samarbejde med Røde Kors. Herudover er Kriminalforsorgen i 2015 kommet

til som operatør af de to udrejsecentre i Sjælsmark og Kærshovedgård. Endelig er der fra

omkring årsskiftet 2015-2016 etableret en række beredskabscentre (inkl. teltlejre), som

drives i samarbejde mellem Beredskabsstyrelsen og de kommunale operatører. Disse er

dog pr. 2. september 2016 varslet nedlukket, og vil overgå til beredskabskapacitet.

Den aktuelle struktur er udtryk for, at Udlændingestyrelsen har fundet det hensigtsmæssigt

at sprede operatøropgaven på flere driftsorganisationer. I forbindelse med den kraftige

stigning i indkvarteringsbehovet har dette formentlig bidraget til at styrke det samlede

systems evne til hurtig mobilisering og etablering af et stort antal ekstra pladser.

Ønsket om en struktur med flere operatører kan evt. også have baggrund i overvejelser

om, at det gennem konkurrence kan bidrage til et bedre og/eller mere effektivt

indkvarteringssystem. Det er dog RMC-ICG’s

vurdering, at koordination og planlægning

formentlig har større betydning i forhold til systemets effektivitet end konkurrence mellem

operatørerne. Det skyldes dels, at takstsystemet er det samme for alle operatører (jf.

nedenfor), dels at der for de mest omkostningstunge ydelser (indkvartering og netværk,

sundhedsydelser samt skole- og fritidstilbud) ikke eller kun i begrænset omfang kan siges

at være et konkurrencepræget marked.

Det er ikke entydigt, hvilket antal operatører der er optimalt. Det må dog indgå i

overvejelserne, at flere operatører også 1) øger omkostningerne til styring, administration

og koordination og 2) begrænser mulighederne for stordrifts- og samdriftsfordele og

derved en optimal centerstruktur. Hertil kommer, at der i perioder med faldende

kapacitetsbehov kan være en tendens til at fordele tilpasningerne bredt på operatørerne,

PLANLÆGNING

FORMENTLIG

BETYDER

MERE

FOR

DRIFTSEFFEKTIVITETEN

END KONKURRENCE

Tønder Kommune er startet op som operatør i august 2015, primært med overtagelse af

operatørrollen på en række opholdscentre, der tidligere blev drevet af Jammerbugt Kommune.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

hvilket kan øge tilpasningsomkostningerne og derved i en periode medføre højere

enhedsomkostninger. Udlændingestyrelsen skal således i dette spørgsmål afveje en

række delvist modsatrettede hensyn

Det er RMC-ICG’s vurdering, at det nuværende antal operatører kan være i overkanten,

såfremt asylindkvarteringsbehovet falder tilbage på et historisk set mere normalt niveau

end det aktuelle.

ORGANISERING OG STRUKTUR.

De enkelte operatører er organiseret i et antal

asylregioner, som dækker et afgrænset geografisk område med et antal asylcentre under

fælles ledelse og med fælles udnyttelse af tværgående funktioner. Grundtanken er, at de

enkelte asylregioner skal være selvbærende i den forstand, at 1) de er store nok til at være

driftsmæssigt rentable, og 2) at de er store nok til at dække alle servicetilbud. Der er aktuelt

22 regioner (ekskl. Kriminalforsorgens udrejsecentre). Figuren nedenfor viser kapaciteten

i de enkelte regioner sammen med belægningen i 2015 målt i årspersoner.

BELÆGNING FORDELT PÅ CENTERTYPER

Kriminalforsorgen

Tønder

Thisted

Vestervig

Hanstholm

Lolland

Langeland

KAPACITET FORDELT PÅ KAPACITETSTYPER

Vesthimmerland

Langeland

Fyn

Mors

Rebild

Ranum

Randers

Holstebro

Frederikshavn

Østsjælland

Østjylland

Midtsjælland

Midtjylland

Bornholm

Sønderjylland

Hjørring

Brønderslev

Brovst

Røde Kors

Jammerbugt

500

Opholdscentre

1.000

Børnecentre

1.500

Øvrige centre

500

1.000

1.500

2.000

2.500

Kapacitetsoplysninger er den aftalte/planlagte

fra økonomirapporterne, mens

belægningstallene er baseret på økonomirapporterne. Det skal bemærkes, at for centre, der er åbnet i

Kapacitet og belægning i indkvarteringssystemet

kapaciteten, selvom der har været fuldt belæg

(slutningen af) 2015, vil antallet af årspersoner være lavere end

i driftsperioden. Kapacitetstallene er udtryk for et øjebliksbillede, idet der løbende sker tilpasninger af

kapaciteten i lyset af det faktiske indkvarteringsbehov, herunder åbning og lukning af centre.

Kilde:

Økonomirapporter 2015 og operatørkontrakterne for 2016.

Note:

Basiskapacitet

Merkapacitet

Udeboliger

kapacitet for 2016

Bufferkapacitet

Beredskabskapacitet

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

ASYLREGIONER HAR

FÆLLES ORGANISATIONS-

PRINCIP, MEN REGIONERNE

ER MEGET FORSKELLIGE

Der er en forholdsvis stor

variation i kapaciteten og i

antallet af centre og adresser

på tværs af regionerne,

ligesom for-delingen mellem

centertyper varierer en del.

Ultimo 2015 var der 94

asylcentre i drift, hvoraf

nogle

dækker

flere

forskellige centertyper på

samme

adresse,

mens

andre centre er fordelt på

flere adresser. Medio 2016

var der asylcentre fordelt på

ca. 110 forskellige adresser i

godt 40 kommuner.

Der opereres med fem typer af asylcentre, nemlig 1) modtagecentre, 2) opholdscentre, 3)

børnecentre, 4) omsorgscentre og 5) udrejsecentre.

Centertyperne afspejler delvist

faseforløbet i asylsagsbehandlingen og delvist asylansøgernes behov og situation

–

børnecentrenes målgruppe er uledsagede mindreårige, mens omsorgscentrene retter sig

mod udsatte enlige og familier med særlige behov. Der var medio 2016 ca. 70

opholdscentre, 15 børnecentre og ca. 10 øvrige centre (modtage, omsorg og udrejse).

En stor del af opholdscentrene har en kapacitet på 150-300, omend der også er nogle,

som er både større og mindre. De største opholdscentre har traditionelt haft en kapacitet

på ca. 500, men der er i de senere år etableret centre med en kapacitet på op til 700

pladser. Børnecentrene er generelt væsentligt mindre, idet de største har en kapacitet på

ca. 100, og nogle er væsentligt mindre. Regeringen har i september 2016 besluttet, at

børnecentrene fremadrettet skal genetableres med en størrelse på op til ca. 50 beboere

per center.

TAKSTSYSTEM.

Bevillingsmodellen på asylindkvarteringsområdet er en blanding af

forskellige principper, herunder takster, puljebeløb og etårige rammebevillinger, der

fastsættes med baggrund i forventningerne til indkvarteringsbehovet. I hovedtræk er det

sådan, at (ejendoms)drift og tilpasninger af indkvarteringssystemet har rammebevillinger,

mens ydelser inden for indkvartering og netværk, skole/fritid, almen sundhed samt

voksenundervisning og aktivering har takstfinansiering. De takstfinansierede områder

udgjorde i 2015 ca. halvdelen af de samlede udgifter.

Omkostningerne til kapacitetstilpasninger afholdes fortrinsvist af Udlændingestyrelsen,

men omfatter også finansiering af visse åbne- og lukkeomkostninger hos operatørerne.

Operatørernes rammebudgetter til ejendomsdrift (inkl. viceværter og ordinær

vedligeholdelse) fastlægges løbende og efter konkret vurdering.

Det skal understreges, at dette er et øjebliksbillede, som hurtigt kan ændre sig.

Udlændingestyrelsen har den 2. september varslet en betydelig nedskalering af kapaciteten i lyset af

det store fald, der er sket i tilgangen af asylansøgere.

Det er politisk besluttet at etablere to primære udrejsecentre, som fremadrettet skal drives af

Kriminalforsorgen med Røde Kors som underleverandør på fagtilbuddene. Det ene center i

Sjælsmark startede driften i begyndelsen af 2015, mens det andet (Kærshovedgård) har påbegyndt

driften i 2016. Den samlede kapacitet på de to centre forventes fuldt udbygget at være på 1.300

pladser. Kapacitet og belæg er dog medio 2016 endnu væsentligt lavere. Aktivitets- og

omkostningsmæssigt vil udrejsecentrene komme til at fylde væsentligt mere i den samlede struktur

fremadrettet såfremt kapaciteten udnyttes fuldt ud.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

TAKSTSYSTEMET ER ENS

FOR ALLE OPERATØRER OG

HAR SÆRSKILTE TAKSTER

FOR DELYDELSER PR.

CENTERTYPE

Indkvartering og netværk samt serviceydelserne finansieres (bortset fra særlige

–

dyre

–

sundheds- og socialydelser) efter et takstsystem, som er fælles for alle operatørerne. Der

er fastsat særskilte takster for 1) indkvartering og netværk, 2) tilkøbskoordination (udgifter

i forbindelse med tilkøb og markedsafprøvning), 3) skole og fritid, 4) almen

sundhedsbetjening, 5) forebyggende sundhedsydelser for børn (primært sundhedspleje),

6) legestue og 7) voksenundervisning og -aktivering. Tabellen nedenfor viser en oversigt

over taksterne for 2016.

Takster for hovedydelser i asylindkvarteringssystemet, 2016 1.000 kr. pr. årsperson

Modtage-

centre

Opholdscentre

Alm.

Afviste

centre

ansøgere

10,0

5,0

9,7

7,2

121,3

41,7

14,0

17,9

5,0

9,7

7,2

155,3

41,7

14,0

Omsorg

s-centre

Børne-

centre

Udrejs

centre

Indkvartering og netværk

Tilkøbskoordination

Almen sundhedsbetjening

Forebyggende sundhedsordninger 1)

Undervisning og fritidstilbud 2)

Legestuetilbud 3)

Undervisning og aktivering af voksne

Note:

Kilde:

31,4

5,0

9,7

7,2

121,3

41,7

14,0

93,9

5,0

60,1

7,2

155,3

79,7

14,0

294,0

5,0

10,8

15,0

155,3

41,7

83,6

31,4

5,0

9,7

7,2

155,3

41,7

14,0

Taksterne vedrører årspersoner i følgende aldersgrupper: 1) 0-17 år, 2) 6-16 år, 3) 3-5 år, 4) 17+ år. De

øvrige takster vedrører alle alderstrin.

Finanslov 2016, anmærkninger.

Herudover afregnes enkelte ydelser efter styktakster, fx tøj- og hygiejnepakker, medicinsk

screening og fremrykket danskundervisning.

Aldersgruppen for de forskellige

serviceydelser varierer og afregnes derfor i forhold til, hvor mange asylansøgere

(årspersoner) i de respektive aldersgrupper som operatørerne har leveret ydelserne til.

Indkvartering og netværk omfatter fx alle alderstrin, mens voksenundervisning og -

aktivering vedrører 17+-årige. Der er desuden en vis differentiering i taksterne på tværs af

centertyper. Taksterne er fastsat på finansloven og bæres en til en med over i

afregningsmodellen over for operatørerne.

Operatørerne har forholdsvis vide rammer for at udligne og disponere omkostninger på

tværs af delydelser og centertyper, når blot de forpligtelser, som følger af

operatørkontrakterne, respekteres. Der kan dog ikke omfordeles mellem almen

sundhedsbetjening og de øvrige serviceydelser. Analysen viser, at operatørerne også i

praksis disponerer økonomi og opgaver samlet (og på tværs af de enkelte

finansieringselementer) og ikke inden for de enkelte takstgrupper. Dette er velbegrundet,

men svækker, efter RMC-ICG’s vurdering, rationalet for den relativt detaljerede

takststruktur. Samtidig er principperne for, hvad der er henholdsvis ramme- og takststyret

blevet mindre tydelige.

FORDOBLING AF

INDKVARTERINGSBEHOVET

FRA 2012 TIL 2015

…

Omkostninger og aktivitet

INDKVARTERINGSBEHOV.

Indkvarteringssystemet har været præget af en kraftig stigning

i antallet af asylansøgere igennem de senere år. Indkvarteringsbehovet er således steg-

et fra ca. 5.000 årspersoner i 2012 til

Udviklingen i indkvarteringsbehovet fra

knap 10.000 årspersoner i 2015, jf.

2012 til 2015. Antal årspersoner

Der er også en række ydelser i medfør af asylaftalen, som afregnes særskilt og uden for

takstsystemet, herunder udvidede fritidstilbud og visse aktiveringsydelser.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

figuren. Det er opholdscentrene, som

volumenmæssigt vejer tungest i denne

udvikling, men i 2015 er antallet af

indkvarterede på især modtage- og

børnecentre dog også steget markant.

Tabellen nedenfor viser aktivitets-

grundlaget (antal årspersoner) i 2015 for

hver af de takstfinansierede ydelses-

grupper. Af de i alt 9.920 indkvarterede

årspersoner var 7.568 på opholdscentre

og ca. 1.100 på modtagecentre. Det ses

også, at ca. 1.250 årspersoner modtog

skole- og fritidstilbud, og at ca. dobbelt så

mange fik forebyggende sundhedstilbud.

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

2012

2013

2014

2015

Modtagecentre

Børnecentre

Note:

Kilde:

Opholdscentre

Øvrige centre

Opholdscentre inkluderer centre primært for

afviste asylansøgere.

Finanslovens anmærkninger.

Endelig ses, at der i alt var 420 årspersoner på børnecentre, men at kun 217 fik skole- og

fritidstilbud. Til gengæld var 190 årspersoner på børnecentrene omfattet af

voksenundervisnings- og aktiveringstilbud. Det er således en ret betydelig andel (ca. 45

pct.) af beboerne på børnecentrene, som er 17-årige eller ældre, jf. forslag om hurtigere

aldersafklaring.

Aktivitetsgrundlag (antal årspersoner) for de enkelte serviceydelser i 2015

Opholdscentre

Børne

centre

Indkvartering og netværk

Skole- og fritidstilbud

Legestue

Almen sundhedsbetjening

Forebyggende

sundhedsordninger

Voksenundervisning og

aktivering

420

217

420

357

190

Modtage

-centre

1.099

112

1.127

240

858

Omsorgs

-centre

110

Alm.

7.56

830

355

7.56

1.67

5.95

Primær

t afviste

638

161

481

Udrejse

-center

I alt

9.92

1.24

427

9.86

2.53

7.65

Kilde: Operatørernes økonomirapporter

…

OG EN TILSVARENDE

STIGNING I

OMKOSTNINGERNE

OMKOSTNINGSUDVIKLING.

De samlede omkostninger til asylindkvartering er i

perioden fra 2012 til 2015 godt og vel fordoblet fra knap en mia. kr. til næsten to mia. kr.,

jf. tabellen nedenfor, som viser omkostningsudviklingen fordelt på finanslovskonti.

Udviklingen afspejler udviklingen i indkvarteringsbehovet samt i mindre omfang

asylaftalen fra 2012 og etableringen af beredskabscentre og udrejsecenter Sjælsmark i

2015

–

de to sidstnævnte elementer vil slå væsentligt kraftigere igennem i 2016. Derimod

er der i 2014 og 2015 gennemført en række besparelser, som isoleret set har bidraget til

at dæmpe udgiftsvæksten.

Omkostningerne til drift og tilpasninger af asylindkvarteringssystemet (§14.32.01) er

steget fra 355 til 712 mio. kroner. Omkostningerne til bygningsmæssig drift og

vedligeholdelse samt tilpasningsomkostninger er mere end fordoblet, mens stigningen har

været forholdsmæssigt lidt mindre (+75 procent) for husleje og ejendomsudgifter.

Omkostninger til asylindkvartering opgjort på finanslovskonti, 2012-2015. Mio. kr.

2012

Drift og tilpasninger af indkvarteringssystemet

Husleje og ejendomsudgifter

Bygningsmæssig drift og vedligeholdelse mv.

355,5

85,5

59,3

2013

369,2

92,9

160,3

2014

497,8

119,7

140,8

2015

712,0

149,4

187,9

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Øvrige driftsudgifter vedr. drift af indkvarteringssystemet

Tilpasninger af indkvarteringssystemet

Øvrige nettoudgifter

Indkvartering og underhold af asylansøgere

Opholdscentre

Børnecentre

Øvrige centre

Fremrykket danskundervisning

Særlige social- og sundhedsydelser

Ledsagede uledsagede mindreårige

Øvrige initiativer på indkvarteringsområdet

Udflytning fra asylcentre

Styrkede undervisnings- og aktiveringstilbud

Styrkede tilbud til børne- og ungegruppen

Styrket rådgivning

Mere målrettet indkvartering af asylansøgere

I alt

Note:

105,7

91,9

13,1

593,1

131,1

83,0

260,3

11,0

106,3

1,4

0,6

0,0

949,2

45,7

53,5

16,8

640,1

222,9

60,9

242,7

15,9

95,6

2,1

31,3

9,2

6,8

7,2

7,0

1,1

1.040,6

64,8

141,2

31,3

724,8

263,2

90,5

236,0

43,9

87,0

4,2

104,4

31,7

34,1

24,3

11,7

2,6

1.327,0

105,0

221,7

48,0

1.041,8

443,7

214,2

223,1

39,9

112,2

8,7

101,0

40,8

14,2

21,6

14,8

9,6

1.854,8

I den analysedatabase, som er anvendt i projektet til blandt andet benchmarkanalyser, udgør de samlede

omkostninger i 2015 godt 1.780 mio. kr. Forskellen skyldes, at operatørernes rapporterede omkostninger

er lavere på grund af overskud.

Omkostningerne til indkvartering og underhold af asylansøgere (§ 14.32.02) er steget fra

knap 600 mio. kr. til godt 1.040 mio. kr. i perioden. Dette omfatter primært de

takstfinansierede ydelser. Stigningen har været særlig kraftig for opholdscentre, hvor

udgifterne er mere end tredoblet, jf. tabellen.

Endelig ses en stigning i udgifter til øvrige initiativer på indkvarteringsområdet (§ 14.32.03)

fra 0 i 2012 til ca. 100 mio. kr. i 2015. Dette omfatter fortrinsvist aftaleelementerne fra

asylaftalen i 2012, herunder udeboliger og en række styrkede og udvidede servicetilbud

inden for blandt andet undervisning, sundhed og aktivering.

OMKOSTNINGSFORDELING

OPGAVEHIERARKI.

Omkostningerne

til

asylindkvarteringssystemet kan

–

let forenklet

–

opdeles i fem hovedgrupper: 1)

ejendomsdrift, 2) kapacitetstilpasninger, 3) indkvartering og netværk, 4) diverse

serviceydelser samt 5) administration og tværgående støttefunktioner (fx transport,

inventaroperatør, tolkning mv.). I figuren nedenfor er omkostningerne i 2015 fordelt på de

fem overordnede ydelsesgrupper, og inden for hver af disse grupper er omkostningerne

så vidt muligt fordelt på centertyper.

Omkostninger, som er direkte knyttet til den fysiske indkvarteringskapacitet (ejendomsdrift

og kapacitetstilpasninger) udgjorde i alt ca. 600 mio. kr. i 2015, svarende til godt 60.000

kr. pr. årsperson. Selve indkvarterings- og netværksopgaverne udgjorde ca. 370 mio. kr.,

mens omkostninger til serviceydelser inden for undervisning, sundhed, fritid og aktivering

var på ca. 550 mio. kr. Endelig udgjorde omkostninger til administration og tværgående

støttefunktioner (herunder transport) knap 260 mio. kr.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Omkostninger til asylindkvartering fordelt på overordnede ydelsesgrupper, 2015. Mio. kr.

600

500

400

300

200

100

Ejendomsdrift

Kapacitetstilpasninger

Indkvartering og

netværk

Serviceydelser

Administration og

tværgående

støttefunktioner

Børnecentre

Omsorgscenter

Opholdscenter, primært afviste

Modtagecentre

Opholdscenter

Udrejsecentre

Note:

Omkostningerne til ejendomsdrift, kapacitetstilpasninger, indkvartering og serviceydelser er opgjort

ekskl. administrationsomkostninger. Ejendomsdrift omfatter i denne opgørelse særlige boliger (i medfør

af asylaftalen), men ikke servicetransport.

DEN NUVÆRENDE KONTO-

STRUKTUR ER IKKE FULDT

GENNEMSIGTIG

Den kategorisering af opgaver og udgifter, som i dag anvendes i den løbende

økonomistyring og i kontostrukturen på finansloven afspejler primært den bevillings- og

finansieringspraksis, som har udviklet sig igennem årene. Kategoriseringen er derimod

ikke udtryk for stringent opdeling af udgifterne i funktionelt sammenhørende

opgaveområder. Fx konteres en række service- og støttefunktioner som nævnt på §

14.32.01, selvom de ikke vedrører selve indkvarteringskapaciteten. Ligeledes konteres

fritids-, aktiverings- og sundhedsydelser fra asylaftalen på § 14.32.03, selvom de

indholdsmæssigt er sammenhørende med de ydelser, der ellers indgår på § 14.32.02.

RMC-ICG anbefaler, at der overvejes etableret en ny registreringsramme, hvor

opgavedimensionen følger en stringent funktionel opgavekategorisering. Det er vores

vurdering, at det vil kunne bidrage til større gennemsigtighed om ressourceanvendelsen.

Desuden vil det kunne danne grundlag for nye forenklede bevillings- og

afregningsmodeller, jf. senere.

Vi har udarbejdet et forslag til grundstruktur for et nyt opgavehierarki for

asylindkvarteringsområdet, hvor funktionelt sammenhørende opgaver er tilstræbt samlet i

den samme opgavegruppe. Vi har ligeledes foretaget en skønsmæssig fordeling af

omkostningerne ind i denne grundstruktur, jf. figuren nedenfor. Det skal understreges, at

strukturen i opgavehierarkiet er foreløbig, og at omkostningsfordelingen er delvist

skønsbaseret. Det anbefales, at Udlændingestyrelsen konsoliderer opgavehierarkiet i

samarbejde med operatørerne med henblik på, at det så præcist og enkelt som muligt

modsvarer styringsbehovene. Opgavehierarkiet bør være grundlag for en ensartet

registrering og rapportering af omkostninger hos alle aktører (på centerniveau)

fremadrettet.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Forslag til grundstruktur for et nyt opgavehierarki for asylindkvarteringsområdet

Drift og tilpasning af

indkvarteringskapacitet

Ejendomsomkostninger

Husleje og afskrivninger - centre

Husleje - midlertidige lejemål

Leje af pavillioner mv.

Udeboliger og annekser

Energi og renovation

Andre ejendomsomkostninger

Facility management

Vicevært og daglig drift

Arealpleje og snerydning

Rengøring (inkl. ind- og udflytninger)

Service- og sikkerhedsvagter

Ordinær vedligeholdelse

Catering

Kapacitetstilpasning

Ydelser ved åbning

Etableringer og udvidelser

Inventaranskaffelser

Ydelser ved lukning

Vedligeholdelsesprojekter

317

142

143

225

Reception

Booking

Adm. af kontantudbetalinger mv.

Generel vejledning og rådgivning

Samarbejde med frivillige mv.

Særlig støtte til børn

Inventar (operatøropgave)

Andet indkvartering og netværk

Modtagefunktion

Tøj- og hygiejnepakker

UMI-repræsentanter

Bisidning og ledsagelse

Døgnbemandning

Portfunktion og døgnbemanding

Rådgivningstjeneste, afviste asylanter

Indkvartering og socialt netværk

331

118

132

Undervisning, fritid og aktivering

Skole og fritid

Pasning, 3-5 årige

Skoletilbud, asyl- og modtageklasse

Skole, integrerede i alm. folkeskole

Fritidstilbud

Andre skole- og fritidsydelser

Voksenaktivering

Adm. af VUA-kontrakter

Aktiveringstilbud - kontraktreguleret

Andre aktiveringstlbud

Voksenundervisning

Asylansøgerkursus

Danskundervisning

Eksterne undervisningsforløb

Andre undervisningsforløb

197

108

Social- og sundhed

Almen sundhedsbetjening

Sundhedsklinik

Læger/psykologer/psykiatere

Medicin, prøver, vaccinationer mv.

Andre sundhedstilbud

Forebyggende sundhedsydelser

Sundhedspleje

Øvrige forebyggende tilbud til børn

Medicinsk screening

Aldersscreeninger

Særlige social-/sundhedstilbud

Rammestyrede sundhedsydelser

Kautionsbelagte sundhedsydelser

Kautionsbelagte sociale ydelser

Adm. af kautionsbelagte ydelser

118

104

Tværgående funktioner

Tvg. faglige støttefunktioner

Sagstransport

Servicetransport

Øvrig transport

Tolkning

Tilkøbskoordination

Tilsyn

Andre faglige støttefunktioner

Fagledelse

Administrative støttefunktioner

Generel ledelse

Ledelsessekretariat

Løn- og personalefunktioner

It-drift og -udvikling

Økonomistyring og -administration

Udbud og indkøb

Samarbejde ml US og operatører

Andre administrative opgaver

166

Ikke fordelt

ALLE CENTERTYPER

UDREJSECENTRE

BØRNECENTRE

MODTAGECENTRE

ADMINISTRATION

Note:

Strukturen i opgavehierarkiet skal opfattes som et skitseforslag, som efterfølgende bør konsolideres. Det gælder blandt andet for

indkvartering og socialt netværk, hvor grundlaget for en mere detaljeret forståelse af omkostningsstrukturen er ufuldstændigt. Et andet

eksempel er ”tilkøbskoordination”, som i skitsen er medtaget som tværgående støttefunktion, men som dækker over meget forskellige

opgaver, som de enkelte operatører har valgt at afholde via denne takst.

Den nuværende udgiftsregistrering tillader

ikke en fuldstændig og præcis fordeling af omkostningerne til de enkelte ”celler” i

opgavehierarkiet. Det anbefales, at der etableres minimumskrav til omkostningsregistreringen hos operatørerne, som modsvarer

strukturen i opgavehierarkiet.

Farvelægningen angiver i hovedtræk, hvilke opgaver der er relevante for de enkelte centertyper, men der er enkelte steder en række

nuancer, som ikke er afspejlet

–

fx er der også catering på beredskabscentrene.

BELÆGNINGSPROCENT.

Det er en central indikator for omkostningseffektiviteten, at

belægningsprocenten i asylindkvarteringssystemet er så høj som muligt. Underbelægning

medfører højere enhedsomkostninger til ejendomsdrift og ligeledes højere

enhedsomkostninger hos operatørerne til indkvartering og servicetilbud, hvis ikke

personalenormeringen er tilpasset lavere belægning. RMC-ICG har opgjort

belægningsprocenten for opholdscentre i 2015 til ca. 86 pct. I slutningen af året var

belægningen over eller omkring 100 pct., men igennem året var der forholdsvis store

udsving, og midt i året var belægningsprocenten i en kort periode under 80, jf. figuren

nedenfor.

Belægningsprocent på opholdscentre, 2015

20.000

18.000

100

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

Jan

Feb

Mar

April

Kapacitet

Maj

Jun

Belægning

Jul

Aug

Sep

Okt

Nov

Dec

Belægningsprocent (højre)

Kilde: Egne beregninger på baggrund af belægnings- og kapacitetsdata fra Udlændingestyrelsen.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Belægningsprocenten er i figuren målt i forhold til den officielle kapacitet, dvs. det antal

pladser på de enkelte centre, der indgår i kapacitetsoversigten. Den disponible kapacitet

vil typisk være lavere, fx på grund af værelser, der er under rengøring eller renovering i

forbindelse med flytninger, eller hvis en familie er indkvarteret i værelser eller lejligheder,

der er normeret til flere personer. Belægningsprocenten målt i forhold til den disponible

kapacitet må derfor formodes at være højere

–

det trækker dog alt andet lige i modsat

retning, at der i 2015 blev anvendt merkapacitet, som ikke indgår i den officielle kapacitet.

Bindinger og serviceniveauer

KORTLÆGNING AF BINDINGER.

Som led i analysen er der gennemført en fuldstændig

kortlægning af lovgivnings- og aftalemæssige bindinger, som fastlægger krav til

standarder og serviceniveauer i asylindkvarteringen og dermed indskrænker

frihedsgraderne i ressourcedisponeringen.

En binding defineres som en forpligtelse, udlændingemyndighederne er underlagt i forhold

til opgaver, ydelser og/eller serviceniveau i asylindkvarteringssystemet, og som dermed

indskrænker myndighedernes handlefrihed og mulighed for selv at disponere sine

ressourcer ved opgaveløsningen.

Om en opgave er underlagt bindinger, siger ikke noget om dens vigtighed, men alene om

indhold og/eller ressourceforbrug er reguleret via lovgivning, politiske aftaler eller

internationale konventioner mv. Det er heller ikke sådan, at en opgave kan bortfalde, blot

fordi den ikke er bundet. Det er fx ikke formelt reguleret, at der skal foretages medicinske

screeninger, men det er omvendt en opgave, som ret oplagt ikke ville kunne bortfalde.

Operatørkontrakterne er Udlændingestyrelsens operationalisering af, hvordan

asylindkvarteringsopgaverne skal tilrettelægges, herunder af de bindinger, der findes på

området. Det har derfor været en del af analysen at kortlægge, i hvilket omfang krav til

ydelser og serviceniveauer i operatørkontrakterne har en reference i øvrigt, fx i form af

love, regler, politiske aftaler eller andet. Bindingsanalysens fokus er således på de regler

og forpligtelser, som påhviler Udlændingemyndighederne, ikke operatørerne.

Alle opgaver på asylindkvarteringsområdet er i samarbejde med Udlændingestyrelsen

gennemgået og scoret i forhold til den bindingsskala, der fremgår nedenfor.

Skala til scoring af bindinger

BINDINGSSTYRKE

KARAKTERISTIK

Der er ingen regulerings- eller aftalemæssige krav og bindinger, og ydelsen vil kunne afskaffes,

uden at der opstår modstrid med gældende forpligtelser.

Der er en regulerings- eller aftalemæssig forpligtelse til at tilbyde ydelsen, men der er ingen eller

kun få krav til form, tilrettelæggelse, omfang og kvalitet af ydelsen. Serviceniveauet er alene

reguleret af operatørkontrakterne og kan formentlig nedskaleres ganske betydeligt og/eller

substitueres af andre tilbud. Tilpasningerne kan i vid udstrækning gennemføres inden for

rammerne af den eksisterende regulering.

Ydelsen er omfattet af regulerings- eller aftalemæssige bindinger, som er væsentlige at være

opmærksom på. Ydelsens omfang og kvalitet kan formentlig reduceres, fx gennem tilpasninger

af operatørkontrakterne. Det vil dog forudsætte en nærmere vurdering for at opgøre de præcise

frihedsgrader for tilpasning.

Der er væsentlige bindinger, som regulerer ydelsens form, tilrettelæggelse, omfang og kvalitet.

Nuværende omfang og kvalitet af ydelsen er formentlig (tæt) på minimumsforpligtelsen.

Ydelsen er fuldt finansieret af øremærkede eksterne bevillinger, eller ressourceforbruget er aftalt

politisk. Udlændingestyrelsen har ingen mulighed for at pålægge operatørerne en reduktion af

serviceniveauet.

Ingen

Fuld

KUN FÅ STÆRKE BINDINGER

OG DERFOR BETYDELIGE

FORMELLE FRIHEDSGRADER

I FORHOLD TIL VALG AF

SERVICENIVEAU

Kortlægningen viser, at langt de fleste opgaver har en bindingsstyrke svarende til trin 2

eller 3 på denne skala, mens kun relativt få opgaver har en binding svarende til trin 4

Bindingsanalysen er dokumenteret i arbejdspapiret ”Kortlægning af formelle

opgavebindinger på

asylindkvarteringsområdet”.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

(væsentlige bindinger). Stort set ingen opgaver ligger på trin 1 eller 5, jf. oversigtsfiguren

nedenfor. Der er således betydelige formelle frihedsgrader til prioritering og fastlæggelse

af serviceniveauer på de enkelte opgaveområder.

Oversigt over bindinger og bindingsstyrker pr. opgaveområde

Note: Tallet på søjlen angiver den samlede udgift til delydelsen (mio. kr.).

KONKRETE MULIGHEDER

FOR SERVICETILPASNING

AF PERSONRETTEDE

YDELSER

MULIGHEDER FOR SERVICETILPASNINGER.

Med afsæt i bindingsanalysen kan der

peges på en række muligheder for at justere serviceniveauet. Listen nedenfor rummer en

række eksempler på mulige servicetilpasninger, men uden at listen kan anses for at være

udtømmende

–

fx omfatter listen ikke justeringer i de fysiske rammer for indkvarteringen,

men alene de personrettede serviceydelser. Det er et politisk valg, hvilket serviceniveau

der skal gælde samlet set og på enkeltområder, og som sådan er de skitserede

tilpasningsmuligheder ikke udtryk for RMC-ICG’s

anbefalinger. Omvendt er listen tilstræbt

udformet sådan, at de enkelte elementer er relevante og realistiske.



Tilbagerulning af blandt andet asylaftalen.

Der vil kunne gennemføres en hel eller



Tilpasning af serviceniveauet på børnecentre.

Omkostnings- og serviceniveauet på

delvis tilbagerulning af elementerne i asylaftalen fra 2012, herunder især en række

udvidede og forstærkede tilbud inden for fritidsområdet, sundhed og aktivering. En

fuldstændig tilbagerulning på disse serviceområder vil indebære en besparelse på godt

50 mio. kr. Asylaftalen omfattede også muligheder for udflytning fra asylcentre til privat

indkvartering mv. Disse ordninger er efterfølgende afskaffet igen. Der er tilsvarende

indført en række udvidede servicetilbud ifm aftalerne om finansloven for 2015, som

ligeledes vil kunne overvejes tilbagerulles.



Skoletilbud.

Der er i dag fastsat krav om, at skoletilbuddet til asylbørn, for så vidt angår

børnecentrene, især til indkvartering og netværksarbejde, er langt højere end på

normale opholdscentre

–

hvor der på opholdscentrene typisk er en normering på 1:60

(medarbejdere pr. beboer), er normeringen på børnecentrene ca. 1:2. Det er på den ene

side oplagt, at normeringsbehovet er væsentligt højere på børnecentrene. Men på den

anden side vurderes den aktuelle normering i højere grad at være udtryk for en

videreførelse af et historisk højt omkostningsniveau end for en bevidst stillingtagen til

det ønskede serviceniveau. Tilpasningsmulighederne omfatter både en generel

justering af normeringen og en omplacering af 17-årige uledsagede asylansøgere til

vilkår, der er tættere på dem, der gælder for beboere på almindelige opholdscentre.

fag og timetal, skal modsvare, hvad der i øvrigt er gældende i folkeskolen. Dette har

ikke baggrund i folkeskoleloven, men i en bekendtgørelse, som er udstedt af

udlændingemyndighederne. Med en ændring af bekendtgørelsen vil det være muligt at

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren



Fritidstilbud.

Der er i operatørkontrakterne stillet krav om, at operatørerne leverer 120-

160 timers almindeligt fritidstilbud, og at operatørerne skal sikre et udvidet tilbud, som

kan udmøntes som 400 timer årligt. Det udvidede tilbud skal ses i sammenhæng med

asylaftalen fra 2012, jf. ovenfor. Der findes ikke bindinger på omfang eller form af

fritidstilbud til asylansøgere mellem 6 og

Fordeling af omkostninger til drift og tilpasninger

16 år, som ikke stammer fra

af indkvarteringskapaciteten

operatørkontrakterne eller asylaftalen. En

12,7

reduktion

serviceniveauet

for

16,2

fritidstilbud kan bestå i, at omfanget af

92,7

fritidstilbud reduceres, eller at tilbuddene

billiggøres ved, at det i højere grad er

79,5

asylansøgerne, der selv tilvejebringer

fritidstilbuddene til børnene på de enkelte

17,0

centre.

Vedligeholdelsesprojekter

Etableringer og udvidelser

reducere fagudbud og/eller timetal, ligesom det aktuelt gældende krav i

operatørkontrakterne om en højeste gennemsnitlig klassestørrelse på 12 vil kunne

ændres. Serviceniveauet vil fx kunne tilpasses til indholdet af den i foråret 2016

indgåede topartsaftale vedrørende almindelige modtageklasser.



Undervisning og aktivering af voksne.

Inventar

Ydelser ved lukning

Undervisning af voksne er reguleret i

Ydelser ved åbning

både udlændingeloven og i VUA-

Kilde: Udlændingestyrelsen og egne beregninger

bekendtgørelsen. Der er i VUA-

bekendtgørelsen fastsat nogle timetal, som forskellige typer af undervisning og

aktivering skal imødekomme. Det kan dreje sig om både intervaller (fx 10-37 timer) og

gennemsnit (fx 10 timer). Intervallerne vedrører undervisning og aktivering tilsammen,

og der kan derfor disponeres mellem henholdsvis undervisning og aktivering. Indholdet

i undervisningen kan operatørerne også disponere relativt frit, og det samme gælder

holdstørrelser og undervisere. En reduktion af serviceniveauet vil særligt skulle fokusere

på holdstørrelser, undervisningsressourcer, muligheder for at lægge sig i den nedre

ende af de angivne intervaller og prioritering af de billigste tilbud inden for aktivering

henholdsvis undervisning. Reduktion af timetal til fx under de nævnte intervaller eller

gennemsnit vil kræve en ændring af VUA-bekendtgørelsen.

Drift og tilpasning af indkvarteringskapaciteten

OMKOSTNINGER.

Udlændingestyrelsen har ansvaret for drift og tilpasninger af

indkvarteringssystemet. Det er således styrelsen, som træffer beslutning om at åbne og

lukke asylcentre, indgå og afslutte lejemål med eksterne udlejere og stille

indkvarteringskapacitet til rådighed for operatørerne. Tilpasningsomkostninger (herunder

vedligeholdelsesprojekter) afholdes som hovedregel af Udlændingestyrelsen, mens

udgifterne til ejendomsdrift fortrinsvist afholdes af operatørerne på baggrund af særskilte

budgetter, der er fastlagt i operatørkontrakterne.

OMKOSTNINGER TIL DRIFT

OG TILPASNING UDGØR CA.

70.000 KR. PR. ÅRSPERSON

Udgifterne til drift og tilpasninger afholdes på finanslovens konto 14.32.01, hvor de

samlede udgifter i 2015 udgjorde 712 mio. kr., svarende til ca. 72.000 kr. pr. årsperson.

Heraf var ca. 400 mio. kr. ejendomsdrift, mens tilpasningsomkostningerne var på godt 220

mio. kr., jf. afsnit 4 ovenfor. Herudover afholdes en række yderligere omkostninger, som

ikke vedrører den bygningsmæssige kapacitet

–

det drejer sig blandt andet om udgifter til

transport og døgnbemanding på visse centre.

For tilpasningsomkostningerne ses af figuren til højre, at vedlige-holdelsesprojekter kun

udgør en mindre del af udgifterne, mens udgifter i forbindelse med åbning og lukning af

centre er de største poster med i alt godt 125 mio. kr. Den sidste væsentlige udgiftspost

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

DET KOSTER MERE END

20.000 KR. I GENNEMSNIT

AT ÅBNE EN NY

INDKVARTERINGSPLADS

er inventar (primært anskaffelser) på godt 70 mio. kr., hvoraf hovedparten skønnes at have

relation til åbning af nye pladser. Der blev i 2015 åbnet ca. 7.800 nye pladser, heraf knap

2.400 genåbnede pladser. Det svarer til åbningsomkostninger pr. plads på 16.000-17.000

kr. ekskl. inventar og mere end 20.000 kr. inkl. inventar. Som tommelfingerregel svarer

gennemsnitsomkostningerne til at åbne en ny plads dermed omtrent til

driftsomkostningerne pr. plads (kun ejendomsomkostninger) i seks måneder. Der er

således

betydelige

gevinster,

hvis

den

marginale

udsvingskapacitet

indkvarteringssystemet i (endnu) højere grad kunne målrettes pladser, hvor åbne- og

lukke-omkostningerne er lave(re).

Udgifterne til drift og tilpasninger er fra et niveau på ca. 150 mio. kr. årligt frem til 2009

steget betydeligt igennem de seneste år. Stigningen afspejler primært en stigning i

indkvarteringsbehovet, idet omkostningerne pr. årsperson har været nogenlunde

uændrede inden for et interval på 60.000-70.000 kr. pr. årsperson, jf. figuren nedenfor.

Samlede udgifter (mio. kr.) og udgifter pr. årsperson (1.000 kr.) til drift og tilpasning af

indkvarteringssystemet, 2004-2015. Årets priser

100

1.000 kr. per

årsperson

Mio. kr.

800

700

600

Tilpasninger af

indkvarteringssystemet

Øvrige driftsudgifter

Bygningsmæssig drift og

vedligeholdelse

Husleje og

ejendomsudgifter

500

400

300

200

Samlede udgifter (højre

akse)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

100

Note: Tilpasningsomkostningerne er her opgjort i forhold til antallet af indkvarterede (ligesom de øvrige poster),

selvom det isoleret set er mere retvisende at se tilpasningsomkostningerne i relation til ændringer i

kapaciteten.

Kilde: Finansministeriets regnskabsdatabase og egne beregninger.

Det dækker dog over udsving inden for de enkelte kategorier. Fx er

huslejeomkostningerne pr. person steget til et noget højere niveau siden 2010 end i de

forudgående år, mens enhedsomkostningerne til bygningsmæssig drift og vedligeholdelse

omvendt er reduceret.

MEGET STORE KAPACITETS-

ÆNDRINGER I 2015, BLANDT

ANDET EN FORDOBLING PÅ

BØRNE-CENTRENE

KAPACITETSTILPASNINGER I 2015.

Det er et grundvilkår

–

og særtræk

–

ved

asylindkvarteringen, at kapacitetsbehovet kan variere så hurtigt, kraftigt og uforudsigeligt,

som det er tilfældet. 2015 var i den henseende et ekstraordinært år, jf. tidligere. Tabellen

nedenfor viser en række hovedtal for de kapacitetsændringer, som blev gennemført i

2015.

Det ses, at den samlede kapacitet blev forøget med knap 40 pct. i løbet af året, og

at kapaciteten på børnecentrene næsten blev

fordoblet. Kapacitetsstigningen for ”øvrige

centre” vedrører både en udvidelse af modtagesystemet og etableringen af udrejsecenter

Sjælsmark.

Der er sket en yderligere udvidelse af kapaciteten igennem de første måneder af 2016, men fra

midten af året er der besluttet lukninger af en række centre i lyset af det væsentligt lavere indrejsetal.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Kapacitetsændringer i 2015, antal pladser

Børnecentre

Kapacitet, primo

Åbnet

Genåbnet

Lukket

Kapacitet, ultimo

Ændring, pct.

Kilde:

613

723

-168

1.168

Opholdscentre

10.998

3.815

2.371

-2.735

14.449

Øvrige centre

995

900

1.945

I alt

12.606

5.438

2.421

-2.903

17.572

Data fra Udlændingestyrelsen og egne beregninger.

Hovedtallene dækker over næsten 60 konkrete ændringer i form af (gen)åbninger og

lukninger af både centre og midlertidige pladser. Figuren nedenfor viser forløbet (i

kronologisk rækkefølge) af ændringer igennem året. Lukningerne skete i første halvår,

mens hovedparten af åbningerne skete i fjerde kvartal.

Kapacitetsændringer i løbet af 2015. Antal pladser

800

600

400

200

-200

Åbninger

Genåbninger

Lukninger

1. kvt.

2. kvt.

3. kvt.

4. kvt.

-400

-600

Kilde:

Data fra Udlændingestyrelsen og egne beregninger.

INGEN TYDELIGE SKALA-

EFFEKTER I FORHOLD TIL

EJENDOMSUDGIFTER, MEN

TEKNISKE FORHOLD KAN

SLØRE BILLEDET

10.

CENTERSTØRRELSER OG SKALAEFFEKTER.

Som tidligere nævnt varierer både

kapaciteten i de enkelte asylregioner og størrelsen af asylcentrene betydeligt. Tilsvarende

er der store forskelle i de registrerede enhedsomkostninger til ejendomsdrift mellem

centrene

–

fra over 50.000 kr. pr. årsplads for de dyreste til under 10.000 kr. for de billigste,

jf. venstre halvdel af figuren nedenfor. Der ses ingen entydig sammenhæng imellem

enhedsomkostningerne og størrelsen af de enkelte centre (målt ved antal årspladser), jf.

nedenstående figur til højre. Der er dog en betydeligt større spredning i

enhedsomkostningerne i gruppen af små centre, der også i gennemsnit er dyrere end

andre centre.

Forhold, som kan sløre sammenhængen mellem centerstørrelse og enhedsomkostninger, omfatter

blandt andet, at 1) centrene har forskellig alder og stand, 2) nogle centre rummer faciliteter som skole

og sundhedsklinik, mens andre ikke gør, 3) der er forskel på lejemålenes længde, opsigelsesvarsler

og de forpligtelser, som påhviler Udlændingestyrelsen, 4) der er regionale og lokale forskelle i

huslejeniveauet, 5) nogle af indkvarteringsstederne ejes af staten.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Ejendomsudgifter pr. center (venstre) og sammenhæng med centerstørrelse (højre), 2016. Kr.

pr. årsplads

Kr. pr. årsplads

100.000

90.000

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Note: De to store centre, der er dyre er hhv. Haderslev Sygehus og Sandholm

200

400

600

800

Årspladser

40.000

60.000

Enhedsomkostninger til kerneejendomsdriften i buget 2016 set i sammenhæng med størrelsen af centrene

100.000

300+ årspladser

76-299 årspladser

0-75 årspladser

80.000

20.000

Note:

Kilde:

Årspladser er kapaciteten korrigeret for den andel af året, hvor centeret har været i drift.

Data fra Udlændingestyrelsen og egne beregninger.

Spørgsmålet om skalaeffekter skal ikke kun vurderes ud fra ejendomsomkostningerne,

men bør også inddrage opgaverne til indkvartering og fagtilbud. Det gælder både for skole-

og fritidstilbud, indkvartering, viceværtfunktion samt undervisnings- og aktiveringstilbud, at

der er behov for en vis mindsteskala for at understøtte optimal drift, fx tilstrækkeligt store

holdstørrelser i undervisningstilbuddene. For indkvartering og netværk er operatørernes

driftsmodeller baseret på normeringsforudsætninger med typisk 50-70 beboere pr.

netværksmedarbejder. Det vil således i princippet være muligt at opnå optimal drift, selv

på relativt små centre, men det bør her medtænkes, at de små indkvarteringssteder er

sårbare over for personalefravær. I forhold til almen sundhedsbetjening er normeringen

typisk ca. én medarbejder (sygeplejerske) pr. 200 beboere, men ofte sådan, at samme

sundhedsklinik dækker flere indkvarteringssteder. Der kan ikke fastsættes en generel

mindstestørrelse for, hvornår optimal drift er mulig, fordi det også afhænger af, om små

indkvarteringssteder indgår i en klynge af nærtliggende centre og af

beboersammensætningen. Baseret på dialog med operatørerne igennem analyseforløbet

er det RMC-ICG’s

vurdering, at almindelige opholdscentre som tommelfingerregel

bør

have en størrelse på mindst 300-400 beboere for at understøtte optimal drift.

PÅ OPHOLDSCENTRE KAN

OPTIMAL DRIFT OPNÅS VED

EN CENTERSTØRRELSE PÅ

MINDST 300-400 PLADSER

ELLER DEROVER

I ”den anden ende” kan der også være forhold, der trækker i retning af stordriftsulemper,

hvis centrene bliver for store. Der er således blandt operatørerne en helt enslydende

vurdering af, at der er en risiko for et højere konfliktniveau

–

og deraf afledt større

bemandingsbehov

–

hvis centrene når over en vis størrelse, omend der heller ikke kan

sættes en fast grænse herfor. Sammenfattende kan det, efter RMC-ICG’s

vurdering,

lægges til grund, at der inden for et forholdsvist bredt interval fra 300-400 og op til ca. 700

pladser er mulighed for at tilrettelægge driften effektivt. Den øvre grænse kan formentlig

være højere, men her er der ingen driftserfaringer.

Ud over de ovennævnte faktorer vedrørende effektiv centerdrift er der også forhold på

regions- og operatørniveau, som har betydning for vurderingen af effektiv skala. Det

handler først og fremmest om de samlede omkostninger til ledelse og administration.

Det kan naturligvis ikke udstrækkes til at gælde for andre centertyper. På modtage- og udrejsecentre

indebærer behovet for døgnbemanding fx alt andet lige en højere mindstestørrelse for effektiv drift,

og på børnecentrene er normeringsbehov og logikker helt anderledes.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

11.

OPTIMERING AF STRUKTUR OG KAPACITET.

Analysen har beskæftiget sig med

strukturen i indkvarteringssystemet og mulighederne for at opnå effektiviseringsgevinster

gennem optimering af denne.

”Struktur” betyder i denne sammenhæng 1) antal og

størrelse af centrene, 2) aftaleformer og

Den samlede kapacitet ultimo 2015 fordelt

vilkår, fx ejer-/lejerforhold, opsigelses-

800

Antal

på størrelsen af indkvarteringssteder

pladser

varsler og forpligtelser i forhold til

700

25 %

vedligeholdelse mv. samt 3) principper for

600

disponering og kapacitetsanvendelse.

Figuren til højre viser, hvordan kapaciteten

50 %

400

på opholdscentre ultimo 2015 var fordelt

efter antal pladser på de enkelte

75 %

300

indkvarteringssteder. De syv største centre

200

dækkede 25 pct. af kapaciteten, mens 17

100

centre dækkede 50 pct. Omvendt er der ca.

30 centre med en kapacitet på mindre end

Indkvarteringssteder

150 pladser, dvs. væsentligt færre end hvad

Note: Ekskl. børnecentre

der generelt kan anses for mindste effektive

Kilde: Udlændingestyrelsen og egne beregninger

driftsstørrelse.

del

disse

indkvarteringssteder er midlertidig nødkapacitet, mens andre indgår i et driftsfællesskab

med andre nærtliggende centre, og derfor ikke nødvendigvis er urentable.

En række af

de små og midlertidige indkvarteringssteder er afviklet i løbet af 2016.

STRUKTUREN KAN OPTIMERES,

MEN CENTRENES STØRRELSE

ER IKKE DEN VÆSENTLIGSTE

KILDE TIL EFFEKTIVISERING

500

Det er RMC-ICG’s

vurdering, at der både strukturelt og som følge af den ekstraordinære

indkvarteringssituation er et vist potentiale for optimering af størrelse og beliggenhed af

indkvarteringsstederne igennem udfasning af urentable adresser

–

det sidste er allerede

delvist effektueret i løbet af 2016. Potentialet er dog forholdsvist begrænset set i forhold til

den samlede økonomi i asylindkvarteringen. Analysen tyder således ikke på, at størrelsen

af indkvarteringsstederne er den væsentligste strukturrelaterede driver for effektivisering.

Derimod ser vi tre andre kilder til effektivisering gennem strukturændringer, nemlig i)

etablering af fast garantikapacitet som grundlag for langsigtet disponering ii) en strukturel

styrkelse af indkvarteringssystemets skalérbarhed og iii) samlet konkurrenceudsættelse

facility

managementopgaver

etablering

professionaliseret

kontraktstyringsenhed. Disse temaer uddybes i de efterfølgende afsnit.

12.

FAST GARANTIKAPACITET OG LANGSIGTET DISPONERING.

Kapacitets-planlægningen

sker i dag via aftaler mellem Udlændingestyrelsen og operatørerne om størrelsen af basis-

, buffer- og merkapacitet i forbindelse med operatørkontrakterne. I kontrakterne for 2016

udgør basiskapaciteten godt 80 pct. af den samlede kapacitet, og det er kun i nogle få

regioner, at andelen er 50 pct. eller lavere, jf. figuren nedenfor.

Mulighederne for optimering vurderes op imod en (teoretisk) optimal struktur, hvor der ses bort fra

den kompleksitet, der altid vil være i praksis, blandt andet omkring tilgængelighed af egnede

faciliteter. Et sådant ideal kan ikke fuldt ud realiseres (og er ikke i forbindelse med løsningsforslag og

provenuvurderinger forudsat realiseret), men kan tjene som pejlemærke for langsigtede

strukturtilpasninger.

Ultimo 2015 var der 20 nødindkvarteringssteder i drift med en samlet kapacitet på knap 2.400

pladser, svarende til ca. 120 pladser pr. indkvarteringssted.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

DEN NUVÆRENDE STRUKTUR

MODSVARER IKKE BEHOVET

FOR SKALÉRBARHED OG

HENSYNET TIL LANGSIGTET

DISPONERING

Denne profil er, efter RMC-ICG’s

vurdering, næppe hensigtsmæssig af to

grunde. For det første modsvarer

andelen af pladser i de fleksible

kapacitetsformer ikke behovet for

skalérbarhed, jf. også punkt 12. For det

andet er størrelsen af basiskapaciteten

langt højere, end hvad der er et

sandsynligt langsigtet kapacitetsbehov

for. Disse forhold betyder, at

skalérbarheden i realiteten er indlejret

primært i basiskapaciteten, samt at

operatørerne ikke kan anvende

basiskapaciteten som grundlag for

langsigtet disponering

–

og endda knap

nok i den kortsigtede disponering, fordi

der ikke kan regnes med høj

belægningsprocent

på

basiskapacitetspladserne.

Basiskapacitet ift samlet kapacitet per region, 2016. Procent

Kriminalforsorgen

Tønder

Thisted

Vestervig

Hanstholm

Lolland

Langeland

Fyn

Mors

Rebild

Ranum

Randers

Holstebro

Frederikshavn

Østsjælland

Østjylland

Midtsjælland

Midtjylland

Bornholm

Sønderjylland

Hjørring

Brønderslev

Brovst

Kilde:

81 %

Operatørkontrakterne for 2016

100

DER FORESLÅS EN FAST

GARANTIKAPACITET PÅ

5.000-6.000

PLADSER, SÅ …

Vi anbefaler, at der som en ”bund” i indkvarteringssystemet indføres en fast

garantikapacitet. Det betyder, at operatørerne vil være garanteret et vist antal pladser, fx

for en tre- eller fireårig periode, og at Udlændingestyrelsen sikrer, at disse pladser udnyttes

med fuld belægning. En garantimodel indebærer en risiko for perioder, hvor

indkvarteringsbehovet er lavere end garantiniveauet, og hvor der trods tomgangs-

kapacitet ikke er mulighed for at reducere kapaciteten på kort sigt. Det er vores vurdering,

at en fast garantikapacitet på 3.000 pladser på opholdscentre vil være et fornuftigt niveau,

hvor gevinster og risici er passende afbalanceret.

Garantikapaciteten bør fordeles på

relativt få operatører.

Gevinsten ved en model med garantikapacitet er først og fremmest, at en (væsentlig) del

af driftssystemet skærmes af for den risiko, som de store udsving i asyltilgangen påfører

det samlede indkvarteringssystem. Sidstnævnte risiko kan ikke elimineres, men den kan

afgrænses til kun at omfatte dele af systemet. Det skønnes, at der med en fast

garantikapacitet på 3.000 pladser på opholdscentre kan opnås en effektiviseringsgevinst

på knap 40 mio. kr.

Hvis indkvarteringsbehovet falder til mindre end ca. 75 pct. af dette

niveau (i en periode på et år), vendes gevinsten til et tab, og i intervallet fra 75 pct. til 100

pct. vil gevinsten være forholdsmæssigt lavere.

Effektiviseringspotentialet vedrører både indkvartering og netværk, serviceydelser samt

ejendomsdrift. For sidstnævnte er effektiviseringspotentialet muligvis begrænset, fordi det

forudsættes, at den faste garantikapacitet, i hvert fald på kortere sigt, bygges op omkring

de (større) centre, som Udlændingestyrelsen ejer. Derimod vil der for operatørerne være

et betydeligt potentiale for optimering af driften ved at kunne disponere mere langsigtet og

med sikkerhed for fuld belægning.

Det gælder både for de ydelser, operatørerne selv

leverer, og for tilkøbte ydelser hos private og offentlige leverandører. Det kan handle om

alt fra muligheden for at rekruttere egen læge til organisering af servicetransport eller

… EN DEL AF DRIFTS-

SYSTEMET SKÆRMES AF FRA

DE RISICI, DER FØLGER AF

UDSVING I INDKVARTERINGS-

BEHOVET

EFFEKTIVISERINGSPOTEN-

TIALET VEDRØRER ISÆR

INDKVARTERING OG

SERVICEUDGIFTER

Omkostningen til 1.000 tomgangspladser i et år udgør, afhængigt af de præcise forudsætninger,

40.000-60.000 kr., hvilket nogenlunde svarer til den langsigtede årlige effektiviseringsgevinst, jf.

beskrivelsen af løsningsforslag nr. 2 i løsningskataloget.

Hvis perioden fra januar 2011 til midten af 2016 anvendes som referenceperiode, kan det optimale

niveau for garantikapaciteten skønnes til ca. 4.000 pladser. Forskellen i effektiviseringsgevinst er dog

mindre end fem mio. kr., og risikoen for perioder med ubenyttede pladser er større.

Dette bekræftes af den dialog, der har været med operatørerne, blandt andet på besøgsdagene.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

lavere takster på køb af eksterne skole- eller aktiveringsydelser. For facility

managementydelser vil der, som beskrevet i punkt 15, kunne opnås lavere priser via

konkurrenceudsættelse, hvilket forstærkes af muligheden for en længere aftaleperiode for

en del af aktiviteten.

Det bør overvejes, om grundidéen i garantikapacitet kan udstrækkes yderligere ved at

etablere et tydeligere hierarki for en større del af den samlede kapacitet, sådan at det for

alle aktører er transparent, hvilke centre der lukker tidligt henholdsvis sent i en periode

med fald i indkvarteringsbehovet

–

og tilsvarende i opgangsperioder, omend dette kan

være vanskeligere. Selvom der ikke heri ligger en egentlig garanti, så vil større tydelighed

om ”åbne-/lukkehierarkiet” kunne bidrage til lavere risikopræmier og bedre forudsætninger

for driftsoptimering.

SKALÉRBARHEDEN KAN

STYRKES GENNEM ØGET

ANVENDELSE AF

FLEKSIBLE PLADSER I

TILKNYTNING TIL DEN

FASTE KAPACITET

13.

SKALÉRBARHED.

De seneste 2-3 år har vist, at

forskellen mellem ”normalt”

kapacitetsbehov og behovet i spidsbelastningssituationer kan være meget betydeligt. Det

stiller store krav til indkvarteringssystemets skalérbarhed. Det er naturligvis vanskeligt at

vurdere, om de store udsving kan forventes at fortsætte. Men med den nuværende

fordeling

mellem

basiskapacitet

andre

kapacitetsformer

vurderes

indkvarteringssystemets skalérbarhed at være mindre og dyrere end optimalt. Den yderste

marginalkapacitet i ekstraordinære situationer kan ikke undgås at kræve åbning og lukning

af adresser og i nogle tilfælde med relativt høje omkostninger. Men det vil være

hensigtsmæssigt at arbejde frem imod, at den fleksible kapacitet er koncentreret på færre

indkvarteringsadresser og så vidt muligt på adresser, der også rummer fast kapacitet, jf.

figuren nedenfor.

Den billigste form for marginalkapacitet er dér, hvor der kan etableres flere pladser i

eksisterende faciliteter, fx ved flere senge på værelserne, inddragelse af fællesarealer i

kortere perioder eller andre former for mere intensiv arealudnyttelse.

Herudover er det vurderingen, at der som regel er god driftsøkonomi i pladser i pavilloner

og lignende i tilknytning til eksisterende centre, selvom disse i perioder er lukket ned og

trækker udgifter i tomgangsperioder. Det skyldes, at alternativomkostningerne ved åbning

og lukning af indkvarteringssteder ofte (men ikke altid) er højere. Marginalomkostningerne

til servicetilbuddene vil typisk være lavere i sådanne pavillonløsninger end ved udvidelse

på nye adresser, fordi det er billigere at skalere i eksisterende løsninger end at etablere

nye fra bunden. Den væsentligste parameter er her højere kapacitetsudnyttelse, fx

holdstørrelser. Hertil kommer, at den omkostningsbinding, der ligger i tomme perioder,

med realistiske antagelser ikke er højere end de åbne- og lukkeomkostninger, der

erfaringsmæssigt er knyttet til ibrugtagning og afvikling af indkvarteringssteder.

Tabellen nedenfor viser de estimerede gennemsnitlige omkostninger pr. årsplads for

forskellige typer af marginalkapacitet ved forskellige forudsætninger om driftsperioden

–

fra 3 måneder til 36 måneder. Det ses, at gennemsnitsomkostningerne generelt falder, når

længden af driftsperioden stiger. Det afspejler, at åbne- og lukkeomkostningerne betyder

relativt mindre ved længere perioder end ved korte.

Herudover indikerer beregningerne, at:



Etablering af nødindkvartering er (nogenlunde) rentabelt ved korte driftsperioder, men



Genetablering er billigere end nyetablering, fordi der til førstnævnte er væsentligt lavere

ikke ved længere perioder. Det skyldes, at åbne- og lukkeomkostningerne typisk er

lav(ere), men at huslejen er væsentligt højere i denne indkvarteringstype.

åbne- og lukkeomkostninger. Det har især stor betydning, hvis den forventede

driftsperiode er kort.



Pavillonløsninger kan

–

især ved genetableringer

–

være billigere end etablering eller

genåbning af centre.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Gennemsnitlige omkostninger pr. årsplads ved henholdsvis 3, 6, 12, 24 og 36 måneders drift,

1.000 kr.

3 mdr.

Ny pavillon

Genetableret pavillon

Nyt center

Genåbnet center

Nødindkvartering

Note:

155

122

6 mdr.

12 mdr.

24 mdr.

36 mdr.

Der knytter sig en vis usikkerhed til estimaterne. Disse bygger på realiserede omkostninger ved et antal

konkrete og tilfældigt udvalgte cases fra de seneste år, men det er ikke sikkert, at disse er repræsentative.

Der er desuden stor variation i omkostningerne mellem de enkelte cases.

Egne beregninger på baggrund af budget- og regnskabsdata fra Udlændingestyrelsen.

Kilde:

Der kan ikke gives entydige anbefalinger til, hvad der er den billigste måde at indrette den

fleksible kapacitet på. Og det er et grundvilkår, at mulighederne for planlægning er

begrænsede. Desuden vil der i konkrete tilpasningssituationer være forhold, som kan gøre

det vanskeligt at undgå dyre løsninger, fx udbuddet af ejendomme, leveringstider på

pavilloner eller mulighederne for at opnå byggetilladelser eller andre former for

godkendelser hurtigt nok.

Trods disse grundvilkår er det RMC-ICG’s

vurdering, at det

bør tilstræbes at styrke

indkvarteringssystemets skalérbarhed ved at øge andelen af merkapacitetspladser i

tilknytning til faste centre. Desuden kan det være en fordel at søge at udbygge

anvendelsen af varige pavillonløsninger mest muligt samt at indgå rammeaftaler med et

antal leverandører med henblik på at opnå lavere priser og større leveringssikkerhed.

De forskellige typer af kapacitet i indkvarteringssystemet er illustreret i figuren nedenfor.

Den ”yderste” marginale kapacitet vil formentlig altid være åbning og lukning af midlertidige

(nød)indkvarteringspladser

eller

egentlige

asylcentre,

når

udsvingene

indkvarteringsbehovet er store. Det er usikkert, hvor stor en fleksibel kapacitet, det i

praksis er muligt at etablere i tilknytning til centre med garantikapacitet, men den

overordnede anbefaling er, at der bør sigtes mod at øge andelen af begge typer af fleksibel

kapacitet.

Illustration af forskellige typer af kapacitet i indkvarteringssystemet

NØDINDKVARTERING

NYETABLERING AF

ALMINDELIGE CENTRE

PAVILLONER -

FLEKSIBEL KAPACITET

MED TOMGANGS-

OMKOSTNINGER

FAST KAPACITET

MERKAPACITET -

FLEKSIBEL KAPACITET

MED FÅ ELLER INGEN

TOMGANGS-

OMKOSTNINGER

Fx køjesenge,

fællesarealer

KONKURRENCEUDSÆTTELSE

AF FACILITY MANAGEMENT-

OPGAVER MEDFØRER TYPISK

BESPARELSER PÅ 20-30 PCT.

14.

FACILITY MANAGEMENT.

Indkvarteringsopgaven omfatter en række aktiviteter inden

for facility management, som med fordel kunne konkurrenceudsættes. Det gælder fx

funktioner som vicevært, reception, rengøring, arealpleje, catering, service- og

sikkerhedsvagter samt ordinær vedligeholdelse. Omkostningsbasen for disse ydelser

udgjorde i 2015 godt 180 mio. kr.

Dette er, efter RMC-ICG’s

vurdering,

et tilstrækkeligt

Ved en evt. udfasning af beredskabscentrene vil omkostningerne til catering isoleret set reduceres

betydeligt, men til gengæld vil de stige, hvis volumen på udrejsecentrene øges som planlagt.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

volumen til, at opgaven vil være interessant for private leverandører, og at der ved

konkurrenceudsættelse kunne opnås en forholdsvis betydelig gevinst.

Markedet for facility managementløsninger er øget og modnet betydeligt igennem de

seneste 5-10 år, og en række offentlige myndigheder har opnået store effektiviseringer,

både gennem integrerede og bundlede løsninger, fx politiet og forsvaret, DSB og DR.

Besparelserne har typisk været i niveauet 20-30 pct. (efter ca. tre år) og nogle steder

højere.

Kilderne til effektivisering er erfaringsmæssigt både harmonisering af uensartede

serviceniveauer, synliggørelse af omkostningerne og derigennem reduceret efterspørgsel

samt driftseffektiviseringer. Det sidste er blandt andet drevet af, at facility

managementleverandørerne er til stede i området i forvejen og har mulighed for bedre

kapacitetsudnyttelse, end det er muligt i in-houseløsninger.

BETYDELIG FORANDRING AF MARKEDET FOR FM-LØSNINGER DE SENESTE 10 ÅR

Over de seneste 10 år er der i Danmark sket en udvikling fra in-house løsninger til outsourcede

løsninger og fra single sourcing hen imod integrerede facility managementløsninger (IFM). Særligt

inden for de seneste fem år har store offentlige institutioner været toneangivende i dette skift.

Udviklingen er sket gradvist og illustrerer både en forandring på leverandørsiden og en styrkelse

af modenheden og kompetencerne på kundesiden.

Fra in-house og single sourcing til outsourcing og IFM-løsninger

Historisk

Få år tilbage

Aktuel markedsstruktur

In-house

Bundled service

leverandører

Bundled service leverandører

Integrerede

FM-leveran-

dører

Single service leverandører

Single service

leverandører

Markedsudvikling

Økonomisk succesfulde konkurrenceudsættelser er kendetegnede ved nøje stillingtagen til design

af løsning og styringsmekanismer under drift

–

ud over naturligvis selve udbudsdesignet.

Servicedesign og styringsdesign har særdeles stor betydning for den samlede økonomiske effekt

og bør tillægges tilsvarende stort fokus.

Løftestænger (eksempler)

Service-

design

•

Forbedring af specifikationer inkl. harmonisering

af serviceniveauer og responstider

Beslutning om faste vs. variable services

Konsolidering af volumen

Sikre bedste priser og vilkår

Forhandling

Andel af besparelser

(erfaringsbaseret)

20%

Udbuds-

design

Styrings-

design

60%

•

Styring af efterspørgsel og synliggørelse af omkostn.

Forbedring af leverandørinteraktion

Hurtig reaktion ved ændringer af servicebehov

20%

Det er RMC-ICG’s

vurdering, at der på asylindkvarteringsområdet vil kunne opnås

besparelser af samme størrelse som angivet ovenfor, men der forudsættes mere forsigtigt

en besparelse på 15 pct. Med en skønnet omkostningsbase på 186 mio. kr. svarer det ved

2015 aktivitetsniveau til en langsigtet besparelse på ca. 28 mio. kr.

For at realisere det fulde potentiale ved konkurrenceudsættelse af facility

managementopgaver er det væsentligt, at der etableres en professionel udbuds- og

kontraktstyringsorganisation. Analysen har ikke omfattet en detaljeret kortlægning af

Udlændingestyrelsens opgavevaretagelse, men det er vores forståelse, at styrelsen

aktuelt er i en proces med at styrke området, herunder via implementering af

systemunderstøttelse. Det er vigtigt, at denne proces føres til ende, eller at Udlændinge-

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

styrelsen alternativt vælger at etablere et samarbejde med andre offentlige myndigheder

om fælles løsninger, fx Forsvaret, som allerede har opbygget en stærk udbuds- og

kontraktstyringsfunktion.

UDFASNING AF BEREDSKABS-

CENTRENE KAN REDUCERE

OMKOSTNINGERNE MED 150

MIO. KR. I FORHOLD TIL

BUDGETTERET 2016-NIVEAU

15.

BEREDSKABSCENTRE.

De fire beredskabscentre, som er etableret i samarbejde med

Beredskabsstyrelsen, har væsentligt højere enhedsomkostninger end de øvrige

opholdscentre

–

meromkostningen udgør ca. 75.000 kr. pr. indkvarteret årsperson, hvilket

helt overvejende vedrører ejendomsdrift og catering. Med en budgetteret belægning på

knap 2.000 pladser i 2016 årspersoner indebærer det en budgetteret merudgift på godt

150 mio. kr. på årsbasis.

Heri er ikke indregnet en evt. afledt effekt på tilgangen af

asylansøgere. Ud fra en rent driftsøkonomisk betragtning vil det være hensigtsmæssigt at

udfase beredskabscentre, enten i takt med en reduktion af indkvarteringsbehovet eller ved

omlægning til anden ordinær kapacitet, når det er muligt. Udlændingestyrelsen har den 2.

september varslet, at beredskabscentrene nedlukkes, men bevares som

beredskabskapacitet.

DE KOMMUNALE

OPERATØRER KØBER I

HØJERE GRAD END RØDE

KORS YDELSER HOS

EKSTERNE LEVERANDØRER

Tilbud til beboere på almindelige opholdscentre

16.

LEVERANCEMODELLER.

For de almindelige opholdscentre er der den grundlæggende

forskel

mellem Røde Kors’ driftsmodel på den ene side og de kommunale operatørers

model på den anden side, at førstnævnte fortrinsvist selv leverer serviceydelserne inden

for undervisning, fritid, aktivering og sundhed, mens de kommunale operatører i højere

grad tilkøber disse ydelser. Det er fælles for alle operatører, at de selv varetager

indkvarterings- og netværksopgaven på alle centre og ligeledes driver sundhedsklinikker

med fastansatte sygeplejersker.

På skole- og fritidsområdet er hovedmodellen blandt de kommunale operatører, at

skoletilbuddet købes hos det kommunale skolevæsen, både for de centre, der ligger i

hjemkommunen, og i de udekommuner, hvor operatørerne driver opholdscentre

–

her er

der i varierende omfang samdrift af modtageklasser, både for asylbørn og for børn, der

har fået opholdstilladelse. Der er således i vid udstrækning tale om tilkøb, men uden at

der kan tales om konkurrenceudsættelse og markedsafprøvning af opgaven.

For de øvrige serviceydelser er der blandt de kommunale operatører visse nuancer i

leverancemodellen. Fx trækker Tønder i højere grad end de øvrige operatører på

kommunens ungdomsskole i forhold til fritidstilbud, mens Vesthimmerland har en aftale

med kommunens egen sundhedsplejeafdeling om at levere forebyggende

sundhedsydelser til børn på alle de centre, som kommunen driver. Et tredje eksempel er,

at Langeland Kommune har ansat egne læger, mens lægeydelser hos de øvrige

operatører fortrinsvist tilkøbes.

17.

OMKOSTNINGER OG ENHEDSOMKOSTNINGER.

De samlede omkostninger til

takstfinansierede ydelser på opholdscentre udgjorde i 2015 ca. 400 mio. kr., heraf ca. 60

mio. kr., som operatørerne har angivet som administrationsomkostninger. Indkvartering

og netværk er den største enkeltpost med ca. 105 mio. kr. Omkostningerne til i) skole- og

fritidstilbud, ii) voksenundervisning og aktivering og iii) almen sundhedsbetjening udgjorde

henholdsvis 90, 80 og 70 mio. kr., jf. tabellen nedenfor.

Det skal understreges, at dette estimat skal ses i forhold til det budgetterede niveau. Idet

belægningsprocenten på beredskabscentrene har været væsentligt under 100 i den forløbne del af

2016, ville de realiserede udgifter med en videreførelse af centrene have været lavere end det

budgetterede.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Omkostninger og enhedsomkostninger til takstfinansierede ydelser på opholdscentre, 2015

Jammer

-bugt

Samlede omkostninger (mio.

kr.)

Indkvartering og netværk

Børneundervisning og fritid

Legestue

Almen sundhedsbetjening

Forebyggende sundhed

Voksenundervisning og aktivering

Øvrige omkostninger

I alt

Heraf administration

Enhedsomkostninger (1.000 kr.)

I alt

Indkvartering og netværk

Børneundervisning og fritid

Almen sundhedsbetjening

Voksenundervisning og aktivering

48,3

10,5

102,4

8,8

13,4

54,5

18,1

140,7

10,6

13,1

55,5

18,5

109,3

8,0

13,8

48,6

8,1

129,0

11,8

10,9

45,0

9,2

108,7

9,0

13,5

47,2

16,7

8,8

9,9

50,2

13,2

98,6

9,2

13,2

Lange-

land

Røde

Kors

Thisted

Vest-

himmerlan

Tønder

I alt

25,8

23,4

4,2

21,8

2,4

27,3

14,4

119,2

22,7

22,2

16,0

2,1

13,0

1,5

12,9

1,5

69,1

13,4

37,4

24,9

4,1

14,7

2,3

19,2

6,7

109,4

14,5

4,2

10,0

1,3

6,1

0,0

3,9

0,8

26,3

2,5

11,5

13,0

1,9

11,3

1,6

13,7

5,4

58,3

6,4

4,4

1,8

0,3

2,3

0,8

1,8

1,4

12,9

0,0

105,5

89,1

13,9

69,3

8,5

78,8

30,1

395,2

59,5

Øvrige omkostninger omfatter tilsyn, tolkning og ydelser, som er finansieret af tilkøbsmidler.

De anførte beløb er de administrationsomkostninger, som operatørerne selv har oplyst. De store forskelle indikerer, at der

ikke er anvendt en ensartet afgrænsning.

Omkostningerne pr. årsperson er for totalen opgjort som de samlede omkostninger pr. indkvarteret, mens det for

henholdsvis skole/fritid og VUA er omkostningerne pr. årsperson i de respektive aldersmålgrupper.

Data for Tønder Kommune kan være behæftet med særlig usikkerhed, idet kommunen startede op som operatør i august

2015. Jammerbugt Kommune har desuden oplyst, at nogle omkostninger vedrørende

region Brønderslev

ikke indgår i

økonomirapporten pga. forsinket fakturamodtagelse.

Kriminalforsorgen er ikke inkluderet i totalerne.

ENHEDSOMKOSTNINGERNE

TIL INDKVARTERING OG

NETVÆRK VARIERER

BETYDELIGT MED DE

KOMMUNALE OPERATØRER

SOM DE BILLIGSTE

Der ses en vis variation i de samlede omkostninger pr. årsperson, fra under 50.000 kr. i

Jammerbugt Kommune (se tabelnote 4) og Vesthimmerland Kommune til godt 55.000 kr.

på Røde Kors’

centre, dvs. en forskel på knap 15 pct. Langt det væsentligste bidrag hertil

er, at omkostningsniveauet til indkvartering og netværk var højere hos Røde Kors

–

og en

del højere, end hvad der svarer til afregningstaksten. Dette modsvares af mindreforbrug i

forhold til taksterne på andre områder.

På skole- og fritidsområdet varierer omkostningsniveauet fra ca. 80.000 kr. pr. årselev hos

Røde Kors som det laveste til ca. 140.000 kr. hos Langeland Kommune som det højeste.

For almen sundhedsbetjening samt voksenundervisning og -aktivering er variationen

relativt mindre. Figuren nedenfor viser, hvordan de samlede omkostninger til

takstfinansierede ydelser pr. årsperson er fordelt på delydelser hos hver af operatørerne.

Enhedsomkostninger til takstfinansierede ydelser, 2015. 1.000 kr. pr. årsperson

1.000 kroner

Øvrige omkostninger

Jammerbugt

Langeland

Røde Kors

Thisted

Vesthimmerland

Tønder

Voksenundervisning

og -aktivering

Almene og

forebyggende

sundhedsydelser

Børneundervisning og

fritid, inkl. legestue

Indkvartering og

netværk

Kilde: Udlændingestyrelsen, asyloperatørernes økonomirapporter og egne beregninger.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

De ovenfor anførte tal for de samlede omkostninger pr. indkvarteret årsperson kan være

påvirket af sammensætningseffekter, fx at andelen af børn i den skolepligtige alder

varierer mellem operatørerne. Det sidste var således tilfældet i 2015, idet andelen af

skolebørn (i forhold til det samlede antal indkvarterede) var lige under 10 pct. hos nogle

operatører, men 15 pct. eller højere hos andre operatører. Figuren nedenfor viser de

samlede enhedsomkostninger hos de enkelte operatører, både med og uden korrektion

for sådanne sammensætningseffekter.

Enhedsomkostninger for de takstfinansierede opgaver med og uden korrektion for

sammensætningseffekter, 2015. 1.000 kr. pr. årsperson

Jammerbugt

Langeland

Røde Kors

Korrigeret

Thisted

Ukorrigeret

Vesthimmerland

Tønder

Kilde: Udlændingestyrelsen, asyloperatørernes økonomirapporter og egne beregninger.

Det ses, at korrektionen flytter lidt på de absolutte og relative enheds-

omkostningsniveauer, men det er fortsat sådan, at omkostningsniveauet hos Røde Kors

og Langeland Kommune fremstår lidt højere end hos de øvrige operatører.

Når der ovenfor er fokuseret på de samlede enhedsomkostninger (for indkvartering og

serviceydelser) på operatørniveau, skyldes det, at datagrundlaget for benchmarking på

mere detaljeret niveau er usikkert.

Selv når de omkostninger, der er opgjort i

økonomirapporterne, sammenlignes på regionsniveau for hver af hovedydelserne, er der

en række forhold, som vanskeliggør fortolkningen.

Vurderingen af omkostningsforskelle

(og effektiviseringsmuligheder) foretages derfor på det ovenstående mere aggregerede

niveau, selvom det kan sløre de underliggende omkostningsforskelle og trække i retning

af, at disse undervurderes. Det vurderes, at en tilpasning af de samlede

enhedsomkostninger til niveauet hos den billigste operatør vil indebære en effektivisering

på 37 mio. kr. fuldt indfaset, svarende til ca. 9 pct.

Der anbefales et fremadrettet fokus på at styrke kvaliteten af oplysningerne i

økonomirapporterne, samt at der, som tidligere nævnt, etableres et opgavehierarki, som

kan danne grundlag for monitorering af omkostningsniveauet på et mere detaljeret

opgaveniveau.

Der er i projektet gennemført en dataindsamling sammen med operatørerne, hvor målet har været

en mere fintmasket opgørelse af omkostningerne. I praksis har besvarelserne (med undtagelse af én

operatør) dog været ufuldstændige og med så mange forbehold, at de vanskeligt kan danne grundlag

for en omkostningssammenligning på delydelser.

Fx fejl i periodiseringer, forskellig praksis for kontering, udlån af medarbejdere på tværs af regioner

og særlige aftaler mellem Udlændingestyrelsen og operatører om at opretholde kapacitet på trods af

lav belægning. Der er også en vis usikkerhed om, hvorvidt belægningstal i alle tilfælde er henført til

de rigtige regioner.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

EN RÆKKE OPGAVER BØR

INTEGRERES I TAKST-

STYRINGEN, FX INVENTAR-

ANSKAFFELSER OG SERVICE-

TRANSPORT

18.

UDVIDELSE AF TAKSTSTYRINGEN.

En række af udgiftsposterne ligger i dag uden for

takstsystemet, således at der ikke er et tydeligt incitament til effektiv drift og

udgiftstilbageholdenhed. Det gælder fx omkostninger til en række af de facility services,

som foreslås konkurrenceudsat, jf. tidligere. Herudover gælder det servicetransport og

inventaranskaffelser (ikke operatørrollen) samt ydelser inden for fx fritid, aktivering og

sundhed, som er omfattet af asylaftalen fra 2012. Ved at integrere disse områder i

takststyringen vil operatørerne have mulighed for

–

og incitament til

–

en mere effektiv

tilrettelæggelse af driften.

STOR TILGANG AF UMI’ER

2015 BETØD EN STIGNING I

UDGIFTER TIL BØRNE-

CENTRE TIL 200 MIO. KR.

Tilbud til uledsagede mindreårige

19.

OMKOSTNINGER OG AKTIVITET.

Børn og unge under 18 år, som ikke er ledsaget af

forældre eller værge, er i den periode, asylansøgningen behandles, fortrinsvist placeret

på et børnecenter.

Antallet af uledsagede mindreårige (UMI’er),

som søger asyl, har

historisk svinget meget. I (slutningen af) 2015 steg antallet meget kraftigt, og der var i 2015

godt 2.100 asylansøgere i gruppen. Indkvarteringsbehovet steg, som følge heraf,

svarende til ca. 420 årspersoner i 2015

–

de modsvarende asylindkvarteringsudgifter

udgjorde ca. 200 mio. kr. (ekskl. drifts- og etableringsomkostninger til

indkvarteringsfaciliteterne). Det svarer til ca. 475.000 kr. pr. årsperson. Igennem 2016 er

antallet af UMI-ansøgere igen faldet markant til et gennemsnitligt niveau pr. måned på

mindre end 100 ansøgere.

Der var primo 2016 15 børnecentre i drift, men i lyset af den reducerede tilgang er der i

juni 2016 besluttet nedlukning af to børnecentre drevet af kommunale operatører. Røde

Kors har historisk været den primære operatør af børnecentre, men igennem de seneste

år er der etableret en række kommunalt drevne børnecentre. I 2015 varetog Røde Kors

driften af godt en tredjedel af kapaciteten (inkl. modtagefunktion), men de kommunale

operatører var driftsansvarlige for den resterende volumen. Det gælder for alle

operatørerne, at ydelserne

–

også på undervisnings- og fritidsområdet

–

egenproduceres.

UMI-ansøgerne er for størstedelens

vedkommende ”store børn”, og andelen af 17-årige

udgjorde i 2015 mere end en tredjedel af den samlede gruppe. Det forekommer, at voksne

over 18 år søger asyl under angivelse af at være mindreårige. Sådanne ansøgere placeres

i den periode, hvor der pågår aldersafklaring, på et børnecenter. Omfanget heraf er

usikkert. Udlændingestyrelsen har i et tidligere svar til Folketinget skønnet, at det drejer

sig om 5-10 pct. af gruppen. I forbindelse med de operatørbesøg, der er gennemført i

forbindelse med nærværende analyse, har operatørerne angivet skøn, der generelt er

højere end dette niveau. Udlændingestyrelsen har i 2016 indgået en aftale med

Retsmedicinsk Institut på Københavns Universitet, som fremadrettet forventes at

muliggøre en langt hurtigere aldersprøvning end hidtil. Det anbefales, at dette prioriteres

højt, og at der sikres hurtigere aldersafklaring og screening i alle tvivlstilfælde.

GRUNDLAGET FOR DET

HØJE SERVICENIVEAU ER

USIKKERT OG FØLGER IKKE

AF FORMELLE BINDINGER

20.

SERVICENIVEAU.

Uledsagede mindreårige har ret til de samme typer af ydelser som

andre asylansøgere. Kravene til ydelsernes indhold er dog større på sundhedsområdet og

–

især

–

indkvartering og netværk. Indkvarteringstaksten, der kan ses som målestok for

det planlagte serviceniveau, er med 294.000 kr. næsten 30 gange højere end på

almindelige opholdscentre. Forskellen afspejler blandt andet behov for døgnbemanding,

ekstra pædagogisk og socialfagligt personale samt en række særlige ydelser og

forpligtelser. I forhold til undervisning og fritidstilbud er servicekravene

–

målt på timetal

–

de samme som for børn på opholdscentre. Undervisnings- og fritidstaksten er aktuelt knap

30 pct. højere

for UMI’er end for andre asylbørn,

men var frem til og med 2014 den samme.

Det er oplagt, at servicebehov og omkostningsniveau for indkvarterings- og

netværksopgaverne må være betydeligt

højere for UMI’er end for børn

på opholdscentre.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Spørgsmålet er kun, hvordan dette udmåles i forhold til serviceindhold og økonomi. Der

er kun få formelle bindinger fra lovgivning og konventioner, og det er derfor primært

operatørkontrakterne, der regulerer service- og omkostningsniveauet. Kontrakterne

specificerer en række særlige opgaver og forpligtelser, men beskrivelserne af disse er for

en dels vedkommende summariske og næppe udtømmende for den faktiske

opgaveløsning (fx i forhold til pædagogisk og social støtte) på børnecentrene.

Omkostningsregistreringen modsvarer (heller ikke på børnecentrene) den kategorisering

af opgaver, som fremgår af operatørkontrakterne, og der er ikke nogen vejledende

indikationer af de enkelte opgavers forventede ressourcetræk. Der er således i bedste fald

kun en løs og implicit kobling imellem på den ene side de krav og behov, der er til

serviceindhold på børnecentrene, og på den anden side de afledte ressourcebehov. I

betragtning af det høje enhedsomkostningsniveau kunne denne kobling forventes at være

tydeligere.

ENHEDSOMKOSTNINGERNE

VARIERER BETYDELIGT

(ENHEDS)OMKOSTNINGER.

De samlede omkostninger til de takstfinansierede opgaver på

børnecentre udgjorde i 2015 ca. 200 mio. kr. De faktiske gennemsnitlige omkostninger pr.

årsperson udgjorde i 2015 476.000 kr., heraf 321.000 kr. vedrørende indkvartering og

netværk, jf. tabellen nedenfor. Samtidig viser analysen, at der på tværs af operatører og

regioner er ret betydelige forskelle i enhedsomkostningerne, både generelt og inden for

de enkelte ydelsesgrupper. For indkvartering og netværk varierer de opgjorte

enhedsomkostninger fra ca. 220.000 kr. i regionerne Fyn og Midtsjælland til 450.000-

460.000 kr. i regionerne Østsjælland

og Rebild.

Omkostninger og enhedsomkostninger pr. årsperson på børnecentre, 2015

Brovst

Omkostninger (mio. kr.)

Indkvartering og netværk

Børneundervisning og fritid

Almen sundhed

Forebyggende sundhed

Voksenundervisning og

aktivering

Øvrige

I alt

Enhedsomkostninger (1.000 kr.)

I alt

Indkvartering og netværk

Note:

550

351

433

221

478

286

362

253

312

219

562

464

397

304

467

309

689

444

476

321

16,9

6,1

1,3

0,3

1,3

0,6

26,5

7,6

6,3

0,4

0,1

0,3

0,1

14,8

26,0

15,8

0,7

0,6

0,2

0,1

43,5

5,0

0,8

0,3

0,1

0,7

0,3

7,1

6,9

1,6

0,3

0,6

0,2

9,7

28,8

3,1

0,3

0,7

1,0

34,9

17,3

4,4

0,6

0,2

0,0

22,6

14,9

3,7

0,5

0,6

2,6

0,2

22,5

11,6

3,0

0,5

2,3

0,2

17,9

135,0

44,5

4,9

3,5

9,2

2,6

199,7

Fyn

Lange-

land

Midt-

jylland

Midt-

sjælland

Øst-

sjælland

Vester-

vig

Ranum

Rebild

Alle

regioner

1) Vestervig er opgjort inkl. Thisted

2) Øvrige omkostninger vedrører opgaver, der afholdes via taksten for tilkøbskoordination.

3) For en række børnecentre er budgettet i 2015 udmålt efter et garanteret belæg, men generelt har det faktiske belæg været noget lavere end det

garanterede. Enhedsomkostningerne er beregnet ud fra det faktiske belæg.

4) Opgørelserne i tabellen er baseret på de tal for omkostninger og belæg, som fremgår af økonomirapporterne. Omkostningerne heri er indberettet af

operatørerne, mens belægget er opgjort af Udlændingestyrelsen. Røde Kors og Udlændingestyrelsen har oplyst, at der for Røde Kors har været fejl i

fordelingen af belægningen mellem regioner. Med de korrigerede tal er enhedsomkostningerne i Midtjylland og

–

især

–

Midtsjælland højere end angivet

i tabellen. Ved beregningen af provenuestimater i løsningskataloget er der taget højde for dette.

Udlændingestyrelsen, asyloperatørernes økonomirapporter og egne beregninger.

Kilde:

Det er for børnecentrene vanskeligt at generalisere om årsagerne til de observerede

forskelle. Det skyldes, at der knytter sig en række konkrete og særegne forhold til mange

af centrene, herunder at nogle rummer særlige funktioner, og at en del af centrene først

Region Østsjælland omfatter både et specialbørnecenter for unge med gadeorienteret adfærd og

modtagecenter Gribskov.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

er åbnet i løbet af 2015 og har været omfattet af garantibelægninger.

Det gælder for flere

af centrene, at det faktiske belæg har været mindre end det garanterede, hvilket bidrager

til at øge de faktiske enhedsomkostninger, som vist i tabellen ovenfor. Mere generelt

bidrager det til et højt omkostningsniveau, at der for 2015 som helhed var en

underbelægning på mere end en tredjedel af pladserne. Omvendt kan det i nogle regioner

have trukket i modsat retning, at operatørerne ikke kunne nå at rekruttere nyt personale i

samme tempo som stigningen i indkvarteringsbehovet i 2. halvår

–

dette har både betydet

lavere normering til indkvartering og netværk i opstartsperioden og højere klassestørrelser

i skoletilbuddene. Nogle af disse forhold er generelle for alle operatører (men kan have

haft forskellig styrke), mens andre er specifikke for et eller flere centre.

EN RÆKKE REGIONER BLEV

I 2015 OVERKOMPENSERET

I FORHOLD TIL DE

FAKTISKE OMKOSTNINGER

I figuren nedenfor er enhedsomkostningerne fremstillet grafisk. Og i tabellen under figuren

er vist de enkelte regioners budget pr. årsperson (modsvarende Udlændingestyrelsens

takstbetaling) sammenholdt med de faktiske omkostninger. Det fremgår heraf dels, at de

enkelte regioner har haft ret forskellige budgetter (effektive takster), dels at de faktiske

omkostninger i nogle regioner har været (væsentligt) lavere end budgetterne. I den

forstand har disse regioner været overkompenseret i 2015.

Enhedsomkostninger og budgetter (effektive takster) på børnecentre, 2015. 1.000 kr.

1.000 kr.

700

600

500

400

300

200

100

Brovst

1.000 kr. per årsperson

Fyn

Langeland

Direkte omkostninger

Overhead

Midtjylland Midtsjælland Østsjælland

Vestervig

Ranum

Rebild

Omkostninger

Budget

Forskel

Antal

årspersoner

550

433

478

362

312

562

474

467

689

576

-26

572

-139

545

-66

426

-63

441

-128

434

128

475

-1

462

657

Kilde: Udlændingestyrelsen og egne beregninger.

Med henblik på at vurdere, om de observerede forskelle i enhedsomkostninger i 2015 er

udtryk for et stabilt mønster, har vi også beregnet enhedsomkostningerne i 2014. Figuren

nedenfor viser således enhedsomkostninger og belæg i 2014 og 2015 for de regioner, der

i begge år har drevet børnecentre. Det ses, at der for mange af regionerne er forholdsvis

betydelige forskelle, men også at belægget i 2014 var meget lavt i flere af regionerne.

Begge forhold taler for, at omkostningsforskellene fortolkes forsigtigt.

I Udlændingestyrelsens regnskab for 2015 er omkostningerne ligeledes opgjort ud fra de

garanterede belæg. Det betyder, at de effektive afregningstakster over for operatørerne har været

højere end de på finansloven anførte takster. Forskellen mellem finanslovens takster og de effektivt

anvendte takster svarer til et beløb på ca. 20 mio. kr.

Det er også muligt, at forkerte registreringer spiller en rolle for forskellene. Det er fx for Røde Kors

konstateret, at der har været en upræcis registrering af belægningen på regioner, jf. note 4 til tabellen

ovenfor.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Enhedsomkostninger og belæg i 2014 og 2015

800

700

600

500

400

300

Enhedsomkostninger

1.000 kroner per årsperson

200

100

Belæg

Antal årspersoner

2014

2015

2014

2015

Kilde: Udlændingestyrelsen og egne beregninger.

Det er RMC-ICG’s

vurdering, at

de observerede forskelle i enhedsomkostningerne kun

delvist kan siges at afspejle forskelle i operatørernes driftsmodeller og -effektivitet, men at

Udlændingestyrelsens visitationspraksis også har haft stor betydning for

belægningsprocenterne på de enkelte centre og dermed på enhedsomkostningerne. Det

forhold, at Røde Kors havde de laveste enhedsomkostninger på børnecentrene er dog

konsistent med, at de samme operatør havde de højeste omkostningsniveauer på

opholdscentrene, jf. tidligere. Idet der er overførselsadgang mellem de forskellige

centertyper, fremstår det således muligt, at mindreforbrug på børnecentrene (set i forhold

til takstbetalingerne) kan have medvirket til at finansiere et højere omkostningsniveau på

opholdscentrene.

For børneundervisnings- og

Enhedsomkostninger til børneundervisnings- og fritidstilbud, 2015.

1.000 kroner per årselev

fritidstilbud tegner der sig end-

Rebild

videre at tegne sig et ret klart

Ranum

billede af, at omkostnings-

Operatør

niveauet

på Røde Kors’ centre er

Vestervig

Vesthimmerland

lavere end på de kommunalt

Østsjælland

Thisted

drevne centre, jf. figuren til højre.

Røde Kors

Midtsjælland

Omkostningsniveauet i Røde

Fyn

Midtjylland

Jammerbugt

Kors’ skoletilbud

er lavt, både set

Langeland

i forhold til de øvrige operatører

Fyn

og i forhold til takstniveauet på

ca. 155.000 kr. Selvom 2015

Brovst

formentlig er påvirket af, at der i

100

120

140

forbindelse med den kraftige

1.000 kr. per årselev

tilgang

halvår

var

ekstraordinært mange elever i klasserne, så er forskellene så store, at dette forhold næppe

kan være den eneste forklaring.

UDGIFTERNE KAN

REDUCERES VÆSENTLIGT,

MEN DET KRÆVER

FORMENTLIG EN SAMLING

AF OPERATØRANSVARET

21.

KONSOLIDERING AF STRUKTUREN.

Datagrundlaget tillader ikke en dekomponering og

sammenligning af omkostningsniveauerne på et mere detaljeret opgaveniveau, jf. de

indledningsvise bemærkninger om datagrundlaget. Det er dog muligt, at det lavere

omkostningsniveau hos Røde Kors, især for skole- og fritidstilbud, delvist kan afspejle

skalafordele, samt at driftsmodellen på skole-, fritids- og sundhedsområdet i højere grad

svarer til den, der gælder for opholdscentrene. Herudover er det sandsynligt, at relativt

lave belægningsprocenter i kombination med garanterede belægningsniveauer har

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

medvirket til at øge enhedsomkostningerne hos nogle operatører.

Selvom årsagerne til

forskellene i enhedsomkostninger ikke fuldt ud kan udredes med de data, som er til

rådighed, så er en vigtig konklusion, at tilbuddene til uledsagede mindreårige vurderes at

kunne tilvejebringes til omkostningsniveauer, der er noget lavere end

gennemsnitsomkostningerne. Det gælder både for indkvartering og netværk, for skole- og

fritidstilbud og for sundhedsydelser.

Det er RMC-ICG’s

vurdering, at en reduktion af omkostningsniveauet til drift af

børnecentre bedst vil kunne sikres igennem en tilpasning af strukturen, hvor ansvaret for

drift af alle børnecentre samles hos færre operatører, og hvor centrene så vidt muligt

placeres i geografiske klynger. En sådan struktur vil understøtte mulighederne for høj

kapacitetsudnyttelse og for at realisere samdriftsgevinster i forbindelse med vagtdækning,

sundhedstilbud og specialistfunktioner mv. Det vil også lette planlægning og koordination.

Vi ser ikke nogen væsentlige fordele ved at opretholde en fleroperatørmodel i forhold til

børnecentre.

22.

FORSLAG OG ANBEFALINGER.

RMC-ICG’s løsningsforslag til at billiggøre drift af

børnecentrene fremgår nedenfor.



Aldersgrænse på 17 år

og indplacering af 17-årige

UMI’er

så vidt muligt på almindeligt

opholdscenter (eller vilkår svarende dertil). Forslaget har blandt andet den driftslogik, at

17-årige ikke er omfattet af skole- og fritidstilbud, men til gengæld modtager

voksenundervisning og aktivering på samme måde som på opholdscentrene. Der vil

fortsat være behov for tilknytning af personlige repræsentanter som støtte i forbindelse

med myndighedssamtaler mv.



Ny operatørmodel.

Det foreslås at indføre en ny struktur for børnecentrene, hvor driften



Tilpasning af serviceniveau.

Det kan overvejes at reducere serviceniveauet på

samles hos færre operatører, og hvor centrene så vidt muligt placeres i en geografisk

klyngestruktur. Det vil både give større faglig og økonomisk robusthed, herunder

mulighed for højere belægningsprocent, bortfald af behov for garantikapacitet og

udnyttelse af skalafordele. En ny operatørmodel vil også give bedre mulighed for

langsigtet driftsoptimering, jf. overvejelserne tidligere om fast garantikapacitet på

opholdscentre.

børnecentrene med fx 10 pct. Der er ikke nogen tvivl om, at normeringsbehovet på

børnecentrene objektivt set er væsentligt højere end på opholdscentre, også selvom der

ikke er særlige formelle bindinger, der tilsiger dette. Det nuværende takstniveau (som

udtryk for det tilstræbte serviceniveau) er imidlertid så meget højere og uden en tydelig

specifikation af meropgaverne, at en mindre tilpasning kan gennemføres, uden at det

ændrer grundlæggende ved, at serviceniveauet er meget højere på børnecentrene.

Styrings- og finansieringsmodellen

23.

AFREGNINGEN MELLEM UDLÆNDINGESTYRELSEN OG OPERATØRERNE.

Den

økonomi, som operatørerne har til rådighed, reguleres gennem takster og særskilte

budgetter fastsat i de årlige operatøraftaler. Afregningsmodellen opererer med fire

delrammer, nemlig 1) indkvarteringsydelser mv., 2) ejendomsdrift mv., 3) forbrugsafregnet

ejendomsdrift og 4) sundhedsydelser, jf. oversigten nedenfor.

Dette er dog vanskeligt at efterprøve, fordi der ikke registreres og opsamles data om kapacitet og

faktisk belægning.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

Afregningsprincipper mellem Udlændingestyrelsen og operatørerne

Delrammer

INDKVARTERINGSYDELSER MV.

EJENDOMSDRIFT MV.

(per indkvarteringsregion)

FORBRUGSAFREGNET

EJENDOMSDRIFT

SUNDHEDSYDELSER MV.

Grundbeløb

•

Asyloplysningsskemaer

• Generel planlægning og

administration

• Værditransport og vagtordninger

• Vicevært

• Daglig drift

• Arealpleje og snerydning

• Renovation

• Energi

• Servicetransport

• Døgnbemanding/vagtordning

• Leje

• Ordinær vedligeholdelse

• Hepatitis B

• Opsøgende medicinsk

screening

• Rammeafregnede særlige

sundhedsydelser

Rammebudget

• Asylansøgerkursus

Styktakster

• Fremrykket danskundervisning

• Voksentøjpakker

• Modtagefunktion

• Indkvartering og socialt netværk

Takster per

årsperson

• Tilkøbskoordination

• Børneundervisning og

fritidstilbud

• Legestue

• Voksenundervisning og

aktivering

• Transport ifm sagsbehandling

og flytninger

• Tilsyn med driftsstoppede

ejendomme

• Vedligeholdelsesprojekter

• Ydelser ved åbning

• Ydelser ved lukning

Mindreforbrug kan udlignes på tværs af delrammer, ydelser og regioner

Mindreforbrug kan ikke udlignes mellem delrammer og ydelser

Mindreforbrug kan udlignes mellem ydelser, men ikke mellem delrammer

• Medicinsk screening

• Almen sundhedsbetjening

• Sundhedsordninger for børn

Afregning efter

forbrug

Afregnes efter

særskilt aftale

• Særlige sundhedsydelser

Operatørerne kan frit udligne mer- og mindreforbrug mellem de to førstnævnte delrammer,

ligesom der for disse frit kan omdisponeres mellem ydelser og regioner. Der kan derimod

ikke udlignes på tværs af delrammerne for forbrugsafregnet ejendomsdrift og

sundhedsydelser

–

for sidstnævnte kan der dog udlignes mellem delydelser.

Inden for og på tværs af de forskellige delrammer anvendes i alt seks forskellige

afregningsformer. Oversigten ovenfor er udledt af operatørkontrakterne og viser, hvilke

opgaver inden for de enkelte delrammer der afregnes efter hvilke principper. Det er ikke

alle afregningsformerne, der fylder lige meget i den samlede finansieringsstruktur.

Grundbeløb, styktakster og afregning efter forbrug udgør således hver for sig kun en lille

del af den samlede betaling til operatørerne. For de ydelser, der afregnes ud fra

årspersontakster, gælder den takststruktur, der fremgik af punkt 3. Det gælder både for

styk- og persontaksterne, at disse er en videreførelse af de takster, som er fastsat på

finansloven.

AFREGNINGSPRINCIPPERNE

ER KOMPLEKSE OG

MODSVARER IKKE

VÆSENTLIGE

STYRINGSHENSYN

Det er RMC-ICG’s

vurdering, at den skitserede

afregningsmodel er mere kompleks end

nødvendigt, samt at den indebærer et betydeligt ressourceforbrug til opgørelse, do

kumentationdokumentation og kontrol af faktureringsgrundlag. Vurderingen bygger blandt

andet på følgende observationer og overvejelser.



Styktaksterne omfatter så små beløb, at særskilt afregning ikke anses for

hensigtsmæssigt.

Persontaksterne er i mange tilfælde ikke omkostningsægte, dvs. den underliggende

omkostningsstruktur modsvarer kun delvist takstniveauerne. Forskellene mellem

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren



enhedsomkostninger og takstniveauer er dog blevet mindre efter de takstreguleringer,

der blev gennemført som udmøntning af budgetanalysen fra 2013.

Når der alligevel er adgang for operatørerne til at udligne omkostninger forholdsvis

frit, er der ingen styringsmæssig grund til at have en detaljeret takststruktur.

Dialogen med operatørerne viser, at sidstnævnte generelt ikke ser et behov for

hverken den nuværende detaljeringsgrad i de personafhængige takster eller for

detailspecifikation af de rammebudgetterede områder. Detaljeringsgraden

understøtter ikke styringsbehov hos operatørerne.

BEVILLINGS- OG

AFREGNINGSMODEL BØR

ADSKILLES

24.

ADSKILLELSE AF BEVILLINGS- OG AFREGNINGSMODEL.

RMC-ICG anbefaler, at

afregningsmodellen adskilles fra bevillingsmodellen, fordi de skal kunne forskellige ting.

Bevillingsmodellen skal fastlægge den økonomi, som Udlændingestyrelsen har til at drive

asylindkvarteringssystemet for. Afregningsmodellen skal regulere, hvordan operatørerne

honoreres for at varetage de aftalte opgaver på vegne af Udlændingestyrelsen. Her er der

for så vidt tale om en klassisk bestiller-udfører-relation mellem Udlændingestyrelsen og

operatørerne.

Den foreslåede sondring mellem bevillings- og afregningsmodel beror på, at:

behøver at fastlægge den overordnede økonomiske ramme.



Bevillingsmodellen kan være langt enklere end afregningsmodellen, fordi den kun



Asylindkvarteringsområdet fremstår som et særtilfælde i den forstand, at det ikke er

sædvanligt, at de økonomiske vilkår mellem en myndighed og dens leverandører følger

af bevillingsforudsætningerne.

Vi anbefaler, at Udlændingestyrelsen inden for de bevillingsmæssige rammer kan

fastlægge afregningsprincipperne over for operatørerne ud fra, hvad der bedst

understøtter opgavevaretagelsen på asylindkvarteringsområdet.

FORSLAG TIL PRINCIPPER

FOR EN NY FORENKLET

BEVILLINGSMODEL …

… MED GRUNDBEVILLING,

…

25.

FORENKLET BEVILLINGSMODEL.

Den nuværende bevillingsmodel (på finansloven)

kan med fordel justeres med fokus på forenkling og større gennemsigtighed.

Hovedprincipperne kunne fx være som anført nedenfor:



FAST KAPACITET OG GRUNDBEVILLING.

Grundlæggende må bevillings- og

økonomistyringen på asylindkvarteringsområdet være aktivitetsafhængig på grund af de

store udsving i indkvarteringsbehovet. Hvis der som foreslået indføres fast

garantikapacitet anbefaler RMC-ICG dog, at denne finansieres gennem en

aktivitetsuafhængig grundbevilling på finansloven, som både skal dække

ejendomsomkostninger og indkvarterings- og serviceydelser for den faste kapacitet.

Der kan også overvejes en rammebevilling til andre større udgiftsposter, der er

uafhængige af aktivitetsniveauet, fx administrative funktioner og den basale

organisatoriske kapacitet hos operatørerne. Fordelen ved grundbevillinger er især, at

takstniveauerne for de aktivitetsafhængige opgaver bliver mere præcise.



Indførelse af en

BYGNINGSTAKST

og en

SERVICETAKST

, som så vidt muligt dækker alle

variable omkostninger til drift og tilpasning af den fysiske indkvarteringskapacitet

henholdsvis omkostninger til indkvartering og servicetilbud. Med en bygningstakst

formaliseres det, at også ejendomsomkostningerne er aktivitetsafhængige. Med

”servicetakst” sigtes til, at der i bevillingssammenhæng med fordel kan ske en

sammenlægning til en enhedstakst, der dækker både indkvarterings- og

serviceopgaverne.

sammensætning med hensyn til centertype og aldersprofil. Bygningstaksten er

gennemsnitlig og regulerer alene Udlændingestyrelsens bevilling på finansloven

–

afregningstaksten over for leverandørerne vil kunne differentieres i en intern

… BYGNINGSTAKST OG …



BYGNINGSTAKSTEN

vurderes at kunne være den samme uanset aktivitetens

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

budgetmodel under hensyntagen til fx regionale huslejeniveauer og forskelle i

bygningsstand mv.

Bygningstaksten skal rumme alle de bygningsrelaterede omkostninger til drift og

tilpasning af indkvarteringssystemet, som i dag ligger som rammebevillinger på

§ 14.32.01. Sidstnævnte rummer også en række poster, som ikke har at gøre med den

fysiske indkvarteringskapacitet (fx transport, catering og viceværter mv.)

–

disse

forudsættes omfattet af servicetaksten, jf. nedenfor.

… EN SAMLET

SERVICETAKST



SERVICETAKST.

I bevillingssammenhæng er der ikke behov for så fintmasket en

takststruktur som den nuværende. Udgangspunktet bør være så få takster som muligt.

Det betyder, at taksterne for de enkelte delydelser så vidt muligt afskaffes og erstattes

af en samlet servicetakst. Der er efter vores vurdering kun to områder, hvor dette

muligvis ikke vil være hensigtsmæssigt.

Den ene er skole- og fritidsområdet, hvor kombinationen af en høj enhedstakst og

en afgrænset aldersgruppe betyder, at der muligvis kan være så store udsving i

andelen af skolesøgende børn, at en særskilt skole- og fritidstakst fortsat bør

overvejes også i bevillingssammenhæng.

Den anden vedrører indkvarteringstaksten på børnecentre, som er så meget højere

end på andre områder, at udsving i andelen af UMI’er evt. kan have

uhensigtsmæssige effekter, hvis ikke der er en særskilt bevillingstakst.

Det er RMC-ICG’s

vurdering, at udsving i andelen af UMI’er og skolesøgende børn ikke

er større end, at sådanne korttidsudsving kan absorberes inden for én samlet

servicetakst. Forslaget indebærer således, at der etableres et samlet takstgrundlag,

som baserer sig på eksplicitte budgetteringsforudsætninger vedrørende

omkostningerne ved de relevante hovedydelser, men disse indlejres i én samlet

servicetakst. Det betyder også, at udgifterne på de områder, der i dag er

styktakstregulerede foreslås indlejret i takstgrundlaget for en ny personafhængig

servicetakst.

Grundstrukturen i den foreslåede bevillingsmodel er skitseret i figuren nedenfor. Det er

RMC-ICG’s

vurdering, at fordelene ved modellen blandt andet er:

En mere konsekvent takststyring, idet ejendomsområdet også omfattes af

aktivitetsafhængige bevillinger.

Større transparens om den samlede økonomi, fordi i) kompleksiteten og antallet af

særskilte bevillingsmekanismer reduceres, ii) alle personrettede serviceydelser

omfattes af servicetaksten.



Grundstruktur for en evt. ny bevillingsmodel

AKTIVITETS-

AFHÆNGIG

BEVILLING

BYGNINGS-

TAKST

SERVICE-

TAKST

FÅ OG ”BREDE”

BEVILLINGSTAKSTER

RAMME-

BEVILLING

ADMINISTRATION

EVT.

GRUNDBEVILLING

EJENDOMS-

OMKOSTNINGER

INDKVARTERINGS-

OG SERVICE-

YDELSER

RAMMEBEVILLING TIL

GARANTIKAPACITET

RMC-ICG anbefaler som nævnt, at de ovenstående principper alene regulerer

finanslovsbevillingen, og at Udlændingestyrelsen inden for disse rammer kan fastlægge

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 141: Analyse af asylindkvarteringen af juni 2017, fra udlændinge- og integrationsministeren

en finansieringsmodel, der regulerer afregningen over for operatørerne. En ny

bevillingsmodel vil formentlig først kunne implementeres med virkning fra 2018, mens de

budgetreduktioner, som følger af løsningsforslagene, i 2017 vil skulle indarbejdes i den

eksisterende bevillingsmodel.