FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

Finansudvalget 2016-17
FIU Alm.del Bilag 135
Offentligt

19/2016

Rigsrevisionens beretning om

regionernes brug af konsulenter

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

1849

147.281

237

1976

114.6

22.480

908

Juni 2017

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

19 /

2016

Beretning om regionernes

brug af konsulenter

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2017

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Økonomi- og indenrigsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i oktober 2017.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2016, som afgives i februar 2018.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-524-4

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM REGIONERNES BRUG AF

KONSULENTER

En række opgaver i regionerne løses af eksterne konsulenter. Konsulenterne anven-

des typisk, fordi der er behov for specialistkompetencer inden for et specifikt om-

råde, eller hvis der i kortere perioder er brug for ekstra kapacitet. Det er vigtigt, at

konsulenterne anvendes strategisk, og at regionerne sikrer, at konsulentydelserne

købes billigst muligt og i den aftalte kvalitet.

Regionerne brugte ca. 1 mia. kr. på konsulentydelser i 2015. Heraf blev 81 % af ud-

gifterne brugt til konsulentydelser på it-området. It-konsulenterne beskæftigede

sig primært med drift, support, vedligeholdelse, udvikling af it-systemer og projekt-

ledelse af større it-projekter. De 2. og 3. største konsulentudgifter blev brugt på ma-

nagementkonsulenter (6 %) og regnskab og revision (4 %).

Statsrevisorerne konstaterer, at regionerne generelt ikke har strategier og retnings-

linjer for, hvornår og til hvilke formål konsulenter skal bruges, og hvordan regioner-

ne sikrer det størst mulige udbytte af brugen af konsulenter. Statsrevisorerne fin-

der det relevant, at alle 5 regioner på baggrund af undersøgelsen udarbejder strate-

gier og vejledninger til de decentrale enheder for brugen af konsulenter.

Statsrevisorerne finder, at regionernes indkøb af konsulentydelser ikke er tilfreds-

stillende, idet regionerne ikke har sikret en sparsommelig, korrekt og strategisk

brug af konsulenter. Statsrevisorerne finder det ikke tilfredsstillende:



at Region Hovedstaden, Region Syddanmark og Region Sjælland ikke i tilstrække-

lig grad har købt konsulentydelser bedst og billigst

at Region Hovedstaden, Region Syddanmark og Region Sjælland i 45 % af de gen-

nemgåede konsulentkøb ikke har overholdt lovgivningen

at Region Hovedstaden, Region Syddanmark og Region Sjælland i ca. halvdelen af

de gennemgåede konsulentkøb ikke har dokumenteret overvejelser om behov og

omkostninger forud for konsulentkøbet.

STATSREVISORERNE,

den 14. juni 2017

Peder Larsen

Henrik Thorup*

)

Klaus Frandsen

Søren Gade

Henrik Sass Larsen

Villum Christensen

)

Statsrevisor Henrik Thorup har

ikke deltaget ved behandlingen af

denne sag på grund af inhabilitet.



FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Regionernes planlægning og gennemførelse af konsulentkøb

2.1.

Overholdelse af lovgivning og køb på markedsmæssige vilkår

2.2.

Proces for brug af konsulenter

3. Regionernes rammer for brugen af konsulenter

3.1.

Strategi og retningslinjer

3.2.

Datagrundlag

3.3.

Tilsyn med køb af konsulentydelser

Bilag 1. Metodisk tilgang

Bilag 2. Resultater opdelt pr. region

Bilag 3. Ordliste

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 4, stk. 1, nr. 1, jf. § 6 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 10. Økonomi- og Indenrigsministeriet, idet Økonomi- og Indenrigs-

ministeriet har ressortansvaret for de generelle rammer for regionernes styrelse, herunder regionernes

økonomi.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Morten Østergaard: september 2014 - juni 2015

Karen Ellemann: juni 2015 - november 2016

Simon Emil Ammitzbøll: november 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Økonomi- og Indenrigsministeriet og regionerne, hvis bemærk-

ninger er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

KONSULENTYDELSER

Vi definerer konsulentydelser

som tjenesteydelser, der leve-

res af en ekstern aktør, som for

en afgrænset periode engage-

res til at udføre en nærmere de-

fineret opgave mod et honorar.

Regionerne bruger især konsu-

lenter på it-området, til mana-

gement og til regnskabs- og re-

visionsopgaver.

1. Denne beretning handler om regionernes brug af konsulenter. Rigsrevisionen har selv

taget initiativ til undersøgelsen i oktober 2016.

2. Regionerne brugte ca. 1 mia. kr. i driftsudgifter på konsulentydelser i 2015, og der er

dermed tale om et væsentligt udgiftsområde i regionerne. Konsulenter indgår i opgave-

løsningen på mange områder i regionerne. Konsulenter kan med fordel bruges på områder,

hvor regionen har brug for specialistkompetencer, eller hvor der i kortere perioder er be-

hov for ekstra kapacitet. I disse tilfælde kan det være uhensigtsmæssigt og omkostnings-

fyldt at opbygge kompetencerne internt. Omvendt kan det være dyrt at bruge konsulen-

ter, hvis ikke det gøres velovervejet. Regionerne kan ved at sikre en sparsommelig brug af

konsulenter frigøre midler til regionernes kerneområder – sundhedsbehandling, regional

udvikling mv. Det kan være en styringsmæssig udfordring at sikre sparsommelighed, når

man bruger konsulenter. Dette skyldes, at konsulentydelser er tjenesteydelser, som typisk

ikke er standardiserede.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om regionerne sikrer en sparsommelig brug

af konsulenter. En sparsommelig brug af konsulenter indebærer, at regionerne køber kon-

sulentydelser bedst og billigst. Bedst og billigst betyder, at regionerne både har fokus på

kvalitet og pris. Vi har i undersøgelsen lagt til grund, at regionerne har købt konsulentydel-

ser bedst og billigst, når regionerne har fulgt de regler og procedurer, som er beskrevet i

EU’s udbudsdirektiv og tilbudsloven, og i øvrigt sikret, at køb foregår på markedsmæssige

vilkår. Sparsommelighed indebærer også, at regionerne strategisk overvejer, til hvilke for-

mål og hvornår de har behov for konsulenter. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Sikrer regionerne, at deres brug af konsulenter sker bedst og billigst?

Understøtter regionerne en strategisk brug af konsulenter?

Der indgår 3 regioner i undersøgelsen af, om regionerne sikrer, at deres brug af konsulen-

ter sker bedst og billigst. Denne del af undersøgelsen er baseret på en stikprøve på 104

konsulentkøb i 2015. Alle 5 regioner indgår i undersøgelsen af, om regionerne understøt-

ter en strategisk brug af konsulenter.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at regionerne ikke i tilstrækkelig grad har sikret en sparsomme-

lig brug af konsulenter. Regionerne har i den sammenhæng i et betydeligt omfang af kon-

sulentkøbene ikke overholdt lovgivningen og god forvaltningsskik. Det finder Rigsrevisio-

nen utilfredsstillende.

Bedst og billigst

Undersøgelsen af 3 regioner viser, at regionerne i stort omfang ikke har købt konsulent-

ydelser bedst og billigst, fordi de ikke har efterlevet lovgivningen og dermed sikret, at

konsulentkøb er sket på markedsmæssige vilkår. Det gælder både køb, der er omfattet af

EU-reglerne om udbud, og tilbudslovens krav om, at køb af varer og tjenesteydelser over

500.000 kr. i 2015 skulle annonceres. Regionerne har i 45 % af de gennemgåede konsulent-

køb ikke overholdt lovgivningen. Derudover sikrer regionerne i mange tilfælde ikke, at kon-

sulentkøb under tilbudslovens tærskelværdi købes på markedsmæssige vilkår. I 61 % af

de gennemgåede konsulentkøb har regionerne ikke dokumenteret, hvorvidt indkøbet ske-

te på markedsmæssige vilkår. Hermed har regionerne ikke handlet sparsommeligt.

Undersøgelsen viser videre, at regionerne i betydeligt omfang ikke efterlever god praksis

for brug af konsulenter. I 52 % af konsulentkøbene er regionernes stillingtagen til behov

og omkostninger forud for købet af konsulentydelsen ikke dokumenteret. I 27 % af indkø-

bene er der ikke indgået kontrakt med konsulenten. Regionerne dokumenterer i henholds-

vis 39 % og 41 % af købene heller ikke, om de følger op på budget og leverancer fra konsu-

lenten, og i 77 % er evaluering af brugen af konsulenten ikke dokumenteret. Hermed doku-

menterer regionerne ikke, om formålet med konsulentkøbene indfries, ligesom de ikke i

tilstrækkelig grad benytter muligheden for at drage nytte af tidligere erfaringer i fremti-

dige konsulentkøb.

Strategi

DECENTRALE

ENHEDER

Vi betegner i undersøgelsen

forvaltninger og hospitaler un-

der ét som ”decentrale enheder”,

uanset organisatorisk placering.

Undersøgelsen af alle 5 regioner viser, at regionerne ikke understøtter de decentrale en-

heder i en strategisk brug af konsulenter. Beslutninger om indkøb af konsulentbistand og

den efterfølgende proces med aftaleindgåelse og opfølgning er i hovedreglen lagt ud til

de enkelte enheder. Regionerne har generelt ikke taget strategisk stilling til, hvornår og

til hvilke formål konsulenter skal bruges, ligesom der på regionsniveau ikke er udarbejdet

retningslinjer for brugen af konsulenter, som kan understøtte de decentrale enheder i at

opnå størst muligt udbytte af konsulenterne.

Undersøgelsen viser videre, at regionernes datagrundlag for opgørelse af udgifter til kon-

sulentydelser er behæftet med betydelig usikkerhed. Dette svækker regionernes styrings-

grundlag og gør det vanskeligt at opnå et samlet overblik over såvel de decentrale enhe-

ders brug af konsulentydelser som regionernes samlede brug. Derudover medvirker cen-

trale enheder i regionerne ikke til, at lovgivning, interne retningslinjer og rammeaftaler

ved konsulentkøb overholdes. Regionerne har derfor ikke en systematisk viden om, hvor-

vidt regler, interne retningslinjer og rammeaftaler for brugen af konsulenter overholdes.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2.

BAGGRUND

4. Denne beretning handler om regionernes brug af konsulentydelser. Rigsrevisionen har

tidligere undersøgt statens brug af konsulenter. Rigsrevisionen afgav i april 2007 en be-

retning om statens køb af konsulentydelser. Den viste, at statslige institutioners køb af

konsulentydelser kunne gøres mere strategiske, og at institutionerne kunne følge bedre

op på kvaliteten af ydelserne og på egen projektstyring. I juni 2014 afgav Rigsrevisionen

en beretning om statens brug af konsulenter. Den viste, at ministerierne manglede stra-

tegier for, hvilke opgaver konsulenterne burde løse, og overblik over, hvilke opgaver kon-

sulenterne faktisk løste. I december 2015 afgav Rigsrevisionen en beretning om Udenrigs-

ministeriets brug af konsulenter i forbindelse med udviklingsbistanden. Den viste, at mi-

nisteriet havde opstillet professionelle rammer til at håndtere de enkelte konsulentkøb,

men at der var behov for at styrke den samlede strategiske styring og tværgående over-

vågning af brugen af konsulenter med henblik på at sikre sparsommelige konsulentkøb i

overensstemmelse med reglerne om konkurrenceudsættelse.

Rigsrevisionens beretninger på det statslige område har således gennemgående vist, at

institutionerne kan købe og bruge konsulentydelser mere sparsommeligt.

Regionernes indkøb

5. Regionerne indkøber årligt for ca. 50 mia. kr., hvoraf tjenesteydelsesområdet udgør godt

20 mia. kr. Konsulentydelser er en del af tjenesteydelsesområdet i regionerne. Tjeneste-

ydelsesområdet omfatter ud over konsulenter også vikarydelser, service på medicotek-

nisk udstyr, eksterne laboratorieanalyser, befordring af patienter, rengøring mv.

6. Regionerne har i en længere årrække haft fokus på at effektivisere indkøbsområdet. En

analyse fra Deloitte i 2016 viste, at regionerne sammenlignet med andre offentlige myndig-

heder er forholdsvis langt fremme i forhold til at effektivisere indkøbsområdet. Effektivise-

ringen har ifølge Danske Regioner medført en samlet besparelse i regionerne på 1 mia. kr.

i perioden 2010-2014.

Analysen viste også, at der fortsat eksisterer et betydeligt potentiale for at effektivisere

regionernes indkøb. Regionerne har primært koncentreret indsatsen med effektivisering

af indkøbene på varekøbsområdet. Det skyldes, at varekøbsområdet er kendetegnet ved

standardisering i indkøbene sammenlignet med tjenesteydelser, hvilket betyder, at det

har været enklere at ”høste de lavthængende frugter”. Regionerne vil med afsæt i regio-

nernes fælles indkøbsstrategi frem mod 2020 sætte øget fokus på tjenesteydelsesområ-

det.

7. Regeringen og regionerne har i økonomiaftalen for 2017 aftalt at igangsætte en analy-

se af regionernes indkøb af tjenesteydelser. Analysen omfatter regionernes organisering

af udbud, brugen af indkøbssystemer og evnen til at konkurrenceudsætte udbudsegnede

tjenesteydelser. Derudover omfatter analysen regionernes brug af data for tjenesteydel-

ser og mulighederne for at opnå bedre indkøbsdata på tjenesteydelsesområdet. Analysen

omfatter udvalgte tjenesteydelser, herunder it-konsulenter. Vores undersøgelse omfatter

tillige it-konsulenter, men har et bredere sigte i forhold til konsulenter, idet den også om-

fatter andre typer konsulenter, fx managementkonsulenter.

Deloitte gennemførte i 2016 en

analyse af regionernes indkøb.

Formålet med analysen var at

afdække potentialer for effek-

tivisering på indkøbsområdet.

REGIONERNES FÆLLES

INDKØBSSTRATEGI

Regionernes fælles indkøbsstra-

tegi frem mod 2020 lægger bl.a.

op til, at regionerne samlet skal

gennemføre besparelser på ind-

købsområdet for yderligere 1,5

mia. kr., og at 75 % af alle tjene-

steydelser skal være kontrakt-

dækket.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Regionernes brug af konsulenter

8. Tabel 1 viser forbruget af konsulentydelser fordelt på de 5 regioner i 2015.

TABEL 1

REGIONERNES FORBRUG AF KONSULENTYDELSER I 2015

Region Hovedstaden

Region Midtjylland

Region Syddanmark

Region Sjælland

Region Nordjylland

I alt

337 mio. kr.

196 mio. kr.

193 mio. kr.

182 mio. kr.

147 mio. kr.

1.055 mio. kr.

Note: Tallene omfatter driftsudgifter. Tallene er afrundet og forbundet med en vis usikkerhed.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af data fra regionernes indkøbsanalysesystem og økonomisystemer.

Det fremgår af tabel 1, at regionerne samlet brugte konsulentydelser for ca. 1 mia. kr. i

2015, svarende til ca. 2 % af regionernes samlede indkøb og til 5 % af regionernes indkøb

af tjenesteydelser. Forbruget var størst i Region Hovedstaden, mens forbruget var mindst

i Region Nordjylland.

Regionerne bruger konsulenter til forskellige typer opgaver. Figur 1 viser fordelingen af

regionernes forbrug af konsulentydelser i 2015 inden for forskellige områder.

FIGUR 1

REGIONERNES FORBRUG AF KONSULENTYDELSER I 2015 FORDELT

PÅ KATEGORIER

Øvrige konsulentydelser

Regnskab og revision

Rekruttering og HR

Advokatydelser m.m.

Mediebureauydelser

Managementkonsulentydelser

81%

It-konsulentydelser

Note: Der er en vis usikkerhed forbundet med de angivne procenter.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af data fra regionernes indkøbsanalysesystem og økonomisystemer.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det fremgår af figur 1, at konsulentydelser på it-området udgør 81 % af regionernes for-

brug af konsulentydelser, dvs. langt størstedelen af regionernes forbrug af konsulentydel-

ser. Det næststørste område er managementkonsulentydelser, som udgør 6 %, mens det

tredjestørste område er regnskab og revision med 4 %. De resterende typer af konsulent-

ydelser udgør hver især 3 % eller mindre.

Som følge af omfanget af regionernes forbrug af konsulentydelser og fordi konsulentydel-

ser skal understøtte opgaveløsningen på flere områder i regionerne, er det efter Rigsrevi-

sionens opfattelse væsentligt, at regionerne køber konsulentydelser bedst og billigst, og

at regionerne har en strategisk tilgang til brugen af konsulenter.

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

9. Revisionskriterierne er baseret på den lovgivning, der gjaldt i 2015, fordi vores stikprø-

ve er udtaget fra regionernes indkøb i 2015. Lovgivningen fremgår af tabel 2.

TABEL 2

REGELGRUNDLAGET FOR KONSULENTKØB I 2015

Kontraktværdi

Under 500.000 kr.

Regelgrundlag

De forvaltningsretlige

principper

Den danske tilbudslov

A-ydelser

De forvaltningsretlige principper

omfatter bl.a. forsvarlig økono-

misk forvaltning.

Køb af konsulentydelser, hvor

kontraktværdien ligger under

EU’s tærskelværdi, men har en

værdi over 500.000 kr., skal iføl-

ge tilbudsloven annonceres.

Køb af konsulentydelser skal i

EU-udbud, hvis kontraktværdien

overstiger udbudsdirektivets

tærskelværdi.

B-ydelser

500.000-

1.541.715 kr.

De forvaltningsretlige principper

omfatter bl.a. forsvarlig økono-

misk forvaltning.

Over 1.541.715 kr.

EU’s udbudsdirektiv

For B-ydelser skal man vurdere,

om kontrakten har grænseover-

skridende interesse. Hvis kon-

trakten

ikke

har grænseoverskri-

dende interesse, skal de forvalt-

ningsretlige principper følges.

Derudover skal direktivets arti-

kel 23 og 35, stk. 4, overholdes,

hvilket betyder, at opgaven skal

beskrives på en måde, så der ik-

ke bliver diskrimineret mellem

mulige leverandører, og at man

skal meddele EU, at man har ind-

gået kontrakten senest 48 dage

efter kontraktindgåelsen.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af EU’s udbudsdirektiv, tilbudsloven og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning fra 2013 om køb af

B-tjenesteydelser.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

EU’s udbudsdirektiv inddelte i 2015 tjenesteydelser i A- og B-ydelser. A-ydelser omfatter

de fleste konsulentydelser, og dermed omfatter A-ydelser de fleste af de konsulentkøb, vi

gennemgår i kapitel 2. B-ydelser omfatter bl.a. juridiske tjenesteydelser, og når vi i kapitel 2

gennemgår indkøb af juridiske konsulentydelser, er det efter reglerne for B-ydelser.

Det fremgår af tabel 2, at konsulentkøb under 500.000 kr. skal foretages i overensstemmel-

se med det forvaltningsretlige princip om forsvarlig økonomisk forvaltning. Det indebærer

bl.a., at en offentlig ordregiver skal sikre sig, at en kontrakt indgås med den leverandør,

som kan levere en ydelse eller en vare bedst og billigst. Det betyder, at købet skal ske på

markedsmæssige vilkår, fx ved at regionerne indhenter tilbud.

LIGHT-REGLERNE

Light-reglerne finder anvendel-

se ved indgåelse af offentlige

kontrakter vedrørende sociale

og andre specifikke tjeneste-

ydelser, herunder visse juridi-

ske tjenesteydelser. For juridi-

ske tjenesteydelser finder reg-

lerne anvendelse, når værdien

af kontrakten mindst svarer til

5.592.375 kr. ekskl. moms.

Light-reglerne opstiller lempe-

ligere krav til udbud af offent-

lige kontrakter.

Fra 1. januar 2016 er EU’s udbudsdirektiv implementeret i dansk lovgivning i den nye ud-

budslov. Det betyder, at annonceringspligten efter tilbudsloven er ophævet for varer og

tjenesteydelser, og at sondringen mellem A- og B-ydelser er ophævet. Sondringen mellem

A- og B-ydelser er efter den 1. januar 2016 blevet erstattet af en sondring mellem de al-

mindelige udbudsregler og ”light-regler”.

10. Der gælder særlige regler for, om offentlige kontrakter skal i udbud eller annonceres,

når der ikke er fastsat en samlet kontraktsum. Det kan fx være i tilfælde, hvor der er ind-

gået en aftale om konsulentrådgivning til en fast månedlig eller årlig pris, som er tidsube-

grænset. I disse tilfælde har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i en vejledning fastsat,

at den samlede værdi af kontrakten skal beregnes ud fra den månedlige værdi ganget med

48 måneder. Hvis kontraktværdien overstiger tærskelværdien i EU’s udbudsdirektiv eller

annonceringsgrænsen i tilbudsloven (til og med 2015), træder disse regelsæt i kraft.

I ovennævnte tilfælde har vi lagt Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning til grund,

når vi har vurderet, om regionerne har overholdt EU’s udbudsdirektiv og tilbudsloven.

11. De procedurer, som er foreskrevet i EU’s udbudsdirektiv og tilbudsloven, har til formål

at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud og sikre lige behandling af tilbuds-

givere. Hensigten med det forvaltningsretlige princip er at identificere den bedste og bil-

ligste ydelse. En ydelse kan vælges på grund af laveste pris, men også ud fra en række an-

dre parametre som fx kvalitet eller leveringssikkerhed. Vi lægger til grund i undersøgel-

sen, at regionerne har udvist sparsommelighed, når de har fulgt reglerne, som fremgår af

tabel 2.

TÆRSKELVÆRDIEN

Tærskelværdien angiver den

kontraktværdi, hvor EU’s ud-

budsdirektiv træder i kraft. Tær-

skelværdien ændres normalt

hvert 2. år. I 2015 var tærskel-

værdien for tjenesteydelser på

1.541.715 kr.

NAO står for National Audit

Office.

12. Revisionskriterierne tager endvidere afsæt i den engelske rigsrevisions (NAO) retnings-

linjer for revision i forbindelse med myndigheders brug af konsulenter. Retningslinjerne

udgør efter vores vurdering en god ramme for revisionen af, i hvilken grad myndighederne

har fokus på både strategiske overvejelser og sparsommelighed, når de bruger konsulent-

ydelser.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Med afsæt i de regler og procedurer, der gælder for offentlige indkøb, og med inspiration

fra NAO’s retningslinjer har vi opstillet en model, der indeholder en række faser, som regio-

nerne bør gennemgå, når de køber konsulentydelser. Faserne skal sikre, at indkøbene hvi-

ler på overvejelser om behov og omkostninger, at lovgivning og procedurer overholdes, og

at regionerne løbende følger op på, om de har modtaget den aftalte ydelse til den aftalte

pris. Desuden skal modellen sikre, at regionerne evaluerer indkøbene. Modellen indeholder

de kriterier, som ligger til grund for gennemgangen i kapitel 2 af 104 konsulentkøb, hvor

vi har undersøgt, om regionernes køb af konsulentydelser sker bedst og billigst.

Lovgivningen og princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning skal regionerne altid over-

holde. De øvrige kriterier i modellen er udtryk for god praksis i forhold til køb af konsulent-

ydelser. Regionerne vil dog altid skulle anlægge en rimelighedsbetragtning og overveje,

hvornår det er hensigtsmæssigt at gøre brug af modellen. Fx vil det være relevant at over-

veje en bagatelgrænse for, hvornår konsulentkøbet er så småt, at gevinsterne ved at føl-

ge alle faser i modellen ikke vil stå mål med omkostningerne forbundet hermed. Desuden

vil der være tilfælde, hvor alle faser i modellen ikke er relevante i forhold til det konkrete

konsulentkøb. Fx vil en foranalyse sandsynligvis være overflødig i forhold til køb af en re-

visionsydelse, hvor det er lovfastsat, at revisionen skal udføres af en ekstern uafhængig

revisor.

Modellen er illustreret i figur 2. Modellen skitserer overordnet 4 faser – en foranalysefase,

en gennemførelsesfase, en opfølgningsfase og en evalueringsfase – som regionerne bør

gennemgå, når de køber konsulentydelser. For alle faser i indkøbet bør regionerne kunne

dokumentere væsentlige beslutninger, overvejelser og dispositioner vedrørende købet. Det-

te omfatter også dokumentation for de udgifter, som afholdes.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

FIGUR 2

MODEL FOR OFFENTLIGE MYNDIGHEDERS KØB AF KONSULENTYDELSER

FASE 1

Foranalyse

FASE 4

Evaluering

FASE 2

Gennemførelse

UDBU

REGION

KONSULENTER

FASE 3

Opfølgning

Fase 1: Foranalyse

Regionerne bør forud for et konsulentkøb udarbejde en foranalyse, hvori der tages stilling til behov og omkostninger ved køb af konsulentydelsen. For-

analysen udgør beslutningsgrundlaget for, om en konsulent skal inddrages i opgaveløsningen, eller enheden selv skal udføre opgaven. I foranalysen

indgår overvejelser om kompetencer og omkostninger ved brug af en konsulent kontra fastansættelse. En strategi på regions- eller enhedsniveau

ville kunne udgøre rammen for og understøtte overvejelserne i forhold til de konkrete konsulentkøb.

Fase 2: Gennemførelse

Gennemførelse af købet omfatter selve indkøbsprocessen og indgåelse af kontrakt/aftalegrundlag med konsulenten:

Indkøbsprocessen:

Regionerne bør altid sikre, at de regler, der gælder for offentlige indkøb, overholdes. Endvidere bør regionerne sikre, at indkøb un-

der tærskelværdierne sker på markedsmæssige vilkår. Regeloverholdelse og konkurrenceudsættelse af køb under tærskelværdierne skal sikre, at re-

gionerne udviser sparsommelighed.

Kontrakt/aftalegrundlag:

Der bør altid foreligge et skriftligt aftalegrundlag i form af en kontrakt eller et accepteret tilbud fra leverandøren. Det bør

klart fremgå, hvilke opgaver konsulenten skal løse, hvordan ansvarsfordelingen mellem konsulenten og regionen er, og hvilke øvrige vilkår der er. Kon-

trakter og/eller tilbud bør altid være underskrevet.

Fase 3: Opfølgning

Regionerne bør løbende følge op på konsulentens opgaveløsning både for at sikre budgetoverholdelse, og at konsulenten lever op til de forventninger,

der er til leverancen. Budgetopfølgningen kan ske i forhold til et aftalt timetal og/eller i forhold til de udgifter, som medgår til udførelsen af opgaven.

Opfølgning på leverancerne kan ske ud fra forventninger til omfang og kvalitet, som bør være beskrevet i kontrakten. Opfølgningen kan også ske ud

fra milepæle for levering af konsulentens ydelser.

Fase 4: Evaluering

Regionerne bør evaluere deres brug af konsulenter. En evaluering bør indeholde en vurdering af, om formålet med købet er opfyldt, en vurdering af

samarbejdet med konsulenten og regionens eget bidrag til projektet. Hvis konsulentkøbet er en del af et større projekt, kan evaluering af konsulent-

købet være en del af den samlede evaluering af projektet. Evalueringen bør spille tilbage til regionens overordnede strategi for brug af konsulenter og

danne grundlag for et fremadrettet læringsperspektiv i forhold til fremtidige konsulentkøb.

Kilde: Rigsrevisionen.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I kapitel 3 har vi undersøgt, om regionerne overordnet understøtter en strategisk brug af

konsulenter. Følgende kriterier, som er inspireret af NAO’s retningslinjer, indgår:



Regionerne har udarbejdet strategier og retningslinjer, som understøtter, at enhederne

får mest muligt udbytte af deres brug af konsulenter.

Regionerne har et styringsrelevant datagrundlag, der giver overblik over brugen af kon-

sulenter.

Regionerne sikrer, at enhederne, som bruger konsulenter, overholder lovgivning, inter-

ne retningslinjer og rammeaftaler.

Metode

13. Undersøgelsen er baseret på interviews, gennemgang af regionernes retningslinjer og

politikker for regionernes indkøb samt en gennemgang af 104 konsulentkøb i 3 udvalgte

regioner. De 104 konsulentkøb har en samlet købssum på 178 mio. kr.

Vi har interviewet 5 centrale indkøbsafdelinger i de 5 regioner. Interviewene havde fokus

på regionernes organisering af køb af konsulentydelser og de rammer og retningslinjer, der

er opstillet for enhedernes køb af konsulentydelser. Ud over de 5 centrale indkøbsafdelin-

ger har vi interviewet 12 enheder fordelt på 3 regioner om de rammer og procedurer, som

de hver især har opstillet for brugen af konsulenter.

14. Vi har gennemgået en stikprøve på 104 konsulentkøb i 3 regioner fordelt med ca. 35 køb

i hver region. Vi har udvalgt 3 regioner i denne del af undersøgelsen ud fra et ønske om en

mere dybdegående undersøgelse af processen i en række konkrete konsulentkøb. De ud-

valgte regioner er Region Hovedstaden, Region Syddanmark og Region Sjælland. Vi har

drøftet rammer og tilrettelæggelse af konsulentkøb i alle 5 regioner, og vi har derfor ingen

grund til at antage, at køb af konsulentydelser i Region Midtjylland og Region Nordjylland

foregår væsentligt anderledes end i de 3, som indgår i den stikprøvevise gennemgang af

konsulentkøb.

De 104 konsulentkøb er fordelt på 14 enheder, jf. boks 1.

BOKS 1

REGIONER OG ENHEDER, HVOR VI HAR GENNEMGÅET INDKØB

Der er udvalgt 14 enheder i undersøgelsen, som er fordelt på Region Hovedstaden, Region Syd-

danmark og Region Sjælland.

Region Hovedstaden

Rigshospitalet–Glostrup Hospital, Herlev-Gentofte Hospital og Center for It, Medico og Tele-

foni.

Region Syddanmark

Indkøbsafdelingen, Regional IT, Odense Universitetshospital, Syddansk Sundhedsinnovation

og Sygehus Lillebælt.

Region Sjælland

Koncern IT, Kvalitet og Udvikling, Regional Udvikling, Kommunikationsafdelingen, Sjællands

Universitetshospital og Produktion, Forskning og Innovation.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Formålet med gennemgangen af indkøbene har været at undersøge, hvordan regionerne

ved køb af konsulentydelser sikrer, at ydelserne erhverves bedst og billigst. Vi har herun-

der undersøgt, om regionerne tager stilling til behov og omkostninger, når de bruger kon-

sulenter. Samtidig har vi undersøgt, om regionerne stiller krav til konsulenternes opgave-

løsning, kompetencer og ansvar samt evaluerer brugen af konsulenterne.

Derudover har vi gennemgået indkøbene for at undersøge, om regionerne overholder lov-

givningen og foretager mindre konsulentkøb på markedsmæssige vilkår. Vi har desuden

undersøgt, om regionerne fører tilsyn med overholdelsen af reglerne for køb af konsulent-

ydelser.

15. Datagrundlaget gjorde det ikke muligt at identificere den samlede population af kon-

sulentkøb i regionerne. Det var derfor ikke muligt at udtage en simpel tilfældig eller stra-

tificeret stikprøve af konsulentkøbene. Fremgangsmåden har derfor været at udvælge en

række enheder i de 3 regioner. Disse enheder er udvalgt dels ud fra størrelsen af deres

konsulentforbrug, dels ud fra et ønske om at dække forskellige typer af enheder (forvalt-

ninger og hospitaler). Stikprøven af køb i de udvalgte enheder er udvalgt med henblik på

at opnå en spredning i følgende 3 kategorier: køb omfattet af EU’s udbudsregler, køb om-

fattet af tilbudsloven og køb, som ikke er omfattet af EU’s udbudsregler og tilbudsloven.

Købene i stikprøven er desuden udvalgt med henblik på at afdække forskellige typer af

konsulentkøb.

Stikprøvens resultater er derfor ikke repræsentative for alle køb af konsulentydelser i de

3 regioner. Med udvælgelsen af 104 konsulentkøb har undersøgelsen dog givet en række

indikationer på, hvordan regionerne sikrer, at konsulentydelserne erhverves bedst og bil-

ligst, og hvilke strategiske overvejelser regionerne gør sig, når de bruger konsulenter.

16. Det har ikke været muligt at beregne, hvilket besparelsespotentiale regionerne kunne

have opnået ved øget konkurrenceudsættelse af købene, da de historiske markedssitua-

tioner og prisniveauer for de pågældende konsulentydelser ikke er kendte. Der kan både

være sket ændringer i såvel pris og kvalitet som i antallet og arten af leverandører, hvil-

ket ville medføre, at vi i dag kunne få et andet resultat af en markedsafprøvning, end re-

gionerne ville have fået, da de foretog de udvalgte køb. Det er således ikke muligt at af-

prøve de opnåede priser eller kvaliteter på købene på et sammenligneligt grundlag. Vi har

i stedet undersøgt, om regionerne ved at afsøge markedet i henhold til gældende regler

og god praksis har ageret sparsommeligt, da de købte ind.

17. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.

bilag 1.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Afgrænsning

18. Vi har i undersøgelsen afgrænset konsulentydelser til de ydelser, der knytter sig til re-

gionernes administrative støttefunktioner. Vi har derfor ikke undersøgt de ydelser, som

knytter sig til regionernes kerneopgaver, fx på sundhedsområdet. Tjenesteydelser såsom

tolkebistand, befordring og vikarydelser er dermed ikke omfattet af undersøgelsen.

Følgende områder indgår i undersøgelsen:



it-konsulentydelser

managementkonsulentydelser

mediebureauydelser

juridiske tjenesteydelser

rekruttering og HR

regnskab og revision

øvrige ydelser (markedsanalyse, forsknings- og udviklingsaktiviteter, statistiske analy-

ser og data, økonomiske analyser og ejendomsmæglerydelser).

19. Kategorien it-konsulentydelser omfatter i denne undersøgelse konsulenter til drift,

support, vedligeholdelse og udvikling af it-systemer og projektledelse af større it-projek-

ter. Når regionerne køber it-konsulentydelser, knytter konsulentkøbet sig ofte til købet af

et it-system, og det er ikke altid muligt at adskille udgifter til konsulenter fra andre udgif-

ter til it.

20. Undersøgelsen omfatter ikke bygherrerådgivning. Vi ville gerne have inkluderet byg-

herrerådgivning i undersøgelsen, da området er økonomisk væsentligt, specielt når man

tager den omfattende byggeaktivitet i tilknytning til kvalitetsfondsbyggerierne, som på-

går i disse år, i betragtning. Det har dog vist sig unødigt vanskeligt at adskille bygherre-

rådgivning fra andre udgifter på bygge- og anlægsområdet. Derfor indgår udgifter til byg-

herrerådgivning ikke i undersøgelsen.

21. Gennemgangen af udvalgte indkøb i de 3 regioner er afgrænset til indkøb foretaget i

2015. Vi har valgt 2015 med henblik på at kunne afdække alle faser af konsulentkøbet –

både foranalyse, gennemførelse, opfølgning og evaluering. Vi har fokuseret på, om regio-

nerne har ageret sparsommeligt ved de enkelte konsulentkøb, men vi har ikke undersøgt,

hvilken betydning fx indkøbernes kompetencer eller forhandlingsevner kan have haft herpå.

I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 viser resultaterne opdelt

pr. region. Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

KVALITETSFONDS-

BYGGERIERNE

Kvalitetsfondsbyggerierne er

sygehusbyggerier, som medfi-

nansieres af Kvalitetsfonden.

Kvalitetsfonden blev etableret

som led i regeringens kvalitets-

reform fra 2007.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

2. Regionernes planlægning

og gennemførelse af

konsulentkøb

DELKONKLUSION

Det er Rigsrevisionens vurdering, at regionerne ikke i tilstrækkelig grad sikrer, at deres

brug af konsulenter sker bedst og billigst, og at konsulentkøb følger lovgivningen.

Undersøgelsen viser, at regionerne i 25 ud af 55 indkøb ikke har overholdt lovgivningen.

De 25 indkøb har en samlet købssum på 55 mio. kr., hvilket udgør knap af stikprøvens

samlede købssum på 178 mio. kr. I disse indkøb er det ikke sikret, at opgaven konkurren-

ceudsættes, så køb af konsulentydelser sker bedst og billigst. Samtidig har regionerne i

hovedparten af tilfældene ikke dokumenteret, at køb under 500.000 kr. sker på markeds-

mæssige vilkår, hvilket omfatter indkøb med en samlet købssum på 7 mio. kr. Herudover

er der i 28 ud af 104 konsulentkøb ikke indgået en kontrakt.

Undersøgelsen viser, at der er stor variation i, hvordan foranalyser, opfølgninger og evalu-

eringer er udarbejdet. Regionerne har i ca. halvdelen af tilfældene ikke dokumenteret over-

vejelser om behov og omkostninger i de enkelte konsulentkøb. Regionerne dokumenterer

i henholdsvis 39 % og 41 % af tilfældene heller ikke, om de løbende følger op på økonomi

og leverancer. I ca. 77 % af indkøbene har regionerne ikke dokumenteret, om de evaluere-

de, om formålet med brugen af konsulenter er opfyldt. Hermed sikrer regionerne ikke, at

de opnår det fulde udbytte af brugen af konsulenter, og de drager ikke nytte af tidligere

erfaringer til brug for fremtidige konsulentkøb. Den manglende dokumentation betyder

samtidig, at det er vanskeligt at vurdere, hvad pengene præcist er gået til, og om disposi-

tionerne er lovlige.

22. I dette kapitel har vi undersøgt, om regionerne køber konsulentydelser bedst og billigst.

Dette har vi gjort ved at gennemgå 104 konkrete konsulentkøb foretaget i 2015 i henholds-

vis Region Hovedstaden, Region Syddanmark og Region Sjælland.

23. De 104 konsulentkøb omfatter områderne it-konsulentydelser, management, forsk-

nings- og udviklingsaktiviteter, mediebureauydelser, juridiske tjenesteydelser, revision,

regnskab og økonomi, data- og analyseopgaver samt øvrige konsulentydelser. Tabel 3 vi-

ser en opgørelse over, hvilke opgaver konsulenterne har løst i de indkøb, som indgår i stik-

prøven.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

TABEL 3

GENNEMGÅEDE INDKØB

Antal gennemgåede indkøb

It-konsulentydelser

Management

Juridiske tjenesteydelser

Forsknings- og udviklingsaktiviteter

Mediebureauydelser, herunder filmproduktion

Revision, regnskab og økonomi

Data- og analyseopgaver

Øvrige konsulentydelser

I alt

Note: Rigsrevisionens egen kategorisering på baggrund af kategorier i KMD Indkøbsanalyse.

Kilde: Rigsrevisionen.

104

Det fremgår af tabel 3, at konsulenter, som løser opgaver inden for it-området, udgør mere

end halvdelen af de gennemgåede indkøb. Det skyldes, som det fremgår af kapitel 1, at it-

konsulenter udgør langt størstedelen af regionernes køb af konsulentydelser. De 2 næst-

største kategorier i stikprøven er management og juridiske tjenesteydelser.

24. Vi har gennemgået indkøbene ud fra den model, som er skitseret i figur 2. Modellen in-

deholder som nævnt 4 faser – en foranalysefase, en gennemførelsesfase, en opfølgnings-

fase og en evalueringsfase – som regionerne bør gennemgå, når de køber konsulentydel-

ser. I afsnit 2.1 gennemgår vi regionernes overholdelse af lovgivningen, og om køb af kon-

sulentydelser sker på markedsmæssige vilkår. I afsnit 2.2 gennemgår vi indkøbene ud fra

de øvrige kriterier i modellen. Sidstnævnte er forhold, hvor regionerne efter Rigsrevisio-

nens opfattelse lever op til god praksis ved at følge modellen.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

2.1. OVERHOLDELSE AF LOVGIVNING OG KØB PÅ

MARKEDSMÆSSIGE VILKÅR

25. Vi har i de 104 konsulentkøb undersøgt, om regionerne overholder lovgivningen ved

køb af konsulentydelser. Det har vi gjort ved at undersøge, om regionerne sender køb af

konsulentydelser (A-ydelser) med en samlet kontraktsum over EU-udbudsreglernes tær-

skelværdi i EU-udbud. A-ydelser omfatter de fleste konsulentydelser, og dermed omfatter

A-ydelser de fleste af de konsulentkøb, vi gennemgår i dette kapitel. For B-ydelser har vi

undersøgt, om regionerne har vurderet, om købet har grænseoverskridende interesse, og

om købet lever op til de forvaltningsretlige principper. B-ydelser omfatter i denne under-

søgelse juridiske tjenesteydelser.

Derudover har vi undersøgt, om køb af konsulentydelser over tilbudslovens tærskelværdi

annonceres (A-ydelser), og om regionerne opfylder det forvaltningsretlige princip om for-

svarlig økonomisk forvaltning. Sidstnævnte har vi vurderet ved at undersøge, om konsu-

lentkøb under tilbudslovens tærskelværdi foregår på markedsmæssige vilkår, fx ved ind-

hentning af flere tilbud.

BELØBSMÆSSIG FOR-

DELING I STIKPRØVEN

26. Stikprøven er sammensat af konsulentkøb, der beløbsmæssigt varierer. I tabel 4 har

vi opdelt købene i stikprøven i 3 kategorier, som relaterer sig til det regelgrundlag, der er

gældende for købene. Konsulentkøb over 1.541.715 kr. er omfattet af EU’s udbudsregler,

køb mellem 500.000 kr. og 1.541.715 kr. er i 2015 omfattet af tilbudslovens annoncerings-

regler (A-ydelser), og køb under 500.000 kr. er omfattet af det forvaltningsretlige princip

om forsvarlig økonomisk forvaltning.

30%

47%

23%

Uddannelsestilskud

Køb over EU’s tærskelværdi

Basistilskud

Køb mellem 500.000 kr.

Tilskudsfinansieret

og 1.541.715 kr.

forskning

Køb under 500.000 kr.

Øvrige

TABEL 4

BELØBSMÆSSIG STØRRELSE AF DE GENNEMGÅEDE INDKØB

Købssum

Over 1.541.715 kr.

Antal gennemgåede indkøb

Kilde: Rigsrevisionen.

500.000-1.541.715 kr.

0-499.999 kr.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af tabel 4, at 31 køb overstiger tærskelværdien for EU-udbud. 24 køb i stik-

prøven overstiger tærskelværdien i tilbudsloven, mens 49 af købene i stikprøven er under

500.000 kr. De fleste køb i denne kategori er mellem 100.000 kr. og 500.000 kr. Der indgår

dog enkelte køb under 100.000 kr.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

Køb over EU-udbudsreglernes tærskelværdi

27. Vi har gennemgået 31 konsulentkøb, hvor købssummen overstiger tærskelværdien i

EU-udbudsreglerne. Tabel 5 viser, hvor mange køb i stikprøven der ikke er sendt i udbud

som påkrævet.

TABEL 5

REGELOVERHOLDELSE I FORHOLD TIL EU-UDBUDSREGLERNE

Køb i stikprøven

– heraf køb, der ikke er sendt i udbud som påkrævet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af tabel 5, at 12 af de 31 køb (39 %) ikke blev sendt i udbud i overensstem-

melse med EU-udbudsreglerne. De 12 køb har en samlet købssum på 43 mio. kr.

6 af de 12 køb vedrører udvikling, vedligeholdelse, drift eller support af it-systemer, som

ikke genudbydes med jævne mellemrum. 2 af de 12 køb drejer sig om rammeaftaler om

køb af it-konsulentydelser, som forlænges ud over optionsperioden i den oprindelige kon-

trakt uden fornyet udbud. De sidste 4 af de 12 køb omhandler udvikling af it-systemer,

konsulentbistand i forsknings- og udviklingsprojekter og rådgivning vedrørende telefoni

og alarmer.

It-systemer, som ikke genudbydes med jævne mellemrum

28. De 6 køb omfatter konsulentkøb til udvikling, vedligeholdelse, drift eller support af it-

systemer. Her er der typisk tale om, at der købes konsulentbistand i relation til et it-system,

fx i form af udvikling eller tilpasninger af systemet. Konsulentkøbet foretages hos leve-

randøren af systemet, og da dette system ikke udbydes med passende mellemrum, gør

det samme sig gældende for konsulentkøbet. 3 af de 6 køb relaterer sig til Region Syd-

danmarks EPJ-system og er nærmere beskrevet i boks 2.

EPJ

EPJ står for Elektronisk Patient-

journal og indeholder oplysnin-

ger om patienten.

BOKS 2

EKSEMPEL PÅ KONSULENTKØB I TILKNYTNING TIL IT-SYSTEMER, SOM

IKKE ER GENUDBUDT MED PASSENDE MELLEMRUM

Region Syddanmark købte konsulentydelser i 2015 til opgradering og udvikling af regionens

EPJ-system, som var anskaffet i 2003. Hvert af konsulentkøbene oversteg udbudsgrænsen i

EU’s udbudsdirektiv. Aftalegrundlaget for de 3 køb var den oprindelige EPJ-kontrakt fra 2003

med ændringer, som blev forlænget 2 gange ud over den oprindelige aftaleperiode, hvilket er

i strid med EU’s udbudsdirektiv. Et fornyet udbud af EPJ-systemet har bl.a. været vanskelig-

gjort af, at regionen ikke ejer kildekoden til systemet. Regionen arbejder på et fornyet udbud,

som planlægges gennemført i løbet af 2017.

KILDEKODE

Kildekoden er teksten i et pro-

grammeringssprog. Leverandø-

rer holder gerne kildekoden

hemmelig af forretningshen-

syn. Kunden (regionerne) har

dermed ikke adgang til at æn-

dre kildekoden.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

Et andet af de 6 køb omhandler en løbende udgift til support og vedligeholdelse af et jour-

nalsystem i Region Sjælland. Leverandøren opkræver betalingen for support og vedligehol-

delse kvartalsvist, og betalingen beløber sig til 158.322 kr.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har udarbejdet en vejledning om kontraktberegning,

når en kontrakt er tidsubegrænset eller har en løbetid på over 48 måneder, som er vist i

uddrag i boks 3.

BOKS 3

UDDRAG FRA "VEJLEDNING OM KONTRAKTBEREGNING" OM TILFÆLDE,

HVOR DER IKKE ER FASTSAT EN KONTRAKTSUM, ELLER HVOR DER ER

TALE OM TIDSUBEGRÆNSEDE KONTRAKTER

Særligt om fast levering af tjenesteydelser

Der gælder særlige beregningsregler for tjenesteydelseskontrakter, hvor der ikke er fastsat en

samlet pris, fx en fast aftale om konsulentrådgivning. Er kontrakten tidsbegrænset, er det den

anslåede værdi for hele løbetiden, der er afgørende. Kontrakter om specifik assistance til et

bestemt projekt skal vurderes ud fra et skøn over, hvor meget assistance der er nødvendig

for projektets udførelse, fx hvor lang tid ordregiver forventer, at projektet vil løbe. Er kontrak-

ten tidsubegrænset, eller har den en løbetid på over 48 måneder, skal den samlede kontrakt-

værdi beregnes ud fra den månedlige værdi ganget med 48.

Værdien for kontrakter, som er omfattet af tilbudsloven, skal beregnes på samme måde, som

når ordregiver beregner en kontraktværdi, som skal i EU-udbud.

Kilde: ”Vejledning om kontraktberegning”, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, december 2013.

Kontraktværdien bør, jf. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning, beregnes som

udgifterne over en 4-årig periode, hvorved kontraktværdien opgøres til ca. 2,5 mio. kr.

(158.322x4 kvartalerx4 år). Dermed burde opgaven have været sendt i udbud.

29. Et andet af de 6 køb omhandler køb af supportydelse til et ledelsesinformationssystem

i Region Sjælland. Vi indhentede i sagen det oprindelige kontraktgrundlag for systemet.

Kontraktgrundlaget, som er fra 2007, omfatter 4 kontrakter om udvikling og support af et

eksisterende ledelsesinformationssystem. I hver kontrakt er der angivet en kontraktsum,

som ikke i sig selv overstiger udbudsgrænsen, og kontrakterne har ikke været i udbud.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de 4 kontrakter indeholder opgaver i relation til samme

system, og at de derfor udgør ét samlet køb. Kontraktsummerne er tilsammen 1,75 mio. kr.,

hvilket er over den daværende udbudsgrænse. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at kon-

trakterne skulle have været udbudt som ét samlet konsulentkøb.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

Køb på rammeaftaler

30. Region Hovedstaden gennemførte i 2009 et udbud med henblik på indgåelsen af et stør-

re rammeaftalekompleks for it-konsulenter. Rammeaftalen blev indgået i december 2009

og var gældende i 3 år med option på yderligere forlængelse i 1 år. Rammeaftalen udløb

dermed i december 2013. Efterfølgende er aftalen dog forlænget flere gange, og et forny-

et udbud blev først gennemført i marts 2014 med en efterfølgende kontraktindgåelse i

februar 2015. Dermed skulle de enkelte konsulentkøb, som blev foretaget i perioden de-

cember 2013 - februar 2015, have været sendt i selvstændige EU-udbud. Et af disse køb

er omtalt i boks 4.

RAMMEAFTALE

En rammeaftale er en løbende

aftale mellem én eller flere or-

dregivere på den ene side og

én eller flere tilbudsgivere på

den anden. Formålet med ram-

meaftalen er at fastsætte vil-

kårene for de kontrakter, der

skal indgås i løbet af en nær-

mere fastsat periode. Når selve

rammeaftalen har været sendt

BOKS 4

i udbud, kan de konkrete afta-

ler indgås uden et nyt udbud,

også selv om kontraktværdien

af den konkrete aftale er over

tærskelværdien. En rammeaf-

tale afløser således udbuds-

pligten for regionens enheder,

som kan opleve en reduktion i

transaktionsomkostninger ved

ikke at udarbejde omfattende

tilbudsmateriale og gennem-

føre et selvstændigt udbud.

EKSEMPEL PÅ INDKØB OVER TÆRSKELVÆRDIEN I EU’S UDBUDSDIREK-

TIV, SOM ER KØBT PÅ RAMMEAFTALE, DER FORLÆNGES UDEN FORNYET

UDBUD

Region Hovedstaden indgik i 2014 en kontrakt med en konsulent, der fungerede som projekt-

leder ved forberedelsen og gennemførelsen af flere EU-udbud. Den samlede købssum beløb

sig til 1,6 mio. kr. Kontrakten med konsulenten er indgået i henhold til den it-konsulentram-

meaftale, som trådte i kraft i 2009. Kontrakten er indgået i en periode, hvor rammeaftalen

ikke længere kunne forlænges. Derudover er kontrakten med konsulenten forlænget efter

rammeaftalens ophør.

31. Vores gennemgang viser, at der på 2 rammeaftaler har været købt for beløb, der over-

stiger EU’s tærskelværdi. I det ene tilfælde er der tale om en rammeaftale med et konsu-

lentfirma, der har specialiseret sig inden for management- og ledelsesopgaver, som skul-

le have været i udbud. I det andet tilfælde er der tale om udviklings- og forskningsopgaver

i sundhedsvæsenet, som i nogle tilfælde falder uden for EU-udbudsdirektivets anvendel-

sesområde. Aftalen har ikke været i udbud, og det har i det konkrete tilfælde ikke været

overvejet, om rammeaftalen ligger inden for eller uden for direktivets anvendelsesområde.

Juridiske tjenesteydelser

32. Konsulentkøb, som overstiger tærskelværdien, skulle efter de almindelige EU-regler i

2015 i udbud. I stikprøven på de 31 køb over EU-tærskelværdien, jf. tabel 5, indgår et køb

af juridiske tjenesteydelser, som ikke opfylder reglerne i EU’s udbudsdirektiv.

Juridiske tjenesteydelser var i 2015 kategoriseret som B-ydelser, der var omfattet af lem-

peligere udbudsregler. Det fremgår af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning fra

2013 om køb af B-tjenesteydelser, at ordregiveren i disse tilfælde skal tage stilling til, om

ydelsen har grænseoverskridende interesse – dvs. om virksomheder hjemhørende i andre

EU-lande kan have interesse i at byde på opgaven. Langt de fleste juridiske tjenesteydel-

ser vil i praksis ikke have grænseoverskridende interesse. Hvis opgaven ikke har grænse-

overskridende interesse, er de forvaltningsretlige principper gældende for indkøbet. Her

angiver Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i sin vejledning, at ordregiveren skal sikre sig,

at indkøbsprocessen dels er gennemført på et sagligt grundlag og i overensstemmelse med

de øvrige grundlæggende forvaltningsretlige principper, dels at dette i fornødent omfang

kan dokumenteres. Det indebærer ofte et behov for en reel afsøgning af markedet, inden

der indgås kontrakt.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

Region Hovedstaden har oplyst, at regionen er enig i, at man altid skal vurdere, om kontrak-

ten har en klar grænseoverskridende interesse, men regionen er ikke enig i, at man har

pligt til at dokumentere dette.

Region Syddanmark har oplyst, at regionen er uenig i, at regionerne skal foretage en kon-

kret vurdering af den grænseoverskridende interesse og dokumentere dette, når det dre-

jer sig om juridiske tjenesteydelser. Ifølge Region Syddanmark er retspraksis, at der aldrig

vil være grænseoverskridende interesse for advokatydelser.

Rigsrevisionen er enig i, at advokatydelser, som kræver en dansk bestalling, ikke har græn-

seoverskridende interesse. Vi har ved gennemgangen fundet et enkelt køb af juridiske tje-

nesteydelser, hvor der er tale om rådgivning i forbindelse med udbud og kontraktindgåel-

se, og hvor ydelsen ikke kan karakteriseres som en advokatydelse. Gennemgangen viser,

at der ikke foreligger dokumentation for, at der er foretaget en konkret vurdering af, om

ydelsen er grænseoverskridende eller ej. Gennemgangen viser, at der ikke foreligger doku-

mentation for, at købet lever op til grundlæggende forvaltningsretlige principper, og at

EU’s krav om opgavebeskrivelse og meddelelse om kontraktindgåelse er overholdt.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det følger af god forvaltningsskik, at myndigheder

bør dokumentere beslutninger på det tidspunkt, de er truffet. Dokumentation skal bidra-

ge til at skabe gennemsigtighed i forvaltningen og dermed vished om, at en offentlig myn-

dighed har ageret hensigtsmæssigt og i overensstemmelse med det forvaltningsretlige

princip om forsvarlig økonomisk forvaltning. Dokumentationen bør være rimelig i forhold

til opgavens omfang og beløbets størrelse.

Køb over tilbudslovens tærskelværdi

33. Vi har gennemgået 24 konsulentkøb, som overstiger tærskelværdien for annoncering

i tilbudsloven. Tabel 6 viser, hvor mange køb i stikprøven der ikke er annonceret som på-

krævet i tilbudsloven.

TABEL 6

REGELOVERHOLDELSE I FORHOLD TIL TILBUDSLOVEN

Køb i stikprøven

– heraf køb, der ikke er annonceret som påkrævet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af tabel 6, at 13 af de 24 køb (54 %) ikke er annonceret som påkrævet i tilbuds-

loven. De 13 køb har en samlet købssum på 12 mio. kr.

De 13 køb omfatter drifts-, support- og vedligeholdelsesopgaver i relation til it-systemer,

projektledelse på mindre it-udviklingsprojekter og en varierende gruppe af opgaver, der

kan kategoriseres som management- og ledelsesopgaver.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

I stikprøven af de 24 køb over tilbudslovens tærskelværdi indgår 2 køb af juridiske tjene-

steydelser. Tilbudslovens annonceringsgrænse gælder ikke for køb af B-ydelser, hvilket be-

tyder, at der ikke er tale om brud på annonceringsreglerne. Købene skal derimod leve op

til de forvaltningsretlige principper. Disse 2 køb er sparsomt dokumenteret. Opgaverne er

ikke beskrevet, og der foreligger ingen dokumentation for markedsafsøgning eller betragt-

ninger omkring pris og/eller kvalitet. Det er derfor Rigsrevisionens opfattelse, at grundlæg-

gende forvaltningsretlige principper og god forvaltningskik ikke er iagttaget.

Køb under tilbudslovens tærskelværdi

34. Vi har gennemgået 49 konsulentkøb under tilbudslovens tærskelværdi. Der er ikke

lovgivet om, at regionerne skal konkurrenceudsætte disse indkøb. Regionerne skal dog føl-

ge det forvaltningsretlige princip om forsvarlig økonomisk forvaltning, som betyder, at

regionerne skal sikre, at købene sker på markedsmæssige vilkår, så de erhverves bedst

og billigst.

Når vi har vurderet, om køb under 500.000 kr. er foretaget på markedsmæssige vilkår, har

vi vurderet, om der er sket en konkurrenceudsættelse af købet, fx at købet er sket via en

rammeaftale eller i form af indhentning af tilbud. Hvis dette ikke er sket, har vi vurderet,

om regionen på anden vis har sikret sig, at købet er sket på markedsmæssige vilkår. Det

kan fx ske ved at foretage en rimelighedsvurdering af timepriser og tidsforbrug på den

konkrete opgave sammenlignet med andre lignende opgaver, som regionen tidligere har

købt.

Tabel 7 viser, hvor mange køb i stikprøven der har en samlet købssum under tilbudslovens

tærskelværdi. Tabellen viser, i hvor mange af disse køb regionen ikke har dokumenteret,

at købet er sket på markedsmæssige vilkår.

MARKEDSMÆSSIGE

VILKÅR

Der er ingen formkrav til, hvor-

dan regionerne sikrer, at købet

sker på markedsmæssige vil-

kår. Det kan fx sikres ved at ind-

hente flere tilbud, men det kan

også ske ved, at regionen på

baggrund af et markedskend-

skab foretager en konkret vur-

dering af prisen og kvaliteten

af ydelsen.

TABEL 7

KØB UNDER TILBUDSLOVENS TÆRSKELVÆRDI

Køb i stikprøven

– heraf køb, hvor regionen ikke har dokumenteret, at købet er foretaget

på markedsmæssige vilkår

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af tabel 7, at regionerne i 30 af de 49 køb i stikprøven (61 %) ikke har doku-

menteret, at købet er sket på markedsmæssige vilkår. De 30 køb har en samlet købssum

på 7 mio. kr.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

9 af de 30 køb omhandler mindre it-opgaver, herunder 2 køb om udvikling af apps til patien-

ter og pårørende. 3 af de 30 køb vedrører produktionen af film om patientforløb, der skal

fungere som information til patienter og pårørende. I flere af tilfældene er der tale om, at

en leverandør henvender sig til hospitalet, eller at hospitalet får anbefalet en leverandør

af et andet hospital. En anbefaling er efter Rigsrevisionens opfattelse ikke tilstrækkelig

til at sikre, at købet er sket på markedsmæssige vilkår. Dette indebærer som minimum en

vurdering af prisen, og/eller at regionerne afsøger markedet.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at 31 af de gennemgåede konsulentkøb er omfattet af EU’s udbuds-

regler. 12 af disse køb (39 %) er ikke sendt i udbud. 24 køb overstiger tilbudslovens tærskel-

værdi for annoncering. 13 af disse køb er ikke annonceret. Regionerne har dermed i 25 ud

af 55 indkøb (45 %) ikke overholdt lovgivningen. Endelig har regionerne i 30 ud af 49 ind-

køb (61 %) ikke dokumenteret, om indkøbet er sket på markedsmæssige vilkår. De køb, som

ikke har været konkurrenceudsat, eller hvor regionen ikke har sikret, at indkøbet er sket

på markedsmæssige vilkår, har en samlet købssum på 62 mio. kr.

Undersøgelsen viser desuden, at gennemgangen har omfattet én rammeaftale, som ikke

har været konkurrenceudsat i overensstemmelse med EU’s udbudsdirektiv.

2.2.

PROCES FOR BRUG AF KONSULENTER

35. I dette afsnit gennemgår vi de 104 konsulentkøb ud fra de kriterier i modellen, jf. figur 2,

som regionerne bør opfylde for at leve op til god praksis. Da der er tale om en idealmodel,

bør regionerne altid ud fra alle modellens faser overveje, hvornår det er hensigtsmæssigt

at gennemføre konsulentkøb. I nogle tilfælde kan konsulentkøbet være for småt, eller det

vil af andre årsager ikke være relevant at gennemføre konsulentkøbet efter alle modellens

faser.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

Figur 3 viser, i hvilket omfang regionerne i stikprøven har gennemført konsulentkøb ud fra

kriterierne fordelt på faser.

FIGUR 3

KONSULENTKØB, HVOR MODELLEN FOR GOD PRAKSIS ER FULGT

Fase 1

Foranalyse

Kontrakt/accept af forudgående tilbud

Fase 2

Kontraktskabelon er anvendt

Klar opgave- og ansvarsbeskrivelse

Løbende opfølgning på budget

Fase 3

Løbende opfølgning på leverancer

Fase 4

Evaluering

105

Note: Ved gennemgangen af konsulentkøbene har vi i nogle tilfælde, hvor der ikke er indgået en kontrakt,

vurderet, at købene indeholder en klar opgave- og ansvarsbeskrivelse. Dette er sket, hvis det frem-

går af dokumentationen, at konsulenten har accepteret opgavens indhold. Dette er også baggrun-

den for, at der er flere køb i stikprøven, som indeholder en klar opgave- og ansvarsbeskrivelse (86

indkøb), end køb, hvor der er indgået en kontrakt eller accepteret tilbud (76 indkøb).

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 3, at der i mange af indkøbene (76) ligger et skriftligt aftalegrundlag

i form af en kontrakt eller et accepteret tilbud for konsulentens opgave, og at mange af

indkøbene indeholder en klar opgave- og ansvarsbeskrivelse som grundlag for konsulen-

tens opgaveudførelse (86). Derimod er det kun i en del af indkøbene (48), at regionerne

har gennemført en foranalyse, mens det kun er i en mindre del af indkøbene (23), at regio-

nerne har evalueret købet.

Fase 1: Foranalyse

36. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne forud for et konsulentkøb bør udarbej-

de en foranalyse, hvori der tages stilling til behov og omkostninger ved køb af konsulent-

ydelsen. I foranalysen indgår overvejelser om kompetencer og omkostninger ved brug af

konsulent kontra fastansættelse. Foranalysen udgør beslutningsgrundlaget for, om en kon-

sulent skal inddrages i opgaveløsningen, eller enheden selv skal udføre opgaven. Regio-

nerne vil også her skulle foretage en rimelighedsvurdering, så gevinsterne ved at gennem-

føre en foranalyse står i rimeligt forhold til omkostningerne.

I 5 konsulentkøb har Rigsrevisionen vurderet, at en foranalyse ikke er relevant. Fx er der

tale om revision, som skal foretages af en uafhængig revisor. Gennemgangen baserer sig

på dette punkt derfor kun på 99 indkøb.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

Gennemgangen viser, at foranalyserne i 48 indkøb (48 %) har forskelligt format. Regioner-

ne har udarbejdet businesscases eller korte beslutningsoplæg til ledelsen. Foranalyserne

er også i nogle tilfælde referater fra møder, hvor det fremgår, at regionen har taget stilling

til konsulentens potentielle bidrag til opgaveløsningen.

I 51 indkøb (52 %) har regionerne ikke udarbejdet foranalyser, hvilket også omfatter køb af

en betydelig størrelse. Dermed har regionen ikke dokumenteret, om der er taget stilling til

behov og omkostninger ved købet af konsulentydelsen. I nogle af disse indkøb henviser re-

gionerne til et oplæg fra konsulenten eller til selve kontrakten. Det er dog Rigsrevisionens

opfattelse, at en foranalyse bør udarbejdes af regionen forud for kontakten med konsulen-

ten.

37. Ét af de konsulentkøb, hvor der ikke er foretaget en foranalyse, er et køb i Region Hoved-

staden. Rigshospitalet indgik i 2014 en kontrakt med en leverandør om, at leverandøren

skulle udvikle et nyt modul til hospitalets ledelsesinformationssystem. Kontrakten indeholdt

et estimat på forventede udgifter på 245.700 kr. Det fremgik dog samtidig af kontrakten,

at estimatet skulle revideres efter analysefasen. Det samlede køb endte på 1,2 mio. kr.

Hospitalet har oplyst, at projektet var tilrettelagt som et agilt projekt, hvor brugernes be-

hov og ønsker blev inddraget undervejs. Dertil kom, at en sammenlægning af Rigshospita-

let og Glostrup Hospital undervejs også var med til at fordyre projektet med ca. 265.000 kr.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at regionen med fordel kunne have udarbejdet en for-

analyse, hvor regionens krav og ønsker til leverandørens opgaveløsning var veldefinerede

fra start.

Fase 2: Gennemførelse

38. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der altid bør foreligge et skriftligt aftalegrundlag

– enten i form af en kontrakt eller et accepteret tilbud fra leverandøren – når regionerne

bruger konsulenter. Det bør klart fremgå, hvilke opgaver konsulenten skal løse, hvordan

ansvarsfordelingen mellem konsulenten og regionen er, og hvilke øvrige vilkår der gælder

for konsulenten og regionen. Kontrakter eller tilbud bør endvidere altid være underskre-

vet, så det er klart, at opgaver, ansvar, pris og vilkår i øvrigt er accepteret af regionen og

konsulenten.

Gennemgangen viser, at der i 28 af de 104 konsulentkøb (27 %) hverken er indgået en kon-

trakt eller foreligger et accepteret tilbud. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne

generelt kan have vanskeligere ved at gøre et ansvar gældende over for konsulenten, i de

tilfælde hvor et aftaleforhold kun beror på en mundtlig aftale, og hvor ydelsen samtidig

ikke svarer til forventningerne og/eller bliver dyrere end forventet.

I de 76 konsulentkøb, hvor der foreligger et accepteret tilbud eller en underskrevet kon-

trakt, har regionerne i 30 køb anvendt en kontraktskabelon. En kontraktskabelon kan ef-

ter Rigsrevisionens opfattelse medvirke til at sikre, at alle væsentlige forhold normeres i

kontrakten.

Gennemgangen viser desuden, at 18 ud af de 104 konsulentkøb (17 %) ikke indeholder en

klar opgave- og ansvarsbeskrivelse for konsulentens arbejde. Dermed er det vanskeligt at

følge op på og vurdere, om regionen har modtaget det, som var forventningen.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

Fase 3: Opfølgning

39. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne løbende bør følge op på konsulentens

opgaveløsning både for at sikre budgetoverholdelse og for at sikre, at konsulenten lever

op til de forventninger, der er til dennes leverancer. Budgetopfølgningen kan ske i forhold

til et aftalt timetal og/eller i forhold til de udgifter, som medgår til udførelsen af opgaven.

Opfølgningen på leverancerne kan ske ud fra forventninger til omfang og kvalitet, som bør

være beskrevet i kontrakten. Opfølgningen kan også ske ud fra milepæle for levering af

konsulentens ydelser.

Gennemgangen viser, at regionerne i 36 ud af 92 indkøb (39 %) ikke løbende har fulgt op

på budgettet. I de øvrige 12 køb har vi vurderet, at det ikke er relevant løbende at følge

op på budgettet.

Regionerne har i 40 ud af 97 indkøb (41 %) ikke løbende fulgt op på, om der er leveret det,

som er købt. I 7 køb har vi vurderet, at det ikke er relevant løbende at følge op på leveran-

cer. Regionerne har i mange af de resterende indkøb angivet, at de løbende har fulgt op på

budget og leverancer, men at dette ikke er dokumenteret.

I nogle af de indkøb, hvor regionerne ikke har fulgt op på budget og leverancer, har regio-

nerne været af den opfattelse, at det ikke er relevant med en løbende opfølgning. Begrun-

delsen har været, at der var tale om fastprisaftaler, fx vedligeholdelses- og supportaftaler

på it-systemer, hvor prisen ikke kunne variere. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der i

udgangspunktet også er behov for en løbende opfølgning på budget og leverancer for den-

ne type ydelser. Opfølgning på budgettet kan således være relevant, hvis der i kontrakten

er mulighed for, at der påløber andre udgifter end den faste vedligeholdelses- og support-

tarif. Det kan fx være tillæg ved henvendelser til leverandøren uden for normal arbejdstid.

Det er også i de fleste tilfælde relevant at følge op på leverancen, herunder om samarbej-

det med konsulenten er tilfredsstillende, og om eventuelle aftalte mål er opfyldt.

Fase 4: Evaluering

40. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at konsulentkøb bør evalueres, dog bør omkostnin-

gerne ved at gennemføre en evaluering stå i rimeligt forhold til gevinsterne. Det vil almin-

deligvis betyde, at konsulentkøbet skal have en vis beløbsmæssig størrelse eller være af

principiel betydning, fx fordi regionen påtænker at bruge konsulenter i lignende fremtidi-

ge projekter.

En evaluering bør indeholde en vurdering af, om formålet med købet er opfyldt, og en vur-

dering af samarbejdet med konsulenten og regionens eget bidrag til projektet. Evaluerin-

gen bør således danne grundlag for et fremadrettet læringsperspektiv i forhold til fremti-

dige konsulentkøb. Hvis konsulentkøbet er en del af et større projekt, kan evalueringen af

konsulentkøbet være en del af den samlede evaluering af projektet.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

Gennemgangen viser, at regionerne i 78 ud af 101 indkøb (77 %) ikke har dokumenteret,

at de har evalueret købet af konsulentydelsen. I 3 indkøb var det ikke relevant at evalu-

ere købet, fx fordi det ikke var afsluttet. Regionerne har i nogle af indkøbene henvist til,

at konsulentens leverancer løbende er blevet evalueret som led i gennemførelsen af et

projekt. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at der i disse tilfælde er tale om en løben-

de opfølgning på konsulentens leverancer, hvorimod en slutevaluering gennemføres efter

opgavens afslutning.

Gennemgangen omfatter bl.a. et køb vedrørende etablering af fælles administrative syste-

mer. Købet er foretaget af Region Sjælland, der i 2011 indgik en kontrakt med en kontrakt-

sum på ca. 29 mio. kr. Dertil kommer løbende betalinger på ca. 17 mio. kr. årligt. Det er Rigs-

revisionens opfattelse, at det er relevant at foretage en evaluering, når der er tale om så

store beløb.

Dokumentation

41. Gennemgangen viser, at købene i stikprøven generelt er mangelfuldt dokumenteret,

herunder også køb af en betydelig beløbsmæssig størrelse. Der er således nogle køb i stik-

prøven, som kun indeholder en faktura fra leverandøren. Dermed kan regionerne ikke doku-

mentere de økonomiske og faglige overvejelser, som ligger forud for købet. Samtidig gøres

disse overvejelser ikke tilgængelige for andre, og fx nye medarbejdere vil have vanskeligt

ved at finde tilbage i sagens historik, hvis der anmodes om aktindsigt, eller hvis en klage

vedrørende virksomhedens køb indbringes for Klagenævnet for Udbud. Dette er i praksis

umuligt i flere køb, da dokumentationen er meget mangelfuld.

Det er generelt Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne skal dokumentere væsentlige

beslutninger, overvejelser og dispositioner vedrørende konsulentkøb. Desuden skal der

være dokumentation for de udgifter, der afholdes, og en reel mulighed for at vurdere, hvad

pengene er gået til, og om betalingerne er lovlige. Regionerne vil dog skulle anlægge en

rimelighedsbetragtning, så dokumentationen af de økonomiske og faglige overvejelser,

som ligger forud for købet, står i rimeligt forhold til omfang og størrelse af konsulentkø-

bet. Regionerne kan derfor med fordel overveje at fastsætte krav til dokumentation ud

fra den beløbsmæssige størrelse af købet.

BOKS 5

EKSEMPLER PÅ MANGELFULD DOKUMENTATION

Region Hovedstaden betalte i 2015 en faktura på 435.000 kr. ekskl. moms fra et advokatfirma

for juridisk bistand i en voldgiftssag. Sagen indeholder ingen dokumentation for overvejelser

før købet og heller ingen begrundelse for valg af advokat eller vurderinger af priser. Der er ikke

indgået kontrakt med advokaten, ligesom der ikke er dokumentation for den løbende opfølg-

ning eller evaluering. Sagen indeholder således udelukkende en faktura fra leverandøren.

Region Sjælland købte i 2015 ydelser hos en advokat for ca. 460.000 kr. Der er ikke indgået en

kontrakt, og der findes ikke anden dokumentation for købet end de betalte fakturaer.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES PLANLÆGNING OG GENNEMFØRELSE AF KONSULENTKØB

RESULTATER

Undersøgelsen i de 3 regioner viser, at der er stor variation i, hvordan foranalyser, opfølg-

ninger og evalueringer er udarbejdet. Regionerne har i et betydeligt antal af de 104 kon-

sulentkøb i stikprøven ikke fulgt god praksis. Gennemgangen viser, at regionerne i 51 ud

af 99 indkøb (52 %) ikke har udarbejdet en foranalyse, hvor regionen tog stilling til behov

og omkostninger forud for købet af konsulentydelsen. I 28 konsulentkøb er der ikke ind-

gået en kontrakt (27 %), mens regionerne i henholdsvis 39 % og 41 % af indkøbene ikke

har dokumenteret, hvorvidt de løbende fulgte op på budget og leverancer fra konsulenten.

I 78 indkøb (77 %) har regionerne ikke dokumenteret, om de evaluerede, om formålet med

brugen af konsulenten er opfyldt.

Desuden er indkøbene generelt mangelfuldt dokumenteret. Økonomiske og faglige over-

vejelser dokumenteres generelt ikke, hvilket betyder, at det bliver vanskeligt at dokumen-

tere, hvad pengene er gået til, og at betalingerne er lovlige.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES RAMMER FOR BRUGEN AF KONSULENTER

3. Regionernes rammer for

brugen af konsulenter

DELKONKLUSION

Det er Rigsrevisionens vurdering, at regionerne ikke understøtter en strategisk brug af

konsulenter.

Undersøgelsen af de 5 regioner viser, at regionerne generelt ikke har udarbejdet strategi-

er eller retningslinjer for, hvornår og til hvilke formål konsulenter skal bruges, eller hvor-

dan regionerne sikrer det størst mulige udbytte af brugen af konsulenter. Alle 5 regioner

vil dog på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse udarbejde strategier for brugen af

konsulenter og/eller vejledninger samt støttemateriale til de decentrale enheder, som de

kan bruge ved konsulentkøb.

Undersøgelsen viser, at regionernes datagrundlag til at kunne afdække potentialer for fæl-

les udbud og rammeaftaler både internt i regionerne og mellem regionerne er mangelfuldt

og ikke tilstrækkeligt styringsrelevant. Regionerne har købt et indkøbsanalysesystem og

har dermed taget et væsentligt skridt, som kan medvirke til at skabe et overblik over bru-

gen af konsulenter. Brugen af indkøbsanalysesystemet er dog udfordret af, at datagrund-

laget særligt på konsulentområdet er behæftet med en betydelig usikkerhed.

Undersøgelsen viser, at regionerne ikke fører tilsyn med, at de decentrale enheder overhol-

der lovgivning, retningslinjer og rammeaftaler ved køb af konsulentydelser. De decentrale

enheder fører heller ikke tilsyn med, at dispositionsregler, lovgivning, interne retningslinjer

og rammeaftaler overholdes.

42. Dette kapitel handler om, hvorvidt regionerne sikrer en strategisk styring af brugen af

konsulenter. Fokus er på, hvilke rammer regionen som helhed har etableret for brugen af

konsulenter. Kapitlet omhandler alle 5 regioner.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES RAMMER FOR BRUGEN AF KONSULENTER

3.1.

STRATEGI OG RETNINGSLINJER

43. Vi har undersøgt, om regionerne har udarbejdet strategier og retningslinjer. Det har vi

gjort ved at undersøge, om regionerne har udarbejdet strategier, der understøtter, at en-

hederne i regionerne overvejer behovet for eksterne kompetencer, at konsulenter kun bru-

ges i en afgrænset periode til opgaver, som regionerne ikke selv kan udføre, og at konsu-

lenternes viden forankres i organisationen. Hvor vi i kapitel 2 havde fokus på overvejelser

om behov og omkostninger, som bør ligge i en foranalyse forud for det konkrete køb af kon-

sulentydelser, har vi i dette kapitel fokus på regionernes overordnede strategier for, hvor-

dan og til hvilke formål regionen vil bruge konsulenter. Disse strategier kan enten være på

regionsniveau eller decentralt niveau.

Vi har også undersøgt, om regionerne har udarbejdet retningslinjer, der konkret understøt-

ter regionernes brug af konsulenter, fx i form af krav til indkøbsprocessen, skabeloner for

kontrakt og evaluering.

Regionernes indkøbs- og udbudspolitikker

44. Gennemgangen af regionernes rammer for brug af konsulenter viser, at alle 5 regioner

har udarbejdet generelle indkøbs- og udbudspolitikker, som dækker alle former for indkøb.

Indkøbs- og udbudspolitikkerne definerer de overordnede rammer og målsætninger for re-

gionernes indkøb. Gennemgangen viser, at ingen af de 5 regioners indkøbs- og udbudspo-

litikker indeholder overvejelser om eller retningslinjer for brugen af konsulenter. Gennem-

gangen viser, at det af Region Hovedstadens disponeringsregler fremgår, at enhederne i

forbindelse med alle projekter skal tage stilling til, om der skal ansættes en medarbejder

eller indledes samarbejde med en konsulent. I sidstnævnte tilfælde skal der altid foreligge

en kontrakt. De andre regioners disponeringsregler indeholder ingen specifikke krav for

brug af konsulenter.

Regionerne har oplyst, at indkøbs- og udbudspolitikkerne er generelle for alle typer indkøb,

og at de derfor ikke indeholder særlige strategier og/eller retningslinjer for køb af konsu-

lentydelser. Alle 5 regioner vil dog på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse udarbejde

strategier for brugen af konsulenter og/eller vejledninger og støttemateriale til enhederne,

som de kan bruge ved konsulentkøb.

Strategier og retningslinjer i de enkelte enheder

45. Regionerne har oplyst, at de decentrale enheder qua det lokale ledelsesansvar selv kan

vælge at have mere specifikke strategier og retningslinjer for brug af konsulenter. Rigsre-

visionen har derfor undersøgt, om de udvalgte enheder i undersøgelsen selv har udarbejdet

strategier og/eller retningslinjer for brug af konsulenter.

Gennemgangen viser, at Center for It, Medico og Telefoni (CIMT) i Region Hovedstaden har

udarbejdet en strategi og retningslinjer for brug af it-konsulenter, mens Indkøbsafdelingen

i Region Syddanmark har udarbejdet retningslinjer for advokatydelser.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES RAMMER FOR BRUGEN AF KONSULENTER

46. CIMT har siden 2014 haft en administrationsmodel, der indeholder en strategi for bru-

gen af konsulenter. Baggrunden var et ønske om at reducere konsulentforbruget. Admini-

strationsmodellens hovedpointer er bl.a., at brug af konsulenter bør ske ud fra en vurde-

ring af gevinster og omkostninger, og at konsulenter hovedsageligt bør bruges til udvik-

lingsopgaver og afgrænsede opgaver.

CIMT har i forbindelse med administrationsmodellen udarbejdet retningslinjer, hvoraf det

fremgår, hvem der kan købe konsulentydelser, og hvem der skal godkende dem. Retnings-

linjerne fastsætter krav til beskrivelse af konsulenternes opgaver, krav om fastsættelse

af tidsfrister for konsulenternes ydelser og fastlæggelse af rollefordeling, når konsulen-

ter inddrages i opgaveløsningen. Derudover fremgår det af retningslinjerne, at der løbende

skal følges op på fremdriften i konsulentens arbejde, og at både CIMT’s og konsulentens

indsats skal evalueres, når samarbejdet er afsluttet.

Gennemgangen af 13 konsulentkøb i CIMT viser, at CIMT generelt efterlever strategien og

retningslinjerne for køb af konsulentydelser.

47. Gennemgangen viser, at Indkøbsafdelingen i Region Syddanmark i 2016 indførte ret-

ningslinjer for afdelingens brug af advokatydelser i udbudssager. Formålet var at opnå en

strammere styring og reducere afdelingens udgifter til advokatydelser. Retningslinjerne

fastsætter bl.a., at der fra starten i en sag skal aftales en klar rolle- og opgavefordeling

mellem regionen og advokaten, som kan minimere advokatens opgaver. Region Syddan-

mark har oplyst, at Indkøbsafdelingen med retningslinjerne har fået bedre styr på, hvilke

opgaver advokaterne varetager i udbudssager, hvilket har medført en bedre brug af advo-

katerne. Retningslinjerne er ikke implementeret i andre enheder i regionen.

48. Vores gennemgang af konsulentkøbene viser, at regionerne i 51 indkøb (52 %) ikke fo-

retager konkrete overvejelser om behov og omkostninger ved brug af konsulenter forud for

købet. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en strategi på regions- eller enhedsniveau vil

kunne understøtte, at der udvises sparsommelighed i konsulentkøbene, ved at der foreta-

ges overvejelser om behov og omkostninger forbundet med hvert enkelt konsulentkøb.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at regionerne ikke i tilstrækkelig grad har etableret rammer, som un-

derstøtter, at de får mest muligt udbytte af deres brug af konsulenter. Regionerne har på

regionsniveau således ikke formuleret strategier eller retningslinjer for brug af konsulen-

ter, som understøtter de decentrale enheder.

Undersøgelsen viser, at kun 2 enheder har udarbejdet strategier og/eller retningslinjer for

brugen af konsulenter. CIMT i Region Hovedstaden har udarbejdet en strategi og retnings-

linjer for brugen af it-konsulenter. Indkøbsafdelingen i Region Syddanmark har udarbejdet

retningslinjer for brugen af advokater.

Alle 5 regioner vil på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse udarbejde strategier for

brugen af konsulenter og/eller vejledninger og støttemateriale til de decentrale enheder,

som de kan bruge ved konsulentkøb.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES RAMMER FOR BRUGEN AF KONSULENTER

3.2.

DATAGRUNDLAG

Datagrundlaget for opgørelse

af institutioners brug af konsu-

lentydelser er også en udfor-

dring i staten. Rigsrevisionens

tidligere undersøgelse om sta-

tens brug af konsulenter fra

juni 2014 har således vist fejl i

statslige virksomheders regi-

streringer af brug af konsulen-

ter og vist, at det i flere tilfæl-

de ikke er muligt at opgøre ar-

ten af konsulentydelser, da re-

gistreringerne ikke indeholder

oplysninger herom.

49. Vi har undersøgt, om regionerne har et styringsrelevant datagrundlag, der giver overblik

over brugen af konsulenter. Det har vi gjort ved at undersøge, om datagrundlaget er validt,

og om det muliggør en opdeling på enheder og opgavetyper.

50. Økonomi- og Indenrigsministeriet fastsætter rammerne for budget- og regnskabsaflæg-

gelse i regionerne. Ministeriet har i den forbindelse udarbejdet en standardkontoplan, som

regionerne er forpligtede til at bruge. Kontoplanen indeholder ikke en dimension, der gør

det muligt at udskille regionernes køb af konsulentydelser.

Da der er forskel på, om regionernes økonomisystemer kan opgøre det samlede forbrug af

konsulenter, og hvordan forbruget kan specificeres på forskellige områder og inden for for-

skellige udgiftskategorier, kan konsulentforbruget fra de respektive økonomisystemer ik-

ke sammenlignes på tværs af regionerne.

51. Regionerne besluttede ved udgangen af 2014 at anskaffe et fælles indkøbsanalyse-

system (KMD Indkøbsanalyse). Systemet blev anskaffet for at kunne udarbejde udgifts-

og complianceanalyser inden for og mellem regionerne. Complianceanalyser omhandler,

hvorvidt de decentrale enheder efterlever regler og rammeaftaler for indkøb. Med indkøbs-

analysesystemet kan regionernes indkøb af varer og tjenesteydelser specificeres på de

samme områder og underopdeles på de samme udgiftskategorier. Systemet kan fx ud-

specificere udgifterne inden for kategorierne it, management, advokatydelser, regnskab

og revision mv.

52. Rigsrevisionen har med henblik på at opgøre regionernes samlede forbrug af konsu-

lenter i denne undersøgelse måttet anmode regionerne om at udføre et større kvalitets-

sikringsarbejde af dataudtrækket fra indkøbsanalysesystemet.

53. Vores gennemgang viser, at der er en betydelig usikkerhed i kategoriseringen af ud-

gifter til konsulentydelser i indkøbsanalysesystemet, særligt på it-området. Vi har som

led i sagsudvælgelsen konstateret, at en stor del af de fakturaer, som var indeholdt i da-

taudtrækket over udgifter til konsulenter, viste sig ikke at vedrøre konsulentudgifter, men

bl.a. udgifter til hardware og licenser. Da it-området er klart det største område for regio-

nernes brug af konsulentydelser, medfører det usikkerhed omkring det samlede forbrug

af konsulentydelser i regionerne.

Derudover viser gennemgangen, at der i 2 af de 3 regioner er usikkerhed i forhold til opde-

lingen på de enkelte enheder i regionerne. Fakturaerne har således i Region Syddanmark

og Region Sjælland i flere tilfælde vist sig at henhøre under en anden enhed end den, der

er registreret i indkøbsanalysesystemet.

54. Der er ikke en kobling mellem indkøbsanalysesystemet og regionernes økonomisyste-

mer. Det betyder, at data i indkøbsanalysesystemet ikke automatisk kan kontrolleres med

data fra regionernes økonomisystemer og fx opgøre, hvilken enhed der har betalt faktura-

en. Regionerne må derfor manuelt gennemføre en større kvalitetssikring af tallene i ind-

købsanalysesystemet, med henblik på at kontrollere om fakturaerne i systemet er kategori-

seret korrekt som konsulentydelser og på den rigtige enhed. Derudover må nogle regioner

også kontrollere, om fakturaerne, som indgår i indkøbsanalysesystemet, er betalt og bog-

ført i økonomisystemet.

DATAVALIDITET

Datavaliditet er et udtryk for

datas gyldighed og handler ge-

nerelt om, hvorvidt man måler

det, man ønsker at måle. Her

drejer det sig om, hvorvidt regio-

nernes dataudtræk over udgif-

ter til konsulenter rent faktisk

vedrører udgifter til konsulenter.

REGIONERNES ØKO-

NOMISYSTEMER

Region Hovedstaden kan op-

gøre udgifter til konsulentydel-

ser på 4 arter – advokatydelser,

byggerådgivning, revision og

konsulenter – dvs. at regionen

ud fra kontoplanen kan opdele

brugen af konsulenter ud fra

disse 4 kategorier. Region Syd-

danmark kan opgøre alle udgif-

ter til konsulentydelser på ar-

terne personrelaterede konsu-

lentydelser og firmabaserede

konsulentydelser, men regio-

nen kan ikke ud fra økonomisy-

stemet opdele udgifterne på

forskellige kategorier for kon-

sulentydelser. Region Midtjyl-

land kan ud fra økonomisyste-

met opgøre udgifter til revision,

konsulenter (en samlet kate-

gori for forskellige typer ydel-

ser) og konsulenter til hjælp for

borgere og patienter. De 2 øv-

rige regioner kan ikke specifi-

cere udgifter til konsulentydel-

ser i deres økonomisystem.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES RAMMER FOR BRUGEN AF KONSULENTER

Danske Regioner har oplyst, at leverandøren af indkøbsanalysesystemet på sigt vil arbej-

de for, at der kan ske en automatisk kobling mellem indkøbsanalysesystemet og regioner-

nes økonomisystemer, men det er uvist, hvad tidshorisonten i projektet er. Region Midt-

jylland har oplyst, at de arbejder på en løsning for regionen, som går ud på at koble regio-

nens økonomisystem og indkøbsanalysesystemet. Løsningen forventes at være klar ved

udgangen af 2017.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at regionerne endnu ikke har et styringsrelevant og validt datagrund-

lag, der helt sikrer overblik over forbruget af konsulenter og muliggør en opdeling på enhe-

der og opgavetyper. Regionernes økonomisystemer indeholder varierende muligheder for

at opgøre brugen af konsulenter på meget overordnede kategorier. Regionerne har derfor

anskaffet et fælles indkøbsanalysesystem, som dog er udfordret af, at data specielt i for-

hold til konsulentområdet er behæftet med en betydelig usikkerhed.

3.3.

TILSYN MED KØB AF KONSULENTYDELSER

55. Vi har undersøgt, om regionerne sikrer, at enhederne, som bruger konsulenter, overhol-

der lovgivning, interne retningslinjer og rammeaftaler. Det har vi gjort ved at undersøge,

om der gennemføres tilsyn på centralt og/eller decentralt niveau.

56. Regionerne har oplyst, at indkøbsafdelingerne har en rådgivende funktion i forhold til

enhedernes konsulentkøb, men de følger ikke op på, om enhederne overholder lovgivning,

retningslinjer og rammeaftaler for konsulentkøb. De følger heller ikke op på, om enhederne

selv kontrollerer dispositionernes lovlighed mv. Erfaringen i regionerne er, at enhederne i

nogle tilfælde søger rådgivning hos de centrale indkøbsafdelinger, særligt ved udbudsplig-

tige konsulentkøb, og i disse tilfælde er indkøbsafdelingerne med til at sikre regeloverhol-

delse i enhederne.

57. Region Midtjylland har oplyst, at regionens centrale indkøbsafdeling har fået bevilget

en varig forøgelse af normeringen med henblik på at kunne etablere et tilsyn med enheder-

nes indkøb og opnå et højere niveau af aftaledækning i regionen. Regionen har videre op-

lyst, at regionen er i en proces med at vedtage og implementere en ny indkøbs- og udbuds-

politik, hvor formålet bl.a. er at få øget kontrol og tilsyn med de decentrale enheders ind-

køb.

Region Sjælland har oplyst, at regionen forventer, at regionens interne kontrolenhed skal

have en rolle med at påse regeloverholdelse.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

REGIONERNES RAMMER FOR BRUGEN AF KONSULENTER

Region Hovedstaden har oplyst, at regionen har et mål om, at regionens disponenter skal

bruge regionens indkøbssystem til indkøb og derigennem overholde centralt indgåede af-

taler. Fx er it-konsulentrammeaftalen gjort tilgængelig i regionens indkøbssystem og va-

rekatalog, så man kan købe konsulenttimer, som man ville købe enhver anden vare. Region

Hovedstaden arbejder således på at skabe et grundlag, der på sigt kan gøre det nemmere

at tjekke og følge op på, om enhederne overholder reglerne og anvender rammeaftalerne

på konsulentområdet. Dette vil ske ved, at regionen udvikler værktøjer og processer for

en mere målrettet opfølgning og ved centralisering af regnskabs- og controllingfunktionen

i regionen, som forventes gennemført i efteråret 2017.

Når indkøb rekvireres gennem regionernes indkøbssystemer, er det ifølge regionernes ind-

købsafdelinger nemmere at kontrollere, om reglerne er overholdt, og om købene er sket

på regionernes indkøbsaftaler.

58. Rigsrevisionen har gennemgået, om de enkelte enheder selv sikrer, at de overholder

lovgivning m.m. Gennemgangen viser, at én enhed – Rigshospitalet-Glostrup Hospital i

Region Hoved- staden – foretager en månedlig stikprøvekontrol på indkøb, der ikke er sket

via Region Hovedstadens indkøbssystem. Kontrollen vedrører også hospitalets køb af kon-

sulentydelser, da konsulentkøb er en af de typer indkøb, som hospitalet typisk vil foretage

uden om indkøbssystemet. Rigshospitalet-Glostrup Hospital har oplyst, at formålet med

kontrollen er at sikre sig, at hospitalet overholder indkøbspolitikken og indkøbsaftalerne.

Stikprøvekontrollen er et tiltag, som blev iværksat i foråret 2016, og det er hensigten, at

ledelsen bliver orienteret om de køb, der ikke stemmer overens med reglerne for indkøb.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at regionerne ikke fører tilsyn med, at de decentrale enheder over-

holder lovgivning, retningslinjer og rammeaftaler ved køb af konsulentydelser. De decen-

trale enheder fører heller ikke tilsyn med, at dispositionsregler, lovgivning, interne retnings-

linjer og rammeaftaler overholdes. Der er dog én af de enheder, som har været omfattet

af undersøgelsen, der udfører en stikprøvevis kontrol af udvalgte indkøb, med henblik på

at sikre at enheden overholder lovgivning mv.

Rigsrevisionen, den 7. juni 2017

Lone Strøm

/Claus Vejlø Thomsen

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

METODISK TILGANG

BILAG 1. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om regionerne har en tilfredsstillende brug af

konsulenter. Derfor har vi undersøgt følgende:



Sikrer regionerne, at deres brug af konsulenter sker bedst og billigst?

Understøtter regionerne en strategisk brug af konsulenter?

I undersøgelsens kapitel 2 indgår 3 regioner: Region Hovedstaden, Region Syddanmark og

Region Sjælland. I undersøgelsens kapitel 3 indgår alle 5 regioner.

Undersøgelsen er baseret på interviews, en gennemgang af regionernes retningslinjer og

politikker for regionernes indkøb samt en gennemgang af 104 konsulentkøb i 3 regioner.

Gennemgangen af de 104 konsulentkøb omhandler indkøb gennemført i 2015. Undersøgel-

sen blev igangsat i 2016, og ved at vælge 2015 som undersøgelsesår kunne vi afdække

alle faser i indkøbet, herunder evalueringen af brugen af konsulenter.

Opgørelse af regionernes forbrug af konsulenter

Af tabel 1 i beretningens kapitel 1 fremgår regionernes samlede forbrug af konsulenter i

2015. Opgørelsen inkluderer udelukkende regionernes driftsudgifter. Køb af konsulentydel-

ser i forbindelse med anlæg, fx til udvikling af større it-systemer, indgår dermed ikke i op-

gørelsen. Baggrunden herfor er, at anlægsudgifterne og de konsulentudgifter, som er ud-

giftsført under regionernes anlæg, varierer meget fra år til år. Da opgørelsen kun omfat-

ter regionernes brug af konsulenter i et enkelt år, vil størrelsen af anlægsudgifterne vari-

ere betydeligt imellem de enkelte regioner. Ved kun at medtage konsulentudgifter under

regionernes drift opnår vi et mere gennemsnitligt udtryk for regionernes brug af konsu-

lenter, hvor udsvingene er mindre fra år til år.

Opgørelsen af konsulentudgifter er baseret på et dataudtræk fra KMD Indkøbsanalyse, som

regionerne efterfølgende har sammenkørt med data fra deres økonomisystem med hen-

blik på at frasortere anlægsudgifter og udgifter, der ikke er bogført som tjenesteydelser.

Opgørelsen inkluderer således kun driftsudgifter under tjenesteydelsesområdet. Efterføl-

gende har regionerne udført en kvalitetssikring af data, som har taget udgangspunkt i Rigs-

revisionens definition af konsulentydelser. I Region Hovedstaden er denne kvalitetssikring

foretaget på baggrund af artskonteringen i økonomisystemet, i de 4 andre regioner er kva-

litetssikringen foretaget manuelt.

Dataudtrækket i KMD Indkøbsanalyse er udtrukket i forhold til de kategorier, som omhand-

ler konsulenter. Følgende kategorier indgår:



Udbudskategori 2 it-tjenesteydelser

Udbudskategori 2 konsulentydelser (inkl. HR og rekruttering)

Udbudskategori 2 mediebureauydelser

Udbudskategori 2 advokatydelser

Udbudskategori 2 regnskabs- og revisionsydelser

Udbudskategori 3 Ejendomsmæglerydelser.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

METODISK TILGANG

Det samlede forbrug i tabel 1 er behæftet med en vis usikkerhed. Vi har udvalgt de kate-

gorier i indkøbsanalysesystemet, som forventes at indeholde konsulentkøb. Der kan imid-

lertid godt være konsulentkøb i andre kategorier, som ikke er inkluderet i datasættet. Da-

tagrundlaget i indkøbsanalysesystemet er baseret på oplysninger fra elektroniske faktu-

raer, som indlæses i systemet. Fakturaerne på konsulentområdet kan bl.a. være kendeteg-

net ved at have uspecificerede varelinjetekster, da flere leverandører blot angiver på fak-

turaen, at der afregnes ”i henhold til aftale”. I mange af disse tilfælde vil systemet ikke

kunne koble fakturaen til den rigtige udgiftskategori. Dette kan også medføre, at der er

konsulentkøb, som ikke indgår i dataudtrækket.

Analysedata baserer sig på fakturaens udstedelsesdato og ikke på bogføringsdatoen, hvil-

ket kan medføre, at udgifterne er periodiseret anderledes i økonomisystemet end i indkøbs-

analysesystemet. Et konsulentkøb i dataudtrækket kan derfor vedrøre regnskabsåret 2014

eller 2016.

De konsulentudgifter under anlæg, som ikke indgår i opgørelsen i tabel 1, er fx udvikling

af større it-systemer og juridisk bistand i forbindelse med anlægsprojekter. Denne type

indkøb indgår i gennemgangen af de 104 konsulentkøb. Det skyldes, at der ikke skelnes

mellem drifts- og anlægsudgifter i forhold til de proceskrav for indkøbene, som Rigsrevi-

sionen har opstillet i undersøgelsen.

Undersøgelsen omfatter ikke bygherrerådgivning. Vi ville gerne have inkluderet bygherre-

rådgivning i undersøgelsen, da området er økonomisk væsentligt, specielt når man tager

den omfattende byggeaktivitet i tilknytning til kvalitetsfondsbyggerierne, som pågår i

disse år, i betragtning. Det har dog vist sig vanskeligt at adskille bygherrerådgivning fra

andre udgifter på bygge- og anlægsområdet. Derfor indgår udgifter til bygherrerådgivning

ikke i undersøgelsen.

Definition af konsulentydelser

Vi definerer konsulentydelser som tjenesteydelser, der leveres af en ekstern aktør, som

for en afgrænset periode engageres til at udføre en nærmere defineret opgave mod et

honorar.

Vi afgrænser definitionen til at knytte sig til administrative støttefunktioner, og vi under-

søger dermed ikke de tjenesteydelser, som knytter sig til regionernes kerneopgaver på fx

sygehusene. Kerneopgaver såsom tolkebistand, befordring, vagtordninger og vikarydelser

er dermed ikke omfattet af undersøgelsen.

Følgende områder indgår i undersøgelsen:



It-konsulentydelser

management

mediebureauydelser

juridiske tjenesteydelser

rekruttering og HR

regnskab og revision

øvrige ydelser (markedsanalyse, forsknings- og udviklingsaktiviteter, statistiske analyser

og data, økonomiske analyser og ejendomsmæglerydelser).

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

METODISK TILGANG

I forhold til it-området har vi bedt regionerne om at frasortere udgifter til hardware og li-

censer, hvorimod udgifter til drift, support og vedligeholdelse af it-systemer indgår i op-

gørelsen.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:



dokumenter vedrørende 104 konsulentkøb (jf. stikprøve nedenfor)

regionernes indkøbs- og udbudspolitikker samt disponeringsregler

regionernes retningslinjer/vejledninger for konsulentkøb.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at undersøge, hvilke rammer

regionerne har opstillet for brugen af konsulenter, herunder om regionerne har nedskrev-

ne strategier eller retningslinjer. Endvidere har formålet med dokumentgennemgangen

været at undersøge, om regionerne i en stikprøve på 104 konkrete konsulentkøb har ta-

get stilling til behov og omkostninger ved brug af konsulenter forud for købet, om der fo-

religger et skriftligt kontrakt- eller aftalegrundlag, når regionerne bruger konsulenter, og

om regionerne løbende følger op på opgaveløsningen for at sikre budgetoverholdelse, og

at konsulenten lever op til forventningerne til dennes leverancer. Endelig har formålet med

gennemgangen været at undersøge, om regionerne evaluerer brugen af konsulenter.

Interviews

Vi har interviewet følgende:



5 centrale indkøbsafdelinger i alle 5 regioner

12 (decentrale) enheder fordelt på Region Hovedstaden, Region Syddanmark og Region

Sjælland.

Formålet med interviewene i de centrale indkøbsafdelinger i regionerne har været at under-

søge regionernes organisering af indkøb af konsulentydelser og de rammer og retningslin-

jer, der fra centralt hold er opstillet for enhedernes brug af konsulenter.

Formålet med interviewene i enhederne har for det første været at undersøge de rammer

og procedurer, som enhederne hver især har opstillet for deres brug af konsulenter, herun-

der om de har egne strategier og retningslinjer for brug af konsulenter. Formålet har for

det andet været at gennemgå 104 udvalgte konsulentkøb med enhederne.

Vi har desuden holdt møder med Danske Regioner om datagrundlaget for regionernes brug

af konsulenter.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

METODISK TILGANG

Stikprøve

Formålet med den stikprøvevise gennemgang af konkrete køb har været at undersøge, om

regionerne køber konsulentydelser bedst og billigst.

Vi har udtaget og gennemgået en stikprøve på 104 konsulentkøb i 3 af de 5 regioner. De 3

regioner er Region Hovedstaden, Region Syddanmark og Region Sjælland. De 3 regioner blev

udvalgt ud fra de foreliggende data om regionernes brug af konsulenter på tidspunktet for

forundersøgelsen. Vi var på tidspunktet opmærksomme på, at der var en vis usikkerhed om

regionernes forbrug af konsulenter, men det var dog vores forventning, at Region Hoved-

staden og Region Syddanmark var de 2 regioner med det største forbrug af konsulenter i

2015, mens Region Sjælland var den region, som havde det laveste forbrug. Det har dog ef-

terfølgende vist sig, at Region Hovedstaden og Region Midtjylland havde det største for-

brug af konsulenter i 2015, mens Region Nordjylland havde det mindste forbrug.

Vi har ingen grund til at antage, at køb af konsulentydelser i de 2 øvrige regioner foregår

væsentligt anderledes end i de 3, som indgår i den stikprøvevise gennemgang af konsu-

lentkøb.

For at udvælge vores stikprøve har vi brugt regionernes indkøbsanalysesystem, KMD Ind-

købsanalyse. KMD Indkøbsanalyse indeholder de fakturaer, som regionerne modtager fra

leverandørerne. Vi har via KMD Indkøbsanalyse udvalgt 104 fakturaer, som hver knytter

sig til et konsulentkøb, og herefter indsamlet alle de dokumenter, som knytter sig til det

konkrete køb. Via fakturaerne i KMD Indkøbsanalyse har vi således kunnet identificere

konsulentkøbene.

Stikprøven af indkøb er udvalgt efter væsentlighed med henblik på at kunne gennemgå

konsulentkøb i følgende 3 kategorier: køb omfattet af EU’s udbudsregler, køb omfattet af

tilbudsloven og køb, som ikke er omfattet af EU’s udbudsregler og tilbudsloven. Købene i

stikprøven er desuden udvalgt med henblik på at afdække forskellige typer af konsulent-

køb. Desuden er både forvaltninger og hospitaler repræsenteret i undersøgelsen. Grundla-

get for udvælgelsen af fakturaer er rapporter fra KMD Indkøbsanalyse, hvor konsulentfor-

bruget er fordelt på enheder, konsulenttype og faktureret beløb. Vi bad desuden regioner-

ne kvalitetssikre de udvalgte fakturaer, herunder sikre, at fakturaerne omhandlede konsu-

lentydelser, og at udgiften var afholdt af den enhed, som fremgik af KMD Indkøbsanalyse.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

METODISK TILGANG

Gennemgangen af 104 konsulentkøb har givet en række indikationer på, hvordan regioner-

ne sikrer, at konsulentydelserne erhverves bedst og billigst, og hvilke strategiske overve-

jelser regionerne gør sig, når de bruger konsulenter. Vi har ikke kendt den samlede popu-

lation af konsulentkøb i regionerne, og stikprøvens resultater er ikke repræsentative for

alle køb af konsulentydelser i regionerne.

GENNEMGÅEDE KONSULENTKØB FORDELT PÅ REGIONER OG ENHEDER

Antal konsulentkøb

i stikprøven

Region Hovedstaden



Center for It, Medico og Telefoni



Herlev-Gentofte Hospital



Rigshospitalet-Glostrup Hospital

Region Sjælland



Kommunikationsafdelingen



Koncern IT



Kvalitet og Udvikling



Regional Udvikling



Indkøbsafdelingen



Regional IT



Odense Universitetshospital



Sygehus Lillebælt

I alt

Kilde: Rigsrevisionen.

104



Produktion, Forskning og Innovation



Sjællands Universitetshospital

Region Syddanmark



Syddansk Sundhedsinnovation

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

METODISK TILGANG

I boksen herunder fremgår en kort beskrivelse af, hvilke konsulentopgaver de enkelte kate-

gorier har omfattet.

KONSULENTOPGAVER I STIKPRØVEN

It-konsulentydelser

13 af disse indkøb omhandler drift, support- og vedligeholdelsesaftaler. Der er i disse tilfælde

typisk tale om flerårige kontrakter, som er knyttet til regionernes it-systemer. De øvrige køb

omfatter kortlægning af behov i forbindelse med køb eller udvikling af it, projektledelse af im-

plementerings- og udviklingsaktiviteter, udvikling af it og analyser/test mv. af fx it-sikkerhed.

Management

Disse indkøb omfatter fx organisatoriske analyser, kortlægning af arbejdsgange, planlægning

eller ledelsesudvikling.

Juridiske tjenesteydelser

Disse indkøb omhandler fx udbudsrådgivning, bistand i forbindelse med retssager eller vold-

gifter.

Forsknings- og udviklingsaktiviteter

Disse indkøb omfatter fx innovationsprojekter inden for sundhedsområdet såsom forsøg med

ændring af patientforløb og styring af forskningsprojekter på hospitalerne.

Mediebureauydelser

Disse indkøb omfatter filmproduktion af patientforløb, som bruges til information af patienter

og pårørende og produktion af journalistisk indhold til et magasin.

Revision, regnskab og økonomi

Disse indkøb omfatter både klassiske revisionsopgaver, fx revision af et EU-projekt, og finan-

siel rådgivning i større OPP-projekter.

Data- og analyseopgaver

Disse indkøb omfatter fx en spørgeskemaundersøgelse og produktion af sundhedsdata.

Fremgangsmåde for gennemgang af 104 konsulentkøb

Vi har gennemgået alle indkøb i stikprøven, med henblik på at undersøge om udbuds- og

annonceringsreglerne er overholdt, og om indkøb under udbuds- og annonceringsgræn-

serne er foretaget på markedsmæssige vilkår. Derudover har vi undersøgt, om der er:



udarbejdet en foranalyse med henblik på at afdække behov og omkostninger

indgået en kontrakt med konsulenten

anvendt en kontraktskabelon

stillet klare krav til konsulenternes opgaver og kompetencer, og om konsulenternes

ansvar er tydeligt beskrevet

fulgt løbende op på budget og leverancer

foretaget en evaluering af konsulentkøbet.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

METODISK TILGANG

Udbuds- og annonceringsreglerne

For at undersøge om udbuds- og annonceringsreglerne er overholdt har vi bedt om doku-

mentation for, at købet har været i udbud eller har været annonceret. Dokumentationen

er fx et link til www.udbud.dk eller materiale, der dokumenterer, at udbuddet har været

gennemført. Hvis konsulentkøbet er foretaget via en rammeaftale, som har været i ud-

bud, har vi vurderet, om udbuds- og annonceringsreglerne er overholdt.

Når vi har vurderet, om køb under 500.000 kr. er foretaget på markedsmæssige vilkår, har

vi vurderet, om der er sket en konkurrenceudsættelse af købet, fx at købet er sket via en

rammeaftale eller i form af indhentning af tilbud. Hvis dette ikke er sket, har vi vurderet,

om enheden på anden vis har sikret sig, at købet er sket på markedsmæssige vilkår. Det

kan fx ske ved at foretage en rimelighedsvurdering af timepriser og tidsforbrug på den kon-

krete opgave sammenlignet med andre lignende opgaver, som enheden tidligere har købt.

Hvis sådanne overvejelser er dokumenteret, har vi vurderet, om enheden har sikret sig, at

købet er foretaget på markedsmæssige vilkår.

Det skal bemærkes, at vi ikke har efterprøvet prisen og kvaliteten i de konkrete konsulent-

køb, og vi kan derfor ikke vurdere, om opgaverne kunne være løst billigere eller bedre.

Foranalyse vedrørende konsulentkøb

Ved gennemgangen af indkøbene har vi accepteret forskellige former for foranalyser. Der

kan således være tale om egentlige businesscases, men også korte beslutningsoplæg til

ledelsen eller referater fra møder, hvoraf det fremgår, at man har drøftet behov og omkost-

ninger. I de tilfælde, hvor konsulentkøbet er en del af et større projekt, fx udvikling af et

nyt it-system, har vi accepteret en businesscase e.l., som omhandler det samlede projekt

og ikke det pågældende konsulentkøb. Vi er imidlertid stødt på flere tilfælde, hvor regio-

nerne som foranalyse henviser til et oplæg fra konsulenten eller selve kontrakten. Disse

har vi ikke accepteret som en foranalyse, da det er Rigsrevisionens opfattelse, at en så-

dan bør udarbejdes af regionen forud for kontakten med eventuelle leverandører.

Kontraktgrundlag med konsulenten

Det er et grundlæggende forvaltningsretligt princip, at der altid bør foreligge et skriftligt

aftalegrundlag, som beskriver den ydelse, der skal leveres, og ydelsens pris. Det skyldes,

at der skal være dokumentation for de udgifter, der afholdes, og en reel mulighed for at

vurdere, hvad pengene er gået til, og om betalingerne er lovlige. Hertil kommer, at regio-

nen i de tilfælde, hvor et aftaleforhold kun beror på en mundtlig aftale, og hvor ydelsen

samtidig ikke svarer til forventningerne og/eller bliver dyrere end forventet, kan have van-

skeligt ved at gøre et ansvar gældende over for leverandøren. Vi har derfor undersøgt, om

der er indgået kontrakt med konsulenten. Vi har godtaget en accept af et forudgående til-

bud fra konsulenten. Dog kun i de tilfælde, hvor accepten er dokumenteret, da det er vores

opfattelse, at der ellers ikke er entydighed om indholdet af den endelige aftale mellem

region og konsulent.

I de tilfælde, hvor der ikke foreligger en kontrakt, som er underskrevet af begge parter, har

vi vurderet, at der ikke er indgået en kontrakt med leverandøren. I de tilfælde, hvor der er

en underskrevet kontrakt, men hvor den ikke har været underskrevet inden opgavestart,

eller hvor opgaven er forlænget, uden at kontraktgrundlaget er forlænget, har vi vurderet,

at der er indgået en kontrakt.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

METODISK TILGANG

Krav til konsulentens opgaver, kompetencer og ansvar

Der bør være klarhed om opgaveindhold, herunder hvilke kompetencer der rekvireres hos

leverandøren, og at ansvarsfordelingen mellem regionen og konsulenten skal fremgå ty-

deligt af kontrakten. I gennemgangen har vi i de tilfælde, hvor der ikke er indgået en kon-

trakt, accepteret en opgave- og ansvarsbeskrivelse, hvis det fremgår af dokumentationen,

at opgave og ansvar er beskrevet, og at konsulenten har accepteret opgavens indhold.

Opfølgning på økonomi og leverancer

Vi har undersøgt, om der løbende følges op på budgettet og konsulentens leverancer. I de

tilfælde, hvor konsulentkøbet er en del af større projekt, har vi accepteret, at der løbende

er fulgt op, hvis der er dokumentation for, at der er sket en løbende opfølgning på det sam-

lede projekt. I nogle tilfælde har vi vurderet, at det ikke er relevant at foretage en løbende

opfølgning. Det er tilfældet i køb, som kun omhandler én leverance til en fast pris, der ik-

ke er udbetalt i rater til konsulenten. Der kan fx være tale om et køb, hvor en konsulent

skal producere et produkt til regionen, hvor betalingen først foretages, når produktet er

modtaget fra leverandøren. Her er der udelukkende behov for, at regionen ved betalingen

af fakturaen tager stilling til, om produktet er som aftalt og ikke er en løbende opfølgning

på budget og leverancer.

I andre tilfælde, fx i nogle vedligeholdelses- og supportaftaler, er det Rigsrevisionens op-

fattelse, at der i udgangspunktet er behov for en løbende opfølgning på budget og leve-

rancer. Opfølgning på budgettet kan således være relevant, hvis der i kontrakten er mu-

lighed for, at der påløber andre udgifter end den faste vedligeholdelses- og supporttarif.

Det kan fx være tillæg ved henvendelser til leverandøren uden for normal arbejdstid. Det

er også i de fleste tilfælde relevant at følge op på leverancen, herunder om samarbejdet

med konsulenten er tilfredsstillende, og om eventuelle servicemål, fx mål for, hvor hurtigt

fejl skal rettes, er opfyldt.

Evaluering af konsulentkøb

En evaluering bør indeholde en vurdering af, om formålet med købet er opfyldt, og en vur-

dering af samarbejdet med konsulenten og regionens eget bidrag til projektet. Evaluerin-

gen kan således danne grundlaget for et fremadrettet læringsperspektiv i forhold til frem-

tidige konsulentkøb. Hvis konsulentkøbet er en del af et større projekt, har vi accepteret,

at der er foretaget en evaluering af konsulentkøbet, hvis der er foretaget en samlet eva-

luering af projektet.

I gennemgangen har enhederne i flere køb henvist til, at konsulentens leverancer løbende

er evalueret gennem hele projektet. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at der i disse

tilfælde er tale om en løbende opfølgning på konsulentens leverancer, hvorimod en slut-

evaluering gennemføres efter projektets afslutning.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Stan-

darderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at

der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revi-

sionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

BILAG 2. RESULTATER OPDELT PR. REGION

Gennemgangen af resultaterne er opdelt på de 3 regioner (Region Hovedstaden, Region

Syddanmark og Region Sjælland). Stikprøven er ikke repræsentativ og kan derfor ikke

sammenlignes på tværs af regionerne.

Region Hovedstaden

Vi har gennemgået 37 konsulentkøb i Region Hovedstaden. Herunder ses en opgørelse

over, hvilke opgaver konsulenterne har løst i de indkøb, som indgår i stikprøven.

GENNEMGÅEDE INDKØB I REGION HOVEDSTADEN

Antal gennemgåede indkøb

It-konsulentydelser

Management

Juridiske tjenesteydelser

Forsknings- og udviklingsaktiviteter

Mediebureauydelser, herunder filmproduktion

Revision, regnskab og økonomi

Data- og analyseopgaver

Øvrige konsulentydelser

I alt

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at konsulenter, som løser opgaver inden for it-området,

udgør knap halvdelen af de gennemgåede indkøb. De 2 næststørste kategorier i stikprøven

er henholdsvis management og juridiske tjenesteydelser. Indkøbene er beløbsmæssigt for-

delt som vist i nedenstående tabel.

BELØBSMÆSSIG STØRRELSE AF DE GENNEMGÅEDE INDKØB I REGION

HOVEDSTADEN

Købssum

Over 1.541.715 kr.

500.000-1.541.715 kr.

0-499.999 kr.

Kilde: Rigsrevisionen.

Antal gennemgåede indkøb

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

Det fremgår af ovenstående tabel, at 11 af konsulentkøbene har en samlet købssum, der

overstiger tærskelværdien for udbud på 1.541.715 kr., mens 10 af konsulentkøbene har

en samlet købssum under tærskelværdien for udbud, men over 500.000 kr. De resterende

16 konsulentkøb har hver en samlet købssum på under 500.000 kr.

Overholdelse af lovgivning og det forvaltningsretlige princip om forsvarlig økonomisk

forvaltning

REGELOVERHOLDELSE I FORHOLD TIL EU-UDBUDSREGLERNE I REGION

HOVEDSTADEN

Køb i stikprøven

– heraf køb, der ikke er sendt i udbud som påkrævet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at 3 af de 11 konsulentkøb, der ligger over tærskelvær-

dien for udbud, ikke blev sendt i udbud i overensstemmelse med EU-udbudsreglerne.

REGELOVERHOLDELSE I FORHOLD TIL TILBUDSLOVEN I REGION HOVED-

STADEN

Køb i stikprøven

– heraf køb, der ikke er annonceret som påkrævet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at 6 af de 10 konsulentkøb, der ligger over tærskelvær-

dien for annoncering, ikke er annonceret som påkrævet i tilbudsloven, der var gældende i

2015.

KØB UNDER TILBUDSLOVENS TÆRSKELVÆRDI I REGION HOVEDSTADEN

Køb i stikprøven

– heraf køb, hvor regionen ikke har dokumenteret, at de er foretaget

på markedsmæssige vilkår

Kilde: Rigsrevisionen.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

Det fremgår af ovenstående tabel, at 12 af de 16 konsulentkøb, der er under 500.000 kr.,

ikke er indkøbt på markedsmæssige vilkår. Således har Region Hovedstaden i ¾ af stik-

prøven af køb under 500.000 kr. ikke fulgt det forvaltningsretlige princip om forsvarlig

økonomisk forvaltning.

Proces for brug af konsulenter

Nedenstående figur viser fordelingen i stikprøven af konsulentkøb i Region Hovedstaden

ud fra modellen for konsulentkøb. Modellen indeholder 4 faser med overvejelser og hand-

linger, som Rigsrevisionen anser for god praksis.

KONSULENTKØB, HVOR MODELLEN FOR GOD PRAKSIS ER FULGT I

REGION HOVEDSTADEN

Fase 1

Foranalyse

Kontrakt/accept af forudgående tilbud

Fase 2

Kontraktskabelon er anvendt

Klar opgave- og ansvarsbeskrivelse

Løbende opfølgning på budget

Fase 3

Løbende opfølgning på leverancer

Fase 4

Evaluering

Kilde: Rigsrevisionen.

Region Hovedstaden har i fase 1 gennemført en foranalyse i 21 ud af 36 konsulentkøb. I

ét af konsulentkøbene har vi vurderet, at det ikke er relevant at foretage en foranalyse.

Fase 2 viser, at der i 26 af 37 konsulentkøb ligger et skriftligt kontraktgrundlag i form af

en kontrakt eller et accepteret tilbud, og at der i 12 tilfælde er anvendt en kontraktska-

belon. 29 konsulentkøb indeholder en klar opgave- og ansvarsbeskrivelse som grundlag

for konsulentens opgaveudførelse. Af fase 3 fremgår det, at regionen i henholdsvis 20 og

24 ud af 34 konsulentkøb har fulgt løbende op på budget og leverancer. I 3 af konsulent-

købene har vi vurderet, at det ikke er relevant at følge løbende op på budget og leveran-

cer. Fase 4 viser, at 8 ud af 36 køb er evalueret. I ét køb har vi vurderet, at en evaluering

ikke er relevant.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

Region Syddanmark

Vi har gennemgået 31 konsulentkøb i Region Syddanmark. Herunder ses en opgørelse over,

hvilke opgaver konsulenterne har løst i de indkøb, som indgår i stikprøven.

GENNEMGÅEDE INDKØB I REGION SYDDANMARK

Antal gennemgåede indkøb

It-konsulentydelser

Management

Juridiske tjenesteydelser

Forsknings- og udviklingsaktiviteter

Mediebureauydelser, herunder filmproduktion

Revision, regnskab og økonomi

Data- og analyseopgaver

Øvrige konsulentydelser

I alt

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at konsulenter, som løser opgaver inden for it-området,

udgør af de gennemgåede indkøb. Den næststørste kategori i stikprøven er management.

Indkøbene er beløbsmæssigt fordelt som vist i nedenstående tabel.

BELØBSMÆSSIG STØRRELSE AF DE GENNEMGÅEDE INDKØB I REGION

SYDDANMARK

Købssum

Over 1.541.715 kr.

500.000-1.541.715 kr.

0-499.999 kr.

Kilde: Rigsrevisionen.

Antal gennemgåede indkøb

Det fremgår af ovenstående tabel, at 8 af konsulentkøbene har en samlet købssum, der

overstiger tærskelværdien for udbud på 1.541.715 kr., mens 6 af konsulentkøbene har en

samlet købssum under tærskelværdien for udbud, men over 500.000 kr. De resterende 17

konsulentkøb har hver en samlet købssum på under 500.000 kr.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

Overholdelse af lovgivning og det forvaltningsretlige princip om forsvarlig økonomisk

forvaltning

REGELOVERHOLDELSE I FORHOLD TIL EU-UDBUDSREGLERNE I REGION

SYDDANMARK

Køb i stikprøven

– heraf køb, der ikke er sendt i udbud som påkrævet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at 4 af de 8 konsulentkøb, der ligger over tærskelvær-

dien for udbud, ikke blev sendt i udbud i overensstemmelse med EU-udbudsreglerne. Det

er således tilfældet i halvdelen af de relevante konsulentkøb, at Region Syddanmark ikke

har udbudt opgaven som påkrævet.

REGELOVERHOLDELSE I FORHOLD TIL TILBUDSLOVEN I REGION SYD-

DANMARK

Køb i stikprøven

– heraf køb, der ikke er annonceret som påkrævet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at 2 af de 6 konsulentkøb, der ligger over tærskelvær-

dien for annoncering, ikke er annonceret som påkrævet i tilbudsloven, der var gældende i

2015.

KØB UNDER TILBUDSLOVENS TÆRSKELVÆRDI I REGION SYDDANMARK

Køb i stikprøven

– heraf køb, hvor regionen ikke har dokumenteret, at de er foretaget

på markedsmæssige vilkår

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at 10 af de 17 konsulentkøb, der er under 500.000 kr.,

ikke er indkøbt på markedsmæssige vilkår, dvs. hvor regionen ikke har fulgt de forvalt-

ningsretlige principper.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

Proces for brug af konsulenter

Nedenstående figur viser fordelingen i stikprøven af konsulentkøb i Region Syddanmark

ud fra modellen for konsulentkøb. Modellen indeholder 4 faser med overvejelser og hand-

linger, som Rigsrevisionen anser for god praksis.

KONSULENTKØB, HVOR MODELLEN FOR GOD PRAKSIS ER FULGT I

REGION SYDDANMARK

Fase 1

Foranalyse

Kontrakt/accept af forudgående tilbud

Fase 2

Kontraktskabelon er anvendt

Klar opgave- og ansvarsbeskrivelse

Løbende opfølgning på budget

Fase 3

Løbende opfølgning på leverancer

Fase 4

Evaluering

Kilde: Rigsrevisionen.

Regionen Syddanmark har i fase 1 gennemført en foranalyse i 11 ud af 29 konsulentkøb. I

2 af konsulentkøbene har vi vurderet, at det ikke er relevant at foretage en foranalyse.

Fase 2 viser, at der i 24 af 31 konsulentkøb ligger et skriftligt kontraktgrundlag i form af

en kontrakt eller et accepteret tilbud, og at der i 10 tilfælde er anvendt en kontraktska-

belon. 27 konsulentkøb indeholder en klar opgave- og ansvarsbeskrivelse som grundlag

for konsulentens opgaveudførelse. Af fase 3 fremgår det, at regionen i 19 ud af 27 konsu-

lentkøb har fulgt løbende op på budgettet. I 4 konsulentkøb har vi vurderet, at det ikke er

relevant at følge løbende op på budgettet. Regionen har i 12 ud af 28 konsulentkøb fulgt

løbende op på leverancer. I 3 konsulentkøb har vi vurderet, at det ikke er relevant at følge

løbende op på leverancer. Fase 4 viser, at 7 ud af 31 køb er blevet evalueret.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

Region Sjælland

Vi har gennemgået 36 konsulentkøb i Region Sjælland. Herunder ses en opgørelse over,

hvilke opgaver konsulenterne har løst i de indkøb, som indgår i stikprøven.

GENNEMGÅEDE INDKØB I REGION SJÆLLAND

Antal gennemgåede indkøb

It-konsulentydelser

Management

Juridisk bistand

Forsknings- og udviklingsaktiviteter

Mediebureauydelser, herunder filmproduktion

Revision, regnskab og økonomi

Data- og analyseopgaver

Øvrige konsulentydelser

I alt

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at konsulenter, som løser opgaver inden for it-området,

udgør over halvdelen af de gennemgåede indkøb. Den næststørste kategori er juridiske

tjenesteydelser, mens management og data- og analyseopgaver udgør de tredjestørste

kategorier. Indkøbene er beløbsmæssigt fordelt som vist i nedenstående tabel.

BELØBSMÆSSIG STØRRELSE AF DE GENNEMGÅEDE INDKØB I REGION

SJÆLLAND

Købssum

Over 1.541.715 kr.

500.000-1.541.715 kr.

0-499.999 kr.

Kilde: Rigsrevisionen.

Antal gennemgåede indkøb

Det fremgår af ovenstående tabel, at 12 af konsulentkøbene har en samlet købssum, der

overstiger tærskelværdien for udbud på 1.541.715 kr., mens 8 af konsulentkøbene har en

samlet købssum under tærskelværdien for udbud, men over 500.000 kr. De resterende 16

konsulentkøb har hver en samlet købssum på under 500.000 kr.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

Overholdelse af lovgivning og det forvaltningsretlige princip om forsvarlig økonomisk

forvaltning

REGELOVERHOLDELSE I FORHOLD TIL EU-UDBUDSREGLERNE I REGION

SJÆLLAND

Køb i stikprøven

– heraf køb, der ikke er sendt i udbud som påkrævet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at 5 af de 12 konsulentkøb, der ligger over tærskelvær-

dien for udbud, ikke blev sendt i udbud i overensstemmelse med EU-udbudsreglerne.

REGELOVERHOLDELSE I FORHOLD TIL TILBUDSLOVEN I REGION

SJÆLLAND

Køb i stikprøven

– heraf køb, der ikke er annonceret som påkrævet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at 5 af de 8 konsulentkøb, der ligger over tærskelvær-

dien for annoncering, ikke er annonceret som påkrævet i tilbudsloven, der var gældende i

2015.

KØB UNDER TILBUDSLOVENS TÆRSKELVÆRDI I REGION SJÆLLAND

Køb i stikprøven

– heraf køb, hvor regionen ikke har dokumenteret, at de er foretaget

på markedsmæssige vilkår

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af ovenstående tabel, at 8 af de 16 konsulentkøb, der er under 500.000 kr., ikke

er indkøbt på markedsmæssige vilkår. Således har Region Sjælland i halvdelen af stikprø-

ven af køb under 500.000 kr. ikke fulgt det forvaltningsretlige princip om forsvarlig økono-

misk forvaltning.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

RESULTATER OPDELT PR. REGION

Proces for brug af konsulenter

Nedenstående figur viser fordelingen i stikprøven af konsulentkøb i Region Sjælland ud

fra modellen for konsulentkøb. Modellen indeholder 4 faser med overvejelser og handlin-

ger, som Rigsrevisionen anser for god praksis.

KONSULENTKØB, HVOR MODELLEN FOR GOD PRAKSIS ER FULGT I

REGION SJÆLLAND

Fase 1

Foranalyse

Kontrakt/accept af forudgående tilbud

Fase 2

Kontraktskabelon er anvendt

Klar opgave- og ansvarsbeskrivelse

Løbende opfølgning på budget

Fase 3

Løbende opfølgning på leverancer

Fase 4

Evaluering

Kilde: Rigsrevisionen.

Region Sjælland har i fase 1 gennemført en foranalyse i 16 ud af 33 konsulentkøb. I 3 af

konsulentkøbene har vi vurderet, at det ikke er relevant at foretage en foranalyse. Fase 2

viser, at der i 26 af 36 konsulentkøb ligger et skriftligt kontraktgrundlag i form af en kon-

trakt eller et accepteret tilbud, og at der i 8 tilfælde er anvendt en kontraktskabelon. 30

konsulentkøb indeholder en klar opgave- og ansvarsbeskrivelse som grundlag for konsulen-

tens opgaveudførelse. Af fase 3 fremgår det, at regionen i 17 ud af 31 konsulentkøb har

fulgt løbende op på budgettet. I 5 konsulentkøb har vi vurderet, at det ikke er relevant at

følge løbende op på budgettet. Regionen har i 21 ud af 35 konsulentkøb fulgt løbende op

på leverancer. I ét konsulentkøb har vi vurderet, at det ikke er relevant at følge løbende

op på leverancen. Fase 4 viser, at 8 ud af 34 køb er blevet evalueret. I 2 køb har vi vurde-

ret, at en evaluering ikke er relevant.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

ORDLISTE

BILAG 3. ORDLISTE

Annoncering

Tilbudsloven, som gjaldt i 2015, indeholdt en pligt for offentlige myndigheder til at annoncere ind-

køb af varer og tjenesteydelser mellem 500.000 kr. og EU’s tærskelværdi. Annonceringspligten in-

debar, at myndigheden som minimum skulle offentliggøre en annonce, der indeholdt en beskrivelse

af opgaven, tildelingskriterier (ikke krav om vægtning eller prioritering), eventuelle krav til tilbuds-

giveren, kontaktperson og tidsfrist.

Omfatter fx juridiske tjenesteydelser, sundhed og uddannelse. Ordregiver skal i forbindelse med til-

deling af kontrakter om B-ydelser, der overstiger udbudsdirektivets aktuelle tærskelværdi, ikke føl-

ge udbudsdirektivets detaljerede regler. Blot skal udbudsdirektivets bestemmelser og tekniske speci-

fikationer og meddelelse om, at kontrakten er indgået, overholdes. B-ydelser er heller ikke omfattet

af tilbudslovens annonceringspligt. Kontraktindgåelsen er dog fortsat omfattet af grundlæggende

traktatretlige normer og principper, hvis kontrakten har en klar grænseoverskridende interesse.

Er et udtryk for datas gyldighed og handler generelt om, hvorvidt man med de valgte data i en under-

søgelse får målt det, man ønsker at måle.

I undersøgelsen betegnes regionernes virksomheder, institutioner, forvaltninger og hospitaler under

ét som ”decentrale enheder”, uanset organisatorisk placering.

Beslutning om, at et køb kan foretages.

Indeholder regler om, hvordan en ordregiver skal gå frem, når ordregiveren vil indgå kontrakt om køb

af varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsarbejder. Reglerne i udbudsdirektivet betyder overord-

net set, at ordregiver – forud for indgåelse af kontrakter om varer, tjenesteydelser og bygge- og an-

lægsarbejder – som udgangspunkt har pligt til at udbyde kontrakten, når kontraktens værdi over-

stiger en nærmere angivet tærskelværdi. Udbudspligten skal styrke konkurrencen om offentlige

kontrakter og varetage EU’s indre marked og reglerne om fri bevægelighed for bl.a. varer og tjene-

steydelser.

B-ydelser

Datavaliditet

Decentrale enheder

Disponering

EU’s udbudsdirektiv

Klagenævnet for Udbud

Behandler klager over offentlige ordregiveres overtrædelser af EU-udbudsreglerne og udbudsloven

(tidligere tilbudsloven).

KMD Indkøbsanalyse

Et it-program, der kan give indsigt i og overblik over indkøb og adfærd, herunder hvad, hvor meget,

hvor ofte og hos hvem regionen køber ind.

Er tjenesteydelser, der leveres af en ekstern aktør, som for en afgrænset periode engageres til at

udføre en nærmere defineret opgave mod et honorar.

Sygehusbyggerier, som medfinansieres af Kvalitetsfonden. Kvalitetsfonden blev etableret som led

i regeringens kvalitetsreform fra 2007.

Offentlig-privat partnerskab (OPP) er en organisationsform, der bl.a. anvendes til offentlige bygge-

projekter. OPP indebærer, at det offentlige finder en privat leverandør til ikke blot at gennemføre

byggeprojektet, men også til at drive byggeriet.

En løbende aftale mellem én eller flere ordregivere på den ene side og én eller flere tilbudsgivere på

den anden. Formålet med rammeaftalen er at fastsætte vilkårene for de kontrakter, der skal indgås

i løbet af en nærmere fastsat periode. Når selve rammeaftalen har været sendt i udbud, kan de kon-

krete aftaler indgås uden et nyt udbud, også selv om kontraktværdien af den konkrete aftale er over

tærskelværdien. En rammeaftale afløser således udbudspligten for regionens enheder, som kan op-

leve en reduktion i transaktionsomkostninger ved ikke at udarbejde omfattende tilbudsmateriale

og gennemføre et selvstændigt udbud.

Konsulentydelser

Kvalitetsfondsbyggeri

OPP-projekt

Rammeaftale

FIU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 135: Beretning nr. 19/2016 om regionernes brug af konsulenter

ORDLISTE

Retningslinjer for

brugen af konsulenter

Strategi for brugen

af konsulenter

Tærskelværdi

Udbud.dk

Beskriver, hvordan konsulentkøbet skal gennemføres i praksis.

Regionens generelle overvejelser, hensigtserklæringer mv. om, hvordan regionen bruger konsulen-

ter hensigtsmæssigt, fx ud fra forhold som kompetencebehov, opgavetype og regionens kapacitet.

Angiver den kontraktværdi, hvor EU’s udbudsdirektiv eller tilbudsloven træder i kraft.

Fra 1. april 2012 skal indkøb af tjenesteydelser med en værdi over 500.000 kr. annonceres på udbuds-

platformen udbud.dk. Før 1. april 2012 skulle indkøb af tjenesteydelser med en værdi over 500.000 kr.

annonceres i pressen eller i et elektronisk medie. Annonceringspligten gælder dog ikke længere for

tjenesteydelser.