EU-note - 2016-17 - E 28: Hotspottilgangen under den europæiske dagsorden for migration

Europaudvalget 2016-17
EUU Alm.del EU-note E 28
Offentligt

Europaudvalget og Udlændinge- og Integrationsudvalget

EU-konsulenten

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer

9. maj 2017

Kontaktperson:

Christine Sidenius (3356)

Hotspottilgangen under den europæiske dagsorden for migration

Sammenfatning

EU’s revisionsret

har udarbejdet en særrapport, der evaluerer de

hotspot, der er blevet etableret i Grækenland og Italien med støtte fra

EU. Rapporten ser kritisk på selve etableringen af hotspot: Hvilke for-

bedringer har man opnået, hvad er udfordringerne og hvilke operatio-

nelle ændringer har de to lande foretaget.

Rapporten går uden om nogle emner, der særligt har været rejst af kri-

tikerne af hotspottilgangen.

Denne EU-note ser nærmere på Revisionsrettens særrapport, på de

konklusioner, rapporten drager, og på nogle af de spørgsmål, rappor-

ten efterlader.

Status for håndteringen af migrationskrisen maj 2017

Den europæiske migrationskrise, som for alvor tog fart fra efteråret 2014, kul-

minerede i efteråret 2015, hvor Kommissionen tog det første skridt til gennem-

Revisionsretten udgiver særberetninger,

der indeholder resultaterne af Revisionsrettens ud-

valgte forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke budgetområ-

der eller forvaltningsspørgsmål. Revisionsretten kan frit vælge, hvornår den vil offentliggøre

sine særberetninger. Den udsender omkring 20 særberetninger om året.

1/7

EU-note - 2016-17 - E 28: Hotspottilgangen under den europæiske dagsorden for migration

førelsen af en europæisk dagsorden for migration, der gengives i oversigts-

form

her.

Dagsordenen har overordnet set fire mål:



Begrænse incitamentet til irregulær migration

Redde liv og sikre de ydre grænser

Sikre en stærk asylpolitik

Præsentere en ny politik for lovlig migration

I 2015 indledtes et operationelt samarbejde mellem Kommissionen, Frontex,

EASO, Europol og medlemslandene (Grækenland og Italien) med etablerin-

gen af

hotspottilgangen.

Hvorfor hotspottilgangen?

Registreringen af personer, der ankommer over grænsen til EU, er et af de

fundamentale elementer i den europæiske asyl- og migrationspolitik fastlagt i

Dublin- og Eurodac-forordningen. Registreringen lægger grundlaget for al se-

nere sagsbehandling og danner grundlag for fastlæggelse af, hvilket land der

har ansvar for asylbehandling (første indrejseland) og alternativt tilbagesen-

delse til første ankomstland eller oprindelseslandet. Landene er forpligtet til

under Dublin- og Eurodac-forordningen at registrere alle asylansøgere og mi-

granter, der ankommer til EU med eller uden gyldigt ID, pas eller visum.

Princippet om første indrejseland skaber naturligt et særligt pres på medlems-

landene med sydøstlige grænser, hvortil langt den overvejende del af spon-

tanflygtningene ankommer. Dertil kommer, at de samme lande sammen med

Spanien og Frankrig også oplever store antal af migranter, der søger mod EU

over Middelhavet. I 2014-2015 opstod der en situation, hvor antallet af asylan-

søgere steg eksplosivt, samtidig med at antallet af migranter ikke faldt i særlig

den sydøstlige del af EU.

Opstår der situationer som i 2015, hvor registreringen af personer ved ind-

rejse bryder sammen eller ikke er fuldstændig, kan EU-lovgivningen ikke

håndhæves. Når adskillige hundrede tusinder mennesker bevæger sig rundt i

EU, hvor der ikke er kontrol ved grænsen mellem medlemslandene, udfordres

de underliggende principper både i asylpolitikken og i forhold til den frie bevæ-

gelighed med de rettigheder og goder, der følger af den. Flere lande har som

konsekvens heraf genindført midlertidig grænsekontrol for at sikre, at de men-

nesker, der bevæger sig rundt i EU, rent faktisk registreres, og for at under-

søge om de har ret til ophold og ret til fri bevægelighed.

Ud over at registrere personer, der indrejser i EU, bruger medlemslandene

også kontrollen ved de ydre grænser til at sikre, at de mennesker, der indrej-

2/7

EU-note - 2016-17 - E 28: Hotspottilgangen under den europæiske dagsorden for migration

ser, har gyldigt id, pas eller visum, eller at de alternativt søger om internatio-

nal beskyttelse. Alternativt kan medlemslandene nemlig nægte disse personer

indrejse. I Grækenland og Italien var udfordringen ved den manglende kon-

trol, bl.a. at der ikke fandt en sådan screening sted.

Hotspottilgangen

–

opgaver, formål og finansiering

Hotspottilgangen

blev vedtaget på et uformelt møde i Det Europæiske Råd i

oktober 2015, som et operationelt redskab, der skulle bidrage til en mere kor-

rekt og effektiv registrering og behandling af mennesker med beskyttelsesbe-

hov.

Opgaven i hotspot består primært i at registrere migranter, tage deres finger-

aftryk og gennem screening at afklare, hvilke af tre mulige skridt der herefter

skal tages:



Personen skal sendes videre til behandling af en asylansøgning

Personen sendes videre under omfordelingssystemet

Personen afvises og skal tilbagesendes til oprindelsesland eller første

sikre transitland

Hotspottilgangen skal være med til at lette her og nu processen og som noget

nyt lette muligheden for at overføre personer med beskyttelsesbehov til andre

lande. Repræsentanter fra de tre agenturer skal også aktivt assistere denne

del af opgaven.

Der er vedtaget separate instrumenter, der fastsætter kriterierne for den frivil-

lige omfordeling af de personer, der opnår beskyttelsesstatus

–

et om

midlerti-

dige foranstaltninger for Grækenland og Italien generelt

og et

mere specifikt

om selve omfordelingen,

inklusive beregning af specifikke antal for medlems-

landene.

Kontrollen af personer ved indrejse har også den funktion at screene for per-

soner, der udgør en trussel for EU og borgerne i unionen. Hvis kontrollen ikke

er systematisk og effektiv, er der risiko for, at personer, der ikke er ønsket i

EU, indrejser.

Hotspottilgangen er blevet taget i anvendelse i Grækenland og Italien og har

understreget, at registrering og indledning af den egentlige asylbehandling er

et centralt skridt i retning af at få kontrol med migrationsstrømmen de rele-

vante steder.

Hotspottilgangen er ifølge Kommissionen iværksat som en slags solidarisk in-

strument over for to lande, der har oplevet, at kontrollen ved de ydre grænser

3/7

EU-note - 2016-17 - E 28: Hotspottilgangen under den europæiske dagsorden for migration

er brudt sammen under det pres som særlig flygtningestrømmen fra Syrien,

Afghanistan og Irak har forårsaget.

De berørte medlemslande er forpligtet til at stå med det overordnede ansvar

for driften af hotspot og stiller personale og materiel til rådighed. Hotspottil-

gangen er muliggjort gennem støtte fra EU’s agenturer, særlig

Frontex

(grænse- og kystvagt agenturet),

EASO,

(EU’s

asylstøttekontor)

Europol,

(EU’s

agentur for koordineret politisamarbejde),

der stiller ekspertise, personel

og praktisk assistance til rådighed

I de lande, hvor myndighederne beslutter at skabe et hotspot, etableres et

operationelt hovedkvarter med repræsentanter fra de tre agenturer, og

EUTRF (Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategier). Hoved-

kvarteret koordinerer støtteholdenes arbejde og sikrer tæt samarbejde med

værtsmedlemslandets nationale myndigheder.

Finansieringen af hotspottilgangen kommer fra Asyl, Migrations- og Integrati-

ons Fonden (AMIF) og fra den Interne Sikkerhedsfond (ISF) samt tilknyttede

EU nødhjælpsfonde. Grækenland har fået tildelt godt 7,8 mia. kr., hvoraf lidt

under halvdelen er blevet udbetalt. Tilsvarende har Italien fået tildelt knap 4,8

mia. kr., hvoraf kun knap en femtedel er kommet til udbetaling. Frontex har

forpligtet sig til at anvende ca. 260 mio. kr., EASO ca. 470 mio. kr. og Europol

knap 11 mio. kr.

Samlet set beløber det sig til 13,3 mia. kr. Udbetalingerne sker løbende og er

altså hverken opgjort eller blevet revideret af revisionsretten. Hvad angår an-

vendelsen af midlerne fra AMIF og ISF udarbejder revisionsretten specifikke

rapporter på grundlag af Grækenland og Italiens rapportering. Hvad angår

midlerne fra EU’s nødhjælpsfonde,

er udbetalingerne sket i løbet af 2016, og

afrapporteringen har endnu ikke fundet sted.

Revisionsrapportens fokus:

Særrapporten fra Revisionsretten fokuserer på følgende spørgsmål:



Var placeringen af de valgte hotspot hensigtsmæssig, blev de oprettet

rettidigt, fandt den nødvendige koordinering sted, og var der etableret

de nødvendige overvågningsmekanismer?

Var hotspottilgangen effektiv med hensyn til at styre strømmen af an-

komne migranter og sikre fuld identifikation og registrering af migran-

ter, optagelse af fingeraftryk og rettidig kanalisering af dem ind i de

relevante opfølgningsprocesser?

4/7

EU-note - 2016-17 - E 28: Hotspottilgangen under den europæiske dagsorden for migration

Konklusionerne kan opsummeres i følgende overskrifter:

1. Oprettelsen af hotspot gik langsommere end planlagt, og modtagel-

seskapaciteten er på nuværende tidspunkt stadig utilstrækkelig

2. Støtten til EU-agenturerne har være omfattende, men i høj grad af-

hængig af, at de øvrige medlemsstaterne stiller tilstrækkelige ressour-

cer til rådighed

3. Kommissionen spiller en aktiv rolle i koordineringen

4. Der finder regelmæssig overvågning sted, men resultatmålingen på

hotspotniveau kan blive bedre

5. Hotspottilgangen har øget andelen af migranter, der registreres og får

taget fingeraftryk. Sikkerhedskontrol har været vanskeliggjort af

manglende interoperabilitet mellem databaser (EURODAC, SIS, VIS)

6. Der opstår flaskehalsproblemer, da omfordelingen af personer med

beskyttelsesbehov fra Grækenland og Italien til andre EU-lande har

været meget træg (ved

udgangen af april 2017 er knap 15.000 ud af

de forudsete 160.000 omfordelt),

og tilstrømningen er reduceret, men

ikke standset.

7. Flaskehalse i opfølgningsproceduren indvirker negativt på hotspot

funktionen, da centrenes kapacitet allerede er nået.

Anbefalinger

På den baggrund opstiller Revisionsretten en række anbefalinger, som Kom-

missionen skal have ansvaret for at gennemføre:

Kapacitet:



Hotspotkapaciteten i særlig Grækenland bør styrkes med yderligere

indkvarteringsfaciliteter, yderligere fremskynding af asylbehandlingen,

herunder håndhævelse af de eksisterende tilbagesendelsesprocedu-

rer



Hotspotkapaciteten i Italien bør øges med etableringen af flere hots-

pot, til også at omfatte ilandsætning uden for hotspotområderne.

Uledsagede mindreårige:



Kommissionen bør sammen med relevante agenturer og internatio-

nale organisationer hjælpe lokale myndigheder med at styrke indsat-

sen i forbindelse med modtagelse af uledsagede mindreårige, så de

behandles i overensstemmelse med internationale standarder.

Udsendelse af eksperter:



Eksperter der udstationeres, bør udstationeres i perioder, der er lange

nok til, at det skaber en vis kontinuitet og kompetenceopbygning

Roller og ansvar i forbindelse med hotspot-tilgangen:

5/7

EU-note - 2016-17 - E 28: Hotspottilgangen under den europæiske dagsorden for migration



Italien og Grækenland bør for hvert hotspot permanent udpege en an-

svarlig for forvaltningen af de enkelte hotspot og fastsætte operative

standardprocedurer for hotspot i Grækenland

Evaluering af hotspottilgangen:



Inden udgangen af 2017 bør Kommissionen og agenturerne evaluere

udformningen af gennemførelsen af hotspottilgangen, herunder ud-

vikle en standardmodel for støtte, der skal anvendes i forbindelse

med fremtidige store migrationsbevægelser



Evalueringen skal også omfatte en vurdering af behovet for en yderli-

gere præcisering af den retlige ramme for hotspottilgangen som led i

EU’s forvaltning af de ydre grænser.

Kommissionens svar på rapportens konklusioner og anbefaling

Kommissionen accepterer overordnet set rapporten, dens tilgang, dens ana-

lyse og den konklusioner. Italien har ifølge Kommissionen besluttet at oprette

yderligere 15 hotspot, som i dag fungerer som ilandsætninghavne.

Rådets afgørelse om omfordeling er af midlertidig karakter til støtte for Græ-

kenland og Italien, og det er op til de to lande at beslutte, om de vil søge an-

dre lande om omfordeling. Ansøgere har ikke noget subjektivt krav på omfor-

deling. Kommissionen påpeger, at ud over mangel på tilsagn fra medlemslan-

dene om omfordeling og genbosættelse, så spiller andre omstændigheder

ind. Manglen på særlig procedure for den praktiske omfordeling af uledsa-

gede mindreårige og visse medlemsstaters krav om et særligt sikkerhedsin-

terview, er begge elementer der bidrager til forsinkelsen af gennemførelsen af

nødomfordelingsproceduren i Italien.

Kommissionen accepterer samtlige anbefalinger uden yderligere kommenta-

rer.

Kritikere af hotspottilgangen og Revisionsrettens rapport

Hotspottilgangens formål, om at understøtte modtagelseskapaciteten i Græ-

kenland og Italien er ifølge Kommissionen delvis lykkedes, selv om den fulde

kapacitet endnu ikke er nået.

Hotspottilgangens opgaver opfyldes efter bedste evne af både de nationale

myndigheder i Grækenland og Italien såvel som af eksperter fra agenturerne

og de øvrige medlemslande.

6/7

EU-note - 2016-17 - E 28: Hotspottilgangen under den europæiske dagsorden for migration

Revisionsrettens rapport adresserer særlig formålet og opgaveløsningen, men

forholder sig på intet tidspunkt til det, som af flere internationale organisatio-

ner

, der opererer på og omkring hotspot i de to lande, har påpeget, nemlig

menneskerettighedskrænkelser, krænkelser af fundamentale rettigheder og

store forskelle imellem EU-lovgivning og praksis.

Rapporten påpeger behovet for overvågning og afrapportering, som bør styr-

kes, herunder at retsgrundlaget for etableringen af hotspot bør evalueres,

uden dog at nævne, om der er særlige grunde hertil.

Rapporten nævner flaskehalsproblemer i de forskellige hotspot, men kommer

hverken med konklusioner eller anbefalinger vedrørende manglende omforde-

ling, som ikke desto mindre fremhæves som den primære årsag til flaskehals-

problemet.

Rapporten nævner nogle af omkostningerne ved etablering og drift af hotspot

i de to lande, men vurderer ikke, om midlerne overordnet set er anvendt effek-

tivt og optimalt i forhold til sikring af

EU’s forvaltning af de ydre grænser,

mod-

tagelseskapacitet og omfordeling og genbosættelse.

Agenturet for Grundlæggende Rettigheder:

http://fra.europa.eu/en/opinion/2016/fra-opinion-fun-

damental-rights-hotspots-set-greece-and-italy

ECRE:

https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/12/HOTSPOTS-Report-5.12.2016..pdf

7/7