EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

Europaudvalget 2016-17
EUU Alm.del EU-note E 25
Offentligt

Kulturudvalget og Europaudvalget

EU-konsulenten

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer

7. april 2017

Kontaktperson:

Lotte Rickers Olesen (3330)

EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

Sammenfatning

Hvis man vil ændre direkte mediestøtte, skal man

huske EU’s stats-

støtteregler. Nye støtteordninger skal godkendes af Kommissionen,

der ser på, om støtten forvrider konkurrencen på det indre marked.

Ændringer af støtteordninger skal i visse tilfælde også godkendes af

Kommissionen. Det er et område med mange gråzoner. Derfor kan det

være en god ide at konsultere Kommissionen på forhånd, så man und-

går unødvendige notifikations- og godkendelsesprocedurer - og redu-

cerer risikoen for senere retssager og ulovlighedsrenter.

Hvad angår indirekte støtte, er der nye EU-regler på vej for momsfrita-

gelse på trykte og elektroniske medier. De giver mulighed for, men for-

pligter ikke til ligestilling af de to medietyper. En ny dom kan muligvis

forpligte EU-landene til ændringer.

Mediestøtte er et nationalt anliggende. Men når et EU-land vil give støtte til

medier

–

hvad enten det er trykte eller digitale, public service eller kommerci-

elle

–

skal man tage højde for EU-retten. De relevante EU-regler er først og

fremmest EU’s konkurrenceregler,

herunder statsstøttereglerne. Ved indirekte

støtte i form

af momsfritagelse, skal EU’s momsregler

også ind i billedet.

Denne note kigger nærmere på disse regelsæt. Endelig skal mediestøtte

1/9

EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

overholde

EU’s udbudsregler.

Udbudsreglerne behandles ikke her, da disse

ikke er specifikke for medieområdet.

EU’s statsstøtteregler

Kort fortalt

Dette er et område med mange gråzoner. Som udgangspunkt skal statsstøtte-

reglerne tages i betragtning. Det betyder, at nye former for støtte til medier

både skal meddeles til Kommissionen (notificering) og godkendes af Kommis-

sionen for at være lovlige.

Når en eksisterende ordning ændres, skal det vurderes om ændringen bety-

der, at der tale om en ny ordning. Erfaringer fra Finland viser, at en ændret fi-

nansiering af public service-tv ikke nødvendigvis betyder, at støtten skal notifi-

ceres.

Når Kommissionen vurderer, om støtten kan godkendes, ser den på, om pub-

lic service-opgaven er klart defineret, om der er givet et mandat fra staten, om

public service-opgaven kunne løses uden støtten, og om støtten påvirker

samhandlen i EU i modstrid med fælles interesser.

Den længere forklaring

Når der planlægges nye eller ændrede støtteordninger, skal man stille tre

spørgsmål: 1) Er der tale om statsstøtte? 2) Er denne statsstøtte forenelig

med det indre marked, det vil sige lovlig? 3) Hvornår skal ændringer i en eksi-

sterende støtteordning notificeres til Kommissionen?

1) Der er tale om statsstøtte, når staten giver støtte til fordel for en bestemt

virksomhed.

Der er dog undtagelser. Hvis støtten er det, der i EU-jargon kal-

des

tjenesteydelser af almen økonomisk interesse

og lever op til de såkaldte

Altmarkkriterier, er der ikke tale om statsstøtte. Altmarkkriterierne er fastlagt af

EU-Domstolen:



Tjenesteyderen skal være pålagt at opfylde klart definerede forpligtel-

ser til offentlig tjeneste.

Kriterierne for beregning af kompensation skal være objektive, gen-

nemsigte og fastlagt på forhånd.

Udbudsportalen

for EU’s udbudsregler.

Artikel 107, stk. 1 i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF)

2/9

EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier



Tjenesteyderen må ikke få højere kompensation end det nødvendige

for at opfylde forpligtelsen.

Når en virksomhed udvælges, skal det enten ske ved offentligt udbud

eller ved en analyse af omkostninger for en gennemsnitsvirksomhed.

Hvis alle disse fire betingelser er opfyldt, kan man se bort fra statsstøttereg-

lerne. I praksis er det dog svært at opfylde alle, særligt det fjerde kriterium har

vist sig vanskeligt.

Da den danske radiokanal FM4 blev udbudt i 2010, argu-

menterede den danske regering for, at det ikke var statsstøtte med henvisning

til Altmarkkriterierne. Kommissionen mente derimod ikke, at det fjerde krite-

rium var opfyldt.

Kommissionen godkendte derpå støtten som forenelig med

det indre marked efter statsstøttereglerne (se nedenfor), og udbuddet blev

vundet af Radio 24/7.

Statsstøtte skal notificeres, det vil sige anmeldes til Kommissionen, som vur-

derer, om statsstøtten er forenelig med det indre marked.

Hvis støtten ikke er

blevet notificeret, er den ulovlig - også selvom den ville være blevet godkendt,

hvis det var blevet anmeldt. Når der er tale om ulovlig støtte, skal støtten be-

tales tilbage med renter

–

såkaldte ulovlighedsrenter.

Den uendelige historie om TV2

Finansieringen af TV2 i årene 1995-2002 har været genstand for en bitter strid siden 2004.

TV2’s

kon-

kurrenter (bl.a. MTG, SBS, Viasat) mener, der er tale om statsstøtte, der ikke er forenelig med det in-

dre marked, og at TV2 derfor skal betale støtten tilbage med renter (op mod 5 mia. kr.). Kommissionen

mener, der er tale om statsstøtte, der er forenelig med det indre marked, men som ikke er lovlig, fordi

den ikke har været anmeldt til Kommissionen. TV2 og den danske regering mener slet ikke, der er tale

om statsstøtte.

TV2 fik i 1995-2002 midler i form af tv-licensafgifter, penge fra TV2-Fonden, ad hoc tildelinger af mid-

ler, fritagelse for selskabsskat, fritagelse fra betaling af renter og for tilbagebetaling af lån tildelt TV2

ved selskabets oprettelse mm. Der har kørt flere sager ved EU-Retten, hvis afgørelser er blevet appel-

leret. EU-Domstolens dom i de tre verserende appelsager ventes i anden halvdel af 2017.

Altmarksagen C-280/2000

Ifølge Kammeradvokaten:

Nye EU-retlige regler om statsstøtte i form af kompensation for tjene-

steydelser af almindelig økonomisk interesse.

Af Rass Holdgaard og Claus Peter Hansen,

kammeradvokaten i Erhvervsjuridisk Tidsskrift nr. 2. 2013

Kommissionens afgørelse

Vedr. Statsstøttesag nr. SA.32019 (2010/N) Danmark. Den danske

radiokanal FM4.

23. marts 2011

Notificeringspligten (også kaldet stand-still klausulen) findes i artikel 108, stk. 3 TEUF.

3/9

EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

Mediestøtte kan altså være ulovlig på to måder: A) fordi den ikke er forenelig

med det indre marked, B) fordi den ikke er blevet anmeldt til Kommissionen.

2) Er statsstøtten forenelig med det indre marked?

Statsstøtte er i udgangspunktet forbudt. Når Kommissionen skal vurdere, om

støtten er forenelig med det indre marked, sker det efter traktatens undtagel-

sesbestemmeler

–

det vil sige undtagelser fra forbuddet mod statsstøtte. Der

er f.eks. undtagelser for sociale og kulturelle formål.

Public service er det, der i EU-jargon kaldes

tjenesteydelser af almen økono-

misk interesse.

Når Kommissionen vurderer, om finansiering af en sådan tje-

nesteydelse er forenelig med det indre marked, sker det på baggrund af føl-

gende kriterier:



Tjenesteydelsen af almen økonomisk interesse skal være defineret så

præcist som muligt.

Der skal være et mandat fra staten til den virksomhed, der skal udføre

tjenesten (f.eks. gennem lovgivning eller bindende kommissorium).

Virksomheden ville ikke kunne udføre den særlige tjeneste uden

statsstøtten.

Undtagelsen må ikke påvirke samhandlen i et omfang, som strider

mod EU’s fælles

interesse (afvejningen af de to sidste kriterier kaldes

proportionalitetstesten).

Samtidig skal Kommissionen tage højde for, at public service radio og tv, har

en særlig karakter i EU-retten. Traktaten siger for det første, at:

offentlig radio-

og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokrati-

ske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af

at bevare mediepluralisme.

Og for det andet,

at traktaten ikke griber ind i EU-

landenes beføjelse til at finansiere radio- og tv-virksomheder, der har fået på-

lagt en defineret public service-opgave fra et EU-land, hvis finansieringen ikke

ændrer handels- og konkurrencevilkårene i EU på en måde, som strider mod

de fælles interesser.

Dette begreb er ikke defineret i traktaterne. Det er op til EU-landene at definere. Kommissionens

kompetence er begrænset til at efterprøve i konkrete tilfælde, om EU-landet har overskredet

sine beføjelser til skøn i forholdet til en tjenesteydelses karakter

Artikel 106, stk. 2 i TEUF og EU-Domstolens retspraksis.

Protokol til Amsterdamtraktaten nr. 32 (1997) om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlems-

staterne.

4/9

EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

Eksempler på praksis, der påvirker samhandlen, så det strider mod den fælles interesse:

Underbudspriser: Hvis et public service radio- eller tv-selskab presser sine reklamepriser eller pri-

ser på kommercielle betalingstjenester ned under markedsprisen, mens differencen dækkes af

public service-midler, så påvirker det samhandlen i et omfang, som strider mod EU’s

fælles inte-

resse.

Premium-rettigheder: Det kan lovligt indgå som en del af en public service-opgave, at selskabet

skal købe rettigheder til premium-programmer. Men det er uproportionale markedsfordrejninger,

hvis selskabet beholder eksklusive premium-rettigheder uden at bruge dem og uden at give li-

cens til dem på en rimelig måde

Det er medlemslandene, der definerer public service. Kommissionens rolle er

her begrænset til at konstatere, om der er sket åbenlyse fejl. En åbenlys fejl er

f.eks., hvis statsstøtte finansierer aktiviteter, der ikke skaber nogen merværdi

ved at opfylde demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet.

3) Hvornår skal ændringer af eksisterende ordninger notificeres?

De finansieringsordninger for public service, der gælder i EU-landene i dag,

blev indført for længe siden - ofte før traktaten trådte i kraft. Det gælder også

den danske licensordning, der er ældre end dansk EF-medlemskab. Når så-

danne ordninger ændres, vurderer Kommissionen, om ændringerne betyder,

at støtten ikke længere kan karakteriseres som eksisterende støtte. Kun hvis

ændringen påvirker indholdet af den oprindelige ordning, bliver det en ny ord-

ning. Kommissionen ser her på om:



Ændringer i støtten kan adskilles - og dermed vurderes selvstændigt

- fra den oprindelige ordning. Hvis de ikke kan adskilles, er der tale

om en ny ordning.

Ændringer påvirker faktorer såsom fordelens art, finansieringskilden,

støttens formål, støttemodtagere eller rækkevidden af støttemodta-

geres virksomhed.

Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse på public service radio- og tv-

virksomhed

2009/c 257/01, 27. oktober 2009

Se note 10.

5/9

EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

Hvis ændringer betyder, at der ikke længere er tale om eksisterende støtte,

skal Kommissionen notificeres.

De europæiske lande bruger forskellige finansieringskilder til public service tv

og radio.

Det kan være statsbudgettet, en særskat eller en særlig public ser-

vice-afgift som den danske radio- og tv-licens. Når man overgår fra en finan-

sieringskilde til en anden, er det relevant at overveje, om denne ændring bety-

der, at der er tale om en ny ordning, som skal notificeres.

Da man i Finland planlagde at erstatte tv-licensen med en særskat (den så-

kaldte Yle-skat), blev modellen på forhånd forelagt embedsmænd i Kommissi-

onen. Konklusionen på den forudgående konsultation var, at den ændrede fi-

nansieringsmodel ikke udgjorde en ny støtte, men at støtteordningen derimod

var eksisterende støtte. Det var derfor ikke nødvendigt at notificere støtten til

Kommissionen.

Andre aspekter ved public service

Finansieringsordninger kan inddeles i to hovedkategorier, som begge vurde-

res efter sammen metode i Kommissionen:

énkildefinansiering

(kun offentlige

midler) og

todelt finansiering

(forskellige kombinationer af statsmidler og ind-

tægter af kommercielle eller public service aktiviteter, f.eks. salg af reklame-

plads eller programmer eller salg af betalingstjenester). Ved todelt finansiering

må public sevice-midler ikke bruges til at forstyrre konkurrencen f.eks. ved at

sætte reklameprisen under markedsprisen.

Kommissionen stiller krav om adskillelse af public service-aktiviteterne fra an-

dre aktiviteter

–

også ved adskillelse af regnskaberne.

Med hensyn til mediekonvergens finder Kommissionen, at public service-stati-

onerne må kunne udnytte digitaliseringens muligheder, hvis de skal kunne

spille en fundamental rolle i samfundet. Derfor kan de godt modtage støtte til

at udbyde tv og radio på nettet forudsat, at formålet er at løfte deres public

service-forpligtelse, og at de ikke har uproportionale virkninger på markedet.

Politiken bragte 20. februar 2017 en

grafisk oversigt

over de europæiske landes finansiering af

public service tv.

The tax-based funding of the Finnish public service broadcaster Yle,

Marina Österlund-Karin-

kanta, 16. juni 2016. Offentliggjort på Europarådets European Audiovisuel Observatory

Se note 10.

6/9

EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

Anden mediestøtte end public service

Andre former for mediestøtte end public service vil også typisk være stats-

støtte. Den danske mediestøtteordning til trykte og internetbaserede nyheds-

medier er et eksempel. Mediestøtteordningen var tidligere støtte til distribu-

tion. Denne ordning var godkendt af Kommissionen. Da støtteordningen i

2013 blev ændret fra distributionsstøtte til redaktionel produktionsstøtte (og

projekt- og saneringsstøtte), blev støtteordningen notificeret til Kommissionen

på grund af ændringen. Kommissionen godkendte støtten efter en bestem-

melse, der hedder

fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene.

Her er betin-

gelsen ligesom ved public service, at støtten ikke ændrer samhandelsvilkå-

rene på en måde, der strider mod den fælles interesse.

Da mediestøtteordningen blev udfordret og blåstemplet

Søndagsavisen, som er en annoncefinansieret, husstandsomdelt gratisavis og derfor ikke kan mod-

tage denne form for mediestøtte, anlagde i marts 2014 sag ved EU-Domstolen mod Kommissio-

nens afgørelse, der godkendte den danske mediestøtteordning.

Søndagsavisen mente, Kommissionens afgørelse burde annulleres, fordi Kommissionen ikke un-

dersøgte om støtteordningen var egnet til at opfylde formålet, og fordi Kommissionens begrundelse

for, at fordelene ved støtteordningerne opvejer den konkurrenceforvridning af annoncemarkedet,

var mangelfuld, fordi dette ikke var tilstrækkeligt undersøgt. EU-Domstolen afviste imidlertid 11. ok-

tober 2016 Søndagsavisens anklager (Sag T-167/14).

Indirekte støtte i form af momsfritagelse

I Danmark er der nulmoms på trykte aviser, mens den almindelige momssats

på 25 pct. gælder for elektroniske aviser. Det følger af EU’s momsdirektiv.

Elektroniske bøger, aviser og tidsskrifter skal nemlig belægges med den nor-

male momssats (mindst 15 pct.) i de enkelte EU-lande, mens EU-landene kan

anvende en nedsat momssats (mindst 5 pct.) på alle former for trykte medier.

Artikel 107, stk. 3, c) i TEUF

7/9

EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

Derudover har nogle EU-lande mulighed for at anvende såkaldte stærkt ned-

satte satser (lavere end 5 pct.) og nulsatser (momsfritagelse med ret til fra-

drag for moms på indkøb) på visse trykte medier.

Dette momsdirektiv er i øjeblikket ved at blive revideret. Kommissionen frem-

lagde i slutningen af 2016 et forslag, der lægger op til, at alle EU-lande frem-

over får mulighed for frit at fastsætte momssatser på bøger, aviser og tids-

skrifter, uanset om de er trykte eller elektroniske. EU-landene vil altså frit

kunne vedtage nulmoms for både elektroniske og trykte aviser, hvis forslaget

bliver vedtaget som fremsat. Forslaget forpligter imidlertid ikke landene til at

ændre deres eksisterende momsregler.

Men EU-landene skal muligvis alligevel ændre på de forskellige momssatser

på grund af en dom afsagt af EU-Domstolen den 7. marts i år. Sagen, der er

anlagt af den polske ombudsmand, handler om muligheden for momsmæssigt

at forskelsbehandle trykte og elektroniske bøger.

Dommen fastslår, at lovgivere (Europa-Parlamentet og Rådet) har vide skøns-

beføjelser, og domstolskontrollen skal kun prøve, om der foreligger et åben-

bart urigtigt skøn. En forskelsbehandling som i denne sag skal ifølge Domsto-

len begrundes i et lovligt formål. Domstolen bemærker, at for at fremme elek-

tronisk handel generelt (inkl. bøger) har lovgiverne besluttet, at der skal være

klare, enkle og ens regler for alle elektroniske tjenesteydelser og dermed ikke

mulighed for momsnedsættelse for elektroniske bøger. Domstolen anser dette

for et lovligt formål.

Dommen kan i følge Finansministeriet muligvis bevirke, at EU-landene moms-

mæssigt vil skulle ligestille trykte og elektroniske aviser og tidsskrifter. Den

danske regering er ikke færdig med at analysere dommen.

Moms på licens?

I Danmark opkræves der moms af radio- og tv-licens. Det kan Danmark kun

gøre, fordi Danmark har en undtagelse (stand still-klausul) i momssystemdi-

rektivet. Stand still-klausulen betyder, at EU-lande, som pr. 1. januar 1978 op-

krævede moms på bl.a. offentlige, ikke-kommercielle radio- og tv-virksomhe-

der, kan fortsætte med at gøre det. Andre lande har ikke mulighed for at

KOM(2016)758

Kommissionens forslag til ændring af direktiv 2006/112/EF for så vidt angår

momssatser for bøger, aviser og tidsskrifter

Sag C-390/15

Finansministeriets samlenotat vedrørende rådsmødet (ECOFIN) den 21. marts 2017.

8/9

EU-note - 2016-17 - E 25: EU-perspektiver i forhold til offentlig støtte til medier

lægge moms på licensbetalingen. Det skyldes, at momsreglerne gælder for

køb og salg af varer og ydelser, der leveres mod et vederlag. Der skal være

en direkte sammenhæng mellem varen eller ydelsen, som leveres og vederla-

get. EU-Domstolen har i en dom udtalt, at en tjekkisk offentlig radiovirksom-

hed, der finansieres af en obligatorisk lovpligtig licensafgift, ikke udgør leve-

ring af tjenesteydelser, som foretages mod vederlag, da der ikke direkte sam-

menhæng mellem de leverede ydelser og vederlaget.

Tjekkiet er ikke om-

fattet af stand still klausulen.

Sag C-11/15. Se også

svar fra skatteministeren til KUU på spørgsmål 25 (alm.del)

1. marts

2017

9/9