EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

Europaudvalget 2016-17
EUU Alm.del EU-note E 24
Offentligt

Europaudvalget, Finansudvalget og Skatteudvalget

EU-konsulenten

Offentlig

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

4. april 2017

Kontaktperson:

Morten Knudsen (3695)

Ekspertgruppe

foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

Sammenfatning

EU’s

nuværende indtægtssystem bør undergå en gennemgribende re-

form. Sådan lyder anbefalingen fra en særlig ekspertgruppe nedsat af

Rådet og Europa-Parlamentet. I fremtiden bør EU finansieres gennem

”ægte”

egne indtægter, der bygger

på EU’s økonomiske, sociale og

miljømæssige politikker. Blandt ekspertgruppens kandidater til så-

danne egne indtægter er nye afgifter på elektricitet og brændstof til

motorkøretøjer samt en ny momsindtægt. Ekspertgruppen foreslår

desuden, at EU i højere grad supplerer sine egne indtægter med an-

dre typer af indtægter. Endelig anbefaler ekspertgruppen, at der frem-

over ikke gives rabat på indbetalingerne til EU, som dem UK, Tysk-

land, Sverige, Holland, Østrig og Danmark i dag nyder godt af.

En EU-ekspertgruppe

ledet af den tidligere italienske premierminister og EU-

kommissær Mario Monti anbefaler en omfattende reform af EU’s nuværende

indtægtssystem til finansiering af EU-budgettet

. Først og fremmest skal EU-

Ekspertgruppen om egne indtægter blev nedsat af Rådet og Europa-Parlamentet i februar 2014

efter pres fra Europa-Parlamentet. Den bestod ud over formanden, Mario Monti, af ni repræ-

sentanter fra henholdsvis Europa-Parlamentet, Kommissionen og Rådet (tre fra hver EU-insti-

tution).

Ekspertgruppen rapport

kan findes her.

1/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

budgettet være mindre afhængigt af direkte finansielle bidrag fra EU-landene.

Det skal være slut med de årlige slagsmål mellem EU-landenes finansministre

om at slippe afsted med at betale mindst muligt til EU-budgettet.

I stedet skal EU’s indtægter hentes gennem,

hvad Montigruppen kalder

”ægte”

egne

indtægter, som bygger på (og understøtter) EU’s økonomiske,

sociale og miljømæssige politikker

. Så kan borgerne bedre se, hvad de får

for pengene fra EU. Gruppen foreslår en bred vifte af mulige nye indtægtskil-

der såsom en europæisk selskabsskat, en reformeret EU-moms, en elafgift og

en brændstofsafgift.

Samtidig anbefaler gruppen, at EU i højere grad supplerer sine egne indtæg-

ter med andre typer af indtægter. Endelig foreslår gruppen i lyset af Storbri-

tanniens beslutning om at forlade EU, at der fremover ikke gives rabat på ind-

betalingerne til EU som dem Tyskland, Holland, Sverige, Østrig og Danmark

nyder godt af i dag.

EU’s egne indtægter

2014-2020

Siden 1970 har EU været finansieret gennem egne indtægter, som fuldt ud tilhører EU.

EU’s indtægter

kommer fra fire forskellige kilder:



En vis procentdel af medlemslandenes BNI (73,6 pct.)



Momsindtægter (13,2 pct.)



Andre indtægter (1,1 pct.)



Told og landbrugsafgifter (12,0 pct.)

Montigruppen anbefaler, at et nyt indtægtssystem træder i kraft sammen med

EU’s næste flerårige finansielle ramme for perioden efter 2020. Det

kan dog

først ske, hvis EU-landene stemmer enstemmigt for det i Rådet, og det efter-

følgende godkendes i hvert enkelt EU-land

. Kommissionen forventes at frem-

lægge sit forslag sammen med forslaget til en ny flerårig finansiel ramme in-

den udgangen af 2017. Allerede ultimo juni forventes Kommissionen dog at

offentliggøre

et oplæg om EU’s

finansiering som led i den debat

om EU’s

fremtid, som blev skudt i gang med Kommissionens hvidbog fra marts 2017. I

hvilket omfang Kommissionen gør Montigruppens forslag til sine, er selvsagt

Ligesom det er tilfældet med told og landbrugsafgiften, som stammer direkte fra

EU’s egne poli-

tikker (toldunionen og landbrugspolitikken).

Ifølge TEUF art. 311 er det Rådet, som træffer beslutning om at indføre eller afskaffe egne ind-

tægter. Det sker med enstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet. Beslutningen skal efter-

følgende ratificeres af hvert enkelt EU-land af regering eller nationalt parlament afhængigt af det

enkelte lands forfatningsmæssige traditioner.

2/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

svært at spå om på nuværende tidspunkt. Men Kommissionen har ved tidli-

gere lejligheder foreslået at indføre en række forskellige nye egne indtægter.

Tidligere forslag fra Kommissionen til nye egne indtægter i forbindelse med forslag til FFR

for perioden 1998-2010

1998

CO2-skat

2004

EU-afgift baseret på motor-

brændstof til vejtransport

2010

Afgift på finansielle transakti-

oner

Modificeret moms

EU-moms

Indtægter fra auktioner på

kvoter under emmissionskvo-

tehandelssystemet ETS

EU-selskabsskat

Skat på transport og tele-

kommunikationsydelser

Indkomstskat på renteind-

tægter

Skat på ECB’s

møntningsge-

vinst eller

seigniorage

Forbrugsafgift på tobak, alko-

hol og mineralolie

EU-selskabsskat

EU-afgift relateret til luftfart

EU-moms

EU-energiafgift

EU-selskabsskat

Ikke flere penge til EU

Ifølge Montigruppen er formålet med reformen af EU’s egne indtægter ikke at

skaffe flere penge til EU. Gruppen anbefaler derfor at fastholde det eksiste-

rende loft over EU’s indtægter, som sørger for, at de ikke overstiger 1,23 pct.

af EU’s samlede bruttonationalindkomst

(BNI).

Samtidig skal EU bevare princippet om, at der skal være balance på EU-bud-

gettet. Det

betyder, at EU’s årlige indtægter skal dække EU’s årlige udgifter.

EU må ikke oparbejde et årligt underskud på sit budget, ligesom EU ikke må

finansiere sine politikker med penge, som lånes på finansmarkederne og op-

bygge en offentlig gæld. En afskaffelse af balanceprincippet ville i øvrigt

kræve en traktatændring

Møntningsgevinst eller seigniorage

den pengeudstedende myndigheds indtægt, der opstår

pga. forskellen mellem de udstedte mønters og sedlers pålydende værdi og deres produkti-

onsomkostninger.

Princippet om balance på budgettet er traktatfæstet i TEUF art. 310.

3/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

Forslag til nye egne EU-indtægter

Reformen

af EU’s egne indtægter

skal ifølge Montigruppen føre til, at

EU’s

fremtidige indtægter understøtter centrale EU-politikker såsom det indre mar-

ked, miljøbeskyttelse, klimapolitik, energiunion og mere ensartede skattepoli-

tikker. Montigruppen foreslår til det formål en lille buket af mulige nye ind-

tægtskilder, som kan opdeles i to hovedgrupper.

For det første afgifter, som kan være med til at forbedre det indre marked og

den skattemæssig koordination mellem EU-landene:



EU-selskabsskat

En reformeret moms på varer og tjenesteydelser

Afgift på finansielle transaktioner (FTT) eller alternativt en afgift

på andre finansielle aktiviteter (FAT)

Møntningsgevinst eller Seigniorage fra ECB

For det andet afgifter, der skal understøtte EU’s Energiunion samt miljø-,

klima- og transportpolitikken.



Afgift på CO2-udledninger

Indtægter fra EU’s

emissionshandelssystem ETS

Elektricitetsafgift

Afgift på brændstof til motorkøretøjer

Beskatning af importerede varer fremstillet i tredjelande med høje

emissioner.

Montigruppen foreslår samtidig at fastholde de traditionelle egne indtægter fra

told og afgifter på sukker samt den eksisterende BNI-indtægt for at kunne

dække eventuelt manglende indtægter fra de nye indtægtskilder. Til gengæld

foreslår gruppen at afskaffe den eksisterende momsindtægt. Gruppen anbefa-

ler ikke et bestemt mix af egne indtægter til den fremtidige finansiering af EU.

Men gruppen vurderer, at navnlig en EU-skat på brændstof, elektricitetsafgif-

ten eller en reformeret momsindtægt er lovende som nye egne indtægter for

EU.

Ti eurolande forhandler i dag om at indføre et forstærket samarbejde om en finansiel transakti-

onsskat. Spørgsmålet om at gøre skatten til en EU-indtægt er dog ikke længere på bordet.

Se fodnote 4.

4/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

Hvor egnede er forslag til egne indtægter ifølge Montigruppen?

Kandidat til egenindtægt

CO2-afgift

Egnethed som egen indtægt ifølge Montigruppen

Vil styrke EU’s troværdighed som global leder,

når vi

taler beskyttelse af miljø og klima. Men hvis CO2-afgif-

ten med held sænker CO2-forbruget, vil indtægten

herfra logisk falde over tid. Det er ifølge Montigruppen

en svaghed, hvis det handler om at tilvejebringe til-

strækkeligt med indtægter.

Finansiering af EU’s bud-

get bør derfor ses som sekundært formål med CO2-af-

gift, mens det primære formål med afgiften er at ned-

bringe CO2-forbruget.

Indtægt fra EU’s

emissionshan-

delssystem ETS

Vil kun give relativt begrænset indtægt og er ustabil fra

år til år. Mere egnet som kilde til ”andre indtægter” til

EU.

Vil kunne dække en meget stor del af EU’s indtægter

og vil være stabil. En enhedsafgift på 1 pct. pr. kw/t

kunne generere op imod 31 mia. euro om året.

Kunne dække en meget stor del af EU’s

finansierings-

behov. Afgiften har derfor et meget stærkt potentiale

som ny egen indtægt

Elektricitetsafgift

Afgift på brændstof til motorkøre-

tøjer

EU-selskabsskat

Afhængig af taksten har selskabsskatten potentiale til

at give et substantielt bidrag til EU’s finansiering. Det

vil dog være begrænset, hvor meget den kan give på

baggrund af Kommissionens forslag om en fælles sel-

skabsskattebase, som Kommissionen fremsatte den

25.oktober 2016, idet det her kun er virksomheder

med en omsætning på mere end 750 mio. euro om

året, som er forpligtet til at betale skatten.

Der er i oversigten foretaget en meget forenklet sammenfatning af Montigruppens vurdering af

de forskellige indtægters egnethed som egne indtægter. Montigruppen har vurderet de foreslåede

egne indtægter ud fra 8 forskellige kriterier: 1) retfærdighed, 2) effektivitet, 3) rigelighed og stabili-

tet, 4) gennemsigtighed og enkelthed, 5) demokratisk forankring og budgetdisciplin, 6) fokus på

europæisk merværdi, 7) subsidiaritet og EU-landenes skattemæssig suverænitet og 8) Begræn-

sede politiske transaktionsomkostninger. For en mere detaljeret vurdering af de forskellige ind-

tægter opfyldelse af de otte forskellige kriterier henvises der derfor til selve Montigruppens rap-

port.

5/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

Reformeret momsindtægt

En pålidelig og stabil indtægtskilde. Indtægtsstørrelse

afhænger af den valgte momsrate og basen. Med en

rate på 1 pct. og det nuværende harmoniseringsniveau

af momsreglerne mellem EU-landene ville den ifølge

Kommissionen give 20,9 mia. euro om året (2009-pri-

ser).

Skat på ECB’s møntningsgevinst

Kan kun anvendes som egen indtægt i kombination

med andre indtægter, idet den er for ustabil som ind-

tægt. Svinger mellem 10 og 25 mia. euro om året. Men

er nok mest egnet som indtægt for eurozonen, da

møntningsgevinsterne er tæt knyttet til euroen.

Afgift på finansielle tranaktioner

Primære formål med den finansielle transaktionsskat

er økonomisk. Den er rettet mod at sikre at det indre

marked fungerer ordentligt og ikke forvrider konkurren-

cen. Forventet indtægt afhænger af konkret design.

Kommissionen forudså i 2013, at den FTT, som den

foreslog for 11 EU-lande, ville kunne give mellem 30

og 35 mia. euro om året. Dette vil dog skulle nedjuste-

res i tilfælde af en smallere skattebase, lavere takst,

mv. En

god kandidat som ”andre indtægter”.

Andre indtægter

Montigruppen anbefaler også, at EU-landene ser nærmere på, i hvilket om-

fang EU kan supplere sine egne indtægter med ”andre indtægter”. Det vil

ifølge gruppen bl.a. have den fordel, at de kan vedtages uden, at alle EU-

lande i Rådet skal stemme for og uden ratifikation i hvert enkelt EU-land, så-

dan som det er tilfældet med nye egne indtægter.

EU hentede i 2015 ca. 2,5 pct.af sine samlede indtægter gennem andre ind-

tægter end egne indtægter. Eksempler på andre indtægter er de bøder, som

EU pålægger virksomheder i kartelsager eller for brud på konkurrencepolitik-

ken

eller skatter fra EU-ansattes løn. Men også den afgift, som EU i 2009

pålagde bilfabrikanter i forbindelse med CO2-emissionsoverskridelser

, er

vedtaget som andre indtægter.

I 2015 fik EU 1,95 mia. euro ind fra bøder, som blev tilbagebetalt til EU-landene.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning 443/2009 af 23. april 2009 er vedtaget af Rådet og

Europa-Parlamentet efter en almindelig lovgivningsprocedure. Rådet traf beslutning med kvali-

ficeret flertal.

6/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

Montigruppen foreslår, at EU skal undersøge, om der kan hentes yderligere

andre indtægter fra f.eks. grænsekontrol, det digitale indre marked, miljøbe-

skyttelse eller energieffektivitet. Gruppen vurderer samtidig, at også nogle af

de foreslåede egne indtægter vil være egnede som andre indtægter. Det gæl-

der f.eks. indtægter fra EU’s kvotehandelssystem ETS og den finansielle

transaktionsskat (FTT’en).

Spørgsmålet er dog, hvor langt EU-traktaten tillader EU at gå ad denne vej?

Det hedder i traktaten, at EU’s budget med forbehold af

andre indtægter fuldt

ud skal finansieres gennem egne indtægter

Afskaf rabatter

Montigruppen anbefaler at afskaffe alle de rabatter på indtægtssiden, som i

dag gives til EU’s største nettobidragsydere.

Med Brexit forsvinder den britiske rabat, som Margaret Thatcher forhandlede

hjem på Fontainebleau topmødet for mere end 30 år siden. Men også rabat-

terne til Tyskland, Sverige, Østrig og Holland på finansieringen af den britiske

rabat forsvinder automatisk med Storbritanniens exit

. Endelig anbefaler

gruppen at fjerne de rabatter på BNI-bidraget, som Danmark (130 mio. euro),

Sverige 185 mio. euro) og Holland (695 mio. euro) opnåede med den seneste

flerårige finansielle ramme.

Montigruppen åbner dog op for, at et EU-land rent undtagelsesvist skal kunne

få rabat på sine betalinger til EU-budgettet, hvis der er uforholdsmæssigt

store skævheder i landets betalinger til EU-budgettet forårsaget af en eller

flere egne indtægter. Korrektionen skal dog være nøje afgrænset i både tid og

beløb og helst udbetales som et engangsbeløb.

Variabel geometri og eurolandebudget

Montigruppen ser også på, hvordan EU-landene kan finansiere et EU i flere

hastigheder. Ifølge gruppen kan differentierede finansielle bidrag fra EU-lan-

dene være en mulighed. Men det skal være som en absolut sidste løsning,

TEUF art. 311, stk. 2.

Tyskland, Østrig, Sverige og Holland får rabat på finansieringen af den britiske rabat ved kun

at skulle betale 25 pct. af deres normale finansieringsandel af Storbritanniens rabat.

7/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

hvis en gruppe af EU-lande

ønsker at udvikle EU’s politikker

videre, end alle

EU-lande er villige til

Differentierede finansielle bidrag kunne f.eks. komme på tale, hvis eurolan-

dene ønskede at udvikle euroområdet yderligere. Bl.a. er det blevet foreslået

at oprette et særskilt eurolandebudget, som kunne være med til at skabe

makroøkonomisk stabilitet og vækst i eurozonen

. Ifølge Montigruppen ville

de mest oplagte indtægtskilder for et sådant eurolandebudget være den finan-

sielle transaktionsskat, bidrag fra den finansielle sektor eller indtægter fra den

Europæiske Centralbanks såkaldte møntningsgevinster.

EU-traktaten fastslår i øvrigt, at alle udgifter forbundet med gennemførelsen af

forstærket samarbejde skal afholdes af de deltagende lande

Reform på udgiftssiden

Montigruppen anbefaler, at en reform af EU’s indtægtssystem bør kombineres

med en reform på udgiftssiden. En reform på udgiftssiden er ifølge Monti-

gruppen en af nøglerne til reform af EU’s indtægter, bl.a. fordi de største net-

tobidragsydere kan tilgodeses ad den vej i stedet for gennem rabatter.

Centralt for en sådan reform er, at EU’s budget i højere grad skal gå til de po-

litikområder, som skaber den højeste ”EU-merværdi” eller til, hvad gruppen

kalder ”europæiske offentlige goder”, som gavner alle EU-lande.

Montigrup-

pen nævner selv forskning og udvikling samt intern og ekstern sikkerhed som

to områder med høj potentiel europæisk merværdi, mens landbrugspolitikken

og samhørighedspolitikken ifølge Montigruppen mere har til formål at omfor-

dele midler mellem rige og fattige regioner i EU.

Montigruppen kommer ikke selv med konkrete forslag til, hvordan man skal

sikre, at EU’s midler tilflyder de politikområder, som har den højeste EU-mer-

værdi. Men det har den Bruxellesbaserede tænketank CEPS tænkt over.

CEPS anbefaler således i en rapport fra juni 2016 en national medfinansiering

Ifølge TEU art. 20 og TEUF art. 329 skal forstærket samarbejde som udgangspunkt godkendes

i Rådet med kvalificeret flertal og godkendes af Europa-Parlamentet, og der skal være mindst

ni deltagende medlemslande.

Generelt taler fagøkonomer om tre forskellige funktioner for et eurolandebudget: 1) makroøko-

nomisk stabilitet og vækst på kort sigt, 2) konkurrencedygtighed og langsigtet vækst gennem

finansiering af fælles projekter og 3) Krisehåndtering.

TEUF artikel 332. Dette gælder dog ikke EU-institutionernes administrationsudgifter forbundet

hermed.

8/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

af landbrugspolitikken

, så man på den måde kan flytte midler herfra til områ-

der med større EU-merværdi.

Men en reform af udgiftssiden skal ifølge Montigruppen samtidig være med til

at fjerne EU-landenes fokus på deres nettobidrag under budgetforhandlin-

gerne. Montigruppen bebuder et grundlæggende opgør med det såkaldte ”ju-

ste retour” princip. Det skal være slut med, at EU-landene

under budgetfor-

handlingerne alene fokuserer på, om de får, hvad de selv synes er

et ”rimeligt

udbytte” (juste retour) fra EU.

Montigruppen foreslår derfor samtidig, at EU-landene skal revidere den eksi-

sterende metode til beregning af nettobalancerne, så den i højere grad afspej-

ler de kollektive fordele ved

EU’s budget. Metoden blev indført i 1984 til at op-

gøre den britiske rabat med og giver ifølge Montigruppen en stærkt forenklet

fremstilling af det reelle udbytte, som EU-landene har af EU.

Hvad nu?

Det er svært at vurdere, om det vil lykkes Montigruppen at overbevise Kom-

missionen og de 27 EU-lande om nødvendigheden af en grundlæggende re-

form af EU’s indtægter og et opgør med ”juste retour” princippet,

inden EU

skal vedtage en ny flerårig budgetramme for perioden efter 2020.

Især Storbritanniens beslutning om at forlade EU har dog allerede sat gang i

debatten om EU’s fremtidige finansiering.

Brexit vil utvivlsomt gøre det svæ-

rere at komme igennem med krav om nye rabatter på indbetalingerne til EU-

budgettet, og så kan det ifølge Tænketanken Notre Europe efterlade et hul i

EU’s

årlige budget på omkring 10 mia. euro

. Hvad skal EU-landene gøre

ved det? Skal de tilpasse

EU’s udgifter

til det lavere indtægtsniveau, eller skal

der skrues op for de nationale bidrag til EU-budgettet?

Mere konkret foreslår CEPS, at EU-lande hvis BNI per capita ligger over 100 pct. af EU-gen-

nemsnittet, selv skal betale al direkte støtte til deres landmænd. EU-lande hvis BNI ligger på

mellem 80 og 100 pct. betaler selv 80 pct. af den direkte støtte, mens lande hvis BNI ligger på

mellem 75 og 90 pct. kun skal betale 50 pct. Endelig er der fuld EU-finansiering til lande med

et BNI på under 75 pct. af EU-gennemsnittet. En sådan reform vil ifølge CEPS betyde, at ud-

gifterne til direkte betalinger inden for landbrugspolitikken vil falde fra 40 mia. euro til under 11

mia. euro.

Tænketanken Notre Europe, som udgives af Jacques Delors instituttet, vurderede i en analyse

fra januar 2017, at det såkaldte Brexit gab i EU’s

budget vil beløbe sig til ca. 10 mia. euro om

året. Det nøjagtige beløb vil dog afhænge af Storbritanniens fremtidige forhold til EU og stør-

relsen af eventuelle betalinger til EU-budgettet.

9/10

EU-note - 2016-17 - E 24: Ekspertgruppe foreslår omfattende reform af EU’s indtægter

Debatten

om EU’s indtægter

skal dog snart op i gear. Allerede i slutningen af

juni offentliggør Europa-Kommissionen et debatoplæg om

fremtiden for EU’s

finanser som led i debatten om EU efter Brexit, og ultimo 2017 fremlægger

Kommissionen sit forslag til en ny flerårig finansiel ramme for EU for perioden

2021-2027.

10/10