ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 220: Evaluering af udbudslovens bestemmelser om, at ordregivere enten skal opdele kontrakter i delaftaler eller forklare, hvis en opdeling findes uhensigtsmæssig, fra erhvervsministeren

Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2016-17
ERU Alm.del Bilag 220
Offentligt

NOTAT

8. juni 2017

17/03859-1

jop-dep

Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip

1. Baggrund for evalueringen og dens hovedkonklusioner

Udbudsloven indeholder et krav om, at offentlige ordregivere skal opdele

kontrakter eller alternativt forklare, hvorfor de har valgt ikke at opdele. I

forbindelse med udbudslovens vedtagelse blev det besluttet at evaluere

dette krav primo 2017.

Evalueringen er baseret på en stikprøve på 175 EU-udbud, som er gen-

nemført efter udbudslovens ikrafttrædelse. Evalueringen er gennemført i

de første måneder af 2017. Evalueringens metode og datagrundlag er be-

skrevet yderligere i boks 2.

Generelt kan det på baggrund af evalueringen konkluderes, at:



Andelen af udbud, som er opdelt i mindre kontrakter, ser ud til at

være forøget efter udbudslovens ikrafttrædelse. I evalueringens

stikprøve er det ca. 22 pct. af udbuddene, som er opdelt i mindre

delaftaler. Før udbudsloven trådte i kraft viste en undersøgelse af

udbud fra 2015, at 15 pct. af udbuddene opdelt

En del ordregivere ser ikke ud til at leve op til opdel eller forklar-

princippet. I 44 pct. af de offentlige udbud i stikprøven, der ikke

har opdelt kontrakterne, har ordregiver heller ikke forklaret bag-

grunden herfor. Disse ordregivere har umiddelbart ikke levet op til

forpligtelsen i udbudsloven. Flertallet oplyser, at de har overvejet

at opdele kontrakten, men at de i udbudsmaterialet ikke har be-

grundet fravalget af opdeling. 23 pct. angiver, at de har forklaret

sig, selvom forklaringen ikke umiddelbart har kunnet identificeres

i udbudsmaterialet.

Der er tendens til, at større kontrakter oftere opdeles. Den samle-

de, gennemsnitlige kontraktværdi for udbud, der indeholder delaf-



Undersøgelsen fra 2015 var baseret på 2700 udbud og adskiller sig derved fra den stikprøve, der

er anvendt i denne analyse.

ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 220: Evaluering af udbudslovens bestemmelser om, at ordregivere enten skal opdele kontrakter i delaftaler eller forklare, hvis en opdeling findes uhensigtsmæssig, fra erhvervsministeren

2/10

taler, er således op imod 20 mio. kr. højere, når kontraktværdien

opgøres for alle delaftaler, end for udbud, der ikke er opdelt.

Der er ikke i stikprøven fundet eksempler, hvor det er større, professionel-

le ordregivere, fællesindkøb eller indkøbscentraler, der hverken har opdelt

eller forklaret.

I det følgende beskrives kravene i udbudsloven og resultaterne af evalue-

ringen nærmere.

2. Udbudslovens opdel eller forklar-princip

Med udbudsloven blev der indført et krav om, at offentlige ordregivere

enten skal opdele kontrakter i delaftaler eller forklare, hvis en opdeling

findes uhensigtsmæssig (opdel eller forklar-princippet). Forklaringen skal

fremgå af udbudsmaterialet. Det bagvedliggende hensyn har været at ska-

be bedre adgang for små- og mellemstore virksomheder (SMV'er) til at

byde på offentlige opgaver, hvilket samtidig kan styrke konkurrencen om

opgaverne.

Kravet om at opdele eller forklare sig følger direkte af et EU-direktiv og

gælder kun, når ordregivere gennemfører

udbud med en værdi over EU’s

tærskelværdier. Tærskelværdien for indkøb af varer og tjenesteydelser er

henholdsvis 1 mio. kr. for statslige ordregivere og 1,5 mio. kr. for regio-

nale og kommunale ordregivere. For bygge- og anlægskontrakter er tær-

skelværdien ca. 39 mio. kr. Det er den offentlige ordregiver, der skal vur-

dere, hvorvidt, og i givet fald hvordan, en kontrakt skal opdeles i forhold

til størrelse og genstand. Ordregiveren har et vidt skøn i forhold til denne

vurdering. Skønnet kan fx baseres på økonomiske hensyn i form af effek-

tiviseringsgevinster, der kan opnås ved at udbyde større, samlede kontrak-

ter.

I forbindelse med vedtagelsen af udbudsloven blev det besluttet, at ud-

budslovens opdel eller forklar-princip skulle evalueres primo 2017. Ud-

budsloven evalueres samlet set i 2020, dvs. to år efter, at loven er fuldt ud

indfaset.

3. Evalueringens hovedresultater

Evalueringen er baseret på en stikprøve på 175 EU-udbud, som er gen-

nemført efter, udbudsloven trådte i kraft, jf. bilag om evalueringens data-

grundlag og metode. Undersøgelsen viser, at 38 af disse udbud er opdelt i

delaftaler, hvilket svarer til ca. 22 pct.

Til sammenligning viste en kortlægning fra 2016, der bygger på en total-

opgørelse af oplysninger fra udbud, hvor der er indgået kontrakt i 2015, at

15 pct. af udbuddene indeholdt delaftaler. Det peger på, at andelen af ud-

3/10

bud, som er opdelt i delkontrakter er steget efter udbudslovens ikrafttræ-

delse.

137 ud af de 175 EU-udbud i stikprøven er ikke opdelt i delkontrakter. I

en supplerende spørgeskemaundersøgelse har seks af disse ordregivere

angivet, at udbuddet faktisk var opdelt i delaftaler. Dette fremgik dog ikke

af udbudsbekendtgørelsen, hvor ordregiver skal angive ja eller nej i for-

hold til, om den pågældende kontrakt er opdelt i delkontrakter eller ej.

Dermed er antallet af udbud, der er opdelt i delaftaler potentielt højere

end de 38 udbud, hvor det har været muligt entydigt at identificere, at

kontrakten er opdelt.

Ordregiveres forklaringer på manglende opdeling af udbud

I 71 af de 137 udbud, der ikke er opdelt i delkontrakter, har det ikke været

muligt at identificere en forklaring på, hvorfor kontrakten ikke er opdelt i

delaftaler.

I forbindelse med en supplerende spørgeskemaundersøgelse har 11 af

disse ordregivere angivet, at forklaringen på, at udbuddet ikke er opdelt i

mindre kontrakter, fremgår af materialet. Spørgeskemaundersøgelsen er,

jf.

boks 2,

gennemført anonymt, hvorfor det ikke muligt at verificere det-

te.

For kontrakter der ikke er opdelt i delkontrakter gælder dermed, at op

mod 56 pct. af ordregiverne angiver en forklaring, hvorimod mindst 44

pct. af ordregiverne ikke angiver en forklaring om, hvorfor kontrakten

ikke er opdelt i delkontrakter jf.

figur 1.

Figur 1: Fordelingen af ikke opdelte kontrakter

48,2%

(66)

56 pct. har

potentielt

forklaret

8,0% (11)

52 pct., hvor

forklaringen ikke

kunne identificeres

44,0%

(60)

Ikke opdelte, med forklaring

Ikke opdelte, med en potentiel forklaring

Ikke opdelte, og ingen forklaring

4/10

Indhold og format for ordregiveres forklaringer

Ordregivernes forklaringer på, hvorfor kontrakten ikke er opdelt, fremgår

typisk af selve udbudsmaterialet. I 14 af de 66 udbud fremgår forklarin-

gen af selve udbudsbekendtgørelsen. Forklaringerne står typisk i et sær-

skilt afsnit, og der er ikke tvivl om, at der henvises til bestemmelserne i

udbudsloven § 49, stk. 2. Det skyldes, at de overvejelser og argumenter,

der ligger til grund for ikke at opdele kontrakten, beskrives i umiddelbar

forlængelse af, at ordregiver tilkendegiver, at kontrakten ikke er opdelt.

Som led i evalueringen er der foretaget en kategorisering af ordregivernes

forklaringer, jf.

tabel 1.

Tabel 1: Kategorisering af ordregiveres forklaringer i de 66 udbud

Hovedkategori

Eventuel underkategori

Antallet af gange

hovedkategorien

optræder

Økonomiske hensyn

Bedre priser

Stordriftsfordele

Sammenhæng i opga-

veløsningen/ydelsen

Transaktionsomkost-

Kontraktadministration

ninger

Omkostninger i udbuds-

processen

Bedre koordinering

Færre procesomkostninger

i kontraktforløbet

Markedsmæssige hen- Bedste konkurrence

Opdeling vil ikke skabe

syn

større konkurrencefelt

Ingen konkurrence om

delaftaler

SMV'er vil ikke få bedre

adgang ved opdeling

Opgaven har begrænset

omfang

Hensyn til forsynings-

sikkerhed

Kompleksitet i opgave-

løsningen

Tekniske hensyn

Faglige hensyn

Klar ansvarsdeling

Administrative hensyn

Kvalitet i opgaveløs-

5/10

ningen

Strømline kontrakten

Driftshensyn

Anm.: Kategorierne og opdelingen er baseret på en vurdering af ordregivernes kvalitative svar.

Idet ordregivere peger på flere forhold, som bagrund for ikke at opdele kontrakten, summer antal-

let af gange, hovedkategorien optræder, til mere end 66.

I omkring halvdelen af forklaringerne, der optræder i evalueringen, refe-

reres til flere forhold som baggrund for, at kontrakten ikke er opdelt. Eva-

lueringen peger på, at ordregivere i langt de fleste tilfælde refererer til

forklaringer, der af bemærkningerne til udbudsloven er fremhævet som

mulige begrundelser for at vælge ikke at opdele en kontrakt i mindre dele.

Det vil også være i overensstemmelse med loven at bruge andre begrun-

delser.

Der er ingen konkrete form- eller indholdsmæssige krav til, hvordan or-

dregivere udarbejder deres forklaring på, hvorfor en kontrakt ikke opdeles

i mindre delaftaler. Af

boks 1

nedenfor fremgår eksempler på forklarin-

ger, der optræder i de udbud, der indgår i evalueringen.

Boks 1: Eksempler på forklaringer

”

Ordregiver udbyder ikke kontrakten i mindre delaftaler, begrundet i

Ordregivers transaktionsomkostninger.

”

Ydelserne er ikke opdelt i delkontrakter ud fra markedsmæssige og

økonomiske hensyn, herunder omkostninger til udbud og kontraktadmi-

nistration.

”

Nærværende udbudte kontrakt er ikke opdelt i delkontrakter. Begrun-

delsen herfor er de markedsmæssige hensyn. Ordregiver skønner, at

kontraktens genstand og omfang betyder, at Ordregiver ikke kan drage

fordel af konkurrencesituationen, såfremt kontrakten opdeles i del-

kontrakter, da sortimentsbredden og de tekniske specifikationer ikke

spænder så bredt, at en opdeling i delkontrakter vil give den for Ordre-

giver mest optimale kontrakt.

”

Forklaringerne i

boks 1

angiver eksempler på ordregiveres forklaringer på

et overordnet niveau. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har kendskab

til, at nogle ordregivere derudover udarbejder supplerende materiale om

analyserne bag forklaringerne. Dette materiale er typisk ikke en del af

udbudsmaterialet, da det ikke som sådan vedrører tilbudsafgivningen.

Udbud, hvor forklaringen ikke kunne udledes

Ca. halvdelen af de ordregivere, der står bag de 71 udbud, hvor det ikke

har været muligt at identificere en forklaring på, hvorfor kontrakten ikke

er opdelt i delaftaler, er enten et offentligretligt organ eller en offentlig

6/10

virksomhed, såsom en uddannelsesinstitution, boligforening eller et of-

fentligt selskab. Lige over en tredjedel af ordregiverne er kommunale

ordregivere, mens de resterende 15 pct. er enten en statslig- eller regional

ordregiver eller en anden myndighed på nationalt niveau. Der er ingen

indkøbscentraler repræsenteret blandt de ordregivere, der har udeladt for-

klaringen på, at kontrakten ikke opdeles.

Figur 2: Fordelingen af ordregivertyper bag ikke opdelte udbud uden

forklaring

7,0%

8,5% (5)

(6)

35,2%

(25)

49,3%

(35)

Kommune

Offentligretligt organ eller offentlig virksomhed

Region

Statslig myndighed

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har sendt supplerende spørgsmål til

disse ordregivere. Af

tabel 2

fremgår en oversigt over de forklaringer,

ordregiverne giver i denne forbindelse.

Tabel 2: Ordregiveres forklaring på manglende kontraktopdelinger

Antal ordregivere Forklaring

Ordregiverne har overvejet, hvorvidt kontrakten

skulle opdeles, men overvejelserne fremgår ikke af

udbudsmaterialet

Som forklaring er

angivet ”andet” på spørgsmålet

om begrundelsen for, at forklaringen ikke umiddel-

bart kan udledes af materialet. Alle 15 ordregivere

har anvendt muligheden for at uddybe svar. Flere

angiver, at der har været tale om udbud af ét enkelt

produkt/ydelse, hvorfor kontrakten ikke er opdelt.

Forklaringen på, at kontrakten ikke er opdelt, frem-

går af materialet

Det pågældende udbud har været opdelt i delaftaler

Med henvisning til udbudslovens § 49 peges på, at

kontrakten kan betragtes som en delkontrakt i en

7/10

større sammenhæng, og at dette er baggrunden for,

at kontrakten ikke er opdelt.

Ordregivere forklarer, at de ikke konkret har for-

holdt sig til, hvorvidt kontrakten skulle opdeles.

Anm.: Opgørelsen baserer sig på i alt 71 ordregivere, hvor det ikke har været muligt at finde en

forklaring på, hvorfor udbudskontrakten ikke er opdelt i delaftaler.

Note 1: Dette er ikke en forklaring, der er i overensstemmelse med udbudsloven, idet forklaringen

skal fremgå af selve materialet.

Note 2: Da spørgeskemaundersøgelsen er gennemført anonymt, kan dette ikke verificeres.

Note 3: Disse seks ordregivere er ikke blevet stillet yderligere spørgsmål.

Fakta om opdelte og ikke-opdelte kontrakter

Evalueringen peger på, at udbud, der gennemføres som fælles udbud, og

dermed på vegne af flere ordregivere, oftere er opdelt i delaftaler.

Den gennemsnitlige, anslåede kontraktværdi for delaftaler er 13,7 mio. kr.

Til sammenligning var den gennemsnitlige, anslåede kontraktværdi for

delaftaler på 15,8 mio. kr. i totalopgørelsen fra 2016

, Den højeste, anslå-

ede kontraktværdi for én delaftale i evalueringens stikprøve er 142 mio.

kr., mens den laveste er 18.000 kr. Variationen afspejler bl.a., at der er

tale om udbud af meget forskellige opgaver.

I gennemsnit er der knyttet fire delaftaler til et udbud, der er opdelt i min-

dre kontrakter. I to tilfælde består et udbud af 15 delaftaler, mens det for

16 udbud gælder, at der er knyttet to delaftaler til det enkelte udbud.

Tabel 3 sammenfatter fakta om de udbud fra stikprøven, der er opdelt

hhv. ikke opdelt i delaftaler.

Tabel 3: Fakta om opdelte og ikke-opdelte kontrakter

Variabel

Opdelte kontrak-

ter

Antal kontrakter i alt

38 (22 pct.)

Rammeaftaler

15 (40 pct.)

Fælles udbud

13 (34 pct.)

Gennemsnitslig kontraktværdi

54 mio. kr.

Median for kontraktværdien på 8,5 mio. kr.

delaftaler

Gennemsnitlig kontraktværdi for 13,7 mio. kr.

delaftaler

Kontrakttype:

24 (63 pct.)



Tjenesteydelse

11 (29 pct.)



Varekøb

Ikke-opdelte

kontrakter

137 (78 pct.)

61 (45 pct.)

24 (18 pct.)

35,6 mio. kr.

11 mio. kr.

70 (51 pct.)

57 (42 pct.)

Opgørelsen er baseret på oplysninger beskrevet i bilag 1.

8/10



Bygge og anlægsarbejder

3 (8 pct.)

10 (7 pct.)

Anm.: I forbindelse med 21 af de udbud, der er opdelt i delaftaler, har ordregiver opgivet en esti-

meret kontraktværdi. For 18 af de udbud, der indeholder delaftaler, har ordregiver angivet en

anslået kontraktværdi for de enkelte delaftaler. I forbindelse med 65 af de udbud, der ikke er op-

delt i delaftaler er opgivet en estimeret kontraktværdi. Som led i beregningen af den gennemsnitli-

ge kontraktværdi for udbud, der ikke er opdelt i delaftaler, er der set bort fra udbud, som har en

samlet, anslået kontraktværdi på over 1 mia. kr. Der er tale om ét enkelt udbud.

Det er typisk tjenesteydelseskontrakter, der opdeles i delaftaler, hvilket

kan skyldes, at det oftere vil være relevant at foretage en opdeling af en

tjenesteydelseskontrakt i forhold til kvantitet, geografi eller forskellige

kontraktgenstande.

9/10

Bilag: Evalueringens datagrundlag og metode

Data indsamlet i 2017

Grundlaget for evalueringen er en stikprøve på 175 EU-udbud, som er

gennemført efter den nye udbudslov (i 2017)

. Der gennemføres ca. 2.300

danske EU-udbud om året, og stikprøven udgør dermed ca. 8 pct. heraf.

Stikprøven er udvalgt blandt aktive udbud i EU’s TED-database

. Udbud-

dene i stikprøven er udvalgt på baggrund af CPV-koder, således at de

udbud, der indgår i stikprøven på overordnet brancheniveau, er repræsen-

tative for antallet af udbud, der gennemføres indenfor de overordnede

brancher i løbet af et år. Stikprøven er således repræsentativ i forhold til

overordnet brancheniveau, mens stikprøven ikke er udvalgt på baggrund

af andre forhold, som fx kontraktværdi eller kontrakttype.

På baggrund af en kortlægning af relevante oplysninger fra udbudsbe-

kendtgørelsen og udbudsmaterialet, er der etableret et datasæt med en

række variable, herunder en variabel, der angiver, om kontrakten er op-

delt, og evt. forklaring på, at kontrakter ikke er opdelt.

I tillæg til kortlægning og analyse af de 175 EU-udbud, er der gennemført

en spørgeskemaundersøgelse blandt ordregivere, der har gennemført et

udbud, som indgår i stikprøven, hvor det ikke har været muligt at finde en

forklaring på, hvorfor kontrakten ikke er opdelt i delaftaler. Spørgeske-

maundersøgelsen er gennemført anonymt. I alt optræder 71 udbud i eva-

lueringen, hvor det ikke har været muligt at udlede en forklaring. 51 or-

dregivere (eller rådgivere for ordregivere) har besvaret undersøgelsen,

mens 20 ordregivere har undladt at svare. Ordregivere har haft mulighed

for at opgive deres kontaktoplysninger, hvis de har ønsket at blive kontak-

tet for en uddybning af deres besvarelse.

Kortlægning gennemført i 2016

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen gennemførte i 2016 en kortlægning

af indholdet af samtlige bekendtgørelser om indgåede kontrakter offent-

liggjort i EU’s TED-database

i 2015. I 2015 er der indgået kontrakt om

2.710 EU-udbud, hvoraf 399 af udbuddene indeholdt delaftaler, hvilket

svarer til 15 pct. Med afsæt i relevante oplysninger i bekendtgørelserne

om indgåede kontrakter og den tilhørende udbudsbekendtgørelse, er der

etableret et datasæt, som bl.a. indeholder information om gennemsnitlige

kontraktværdier for udbuddene og eventuelle delaftaler.

Sammenligning af data fra de to undersøgelser

Udbud gennemført efter Forsynings- og Forsvarsdirektivet samt udbud gennemført efter udbuds-

lovens light-regime indgår ikke i evalueringen, da disse udbud ikke er omfattet af opdel eller for-

klar-princippet.

TED (Tenders Electronic Daily) er onlineudgaven af Supplement til EU-tidende om offentlige

kontrakter. I TED findes

et overblik over alle udbud med en kontraktværdi over EU’s tærskelvær-

dier.

10/10

Data indsamlet i 2017 udgør en stikprøve blandt offentliggjorte EU-

udbud, mens data indsamlet i 2016 udgør hele populationen. Dette skyl-

des, at datagrundlaget i 2016 udgøres af oplysninger fra alle bekendtgø-

relser om indgåede kontrakter vedr. EU-udbud offentliggjort i 2015. På

den baggrund bemærkes det, at data indsamlet i de to år ikke er identiske.

Det antages, at opdeling af en kontrakt bl.a. afhænger af den branche, det

konkrete udbud vedrører, og udbuddets samlede kontraktværdi. Stikprø-

ven fra 2017 er som beskrevet repræsentativ i forhold til overordnet bran-

cheniveau. En sammenligning mellem de gennemsnitlige, anslåede kon-

traktværdier fra udbud i 2017-undersøgelsen og kortlægningen fra 2016

viser dog, at de anslåede, gennemsnitlige kontraktværdier på tværs af de

to opgørelser ikke adskiller sig markant fra hinanden.

På de to parametre, der forventes at have betydning for, hvorvidt en kon-

trakt opdeles i mindre dele eller ej, er det således vurderingen, at stikprø-

ven er repræsentativ. På den baggrund vurderes det også, at data fra de to

undersøgelser er sammenlignelige.