Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2016-17
ERU Alm.del Bilag 200
Offentligt
1760811_0001.png
EVALUERING AF
DET SYSTEMISKE
RISIKORÅD
MAJ 2017
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.
Baggrund ................................................................................................................. 4
2. Sammenfatning og vurdering ................................................................................ 5
2.1 Vurdering af Rådets opgaveløsning ........................................................................ 5
2.2 Rådets brug af instrumenter og resultater ............................................................... 5
3. Beskrivelse af Rådets arbejde ............................................................................... 7
3.1 Del 1: Rådet overvåger risici i det finansielle system som helhed ........................... 7
3.2 Del 2: Rådet henstiller om tiltag efter et "følg-eller-forklar"-princip .......................... 7
3.3 Del 3: Rådet vurderer, om politiktiltag er tilstrækkelige ........................................... 8
4. Status på Rådets brug af observationer, advarsler og henstillinger .................. 9
4.1 Beskrivelse af Observation ..................................................................................... 9
4.2 Beskrivelse af Advarsel ........................................................................................... 9
4.3 Beskrivelse af Henstilling ........................................................................................ 9
4.4 Oversigt over henstillinger, Advarsler og observationer ........................................ 10
4.5 Henstilling om indfasning af kapitalkravslovgivning............................................... 10
4.6 Henstilling om reduceret omfang af afdragsfrie lån ved høje
belåningsniveauer .......................................................................................................... 11
4.7 Observationer om lave renter og opbygning af systemiske risici........................... 13
4.8 Advarsel om opbygning af systemiske risici på Færøerne .................................... 16
4.9 Henstilling om Aktivering af en generel systemisk kapitalbuffer på Færøerne ...... 16
4.10 Henstilling om Begrænsning af risikable låntyper ved høj gældsætning i
København og Aarhus .................................................................................................... 17
5.
6.
Den kontracykliske buffer .................................................................................... 18
Timing af henstillinger og advarsler.................................................................... 19
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
1760811_0004.png
1. BAGGRUND
I 2011 anbefalede Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB), at alle
medlemslande udpeger myndigheder, der har ansvar for håndtering af systemiske risici,
fx i form af et nationalt systemisk risikoråd. Med afsæt i denne henstilling anbefalede
Udvalg om Struktur for Finansielt Tilsyn i Danmark en konkret model for et systemisk
risikoråd i Danmark.
Det Systemiske Risikoråd blev på den baggrund etableret ved en ændring af lov om
finansiel virksomhed og har nu fungeret i knap 4 år. Rådet holdt sit første møde i april
2013. Rådet mødes kvartalsvist og har afholdt 17 møder.
Det fremgår af lovgrundlaget for Det Systemiske Risikoråd (DSRR), at ”erhvervs- og
vækstministeren evaluerer Det Systemiske Risikoråd 3 år efter rådets etablering på
basis af de hidtidige erfaringer med rådets funktion og den internationale udvikling.”
Det fremgår af lovgivningen, at Det Systemiske Risikoråd har til opgave at:
•
•
•
•
•
identificere og overvåge systemiske finansielle risici i Danmark, Grønland og på
Færøerne,
udtale sig gennem observationer om systemiske finansielle risici,
komme med advarsler om opbygningen af systemiske finansielle risici,
komme med henstillinger om initiativer på det finansielle område, som kan reducere
eller forebygge opbygningen af systemiske finansielle risici, og
blive hørt om advarsler og henstillinger fra Det Europæiske Udvalg for Systemiske
Risici (ESRB).
Det fremgår desuden af lovgivningen, at Rådet er rådgivende. Udformningen af
lovgivningen tog blandt andet afsæt i anbefalingerne fra Udvalg om Struktur for
1
Finansielt Tilsyn i Danmark.
Der er nu foretaget en evaluering af Rådets arbejde. Evalueringen indeholder en
beskrivelse af Rådets arbejde og Rådets brug af henstillinger, advarsler og
observationer, og en redegørelse for hvordan der er blevet svaret på og fulgt op på
disse.
Udvalget havde deltagelse af Erhvervsministeriet (formand), Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet,
Finanstilsynet og Nationalbanken samt to uafhængige medlemmer. Udvalget foreslog en konkret model til udformning af et
systemisk risikoråd i Danmark og anbefalede,
”at der, med henblik på at styrke fokus på systemiske finansielle risici i
Danmark, oprettes et systemisk risikoråd, hvor [relevante ministerier, Finanstilsynet og Nationalbanken] er repræsenteret.
Et sådant råd, som alene bør have en rådgivende funktion, giver de bedste rammer for en fortsat inddragelse af og effektiv
koordination mellem de forskellige myndigheder. Herudover sikrer en rådsmodel, at forskellige synsvinkler inddrages i
beslutningsgrundlaget, når systemiske risici skal identificeres og håndteres.
1
4
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
2. SAMMENFATNING OG
VURDERING
2.1
VURDERING AF RÅDETS OPGAVELØSNING
Det er den samlede vurdering, at Rådet er velfungerende, og at det er en styrke, at
myndigheder med ansvar for at sikre den finansielle stabilitet og for reguleringen af den
finansielle sektor drøfter finansielle spørgsmål i et forum, hvor det finansielle system
overvåges systematisk. Som det fremgår nedenfor, har Rådet opbygget et solidt og
omfattende analytisk grundlag til at overvåge systemiske risici. Det indebærer, at
myndighederne i dag har et fælles grundlag for at vurdere systemiske finansielle risici og
for med en fast frekvens at drøfte disse. Det er således på de kvartalsvise møder i
Rådet, at aktuelle systemiske risici drøftes og vurderes, hvorpå Rådet eventuelt træffer
beslutning om at tage Rådets instrumenter i brug, jf. nedenfor.
Etableringen af Det Systemiske Risikoråd vurderes på den bagrund at have styrket
koordinationen og videndelingen mellem myndighederne, idet koordinationen tidligere
var mere ad hoc præget og ikke foregik på et ligeså systematiseret analytisk grundlag.
Den systematiske tilgang til overvågning af systemiske risici har skærpet den fælles
opmærksomhed på risici i den finansielle sektor og muligheden for at agere herpå i tide.
Rådet har udover repræsentanter for relevante myndigheder tre uafhængige
medlemmer. De uafhængige medlemmer styrker diskussionen i Rådet ved at bidrage
med indsigt på baggrund af erfaring fra henholdsvis den finansielle sektor, en
udenlandsk centralbank og forskningsverdenen.
2.2 RÅDETS BRUG AF INSTRUMENTER OG RESULTATER
Rådet har tre instrumenter (observationer,
advarsler
og
henstillinger)
til sin rådighed.
Instrumenterne og Rådets brug af disse er behandlet nedenfor.
I løbet af de fire år, Rådet har eksisteret, har det udstedt
•
•
•
to
observationer
om lave renter og deraf følgende risiko for opbygning af systemiske
finansielle risici (hhv. september 2014 og marts 2015),
en
advarsel
rettet mod erhvervsministeren om opbygning af systemiske risici på
Færøerne (september 2016), og
fire
henstillinger
rettet mod erhvervsministeren om henholdsvis indfasning af
kapitalkravslovgivning fra EU (juni 2013), om begrænsning af afdragsfrie lån ved
høje belåningsniveauer (september 2014), om fastsættelse af en systemisk buffer
på Færøerne (marts 2017) og om begrænsning af risikable låntyper ved høj
gældsætning i København og Aarhus (marts 2017)..
Når advarsler og henstillinger er rettet mod ministeren, forpligter det regeringen til enten
at følge henstillingen, eller til at forklare hvorfor regeringen ikke følger henstillingen.
Rådet har med sine observationer, advarsel og henstillinger været medvirkende til et
styrket fokus på områder i det finansielle system, hvor der kan være risiko for opbygning
af risici, og hvor der kan være behov for handling. Således har det fokus, der har været i
observationerne om lave renter og risikoen for opbygning af systemiske risici på
5
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
ejendomsmarkedet blandt andet været medvirkende til, at Finanstilsynet har udarbejdet
en vejledning om forsigtighed i långivningen i områder med vækst i boligpriserne.
Et andet eksempel er, at Rådets henstilling om begrænsning af afdragsfrie lån ved høje
belåningsniveauer, sammen med øvrigt myndigheds- og markedsfokus herpå, har
bidraget til, at der i realkreditinstitutterne er skabt en bevidsthed om, at andelen af
afdragsfrie lån ved høje belåningsniveauer bør nedbringes. Der er tydelige tegn på, at en
tilpasning af andelen af afdragsfrie lån ved høje belåningsniveauer er i gang.
Det vurderes, at de instrumenter, Rådet har til rådighed med tilhørende såkaldte ”følg-
eller-forklar” beføjelser har bidraget til årvågenhed om de temaer, der har været
genstand for Rådets henstillinger, advarsel og observationer. Rådet har benyttet alle
instrumenter til rådighed (henstillinger, advarsler og observationer) Det er vurderingen, at
Rådet har de fornødne redskaber til at kunne udfylde sin rådgivende rolle.
6
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
3. BESKRIVELSE AF RÅDETS
ARBEJDE
Rådets arbejde med at overvåge og reagere på opbygning af systemiske risici er opdelt i
tre overordnede dele.
3.1
DEL 1: RÅDET OVERVÅGER RISICI I DET FINANSIELLE
SYSTEM SOM HELHED
Rådet danner sig et overbliksbillede af udviklingen i det finansielle system hvert kvartal.
Overblikket tager udgangspunkt i en række analyser af udlånstendenser,
kreditinstitutternes finansieringsbehov mv. Analyserne bruges til at belyse forskellige
udviklingstendenser i det finansielle system, som kan indebære systemiske risici. Fx kan
øget risikovillighed eller overoptimisme blandt långivere, virksomheder og husholdninger
risikere at forstærke et opsving og det efterfølgende tilbageslag gennem overdreven
udlånsvækst og gearing. De områder, som Rådet analyserer, er beskrevet i notatet
Overvågning af systemiske risici,
der er tilgængeligt på Rådets hjemmeside. Rådet
fokuserer på det finansielle system som helhed og ikke på enkelte institutter – med
mindre, institutterne har betydning for hele systemet på grund af deres størrelse eller
kompleksitet.
Rådet supplerer overbliksbilledet med dybdegående analyser af udvalgte emner, som
kan påvirke den finansielle stabilitet. Rådet har bl.a. set nærmere på betydningen for det
finansielle system af finansielle forpligtelser mellem danske finansielle virksomheder, på
den øgede brug af sikkerhedsstillelse i form af repo-forretninger mv. og på cyberangreb
som systemisk trussel.
3.2 DEL 2: RÅDET HENSTILLER OM TILTAG EFTER ET
"FØLG-ELLER-FORKLAR"-PRINCIP
Rådet henstiller om tiltag på det finansielle område, der skal tages i god tid, inden risci
materialiserer sig, så systemiske risici bliver forebygget eller risiciene kan håndteres.
Hvis der er behov for skærpet opmærksomhed, men endnu ikke behov for konkrete
tiltag, kan Rådet alternativt udsende en observation eller en advarsel. Rådet skal ikke
henstille om fx konkrete krisehåndteringstiltag eller tiltag vedrørende fx finans- og
skattepolitik.
Til brug for Rådets arbejde er der fx udviklet en metode til at vurdere behovet for et
modcyklisk kapitalkrav i Danmark, også kaldet den kontracykliske kapitalbuffer, jf.
særskilt afsnit herom.
Rådet vurderer på hvert møde, om der er behov for tiltag. Efter hvert møde har Rådet
udsendt en pressemeddelelse, der sammenfatter Rådets risikovurdering og opsummerer
centrale drøftelser.
7
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
3.3 DEL 3: RÅDET VURDERER, OM POLITIKTILTAG ER
TILSTRÆKKELIGE
Rådet vurderer, hvordan regeringen – eller andre modtagere af en henstilling – følger op
på initiativer, som Rådet har anbefalet. Henstillinger fra Rådet skal gennemføres, eller
også skal Rådet have en forklaring på, hvorfor en henstilling i givet fald ikke er fulgt.
Rådets vurdering skal belyse, om opfølgningen er tilstrækkelig. Rådets vurdering af
regeringens opfølgning på henstillingerne om indfasning af kapitalkrav og om
afdragsfrihed fremgår af Rådets pressemeddelelser (vurdering af opfølgningerne er
tilgængelige på Rådets hjemmeside og beskrives kort nedenfor).
8
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
4. STATUS PÅ RÅDETS BRUG AF
OBSERVATIONER, ADVARSLER
OG HENSTILLINGER
Det fremgår af lovgrundlaget for Rådet, at Rådet kan komme med observationer,
advarsler og henstillinger, som kan være rettet mod fx regeringen.
4.1
BESKRIVELSE AF OBSERVATION
Rådet kan udsende en observation, hvis Rådet finder, at der er risiko for opbygning af
systemiske finansielle risici, som bør følges nøjere. En observation er ikke nødvendigvis
rettet mod specifikke offentlige myndigheder, men kan rettes til relevante myndigheder,
regeringen og til offentligheden. En observation udløser ikke handlepligt hos en eventuel
modtager af observationen.
4.2 BESKRIVELSE AF ADVARSEL
Rådet kan udsende en advarsel om opbygning af systemiske finansielle risici, som bør
overvejes imødegået. I modsætning til udstedelse af en observation skal der være klare
tegn på opbygning af systemiske risici for at udstede en advarsel.
Ligesom ved en observation kan en advarsel rettes mod en eller flere myndigheder,
regeringen og til offentligheden, og er således ikke nødvendigvis rettet mod specifikke
offentlige myndigheder.
En eventuel modtager er forpligtet til inden for tre måneder at afgive en redegørelse,
hvori advarslen adresseres, herunder, om den giver anledning til at foretage nærmere
vurderinger, gennemføre tiltag eller lignende. I særlige tilfælde kan Rådet træffe
beslutning om, at redegørelsen skal foreligge tidligere. Rådet skal vurdere, om
handlingerne som opfølgning på en advarsel og begrundelserne herfor, er tilstrækkelige.
4.3 BESKRIVELSE AF HENSTILLING
En henstilling rummer et forslag fra Rådet om at gennemføre et konkret initiativ, der vil
være hensigtsmæssigt for at begrænse eller modvirke identificerede systemiske
finansielle risici. En henstilling kan være rettet mod en eller flere myndigheder.
Modtageren af en henstilling er forpligtet til inden for tre måneder enten at gennemføre
henstillingen eller at afgive en redegørelse, hvori det forklares og begrundes, hvorfor en
henstilling i givet fald ikke gennemføres. Rådet skal vurdere, om handlingerne som
opfølgning på en henstilling og begrundelserne herfor, er tilstrækkelige. Hvis en
offentliggjort henstilling ikke følges, skal Rådet offentliggøre en vurdering af, hvilke
konsekvenser det har for de systemiske risici.
Henstillinger, advarsler og observationer rettet mod regeringen indeholder altid en
udtalelse fra ministeriernes repræsentanter i Rådet. Ministeriernes repræsentanter og
Finanstilsynets medlemmer har ikke stemmeret i forbindelse med Rådets vedtagelse af
henstillinger, advarsler og observationer rettet mod regeringen.
9
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
1760811_0010.png
4.4 OVERSIGT OVER HENSTILLINGER, ADVARSLER OG
OBSERVATIONER
Siden Rådet blev etableret i 2013 har Rådet vedtaget fire henstillinger, to observationer
og en advarsel, jf. tabel 1.
Tabel 1. Oversigt over observationer, advarsler og henstillinger fra Rådet
Dato
Juni 2013
Sept 2014
Redskab
Henstilling
Henstilling
Tema
Indfasning af
kapitalkravslovgivning
Reduceret omfang af afdragsfrie
lån ved høje belåningsniveauer og
lavere lånegrænse for afdragsfrie
lån
Lave renter og opbygning af
systemiske risici
Lave renter og opbygning af
systemiske risici
Opbygning af systemiske risici på
Færøerne
Aktivering af en generel systemisk
kapitalbuffer på Færøerne
Begrænsning af risikable lånetyper
ved høj gældsætning i København
og Aarhus
Rettet mod
Erhvervsministeren
Erhvervsministeren
Sept 2014
Marts 2015
Sept 2016
Marts 2017
Marts 2017
Observation
Observation
Advarsel
Henstilling
Henstilling
Ingen specifik
Ingen specifik
Erhvervsministeren
Erhvervsministeren
Erhvervsministeren
Henstillingerne
vedrørte
-
indfasning af kapitalkravslovgivning
-
begrænsning af afdragsfrihed på realkreditlån.
-
aktivering af en generel systemisk kapitalbuffer på Færøerne
-
begrænsning af risikable lånetyper ved høj gældsætning i København og
Aarhus
Alle fire henstillinger er blevet rettet mod regeringen.
Observationerne
vedrørte de lave renter og risikoen for opbygning af systemiske risici,
da de meget lave renter kan give anledning til, at låntagere og finansielle aktører påtager
sig uforholdsmæssigt store risici.
Advarslen
vedrørte opbygning af systemiske risici på Færøerne og var rettet mod
regeringen.
I det følgende gennemgås de konkrete henstillinger, advarsler og observationer fra
Rådet.
4.5
HENSTILLING OM INDFASNING AF
KAPITALKRAVSLOVGIVNING
Rådet henstillede i 2013 om, at regeringen fulgte anbefalingerne fra Udvalget om
Systemisk Vigtige Finansielle Institutioner (SIFIer) og fremsætter lovforslag om
10
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
implementering af den (på tidspunktet for henstillingen kommende) europæiske
kapitalkravslovgivning.
Regeringen svarede Rådet, at man efter regeringens opfattelse levede op til
henstillingen. Rådet udtrykte enighed med regeringen i, at henstillingen i hovedtræk blev
fulgt. I sin opfølgning på regeringens svar konstaterede Rådet dog, at rammerne for den
modcykliske kapitalbuffer indfases gradvist fra 2015 til 2019. Rådet havde henstillet, at
rammerne blev introduceret fuldt ud i 2015. Rådet bemærkede, at hvis fx kreditgivningen
i perioden frem mod 2019 tilsiger fastsættelse af en modcyklisk buffer, der er større end
rammen det pågældende år, vil det kræve ny lovgivning.
4.6 HENSTILLING OM REDUCERET OMFANG AF
AFDRAGSFRIE LÅN VED HØJE BELÅNINGSNIVEAUER
Rådet henstillede i 2014 om, at regeringen sikrer, at omfanget af afdragsfrie lån ved høje
belåningsniveauer begrænses og som et supplement hertil, at der indføres lavere
lånegrænser på afdragsfrie lån.
Den daværende regering svarede, at den var enig i behovet for at reducere omfanget af
afdragsfrie lån ved høje belåningsniveauer, og at pejlemærket for afdragsfrihed i
Finanstilsynets tilsynsdiamant for realkreditinstitutter efter regeringens opfattelse er en
balanceret måde at adressere de aktuelle risici forbundet med afdragsfrihed.
Som opfølgning på regeringens svar vurderede Rådet, at systemiske risici forbundet
med afdragsfrihed bliver reduceret med tilsynsdiamanten, men at der fortsat er
uadresserede systemiske risici forbundet med realkreditinstitutternes mulighed for at
give afdragsfrihed ved høje belåningsniveauer.
Betragtes det samlede omfang af husholdningernes afdragsfrie lån, det vil sige ikke kun
ved høje belåningsniveauer, er omfanget af afdragsfrie lån samlet set faldet siden
september 2014, jf. figur 1. Efter en længere periode at have ligget stabilt på omkring 56
pct. af udlånet er omfanget siden september 2014 gradvist reduceret til knap 50 pct. i
december 2016 (seneste observation).
11
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
1760811_0012.png
Figur 1. Afdragsfrie låns andel af det samlede realkreditudlån til husholdninger
Pct.
70
65
60
55
50
45
40
2013M10
2013M12
2014M02
2014M04
2014M06
2014M08
2014M10
2014M12
2015M02
2015M04
2015M06
2015M08
2015M10
2015M12
2016M02
2016M04
2016M06
2016M08
2016M10
2016M12
2017M02
Kilde: Nationalbanken
Da realkreditinstitutterne frem mod 2020 skal nedbringe andelen af afdragsfrie lån ved
høje belåningsniveauer som følge af tilsynsdiamanten, er reduktionen også slået
igennem på delmængden af afdragsfrie lån med en belåningsgrad over 60 pct., jf. figur 2
(bemærk seneste data er fra ultimo 2015). Figuren viser udviklingen i beholdningen af
afdragsfrie lån ved høje belåningsniveauer. Andelen af afdragsfrie nyudlån ved høje
belåningsniveauer tegner et tilsvarende billede.
12
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
1760811_0013.png
Figur 2. Andel afdragsfrie lån ved med belåningsgrad over 60 pct. (beholdning)
Pct.
65
60
55
50
45
40
2010
2011
2012
2013
Hele Danmark
2014
2015
Kilde: Nationalbanken og Danmarks Statistik
De højere afdrag på husholdningers realkreditgæld skyldes udover myndighedernes
fokus herpå formentlig flere faktorer såsom det lave renteniveau, en ændret prisstruktur i
institutterne, hvor afdragsfrihed er blevet relativt dyrere, samt at en del husholdninger
siden 2014 har oplevet, at deres ti års afdragsfrihed er udløbet.
4.7
OBSERVATIONER OM LAVE RENTER OG OPBYGNING AF
SYSTEMISKE RISICI
Rådet har ad to omgange udsendt observationer om, at lave renter kan føre til
opbygning af systemiske finansielle risici. Begrundelsen for den første observation i 2014
havde afsæt i en generel bekymring om, at lave renter kan føre til aktivbobler som følge
af finansielle aktørers søgen efter afkast.
Rådets anden observation om lave renter var særligt rettet mod boligmarkedet.
Vedvarende (importerede) lave renter kombineret med et økonomisk opsving kan føre til
opbygning af systemiske risici via et rentefølsomt boligmarked. Rådet opfordrede i den
forbindelse penge- og realkreditinstitutter til at anvende en tilpas forsigtighed i
kreditgivningen i forhold til belåning af fast ejendom, især ved bevilling af lån med
variabel rente og afdragsfrihed.
Systemiske finansielle kriser som følge af opbygning af systemiske risici er typisk
forbundet med forudgående kraftig kreditvækst, som det fx var tilfældet forud for
finanskrisen i 2008/09.
Samlet set har der ikke været kreditvækst af betydning siden krisen jf. figur 3. Udlånet til
finansiering af boligkøb i og omkring de større byer er dog steget mere end i andre dele
af landet, men der er ikke tale om stigninger på et niveau med de vækstrater man så i
forbindelse med opbygning af boligboblen i 00’erne.
13
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
1760811_0014.png
Figur 3. Penge- og realkreditinstitutters udlån til husholdningerne
Mio. kr.
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2003M01
2003M09
2004M05
2005M01
2005M09
2006M05
2007M01
2007M09
2008M05
2009M01
2009M09
2010M05
2011M01
2011M09
2012M05
2013M01
2013M09
2014M05
2015M01
2015M09
2016M05
2017M01
Kilde: Nationalbanken
Rådet har fortsat fokus på det lave renteniveau og på risikoen for, at pludselige
ændringer i opfattelsen af risici eller i renteniveauet kan medføre kraftige fald i
aktivpriserne, herunder ejendomspriserne, jf. Rådets pressemeddelelse fra 14.
december 2016.
Særligt det københavnske ejerlejlighedsmarked har været præget af betydelige
prisstigninger (omkring 10 pct. årligt) siden starten af 2013, jf. figur 4. Månedsdata for
prisudviklingen på ejerlejligheder viser, at prisstigningstakten på ejerlejlighedsmarkedet
fra 2. kvartal 2016 til nu er aftaget i forhold til perioden fra 2. kvartal 2015 til 1. kvartal
2
2016.
2
Månedsdata fra Danmarks Statistik kan ikke fordeles regionalt, men ejerlejlighedsmarkedet i Region Hovedstaden vejer
tungt i det samlede prisindeks for ejerlejligheder. Seneste data for udviklingen i priserne på ejerlejligheder er for februar
2017.
14
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
1760811_0015.png
Figur 4. År-år vækst i priser på ejerlejligheder, Region Hovedstaden
Pct.
40
30
20
10
0
2004K1
2004K3
2005K1
2005K3
2006K1
2006K3
2007K1
2007K3
2008K1
2008K3
2009K1
2009K3
2010K1
2010K3
2011K1
2011K3
2012K1
2012K3
2013K1
2013K3
2014K1
2014K3
2015K1
2015K3
2016K1
2016K3
-10
-20
-30
Kilde: Danmarks Statistik
Blandt andet i lyset af udviklingen i boligpriserne i København har Finanstilsynet udstedt
Vejledning om kreditvurdering ved belåning af boliger i vækstområder mv.
Vejledningen
skal sikre, at penge- og realkreditinstitutters kreditbeslutninger om belåning af
privatkunders ejerboliger i områder med større prisstigninger baseres på robustheden af
kunders økonomiske forhold. Herunder skal der tages højde for, at renten kan stige, og
boligen kan falde i værdi.
Baggrunden for Finanstilsynets vejledning er de stigende boligpriser i København og
Aarhus, der i kombination med det lave renteniveau gav anledning til, at Det Systemiske
Risikoråd i 2015 opfordrede penge- og realkreditinstitutter til at være tilpas forsigtige i
kreditvurderingen.
Finanstilsynets vejledning om forsigtighed i kreditgivningen i vækstområder er et
eksempel på et initiativ, der kan bidrage til at dæmpe risikoen for opbygning af
systemiske risici. Det er også et eksempel på, at man ved at gribe ind i god tid kan
anvende blødere midler, her i form af en vejledning, sammenlignet med en situation,
hvor prisstigningerne har løsrevet sig fra realøkonomiske forhold, og hvor hårdere midler
kan være nødvendige. Andre eksempler på, at myndighederne har taget initiativer i
forhold til boligmarkedet/kreditgivningen er tilsynsdiamanten for realkreditinstitutter fra
2014 og princippet om en udbetaling på 5 procent ved finansiering af boligkøb.
Pointen om blødere midler i god tid snarere end hårde midler for sent i konjunkturcyklen
var desuden en af de pointer, der kom frem på Rådets konference i november 2016 om
indikatorer og initiativer i forhold til ejendomsmarkedet.
15
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
4.8 ADVARSEL OM OPBYGNING AF SYSTEMISKE RISICI PÅ
FÆRØERNE
Rådet har rettet en advarsel til erhvervsministeren om risiko for opbygning af systemiske
finansielle risici på Færøerne. I modsætning til en observation er det ifølge lovgrundlaget
en forudsætning for at udstede en advarsel, at der er klare tegn på opbygning af
systemiske finansielle risici.
Rådet har lagt vægt på, at færøsk økonomi historisk har udvist store udsving. Hvis den
nuværende kraftige økonomiske vækst på Færøerne er drevet af midlertidige forhold kan
det sammen med stigende huspriser i Tórshavn ved et omslag i økonomien føre til store
tab i de færøske banker. Rådet skriver derudover i sin henstilling, at der er tegn på, at
pengeinstitutterne på Færøerne har lempet kreditstandarderne.
Regeringen har sendt en redegørelse til Rådet. Regeringen er enig i, at blandt andet
husprisudviklingen i Tórshavn giver anledning til årvågenhed.
Regeringen er ikke enig med Rådet i, at der er klare tegn på opbygning af systemiske
finansielle risici, blandt andet fordi udlån i forhold til BNP og huspriser i forhold til
indkomster har været faldende siden hhv. 2008 og 2009.
Som opfølgning på Rådets advarsel om opbygning af systemiske finansielle risici på
Færøerne fra september og regeringens redegørelse drøftede Rådet, hvorvidt risici på
Færøerne er cykliske eller strukturelle. Den færøske økonomi er kendetegnet ved en
koncentreret erhvervsstruktur og store udsving i økonomien. Det kan have systemiske
implikationer for det finansielle system.
Regeringen følger den økonomiske situation på Færøerne og har løbende drøftelser
med det færøske landsstyre. Disse drøftelser er blandt andet mundet ud i, at man
imødekommer Færøernes ønske om at oprette et systemisk risikoråd på Færøerne. Et
systemisk risikoråd på Færøerne kan styrke overvågningen og identifikationen af
systemiske finansielle risici på Færøerne.
Det systemiske risikoråd på Færøerne kan komme med observationer, advarsler,
henstillinger og udtalelser om finansielle forhold som vedrører færøske ansvarsområder,
fx forsikringsområdet. Advarsler og henstillinger skal gives til den udøvende myndighed
på Færøerne. Det systemiske risikoråd på Færøerne kan derudover give ikke-bindende
udtalelser til Rådet om forhold, som vedfører dansk ansvarsområde, fx om finansiel
regulering af pengeinstitutter på Færøerne og tilsynet hermed. Udtalelser kan indgå i
rådets arbejde med at identificere og overvåge systemiske finansielle risici på Færøerne.
4.9 HENSTILLING OM AKTIVERING AF EN GENEREL
SYSTEMISK KAPITALBUFFER PÅ FÆRØERNE
Rådet vedtog på sit møde den 28 marts 2017, som opfølgning på drøftelserne på mødet
i december 2016 (jf. afsnit 4.8) en henstilling rettet mod erhvervsministeren om, at der
fastsættes en generel systemisk buffersats for eksponeringer på Færøerne på 1 pct. fra
1. januar 2018. Formålet med at indføre en generel systemisk buffer er at gøre bankerne
mere modstandsdygtige over for store udsving i den færøske økonomi.
Det er Rådets vurdering, at buffersatsen bør øges yderligere over de kommende år.
Rådet vil inddrage de færøske myndigheder i drøftelsen af et passende niveau for
buffersatsen, og hvor hurtigt buffersatsen skal indfases til dette niveau.
16
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
Ministeriernes repræsentanter udtalte i forbindelse med offentliggørelse af henstillingen,
at de er enige i, at det vil være hensigtsmæssigt i første omgang at fastsætte den
systemiske buffer for Færøerne på 1 pct. fra 1. januar 2018.
4.10 HENSTILLING OM BEGRÆNSNING AF RISIKABLE
LÅNTYPER VED HØJ GÆLDSÆTNING I KØBENHAVN OG
AARHUS
Rådet vedtog på sit møde den 28 marts 2017 at henstille til regeringen, at den sikrer en
begrænsning af boligbelåning med variabel rente og/eller afdragsfrihed, hvor låntagers
samlede gæld overstiger 400 pct. af indkomsten før skat. Rådet henstillede, at maksimalt
15 pct. af kreditinstitutternes nye belåning af boliger i København by og omegn samt
Aarhus må bestå af disse lån, eller at regeringen gennemfører et lignende initiativ med
tilsvarende effekter på boligmarkedet og långivningen.
I forhold til gældende regler vil initiativet trække i retning af en stramning af
kreditgivningen for nogle personer i København by og omegn samt Aarhus, der i dag kan
optage sådanne lån, hvis de opfylder et formuekrav. I Finanstilsynets vejledning om
forsigtighed i kreditvurderingen ved belåning af boliger i vækstområder mv. fremgår det,
at kunder med en høj gældsfaktor/gearing bør have en robust, positiv formue. Det
betyder, at formuen ifølge vejledningen bør forblive positiv, hvis boligen falder i værdi.
Ved en gældsfaktor/gearing mellem 4 og 5 bør formuen således som hovedregel være
positiv, selv om boligen falder 10 pct. i værdi. Ved en gældsfaktor/gearing på over 5 bør
formuen som hovedregel være positiv, hvis boligen falder 25 pct. i værdi.
De husholdninger forslaget vedrører skal i højere grad anvende fastforrentede lån med
afdrag og/eller tilpasse størrelsen af boliglånet. Det vil reducere sårbarheden over for
faldende boligpriser, stigende renter og negative økonomiske stød blandt låntagere i og
omkring de større byer og kunne dæmpe kreditfinansierede boligprisstigninger i disse
områder.
Rådet er primært bekymret for fortsat høje boligprisstigninger i de store byer, og deraf
følgende udlånsvækst i de store byer til husholdninger med høje gældsniveauer og høj
rentefølsomhed.
Fortsatte boligprisstigninger kan forstærke optimismen om den fremadrettede udvikling
og danne grobund for større risikotagning. Det øger risikoen for, at prisstigningerne kan
blive fulgt af tilsvarende prisfald. Sigtet med at gribe ind nu er at reducere antallet af
låntagere med høj gældsætning, som er særligt sårbare over for et boligprisfald, der kan
komme samtidig med en væsentlig rentestigning. Det kan samtidig bidrage til at
forebygge, at et skred i kreditstandarderne puster til boligpriserne i og omkring de største
byer.
Regeringen er forpligtet til, inden for en periode på tre måneder, at gennemføre
henstillingen eller at afgive en redegørelse, hvori det forklares og begrundes, hvorfor
henstillingen i givet fald ikke gennemføres.
Ministeriernes repræsentanter svarede i forbindelse med henstillingen, at de er enige i,
at udviklingen på boligmarkedet i og omkring de største byer kombineret med høje
belåningsgrader med variabel rente og/eller afdragsfrihed, giver anledning til
årvågenhed. Regeringen vil vurdere behovet for yderligere initiativer rettet mod
boligmarkedet og rentefølsomme husholdninger, bl.a. i lyset af ændringer i
boligbeskatningen.
17
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
5. DEN KONTRACYKLISKE BUFFER
Rådet har udviklet en metode til at vurdere behovet for et modcyklisk kapitalkrav i
Danmark, også kaldet den kontracykliske kapitalbuffer. Metoden er en beslutningsproces
med tre trin. Først vurderer Rådet en række nøgletal – hovedindikatorer –, dernæst
inddrager Rådet anden relevant information. Til sidst vurderer Rådet, hvad niveauet for
det modcykliske kapitalkrav bør være.
Den kontracykliske kapitalbuffer er en del af det samlede kapitalkrav til kreditinstitutter.
Den kontracykliske kapitalbuffer har til hensigt at styrke kreditinstitutternes
modstandskraft og gøre dem bedre i stand til at modstå tab i perioder, hvor opbyggede
risici materialiserer sig. Bufferen skal derfor bygges op i perioder, hvor systemiske risici
stiger. Det er typisk i perioder med meget høj kreditvækst. Når tiderne skifter, og det
finansielle system udsættes for stress, og institutterne påføres tab, kan bufferen frigives
igen. Det vil kunne bidrage til at understøtte kreditudbuddet og økonomien som helhed i
kriseperioder, idet kreditinstitutternes kapitaloverdækning alt andet lige øges, når
bufferkravet reduceres. Det er Rådets opfattelse, at bufferen først og fremmest er et
instrument til at gøre institutterne mere modstandsdygtige. Bufferen bør ifølge Rådet ikke
betragtes som et instrument til at påvirke konjunkturerne.
De kontracykliske kapitalbuffere for Danmark, Færøerne og Grønland fastsættes hvert
kvartal af erhvervsministeren. Erhvervsministeren beslutter ligeledes fra hvilken dato
bufferen skal finde anvendelse. Bufferen vil dog som udgangspunkt finde anvendelse fra
12 måneder efter bufferen er annonceret. Rådet vurderer på sine kvartalsvise møder,
hvilket niveau for de kontracykliske kapitalbuffere, man finder passende og udarbejder
en henstilling til erhvervsministeren, hvis bufferne foreslås aktiveret.
Den kontracykliske kapitalbuffer blev fastsat for første gang i Danmark i 1. kvartal 2015,
hvor den blev fastsat til 0 pct. Bufferen har ikke i den efterfølgende periode været fastsat
på et niveau højere end nul. Bufferen for Færøerne og Grønland blev fastsat for første
gang i henholdsvis 4. kvartal 2015 og 2. kvartal 2016, og har heller ikke været fastsat
højere end nul. Fastsættelsen i både Danmark, Grønland og på Færøerne er sket i
overensstemmelse med modellen udarbejdet i DSRR.
18
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
6. TIMING AF HENSTILLINGER OG
ADVARSLER
I forbindelse med anvendelse og aktivering af makroprudentielle værktøjer skal der
foretages en vurdering af, hvornår i den finansielle cyklus, værktøjerne skal aktiveres.
Der er tale om en balance, da det fra et samfundsperspektiv på den ene side kan være
omkostningsfyldt at aktivere initiativerne for sent, men på den anden side også kan være
omkostningsfyldt at aktivere værktøjerne for tidligt.
Det fremgår af lovgrundlaget, at
”en henstilling er et konkret forslag om gennemførelsen
af et initiativ, der efter Det Systemiske Risikoråds vurdering vil være hensigtsmæssigt for
at begrænse eller modvirke identificerede systemiske finansielle risici.”
Det betyder, at Rådet kan henstille til erhvervsministeren om aktivering af fx den
kontracykliske kapitalbuffer i tilfælde, hvor der er identificeret systemiske finansielle risici.
Som beskrevet ovenfor kan der gå op til 12 måneder fra det tidspunkt, Rådet henstiller
om aktivering af bufferen, til den finder anvendelse gennem kapitalkravet til institutterne.
Forudsætningerne for at kunne aktivere bufferen med det nuværende lovgrundlag kan
rejse spørgsmål om, hvorvidt rammerne muliggør tilstrækkelig tidlig opbygning af
institutternes modstandskraft, jf. formålet beskrevet ovenfor.
På den ene side kunne man have en bekymring for, om der med det nuværende set-up
er risiko for, at det tidspunkt, bufferen kommer i anvendelse i praksis er for tæt på det
tidspunkt, hvor man med fordel kunne have lempet bufferen i en situation med tab, da en
aktivering kræver identificering af systemiske risici, og der kan gå op til 12 måneder,
inden bufferen aktiveres.
På den anden side skal der være tilstrækkeligt klare tegn på, at der er opbygget risici
før, at Rådet kan drage den konklusion, ligesom det er muligt, at bufferen kan aktiveres
hurtigere end 12 måneder efter en henstilling. Rådet har endnu ikke henstillet om, at
buffersatsen fastsættes på et niveau højere end 0 pct., og der er derfor ikke konkrete
erfaringer.
Overvejelserne om timing i forhold til den kontracykliske buffer kan bredes ud til
generelle overvejelser om at adressere systemiske finansielle risici på specifikke
områder. Det kan fx være boligmarkedet, der har været et fokuspunkt for Rådet, dels på
grund af forholdsvist store prisstigninger på ejerboliger i København og Århus siden
2013 og dels på grund af erfaringerne fra finanskrisen i 2008/09, hvor det danske
boligmarked blev hårdt ramt af og forstærkede tilbageslaget i dansk økonomi.
I det lys har Rådet løbende drøftet, om der er behov for yderligere initiativer rettet mod
boligmarkedet, udover de initiativer der er taget i form af en tilsynsdiamant for
realkreditinstitutter, krav om 5 pct. udbetaling ved finansiering af boligkøb og
Finanstilsynets vejledning om forsigtighed i kreditgivningen i vækstområder.
Det er vurderingen, at det nuværende set-up har virket, og at Rådet har de fornødne
instrumenter til rådighed i forhold til at udfylde sin rådgivende rolle. Det kan konstateres,
at Rådet har benyttet alle instrumenter til rådighed.
Selvom det til stadighed er relevant at drøfte, hvornår det rette tidspunkt indfinder sig til
at aktivere redskaber tyder den hidtidige erfaring på, at set-up’et fungerer. Men da Rådet
ikke har fungeret i en periode med større tab i institutterne, er det vanskeligt på
19
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
nuværende tidspunkt at tage endelig stilling til, om der er behov for justeringer af det
nuværende set-up til fx at sikre institutternes modstandskraft i en situation med stigende
tab.
20
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
evaluering af det systemiske
risikoråd
:
Erhvervsministeriet
Slotsholmsgade 10-12
1216 København K
Tlf 3392 3350
[email protected]
www.em.dk
21
 ERU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 200: Evaluering af Det Systemiske Risikoråd, fra erhvervsministeren
1760811_0022.png
Erhvervsministeriet
Slotsholmsgade 10-12
DK - 1216 København K
Tlf 33 92 33 50
[email protected]