Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2016-17
EFK Alm.del Bilag 58
Offentligt
1689862_0001.png
Notat om den reguleringsmæssige ramme ift. indvinding af
skifergas, reglerne for erstatning i forhold til frakturering og
udbud i henhold til undergrundsloven
Dato
18. november 2016
Energi-, Forsynings-, og Klimaudvalget har anmodet Energi-, Forsynings-, og
Klimaministeriet om en beskrivelse af den reguleringsmæssige ramme ift.
indvinding af skifergas "hele vejen rundt", reglerne for erstatning i forbindelse med
frakturering, og åben dør-processen kontra en egentlig udbudsproces.
Energi-, Forsynings-, og Klimaministeriet har i den forbindelse bedt Energistyrelsen
om at levere et notat som indeholder overnævnte beskrivelser. Energistyrelsen har
indhentet bidrag fra Miljøstyrelsen, Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning,
Sundhedsstyrelsen, Strålebeskyttelse (SIS) og Erhvervsstyrelsen til beskrivelsen af
den reguleringsmæssige ramme i forhold til indvinding af skifergas.
Det skal indledningsvist bemærkes, at der lige nu gælder et midlertidigt stop for nye
tilladelser på land, hvor efterforskningsmålet er skifergas, jf. ’Orientering om
evaluering af erfaringer med skifergas i Danmark’ af den 20. juni 2016 til Energi-,
Forsynings-, og Klimaudvalget (EFK Alm. del Bilag 334). De eksisterende
tilladelser, hvor det efterforskningsmæssige mål var skifergas, er alle tilbageleveret
til staten.
Overordnet lovgivningsmæssig ramme ift. indvinding af
skifergas
I det følgende beskrives den overordnede lovgivningsmæssige ramme, hvis en
rettighedshaver til en tilladelse til efterforskning og indvinding af kulbrinter påtænker
at indvinde skifergas på land i Danmark.
Regulering i henhold til undergrundsloven
Tilladelser til efterforskning og indvinding af kulbrinter meddeles i medfør af § 5 i lov
nr. 293 af 10. juni 1981 om anvendelse af Danmarks undergrund
(undergrundsloven), jf. lovbekendtgørelse nr. 960 af 13. september 2011, som
ændret ved lov nr. 535 af 29. april 2015 og lov nr. 427 af 18. maj 2016.
Tilladelserne gives ifølge undergrundsloven som tilladelser med eneret til
efterforskning og indvinding af kulbrinter generelt for et nærmere bestemt område,
og ikke til et specifikt efterforskningsmål, som for eksempel skifergas.
Energistyrelsen
Amaliegade 44
1256 København K
T: +45 3392 6700
E: [email protected]
www.ens.dk
Side 1/7
 EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 58: Notat om den reguleringsmæssige ramme ift. skifergas
1689862_0002.png
Tilladelserne gives som kombinerede tilladelser, dvs. både til efterforskning og til
indvinding. Dette indebærer, at rettighedshaveren til en tilladelse har ret til at få
tilladelsen forlænget med henblik på indvinding, hvis rettighedshaveren erklærer sit
fund kommercielt og agter at foretage indvinding. Det forudsætter, at
rettighedshaveren gennemfører efterforskningsprogrammet, som indgår itilladelsen.
Dette fremgår af undergrundlovens § 13, stk. 2.
Før indvinding af olie og gas kan finde sted, skal en plan for
indvindingsvirksomheden, herunder produktionens tilrettelæggelse samt anlæg og
eventuelle rørledninger hertil (indvindingsforanstaltninger m.m.), godkendes af
Energistyrelsen, jf. undergrundslovens § 10. En ansøgning om godkendelse efter §
10 skal ledsages af en plan for afvikling af anlæggene, som skal godkendes i
medfør af lovens § 32 a, stk. 2. Tidspunktet for indvindingens påbegyndelse
fastsættes i forbindelse med godkendelsen af udbygningsplanen, jf. lovens § 14, og
endvidere fastsætter Energistyrelsen, jf. § 15, den mængde, der må indvindes.
Etablering og drift af rørledninger, som indgår i indvindingsplanen, skal godkendes
efter undergrundslovens § 17. I forbindelse med godkendelse af planen efter
undergrundslovens bestemmelser kan der fastsættes vilkår.
Energistyrelsen godkender endvidere, jf. undergrundslovens § 28, ’fysiske’
aktiviteter, såsom seismiske undersøgelser, boringer og arbejder relateret til
boringer, herunder frakturering, som udføres i henhold til en tilladelse meddelt efter
undergrundslovens § 5. Dette gælder både i efterforsknings- og i indvindingsfasen.
Jf. § 25 i undergrundsloven fører ministeren tilsyn med, at loven samt regler og
vilkår udfærdiget i medfør af loven overholdes. Tilsynsopgaven er delegeret til
Energistyrelsen, og i forbindelse med indvinding af kulbrinter skal tilsynet blandt
andet sikre, at der ved indvindingen foregår en hensigtsmæssig anvendelse og
udnyttelse af Danmarks undergrund og af dens naturforekomster.
Regulering af miljøforhold
EU- og national regulering
Der foreligger ikke pt. forordninger, direktiver eller BREF-dokumenter fra EU's side,
der konkret regulerer efterforskning og produktion af kulbrinter (såsom skifergas)
ved hjælp af hydraulisk højvolumenfrakturering (fracking). EU-kommissionen har
imidlertid den 22. januar 2014 vedtaget en Henstilling for området, hvori der
fastsættes minimumsprincipper, der skal støtte den enkelte medlemsstat, der
ønsker at udføre denne type aktiviteter samtidigt med at bl.a. sundhed, klima og
miljøet beskyttes, og ressourcer anvendes effektivt.
Herudover reguleres de miljø- og ressourcemæssige forhold, der er forbundet med
efterforskningen og indvinding af skifergas af en lang række direktiver og
Side 2/7
 EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 58: Notat om den reguleringsmæssige ramme ift. skifergas
1689862_0003.png
forordninger fra EU, som enten er implementerede i dansk lovgivning eller finder
direkte anvendelse på forholdene her i landet. Herunder kan bl.a. nævnes VVM-
direktivet, affaldsdirektivet, vandrammedirektivet, habitatdirektivet, SMV-direktivet,
Sevesodirektivet, REACH forordningen, mv.
Ovennævnte direktiver er implementerede i dansk lovgivning som love og
bekendtgørelser. Dette lovkompleks sætter rammerne for fx varetagelsen af miljø-
og naturhensyn i forbindelse med planlægningen for aktiviteterne, affalds- og
spildevandshåndteringen i forbindelse med aktiviteterne, beskyttelsen af jorden og
grundvandsressourcen, beskyttelsen af mennesker og natur, mv.
Indvinding af skifergas trin for trin – de reguleringsmæssige rammer på
miljøområdet
En skifergasproduktion udvikles gennem forskellige faser:
1.
2.
3.
Efterforskningsboring uden brug af hydraulisk frakturering
Efterforskningsboring med hydraulisk frakturering
Kommerciel indvinding af skifergas med frakturering
Ad 1. Efterforskningsboringer som alene bruges til at analysere, om der er
skiferlag, og om de indeholder skifergas, er omfattet af VVM-reglerne i VVM-
bekendtgørelsen, Miljø- og Fødevareministeriets bekendtgørelse nr. 957 af 27. juni
2016, og skal gennemgå en VVM-proces, såfremt den kompetente myndighed på
baggrund af en konkret vurdering beslutter det. I det tilfælde vil der skulle
udarbejdes en VVM-redegørelse, hvori samtlige miljømæssige forhold belyses og
konsekvenserne for miljø, klima, mennesker og beskyttet natur vurderes. Det er
kommunen, der er VVM-myndighed i denne fase.
Ad 2. En efterforskningsboring efter skifergas ved brug af frakturering skal jf. VVM-
reglerne i VVM-bekendtgørelsen gennemgå en VVM-proces, uagtet evt. tidligere
VVM til prøveboringen. Det er Miljø- og Fødevareministeriet, der i det tilfælde er
VVM-myndighed og i givet fald kan give VVM-tilladelse til denne fase, hvis en VVM-
redegørelse, udarbejdet i overensstemmelse med bestemmelserne i
bekendtgørelses § 5, viser, at efterforskningen med frakturering kan ske miljø- og
sikkerhedsmæssigt fuldt forsvarligt.
Ad 3. Kommerciel indvinding af skifergas med frakturering vil uanset en evt.
tidligere VVM i fase 1 og/eller 2 medføre, at der skal gennemføres en VVM-proces
jf. VVM-reglerne i VVM-bekendtgørelsen. Det er Miljø- og Fødevareministeriet, der
er VVM-myndighed, herunder dem der kan give en VVM-tilladelse. Kommerciel
indvinding af skifergas er desuden omfattet af miljøbeskyttelseslovens regler om
miljøgodkendelse, lovbekendtgørelse nr. 1189 af 27. september 2016, hvor Miljø-
og Fødevareministeriet er myndighed og kan give en miljøgodkendelse og
Side 3/7
 EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 58: Notat om den reguleringsmæssige ramme ift. skifergas
1689862_0004.png
fastsætte vilkår for skifergasproduktionen i overensstemmelse med
bestemmelserne i bekendtgørelse nr. 514 af 27. maj 2016 om godkendelse af
listevirksomhed.
De miljømæssige vurderinger, der skal ligge til grund for såvel VVM-tilladelser som
evt. miljøgodkendelse, er underlagt bestemmelserne herfor i de love og
bekendtgørelser, der er specifikke for de enkelte miljø- eller naturmæssige forhold,
henholdsvis forhold som håndteringen og bortskaffelsen af affaldet og af
spildevandet genereret ved aktiviteterne, anvendelsen og håndteringen af
kemikalierne på anlægget, påvirkningen af omgivelserne med støj og luftforurening,
beskyttelse af jord og grundvand mod forurening og vurdering af aktiviteternes
påvirkning af beskyttet natur og landskab.
Regulering iht. planloven
Hvorvidt planloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015, stiller
krav om planlægning i forbindelse med indvinding af skifergas vil altid afhænge af
en vurdering af det konkrete projekt. Vurderingen vil især lægge vægt på, om et
givent projekt vil fremkalde væsentlige ændringer i det bestående miljø.
I forbindelse med vurderingen om behov for planlægning vil kommunen først se på,
om den eksisterende planlægning muliggør projektet. Hvis projektet er
lokalplanpligtigt, kan kommunalbestyrelsen, hvis de ønsker at fremme projektet,
udarbejde et forslag til lokalplan. En lokalplan fastsætter regler om bebyggelse og
anvendelse af arealer inden for planens område. Hvis projektet ikke er i
overensstemmelse med kommuneplanen, skal kommunalbestyrelsen udarbejde
forslag til kommuneplantillæg, der fastlægger rammen for lokalplanen. Efter
offentliggørelse og en høringsperiode kan kommunen vedtage planen, hvis planen
ikke er i strid med nationale interesser.
Fra national side kan ministeren med ansvar for planloven udstede
landsplandirektiver. Landsplandirektiver kan fastsætte bindende regler for indholdet
af planlægningen efter loven. På den måde kan regeringen bane vej for både
konkrete projekter og for en bestemt udvikling. Landsplandirektiver kan benyttes til
at lokalisere en konkret samfundsmæssig nødvendig aktivitet og kan erstatte
kommune- og lokalplanlægningen.
Regulering ift. strålebeskyttelse
Prøveboring efter skifergas og skifergasproduktion omfatter flere delprocesser,
hvor strålebeskyttelsesmæssige spørgsmål relateret til håndtering af naturligt
forekommende radioaktive stoffer (Naturally Occuring Radioactive Material -
NORM) skal adresseres og vurderes. Dansk lovgivning omfatter al anvendelse
(herunder også bortskaffelse) af radioaktive stoffer. De strålebeskyttelsesmæssige
rammer for skifergasindvinding er således veldefinerede, og krav om tilladelse mv.
Side 4/7
 EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 58: Notat om den reguleringsmæssige ramme ift. skifergas
1689862_0005.png
fastsættes med baggrund i konkrete vurderinger af de strålebeskyttelsesmæssige
forhold ved specifikke projekter eller dele heraf. Heri indgår blandt andet, hvorledes
radioaktive stoffer med forskellige fysiske og kemiske egenskaber i de respektive
stadier af boreprocessen indvirker på muligheden for eksponering af såvel
arbejdstagere som befolkning.
Regelgrundlaget for eventuelle krav om tilladelse til håndtering såvel som
bortskaffelse af materiale med et indhold af naturligt forekommende radioaktive
stoffer reguleres med udgangspunkt i gældende lovgivning som beskrevet
nedenfor.
Regelgrundlag
Lov nr. 94 af 31. marts 1953 om brug m.v. af radioaktive stoffer
(radioaktivitetsloven) samt Bekendtgørelse nr. 954 af 23. oktober 2000 om
anvendelse af åbne radioaktive kilder på sygehuse, laboratorier m.v. og
Bekendtgørelse nr. 192 af 2. april 2002 om undtagelsesregler fra lov om brug m.v.
af radioaktive stoffer (undtagelsesbekendtgørelsen), udgør det konkrete grundlag
for Sundhedsstyrelsens regulering af al brug m.v. af radioaktive stoffer i Danmark.
Regelsættet fastsætter bl.a. krav til brug og bortskaffelse af materiale, der
indeholder naturligt forekommende radioaktive stoffer, og bestemmer hvornår
undtagelser for krav om tilladelse i henhold til § 1, stk. 1, i radioaktivitetsloven kan
gælde. Grundlaget for at stille krav i forbindelse med frigivelse, f.eks. ved
bortskaffelse som ikke-radioaktivt affald, er også beskrevet.
Krav om tilladelse
Af undtagelsesbekendtgørelsen fremgår det, at der ikke kræves tilladelse fra
Sundhedsstyrelsen til at bruge materiale med naturligt forekommende radioaktive
stoffer, hvis aktivitetskoncentrationen er mindre end de såkaldte
undtagelsesniveauer (§ 7). Undtagelsesbekendtgørelsen beskriver også, at
besiddelse af mineralogiske prøver (fx borekerner), der har et indhold af naturligt
forekommende radioaktive stoffer, som overstiger undtagelsesniveauerne, ikke
kræver tilladelse (§ 9). Når det ikke på forhånd er klart, om tilladelse til brug mv. er
krævet, kan Sundhedsstyrelsen bede om målinger eller andre tiltag med henblik på
at afgøre behov for krav om tilladelse.
Bortskaffelse
Med hensyn til bortskaffelse af materiale med naturligt forekommende radioaktive
stoffer, fremgår det af undtagelsesbekendtgørelsens § 12, at der kræves tilladelse
til bortskaffelse, hvis brugen af de radioaktive stoffer krævede tilladelse. Endvidere
kan Sundhedsstyrelsen i særlige tilfælde opstille betingelser for bortskaffelse af
materiale med naturligt forekommende radioaktive stoffer, der ikke kræver tilladelse
til brug, fx i tilfælde hvor store mængder af materiale med naturligt forekommende
radioaktive stoffer skal bortskaffes.
Side 5/7
 EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 58: Notat om den reguleringsmæssige ramme ift. skifergas
1689862_0006.png
Reglerne for erstatning i henhold til undergrundsloven
Undergrundsloven fastsætter, at "en rettighedshaver skal erstatte skader, der
forvoldes ved den i henhold til tilladelse udøvede virksomhed, selv om skaden er
hændelig", jf. § 35 i undergrundsloven. Dette betyder, at rettighedshaveren har et
ubegrænset ansvar for skader, som er forvoldt ved den virksomhed, som udøves i
henhold til tilladelsen, også selvom skaden er hændelig.
Jf. undergrundslovens § 24 e gælder, at en rettighedshavers erstatningsansvar i
henhold til tilladelser efter undergrundsloven skal være dækket af forsikring.
Forsikringen skal give en rimelig dækning ud fra hensynet til risikoen ved
virksomhedens udøvelse og præmieomkostningerne.
Herudover kan der stilles krav om sikkerhedsstillelse til opfyldelse af samtlige
forpligtelser i henhold til tilladelsen, jf. undergrundslovens § 24 f og tilladelsens §
32. Sikkerheden skal være af en størrelse og beskaffenhed, der kan godkendes af
Energistyrelsen. I praksis yder selskaber med et moderselskab almindeligvis en
moderselskabsgaranti.
Desuden gælder det ifølge tilladelsens § 31, at hvis tilladelsen er meddelt flere i
forening, hæfter de solidarisk for erstatningskrav i medfør af undergrundslovens §
35 og for opfyldelsen af forpligtelser overfor staten i henhold til tilladelsen.
Udbud i henhold til undergrundsloven (kulbrinter)
Tilladelser efter § 5 til efterforskning og indvinding af kulbrinter meddeles efter
energi-, forsynings- og klimaministerens bestemmelse på en af de i lovens § 12,
stk. 1, litra a-d, nævnte måder. Bestemmelserne om udbudsformerne blev indføjet i
undergrundsloven i 1995 i forbindelse med gennemførelsen af EU's
koncessionsdirektiv (94/22/EF). De mulige udbudsformer er traditionelle
udbudsrunder, minirunder, Åben Dør-proceduren og udbud i forbindelse med
naboblok-ansøgninger. I det følgende beskrives processen i forhold til traditionelle
udbudsrunder og Åben Dør-proceduren.
Traditionelle udbudsrunder sker efter offentlig indkaldelse af ansøgninger. Forinden
har Energistyrelsen udarbejdet en såkaldt § 12-redegørelse om runden til
ministeren, som blandt andet beskriver hvilke områder, der agtes udbudt, og de
generelle vilkår for runden. Ministeren forelægger redegørelsen for Energi-,
Forsynings- og Klimaudvalget, der herefter behandler redegørelsen. Efter
udvalgets behandling meddeles indkaldelse af ansøgninger i Statstidende og i Den
Europæiske Unions Tidende mindst 90 dage før ansøgningsfristens udløb.
Efter ansøgningsfristens udløb og behandling af indkomne ansøgninger,
fremsender ministeren en § 6-redegørelse til Energi-, Forsynings- og
Klimaudvalget, omhandlende resultatet for runden, og hvilke tilladelser ministeren
agter at meddele.
Side 6/7
 EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 58: Notat om den reguleringsmæssige ramme ift. skifergas
1689862_0007.png
Der har siden 1981 været afholdt syv udbudsrunder i Danmark. De første tre runder
omfattede alle ikke-koncessionsbelagte områder i hele det danske område. De
seneste fire udbudsrunder - 4. runde i 1995, 5. runde i 1998, 6. runde i 2006 og 7.
runde i 2016- omfattede alene Centralgraven med tilgrænsende områder, det vil
sige Nordsøområdet vest for 6°15’ østlig længde.
Åben Dør-proceduren er etableret i overensstemmelse med EU's
koncessionsdirektiv (94/22/EF). Proceduren blev forelagt energipolitisk udvalg i
1996, jf. bestemmelserne herom i Undergrundslovens § 12, stk. 2 (§ 12-
redegørelse). Iværksættelse af en sådan procedure sker ved særskilt
bekendtgørelse, og kan først træde i kraft, når en meddelelse om iværksættelse af
proceduren er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, hvori det som
minimum oplyses, hvilke områder der kan indgives ansøgning om, og hvor der kan
indhentes nærmere oplysninger om vilkårene. Iværksættelsen af proceduren kan
ske, når traditionelle runder eller minirunder ikke skønnes at være
hensigtsmæssige, især hvis der ikke har været særlig efterforskningsinteresse for
et område, eller der ikke er gjort kommercielle fund af olie og gas.
Åben Dør-proceduren blev introduceret i 1997 for løbende meddelelse af
eneretstilladelser til efterforskning og indvinding af kulbrinter, og omfatter et
område, hvor der ikke tidligere er gjort kommercielle fund af olie eller gas. Området
omfatter alle ikke-koncessionsbelagte områder øst for 6° 15' østlig længde, dvs.
hele landområdet samt havområdet med undtagelse af den vestlige del af
Nordsøen. Olieselskaberne kan løbende inden for en årlig åbningsperiode fra 2.
januar til 30. september søge om tilladelser efter først-til-mølle princippet.
Der vil løbende kunne ansøges under Åben Dør-proceduren. Ministeren vil for
tilladelser i Åben Dør-proceduren skulle fremsende en § 6-redegørelse til Energi-,
Forsynings- og Klimaudvalget omhandlende ansøgningen om tilladelse, og om
ministeren agter at meddele tilladelsen.
Side 7/7