EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 243: Samlenotat om EU’s kvotehandelssystem vedrørende luftfartsaktiviteter

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2016-17
EFK Alm.del Bilag 243
Offentligt

Dato

24. maj 2017

Notat til Folketingets Europaudvalg

Dagsorden

Forslag om ændring af

EU’s kvotehandelsdirektiv

vedrørende

luftfartsaktiviteter



Tidlig forelæggelse

Side

Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet

Stormgade 2-6

1470 København K

T: +45 3392 2800

E: [email protected]

Side 1/8

www.efkm.dk

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 243: Samlenotat om EU’s kvotehandelssystem vedrørende luftfartsaktiviteter

Forslag om ændring af

EU’s kvoteha delsdirektiv

vedrørende

luftfartsaktiviteter

KOM(2017) 54

Revideret notat. Ændringer i forhold til grund- og nærhedsnotatet er markeret med streg i

margenen.

1. Resumé

issio e har de

. februar

7 fre sat et æ dri gsforslag til EU’s

kvotehandelsdirektiv, hvori det foreslås at videreføre den nuværende begrænsning af

a ve delseso rådet for luftfartsaktiviteter, so er o fattet af EU’s kvoteha delssyste .

Med begrænsningen foreslås det, at udledninger fra flyvninger til og fra tredjelande (EØS-

eksterne) samt flyvninger til og fra en region i den yderste periferi af EØS (oversøiske

territorier) fortsat u dtages. Forslaget følger op på ICAO’s ge eralforsa li g og skal

ses som

et tiltag for at forberede implementeringen af en global markedsbaseret foranstaltning for

luftfart fra 2021.

Regeringen er positiv over for det fremsatte forslag og har forståelse for, at indskrænkningen

af anvendelsesområdet fortsættes, indtil der er klarhed omkring implementeringen af en

global markedsbaseret foranstaltning i ICAO. Herunder at udledninger fra flyvninger til og

fra tredjelande (EØS-eksterne) samt flyvninger til og fra en region i den yderste periferi af

EØS (oversøiske territorier)

fortsat u dtages i EU’s kvoteha delssyste . I forlæ gelse heraf

lægger regeringen vægt på, at den gældende kvotetildeling til luftfartsoperatørerne samt

medlemsstaternes auktionspuljer videreføres.

2. Baggrund

I 2008 vedtog EU-landene, at CO2-udledninger

fra luftfart skulle o fattes af EU’s

kvotehandelssystem fra 2012, hvilket indebar udledninger fra flyvninger inden for Det

Europæiske Økonomiske Samarbejde (såkaldte EØS-interne flyvninger) samt flyvninger til

og fra tredjelande (såkaldte EØS-eksterne flyv

i ger . Der ed idrog også luftfart til EU’s

klimamål for 2020 om en reduktion af drivhusgasudledninger på 20 pct. ift. 1990.

I ter atio alt har der været etydelig kritik af EU’s kvoteha delssyste fra tredjela de,

som mente, at inklusionen af udledninger fra deres lufthavne og international luftrum i

regional regulering krænkede deres suverænitet. EU besluttede som følge heraf midlertidigt

at u dtage flyv i ger til og fra tredjela de i

ed det såkaldte ’stop-the- lo k’-direktiv

for at for edre forha dli gskli aet i FN’s luftfartsorga isatio ICAO I ter atio al Civil

Aviation Organisation).

På ICAO’s ge eralforsa li g i

013 blev det besluttet at arbejde mod en global

markedsbaseret foranstaltning (global

market-based measure,

herefter refereret til som

GMBM) med implementering i 2021 for at håndtere de stigende udledninger fra

international luftfart. Med henblik på at sikre yderligere dynamik og fremdrift i den videre

forhandlingsproces besluttede EU i 2014 at forlænge undtagelsen af flyvninger til og fra

tredjelande til og med 2016, hvor man forventede en vedtagelse af GMBM i ICAO. Herunder

Side 2/8

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 243: Samlenotat om EU’s kvotehandelssystem vedrørende luftfartsaktiviteter

besluttede EU at reducere andele

af luftfarte s udled i ger, so er o fattet af EU’s

kvotehandelssystem, tilsvarende reduktionen af anvendelsesområdet. Det besluttedes

e dvidere, at Ko

issio e , afhæ gig af vedtagelse

af GMBM på ICAO’s

generalforsamling i 2016, skulle fremsætte et revisionsforslag til luftfartsbestemmelserne i

EU’s kvoteha delsdirektiv fra

, såfre t det vurderedes he sigts æssigt. Såfre t dette

ikke skete, vil man automatisk vende tilbage til det fulde anvendelsesområde fra 2017 (dvs.

også EØS-eksterne flyvninger).

I okto er

lev der på ICAO’s . ge eralforsa li g op ået e ighed o GMBM for at

håndtere udledningerne fra international luftfart fra 2021. Inden 2021 skal de nærmere

bestemmelser for mekanismen fastlægges. Under den første fase af foranstaltningen (2021-

2026) er deltagelse udelukkende frivillig. EU og dets medlemsstater har givet udtryk for, at

man vil deltage heri.

Kommissionen har ved KOM(2017) 54 af 3. februar 2017 fremsat forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets ændring af direktiv 2003/87/EF for at videreføre de nuværende

begrænsninger af anvendelsesområdet for luftfartsaktiviteter og forberede

implementeringen af en global markedsbaseret foranstaltning fra 2021.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 192 (1) og skal behandles efter den

almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Forslaget er fremsendt til Rådet den 3.

februar 2017 i dansk sprogversion. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

3. Formål og indhold

Forslagets formål er at ændre bestemmelserne for de luftfartsaktiviteter, der er omfattet af

EU’s kvoteha delssyste , so et resultat af de aftale, der lev i dgået på ICAO’s .

generalforsamling, og for at skabe yderligere fremdrift i processen frem mod

implementeringen af den globale markedsbaserede foranstaltning.

Det foreslås derfor at forlænge de gældende bestemmelser med det reducerede

anvendelsesområde med EØS-interne flyvninger, indtil der er tilstrækkelig klarhed omkring

de retlige instrumenter, som skal implementere GMBM.

Kommissionen vurderer endvidere, at det på baggrund af den nuværende usikkerhed om

den konkrete implementering af GMBM er for tidligt at træffe afgørelse om ordningen for

perioden efter 2020. Kommissionens forslag forlænger dermed de gældende bestemmelser,

principielt på ubestemt tid, men med forbehold for revision af direktivet forud for

ikrafttrædelsen af GMBM i 2021.

Det væsentligste indhold i forslaget er:

Forlængelse af gældende anvendelsesområde

–

dvs. udledninger fra flyvninger

til og fra tredjelande (EØS-eksterne) samt flyvninger til og fra en region i den

yderste periferi af EØS (oversøiske territorier), jf. artikel 349 TEUF, undtages

fortsat, dog med forbehold for revision.

Side 3/8

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 243: Samlenotat om EU’s kvotehandelssystem vedrørende luftfartsaktiviteter

ii.

Videreførelse af den gældende kvotetildeling til luftfartsoperatører, således at

luftfartsoperatører fra 2017 og fremover tildeles et årligt antal kvoter

tilsvarende kvotetildelingen for året 2016, dog med forbehold for revision (jf.

revisionsklausulen nedenfor). Fra 2021 aftrappes kvotetildelingen til

luftfartsoperatører med den lineære

reduktio sfaktor, so defi eret i EU’s

kvotehandelsdirektiv for perioden 2021-2030.

Som i de gældende bestemmelser tilpasses kvotemængden, der tilfalder

medlemsstaternes

auktionspuljer,

tilsvarende

det

reducerede

anvendelsesområde.

Tilføjelse af en revisionsklausul i kontekst af implementeringen af GMBM.

Herunder skal Kommissionen aflægge rapport til Europa-Parlamentet og Rådet

omkring implementeringen med fokus på, hvordan dette instrument kan

gennemøres i EU-retten gennem en revision af direktivet, samt sammenspillet

med de gældende regler for EØS-interne flyvninger. Derudover kan rapporten

ledsages af forslag til at ændre, ophæve eller forlænge de gældende udtagelser

i anvendelsesområdet samt deraf følgende bestemmelser.

Kommissionen bemyndiges til at vedtage bestemmelser for overvågning,

rapportering og verifikation med henblik på implementeringen af GMBM, som

skal bygge på de samme principper som i det gældende kvotehandelsdirektiv.

Forlængelse af den gældende undtagelse for ikke-kommercielle

luftfartsoperatører, dvs. private operatører og kommercielle operatører, der

udleder mindre en 1.000 tons CO2 om året, med henblik på at lette den

administrative byrde.

iii.

iv.

vi.

Kommissionens bemyndigelse til vedtagelse af delegerede retsakter og

gennemførelsesretsakter

Kommissionen bemyndiges til at vedtage bestemmelser for den nødvendige overvågning,

rapportering og verifikation i forbindelse med implementeringen af GMBM, som skal sikre

verifikation af udledningsdata. Kommissionen tillægges endvidere beføjelser til at vedtage

delegerede retsakter i overensstemmelse med bestemmelserne i kvotehandelsdirektivet,

herunder vedr. de kvoter, som tilfalder medlemsstaterne.

I henhold til den Interinstitutionelle Aftale (IIA) af 13. april 2016 om brug af delegerede

retsakter bør eksperter udpeget af medlemsstaterne konsulteres inden en delegeret retsakt

vedtages.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure (TEUF artikel 294)

medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra Europa-Parlamentet.

Europa-Parlamentets udvalg for Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed (ENVI) skal

behandle forslaget.

Side 4/8

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 243: Samlenotat om EU’s kvotehandelssystem vedrørende luftfartsaktiviteter

5. Nærhedsprincippet

Forord i ge reviderer EU’s kvoteha delsdirektiv

(2008/101/EF), og der er således tale om

harmoniseringsbestemmelser i EU.

/ /EF og luftfartsdirektiv

revision af eksisterende

Regeringen vurderer derfor, at nærhedsprincippet er overholdt.

6. Gældende dansk ret

Kvotehandelsdirektivet (2003/87/EF) og luftfartsdirektivet (2008/101/EF) er gennemført i

dansk ret gennem bekendtgørelse af lov om CO

-kvoter (lov nr. 1605 af 14/12/2016) og

bekendtgørelse om CO

-kvoter (nr. 1570 af 23/12/2014).

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Vedtagelse af forslaget vurderes at medføre ændring af bekendtgørelse om CO

-kvoter (nr.

1570 af 23/12/2014), da forslaget bl.a. ændrer anvendelsesperioden.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

For perioden 2017-2020 forlænger nærværende forslag de gældende bestemmelser,

hvorfor forslaget vurderes ikke at have statsfinansielle konsekvenser. For perioden 2017-

2020 foreslås det at videreføre den nuværende niveau for kvotetildelingen, og dermed vil

den danske auktionspulje være uændret for denne periode. Det estimeres, at vedtagelse af

forslaget og forlængelse af de gældende regler vil medføre, at statens indtægter vil være på

ca. 23 mio. kr. i perioden 2017-2020, jf. Energistyrelsens kvotepris i basisfremskrivning.

For perioden 2021-2030 vil kvotemængden ifølge forslaget blive reduceret årligt med den

lineære reduktionsfaktor, der gælder for de øvrige kvotebelagte sektorer, hvilket kan

medføre en reduktion i statens provenu afhængigt af udviklingen i kvoteprisen. Det

estimeres ud fra en årlig lineær reduktion af kvotemængden på 2,2, pct. og kvoteprisen i

Energistyrelsens basisfremskrivning, at vedtagelse af forslaget vil medføre et mindre

provenutab over perioden 2021-2030 på ca. 10,5 mio. kr. Det bemærkes herunder, at der

med revisionsklausulen lægges op til at revidere direktivet igen, når der er bedre klarhed

omkring implementeringen af GMBM.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes ikke at have væsentlige samfundsøkonomiske konsekvenser.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

For perioden 2017-2020 forlænger nærværende forslag de gældende bestemmelser,

hvorfor forslaget vurderes ikke at have erhvervsøkonomiske konsekvenser.

For perioden 2021-2030 vil kvotemængden ifølge forslaget blive reduceret årligt med den

lineære reduktionsfaktor, hvilket forventes at medføre et øget kvotekøbsbehov for

luftfartsoperatørerne. Det estimeres ud fra en årlig lineær reduktion af kvotemængden på

2,2, pct. og kvoteprisen i Energistyrelsens basisfremskrivning, at vedtagelse af forslaget vil

Side 5/8

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 243: Samlenotat om EU’s kvotehandelssystem vedrørende luftfartsaktiviteter

medføre erhvervsøkonomiske konsekvenser for de danske luftfartsoperatører over

perioden 2021-2030 på ca. 38 mio. kr.

Nærværende forslag forlænger de gældende bestemmelser, hvorfor forslaget

vurderes ikke at have væsentlige administrative

konsekvenser.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Nærværende forslag forlænger de gældende bestemmelser, hvorfor forslaget

vurderes ikke

at have væsentlige konsekvenser for beskyttelsesniveauet. Isoleret set medfører forslaget en

reduktion i miljøbeskyttelsesniveauet ift. til det fulde anvendelsesområde, idet flyvninger til

og fra EU/EØS ikke er o fattet. Det vurderes dog, at EU’s kvoteha delssyste og pres fra EU

har bidraget til, at det er lykkedes at vedtage en global regulering i ICAO, og at der således

globalt vil blive tale om en positiv indvirkning på miljøet på sigt. Der er dermed tale om en

midlertidig forringelse af beskyttelses-niveauet.

Forslaget vurderes ikke herudover at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

8. Høring

Forslaget er sendt i høring i Specialudvalget for Energi-, Forsyning- og Klimapolitik. Der er

modtaget høringssvar fra Dansk Luftfart og Dansk Industri, Netværket for Bæredygtig

Transport og Det Økologiske Råd.

Dansk Luftfart og Dansk Industri (DI) støtter ubetinget op om forslaget. Dansk Luftfart og DI

fremhæver, at det er af central betydning for dansk luftfart, at der hersker ensartede forhold

på det globale luftfartsmarked. Det forudsætter en globalt fungerende model, hvilket ICAO-

modellen er et udtryk for. Endvidere fremhæver Dansk Luftfart og DI, at et forsøg på at

ophæve u dtagelse i EU’s kvoteha delssyste vedrøre de EØS-eksterne

flyvninger ikke vil

have stor sandsynlighed for at lykkes. Tværtimod vil der med stor sikkerhed blive ny konflikt

med de magtfulde tredjelande, en konflikt, der vil lede ressourcerne væk fra den vigtige

implementering af CORSIA. Endelig fremhæver Dansk Luftfart og DI, at Kommissionen

foreslår, at den får adgang til delegerede retsakter med henblik på at fastsætte passende

overvågning, rapportering og verifikation af emissioner. I den gældende

kvotehandelsstruktur er disse aktiviteter uproportionalt ressourcebelastende, i særdeleshed

for mindre og mellemstore operatører. Dette forhold bør forbedres markant under CORSIA,

så derfor anbefaler Dansk Luftfart og DI, at adgangen til delegerende retsakter begrænses

markant.

Netværket for Bæredygtig Transport ser ingen grund til at undtage EØS-eksterne flyvninger

for EU-politiske tiltag og anbefaler derfor ikke en forsættelse af den nuværende ordning.

Netværket for Bæredygtig Transport fremhæver, at luftfarten bidrager til store udledninger

af miljø-

og kli askadelige gasser, og at EU’s kvoteha delssyste ikke har for ået at

regulere og reducere luffartens skadelige effekter på miljø og klima. Netværket for

Bæredygtig Transport mener ikke, at ICAO er rustet til at pålægge luftfarten de

begrænsninger, som er nødvendige for at gøre transportsektoren bæredygtig og ser deres

arbejde med GMBM som fodslæbende for luftfartens reduktionsindsats. Netværket for

Bæredygtig Transport mener, at emnet bør tages op i de internationale klimaforhandlinger

for, at man sikrer, at luftfarten også bidrager til at nå Parisaftalens målsætninger, og at det

Side 6/8

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 243: Samlenotat om EU’s kvotehandelssystem vedrørende luftfartsaktiviteter

er EU, som bør gå i front. Det foreslås hertil, at kvotehandelssystemet erstattes af en effektiv

miljø-og klimaregulering af flytransporten i EU, så fly belastes med miljø-og

klimaomkostninger i forhold til deres miljø- og klimapåvirkning, og at EU sætter bindende mål

om en gradvis reduktion af sektorens klimabelastning. Netværket for Bæredygtig Transport

anbefaler derfor, at EU ETS snarest bør omlægges, så reguleringen kommer til at virke efter

hensigten, og at EU skal søge samarbejde med lande uden for EU om fælles effektiv

regulering.

Det Økologiske Råd anbefaler, at man genoptager det fulde anvendelsesområde i erkendelse

af, at det, ICAO har besluttet, er langt fra, hvad der er nødvendigt for at reducere luftfartens

udledninger tilstrækkeligt til, at EU kan honorerer sine forpligtelser ift. Parisaftalen.

Anbefalingen skal ses i lyset af, at den kraftigt stigende udledning fra fly- og skibstrafik

underminerer og eliminerer effekten af de tiltag, der ellers er lavet i EU inden for

vejtransporten. Det Økologiske Råd retter dertil også en skarp kritik af ICAO, som de ikke

mener agter opgaven om at sikre de nødvendige CO2-reduktioner fra flytrafikken. Det

anbefales derfor, at EU fastsætter egne CO2-krav for alt flytrafik i EU og arbejder for at

opsætte globale mål for sektoren direkte under klimaforhandlinger i stedet for under ICAO.

Endvidere

a befales det, at EU i dsker a tallet af gratiskvoter for luftfarte u der EU’s

kvotehandelssystem, og at EU forbereder en brændstofbeskatning på linje med andre

sektorer for at mindske sektorens særbegunstigelse.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

En række medlemsstater finder det præmaturt, at man allerede nu beslutter, at

kvotetildelingen fra 2021 skal reduceres med den lineære reduktionsfaktor, og ønsker

derfor at fjerne referencen hertil i Kommissionens forslag. Hovedparten af medlemsstaterne

ønsker dog at fastholde den lineære reduktionsfaktor i forslaget for at sende et politisk

signal om, at også

luftfarte skal idrage til at å EU’s reduktio s ål for

En større gruppe medlemsstater ønsker mere klare definerede rammer for den foreslåede

revisionsklausul. Et flertal af medlemsstater har støttet op om en mere klar tidsramme for,

hvornår rapporteringen samt revisionen skal finde sted, som vil sikre, at den finder sted tids

nok forud for ikrafttrædelsen af GMBM.

En gruppe medlemsstater har ønsket, at bestemmelserne for den nødvendige overvågning,

rapportering og verifikation i forbindelse med implementeringen af GMBM skal vedtages

ved gennemførelsesretsakter for at sikre større inddragelse af medlemsstaterne. Der har

været opbakning hertil blandt et flertal af medlemsstater.

Endelig efterspørger en gruppe medlemsstater simplificering for små udledere, der opererer

EØS-internt, for at lette den administrative byrde yderligere.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen støtter op om det fremsatte forslag, som i høj grad viderefører gældende

bestemmelser.

I lyset af at international luffart tegner sig for 3 pct. af de globale udledninger og med en

fortsat vækst vurderes det hensigtsmæssigt, at sektoren omfattes af fælles klimaregulering,

Side 7/8

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 243: Samlenotat om EU’s kvotehandelssystem vedrørende luftfartsaktiviteter

der ligeledes kan bidrage til at sikre ensartede konkurrenceforhold for luftfartsindustrien i

EU. Det vurderes derfor hensigtsmæssigt, at eksterne EØS-flyvninger til og fra tredjelande

fortsat u dtages EU’s kli areguleri g for at sikre et

godt forhandlingsklima i ICAO mhp. at

kunne fastlægge en global klimaregulering for luftfart. Regeringen støtter på denne

baggrund op om at videreføre de gældende bestemmelser for 2017-2020, indtil der er

klarhed omkring en global regulering.

Herudover vurderes det hensigtsmæssigt, at luftfarten fremover generelt følger samme

regulering,

so alle a dre sektorer o fattet af EU’s kvoteha delssyste . Regeri ge

støtter derfor op om, at luftfartskvotemængden fra 2021-2030 reduceres med den lineære

reduktionsfaktor.

Samtidig finder regeringen det vigtigt, at de tiltag, som lemper den administrative byrde af

såvel administrationen som håndhævelsen af bestemmelserne, videreføres.

Endeligt bakker man fra dansk side op om en hurtig implementering af direktivforslaget, idet

den gældende undtagelse formelt udløb i 2016.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg. Grund- og

nærhedsnotat er oversendt den 3. marts 2017.

Side 8/8