EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2016-17
EFK Alm.del Bilag 22
Offentligt

UDVALGSSEKRETARIATET

NOTAT TIL PRÆSIDIET

OM HØRINGSFRISTER I FOLKETINGSÅRET 2015-16

12. oktober 2016

Sammenfatning:

Notatet beskriver resultatet af Folketingets Administrations

undersøgelse af høringsperioder for lovforslag i folketingsåret

2015-16. Undersøgelsen omfatter 174 lovforslag fremsat af

regeringen.

Undersøgelsen viser, at

• 7,5 pct. af lovforslagene havde en høringsperiode på

højst 7 dage

• 7,5 pct. af lovforslagene havde en høringsperiode på 8-

14 dage

• 7,5 pct. af lovforslagene havde en høringsperiode på 15-

21 dage

• 14,9 pct. af lovforslagene havde en høringsperiode på

22-27 dage

• 62,6 pct. havde en høringsperiode på 28 dage eller

derover.

Over 1/3 af regeringslovforslagene, som er behandlet af

Folketinget i 2015-16, overholder dermed ikke Udvalget for

Forretningsordenens anbefaling om en høringsfrist på mindst 4

uger.

Der er tale om en positiv udvikling set i forhold til en lignende -

men dog ikke helt sammenlignelig - undersøgelse, som

Folketingets Administration foretog for en periode i folketingsåret

2010-11.

Sidst i notatet omtales undersøgelser foretaget af Dansk

Erhverv henholdsvis Advokatsamfundet.

Baggrund

Præsidiet drøftede den 27. januar 2016 en undersøgelse

foretaget af Folketingets Administration af høringsperiodens

Ref. 13-000609-22

1/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

længde for lovforslag fremsat af regeringen i perioden fra starten

af folketingsåret 2015-16 i oktober til december 2015.

Undersøgelsen var foretaget efter ønske af Folketingets

formand og foranlediget af presseomtale i december 2015 om

høringsfrister for lovforslag.

På Præsidiemødet blev det bl.a. besluttet, at Folketingets

Administration ved folketingsårets afslutning skulle lave en ny

undersøgelse omfattende alle regeringslovforslag fremsat i

folketingsåret 2015-16.

Det fremgår af Justitsministeriets Vejledning om Lovkvalitet (2005), at

høringsfristen må afpasses efter de nærmere omstændigheder, men bør

være så lang, at de hørte parter har mulighed for at udarbejde et

fyldestgørende svar.

Udvalget for Forretningsordenen understreger i udvalgets beretning nr. 4 af 9.

maj 2007 vigtigheden af, at de hørte parter har mulighed for at udarbejde et

fyldestgørende svar, og kan støtte, at ministerierne tilstræber frister på – som

tommelfingerregel – ikke under 4 uger.

Resultatet af Folketingets Administrations undersøgelse af

høringsfrister for lovforslag i folketingsåret 2015-16

a. Lovforslag, der indgår i undersøgelsen

I folketingsåret 2015-16 er fremsat 191 lovforslag. Heraf er 183

lovforslag fremsat af regeringen, og 8 lovforslag er fremsat af

medlemmer af Folketinget. Undersøgelsen vedrører kun

regeringsforslag.

Ud af de 183 regeringsforslag er 7 lovforslag ikke sendt i høring

L 1 (om forslag til finanslov), L 104 (hasteforslag om forslag til

lov om tillægsbevilling), L 36, L 109 og L 175 (om indfødsret), L

62 (om håndtering af flygtninge og migrationssituationen) og L

185 (hasteforslag om ophævelse af støtteordning for

solcelleanlæg). Disse 7 lovforslag indgår derfor ikke i

undersøgelsen. Ligeledes indgår L 2 og L 3 (om fastsættelse af

udgiftsloft) ikke i undersøgelsen, da disse forslag vurderes at

være atypiske, da de blev sendt i høring i meget begrænset

kreds, og der i øvrigt på grund af folketingsvalget var tale om et

atypisk år.

Undersøgelsen omfatter dermed 174 lovforslag fremsat af

regeringen, som har været sendt i høring.

2/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

b. Resultatet af undersøgelsen

Hovedresultatet af undersøgelsen er følgende:

• 13 lovforslag havde en høringsperiode på højst 7 dage

(7,5 pct.)

• 13 lovforslag havde en høringsperiode på 8-14 dage

(7,5 pct.)

• 13 lovforslag havde en høringsperiode på 15-21 dage

(7,5 pct.)

• 26 lovforslag havde en høringsperiode på 22-27 dage

(14,9 pct.)

• 109 lovforslag havde en høringsperiode på 28 dage eller

mere (62,6 pct.)

Der henvises til bilag 1, hvor lovforslagene er fordelt på

ministerområder efter høringsperiodernes længde.

Forslagene med en høringsperiode på højst 7 dage

Af de 13 lovforslag med en høringsperiode på højst 7 dage

havde 6 forslag en høringsperiode på 7 dage, 4 forslag en

høringsperiode på 6 dage, 2 forslag en høringsperiode på 5

dage og 1 forslag en høringsperiode på 2 dage.

• 5 lovforslag var relateret til finanslovsaftalerne 2016 (L

66, L 67, L 69, L 70 og L 71).

• 1 lovforslag (L 51) var en genfremsættelse af et

lovforslag fremsat af ministeren for by, bolig og

landdistrikter før folketingsvalget, som var sendt i høring

i 6 dage. Lovforslaget blev ikke sendt i en ny høring.

• 2 forslag var baseret på politiske aftaler: L 49 baserede

sig på en politisk aftale af 2. oktober 2015 og L 180 på

en politisk aftale af marts 2016.

• 3 lovforslag var begrundet i regeringens ønske om

hastebehandling L 74 og L 75 (om asylpakken) og L 185

(om ophævelse af støtteordning til solcelleanlæg).

• 1 lovforslag var en udmøntning af trepartsaftalen L 188.

• 1 lovforslag havde sammenhæng med en EU-dom fra

april 2016, som fik betydning for toårsfristen og

integrationsvurderingen ved familiesammenføring L 191.

d. Forslagene med høringsperiode på mellem 8-14 dage

Af de 13 lovforslag med en høringsperiode på 8-14 dage havde

5 forslag en høringsperiode på 14 dage, 4 forslag en

høringsperiode på 13 dage, 1 forslag en høringsperiode på 11

dage og 3 forslag en høringsperiode på 10 dage. Der ses ikke

umiddelbart for alle 13 lovforslag at være en forklaring på den

korte høringsperiode.

3/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

Der kan dog nævnes følgende:

• 1 forslag med en høringsperiode på 10 dage var

begrundet i et ønske om hurtig fremsættelse for

udbetaling hurtigst muligt til støtteberettigede værker (L

11)

• 1 forslag med en høringsperiode på 14 dage blev sendt i

høring samtidig med fremsættelsen for at undgå

”hamstring” (L 30)

• 1 forslag med en høringsperiode på 13 dage havde

baggrund i en aftale af 15. oktober 2015 og skulle træde

i kraft den 1. januar 2016 (L 60)

• 1 forslag med en høringsperiode på 10 dage var en

udmøntning af trepartsaftalen (L 189).

Den aktuelle undersøgelse sammenholdt med undersøgelsen i

folketingsåret 2010-11

Folketingets Administration foretog i 2011 en lignende

undersøgelse af høringsperiodens længde for lovforslag fremsat

i perioden fra folketingsåret 2010-11’s start i oktober frem til og

med uge 9 i 2011.

Den aktuelle undersøgelse og undersøgelsen fra 2011 er ikke

fuldt sammenlignelige og adskiller sig på følgende punkter:

•

Der er forskel i længden af en af høringsperioderne. I

den aktuelle undersøgelse er den sidste periode angivet

til lovforslag, som har været i høring i 28 dage eller

derover, hvorimod 2011 undersøgelsens sidste periode

var 29 dage og derover.

Undersøgelsen fra 2010-11 vedrørte en kortere periode

og et mindre antal lovforslag end den aktuelle

undersøgelse.

•

Det er derfor ikke retvisende at lave en egentlig sammenligning

mellem de to undersøgelser.

Det kan dog nævnes, at undersøgelsen fra 2010-11 viste, at

14,7 pct. af lovforslagene var i høring i højst 7 dage og 19,3 pct.

i 8-14 dage. Den aktuelle viser, at 7,5 pct. var i høring i højst 7

dage og 7,5 pct. i 8-14 dage.

I undersøgelsen fra 2010-11 var 34 pct. af lovforslagene i høring

i højst 14 dage, og 66 pct. var i høring i mere end 14 dage. 44

pct. var i høring i 22 dage eller mere. Den aktuelle undersøgelse

viser, at 15 pct. af lovforslagene var i høring i højst 14 dage, og

4/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

at 85 pct. var i høring i mere end 14 dage. 77,5 pct. var i høring i

22 dage eller mere.

Der er således med de nævnte forbehold tale om en positiv

udvikling i forhold til undersøgelsen foretaget i folketingsåret

2010- 2011.

5/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

Oversigt over høringsfristernes længde i Folketingets

Administrations undersøgelse i 2010-11 og i 2015-16.

6/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

Dansk Erhvervs og Advokatsamfundet undersøgelser af høringsfrister

m.m.

Politiken bragte den 18. december 2015 artiklen: ”Ministre skal

lytte lidt længere tid” og en undersøgelse fra Dansk Erhverv. Det

fremgår af artiklen, at Dansk Erhvervs undersøgelse viser, at 46

pct. af de høringer, som Dansk Erhverv har deltaget i i 2015 var

under 20 arbejdsdage. Dansk Erhverv har endvidere fortaget en

større undersøgelse omfattende en række lovforslag i perioden

2004 – 2016, som har været omtalt i Mandag Morgen 13. juni

2016: ”Den danske lovmaskine trænger til et eftersyn”. Artiklen

peger på 3 punkter, hvor høringsinstitutionen (ifølge artiklen) er

truet: Meget korte høringsfrister, utilstrækkelig information i

høringsmaterialet, og at langt de fleste høringssvar bliver afvist.

Dansk Erhvervs undersøgelser kan ikke direkte sammenlignes

eller sammenholdes med Folketingets Administrations

undersøgelse.

Advokatsamfundet har foretaget en undersøgelse af

høringsfristerne for lovforslag i folketingsåret 2015-2016.

Folketingets Administrations undersøgelse og

Advokatsamfundets undersøgelse når ikke til fuldstændig

samme resultater, hvilket skyldes, at forudsætningerne for de to

undersøgelser ikke er helt ens. Både Advokatsamfundets og

Folketingets Administrations undersøgelser når dog frem til, at

over 1/3 af regeringslovforslagene, som er behandlet af

Folketinget i 2015-16, ikke overholder Udvalget for

Forretningsordenens anbefaling om en høringsfrist på mindst 4

uger. Advokatsamfundet har sendt undersøgelsen til

Folketingets formand og samtidig tilkendegivet, at

Advokatsamfundet meget gerne vil i dialog med Folketinget om

mulige initiativer på dette område.

Bilagsoversigt

Bilag 1 Lovforslag fordelt på ministre efter høringsperiodens

længde

Bilag 2 Forudsætninger for Folketingets Administrations

undersøgelse

Bilag 3 Retningsliner for høring over regeringens forslag

7/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

BILAG 1: Lovforslag fordelt på ministre efter høringsperiodens længde

Minister

1-7

dage

8-14

dage

15-21

dage

22-27

dage

28 dage

derover

Forslag

sendt i

høring

Beskæftigelsesministeren

Energi-, forsynings- og

klimaministeren

Erhvervs- og

vækstministeren

Finansministeren

Forsvarsministeren

Justitsministeren

Kulturministeren

Miljø- og

fødevareministeren

Ministeren for børn,

undervisning og

ligestilling

Skatteministeren

Social- og

indenrigsministeren

Sundheds- og

ældreministeren

Transport- og

bygningsministeren

Uddannelses- og

forskningsministeren

Udenrigsministeren

Udlændinge, integrations-

og boligministeren

8/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

I alt

I pct.

7,5

14,9

109

62,6

174

100

Selve notatet indeholder nærmere oplysninger om lovforslagene

med høringsfrister på højst 7 dage hhv. mellem 8 og 14 dage

9/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

Bilag 2

Forudsætninger for Folketingets Administrations undersøgelse

Målingsperiode

Folketingets Administrations undersøgelse omfatter regeringens

lovforslag, fremsat i folketingsåret 2015-16.

Beregning af høringsperioden

Ved beregning af det antal dage, som et lovudkast har været

sendt i høring, har Folketingets Administration i sin

undersøgelse ikke medregnet datoen for udsendelse af

lovudkastet, men dagen for høringsfristens udløb er medregnet.

Folketingets Administration har ved beregningen anvendt

dateringen i ministeriets høringsbrev og den heri oplyste frist for

indgivelse af høringssvar. Høringsbrevet er primært fundet på

høringsportalen. I enkelte tilfælde i de orienteringsbreve om

høringen, som en minister har oversendt til fagudvalget.

Andre forudsætninger for undersøgelsen

I vise tilfælde er et lovforslag sendt i flere høringer, f.eks. fordi

der efter udsendelse af første lovudkast er indarbejdet et nyt

element i lovudkastet, hvorfor dette nye element er sendt i

særskilt høring. I disse tilfælde er det høringsperioden for den

første primære høring, der indgår i beregningen af

høringsperioden.

I enkelte tilfælde er der ikke sendt et egentligt lovudkast i høring,

idet lovforslaget bygger på en rapport eller betænkning, der har

været sendt i høring, og hvori der indgår et lovudkast. I disse

tilfælde er det udsendelsen af betænkningen/rapporten, der er

indgået i grundlaget for undersøgelse af høringsperioden.

I vise tilfælde er der tale om genfremsættelser, som ikke er

sendt i fornyet høring. I disse tilfælde er anvendt

høringsperioden for det tidligere lovforslag. Det bemærkes, at

disse høringer er foretaget under den før folketingsvalget

siddende regering, og eventuelt af en anden ressortminister.

Disse høringer er dog henført under den minister, som aktuelt er

ressortansvarlig.

I nogle tilfælde er lovforslaget sendt i høring samtidig med

fremsættelsen. Disse høringer indgår også i undersøgelsen.

10/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

I undersøgelsen indgår også lovforslag, som omhandler

grønlandske og færøske forhold og som kan være sendt i høring

efter en anden høringsproces end den traditionelle.

11/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

Bilag 3

Retningslinjer for høring over regeringens lovforslag

Justitsministeriets Vejledning om Lovkvalitet (2005)

Justitsministeriet udgav første gang i år 2000 og senest i 2005

en Vejledning om lovkvalitet. I vejledningen anføres bl.a.

følgende om høring over lovforslag:

”Det er vigtigt at have klarhed over, hvilken indstilling de

myndigheder og organisationer mv., som vil blive berørt at en

lovregulering, har til det påtænkte lovforslag.

Dette er bl.a. væsentligt for det pågældende ministeriums

vurdering af, om lovudkastet ud fra tekniske og

indholdsmæssige synspunkter kan anses for egnet og herunder

forventes at ”holde” i praksis, og for Folketingets bedømmelse

af, om lovforslaget kan anses for rimeligt og hensigtsmæssigt.

Det er også et selvstændigt mål at sikre, at de berørte parter

inddrages i udarbejdelsen af lovgivning, som vedrører deres

forhold.

Bl.a. på denne baggrund bør der foretages høring over

lovudkast – medmindre f.eks. lovforslaget bygger på en

betænkning, der har været i høring, eller tidsmæssige grunde er

til hinder for det.

…

Høringen bør så vidt muligt gennemføres før fremsættelsen for

Folketinget.

…

Høringsfristen må afpasses efter de nærmere omstændigheder,

men bør være så lang, at de hørte parter har mulighed for at

udarbejde et fyldestgørende svar. Der bør herved tages hensyn

til, at bl.a. offentlige myndigheder, der høres, kan have behov for

at indhente udtalelser fra underordnede særligt sagkyndige

institutioner mv.

Der rejser sig ofte særlige spørgsmål i forbindelse med høringer

over lovforslag, der knytter sig til finansloven. Udgangspunktet

er, at sådanne forslag så vidt muligt sendes til høring efter de

sædvanlige retningslinjer, jf. ovenfor. Kan dette ikke lade sig

gøre, f.eks. fordi et forslag ønskes behandlet hurtigt med henblik

på ikrafttræden ved årsskiftet, bør høringen foretages samtidig

med fremsættelsen. Der vil i praksis normalt blive tale om en

kort høringsfrist.”

12/13

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 22: Notater om parlamentariske problemstillinger

Udvalget for Forretningsordenens beretning nr. 4. af 9. maj 2007

I beretning nr. 4 af 9. maj 2007 afgivet af Udvalget for

Forretningsordenen om opfølgning på konferencen om

samspillet mellem Folketing og regering anføres følgende om

høringsprocessen:

”

Udvalget understreger vigtigheden af, at de hørte parter har mulighed

for at udarbejde et fyldestgørende svar, og kan støtte, at ministerierne

tilstræber frister på – som tommelfingerregel – ikke under 4 uger.”

Spørgsmålet om høringsfrister og overholdelsen af den 4 ugers

høringsperiode, som Udvalget for Forretningsordenen siden

2007 har henstillet til, at ministerierne tilstræber at overholde,

har været drøftet under skiftende regeringer frem til i dag.

Det bemærkes, at der kan være velbegrundede forhold, der gør,

at et lovforslag ikke altid kan sendes i høring i mindst 4 uger.

Forslag, der udspringer af finanslovsaftalerne, vil ofte have en

kortere høringsperiode, idet de fleste af disse forslag typisk først

kan fremsættes i november, når finanslovsaftalerne er forhandlet

på plads, samtidig med at en stor del af disse forslag forventes

færdigbehandlet inden årsskiftet med henblik på ikrafttræden 1.

januar.

Endvidere vil der altid kunne opstå særlige situationer, hvor en regering har

behov for at gennemføre hastelovgivning, for at formålet med lovforslaget ikke

forspildes o.lign.

13/13