EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Henvendelse af 28/3-17 fra Dansk Affaldsforening om konkurrenceudsættelse af husholdningsaffald

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2016-17
EFK Alm.del Bilag 190
Offentligt

NOTAT

Konkurrenceudsættelse af

genanvendeligt hushold-

ningsaffald

Baggrund

Energi-, forsynings- og klimaministeren har i sine svar på spørgsmål 780 (28. fe-

bruar 2017) og 816 (3. marts 2017) begrundet, hvorfor regeringen ønsker, at

kommunerne fremover har pligt til at anvende private løsninger til håndtering af

kommunalt indsamlet affald.

Det fremgår af ministerens svar, at yderligere konkurrenceudsættelse af det gen-

anvendelige affald vil skabe de nødvendige investeringer og innovation, under-

støtte vækst og beskæftigelse og øge genanvendelsen.

Konklusionerne baserer sig på nogle forudsætninger, som Dansk Affaldsforening

mener, der er brug for at nuancere, hvis den videre debat skal foregå på et til-

strækkeligt oplyst grundlag.

28.03.2017

Side 1 af 7

J.nr. NIR 4.10.4.2-01

Dansk Affaldsforening

Vodroffsvej 59, 1

1900 Frederiksberg C

Tlf.: 72 31 20 70

danskaffaldsforening.dk

Affald er generelt set et problem, som det koster penge at behandle

Ifølge ministeren er affald ikke et naturligt monopol, og affald er gået fra at være

et problem til at være en ressource. Problemet med den konklusion er, at affald

ofte har en negativ økonomisk værdi.

Affald er set under et en økonomisk omkostning for borgere og virksomheder.

Den regulering, vi ønsker at gennemføre, må nødvendigvis tage højde for det

faktum.

Det er ret få affaldsfraktioner fra husholdninger, som kommuner og affaldsselska-

ber kan få penge for. Der er altså tale om et marked med negative priser, hvor

spørgsmålet er, hvem der skal betale og hvor meget de skal betale for at komme

af med deres affald.

PVC, blød plast, restaffald/dagrenovation, madaffald, haveaffald, asfalt, stenuld,

gips, mursten, tagplader, vinduer, døre, kemikalier, trykflasker, brandslukkere,

fyrværkeri. CD’ere, madrasser, møbler, medicin samt småt og stort brandbart er

alle fraktioner, det typisk koster kommunen og borgerne penge at komme af

med.

Glas, træ, plast og olie koster nogle gange penge at komme af med, og andre

gange får kommunen penge for det. Det kan afhænge af renhed, hvilken delfrak-

tion der er tale om, sorteringsgraden og (verdens)markedspriserne.

Det er kun fraktioner som papir, pap, klare plastfolier, jern og metal, tekstiler og

akkumulatorer kommunerne og borgerne kan få penge for.

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Henvendelse af 28/3-17 fra Dansk Affaldsforening om konkurrenceudsættelse af husholdningsaffald

Hertil kommer affaldets kompleksitet. En del affald indeholder – eller kan inde-

holde - miljøfremmede stoffer, som vi gerne vil have ud af kredsløbet (fx bygge-

anlægsaffald, elskrot og træ). Affald kan være sammensat af forskellige materia-

ler, der ligeledes gør det vanskelig at genanvende (fx dunke, biler, elskrot og

tekstiler). Der findes en række såkaldte kompositprodukter, der er vanskelige at

genanvende (fx havemøbler og vindmøllevinger).

I bilag 1 er en oversigt, der illustrerer variationerne i de udgifter og indtægter, der

er forbundet med afsætning af affald.

Det er dog ikke hele historien. Kommunen har også omkostninger til planlæg-

ning, etablering, drift og administration af affaldsordningerne. De omkostninger

skal lægges oven i de udgifter, der er med at få behandlet affaldet.

Konsekvenserne er, at selv om kommunen kan få penge for fx papir, så kan den

samlede økonomi i ordningen for papir godt være negativ – altså samlet set en

udgift for kommunen og borgerne.

Set ud fra et klima- og/eller miljøperspektiv er affald ressourcer og har dermed en

selvstændig værdi. Det kan de fleste blive enige om. Men det er ikke det samme

som, at affald har en økonomisk positiv værdi.

Det er et marked, der er domineret af negative priser. Konkurrenceudsættelse er

derfor ikke nok til at skabe innovationer, investeringerne, øget beskæftigelse og

mere genanvendelse.

Så affald er stadig et problem, der naturligvis skal løses. Gerne i fællesskab mel-

lem private og offentlige aktører. Det væsentligste problem er dog affaldets ka-

rakter, og dermed de produkter der bliver til affald. Det problem kan kun løses i

design- og produktionsfasen – ikke i affaldsleddet. Uanset om det er privat eller

offentligt.

Side 2 af 7

Kommunal affaldsservice til glæde og gavn for borgerne

Kommuner og affaldsselskaber sikrer, at borgerne får hentet alt deres affald ved

havelågen eller i gården. Henter kommuner og selskaber ikke affaldet hos bor-

gerne, stilles der andre muligheder til rådighed som fx affaldsøer og genbrugs-

pladser.

Det er en enestående service for borgerne, som de er meget glade for.

Servicen sikres ved at give kommuner en pligt til at håndtere affald fra hushold-

ninger samt erhvervsaffald til affaldsenergi og deponering. Husholdningerne og

virksomhederne har som udgangspunkt pligt til at benytte de kommunale affalds-

ordninger, og der er forbud mod konkurrerende ordninger.

Baggrunden for dette er (se forarbejderne til den miljøbeskyttelseslov, der trådte i

kraft den 1. januar 1992), at man ville sikre en koordineret indsamling af affald og

et rimeligt stabilt økonomisk grundlag for offentlige indsamlingsordninger samt

begrænse anvendelse og spild af råstoffer og andre ressourcer.

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Henvendelse af 28/3-17 fra Dansk Affaldsforening om konkurrenceudsættelse af husholdningsaffald

Tilsvarende blev det vurderet, at hvis kommunerne skulle gennemføre deres af-

faldsplaner ud fra den mest miljømæssige og samfundsøkonomisk hensigtsmæs-

sige affaldshåndtering, skulle der være en retlig forpligtigelse til at benytte de

kommunale affaldsordninger.

Side 3 af 7

Der er således tale om en god service for borgerne, der sikrer en effektiv og mil-

jørigtig håndtering af borgernes affald, og samtidigt er samfundsøkonomisk hen-

sigtsmæssig. Det er svært at forstå, hvordan nogle kan betragte det som et pro-

blem.

Evaluering af den politiske aftale om affaldssektorens organisering

Det er ministerens vurdering, ”at usikkerheden om adgangen til det genanvende-

lige affald har resulteret i manglende investeringer og teknologiudvikling” (se svar

på spørgsmål 780).

I juni 2007 blev der indgået en politiske aftale om organisering af affaldssektoren.

Aftalen blev evalueret i en rapport, der kom i februar 2016.

Et afgørende element i den politiske aftale fra 2007 var, at virksomhederne frit

kunne vælge, hvor de ville aflevere deres (kildesorteret) genanvendelige er-

hvervsaffald. Kommunernes anvisningsret og virksomhedernes benyttelsespligt

blev dermed ophævet.

I aftalen kan man læse, at

”den nye model for genanvendeligt erhvervsaffald bi-

drager i form af frit valg og ensartede behandlingskrav til et teknologisk løft i af-

faldssektoren. Frit valg af anlæg vil skabe rum for en professionalisering af områ-

det, der kan give en bedre sortering og genanvendelse af erhvervsaffaldet”

Evalueringen af den politiske aftale viser, at ingen af disse ting skete

. Der kunne

ingen effekt måles på økonomi, miljø, service samt indsamling og genanven-

delse.

Til gengæld kan det konkluderes, at de private genanvendelsesvirksomheders di-

rekte adgang til genanvendeligt affald fra virksomheder – siden 1. januar 2010 -

ikke har ført til øget genanvendelse eller ny behandlingsteknologi. Dette på trods

af mulighederne for at søge økonomisk støtte under Miljøteknologisk Udviklings-

og Demonstrationsprogram (MUDP).

Husholdningsaffaldet udgør 29% (3.383.000 tons) af de samlede affaldsmæng-

der i Danmark i 2014 og er indsamlet fra mere end 2,5 mio. husholdninger. I dag

genanvendes 44% (1.489.000 tons) af affaldet fra husholdninger

Den politiske aftale om organisering af affaldssektoren af 21. juni 2007, side 4.

Evalueringen af de politiske aftaler om organiseringen af affaldssektoren, Deloitte og INCENTIVE,

2016, side 11 og 19.

Affaldsstatistik 2014, Miljøstyrelsen 2016.

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Henvendelse af 28/3-17 fra Dansk Affaldsforening om konkurrenceudsættelse af husholdningsaffald

De private affaldshåndteringsvirksomheder har siden 1. januar 2010 haft direkte

adgang til de over 8.000.000 tons erhvervsaffald (i 2014), der potentielt kan gen-

anvendes, uden at det har øget genanvendelsen eller fremmet teknologiudviklin-

gen nævneværdigt.

Side 4 af 7

Erhvervsaffald er typisk meget nemmere at indsamle og behandle end hushold-

ningsaffald, da husholdningsaffald er mere uhomogent, mere urent og skal hen-

tes fra mere end 2.500.000 husstande plus næsten 300.000 sommer- og koloni-

havehuse.

At de private affaldsbehandleres potentielt øget adgang til affald af ringere kvali-

tet og økonomisk ringere værdi end erhvervsaffald skal øge genanvendelsen,

øge effektiviteten og fremme teknologiudviklingen findes der ingen dokumenta-

tion for i evalueringen af den politiske aftale.

Der findes heller ikke belæg for at konkludere, at et forbud mod, at kommunerne

ejer anlæg til behandling af genanvendeligt affald fra husholdninger, vil føre til

øget effektivitet, øget genanvendelse og innovation.

Mere interessant er det, at det af evalueringen fremgår, at de private aktører vur-

derer

”at de innovative tiltag, der er sket på enkelte områder, som for eksempel

behandling af plastaffald, ikke er en konsekvens af implementeringen af de politi-

ske aftaler om markedsudsættelse mv., med derimod skyldes andre forhold så

som målrettede politiske indsatser og incitamenter under ressourcestrategien

mv.”

Kommunale sorteringsanlæg

Det fremgår af ministerens svar på spørgsmål 780 og 816, at kommunerne kun i

begrænset omfang har ønsket at etablere egne sorteringsanlæg til husholdnings-

affald.

En række kommuner og affaldsselskaber har haft sorteringsanlæg for hushold-

nings- og erhvervsaffald i mange år. Indtil 2010 var det også lovligt at modtage

genanvendeligt erhvervsaffald på kommunale sorteringsanlæg.

I en periode efter 2010 kunne anlæggene fortsat modtage genanvendeligt er-

hvervsaffald, men fra 1. januar 2016 har kun et fåtal af kommunale sorteringsan-

læg måtte modtage genanvendeligt erhvervsaffald.

Da kommuner og affaldsselskaber har vidst, at de på et tidspunkt ikke længere

måtte modtage genanvendeligt erhvervsaffald, har der ikke umiddelbart været

behov for at etablere sorteringskapacitet til husholdningsaffald. Netop fordi de

kendte rammevilkårene – og ikke fordi de var ustabile.

Som følge af regeringens ressourcestrategi fra 2014, er kommuner og affaldssel-

skaber begyndt at rulle nye initiativer ud. Det tager typisk 1-2 år at forberede nye

tiltag, der er rullet ud fra 2015-2016 og fremad.

Ibid, side 164.

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Henvendelse af 28/3-17 fra Dansk Affaldsforening om konkurrenceudsættelse af husholdningsaffald

Det er sket med stor hjælp fra Miljøstyrelsens ressourceteam, og de mange pro-

jekter der er gennemført og erfaringer, der er opsamlet. Meget af det kan findes

på ressourceteamets hjemmeside;

http://genanvend.mst.dk/.

Kommuner og affaldsselskaber er dog løbet ind i det konkrete problem, at de har

haft svært ved at komme af med indsamlet plast fra husholdninger. Der fandtes i

2015 reelt ingen private sorteringsanlæg for plast i Danmark – og gør det os be-

kendt fortsat ikke.

Da kommunerne og affaldsselskaber gerne vil fremme genanvendelsen af plast,

og gerne vil optimere på sorteringen for at øge værdien af affaldsplasten, har

nogle af dem selv taget initiativ til at etablere anlæg.

RenoNord i Aalborg har lavet et sorteringsanlæg for husholdningsplast, Nomi4s

har udviklet et robotsorteringsanlæg for plast, som miljøministeren indviede den

20. marts 2017 og 40 kommuner har sammen lavet et udbud på 18.000 tons

plastaffald.

Kommuner og affaldsselskaber opfører sig således meget ansvarligt ved at af-

holde sig fra at bygge unødvendig sorteringskapacitet, når de ved, at affalds-

mængderne til deres anlæg vil falde.

Omvendt udviser de også ansvarlighed ved blandt andet at etablere sorterings-

anlæg for plast, da det fremmer en dagsorden, alle bakker op om.

Side 5 af 7

Den kommunale forpligtelse er en god forretning for virksomhe-

derne

Kommuner og affaldsselskaber ved godt, at private virksomheder er rigtig gode til

at løse mange af opgaverne på affaldsområdet. Derfor bruger kommuner og af-

faldsselskaber i meget stort omfang private virksomheder til at løfte deres drifts-

opgaver,

Skraldespande og containere købes hos private virksomheder. Genbrugspladser,

affaldsenergianlæg og lossepladser bygges af private virksomheder. Det er ty-

pisk private vognmænd, der samler affald ind hos borgerne og fra genbrugsplad-

serne. Konsulenter bruges til at lave affaldsplaner, regulativer, informationsmate-

riale og brugerundersøgelser.

Private virksomheder tjener således gode penge på, at kommunerne står for ind-

samlingen af affald fra borgerne, fordi kommunerne bruger markedet der, hvor

det giver mening.

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Henvendelse af 28/3-17 fra Dansk Affaldsforening om konkurrenceudsættelse af husholdningsaffald

Bilag 1: Udgifter og indtægter for husholdningsaffald

Kommuner og selskaber håndterer typisk op til 40-50 fraktioner fra husholdnin-

gerne. De kan typisk kun få penge for 4-10 af fraktioner, afhængigt af fx sorte-

ringsgraden, renheden og markedspriserne (som kan variere kraftigt). Resten af

affaldsfraktionerne koster det penge at få hentet og behandlet.

Vi har lavet en stikprøveundersøgelse hos 6 af vores medlemmer, hvor vi har

spurgt, hvilke udgifter og indtægter de har i forbindelse med afsætning af affald.

Herunder har vi koblet tallene med affaldsdatasystemets tal for, hvor meget af de

forskellige affaldsfraktioner der genanvendes.

Side 6 af 7

Afsætningspriser for udvalgte

affaldsfraktioner fra husholdninger

300

200

100

Mio. kr.

-100

-200

-300

-400

-500

Mindste indtægt i alt (mio)

Mindste udgift i alt (mio)

Variation i indtægt i alt (mio.)

Variation i udgift i alt (mio.)

Det skal understreges, at der er tale om en stikprøve. Et præcist billede vil kræve

en grundigere analyse og kvalitetssikring. Så skemaet skal blot tjene som illustra-

tion.

I princippet, men ikke i praksis, kan der således tjenes op til 600 mio kroner på

jern, metal, plast, papir og pap. Omvendt kan der i princippet, men heller ikke i

praksis, tabes 900 mio på plast, glas, madaffald, haveaffald, bygge- og anlægs-

affald samt farligt affald. Hertil kommer udgifterne til det husholdningsaffald, der

kommer i affaldsenergianlæg og på deponi.

Der skal pointeres, at der i skemaet alene er tale om udgifter og indtægter i for-

bindelse med afsætningen af affaldsfraktioner. Kommunen har også omkostnin-

ger til planlægning, etablering, drift og administration af affaldsordningerne. De

omkostninger skal lægges oven i de udgifter, der er med at få behandlet affaldet.

EFK, Alm.del - 2016-17 - Bilag 190: Henvendelse af 28/3-17 fra Dansk Affaldsforening om konkurrenceudsættelse af husholdningsaffald

Værdien af affaldet afhænger typisk af, hvor ”rent” affaldet er, hvor godt/fint det

er sorteret, hvilken type det er og den til en hver tid gældende markedspris.

Plastfolie kan man næsten altid få penge for, mens PVC og blød plast næsten al-

tid koster penge at komme af med.

Side 7 af 7

Farligt affald er både maling, der er forholdsvis billigt at komme af med, og tryk-

flasker, der er meget dyre at komme af med. Noget farligt affald koster op til

10.000 kroner pr. ton at komme af med.

At der reelt er op til 40-50 fraktioner skyldes fx, at bygge- og anlægsaffald består

af 10-15 underfraktioner, og plast kan bestå af 2-10 underfraktioner.

Det er positivt, at vi kan få 2000 kroner pr. ton plast. Problemet er, at det kun

gælder særligt plastfraktioner, som der ikke er særlig store mængder af. Øvrige

mængder af plast (alt afhængig af type) kan være omkostningstunge at komme

af med. Til gengæld er der meget byggeaffald, madaffald og haveaffald, som det

alt sammen koster penge at komme af med.