BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 338: Orientering om nabotjek på udvalgte kemiregler som behandlet i regeringens EU-Implementeringsudvalg, fra beskæftigelsesministeren

Beskæftigelsesudvalget 2016-17
BEU Alm.del Bilag 338
Offentligt

NOTAT

Juni 2017

Nabotjek af kemiregler på arbejdsmiljøområdet

J.nr. 20165200088

Kemi, ulykker og internationalt

(KUI)

NJF

Baggrund

Der er gennemført et nabotjek af den måde, hvorpå Danmark - sammenlignet med

Sverige, Norge og Tyskland - har gennemført to arbejdsmiljødirektiver på kemi-

området. Det drejer sig om kemisk agens-direktivet (98/24/EF)

og kræftdirektivet

(2004/37/EF)

Nabotjekket er gennemført efter forslag fra Implementeringsrådet. Rådet har en

antagelse om, at den måde de to direktiver er gennemført på i Danmark er med til

at gøre de danske arbejdsmiljøregler på kemiområdet uklare og uigennemskuelige

for danske virksomheder. Rådet mener, at dette kan betyde, at virksomhederne

påføres ekstra byrder, idet de fx skal afse ekstraordinære ressourcer - internt eller

eksternt - til at få overblik over, hvilke regler der gælder for virksomhedens indret-

ning og produktion.

Dertil kommer, at virksomhederne er usikre på omfanget af de krav, der er i regler-

ne, fordi niveauet for efterlevelse ikke er klart. Dette kan medføre, at virksomhe-

derne påføres byrder, hvis de investerer i produktionsudstyr m.v., der viser sig alli-

gevel ikke at leve op til myndighedens konkrete fortolkning af, hvad der kan stilles

af krav.

Implementeringsrådet ønsker mere enkle, gennemskuelige arbejdsmiljøregler til

gavn for virksomhederne og de ansatte og påpeger samtidig, at formålet med en

forenkling af de danske arbejdsmiljøregler på kemiområdet ikke er at sænke be-

skyttelsesniveauet i de gældende regler.

Om nabotjekket

Nabotjekket er udført af Deloitte for Arbejdstilsynet. Formålet har været af få be-

lyst, om det - med inspiration fra de tre sammenligningslande - er muligt at forenk-

le de danske arbejdsmiljøregler på kemiområdet uden at sænke beskyttelsesniveau-

et i de eksisterende regler.

Rådets direktiv 98/24/EF af 7. april 1998 om beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet mod risici i

forbindelse med kemiske agenser (fjortende særdirektiv i henhold til direktiv 89/391/EØF, artikel 16, stk. 1)

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/37/EF af 29. april 2004 om beskyttelse af arbejdstagerne mod risici for under

arbejdet at være udsat for kræftfremkaldende stoffer eller mutagener (sjette særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i Rådets

direktiv 89/391/EØF)

BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 338: Orientering om nabotjek på udvalgte kemiregler som behandlet i regeringens EU-Implementeringsudvalg, fra beskæftigelsesministeren

Deloitte vurderer på baggrund af nabotjekket, at der er fire centrale årsager til, at

den danske implementering gør de danske kemiregler komplekse og medfører ud-

fordringer for virksomhederne. Det drejer sig om:

1. Uklarhed om snitfladerne mellem EU’s kemikalielovgivning (REACH) og de

danske kemiregler kan medføre usikkerhed hos virksomhederne om, hvilke be-

stemmelser der gælder. Den samlede regulering af kemi ift. arbejdsmiljø går på

to ben: det ene er REACH, som er en EU-forordning og dermed gælder direkte,

og det andet er de danske kemiregler, som består i rent nationalt fastsatte regler

samt implementerer EU’s

arbejdsmiljødirektiver,

der gælder ved siden af

REACH.

2. Der er næsten enslydende krav til dokumentation og forebyggelsesprincipper i

bekendtgørelsen om arbejde med stoffer og materialer

og kræftbekendtgørel-

sen

, som er de to bekendtgørelser, der gennemfører kemisk agens-direktivet

og kræftdirektivet i Danmark. Det betyder, at virksomhederne er nødt til at ori-

entere sig i to bekendtgørelser, og det kan føre til tvivl om, hvilke regler der

skal følges.

3. Der er i reglerne

både

krav om, at virksomhederne selv skal foretage en risiko-

vurdering (’kemisk APV’) for arbejde med farlige stoffer og materialer,

ufravigelige krav til, hvordan der altid skal arbejdes med visse stoffer og mate-

rialer. Det kan efterlade virksomhederne i tvivl om, hvornår det er virksomhe-

dens egen risikovurdering eller de stofspecifikke krav, der gælder.

4. Sammenfletning af eksisterende regler og ny EU-regulering kan medføre, at

teksten i bekendtgørelserne er svært læsbar og omfattende.

Deloitte opstiller på baggrund heraf syv mulige forslag til forenklingstiltag - fordelt

på tre temaer -, som det kan være relevant at arbejde videre med. Nedenfor gen-

nemgås de enkelte forslag, vurderingen af disse samt Arbejdstilsynets forslag til det

videre arbejde med de enkelte forslag.

I vurderingen indgår forslagenes implementerbarhed og evne til at skabe større

klarhed for virksomhederne om reglerne og dermed bidrage til at lette virksomhe-

dernes administrative byrder.

Som det dog fremgår ovenfor, lægger anbefalingerne op til en nærmere undersø-

gelse af om - og i hvilket omfang -, der kan identificeres konkrete forenklingstiltag.

Henset til, at denne undersøgelse endnu ikke er foretaget, er det på nuværende tids-

punkt ikke muligt at kvantificere byrdelettelserne.

Det er vurderingen, at analysen af byrdelettelser vil pege på en bred pallette af

mange mindre og meget forskelligartede initiativer, der samlet set vil medføre en

byrdelettelse for erhvervet.

Bekendtgørelse nr. 1793 af 18. december 2015 om arbejde med stoffer om materialer.

Bekendtgørelse nr. 1795 af 18. december 2015 om foranstaltninger til forebyggelse af kræftrisikoen ved arbejde med stoffer og

materialer med senere ændringer

BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 338: Orientering om nabotjek på udvalgte kemiregler som behandlet i regeringens EU-Implementeringsudvalg, fra beskæftigelsesministeren

Som eksempel på sådanne byrdelettelser kan, fra en tidligere revision af kræftbe-

kendtgørelsen, nævnes en konkret justering, der betød at ca. 200 virksomheder (fx

lastbilsværksteder) ikke længere skulle have forhåndsgodkendelse til partikelfiltre

til rensning af udstødningsgasser. Det skønnedes, at erhvervslivet herved fik en

lempelse på samlet 1.200 timer, som svarer til 0,4 mio. kr. i 2014.

Et andet eksempel er en tidligere ændring i leverandørbekendtgørelsen

. Ændrin-

gen betød, at ca. 1.500 bestående anmeldelser af stoffer til Arbejdstilsynets Pro-

duktregister ikke længere skulle opdateres hvert andet år med oplysninger om

mængder, og at der ikke længere ville være krav om indsendelse af ca. 40 nye an-

meldelser hvert år. Ændringerne medførte lempelser for erhvervslivet på samlet i

alt ca. 150 timer årligt.

I. Fokus på redaktionelle ændringer (redigering og omskrivning)

Forslag 1

Mindske antallet af overlappende eller næsten ens bestemmelser i de to bekendtgø-

relser.

Vurdering

Forslaget kan gennemføres ved en gennemskrivning af de relevante bekendtgørel-

ser, uden at det eksisterende beskyttelsesniveau sænkes.

En gennemførelse af forslaget må forventes at kunne give administrative lettelser

for virksomhederne. Det er dog endnu for tidligt at foretage en kvalificeret vurde-

ring af størrelsesorden heraf.

Indstilling

Det indstilles, at de to bekendtgørelser gennemskrives som foreslået.

Forslag 2

Om- og sammenskrivning af bekendtgørelsen om arbejde med stoffer og materialer

og kræftbekendtgørelsen til én bekendtgørelse med afsæt i fælles principper og

tilgange.

Vurdering

Det vil være juridisk muligt at sammenskrive de to bekendtgørelser, som gennem-

fører kemisk agens-direktivet og kræftdirektivet, uden at det eksisterende beskyt-

telsesniveau sænkes.

En sammenskrivning vil minde om den tilgang, som Sverige har valgt. Sverige har

valgt at samle bestemmelserne for arbejde med kemiske stoffer og materialer og

reglerne for arbejde med kræftrisikable kemiske stoffer og materialer i én bekendt-

Bekendtgørelse nr. 1754 af 18. december 2015 om særlige pligter for fremstillere, leve-

randører og importører m.v. af stoffer og materialer efter lov om arbejdsmiljø

BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 338: Orientering om nabotjek på udvalgte kemiregler som behandlet i regeringens EU-Implementeringsudvalg, fra beskæftigelsesministeren

gørelse, men har dog samtidig bevaret en række nationale stofspecifikke regulerin-

ger i særskilte bekendtgørelser.

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at fordele og ulemper ved forslaget bør analyse-

res nærmere. Det skyldes, at en sammenskrivning vil gøre en ny samlet bekendtgø-

relse meget omfattende. Det bør derfor fx overvejes, om behovet for at kunne for-

stå sammenhængen og forskellighederne i de to regelsæt bedre bliver tilgodeset

ved klare og operationelle vejledninger.

Indstilling

Det indstilles, at Arbejdstilsynet gennemfører en analyse af fordele og ulemper ved

forslaget.

Forslag 3

Justere bekendtgørelser og vejledninger med henblik på at gøre dem mere operati-

onelle og direkte anvendelige for virksomhederne og de ansatte.

Vurdering

Det vurderes at være muligt at opbygge bekendtgørelserne sådan, at krav til beskyt-

telsesforanstaltninger fremgår af bekendtgørelserne i en mere logisk rækkefølge

–

dvs. i den rækkefølge, som de skal anvendes (forebyggelsestrappen).

De fleste danske virksomheder er små eller mellemstore. Specielt disse virksomhe-

der vurderes i højere grad at orientere sig om arbejdsmiljøreglerne ud fra vejled-

ningerne end ud fra bekendtgørelserne. Det er derfor specielt vigtigt at gøre vejled-

ningerne direkte anvendelige for virksomhederne og de ansatte.

En gennemførelse af forslaget må forventes at kunne give administrative lettelser

for virksomhederne. Det er dog endnu for tidligt at foretage en kvalificeret vurde-

ring af størrelsesorden heraf.

Indstilling

Det indstilles, at bekendtgørelserne og vejledninger justeres som foreslået.

II. Fokus på virkemidler (justeringer på centrale principper)

Forslag 4

Undersøge muligheden for forenkling af dokumentationskrav ved APV (arbejds-

pladsvurdering) og APB (arbejdspladsbrugsanvisning), eventuelt gennem en sam-

menskrivning.

Vurdering

Forslaget om forenkling af dokumentationskrav ved APV og APB er allerede ved

at blive gennemført på baggrund af et lignende forslag fra Virksomhedsforum i

2014. Arbejdstilsynet nedsatte i begyndelsen af 2016 en dialoggruppe med ar-

bejdsmarkedets parter, som har drøftet mulighederne for at modernisere formkrav

på det kemiske område.

BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 338: Orientering om nabotjek på udvalgte kemiregler som behandlet i regeringens EU-Implementeringsudvalg, fra beskæftigelsesministeren

Rammen for drøftelserne i dialoggruppen er, at virksomhedernes arbejdsmiljøar-

bejde styrkes og lettes, at det eksisterende beskyttelsesniveau fastholdes, og at EU-

lovgivningens dokumentationskrav overholdes.

Der vil i 2017 blive gennemført test af nyt koncept på udvalgte virksomheder. Hvis

der identificeres konkrete forbedringsforslag, vil der blive gennemført regelæn-

dringer under inddragelse af parterne i Arbejdsmiljørådet.

En gennemførelse af forslaget må forventes at kunne give administrative lettelser

for virksomhederne. Det er dog endnu for tidligt at foretage en kvalificeret vurde-

ring af størrelsesorden heraf.

Indstilling

Forslaget er som nævnt ved at blive gennemført.

Forslag 5

Undersøge, hvorvidt kravet om, at unødig påvirkning skal undgås, kan tydeliggøres

og gøres mere operationelt. Kravet om, at unødig påvirkning af de ansatte skal

undgås, er et grundlæggende princip i arbejdsmiljølovgivningen og genfindes i

EU's arbejdsmiljøregulering. Kravet gælder på tværs af arbejdsmiljølovgivningen,

fx også i forhold til støj og fysiske belastninger.

Vurdering

Det vurderes, at der kan være muligheder for en operationalisering af begrebet om

unødig påvirkning. Det vil dog bero på en nærmere undersøgelse.

I reglerne er kravet uddybet sådan, at niveauet for påvirkning skal holdes så lavt,

som det er rimeligt under hensyntagen til den tekniske udvikling, og fastsatte græn-

seværdier o.l. skal overholdes. Det betyder, at de tiltag, som virksomhederne skal

sætte i gang for at undgå, at de ansatte udsættes for unødig påvirkning, kan ændre

sig med tiden i takt med den tekniske udvikling.

Denne dynamik i reglerne følger også af arbejdsmiljølovens formålsbestemmelse,

idet det skal tilstræbes at skabe et sikkert og sundt arbejdsmiljø, der til enhver tid er

på niveau med den tekniske og sociale udvikling.

En tydeliggørelse og operationalisering af kravet kan eventuelt ske ved, at det i

vejledninger o.l. forklares, hvad der ligger i kravet om at undgår unødig påvirk-

ning. Fx med eksempler eller cases, som kan være med til at konkretisere, hvilke

overvejelser virksomhederne bør gøre sig, når det skal vurderes, om virksomheden

har gjort nok for at undgå unødig påvirkning.

En sådan løsning må forventes at kunne give administrative lettelser for virksom-

hederne. Det er dog endnu for tidligt at foretage en kvalificeret vurdering af størrel-

sesorden heraf.

Indstilling

Det indstilles, at Arbejdstilsynet gennemfører den foreslåede undersøgelse - under

hensyn til de oven for anførte bemærkninger, således, at der også vil indgå en vur-

BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 338: Orientering om nabotjek på udvalgte kemiregler som behandlet i regeringens EU-Implementeringsudvalg, fra beskæftigelsesministeren

dering af, om de rejste problemstillinger vil kunne håndteres på vejledningsniveau,

fx ved at gøre vejledningerne mere operationelle.

Forslag 6

Undersøge fordele og ulemper for virksomhederne ved i reglerne at lade en tilgang

om risikovurdering (APV) helt eller delvist erstatte de stofspecifikke krav, der er

fastsat i kræftbekendtgørelsen og i bekendtgørelsen om arbejde med stoffer og

materialer.

Vurdering

Det vil være muligt - som foreslået af Deloitte - at undersøge fordele og ulemper

ved

i højere grad at lade virksomhedernes egen risikovurdering (’kemisk APV’)

være styrende for, hvilke tiltag der skal tages for at forebygge sundhedsfarlig på-

virkninger fra farlige stoffer og materialer.

Det er dog allerede nu Arbejdstilsynets vurdering, at en række af de stofspecifikke

krav ikke vil kunne fjernes uden risiko for, at beskyttelsesniveauet i praksis sæn-

kes.

Som et eksempel herpå kan nævnes arbejde med epoxy og isocyanater, hvor der

blandt andet gælder særlige uddannelseskrav til ansatte og krav om, at epoxy og

isocyanater altid skal udføres i sprøjtekabine o.l.

Dertil kommer, at der på EU-niveau er en række stofspecifikke krav, som hverken

Danmark eller de øvrige medlemslande har mulighed for at fravige.

Fordelen ved at sætte fokus på APV-processen kan være, at den enkelte virksom-

hed får større råderum til at tilrettelægge og gennemføre skræddersyede tiltag, som

er tilpasset forholdene på virksomheden. Derudover vil det kunne styrke virksom-

hedernes evne til at foretage en kemisk risikovurdering af de enkelte processer.

Ulempen vil være, at en større vægtning af APV-processen vil stille langt større

krav til virksomhedens evne til at foretage en kvalificeret risikovurdering for farli-

ge stoffer og materialer, som ofte er et meget komplekst område at håndtere lokalt.

Virksomheden vil derfor skulle bruge flere ressourcer til APV-arbejdet, da alle

potentielle risici for at blive udsat for sundhedsfarlige påvirkninger fra kemiske

stoffer og materialer, som ikke er omfattet af stofspecifikke krav, vil skulle adres-

seres i risikovurderingen. Dette vil være en udfordring for særligt små og mellem-

store virksomheder.

Dertil kommer, at en højere vægtning af APV frem for stofspecifikke krav vil be-

tyde øget dokumentationskrav. Det skyldes, at virksomheden - i langt højere grad

end i dag - overfor Arbejdstilsynet vil skulle dokumentere, at det skræddersyede

løsninger lever op til det grundlæggende krav i arbejdsmiljølovgivningen om, at

arbejdet med farlige stoffer og materialer kan udføres sikkerheds- og sundheds-

mæssigt fuldt forsvarligt. Dette vil betyde større administrative byrder for virk-

somhederne.

BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 338: Orientering om nabotjek på udvalgte kemiregler som behandlet i regeringens EU-Implementeringsudvalg, fra beskæftigelsesministeren

Et skift i retning af større vægtning af APV vil indebære en vis risiko for, at be-

skyttelsesniveauet i de gældende regler sænkes. Det er ikke givet, at virksomheder-

ne i alle tilfælde selv vil være rustet til at foretage en tilstrækkelig risikovurdering i

forhold til gruppen af stoffer, hvor der i dag gælder særkrav.

Indstilling

Det indstilles, at Arbejdstilsynet gennemfører den foreslåede undersøgelse - under

hensyn til de oven for anførte bemærkninger.

III. Fokus på systemiske ændringer (omtænkning af fragmenteret lovgivning)

Forslag 7

Undersøge muligheden for at sammenskrive alle kemireglerne på arbejdsmiljøom-

rådet til én regulering koblet til virksomhedernes processer.

Vurdering

En sammenskrivning af alle de nugældende otte bekendtgørelser på kemiområdet

til én bekendtgørelse vil være en markant udbygning af forslag 2 om at sammen-

skrive de to bekendtgørelser, som gennemfører kemisk agens-direktivet og kræftdi-

rektivet.

Selvom bestemmelser, der gentages i de otte bekendtgørelser, vil kunne reduceres

ved en sammenskrivning, vil der alligevel blive tale om en meget omfattende be-

kendtgørelse. Det er derfor meget tvivlsomt, om en gennemførelse af forslaget vil

kunne give administrative lettelser for virksomhederne.

Dertil kommer, at løsningen vil være meget ressourcekrævende for Arbejdstilsynet,

uden at løsningen med sikkerhed vil være til virksomhedernes fordel.

Det bemærkes dog, at Arbejdstilsynet efter anmodning fra Arbejdsmiljørådet netop

nu - med inddragelse af LO og DA - gennemfører en nærmere undersøgelse af det

norske arbejdstilsyns erfaringer og erfaringer fra LO’s og DA’s søsterorganisatio-

ner med sammenskrivning af hele den norske arbejdsmiljølovgivning. Hensigten

med erfaringsindsamlingen er at få et billede af, hvorvidt de involverede parter

mener, at det store arbejde står mål med resultatet.

Indstilling

Det indstilles, at forslaget undersøges nærmere. I undersøgelsen vil erfaringerne

med sammenskrivningen af den norske arbejdsmiljølovgivning blandt andet indgå.

Det drejer sig om følgende: 1) Bekendtgørelsen om arbejde med stoffer om materialer, 2) bekendtgørelse om foranstaltninger til

forebyggelse af kræftrisikoen ved arbejde med stoffer og materialer med senere ændringer (kræftbekendtgørelsen), 3) bekendtgø-

relsen om arbejde med kodenummererede produkter, 4), bekendtgørelsen om fastsættelse af kodenumre, 5) bekendtgørelsen om

arbejde med udvinding af mineralske materialer, 6) bekendtgørelsen om asbest, 7) bekendtgørelsen om om grænseværdier for

stoffer og materialer, og 8) Bekendtgørelse om særlige pligter for fremstillere, leverandører og importører m.v. af stoffer og

materialer efter lov om arbejdsmiljø