BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 163: Redegørelse om sammenfatning og opdatering af tidligere kortlægninger m.v. vedrørende adgang til velfærdsydelser i lyset af de EU-retlige forpligtelser, fra beskæftigelsesministeren

Beskæftigelsesudvalget 2016-17
BEU Alm.del Bilag 163
Offentligt

NOTAT

28. marts 2017

Sammenfatning og opdatering af tidligere kortlægnin-

ger m.v. vedrørende adgang til velfærdsydelser i lyset

af de EU-retlige forpligtelser

J.nr. 2016 - 7445

1. Baggrund

Den 21. april 2016 vedtog et flertal i Folketinget B 48 om gennemførelse af initia-

tiverne i planen ”Dansk velfærd i Europa”. Det fremgår af folketingsbeslutningen,

at Folketinget pålægger regeringen inden udgangen af indeværende folketingsår at

have påbegyndt gennemførelsen af de initiativer, der blev aftalt mellem partierne

Venstre, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og De Konservative den 11. juni 2015

i planen »Dansk velfærd i Europa. Initiativerne er bl.a.:

–

”Indføre optjeningsprincipper, hvor det er muligt, med afsæt i en fuldstæn-

dig kortlægning af danske velfærdsydelser, som andre EU-borgere kan få

ret til uden længere ophold eller beskæftigelse i Danmark.

Sikre dagpengeregler, så EU-borgere ikke fremover kan opnå fuld ret til

danske dagpenge efter bare få ugers medlemskab af en a-kasse og fuld-

tidsarbejde i Danmark.

Lave et nabotjek af sammenlignelige EU-landes regler og praksis for ad-

gangen til velfærdsydelser til andre EU-borgere, eksempelvis kravet til den

ugentlige beskæftigelse for at få ret til danske velfærdsydelser, der i øje-

blikket kan være så lavt som 10-12 timer om ugen.”

Forslaget blev vedtaget af de partier, der stod bag den nævnte aftale, herunder rege-

ringen. Beskæftigelsesministeren oplyste følgende under 1. behandlingen:

”Når det kommer til initiativer på nationalt plan, var det et selvstændigt tema for

Dagpengekommissionen. Generelt var det Dagpengekommissionens opfattelse, at

det danske dagpengesystem hidtil har vist sig robust i forhold til den stigende in-

ternationalisering. Samtidig er det værd at minde om, at Dagpengekommissionen

trods grundige analyser ikke har kunnet pege på nye specifikke regelændringer

målrettet EU-borgere. To initiativer i beslutningsforslaget relaterer sig til det nati-

onale plan.

Regeringen ønsker som anført i regeringsgrundlaget helt klart at se på muligheden

for at justere nationale regler, hvor det er muligt. Vi har allerede i vidt omfang den

relevante viden og kan også basere os på flere tidligere analyser, redegørelser og

rapporter. Det kan give god mening at sammenfatte disse undersøgelser og opda-

tere dem, hvis ny udvikling gør det relevant, eller hvis nye regler er kommet til. I

tidligere undersøgelser er der også inddraget erfaringer fra udvalgte lande, lige-

som der f.eks. er sendt svar til Folketinget med en oversigt over reglerne i andre

lande på udvalgte områder.”

BEU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 163: Redegørelse om sammenfatning og opdatering af tidligere kortlægninger m.v. vedrørende adgang til velfærdsydelser i lyset af de EU-retlige forpligtelser, fra beskæftigelsesministeren

I betænkningen afgivet under udvalgsbehandlingen af B 48 bemærkede udvalgs-

medlemmer fra V og K:

”Regeringen vil endvidere sammenfatte og opdatere tidligere kortlægninger m.v.

vedrørende adgang til velfærdsydelser i lyset af de EU-retlige forpligtelser med

henblik på at vurdere eventuelle muligheder for ændring af de nationale regler.”

2. Notatets opbygning

På baggrund af ovenstående redegøres der i dette notat for tidligere kortlægninger,

folketingssvar m.v., som, hvor relevant, suppleres med nye analyser og opdaterin-

ger. Heri indgår også tidligere og nye ”nabotjek”.

Den til dato mest omfattende analyse findes i ”Rapport om optjeningsprincipper i

forhold til danske velfærdsydelser” afgivet i marts 2011 af udvalget om udlændin-

ges ret til velfærdsydelser. Heri findes:



en redegørelse for den danske velfærdsmodel i et internationalt perspektiv,

en analyse af juridiske forhold, herunder de EU-retlige rammer samt

en detaljeret gennemgang af alle sociale ydelser i Danmark.

Udvalget blev nedsat i forlængelse af finanslovsaftalen for 2011, hvor det også

blev aftalt at ændre reglerne for børne- og familieydelser med henblik på at be-

grænse nyligt ankomne EU-borgeres ret til ydelsen. Det er senere blevet vurderet,

at den forudsatte anvendelse af reglerne var uforenelig med EU-retten.

I tillæg til den forholdsvis omfattende gennemgang af retsgrundlaget i rapporten er

der efterfølgende udarbejdet en mere korfattet version i Beskæftigelsesministeriets

notat til Folketinget ”Vandrende arbejdstageres rettigheder under Beskæftigelses-

ministeriets ressort” fra februar 2015

og ”Opdateret notat om vandrende arbejds-

tageres rettigheder efter den lovgivning, der hører under Ministeriet for Børn, Lige-

stilling, Integration og Sociale Forhold” fra november 2014

. Af hensyn til at lette

læsningen af efterfølgende afsnit opsummeres de centrale EU-retlige rammer og

regler indledningsvist i afsnit 3.

I afsnit 4 redegøres for finanslovsaftalen for 2011, optjeningsudvalgets arbejde og

efterfølgende udvikling, som har betydning for vurderingen af muligheden for at

indføre optjeningsprincipper. Udover det såkaldte sammenlægningsprincips betyd-

ning ved vurderingen af EU-borgeres ret til børne- og ungeydelse, har der også

senest været opmærksomhed fra EU-Kommissionen på det såkaldte supplerende

arbejdskrav, som EU-borgere skal opfylde efter ankomst til Finland, før de kan

medregne beskæftigelses- og forsikringsanciennitet. Danmark har lignende regler

som Finland.

http://www.ft.dk/samling/20141/almdel/euu/spm/11/svar/1225665/1495089.pdf

http://www.ft.dk/samling/20141/almdel/euu/spm/10/svar/1175847/1426654/index.htm

I afsnit 5 gennemgås Dagpengekommissionens overvejelser vedr. arbejdsløsheds-

forsikring.

Afsnit 6 omhandler ny retspraksis fra EU-Domstolen vedr. retten til SU. Den nyere

retspraksis på området omtales kort og er mest medtaget for fuldstændighedens

skyld, idet håndteringen heraf sker i regi af SU-forligskredsen.

I afsnit 7 redegøres der for arbejdstagerbegrebet efter EU-retten, idet dette er cen-

tralt for retten til ydelser og indgår som et særligt fokusområde i B48.

I afsnit 8 omtales kort EU-borgeres adgang til kontanthjælp.

Afsnit 9 omtaler andre landes regler og ordninger – ”nabotjek”.

Afsnit 10 indeholder en gennemgang af ressourceforløbsydelsen, der er blevet ind-

ført efter optjeningsudvalgets rapport.

3. De EU-retlige rammer

Arbejdskraftens fri bevægelighed er et grundlæggende princip i EU. Det indebærer

retten til at søge og få beskæftigelse uden forskelsbehandling samt ret til sociale og

skattemæssige fordele. Den grundlæggende bestemmelse herom er artikel 45 i

Traktaten om Den Europæiske Funktionsmådes (TEUF), der er udmøntet i forord-

ning 492/11 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen. En social

fordel kan i en dansk kontekst fx være kontanthjælp ved ledighed, institutionsplads

til børn, boligstøtte osv.

Sociale sikringsordninger falder også ind under begrebet ”sociale fordele”, men på

grund af disse systemers indretning – typisk med bidragspligt over en vis periode -

er det i TEUF artikel 48 forudsat, at der skal vedtages specifikke regler, som bl.a.

skal sikre ”sammenlægning af alle de tidsrum, der i de forskellige lovgivninger

tages i betragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser og

på beregning af disse”. Disse regler findes i forordning 883/04 om koordinering af

sociale sikringsordninger. En social sikringsordning kan defineres som en ordning,

der kompenserer for indtægtstab/ekstraudgifter ved en bestemt risiko (arbejdsløs-

hed, sygdom, forældreskab, alder osv.), uden at der foretages en vurdering af det

konkrete behov. SU er i princippet en social sikringsordning, men da uddannelses-

støtte ikke er reguleret i forordning 883/04, reguleres adgangen til SU for EU-

borgere alene af forordning 492/11.

Udover bestemmelser om sammenlægning af perioder bestemmes det også i for-

ordningen, at der som udgangspunkt ikke kan knyttes bopæls-/opholdskrav til ud-

betaling af ydelser. En undtagelse gælder for arbejdsløshedsdagpenge, som kan

betinges af ophold i det land, der udbetaler ydelsen. Dog har den ledige ret til at

”eksportere” i op til 3 måneder med henblik på at søge job i et andet EU/EØS-land.

Denne periode kan forlænges op til 6 måneder, hvis myndigheden i medlemslandet

tillader det.

Udgangspunktet i forordningen er, at beskæftigelseslandet er kompetent land. En

grænsearbejder, der arbejder i Danmark, får således fx sygedagpenge fra Danmark

under sygdom, og optjener pension i løbet af beskæftigelsesperioden. En grænsear-

bejder, der bliver fuldt ledig, skal dog have ydelser fra bopælslandet og ikke be-

skæftigelseslandet (mod en vis refusion fra seneste beskæftigelsesland). For så vidt

angår familieydelser (børne- og ungeydelse) gælder for grænsearbejdere, at der kan

opstå krav i flere lande samtidigt, da den anden forælder kan have et krav i bopæls-

landet. Hvis den anden forælder har beskæftigelse i bopælslandet, er dette land

primært ansvarligt, og Danmark skal i denne situation alene betale et evt. forskels-

beløb

På grund af de sædvanligvis lange optjeningsperioder for pension indeholder for-

ordningen endvidere regler om en forholdsvis fordeling mellem de lande, hvor der

har været optjeningsperioder (pro rata-princippet).

EU's unionsborgerskab, der blev indført med Maastricht-Traktaten, indebærer, at

andre persongrupper end arbejdstagere har ret til fri bevægelighed og, i visse til-

fælde ret til sociale ydelser. Reglerne herom findes i opholdsdirektivet, direktiv

2004/38. Direktivet regulerer også reglerne om ophold for arbejdstagere, og det

bestemmes i den forbindelse, at arbejdstagerstatus under visse betingelser bevares

ved uforskyldt ledighed og midlertidig sygdom mv. Ved arbejde af mindre end 12

måneders varighed, bevares arbejdstagerstatus kun i 6 måneder.

Begrebet ”arbejdstagerstatus” er centralt og gennemgås nærmere nedenfor i afsnit

4. Finanslovsaftalen for 2011, optjeningsudvalget og ny forståelse af mulig-

heden for at indføre optjeningsprincipper

I finanslovsaftalen for 2011 blev der dels aftalt et optjeningsprincip på to år for ret

til fuld børne- og ungeydelse, dels i forlængelse heraf aftalt at nedsætte et hurtigt-

arbejdende og tværministerielt udvalg, der skulle kortlægge udlændinges ret til

velfærdsydelser.

De relevante afsnit i finanslovsaftalen for 2011 var følgende:

”Optjening af ret til børnefamilieydelse og børnetilskud via bopæl i Danmark

Regeringen, Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne er enige om, at modtagere

af børnefamilieydelse og børnetilskud skal have en reel tilknytning til det danske

samfund for at kunne opnå den fulde ydelse. Forligspartierne er derfor enige om at

indføre et optjeningsprincip for børnefamilieydelse og børnetilskud, således at

ydelsesmodtageren skal have haft bopæl eller beskæftigelse i Danmark i to år in-

den for de seneste 10 år for at få fuld ydelse. Ændringen betyder, at der vil være

optjent ret til 25 pct. af den fulde ydelse efter et halvt års bopæl eller beskæftigelse

i Danmark og 50 pct. efter et år osv. Efter to års bopæl eller arbejde i Danmark vil

Se Skatteministeriets notat af 18. februar 2014 til Folketingets socialudvalg – ”Fakta om

vandrende arbejdstageres ret til børnecheck”:

http://www.ft.dk/samling/20131/almdel/sou/bilag/140/1338103.pdf

der således være optjent ret til fuld ydelse. Indførelsen af optjeningsprincippet vil

træde i kraft hurtigst muligt.

Udredningsarbejde om optjeningsret til sociale ydelser mv.

Adgangen til velfærdsydelser er i en del andre lande baseret på optjeningsprincip-

per. Samtidig ligger normallønnen i andre lande under niveauet for dagpenge og

kontanthjælp i Danmark. Det kan give et pres på danske ydelser. Regeringen,

Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne er derfor enige om at undersøge, hvor-

dan adgangen til sociale ydelser i Danmark i højere grad kan baseres på et princip

om optjening af ret til offentlige ydelser og service. På den baggrund nedsættes et

hurtigarbejdende tværministerielt udvalg, som skal kortlægge udlændiges ret til

danske velfærdsydelser. Det gælder både offentlige indkomstoverførsler og ser-

viceydelser. På baggrund af kortlægningen skal udvalget allerede til marts anvise

foreløbige forslag.”

Udvalget om udlændinges ret til velfærdsydelser afgav i marts 2011 ”Rapport om

optjeningsprincipper i forhold til danske velfærdsydelser”. Rapporten anviste ikke

konkrete forslag, men indeholdt på sine mere end 500 sider en grundig gennem-

gang af alle velfærdsydelser i Danmark, regelgrundlaget mv

Som det fremgår, skulle udvalget undersøge ”hvordan adgangen til sociale ydelser i

Danmark i højere grad kan baseres på et princip om optjening af ret til offentlige

ydelser og service”. Om begrebet ”optjeningsprincip” blev det i rapporten anført:

”Ved et optjeningsprincip til en velfærdsydelse forstås, at en person gennem objek-

tivt målbare kriterier for en aktivitet i en given periode optjener ret til en velfærds-

ydelse. Retten til en velfærdsydelse kan ses i forhold til såvel adgang til ydelsen,

som ydelsens størrelse eller varighed. Konsekvenserne af et optjeningsprincip er,

at retten til en velfærdsydelse i en periode vil være helt eller delvist begrænset eller

omfattet af øget egenbetaling.

Kriterierne skal være objektivt målbare, eksempelvis bopæl eller beskæftigelse i

Danmark i et bestemt omfang. Kriteriet kan f.eks. have til formål at sikre etablering

af en faktisk tilknytning til det danske samfund. Kravet til optjeningen kan enten

være baseret på en fast, sammenhængende periode for f.eks. at åbne retten til en

ydelse (karensperiode), eller på et pro rata princip, hvor flere perioder sammen-

lægges, og hvor adgang til ydelsen opnås løbende.

I denne rapport arbejdes med følgende overordnede kriterier for optjening:

1. Periode med lovligt ophold i Danmark

2. Periode med bopæl i Danmark (tilmeldt Folkeregisteret)

3. Periode med beskæftigelse i Danmark (evt. af et bestemt omfang)

4. Periode med bidragsbetaling eller anden form for medfinansiering

Det bemærkes, at når der opnås bopæl i Danmark, vil personen samtidig være

skattepligtig i Danmark. Hvert kriterium kan som nævnt ovenfor principielt påvirke

Rapporten, sammenfatning og andet materiale kan findes her:

http://bm.dk/da/Aktuelt/Pressemeddelelser/Arkiv/2011/04/Globaliseringen%20udfordrer%

20det%20danske%20velfaerdssamfund.aspx

retten til og brugen af velfærdsydelser på flere måder: 1. Adgang (åbne ret til ydel-

sen) 2. Udmåling (størrelse af ydelsen) 3. Varighed (fastholdelse af ydelsen eller

generhvervelse) 4. Eksportabilitet (mulighed for at tage ydelsen med over græn-

serne).”

Rapporten anførte generelt følgende i dens afrunding (side 191f):

”Globaliseringen og den øgede migration skaber udfordringer for den danske vel-

færdsmodel, fordi den danske velfærdsmodel er skattefinansieret og fordi en øget

migration afkobler sammenhængen mellem at betale skat i Danmark og så gøre

brug af de danske velfærdsydelser.

Det er derfor naturligt at overveje justeringer i den danske velfærdsmodel, der i

højere grad sikrer koblingen mellem skattebetaling og brug af velfærdsydelser.

Optjeningsprincipper er i den forbindelse et muligt instrument og selv om særligt

EU’s regler begrænser det juridiske råderum, så er der dog en række muligheder

for at knytte rettighederne til velfærdsydelser sammen med en øget brug af optje-

ningsprincipper.

Tilsvarende overvejelser om at fremtidssikre den skattefinansierede velfærdsmodel

gøres i andre nordiske lande. I Norge arbejder et udvalg med tilsvarende problem-

stillinger

og i Sverige er der igangsat justeringer af velfærdsordningerne, der gør

finansieringen mere robust.

”

Det blev altså anført, at særligt EU's regler begrænser det juridiske råderum. Siden

er der kommet yderligere bidrag til fortolkningen af EU-reglerne: Særligt er det

blevet vurderet, at den ved finanslovsaftalen for 2011 forudsatte anvendelse af

optjeningsprincippet for børne- og ungeydelse, hvorefter der ikke skulle foretages

sammenlægning med beskæftigelses- eller bopælsperioder i andre medlemslande,

må anses for at være i strid med sammenlægningsprincippet i artikel 6 i forordning

883/2004:

Sammenlægningsprincippets betydning for EU-borgeres ret til børne- og ungeydel-

Optjeningsprincippet for børne- og ungeydelsen samt børnetilskud blev indført ved

lov nr. 1609 af 22. december 2010 om ændring af lov om en børnefamilieydelse,

lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag og lov om et ind-

komstregister. Ændringsloven trådte i kraft den 1. januar 2011, og optjeningsprin-

cippet fik virkning fra 1. januar 2012.

Jf. nedenfor om Dagpengekommissionens rapportering kom udvalget i Norge frem til, at

det ikke er muligt at begrænse rettigheder for EU-borgere, uden at det også omfatter nord-

mænd.

Det bemærkes, at der har pågået et udredningsarbejde i Sverige vedr. velfærdssystemet i

lyset af den fri bevægelighed. Udredningen blev publiceret d.1. februar 17:

http://www.regeringen.se/rattsdokument/statens-offentliga-utredningar/2017/02/sou-

201705/

Kommissionen rettede henvendelse til Danmark i april 2013 på baggrund af en

konkret klage fra en tilflyttet tysk statsborger. Det var Kommissionens opfattelse,

at den danske anvendelse af optjeningsprincippet var i strid med det såkaldte sam-

menlægningsprincip i artikel 6 i forordning 883/04 om koordinering af sociale

sikringsydelser.

I forhold til sammenlægningsprincippets rækkevidde har EU-Domstolen efter ind-

førelsen af optjeningsprincippet for børne- og ungeydelsen i to domme fra hen-

holdsvis den 15. december 2011 og den 21. februar 2013 (sag C-257/10, Berg-

ström, og sag C-619/11, Dumont de Chassart) fastslået, at sammenlægningsprin-

cippet finder anvendelse, uanset at den person, der ansøger om en ydelse, endnu

ikke har tilbagelagt beskæftigelsesperioder i den medlemsstat, hvori der ansøges

om ydelsen.

Anvendelsen af sammenlægningsprincippet forudsætter således ikke, at der er til-

bagelagt perioder i den medlemsstat, der skal foretage sammenlægningen.

Efter en grundig juridisk vurdering måtte den daværende regering i juni 2013 kon-

kludere, at den forudsatte anvendelse af optjeningsprincippet – som er beskrevet i

bemærkningerne til 2010-loven – ikke var i overensstemmelse med Danmarks EU-

retlige forpligtelser og derfor ikke kunne opretholdes.

En uddybende juridisk vurdering er sendt til Folketingets Skatteudvalg ved svar på

spørgsmål nr. 311 (alm. del) af 3. marts 2014

I forbindelse med opfølgningen på sagen er der i et svar til Folketingets Udlændin-

ge- og Integrationsudvalg af 7. oktober 2013 på spørgsmål nr. 534 (alm. del) oplyst

om reglerne om børneydelser i de øvrige EU-lande

. Der er endvidere besvaret et

spørgsmål om, hvorvidt de øvrige lande, der har et optjeningsprincip for sociale

ydelser i deres nationale lovgivning, respekterer eksportabilitets- og sammenlæg-

ningsprincippet i forordning 883/04, jf. svar til Skatteudvalget på spørgsmål nr. 313

(alm. del) af 3. marts 2014

Det supplerende arbejdskrav for ret til dagpenge

Ovenfor er der i forbindelse med børne- og ungeydelsen redegjort for sammenlæg-

ningsprincippet efter artikel 6 i forordning 883/04, herunder at sammenlægnings-

princippet finder anvendelse, uanset at den person, der ansøger om en ydelse, end-

nu ikke har tilbagelagt beskæftigelsesperioder i den medlemsstat, hvori der ansøges

om ydelsen.

For ret til arbejdsløshedsdagpenge gælder der en særbestemmelse i forordningens

artikel 61, der modificerer princippet i artikel 6: Retten til sammenlægning med

http://www.ft.dk/samling/20131/almdel/sau/spm/311/svar/1118922/1344691.pdf

http://www.ft.dk/samling/20121/almdel/uui/spm/534/svar/1080520/1288280.pdf

http://www.ft.dk/samling/20131/almdel/sau/spm/313/svar/1125431/1353832.pdf

perioder fra udlandet kan således gøres betinget af, at pågældende senest har tilba-

gelagt forsikrings- og/eller beskæftigelsesperioder i det land, hvor der anmodes om

ydelser

. Det er dog en betingelse herfor, at lovgivningen i det land generelt stiller

krav om en vis forsikrings- og/eller beskæftigelsesperiode som betingelse for ret til

ydelser.

Danmark administrerer denne bestemmelse således, at der skal være påbegyndt

arbejde inden for 8 uger efter ankomsten til Danmark, og dette arbejde skal være af

et omfang på 296 timer inden for 3 måneder. Opfyldes dette krav, kan der medreg-

nes anciennitet fra et tidligere beskæftigelsesland til opfyldelse af de danske forsik-

rings- og beskæftigelseskrav for ret til dagpenge.

Finland har tilsvarende et supplerende arbejdskrav – konkret 4 ugers arbejde i Fin-

land. I Dagpengekommissionens arbejdspapir

”Arbejdskraftmobilitet” anføres

side 19 følgende:

”Finland er det eneste andet land, der også har krav om supplerende beskæftigelse

af en vis længde. I Finland er kravet 4 uger. Den 20. november 2013 traf Europa-

Kommissionen principbeslutning om at stævne Finland ved EU-Domstolen for

kravet om arbejde af et vist omfang som betingelse for sammenlægning. Ifølge EU-

Kommissionens opfattelse på det tidspunkt er det finske arbejdskrav ikke i overens-

stemmelse med forordning 883/04. EU-Kommissionen fandt, at kravet er diskrimi-

nerende: Hvis den EU/EØS-borger, der tager arbejde i et andet EU/EØS-land, har

tilstrækkelig optjening fra det tidligere arbejdsland, men ikke kan medregne optje-

ningen på grund af manglende opfyldelse af det supplerende arbejdskrav, vil på-

gældende stå ringere end den arbejdstager, der har samme anciennitet, og hvor

hele ancienniteten er opfyldt i Finland. Endvidere kan pågældende ikke få dagpen-

ge i sit tidligere hjemland (medmindre vedkommende har bevaret sin bopæl der og

arbejder i Finland som grænsearbejder). Det supplerende arbejdskrav betyder

derfor, at der opstår et ”hul” i forsikringsdækningen. Sagen kunne potentielt have

fået betydning for det danske supplerende arbejdskrav. Imidlertid har EU-

Kommissionen i maj 2015 uden nærmere offentlig begrundelse besluttet at indstille

den finske sag. Det skal formentlig ses i sammenhæng med de aktuelle drøftelser i

EU-Kommissionen,

[om ændring af forordning 883/04]”

Videre anføres side 23:

”Kravet om 296-timers beskæftigelse inden for tre måneder er fastsat i Danmark

som en udmøntning af muligheden i forordningen for at kunne kræve beskæftigelse.

Som det er beskrevet tidligere, er der rejst tvivl om fortolkningen af forordningens

regler, og Kommissionen har tidligere fundet, at der ikke kunne kræves mere end

en dags beskæftigelse. Det kan derfor være forbundet med en procesrisiko at øge

Dette krav gælder dog ikke for grænsearbejdere, da grænsearbejdere i tilfælde af ledighed

skal have arbejdsløshedsdagpenge fra bopælslandet og ikke beskæftigelseslandet, jf. oven-

for i afsnittet om retsgrundlag.

Dagpengekommissionens samlede afrapportering med bilag kan findes her:

http://bm.dk/da/Beskaeftigelsesomraadet/Flere%20i%20arbejde/Dagpengekommission/Afr

apportering.aspx

det nationale arbejdskrav. Samtidig vil et øget krav gøre det vanskeligere for per-

soner, der er kommet til Danmark for at arbejde, at gardere sig mod det nævnte

hul i beskyttelsen og dermed gøre kravet mindre proportionalt.”

Dagpengekommissionen anbefaler i forlængelse heraf regeringen at arbejde for, ”at

det kommer til at fremgå udtrykkeligt (…), at det vil være muligt at betinge retten

til dagpenge i et andet EU-land af en beskæftigelse i landet af indtil tre måneders

varighed”. Dette arbejder regeringen for i forbindelse med Kommissionens forslag

til ændring af forordning 883/04, der er fremsat d. 13. december 2016. Kommissio-

nen har foreslået, at der kan kræves tre måneders beskæftigelse, før der kan med-

regnes anciennitet.

5. Overvejelser vedr. arbejdsløshedsforsikring i øvrigt

I tillæg til overvejelser om det supplerende arbejdskrav havde Dagpengekommissi-

onen andre overvejelser

om ændring af nationale regler:

For det første, blev der henvist til tidligere udvalgsarbejder, herunder optjenings-

udvalget. Der blev refereret til et norsk udvalg, der fremlagde rapport i 2011. Ud-

valget kom frem til, at det ikke er muligt at ændre de norske regler, uden det også

vil omfatte alle nordmænd

For det andet blev det konkluderet, at det ikke er en løsning at foretage en omlæg-

ning af finansieringsprincipper fra skat til forsikringsbidrag

, idet en sådan om-

lægning ikke ændrer ved, at en EU-borger som følge af sammenlægningsprincippet

vil kunne få ret til dagpenge efter kort tids beskæftigelse uden forinden at have

betalt længerevarende bidrag i Danmark.

Endelig blev det understreget, at det ikke ved at indføre en lang referenceperiode

for beregning af dagpengesats er muligt at beregne en lavere sats som følge af lave-

re løn i det tidligere beskæftigelsesland. Efter forordning 883/04 er det således

alene muligt at beregne sats på baggrund af beskæftigelsen i det land, hvor der

anmodes om ydelser

Dagpengekommissionen anfører i dens hovedrapport, side 117:

”Det er Dagpengekommissionens opfattelse, at det danske dagpengesystem hidtil

har vist sig robust i forhold til den stigende internationalisering. Der er derfor

overordnet set tale om begrænsede problemstillinger, som bør adresseres.”

Forud herfor nævnes side 114:

I afsnit 5 fra side 21 i arbejdspapiret ”Arbejdskraftmobilitet”.

Se særligt fra side 326 i den norske rapport, der kan findes her:

https://www.regjeringen.no/contentassets/7a375420185844a1bfacbbd7698bf13e/no/pdfs/no

u201120110007000dddpdfs.pdf

Som i den såkaldte arbejdsmarkedsbaserede velfærdsmodel, jf. afsnit 9 om nabotjek.

Som tidligere nævnt skal ledige grænsearbejdere have dagpenge fra bopælslandet uden

krav om senest at have haft beskæftigelse i bopælslandet. I dette tilfælde beregnes der sats

på baggrund af beskæftigelsen i det andet land.

”De tilgængelige oplysninger tyder generelt på, at de fleste EU/EØS-borgere, som

modtager dagpenge, har haft tilknytning til Danmark i forholdsvis lang tid. I 2014

havde ca. 68 pct. af EU/EØS-borgerne, der modtog dagpenge, fået udstedt deres

danske CPR-nummer mere end fem år før ydelsesudbetalingen. Det betyder, at de

første gang var i Danmark for mere end fem år siden. De kan have været her lige

siden, de kan også have været udrejst i kortere eller længere perioder efterfølgen-

de.

Først fra 2015 er a-kasserne begyndt at registrere tildeling af dagpenge på bag-

grund af medregning af beskæftigelsesperioder fra andre EU/EØS-lande. Præcise

oplysninger om dette eksisterer altså ikke i dag. Stort set ingen personer modtager

dog dagpenge inden for det første år, efter de har fået udstedt et CPR-nummer. Det

tyder på, at kun få personer benytter sig af retten til at sammenlægge beskæftigel-

ses- og forsikringsperioder fra andre EU/EØS-lande. Størstedelen har fået ret til

dagpenge på baggrund af beskæftigelse i Danmark.”

6. Ny retspraksis vedr. retten til SU

Siden optjeningsudvalgets arbejde har EU-Domstolen afsagt domme vedr. EU-

borgeres ret til SU. De nævnes alene her for til orientering, idet opfølgningen på

disse sker i separat regi i form af SU-forligskredsen.

Den primære dom med betydning for Danmark er L.N.-dommen fra februar 2013

(sag C-46/12, L.N.), som vedrørte de danske SU-regler. Domstolen fandt, at op-

holdsdirektivet skal fortolkes således, at en unionsborger, som studerer i en værts-

medlemsstat og dér sideløbende udøver en reel og faktisk lønnet beskæftigelse af

en art, som tillægger den pågældende status af »arbejdstager« i TEUF artikel 45’s

forstand, ikke kan nægtes den studiestøtte, som gives statsborgere i denne med-

lemsstat, på trods af, at hovedformålet med indrejse i medlemsstaten var uddannel-

se. Dette følger af ligebehandlingsprincippet i artikel 7, stk.2 i forordning

492/2011. På baggrund af dommen måtte praksis på SU-området ændres. Arbejds-

tagerbegrebet gennemgås nærmere nedenfor.

Herudover har EU-Domstolen gennem de senere år afsagt en række domme om

studiestøtte til uddannelse i udlandet og særligt, hvilke tilknytningskrav medlems-

staterne kan stille i forbindelse hermed. Disse domme har ligeledes haft betydning

for udformningen af de danske SU-regler.

7. Arbejdstagerbegrebet

EU-Domstolens praksis

Det er i B 48 nævnt, at der skal ses på andre landes praksis, f.eks. i forhold til ”kra-

vet til den ugentlige beskæftigelse for at få ret til danske velfærdsydelser, der i

øjeblikket kan være så lavt som 10-12 timer om ugen”. FTF og LO har også stillet

forslag om en højere grænse i et brev til den tidligere beskæftigelsesminister af 9.

juni 2016. DA vurderer i deres rapport ”De danske velfærdsydelser i et EU-retligt

perspektiv”

fra november 2015, side 18, at en ændring af arbejdstagerbegrebet

formentlig vil kræve ændring af samtlige retsakter på området, herunder traktatens

bestemmelser, hvis den ønskede effekt skal opnås.

På baggrund af EU-Domstolens praksis gælder der efter dansk praksis en vejleden-

de retningslinje på 10 – 12 timers beskæftigelse ugentligt som betingelse for ar-

bejdstagerstatus i henhold til forordning 492/11, der fx giver ret til kontanthjælp

ved ledighed.

Til brug for denne opfølgning på B 48 er der foretaget en særskilt opdateret analyse

af Domstolens retspraksis om arbejdstagerbegrebet efter TEUF artikel 45 og for-

ordning 492/11 og efter TEUF artikel 48 og forordning 883/04. Analysen er gengi-

vet i bilag A.

Det kan på baggrund heraf konstateres, at forslag om at gøre vandrende arbejdsta-

geres ret til visse sociale ydelser betinget af en ugentlig beskæftigelse på mere end

10-12 timer ikke kan rummes inden for TEUF artikel 45 og 48, og at et sådant for-

slag derfor nødvendiggør traktatændringer.

Som det fremgår af bilag A, har EU-Domstolen fastslået, at arbejdstagerbegrebet i

TEUF artikel 45’s forstand ikke må fortolkes indskrænkende, og at det skal define-

res på grundlag af objektive kriterier, som karakteriserer arbejdsforholdet under

hensyntagen til de berørte personers rettigheder og pligter. Der skal være tale om,

at den pågældende person udøver en reel og faktisk beskæftigelse, som dog ikke

må udgøre et rent marginalt supplement. Beskæftigelse i et begrænset antal timer

om ugen udelukker således ikke, at en person kan anses for arbejdstager i TEUF

artikel 45’s forstand. Det er derfor i forhold til forordning 492/11 ikke muligt for

EU-lovgiver at opstille et absolut krav om ugentlig beskæftigelse af et vist omfang.

Derimod synes det efter Domstolens praksis ikke udelukket, at EU-lovgiver i for-

ordning 883/04 kan indføre et krav om beskæftigelse af et vist – mindre – omfang

som betingelse for adgangen til ydelser omfattet af denne forordning uden, at dette

vil nødvendiggøre en ændring af TEUF artikel 48. Domstolen har således udtalt, at

arbejdstagerbegrebet i TEUF artikel 45 og 48 ikke nødvendigvis er sammenfalden-

de. Det er dog vurderingen, at en sådan ændring ikke vil kunne indeholde et krav

om mere end 10-12 timers ugentlig beskæftigelse, uden samtidig at nødvendiggøre

en ændring af TEUF artikel 48.

Der henvises til omtalen af andre landes praksis i afsnit 9 om nabotjek.

8. Særligt om kontanthjælp

Retten til kontanthjælp er tæt knyttet til diskussionen om arbejdstagerbegrebet efter

TEUF artikel 45 og forordning 492/11, idet arbejdstagerstatus giver ret til kontant-

hjælp ved ledighed. Som nævnt under afsnitt3 om de EU-retlige rammer, bevares

http://www.da.dk/bilag/Velf%E6rdsordninger%20i%20en%20EU-kontekst_Endelig%20udgave.pdf

arbejdstagerstatus alene i 6 måneder, hvis beskæftigelsen har varet under 12 måne-

der.

Den daværende regering lancerede i marts 2014 et initiativ til øget kontrol af EU-

arbejdstagerstatus for kontanthjælpsmodtagere fra andre EU/EØS-lande. Der er

blandt andet udsendt vejledninger til kommunerne og Statsforvaltningen, som skal

sikre, at Statsforvaltningen efter anmodning fra kommunen foretager en konkret

vurdering af, hvorvidt EU/EØS-borgere på kontanthjælp kan bevare arbejdstager-

status mv. efter seks måneders ledighed. Der er samtidig etableret et dialogforum

mellem de involverede myndigheder i indsatsen.

EU-medholdeligheden af denne praksis blev bekræftet med EU-Domstolens dom

af 15. september 2015 i sagen C-67/14, Alimanovic. Her bekræftede Domstolen, at

EU-borgere, som har bevaret deres status som arbejdstagere i mindst 6 måneder på

grundlag af beskæftigelse af mindre end 12 måneders varighed, har ret til sociale

ydelser i disse 6 måneder. Domstolen fastslog endvidere, at efter udløbet af perio-

den på 6 måneder kan EU-borgere, selv om de har bevaret retten til ophold som

arbejdssøgende, nægtes adgang til en social ydelse, idet personer, der alene har ret

til ophold som arbejdssøgende, udtrykkeligt er undtaget fra ligebehandlingsprin-

cippet i opholdsdirektivet.

9. Nabotjek

Generelt om velfærdsmodeller – optjeningsudvalgets analyse

Ved et ”nabotjek” af andre lande er det væsentligt at være opmærksom på, at alle

landes systemer er bygget forskelligt op med hensyn til finansiering, organisering,

formål osv. Dette skal holdes for øje, når man sammenligner regler på de enkelte

områder. Selvom landene er forskellige, er der dog nogle fællestræk. Optjenings-

udvalgets rapport indeholder en gennemgang af forskellige velfærdsmodeller, og

det anføres herom følgende:

”Man kan groft inddele landene i tre velfærdsmodeller efter, hvordan de leverer,

organiserer og finansierer velfærdsgoder, samt i hvilket omfang det offentlige,

markedsmekanismer eller familie og sociale relationer er med til at opfylde sam-

fundets behov. De tre modeller er: Den universelle model, den residuale model og

den arbejdsmarkedsbaserede (korporative) model. Gennemgangen af de tre model-

ler bygger primært på Esping-Andersen (2006), med mindre andet er angivet.

Det skal understreges, at ingen af de tre velfærdsmodeller eksisterer i deres reneste

form. Derimod har alle lande i praksis en blanding af de tre modeller med forskel-

lige tilgange til forskellige goder. Generelt kan man dog på baggrund af et lands

skattesystem og tilgang til de vigtigste velfærdsgoder tale om, at landet overvejen-

de falder ind under en af de tre velfærdsmodeller. ”

I følgende tabel fra rapporten er der givet en oversigt over nogle af de vigtigste

karakteristika for velfærdsmodellerne, og hvordan de adskiller sig fra hinanden.

Tabel 2.1.

Oversigt over de tre velfærdsmodeller

Universel model

Primært formål

Primær an-

svarsplacering

Finansiering af

sociale ydelser

At sikre alle

Det offentlige

Residual model

At sikre de svageste

Individet

(gennem markedet)

Finansieret af private

forsikringer og i be-

grænset omfang det

offentlige

Kun de svageste borge-

re kan få velfærdsydel-

ser og ydelserne er lave

Arbejdsmarkedsbase-

ret model

At sikre efter fortjene-

ste

Arbejdsmarkedet og

sociale relationer (fami-

lie)

Finansieret via obliga-

toriske sociale bidrag

Personer (inkl. familie),

der har eller har haft

tilknytning til arbejds-

markedet, er bedst

dækket

Personer (inkl. familier)

med tilknytning til ar-

bejdsmarkedet

Finansieret gen-

nem skatten

Primære ydel-

sesmodtagere

Alle har lige ad-

gang til ydelser

Personer med

lavest indkomst

og ustabil til-

knytning til ar-

bejdsmarkedet

Afkobling

Stor

Hvem tilgodeser

modellen?

Sammenkobling

ml. bidrag og

ydelse

Den sociale

Omfordeling

Personer med høj ind-

komst pga. det lave

skatteniveau

Kobling

Lille

Markedet

USA, Storbritannien og

Australien

Kobling

Mellem

Arbejdsgive-

ren/familien

Tyskland, Frankrig og

Italien

Centralt element

Staten

Landeeksempler

Danmark, Norge

og Sverige

Når der derfor ses på fx Sverige, Storbritannien og Tyskland

, så har man repræ-

sentanter fra de tre forskellige velfærdsmodeller. Belgien og Østrig kan også regnes

til den arbejdsmarkedsbaserede model, mens Nederlandene af nogle regnes til den

universelle og af andre til den arbejdsmarkedsbaserede. Nogle inddeler de 15 gam-

le EU-lande i fire modeller, idet middelhavslandene udgør en fjerde kategori, der

ikke passer ind i typologien baseret på Esping-Andersen

. Hertil kommer de nye

EU-lande fra Østeuropa, der også er vanskelige at indpasse i typologien, der er

baseret på Esping-Andersens inddeling af 22 OECD-lande i 1990

. Det er blevet

påpeget, at lande som Polen og Tjekkiet bedst passer ind i den arbejdsmarkedsba-

Netop disse tre lande - udover Belgien – gennemgås i DAs nabotjek omtalt nedenfor.

Se fx

http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.462.8256&rep=rep1&type=pdf

http://www.cas.ed.ac.uk/__data/assets/pdf_file/0005/89033/Ebbinghaus_-_Stream_2.pdf

serede model, idet deres systemer tager udgangspunkt i den historiske og kulturelle

arv fra før socialismens tid

Danmark og de nordiske lande er repræsentanter for den universelle model. Da den

i sagens natur er velkendt, refereres i det nedenstående optjeningsudvalgets karak-

teristik af de to andre modeller:

”2.1.2 Den residuale velfærdsmodel

Den residuale model er en model, som de engelsktalende lande USA, Storbritanni-

en og Australien hovedsageligt falder ind under. I den residuale model lægges der i

modsætning til den universelle model vægt på, at de frie markedskræfter sørger

for, at hovedparten af efterspørgslen på velfærdsydelser imødegås. I denne vel-

færdsmodel har markedet og individet frihed til at bestemme udviklingen. Det of-

fentlige yder kun et minimum af universelle goder. (…).

Den residuale model er karakteriseret ved en lille offentlig sektor og lave skattesat-

ser. Der er således en lav grad af økonomisk omfordeling og generelt større ulig-

hed end i den universelle model.

Da de sociale ydelser hovedsageligt er forbeholdt lavindkomstgruppen, er det

svært at kvalificere sig til ydelserne, som desuden er begrænsede både i omfang og

værdi. En af grundene til den begrænsede adgang er, at der ifølge modellens anta-

gelser ellers ville være tilbøjelighed til at udnytte velfærdsydelserne frem for at

arbejde.

(…)

2.1.3 Den arbejdsmarkedsbaserede velfærdsmodel

Den arbejdsmarkedsbaserede eller korporative model, som den også kaldes, er i

stor udstrækning anvendt i Mellemeuropa, herunder Tyskland, Frankrig og Italien.

Modellen bygger på et princip om beskæftigelse for den enkelte som grundlag for

retten til ydelser. De beskæftigede forsikres via sociale bidrag fra lønmodtageren,

fagforeningen og/eller arbejdsgiveren. Ydelserne er baserede på arbejdsmarkeds-

finansierede forsikringer og tildeles primært i forbindelse med arbejdsløshed, syg-

dom og tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Adgangen til og omfanget af vel-

færdsgoder er således bedst for de beskæftigede og stiger med antal år på ar-

bejdsmarkedet. Til gengæld er de, der befinder sig uden for arbejdsmarkedet, i høj

grad afhængige af sociale netværk og familie. Den arbejdsmarkedsbaserede model

er med til at opretholde statusforskelle og medfører kun begrænset økonomisk om-

fordeling. Se boks 2.3 om Tyskland som eksempel på den arbejdsmarkedsbaserede

velfærdsmodel.

I den arbejdsmarkedsbaserede model udbyder både det offentlige, det frie marked

og det sociale netværk (venner, familie og andre sociale relationer) velfærdsydel-

ser. De frie markedskræfters spiller dermed en mere begrænset rolle end i den

https://www.researchgate.net/publication/229491849_Analysing_the_Welfare_State_in_Po

land_the_Czech_Republic_Hungary_and_Slovenia_An_Ideal-Typical_Perspective

residuale model. Den arbejdsmarkedsbaserede velfærdsmodel er indrettet således,

at hvis en person mister sit arbejde, skal det offentlige som udgangspunkt ikke age-

re sikkerhedsnet. Derimod er det de netværk, som individet er en del af, som skal

sikre et eksistensminimum. Det offentlige griber kun ind, når de sociale relationers

forsørgerevne er udtømt (Andersen, 2004).

I den arbejdsmarkedsbaserede model er familie og religiøse samfund vigtige fakto-

rer i forhold til udbuddet af velfærdsgoder. Religiøse og private organisationer

bærer særligt et stort ansvar ift. omsorgsområdet (f.eks. børne- og ældreomsorg).

Desuden er modellen forbundet med traditionelle familieformer, hvor manden ar-

bejder, og kvinden er hjemmegående. Tildelingen af velfærdsgoder tager således

ikke kun udgangspunkt i individets situation, men forholder sig også mere bredt til

individets familiære forhold og sociale relationer. Familieydelserne tilskynder en

fastholdelse af husmoderrollen. På grund af de traditionelle familieformer er of-

fentlige børneinstitutioner og lignende serviceydelser ikke udbredt (Andersen,

2004).

Boks 2.3.

Tyskland som eksempel på den arbejdsmarkedsbaserede velfærdsmodel

Den tyske socialsikring er hovedsageligt baseret på arbejdsmarkedsforsikringer. I

2010 var følgende sociale ordninger lovpligtige:

Pensionsforsikring: Omfatter alle lønmodtagere, studerende og handicap-

pede i socialforsikringspligtige stillinger på arbejdsmarkedet. Selvstændi-

ge og freelancearbejdere er under bestemte forudsætninger også forsikre-

de. Pensionen stiger med indkomsten og antallet af forsikrede år. Der ind-

betales 19,9 pct. af bruttolønnen til ordningen.

Arbejdsløshedsforsikring: Omfatter alle der er beskæftiget i mindst 18 ti-

mer om ugen. Arbejdsløshedsforsikringen giver ret til bl.a. dagpenge. Der

betales 2,8 pct. af bruttolønnen til ordningen.

Sygeforsikring: Omfatter alle arbejdstagere med indkomster under en fast-

sat grænse, men kan tegnes frivilligt af arbejdstagere med en højere ind-

tægt. Arbejdstagere, der har en højere indtægt, kan vælge at tegne en pri-

vat sygeforsikring. Bidragssatsen til sygeforsikringen udgjorde i 2010 14,9

pct. af bruttolønnen. Der betales yderligere et lægegebyr på 10 euro per

konsultation per kvartal.

Plejeforsikring: Omfatter alle der hører under den lovpligtige sygeforsik-

ring. Plejeforsikringen dækker udgifter for ekstra plejekrævende personer

(f.eks. ældre og handicappede) til bl.a. hjemmehjælp og understøttelse. Bi-

dragssatsen til plejeforsikringen var i 2010 på 1,95 pct. af bruttoløn-

nen. For barnløse betaler arbejdstager 0,25 pct. ekstra.

Bidragene til ordningerne finansieres af henholdsvis arbejdsgiver og lønmodtager

med halvdelen hver, og udgjorde i 2010 tilsammen i alt knap 40 pct. af bruttoløn-

nen. Der er dog enkelte ordninger, hvor der er udmålingsgrænser (maksimumbe-

løb), således at der ikke betales bidrag af den del af lønnen, der ligger over udmå-

lingsgrænsen.

Udover de fire forsikringer, som arbejdsgiver såvel som lønmodtager betaler til, er

der en ulykkesforsikring, som er lovpligtig for alle arbejdstagere. Arbejdsgiveren

betaler alene bidraget til ulykkesforsikringen.

Det udvidede familieforsørgerbegreb i socialsystemet

Det udvidede familieforsørgerbegreb i tysk sociallovgivning indebærer bl.a., at

voksne børn har et økonomisk ansvar for deres forældre. Det betyder, at hvis en

ældre person ikke kan klare sig selv og er henvist til hjælp fra det offentlige, kan

regningen blive sendt videre til børnene. Afklaringen af betalingsforholdet foreta-

ges af den ansvarlige myndighed.

Dagpenge (Arbeitslosengeld I)

Arbejdssøgende, der står til rådighed for arbejdsmarkedet og har opbrugt deres ret

til dagpenge (Arbeitslosengeld I) eller ikke har optjent ret hertil, kan søge om Ar-

beitlosengeld II.

Socialhjælp

Socialhjælpen kan tildeles personer, der er i nød og ikke selv eller gennem hjælp

fra andre (f. eks. familien) kan klare sig. Socialhjælp er en skattefinansieret, kom-

munal ydelse, der tildeles personer, som ikke kan arbejde mindst tre timer om

ugen. Der findes to hovedtyper af socialhjælp:

Hjælp til underhold, som omfatter hjælp til bl.a. mad, bopæl, tøj, personlig

pleje, varme og daglige fornødenheder.

Hjælp i særlige livssituationer, som bl.a. omfatter forebyggende sundheds-

hjælp, hjælp til gravide, indslusningshjælp til handicappede og hjælp til

hjemlig pleje.

For begge typer socialhjælp gælder princippet om skøn og behov, men der findes

dog normsatser.

Kilde: Den danske ambassade i Tyskland.”

Det fremføres undertiden i debatten, at EU-borgeres adgang til velfærdsydelser kan

sætte det danske system under pres og føre til et mere forsikringsbaseret samfund.

Som anført i afsnit 5 om Dagpengekommissionens overvejelser, vil en ændring af

det danske system i retning af den arbejdsmarkedsbaserede (forsikringsbaserede)

model imidlertid ikke hindre, at EU-borgere vil kunne få ret til dagpenge efter kort

tids beskæftigelse uden forinden at have betalt længerevarende bidrag i Danmark.

Sammenlægningsprincippet gælder således også i forhold til forsikringsbaserede

ordninger. Princippet har eksisteret siden oprettelsen af EF med 6 lande primært

baseret på arbejdsmarkedsbaserede ordninger. Forskellen er alene, om ydelsen

udbetales fra en offentlig, privat eller blandet kasse.

Dansk Arbejdsgiverforenings analyse fra 2015

I DA’s rapport ”De danske velfærdsydelser i et EU-retligt perspektiv” redegøres

overordnet for regler og praksis i Tyskland, Sverige, Belgien og Storbritannien.

Det fremgår således, at der i Tyskland primært er fokus på, at man kommer til at

mangle arbejdskraft, og at man fra politisk side er påpasselig med at omtale emnet

som problematisk i relation til vandrende arbejdstagere. Der er eksempler på, at

forvaltningen i Tyskland i forhold til ikke-erhvervsaktive EU-borgere er villige til

at prøve grænser for at give afslag på sociale ydelser til EU-borgere

I forhold til Sverige nævnes det, at der ikke været tiltag for at ændre indvandrings-

mønstret fra andre EU-lande.

I gennemgangen af Belgien fremgår det, at Belgien har valgt at fokusere på sags-

behandlingen og ikke på indførelse af ny lovgivning. Der samarbejdes mellem den

belgiske arbejdsformidling, socialkasserne i kommunerne samt den belgiske ud-

lændingestyrelse. Den belgiske udlændingestyrelse tolker opholdsdirektivet meget

stramt, så store grupper af EU-borgere bliver udvist af Belgien.

Om Storbritanniens ydelser fremgår det, at de generelt er kendetegnet ved at være

på et lavere niveau end i Danmark og Sverige. Der er indført en såkaldt ”Universal

Credit”, som skal reducere tiltrækningskraften af det britiske system for EU-

borgere, ligesom man har afskaffet udbetaling af boligstøtte til EU-borgere. Det

nævnes, at det er uklart, hvorvidt tiltagene er i strid med EU-retten.

DA angiver bl.a. følgende ”tentative konklusioner” om nabotjekket:

”Overordnet set er der to former for reaktioner i de undersøgte lande:



Strammet/ændret national lovgivning.

Øget kontrol af indvandringen via strammere sagsbehandling.

Begge tiltag kan åbne op for sagsanlæg fra enten EU-Kommissionen eller andre

europæiske lande ved EU-Domstolen.

Hvis man ser på tallene, er det svært at vurdere, hvilken effekt de forskellige tiltag

har. Storbritannien har den laveste andel af EU-borgere på overførsler (…). Noget

virker dog i Storbritannien. EU-borgere har høj beskæftigelse og lavt forbrug af

velfærdsydelser både sammenlignet med briter og med andre lande. Det ser ud til,

at man har fået tiltrukket en meget nyttig gruppe af EU-borgere i Storbritannien.

Samtidig kan det have en betydning, at ydelsesniveauet er relativt lavt.

Ligesom i så mange andre sammenhænge er det fornuftigt og givtigt at lade sig

inspirere af andre landes erfaringer, men lige så vanskeligt er det at overføre kon-

kret praksis fra et land til et andet. Det samme gælder for medlemsstaternes socia-

le sikringssystemer og håndtering af arbejdskraftens frie bevægelighed.

Beskæftigelsesministeriets kommentar: Det drejer sig især om sagerne ved EU-Domstolen C-333/13, Dano, og

C-67/14, Alimanovic. Efter afsigelsen af dommene er der taget initiativ til at ændre lovgivningen, idet administra-

tiv praksis på nogle punkter giver EU-borgere videregående rettigheder end påkrævet efter EU-retten. For en

nærmere beskrivelse henvises der til svar på BEU-spørgsmål 368 af 3. maj 2016, hvor det også er fremhævet, at

det umiddelbart er vurderingen, at Tyskland ønsker at indføre en praksis, der svarer til den, der allerede gælder i

Danmark:

http://www.ft.dk/samling/20151/almdel/BEU/spm/368/svar/1328092/1638605/index.htm.

Se endvidere

svar af 7. november 2016 på EUU-spm. 4:

http://www.eu.dk/samling/20161/almdel/EUU/spm/4/svar/1356525/1683928.pdf

Med dette vigtige forbehold in mente kan vi konstatere, at Storbritannien på trods

af – indtil videre – åbne systemer ikke er udsat for utilsigtet brug af deres vel-

færdsordninger og åbenlyst formår at tiltrække EU-borgere, der kommer for og er

i stand til at arbejde og bidrage til samfundet.

Derudover er der noget, der tyder på, at Belgien ser ud til at være bedre klædt på

til at forhindre utilsigtet brug af deres velfærdssystem end de øvrige lande gennem

bl.a. en relativ tætmasket kontrol og en stram fortolkning af opholdsdirektivet.

Nabotjekket viser også, at medlemslandene til en vis udstrækning er villige til at

udfordre EU-rammerne, når national lovgivning bliver udformet. En afklaring af,

om den nationale lovgivning i givet fald skulle være i strid med EU-lovgivningen,

bliver derefter afprøvet ved EU-Domstolen.”

Beskæftigelsesministeriets analyser af andre landes praksis

Beskæftigelsesministeriet udarbejdede i maj 2014 notatet ” Arbejdsløshedsydelser,

ydelser ved sygdom og kontanthjælp i de 27 andre EU-lande” til brug for besvarel-

se af spørgsmålet fra Folketingets beskæftigelsesudvalg

. Notatet viser, at ordnin-

gerne i EU-landene er meget forskellige, hvad angår optjeningsperiodernes længde

mv. samt ydelsernes varighed og størrelse. Der er ingen oplysninger om særregler

for EU-borgere. Som omtalt tidligere, er det udover Danmark alene Finland, der

har et supplerende arbejdskrav af en vis længde som betingelse for medregning af

anciennitet til opfyldelse af krav til at få arbejdsløshedsdagpenge.

Der er jævnligt bilaterale kontakter med andre lande på både ministerniveau og

embedsmandsniveau, ligesom man gennem formelle fora, fx ”Den Administrative

Kommission vedr. vandrende arbejdstagers sociale sikring”, bliver oplyst om andre

landes regler og praksis.

Som et eksempel på bilaterale kontakter gennemførte embedsmænd fra en række

ministerier i løbet af 2014/2015 besøg til en række lande, som har forskellige vel-

færdssystemer. Destinationerne var Nederlandene, Tyskland, Østrig, Sverige, Polen

og Storbritannien, og formålet med møderne var at drøfte såvel reglerne om EU-

borgeres adgang til velfærdsydelser som den nationale administration heraf. Fokus

var primært på arbejdsløshedsydelser og børneydelser. Møderne gav ikke umiddel-

bart anledning til afdækning af mere restriktiv administration end den danske eller

inspiration til anden fortolkning eller nye regler, der kan begrænse adgangen til

velfærdsydelser for EU-borgere.

Specifikt om praksis vedr. arbejdstagerbegrebet

I B 48 er der i forbindelse med ønsket om nabotjek særligt henvist til praksis vedr.

arbejdstagerbegrebet. Der er i den anledning foretaget nabotjek om arbejdstagerbe-

grebet i forordning 492/11 i EU/EØS-lande:

I april 2016 har ”FresSco”, der er et uafhængigt netværk af juridiske eksperter fra

alle medlemslande, som yder Kommissionen juridisk bistand inden for områderne

http://www.ft.dk/samling/20131/almdel/beu/spm/234/svar/1133490/1365263.pdf

arbejdskraftens fri bevægelighed og koordinering af den sociale sikring, udarbejdet

”Comparative Report 2015 - The concept of worker under article 45 TFEU and

certain non-standard forms of employment”

. Baggrunden for at udarbejde rappor-

ten er særligt væksten i deltidsarbejde og atypisk arbejde, herunder såkaldte ”zero-

hour-contracts”, der – som navnet siger – er en arbejdskontrakt uden garanteret

arbejde. Væksten i den slags kontrakter øger sandsynligheden for, at flere EU-

borgere vil flytte til andre lande for at arbejde, men uden at opfylde kriterierne for

arbejdstagerstatus. Det er rapportens konklusion, at der er varierende praksis i med-

lemslandene, hvilket kan give retsusikkerhed, og at medlemslande i nogle tilfælde

anvender en definition, der synes at gå videre end EU-Domstolens praksis.

Nedenfor citeres et afsnit fra side 24 – 25 i rapporten, der overordnet beskriver

landenes praksis for, hvornår arbejde giver arbejdstagerstatus. Citatet er på engelsk

og derfor refereres først hovedkonklusionerne og omtalen af Finland, Sverige,

Norge, Tyskland og Nederlandene:

Overordnet kan siges, at et flertal af lande ikke anvender tærskler i form af arbejds-

tid og/eller indkomst ved vurderingen af arbejdstagerbegrebet. En række lande,

herunder Danmark, nævnes som lande, der har såkaldte ”de facto-

arbejdstidstærskler”, der ikke findes i loven, men i administrativ praksis som følge

af en vurdering af EU-Domstolens praksis. Enkelte lande anvender indkomstkrav,

heraf nogle både indkomst- og arbejdstidskrav. Der er således stor variation mel-

lem de lande, der har tærskler, men i de fleste tilfælde er tærsklerne alene vejleden-

de.

Sverige, Tyskland og Norge tilhører det flertal af lande, der ikke har (evt. vejleden-

de) grænser for indtægt og/eller arbejdets omfang, og vurderer hver enkelt situation

konkret. Finland og Nederlandene har (som eneste lande ud over Grækenland) både

arbejds- og indtægtskrav. Finland kræver 18 timer om ugen, eller alternativt 80

timer på 4 uger med arbejde i alle uger, samt en indtægt på 1.165 Euro om måne-

den. Nederlandene kræver en indtægt på 50 procent af kontanthjælpsniveauet eller

arbejde svarende til 40 procent af fuld tid i den pågældende sektor.

“A majority of Member States

(AT, DE, IE, LV, LT, LU, MT, NO, PL, PT, RO,

SI, ES, SE, CH)

do not impose working hour or earnings thresholds and apply a

case-to-case approach in determining what constitutes work. However,

Romania

appears to have a de facto threshold via the ‘normal working schedule’ (8

hours/day or 40 hours/week). This is applicable for all workers; part-time work is

permitted by means of an exception.

Also,

Switzerland

appears to have a de facto threshold to have employment recog-

nised – income gained must reach at least the minimal yearly contribution of CHF

392. The minimum increases according to the financial situation of the insured

Rapporten kan hentes på Kommissionens hjemmeside dedikeret til Fressco:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=1098.

Fra side 78 i rapporten findes

der oversigt over praksis i de enkelte lande. Hovedrapporten er dedikeret til sammenlignen-

de oversigter og vurderinger.

person; e.g. with a fortune of CHF 8,400,000 or more the person is considered

unemployed if his or her income brings less than CHF 9,800. In assessing whether

an activity constitutes work, elements such as, amongst others, personal dependen-

cy, continuity of employment, regularity of employment, duties and the applicabil-

ity of collective agreements are taken into consideration. Various other Member

States (BE,

BG, HR, CY, DK, FI, FR, EL, IT, NL, UK)

have nevertheless imposed

such thresholds as a means to define what constitutes work. It is interesting to note

that these Member States more readily impose de facto working hour thresholds as

opposed to earning thresholds. Furthermore, several Member States impose both

working hour thresholds as well as earnings thresholds.

Within this vein

Belgium, Cyprus, France,

and

Liechtenstein

impose working

hour thresholds. A nuance is in order however; as such working hour thresholds

are often not explicitly stipulated in legislation and are rather the result of case-to-

case assessments. This is the case in

Belgium, Cyprus

and

Denmark,

where no

explicit working hour thresholds have been imposed as such and de facto thresh-

olds are the result of case law assessments. Similarly in

France,

for certain aspects

of labour and social security law, guidelines – albeit non-binding – have been is-

sued, which encompass specific working hour thresholds that need be met for an

activity to be considered as work, ranging from 60 hours of work per month or

1200 hours per month

. In

Liechtenstein

the short stay permits require a 50%

working hour threshold to be met to be considered as work, whereas an 80%

threshold is imposed in case of long-stay permits. The percentage is calculated in

reference to a regular work schedule of 42 hours a week; that means around 21

hours for 50% and 33 hours for 80%. In

Malta,

although no threshold for qualify-

ing as a worker exists, under the Social Security Act a threshold is imposed of 8

hours per week for an individual to be deemed to be engaged in an insurable activ-

ity. This is solely in order to determine social security insurability and does not

affect the qualification of worker.

Italy

and the

United Kingdom

on the other hand have imposed earning thresholds

in determining what constitutes migrant work.

Italy

in particular applies a de facto

threshold, as actual work is distinguished from an activity that is marginal and

ancillary by a threshold whereby an individual must earn less than € 7,000 per

year, and less than € 2,000 per employer. In the

United Kingdom

a two-tiered

approach is employed whereby, firstly, an earnings threshold has been imposed

which need be met for a certain period for the individual concerned to be deemed a

worker. Secondly, if this threshold cannot be met, subsidiary criteria may be tested

in order to verify whether indeed the activity may still be regarded as work. For

this to be the case, however, the activity must be genuine and effective.

Lastly, certain Member States (FI,

EL, NL)

impose both a working hour threshold

as well as an earnings threshold. In

Finland

for example an individual must be

employed for at least 18 hours per week or 80 hours per four weeks and earn a

minimum of € 1,165 per month. Similarly in

Greece,

in order to be deemed a work-

er a given minimum threshold floor must be met in conjunction with specific mini-

Der menes 1200 timer pr. år, ligesom det skal understreges, at retningslinerne alene gæl-

der for familieydelser, jf. side 121 i rapporten.

mum earning thresholds. However, in casu these thresholds are only for specific

industries, specific professions and occupations as well as geographical locations

as stipulated in the collective agreements concerned. In the

Netherlands

on the

other hand, the definition of what constitutes work is highly dependent upon vari-

ous legislative instruments. In determining residence rights and migrant work for

example, the genuine nature and effectiveness of work will be determined by non-

cumulative indicators obliging the individual concerned to either receive income

which exceeds 50% of the social assistance standard, or who works at least 40% of

the normal full-time working time. In subsidiary order, if the foregoing criteria are

not met, a case-to-case assessment will ensue taking into consideration all relevant

factors. Lastly, in

Poland

a preliminary distinction must first be made between

employment contracts vis-à-vis civil law contracts, of which the former are regu-

lated more stringently. In the case of employment contracts, workers with full-time

contracts are entitled to a basic minimum salary (PLN 1850 according to the Act

on Minimal Remuneration, consolidated text, Official Journal 2015, pos. 2008)

regardless of how many hours they work.”

Hvor kravene i Finland synes at være absolutte, og skal være opfyldt samtidig, er

kravene i Nederlandene alternative krav, og hvis ingen af dem er opfyldt, vil der

blive foretaget en konkret vurdering. Det er derfor ud fra de foreliggende oplysnin-

ger ikke muligt at vurdere, om administrationen i Nederlandene i praksis er mere

restriktiv end i Danmark.

Det kan samlet konstateres, at i hvert fald praksis i Finland er mere restriktiv end i

Danmark. Da den danske praksis imidlertid er baseret på en grundig vurdering af

EU-Domstolens praksis, herunder – som det fremgår af gennemgangen i bilag A –

sager, hvor Danmark eksplicit har forsøgt at påvirke EU-Domstolens afgørelser, er

der intet i nabotjekket, der giver grundlag for en ændring af dansk praksis.

Med hensyn til nabotjek af praksis for, hvornår beskæftigelse giver ret til social

sikring efter forordning 883/04 henvises der til notatet ”EU-medlemsstaternes defi-

nition af begreberne lønnet beskæftigelse og selvstændig virksomhed”.

Notatet er

udarbejdet d. 19. maj 2014 af det daværende Ministerium for Børn, Ligestilling,

Integration og Sociale Forhold til Folketingets Skatteudvalg i forbindelse med den

politiske diskussion om EU-borgeres ret til børne- og ungeydelse. Blandt de lande,

der har bidraget til oplysningerne i notatet, er det alene Finland, der anvender en

vis tidsgrænse som betingelse for ret til ydelser. Som nævnt i afsnit 4 er det også

alene Danmark og Finland, der har krav om beskæftigelse af et vist omfang, før der

er ret til at medregne anciennitet til opfyldelse af betingelser for ret til arbejdsløs-

hedsdagpenge.

10. Nye ydelser siden optjeningsrapportens gennemgang

Alene ressourceforløbsydelsen er relevant at omtale her.

http://www.ft.dk/samling/20131/almdel/sau/spm/320/svar/1145903/1384223.pdf

Ydelsen udbetales til personer, der deltager i et ressourceforløb eller jobafklarings-

forløb. Ydelsen er på niveau med kontanthjælpen, men er uafhængig af egen for-

mue og ægtefælles indkomst og formue.

Ressourceforløb

er målrettet personer, som er i risiko for at komme på førtidspen-

sion, og hvor det giver mening at forsøge at udvikle arbejdsevnen gennem en tvær-

faglig og helhedsorienteret indsats.

Når man tilkendes ressourceforløb, stopper den ydelse man hidtil har fået, og i

stedet modtager man ressourceforløbsydelse. Hvis man forud for ressourceforløbet

modtog sygedagpenge eller ledighedsydelse, modtager man ressourceforløbsydelse

på niveau med ens hidtidige ydelse. Man vil dog kun modtage ressourceforløbs-

ydelse på niveau med sygedagpenge, så længe man ville være berettiget til at mod-

tage sygedagpenge.

Modtog man inden ressourceforløbet en anden ydelse, vil ressourceforløbsydelsen

være på niveau med kontanthjælp, men uafhængig af egen formue og ægtefælles

indtægt og formue.

Ved indførelsen af ressourceforløb og ressourceforløbsydelse blev der anført føl-

gende i lovforslagets bemærkninger:

”Målgruppen for ressourceforløb er personer med så massive og komplekse pro-

blemstillinger, at det er overvejende sandsynligt, at de i fravær af en helhedsorien-

teret og tværgående indsats vil skulle tilkendes en førtidspension. De vil ofte have

sociale problemer og ingen eller svag tilknytning til arbejdsmarkedet. Ressource-

forløbsydelsesmodtagere kommer primært fra kontanthjælpssystemet, men kan

også komme fra sygedagpengesystemet, fleksjobordningen m.v., hvis de vurderes at

have så massive problemer og være så langt fra arbejdsmarkedet, at de opfylder

betingelserne for et ressourceforløb. Ressourceforløbsydelse er således i høj grad

en kontanthjælpslignende ydelse, og dette afspejles også i, at ydelsen i videst mu-

ligt omfang følger samme regler som kontanthjælp. Dette understøttes af, at sank-

tionsreglerne følger kontanthjælp, at den ydelse man hidtidigt har modtaget ophø-

rer, når man bliver visiteret til ressourceforløb, samt at ressourceforløbsydelsen

tildeles på baggrund af en individuel skønsmæssig vurdering, hvor der lægges vægt

på den enkelte persons problemer og behov. Ressourceforløbsydelsen må derfor i

EU-retlig sammenhæng karakteriseres som en forsorgsydelse i lighed med kon-

tanthjælp, og den er således ikke omfattet af forordning 883/2004 af 29. april 2009

om koordinering af de sociale sikringsordninger, jf. dennes artikel 3 i om forord-

ningens anvendelsesområde samt EU-domstolens fortolkning heraf.

Ressourceforløbsydelsen må derimod karakteriseres som en social fordel efter

forordning 492/2011 af 5. april 2011. En EU-arbejdstager skal således jf. art 7,

stk. 2 i forordningen have de samme sociale fordele som arbejdstagere, der er

statsborgere i den pågældende medlemsstat. Dette betyder, at en EU-arbejdstager,

når denne har opnået status som arbejdstager i Danmark og i øvrigt opfylder be-

tingelserne herfor, kan blive visiteret til ressourceforløb.”

Jobafklaringsforløb

er målrettet sygemeldte, som efter fem måneder ikke kan få

forlænget sygedagpengene efter forlængelsesmulighederne, eller hvis sygedagpen-

ge udløber efter at have været forlænget i en periode. I jobafklaringsforløbet vil den

sygemeldte uden tidsbegrænsning modtage ressourceforløbsydelse på kontant-

hjælpsniveau. Jobafklaringsforløb minder i høj grad om ressourceforløb. Målet er,

at en tværfaglig og sammenhængende indsats på sigt kan bringe den sygemeldte i

arbejde eller i gang med en uddannelse.

I Beskæftigelsesministeriets notat om vandrende arbejdsageres rettigheder (jf.

ovenfor afsnit 2) er der anført følgende om kriterier, der knytter sig til ophold, bo-

pæl, statsborgerskab o. lign.:

”Ressourceforløbsydelse under jobafklaring gives efter lov om aktiv socialpolitik

og stiller efter lovens § 5 krav om ophold her i landet. Det betyder, at borgere bo-

sat i et andet EU/EØS land som udgangspunkt ikke har ret til ressourceforløbs-

ydelse under et jobafklaringsforløb, da ydelsen ikke er eksportabel.

En person, som bor i et andet EU/EØS-land, kan dog under visse omstændigheder

være berettiget til et jobafklaringsforløb med ressourceforløbsydelse. Det gælder,

hvis følgende betingelser er opfyldt:

1. Den sygemeldte fortsat er i et ansættelsesforhold hos en arbejdsgiver i Dan-

mark.

2. Aktiviteterne i jobafklaringsforløbet skal foregå i Danmark.

3. Den sygemeldte skal deltage aktivt i jobafklaringsforløbet i Danmark.

Dermed stilles der samme krav til en sygemeldt, der fortsat er i et ansættelsesfor-

hold i Danmark, men som har bopæl uden for Danmark, som der stilles til andre

sygemeldte med bopæl i Danmark.

Når den sygemeldte med bopæl i et andet land ikke længere er i et ansættelsesfor-

hold hos en arbejdsgiver i Danmark, er personen ikke længere berettiget til et job-

afklaringsforløb med ressourceforløbsydelse og kommunen skal derfor stoppe med

at udbetale ressourceforløbsydelse.

Krav til sygemeldte, der modtager ressourceforløbsydelse under jobafklaring:

Det er en betingelse for at modtage ressourceforløbsydelse, at personen deltager

aktivt i jobafklaringsforløbet, genoptager sit arbejde delvis, når det er muligt, ta-

ger imod rimelige tilbud om arbejde og møder til samtaler, som kommunen indkal-

der til som led i jobafklaringsforløbet.”

Tidligere ville personer i målgruppen for jobafklaring kunne fortsætte på sygedag-

penge, og dermed have adgang til eksport efter de regler, der gælder for sygedag-

penge. Der er dermed sket en opstramning i mulighederne for eksport.

Bilag A – Domstolens retspraksis vedr. TEUF artikel 45 og 48

I debatten om arbejdstagerbegrebet sigtes der som oftest til vurderingen efter

TEUF artikel 45 og forordning 492/11 om arbejdskraftens frie bevægelighed ud-

stedt med hjemmel i TEUF artikel 46 for at gennemføre det grundlæggende princip

om arbejdskraftens fri bevægelighed i TEUF artikel 45. Det vil sige den arbejdsta-

gerstatus, der giver ret til sociale fordele efter forordning 492/11, særligt kontant-

hjælp og SU. Denne analyse medtager imidlertid også praksis vedr. retten til socia-

le sikringsydelser, som fx arbejdsløshedsdagpenge og børnecheck, der er omfattet

af forordning 883/04 om koordinering af de sociale sikringsordninger og udstedt

med hjemmel i TEUF artikel 48. Nedenfor gennemgås en række domme, der dels

vedrører arbejdstagerbegrebet efter TEUF artikel 45, dels vedrører definitionen af

beskæftigelse efter TEUF artikel 48 og forordning 883/04.

På baggrund af gennemgangen af EU-Domstolens praksis, er det vurderingen, at et

ønske om at gøre vandrende arbejdstageres ret til sociale ydelser efter forordning

492/11 afhængig af en ugentlig beskæftigelse på mere end 10–12 timer, ikke vil

være muligt at opnå uden at ændre artikel 45 i Traktaten om Den Europæiske Uni-

ons Funktionsmåde (TEUF). Denne vurdering er baseret på EU-Domstolens rets-

praksis om fortolkningen af TEUF artikel 45, hvoraf det følger, at personer, som

udøver en reel og faktisk beskæftigelse, som dog ikke må udgøre et marginalt sup-

plement, skal anses for arbejdstagere i artikel 45’s forstand.

For så vidt angår definitionen af arbejdstagerbegrebet i forordning 883/04, som er

en udmøntning af TEUF artikel 48, anses en person i dag for beskæftiget efter for-

ordningen, blot vedkommende er forsikret i henhold til national lovgivning, som

det nærmere fremgår nedenfor. Det synes efter Domstolens retspraksis ikke ude-

lukket, at EU-lovgiver kan ændre på denne arbejdstagerdefinition, uden at dette vil

nødvendiggøre en ændring af TEUF artikel 48. Det er dog vurderingen, at et krav

om beskæftigelse af et sådant omfang, at det udelukker personer med mere end 10-

12 timers beskæftigelse om ugen fra ret til forsikringsydelser efter forordning

883/04, ikke vil kunne indføres uden at ændre TEUF artikel 48

EU-domstolens praksis iht. TEUF artikel 45/forordning 492/11

TEUF artikel 45 fastslår det grundlæggende princip om, at arbejdskraftens fri be-

vægelighed sikres inden for Unionen (stk. 1), og forbyder forskelsbehandling be-

grundet i nationalitet, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og andre arbejds-

vilkår (stk. 2).

Forordning 492/11 (tidligere nr. 1612/68), der er udstedt med hjemmel i TEUF

artikel 46 med henblik på nærmere udmøntning af princippet i artikel 45, fastslår,

at vandrende arbejdstagere har ret til samme sociale og skattemæssige fordele som

andre borgere i pågældende medlemsstat.

EU-Domstolen behandler ligebehandlingsprincippet i TEUF artikel 45 sammen-

holdt med ligebehandlingsprincippet i artikel 7 i forordning 492/2011.

Det er ikke defineret i TEUF artikel 45, hvem der har arbejdstagerstatus. Dette er

blevet udviklet af EU-Domstolen. En kortfattet opsummering findes fx i den dan-

ske sag vedr. ret til SU, sag C-46/12, L.N., hvor Domstolen i præmisserne 39 – 42

fastslog følgende:

”Det bemærkes imidlertid, at det følger af fast retspraksis, at begrebet »arbejdsta-

ger« i artikel 45 TEUF’s forstand er et selvstændigt EU-retligt begreb, som ikke

må fortolkes indskrænkende […]

Dette begreb må desuden defineres på grundlag af objektive kriterier, som karakte-

riserer arbejdsforholdet under hensyntagen til de berørte personers rettigheder og

pligter. Det væsentligste kendetegn ved arbejdsforholdet er, at en person i en vis

periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger

[…].

Hverken det begrænsede lønniveau, spørgsmålet om, hvorfra lønnen tilvejebringes,

den pågældendes højere eller lavere produktivitet eller den omstændighed, at den

pågældende kun arbejder et begrænset antal timer om ugen, udelukker, at en per-

son kan anses for »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand […].

For at kunne kvalificeres som »arbejdstager« skal den pågældende person dog

udøve en reel og faktisk beskæftigelse, bortset fra beskæftigelse af så ringe omfang,

at den fremtræder som et rent marginalt supplement […]”

En af de ledende domme, der går forud herfor, er EU-Domstolens dom i sag 53/81,

Levin. Her havde Danmark argumenteret for, at man skal have haft en vis indtægt

for at være arbejdstager i TEUF’s forstand. Domstolen fastslog i præmisserne 10

og 11:

”Den nederlandske og den danske regering har hævdet, at bestemmelserne i trak-

tatens artikel [45] kun kan påberåbes af personer, der tjener en løn, der i det

mindste er lig med det beløb, der anses som det nødvendige for et tilstrækkeligt

underhold efter den medlemsstats lovgivning, hvor de arbejder, eller som arbejder

i mindst det antal timer, der anses som det sædvanlige for fuldtidsbeskæftigelse

inden for det pågældende fag. Da der ikke findes bestemmelser herom i fælles-

skabslovgivningen, er det nødvendigt at gøre brug af nationale kriterier for at defi-

nere såvel mindstelønnen som det mindste antal arbejdstimer.

Dette synspunkt kan imidlertid ikke anerkendes. Som Domstolen allerede har be-

kræftet det i sin dom af 19. marts 1964 (Unger, 75/63, Sml. 1954-1964, s. 471), kan

begreberne »arbejdstagere« og »lønnet beskæftigelse« ikke defineres ved henvis-

ning til medlemsstaternes lovgivninger, men er begreber af fællesskabsretlig ræk-

kevidde. I modsat fald ville fællesskabsreglerne om arbejdskraftens frie bevægelig-

hed blive uden betydning, fordi indholdet af disse begreber i så fald kunne fastsæt-

tes eller ændres ensidigt uden kontrol fra Fællesskabets institutioner af de nationa-

le lovgivere, der således også ville have mulighed for efter forgodtbefindende at

udskille visse personkategorier fra traktatens anvendelsesområde.”

Det er altså de nationale myndigheder, der skal træffe den konkrete afgørelse om,

hvorvidt der er tale om faktisk og reel beskæftigelse, der ikke alene er et marginalt

supplement. I sag C-14/09, Genc, hvor der alene var tale om 5,5 timers arbejde om

ugen, argumenterede den danske regering for, at 5,5 timer måtte være et marginalt

supplement, og at EU-Domstolen af hensyn til den ensartede retsanvendelse ikke

skulle overlade denne bedømmelse til den nationale domstol. Domstolen afviste

imidlertid dette og udtalte i præmis 26:

”Selv om den omstændighed, at den pågældende som led i arbejdsforholdet kun

har arbejdet ganske få timer, kan være et holdepunkt for, at den udøvede beskæfti-

gelse kun er et rent marginalt supplement (dom af 26.2.1992, sag C-357/89, Rau-

lin, Sml. I, s. 1027, præmis 14), forholder det sig ikke desto mindre således, at uaf-

hængigt af den begrænsede størrelse af et vederlag udbetalt i forbindelse med en

beskæftigelse, og uafhængigt af den begrænsede arbejdstid i forbindelse med be-

skæftigelsen, kan det ikke udelukkes, at denne beskæftigelse efter en samlet be-

dømmelse af det omhandlede arbejdsforhold af de nationale myndigheder anses for

at være af reel og faktisk karakter, hvilket indebærer, at vedkommende skal anses

for arbejdstager i artikel [45] EF’s forstand.”

Domstolens praksis i henhold til TEUF artikel 48

Sociale sikringsordninger – som arbejdsløshedsdagpenge, sygedagpenge og pensi-

on – er typisk indrettet, så de kræver bidragspligt, bopæl og/eller beskæftigelse

over en vis periode. Derfor er det forudsat i TEUF artikel 48, at der skal vedtages

”foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre

arbejdskraftens frie bevægelighed, især ved at indføre en ordning, som gør det

muligt at sikre vandrende arbejdstagere og selvstændige samt deres ydelsesberetti-

gede pårørende:

a) sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages

i betragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser og på

beregning af disse

b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes områder.”

I sag C-85/96, Sala, udtalte EU-Domstolen, at

”det bemærkes endvidere, at indhol-

det af begrebet arbejdstager i henhold til fællesskabsretten ikke er entydigt, men

afhænger af det retsområde, der er tale om. Begrebet arbejdstager i forbindelse

med EF-traktatens artikel 48 [nu TEUF artikel 45] og forordning 1612/68 [nu

492/11] er således ikke nødvendigvis sammenfaldende med begrebet arbejdstager i

forbindelse med EF-traktatens artikel 51 [nu TEUF artikel 48] og forordning

1408/71 [nu 883/04].”

Sagen drejede sig om en tysk børnepasningsydelse, som en spansk borger, Sala,

havde ansøgt om. På tidspunktet for ansøgningen var det over 3 år siden, hun se-

nest havde haft beskæftigelse. Domstolen fastslog, at ydelsen både var en social

fordel efter forordning 1612/68 (nu erstattet af forordning 492/11) og en social

sikringsydelse omfattet af forordning 1408/71(nu erstattet af forordning 883/04).

For så vidt angår vurderingen efter forordning 1612/68 henviste Domstolen til dens

velkendte praksis og bemærkede: ”Når

arbejdsforholdet er ophørt, mister den på-

gældende som udgangspunkt sin status som arbejdstager, idet der af denne status

dog kan udspringe retsvirkninger efter arbejdsforholdets ophør, og idet en person,

der reelt søger beskæftigelse, ligeledes skal anses for arbejdstager”.

Med hensyn til vurderingen efter forordning 1408/71 udtalte den: ”I

henhold til

artikel 2 i forordning 1408/71 finder denne forordning anvendelse på arbejdstage-

re og selvstændige erhvervsdrivende, som er eller har været omfattet af lovgivnin-

gen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater, samt

på deres familiemedlemmer.

En person har således status som arbejdstager efter forordning 1408/71, såfremt

den pågældende er forsikret, eventuelt blot mod en enkelt risiko, i henhold til en

tvungen eller frivillig forsikring som led i en almindelig eller særlig social sik-

ringsordning som omhandlet i forordningens artikel 1, litra a), uanset om der be-

står et arbejdsforhold (jf. herved dom af 31.5.1979, sag 182/78, »Pierik II«, Sml. s.

1977, præmis 4 og 7, og af 9.7.1987, forenede sager 82/86 og 103/86, Laborero og

Sabato, Sml. s. 3401, præmis 17).”

I flere sager, som ikke har omfattet fortolkningen af arbejdstagerbegrebet i TEUF,

men alene fortolkningen af begreberne arbejdstager/lønnet beskæftigelse i forord-

ning 1408/71, har Domstolen fastslået, at det ringe omfang af beskæftigelse er uden

betydning, hvis pågældende har været omfattet af forsikringspligt som arbejdstager

efter den nationale lovgivnings regler, evt. blot i henhold til en enkelt sikringsgren.

Den ledende dom er EU-Domstolens dom i sag C-2/89, Kits van Heijningen, (4

timer om ugen), der blev refereret til i de to nyere domme i sag C-382/13, Franzen

(2-3 dage om måneden) og sag C-655/13, Mertens (10 timer om ugen).

Hvis et arbejdsforhold er suspenderet, fx på grund af orlov, er man fortsat arbejds-

tager/beskæftiget, hvis man fortsat er omfattet af en obligatorisk forsikring, jf.

Domstolens dom i sag C-543/03, Dodl og Oberhollenzer. Hvis et arbejdsforhold er

ophørt, kan der stadig være tale om ”arbejdstagerstatus” i henhold til en forsik-

ringsgren. De domme, der henvises til i Sala-dommen, jf. ovenfor (”uanset om der

består en beskæftigelsesforhold”) er domme om ydelser ved alderdom og ydelser

til efterladte. Vedrørende sidstnævnte udtalte Domstolen, at de i sagens natur først

kommer til udbetaling, når beskæftigelsen er ophørt.

Domstolen har ved mange lejligheder fortolket forordning 1408/71 og/eller natio-

nal praksis i lyset af

formålet

med TEUF artikel 48. Et fremtrædende eksempel er

dommen i sag C-388/09, Silva Martins, hvor der i præmisserne 70-76 henvises til

tidligere praksis

”Der bemærkes, at bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, der er vedtaget i

medfør af artikel 48 TEUF, skal fortolkes i lyset af formålet med denne artikel, som

er at medvirke til gennemførelsen af den størst mulige grad af fri bevægelighed for

vandrende arbejdstagere (jf. bl.a. dom af 12.10.1978, sag 10/78, Belbouab, Sml. s.

Fra nyere praksis kan fremhæves EU-Domstolens domme i sag C-619/11, Chassart,

præmis 52 ff, forenede sager C-611/10 og C-612/10, Hudzinski og Wawrzyniak, præmis 53

og 79-80 og sag C-557/10, Bergström, præmis 42-43.

1915, præmis 5, Jauch-dommen, præmis 20, Hosse-dommen, præmis 24, og dom af

11.9.2007, sag C-287/05, Hendrix, Sml. I, s. 6909, præmis 52).

Da artikel 48 TEUF foreskriver en koordinering og ikke en harmonisering af med-

lemsstaternes lovgivninger (jf. bl.a. dom af 5.7.1988, sag 21/87, Borowitz, Sml. s.

3715, præmis 23), er bestemmelsen ikke til hinder for, at de sociale sikringsord-

ninger i de forskellige medlemsstater indeholder forskellige materielle og formelle

regler, og at medlemmernes rettigheder følgelig er forskellige, idet den enkelte

medlemsstat fortsat under iagttagelse af EU-retten har kompetence til at fastsætte

betingelserne for tildeling af ydelser i henhold til en social sikringsordning (jf. i

denne retning dommen i sagen von Chamier-Glisczinski, præmis 84, og dom af

14.10.2010, sag C-345/09, van Delft m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser,

præmis 99).

Inden for disse rammer kan den primære EU-ret ikke garantere den forsikrede

person, at en flytning til en anden medlemsstat har neutrale virkninger for den

sociale sikring, navnlig hvad angår ydelser i anledning af sygdom. Således kan i

givet fald anvendelsen i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, efter

flytning til en anden medlemsstat, af en national lovgivning, der er mindre fordel-

agtig, hvad angår sociale sikringsydelser, i princippet være forenelig med kravene

i den primære EU-ret på området for personers frie bevægelighed (jf. analogt bl.a.

dommen i sagen von Chamier-Glixczinski, præmis 85 og 87).

Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at en sådan forenelighed alene forelig-

ger, hvis bl.a. den pågældende nationale lovgivning ikke stiller den berørte ar-

bejdstager mindre gunstigt end dem, der udøver hele deres beskæftigelse i den

medlemsstat, hvor denne lovgivning finder anvendelse, og såfremt den ikke blot

indebærer, at den pågældende indbetaler sociale bidrag, som ikke kommer ham til

gode (jf. i denne retning dom af 19.3.2002, forenede sager C-393/99 og C-394/99,

Hervein m.fl., Sml. I, s. 2829, præmis 51, af 9.3.2006, sag C-493/04, Piatkowski,

Sml. I, s. 2369, præmis 34, og af 1.10.2009, sag C-3/08, Leyman, Sml. I, s. 9085,

præmis 45, samt dommen i sagen van Delft m.fl., præmis 101).

Domstolen har flere gange fastslået, at det formål, der forfølges med artikel 45

TEUF og 48 TEUF, ikke ville blive nået, hvis vandrende arbejdstagere ved at ud-

øve deres ret til fri bevægelighed skulle miste de sociale fordele, som sikres dem

ved en medlemsstats lovgivning, særligt når disse fordele udgør modydelsen for de

bidrag, som de har indbetalt (jf. i denne retning bl.a. dom af 21.10.1975, sag

24/75, Petroni, Sml. s. 1149, præmis 13, af 25.2.1986, sag 284/84, Spruyt, Sml. s.

685, præmis 19, og af 27.2.1997, sag C-59/95, Bastos Moriana m.fl., Sml. I, s.

1071, præmis 17, samt Jauch-dommen, præmis 20, og Bosmann-dommen, præmis

29).

Unionslovgivningens regler om koordinering af de nationale lovgivninger om soci-

al sikring skal nemlig, navnlig i betragtning af de formål, der forfølges med dem –

med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser, der er i overensstemmelse med

disse formål – anvendes således, at de ikke fratager en vandrende arbejdstager

eller dennes pårørende ydelser, der alene ydes i henhold til lovgivningen i en med-

lemsstat (jf. bl.a. dom af 5.7.1967, sag 9/67, Colditz, Sml. 1965-1968, s. 379,

org.ref. Rec. s. 297, på s. 304, samt Rossi-dommen, præmis 14, og Shwemmer-

dommen, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).

Endvidere fremgår det af retspraksis, at artikel 45 TEUF – 48 TEUF samt forord-

ning nr. 1408/71, der er vedtaget til gennemførelse heraf, bl.a. har til formål at

undgå, at en arbejdstager, der har været beskæftiget i mere end én medlemsstat,

fordi han har benyttet sin ret til fri bevægelighed, uden saglig begrundelse behand-

les ringere end en arbejdstager, der har tilbragt hele sit arbejdsliv i én og samme

medlemsstat (jf. i denne retning bl.a. dom af 5.5.1977, sag 104/76, Jansen, Sml. s.

829, præmis 12, af 7.3.1991, sag C-10/90, Masgio, Sml. I, s. 1119, præmis 17, 19

og 23, af 22.11.1995, sag C-443/93, Vougioukas, Sml. I, s. 4033, præmis 41 og 42,

og af 17.9.1997, sag C-322/95, Iurlaro, Sml. I, s. 4881, præmis 23 og 30, samt

Leyman-dommen, præmis 45).”

I sag C-443/93, Vougioukas, som refereres i Martins-dommen ovenfor, fastslog

Domstolen, at en vandrende arbejdstager direkte på baggrund af Traktatens be-

stemmelser om fri bevægelighed havde ret til en ydelse i Tyskland på baggrund af

perioder optjent i Grækenland, selv om personen som tjenestemænd var undtaget

fra forordning nr. 1408/71. I sag C-41/84, Pinna, erklærede Domstolen en bestem-

melse i forordningen for ugyldig, da den stred mod traktatens artikel 48 og 51 (nu

TEUF artikel 45 og 48).