L 155 - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 16: Spm. om, hvorvidt de to lovforslag, L 155 og L 158, reelt udhuler Grønlands selvstyres kompetence på råstofområdet, til udenrigsministeren og erhvervs- og vækstministeren

Grønlandsudvalget 2015-16
L 155
Offentligt

JUSTITSMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Bemærkninger til responsum vedrørende afgrænsning af sagsområder

i selvstyreloven udarbejdet af advokat Ole Spiermann til Grønlands

selvstyre.

1. Baggrund

Naalakkersuisut har fremsendt et responsum af 6. januar 2014 om uden-

rigspolitiske beføjelser i forhold til uran og andre radioaktive mineraler i

Grønland, der er udarbejdet af advokat Ole Spiermann efter anmodning fra

Naalakkersuisut.

Responsummet indeholder nogle nye synspunkter i forhold til rapporten

fra april 2013 af advokat Per Vestergaard Pedersen, som Naalakkersuisut

tidligere har fremsendt, og notatet fra Udenrigsdepartementet og Departe-

mentet for Erhverv, Råstoffer og Arbejdsmarked af 13. september 2013

om Naalakkersuisuts kompetencer i udenrigsforhold vedrørende udnyttelse

og eksport af uran og andre radioaktive mineraler.

Det anføres bl.a. i responsummet af 6. januar 2014, at Naalakkersuisut i

medfør af selvstyrelovens § 12 kan indgå folkeretlige aftaler i tilknytning

til eksportkontrol med stater, hvortil uran og radioaktive mineraler ekspor-

teres, uanset hvilken brug radioaktive mineraler konkret måtte være til-

tænkt.

Regeringen har i forbindelse med arbejdet i Arbejdsgruppen om konse-

kvenserne af ophævelse af nul-tolerancepolitikken allerede givet udtryk for

sine synspunkter om kompetencespørgsmålet i relation til udvinding og

eksport af uran mv., jf. bilag 6 og 8 i Rapport om udvinding og eksport af

uran fra oktober 2013.

Justitsministeriet og Udenrigsministeriet kan fortsat henholde sig til mini-

steriernes notater af henholdsvis 21. august og 27. september 2013 om

Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af en mulig ophævelse

eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre ra-

dioaktive mineraler. Det er således bl.a. fortsat ministeriernes opfattelse, at

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 155 - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 16: Spm. om, hvorvidt de to lovforslag, L 155 og L 158, reelt udhuler Grønlands selvstyres kompetence på råstofområdet, til udenrigsministeren og erhvervs- og vækstministeren

folkeretlige aftaler og andre udenrigspolitiske dispositioner, der helt eller

delvist går ud på at opnå sikkerhed for, at uran og andre radioaktive mine-

raler alene anvendes til fredelige formål, berører forsvars- og sikkerheds-

politikken, jf. selvstyrelovens § 12, stk. 4. Sådanne folkeretlige aftaler mv.

vil derfor skulle indgås i overensstemmelse med proceduren fastsat i selv-

styrelovens § 13.

I det følgende knyttes nogle supplerende bemærkninger til dele af respon-

summet af 6. januar 2014 om udenrigspolitiske beføjelser i forhold til uran

og andre radioaktive mineraler i Grønland.

2. Bemærkninger til responsum af 6. januar 2014 udenrigspolitiske

beføjelser i forhold til uran og andre radioaktive mineraler i Grønland

2.1. Generelt om afgrænsning af sagsområder i selvstyreloven

Det anføres i responsummet af 6. januar 2014 om udenrigspolitiske befø-

jelser i forhold til uran og andre radioaktive mineraler i Grønland (side 4)

bl.a., at for så vidt angår afgrænsningen af sagsområder i selvstyreloven

gælder følgende:

”Afgrænsningen

er entydig. Der er ikke overlap mellem sagsområder. Et

forhold falder enten inden for det ene eller det andet sagsområde. Sagsom-

råderne er sideordnede. I selvstyrelovens forarbejder er der eksempler på

detaljeret afgrænsning af sagsområder over for hinanden. Afgrænsnings-

spørgsmål løses i øvrigt ved fortolkning.

Afgrænsningen er generel. Sagsområderne afgrænses over for hinanden

generelt ud fra deres karakter, dvs. den abstrakte art eller indhold. Det er

uden betydning, hvad formålet konkret måtte være med udøvelsen af kom-

petence inden for et sagsområde. Et særligt, konkret formål udelukker ikke

et forhold fra det sagsområde som forholdet efter sin karakter tilhører.”

Det anføres videre i responsummet (side 10) bl.a., at:

”Grønlands

Selvstyre og den danske regering er enige om, at uran og an-

dre radioaktive mineraler – ganske som mineraler i almindelighed – falder

inden for råstofområdet.

Dermed er det også afgjort, at uran og andre radioaktive mineraler ikke

falder inden for eksempelvis sikkerheds- og forsvarspolitikken eller for den

sags skyld udenrigspolitikken. Det gælder, uanset hvilken brug radioaktive

mineraler konkret måtte være tiltænkt, og uanset at eksempelvis uran teo-

retisk kan anvendes til at fremstille atomvåben. Det følger af, at sagsom-

råder afgrænses entydigt og generelt, og at der ikke er overlap.”

2.2.

Justitsministeriet og Udenrigsministeriet kan ikke tilslutte sig en sådan

retsopfattelse med hensyn til afgrænsningen af råstofområdet i selvstyrelo-

ven. Der er givetvis sagsområder i selvstyreloven, der vil kunne afgrænses

entydigt og generelt i forhold til hinanden, eller hvor der i hvert fald sjæl-

dent vil kunne opstå fortolkningstvivl med hensyn til, hvad der falder in-

den for et bestemt sagsområde. Der er imidlertid ligeledes områder, der ef-

ter omstændighederne kan berøre eller ”overlappe” andre sagsområder, så-

ledes at de spørgsmål, som en sag giver anledning til, må siges at have til-

knytning til flere sagsområder. Som anført i Justitsministeriets og Uden-

rigsministeriets notat af 21. august 2013 (side 7-8) kan der således efter

Justitsministeriets og Udenrigsministeriets opfattelse f.eks. rejses spørgs-

mål om, hvorvidt udvinding og eksport af uran

også

falder inden for sags-

områder, der ikke er overtaget af Grønlands Selvstyre.

I det følgende nævnes nogle eksempler på områder, der ikke ses at være

afgrænset entydigt og generelt i forhold til hinanden i den i responsummet

anførte betydning.

Udenrigspolitik

Det fremgår af pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger i lovforslaget om

selvstyreloven (L 128 – 2008-09 (1. samling), at selvom den lovgivende

og administrative kompetence på et givent sagsområde er overført til de

grønlandske myndigheder, kan regeringen fortsat udøve sin grundlovs-

umiddelbare kompetence til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige

anliggender, der berører det pågældende sagsområde. Samtidig vil hele ri-

get være folkeretligt bundet af aftaler indgået af Grønland efter fuldmagts-

ordningen.

Det anføres desuden under pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger i lov-

forslaget om selvstyreloven, at hensynet til rigsenheden og grundlovens

§ 19 indebærer, at Naalakkersuisut ved udøvelsen af udenrigspolitiske

handlinger – der bliver folkeretligt bindende for hele riget – vil være afskå-

ret fra at handle i strid med rigets interesser, herunder rigets generelle

udenrigspolitik. Naalakkersuisut vil således ikke kunne foretage udenrigs-

politiske dispositioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser,

herunder indgå aftaler, der strider mod generelle principper for rigets

udenrigspolitik på det pågældende sagsområde.

Det anføres yderligere under pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger i lov-

forslaget om selvstyreloven, at det med henblik på at sikre overensstem-

melse med rigets generelle udenrigspolitik er en forudsætning for en ord-

ning, hvor Naalakkersuisut får bemyndigelse til at handle på rigets vegne i

mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning, som sikrer, at re-

geringen i fornødent omfang underrettes og konsulteres forud for disposi-

tioner på det udenrigspolitiske område.

Det fremgår herudover af selvstyrelovens § 16, stk. 2, at foranstaltninger,

som selvstyret påtænker at træffe, og hvis iværksættelse er af væsentlig be-

tydning for rigets forhold til udlandet, herunder rigets deltagelse i interna-

tionalt samarbejde, forhandles med regeringen inden vedtagelsen.

Det fremgår endvidere af bemærkningerne til lovforslaget til selvstyrelo-

ven, pkt. 7.8, at den tidligere bestemmelse i hjemmestyrelovens § 10, stk.

3, om, at regeringen kunne pålægge hjemmestyret at gennemføre foran-

staltninger, som er nødvendige til opfyldelse af internationale forpligtelser,

ikke er medtaget i udenrigskapitlet, idet det er lagt til grund, at en sådan

beføjelse tilkommer regeringen også uden særlig hjemmel i selvstyreloven.

Efter bemærkningerne til forslaget til selvstyrelov kan regeringen således

udøve sin grundlovsumiddelbare kompetence til at handle på rigets vegne i

mellemfolkelige anliggender, selvom det måtte berøre sagsområder, hvor

den lovgivende og administrative kompetence er overført til de grønland-

ske myndigheder.

En sag, der vedrører udenrigspolitik, kan således ligeledes berøre et sags-

område, der er overtaget af de grønlandske myndigheder, hvorfor sagsom-

rådet udenrigspolitik må siges at kunne berøre eller ”overlappe” andre

sagsområder.

Sikkerheds- og forsvarspolitik

Naalakkersuisut kan efter selvstyrelovens § 12, stk. 1, forhandle og indgå

folkeretlige aftaler med fremmede stater og internationale organisationer

på rigets vegne, herunder forvaltningsaftaler, som alene vedrører Grønland

og fuldt ud angår overtagne sagsområder. Det gælder imidlertid bl.a. ikke

folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, jf. selv-

styrelovens § 12, stk. 4.

Selvstyrelovens § 12, stk. 4, forudsætter således, at en sag, der angår et

fuldt ud overtaget område, ligeledes kan berøre forsvars- og sikkerhedspo-

litikken, hvorfor sagsområderne forsvars- og sikkerhedspolitik må siges at

kunne berøre eller ”overlappe” andre sagsområder og ikke er afgrænset en-

tydigt og generelt i den i responsummet anførte betydning.

2.2. Særligt om sagsområderne forsvars- og sikkerhedspolitik

2.2.1.

Det anføres i responsummet af 6. januar 2014 om udenrigspolitiske

beføjelser i forhold til uran og andre radioaktive mineraler i Grønland (side

14) bl.a., at:

”Der er ikke i selvstyrelovens forarbejder nogen støtte for et synspunkt

om, at forhold, som ikke involverer forsvarsmyndigheder, berører for-

svars- og sikkerhedspolitikken. Som sagsområde er forsvars- og sikker-

hedspolitikken snævert afgrænset, og som begrænsning i forhold til uden-

rigspolitiske beføjelser er forhold, som ”berører” forsvars- og sikkerheds-

politikken en undtagelse, der ikke ses at have været tiltænkt et bredt an-

vendelsesområde.”

Det anføres videre i responsummet (side 19) bl.a., at:

”…, og begrænsningen vedrørende forsvars- og sikkerhedspolitik synes

samtidig at have været tænkt begrænset til ’tilfælde, hvor det kunne være

uklart, om en aftale, der skal forhandles vedrører forsvarspolitik eller ved-

rører et overtaget sagsområde’”.

2.2.2.

Justitsministeriet og Udenrigsministeriet kan ikke tilslutte sig den

retsopfattelse, der gives udtryk for i de ovenfor citerede afsnit. Der henvi-

ses i den forbindelse til Justitsministeriets og Udenrigsministeriets notat af

21. august 2013 om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af

en mulig ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse

af uran og andre radioaktive mineraler. Som anført i dette notat er det

Justitsministeriets og Udenrigsministeriets opfattelse, at det afgørende i

forhold til fortolkningen af selvstyrelovens § 12, stk. 4, må antages at væ-

re, om indholdet af den folkeretlige aftale, der påtænkes indgået, berører

forsvars- og sikkerhedspolitik.

Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af lovbemærkningerne til

selvstyrelovens § 12, stk. 4, at det – ved afgørelsen af om en given for-

handling må anses for at berøre forsvars- og sikkerhedspolitikken – vil væ-

re af væsentlig betydning, om aftalen forhandles med det pågældende

lands udenrigs– og forsvarsmyndigheder. Om aftalen forhandles med for-

svarsmyndigheder kan således alene antages at være et moment, der indgår

i vurderingen af, om en forhandling berører forsvars- og sikkerhedspolitik-

ken, men kan ikke i sig selv antages at være afgørende.

Justitsministeriet og Udenrigsministeriet finder endvidere, at selvstyrelo-

vens § 12, stk. 4, ikke kan antages at være begrænset til tilfælde,

”hvor det

kunne være uklart, om en aftale, der skal forhandles, vedrører forsvarspo-

litik eller vedrører et overtaget sagsområde”

(jf. responsummets side 19).

Efter bestemmelsens ordlyd skal den pågældende aftale således blot ”berø-

re” forsvars- og sikkerhedspolitikken (ikke ”vedrøre” eller ”angå” for-

svars- og sikkerhedspolitikken). Hertil kommer, at bestemmelsen i § 12,

stk. 4, ikke ville have noget selvstændigt indhold – sammenholdt med

selvstyrelovens § 12, stk. 1 – hvis kun forhold, der vedrørte sikkerheds- og

forsvarspolitikken, var omfattet af bestemmelsen. Forsvars- og sikker-

hedspolitikken kan ikke overtages af Naalakkersuisut, og selvstyret kan al-

lerede derfor ikke indgå folkeretlige aftaler herom, jf. selvstyrelovens § 12,

stk. 1.

Herudover skal der peges på, at det fremgår af bemærkningerne til lov-

forslaget til selvstyreloven, pkt. 4.5.4 vedrørende sagsområderne udenrigs-

, forsvars- og sikkerhedspolitik, at det ikke er muligt udtømmende at angi-

ve de handlinger, der er omfattet af bestemmelsen i grundlovens § 19, men

at den udenrigspolitiske kompetence bl.a. omfatter indgåelse af internatio-

nale traktater og konventioner samt forhandlinger om sådanne aftaler, ud-

sendelse og modtagelse af diplomater, anerkendelse af nye stater og rege-

ringer, kontakt til udenlandske myndigheder i udenrigspolitiske sager, ud-

nævnelse af repræsentanter til internationale konferencer mv. samt udfær-

digelse af instruktioner til sådanne repræsentanter samt beslutninger om

anvendelse af militære magtmidler og om kongerigets territorium.

Det fremgår endvidere af bemærkningerne til lovforslaget til selvstyrelo-

ven, pkt. 4.5.4, at i en række tilfælde er også beføjelser uden for bestem-

melsen i grundlovens § 19 omfattet af sagsområderne udenrigs-, sikker-

heds- og forsvarspolitik. Det gælder eksempelvis de områder, der er regu-

leret i lov af 5. marts 1954 om Det Udenrigspolitiske Nævn, lov af 13.

april 1983 om Udenrigstjenesten, lov af 10. juni 1971 med senere ændrin-

ger om internationalt udviklingssamarbejde, lov af 8. marts 1972 om kon-

sulære forbindelser, lov af 18. juni 1968 om diplomatiske forbindelser, lov

af 30. november 1983 om rettigheder og immuniteter for internationale or-

ganisationer mv. samt lov af 28. april 1971 om nordisk samarbejde med

senere ændringer.

Det fremgår herudover af bemærkningerne til lovforslaget til selvstyrelo-

ven, pkt. 4.5.4, at også andre lovregulerede områder må karakteriseres som

hørende under sagsområderne udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det drejer

sig f.eks. om love, der med folkeretlig virkning fastlægger kongerigets ter-

ritorium, herunder søterritorium, fiskeriterritorium, økonomisk zone mv.

Yderligere kan andre lovregulerede områder være så snævert forbundet

med udenrigs- og sikkerhedspolitiske handlinger, at de må anses for at fal-

de ind under sagsområderne udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det gælder

eksempelvis lov af 29. april 1955 om gennemførelse af overenskomst om

retsstillingen for NATO-styrker og af protokol om NATO’s militære ho-

vedkvarter og lov af 3. januar 1992 om inspektion af konventionelle styr-

ker i Danmark.

Det fremgår desuden af bemærkningerne til lovforslaget til selvstyreloven,

pkt. 4.5.4, at ud over de eksterne dele af sagsområderne forsvars- og sik-

kerhedspolitik omfatter de pågældende sagsområder også de organisatori-

ske forhold i forsvaret, herunder opdelingen af forsvaret i forskellige værn,

forholdene for soldaterne samt forsvarets bygninger, våben og øvrige ud-

styr.

2.3. Særligt om Kongeriget Danmarks forpligtelser i forhold til uran

og radioaktive mineraler.

Kongeriget Danmark er som medlem af FN omfattet af FN-pagtens mål-

sætninger og forpligtelser, herunder kapitel 1 om at opretholde mellemfol-

kelig fred og sikkerhed. Det er en udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspoli-

tisk kerneopgave for Kongeriget at medvirke hertil. Som det fremgår af

den dansk-grønlandske uranrapport (kapitel 4), er de internationale kon-

trolregimer samt IAEA's safeguards-system forankret i dette centrale for-

mål. Uran adskiller sig fra andre grundstoffer ved at være radioaktivt og

ved at kunne indgå i en nuklear brændselscyklus, der ud over civil anven-

delse også kan have forskellige former for militær anvendelse. Den nukle-

are brændselscyklus er, jf. definitionen i uranarbejdsgruppens rapport side

10, fodnote 2, "betegnelse for alle aktiviteter i forbindelse med produktion

af atomenergi fra og med brydning af uranmalm over etablering og drift til

og med nedlæggelse af kernekraftværker og slutdeponering af det radioak-

tive affald". Alene heraf følger en overordnet forpligtelse for Kongeriget

Danmark til at sikre, at uran ikke indgår i illigitime våbenprogrammer eller

anvendes i forbindelse med terror. Uanset de konkrete bestemmelser i de

internationale kontrolregimer og IAEA's safeguards-system følger der ale-

ne heraf således et behov for at kunne kontrollere alle led i den nævnte

brændselscyklus og herunder alle aktiviteter i forbindelse med produktion

af atomenergi. Traktaten om ikke-spredning af atomvåben er fundamentet

for den internationale nedrustnings- og ikke-spredningsindsats og foreskri-

ver etableringen af safeguardsystemer. Dette er blevet udmøntet først og

fremmest gennem IAEAs safeguardssystem. Det betyder imidlertid ikke, at

Kongeriget Danmark ikke ud fra behovet for at varetage bl.a. udenrigs-,

forsvars-, og sikkerhedspolitiske interesser for hele Kongeriget kan vurde-

re, at der kan være behov for kontrolforanstaltninger, der går videre end de

juridisk bindende minimumsstandarder, der fastlægges af bl.a. IAEA. Det

er også baggrunden for, at uranarbejdsgruppens rapport anbefaler, at "ud-

vinding og eksport af uran skal ske efter de højeste internationale standar-

der". Det bemærkes i den forbindelse, at USA, EURATOM, Canada og

Australien i fællesskab på flere områder har fastlagt standarder, som går

videre end IAEA-standarderne. Der er fundamentale udenrigs-, forsvars-

og sikkerhedspolitiske overvejelser knyttet til beslutninger herom.

2.4. Sammenfattende bemærkninger til responsummet af 6. januar

2014

Justitsministeriet og Udenrigsministeriet kan fortsat henholde sig til mini-

steriernes notater af henholdsvis 21. august og 27. september 2013 om

Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af en mulig ophævelse

eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre ra-

dioaktive mineraler, som begge indgår som bilag til Rapport om udvinding

og eksport af uran fra oktober 2013. Det er således bl.a. fortsat ministeri-

ernes opfattelse, at det må antages, at folkeretlige aftaler og andre uden-

rigspolitiske dispositioner, der helt eller delvist går ud på at opnå sikkerhed

for, at uran og andre radioaktive mineraler alene anvendes til fredelige

formål, berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, jf. selvstyrelovens § 12,

stk. 4. Sådanne folkeretlige aftaler mv. vil derfor skulle indgås i overens-

stemmelse med proceduren fastsat i selvstyrelovens § 13.