L 68 - 2015-16 - Bilag 13: Høringssvar fra SMV-høringen, fra miljø- og fødevareministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2015-16
L 68 Bilag 13
Offentligt

Dato: 16. februar 2016

Skrevet af: Bo Håkansson [email protected]

DNs kommentarer til "Miljørapport for Forslag til plan om ændrede gødsk-

ningsnormer" i relation til marine natura 2000 områder og habitatdirektivets

artikel 6

Konklusion

Miljørapporten bygger på

forventninger

om realisering af kompenserende tiltag igennem mulig

indgåelse af aftaler med lodsejere. Der foreligger dermed ikke dokumentation for realisering af

de påtænkte kompenserende indsatser.

Indsatserne er endvidere i juridisk forstand, i forhold til habitatdirektivet, "kompenserende" og

ikke "afværgende".

Der er derfor ikke med Miljørapporten grundlag for at vedtage lovforslaget om ændrede gød-

skningsnormer, indenfor rammerne af habitatdirektivets artikel 6.3.

DN henviser til EU Kommissionens dom i sag C-521/12, jf. afsnit nedenfor.

DNs vurderinger

Som grundlag for vores konklusion ligger følgende 3 vurderinger:

1. De såkaldte "afværgeforanstaltninger" er i forhold til habitatdirektivet "kompen-

serende foranstaltninger"

Den øgede næringsstofbelastning, som følger af ændringen af gødskningsnormen, forudsættes

"modsvaret" af indsatser på andre områder. Det fremgår gennemgående af hele rapporten,

herunder disse afsnit;

"I regeringens plan indgår, at den isolerede miljøpåvirkning som følge af øget gødskning til dels imødegås af en

række modsatrettede effekter, herunder væsentligst effekten fra andre, allerede vedtagne initiativer såsom øko-

logi, vådområdeindsatser, udvikling i landbrugsarealet"

"Miljøvurderingen i forhold til natur er baseret på forudsætningen om, at effekterne af ændrede kvælstofnor-

mer i form af evt. øget udvaskning til overfladevand og grundvand, herunder til Natura 2000-områder,

vil

blive modsvaret

af afværgeforanstaltninger i forbindelse med udmøntning af ændringen".

"Mertilførslen af kvælstof til kystvande og nitrat til grundvand håndteres fra 2017 igennem igangsættelse af

frivillige

kollektive kvælstofreducerende indsatser i form af yderligere vådområder, minivådområder og skov-

rejsning. Indsatserne rettes mod de kystområder, hvor der er risiko for tilbagegang i vandmiljøet, samt hvor

der er et indsatsbehov efter 2021. Etableringen af kollektive virkemidler vil ske løbende frem mod 2021. Rege-

ringen vil søge at målrette den del af den kollektive indsats, der iværksættes allerede i 2016, på de vandområ-

der, hvor der efter modregning af baseline og MFO vil ske en mertilførsel"

Flere relevante afsnit fremgår markeret i bilag nedenfor.

L 68 - 2015-16 - Bilag 13: Høringssvar fra SMV-høringen, fra miljø- og fødevareministeren

Ved at planlægge indsatser i form af vådområde-projekter, skovrejsning og spildevandsindsat-

ser m.m., er der åbenlyst tale om "kompenserende foranstaltninger", ikke "afværgeforanstalt-

ninger".

Afværgeforanstaltninger ville således være rettede mod at begrænse følgerne af tiltag inde-

holdt i den specifikke plan (her reduktion af de specifikke kvælstof-merbelastninger, som følge

af øget gødskning på en given mark).

EU Domstolen har i en sag C-521/12 ("Briels

dommen")

truffet en principiel afgørelse der in-

debærer, at "kompenserende foranstaltninger" skal anses som en del af en eventuel "fravigel-

se" under direktivets artikel 6.4.

Vi henviser her til afsnittene 28. - 34. i "Briels dommen", gengivet i bilag nedenfor. Vi vil dog

særligt fremhæve afsnittene

Derimod kan beskyttelsesforanstaltninger, der er fastsat i et projekt med henblik på at kom-

pensere for de negative virkninger af det pågældende projekt på en Natura 2000-lokalitet, ikke

tages i betragtning i forbindelse med den vurdering af virkningerne af det omhandlede pro-

jekt, som er foreskrevet i den nævnte artikel 6, stk. 3.

For det andet tilsigter den effektive virkning af de i habitatdirektivets artikel 6 omhandlede

beskyttelsesforanstaltninger, således som Kommissionen med rette har anført i sine skriftlige

bemærkninger, at undgå, at den kompetente nationale myndighed ved såkaldt »afhjælpende«

foranstaltninger, der imidlertid reelt svarer til kompensationsforanstaltninger, omgår de speci-

fikke procedurer, der er foreskrevet i denne artikel, og i medfør af dennes stk. 3 meddeler til-

ladelse til projekter, der skader den pågældende lokalitets integritet.

Det vil sige, at anvendelse af kompenserende ("modsvarende") foranstaltninger ikke kan indgå i forbindelse

med artikel 6.3.

Det er vores vurdering, at lovforslaget som "plan" indebærer meget væsentlige negative kon-

sekvenser for natura 2000 områderne, i form af ændringerne af gødskningsnormerne. Dette

fremgår således direkte af rapporten.

Disse væsentlige negative konsekvenser søges så "modsvaret" igennem kompenserende for-

anstaltninger. Derfor må lovforslaget som en "plan" anses som en "fravigelse" af beskyttelsen.

På det foreliggende grundlag er der derfor efter DNs vurdering ikke mulighed for at vedtage

lovforslaget indenfor rammerne af habitatdirektivets artikel 6.3.

Der foreligger ikke de nødvendige vurderinger, som måtte kunne berettige en "fravigelse" i

henhold til direktivets artikel 6.4.

2. Forventninger om gennemførelse af tiltag kan ikke lægges til grund

De såkaldte "afværgeforanstaltninger"

forudsætter

indgåelse af frivillige aftaler. Før aftalerne

er indgået, er der således ikke dokumentation for, at den planlagte modsvarende indsats reali-

seres.

Der er dermed ikke garanti for at der kan gennemføres indsatser, der kompenserer for den

merbelastning med næringsstoffer, der vil følge af de ændrede gødningsnormer.

Forventninger om positive effekter af planer, der ikke er realiserede, kan imidlertid ikke læg-

ges til grund for en tilladelse efter direktivets artikel 6.3.

L 68 - 2015-16 - Bilag 13: Høringssvar fra SMV-høringen, fra miljø- og fødevareministeren

Vi henviser igen til Briels dommen:

Herudover bemærkes, at eventuelle positive virkninger af en fremtidig udvikling af et nyt ha-

bitat, hvormed det tilsigtes at kompensere for tabet af areal og kvalitet af den samme naturty-

pe på en beskyttet lokalitet, også selv om dette har en større udstrækning og er af højere kvali-

tet, i almindelighed kun vanskeligt kan forudses og under alle omstændigheder først vil vise

sig i løbet af nogle år, således som det fremgår af præmis 87 i forelæggelsesafgørelsen. De

kan derfor ikke tages i betragtning inden for rammerne af den procedure, der er foreskrevet i

denne bestemmelse [

artikel 6.3

Det følger således af "Briels dommen" afsnit 32, at der også i den sammenhæng savnes

hjemmel til at vedtage lovforslaget på det foreliggende grundlag.

3. Anvendelse af 1 % kriteriet

Miljørapporten angiver, at for størstedelen af de marine områder vil merbelastningen være

under 1 %.

Selvom de kompenserende (såkaldte afværge-) foranstaltninger måtte blive gennemført, kan

man ikke se bort fra en merbelastning på 1 %.

Negative effekter skal ses i sammenhæng med andre effekter, jf. direktivets artikel 6 om vur-

dering af kumulative effekter.

Sammenfatning

Det er med henvisning til disse 3 vurderinger sammenfattende DNs konklusion, at Miljørappor-

ten ikke kan danne grundlag for en vedtagelse af lovforslaget indenfor rammerne af habitatdi-

rektivets artikel 6.3, i relation til den påvirkning, som den øgede kvælstofbelastning vil inde-

bære af de marine natura 2000 områder.

Lovforslaget vil skulle anses som en fravigelse jf. direktivets artikel 6.4. Såfremt det politisk

ønskes at søge lovforslaget vedtaget som en fravigelse, vil lovforslaget skulle ledsages af den

dokumentation, som angives i denne bestemmelse.

L 68 - 2015-16 - Bilag 13: Høringssvar fra SMV-høringen, fra miljø- og fødevareministeren

Bilag

Briels dommen

Der skal således for det første henvises til, at myndigheden skal afvise at give tilladelse til en

plan eller et projekt, når der er usikkerhed om, hvorvidt der vil være virkninger, der skader

den pågældende lokalitets integritet, idet det kriterium for at give tilladelse, der er fastsat i ha-

bitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum, integrerer forsigtighedsprincippet og gør det

muligt effektivt at forebygge, at beskyttede lokaliteters integritet skades som følge af påtænk-

te planer eller projekter. Et mindre strengt kriterium for at give tilladelse ville ikke lige så ef-

fektivt kunne sikre realiseringen af målsætningen om beskyttelse af de lokaliteter, som be-

stemmelsen vedrører (domme Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, C-

127/02, EU:C:2004:482, præmis 57 og 58, samt Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, præmis

41).

Vurderingen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, må ikke medføre lakuner og skal

indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne

enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var på-

tænkt i den pågældende beskyttede lokalitet (jf. i denne retning dom Sweetman m.fl.,

EU:C:2013:220, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

Anvendelsen af forsigtighedsprincippet i forbindelse med gennemførelsen af habitatdirekti-

vets artikel 6, stk. 3, kræver derfor af den kompetente nationale myndighed, at den vurderer

projektets virkninger på den omhandlede Natura 2000-lokalitet i betragtning af bevaringsmål-

sætningen for denne lokalitet og under hensyntagen til de beskyttelsesforanstaltninger, som er

integreret i det pågældende projekt, med henblik på at undgå eller reducere eventuelle skade-

lige virkninger, der direkte er forårsaget af dette, for at sikre, at det ikke skader den nævnte

lokalitets integritet.

Derimod kan beskyttelsesforanstaltninger, der er fastsat i et projekt med henblik på at kom-

pensere for de negative virkninger af det pågældende projekt på en Natura 2000-lokalitet, ikke

tages i betragtning i forbindelse med den vurdering af virkningerne af det omhandlede pro-

jekt, som er foreskrevet i den nævnte artikel 6, stk. 3.

Dette vil imidlertid være tilfældet for så vidt angår de i hovedsagen omhandlede foranstalt-

ninger, der, i en situation, hvor den kompetente nationale myndighed faktisk har konstateret,

at A2-motorvejsprojektet sandsynligvis vil få betydelige, eventuelt varige, negative virkninger

på den beskyttede naturtype på den omhandlede Natura 2000-lokalitet, indbefatter fremtidig

udvikling af et nyt areal med denne naturtype af tilsvarende eller større udstrækning på en an-

den del af denne lokalitet, der ikke vil blive direkte påvirket af projektet.

Det må således fastslås, at disse foranstaltninger hverken tilsigter at undgå eller at reducere

de betydelige negative virkninger på denne naturtype, som direkte forårsages af A2-

motorvejsprojektet, men har til formål efterfølgende at kompensere for dets virkninger. Under

disse omstændigheder kan de ikke sikre, at projektet ikke vil skade den nævnte lokalitets inte-

gritet som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.

Herudover bemærkes, at eventuelle positive virkninger af en fremtidig udvikling af et nyt

habitat, hvormed det tilsigtes at kompensere for tabet af areal og kvalitet af den samme natur-

type på en beskyttet lokalitet, også selv om dette har en større udstrækning og er af højere

kvalitet, i almindelighed kun vanskeligt kan forudses og under alle omstændigheder først vil

L 68 - 2015-16 - Bilag 13: Høringssvar fra SMV-høringen, fra miljø- og fødevareministeren

vise sig i løbet af nogle år, således som det fremgår af præmis 87 i forelæggelsesafgørelsen.

De kan derfor ikke tages i betragtning inden for rammerne af den procedure, der er foreskre-

vet i denne bestemmelse.

For det andet tilsigter den effektive virkning af de i habitatdirektivets artikel 6 omhandlede

beskyttelsesforanstaltninger, således som Kommissionen med rette har anført i sine skriftlige

bemærkninger, at undgå, at den kompetente nationale myndighed ved såkaldt »afhjælpende«

foranstaltninger, der imidlertid reelt svarer til kompensationsforanstaltninger, omgår de speci-

fikke procedurer, der er foreskrevet i denne artikel, og i medfør af dennes stk. 3 meddeler til-

ladelse til projekter, der skader den pågældende lokalitets integritet.

Det er imidlertid kun, når en plan eller et projekt trods negative konklusioner i den vurdering,

der er gennemført i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 6, stk. 3, første punk-

tum, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinte-

resser, herunder af social eller økonomisk art, og fordi der ikke findes nogen alternativ løs-

ning, at medlemsstaten træffer de kompensationsforanstaltninger, der er nødvendige for at sik-

re, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes inden for rammerne af habitatdirekti-

vets artikel 6, stk. 4 (jf. domme Kommissionen mod Italien, C-304/05, EU:C:2007:532, præ-

mis 81, Solvay m.fl., C-182/10, EU:C:2012:82, præmis 72, og Sweetman m.fl.,

EU:C:2013:220, præmis 34).

I denne henseende må habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, eftersom denne bestemmelse er en

undtagelse til det i denne artikels stk. 3, andet punktum, nævnte kriterium for at meddele tilla-

delse, kun finde anvendelse, efter at virkningerne af en plan eller et projekt er blevet under-

søgt i henhold til bestemmelserne i det nævnte stk. 3 (domme Kommissionen mod Portugal,

C-239/04, EU:C:2006:665, præmis 35, og Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, præmis 35).

Kendskab til disse virkninger i betragtning af bevaringsmålsætningen for den pågældende

lokalitet er en nødvendig forudsætning for, at nævnte artikel 6, stk. 4, kan finde anvendelse,

eftersom man i mangel heraf ikke kan vurdere forudsætningerne for at anvende denne undta-

gelsesbestemmelse. Undersøgelsen af eventuelle bydende nødvendige hensyn til væsentlige

samfundsinteresser og spørgsmålet om mindre skadelige alternativer kræver nemlig en afvej-

ning i forhold til den påtænkte plans eller det påtænkte projekts påvirkning af lokaliteten.

Endvidere skal virkningerne på lokaliteten identificeres præcist, for at eventuelle kompensati-

onsforanstaltninger kan fastlægges (dom Kommissionen mod Spanien, C-404/09,

EU:C:2011:768, præmis 109).

De kompetente nationale myndigheder kan i denne sammenhæng udstede en tilladelse i med-

før af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, for så vidt som de betingelser, der er fastsat i be-

stemmelsen, er opfyldt (jf. i denne retning dom Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, præmis 47).

Det må i denne henseende fremhæves, at i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmel-

se har den omstændighed, at de påtænkte foranstaltninger bliver gennemført på den omhand-

lede Natura 2000-lokalitet, ingen indflydelse på den eventuelle kvalificering som »kompensa-

tionsforanstaltninger« som omhandlet i den nævnte bestemmelse. Af de grunde, der er anført

af generaladvokaten i punkt 46 i forslaget til afgørelse, omfatter habitatdirektivets artikel 6,

stk. 4, alle kompensationsforanstaltninger, der er egnede til at beskytte den globale sammen-

hæng i Natura 2000-nettet, uanset om de bliver gennemført på den påvirkede lokalitet eller på

en anden lokalitet i dette net.

Det følger dermed af de forudgående betragtninger, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal

fortolkes således, at en plan eller et projekt, som ikke er direkte forbundet med eller nødven-

dig for forvaltningen af et område af fællesskabsbetydning, som har negative virkninger på en

L 68 - 2015-16 - Bilag 13: Høringssvar fra SMV-høringen, fra miljø- og fødevareministeren

naturtype, der findes på dette område, og som indbefatter foranstaltninger med henblik på ud-

vikling af et areal af tilsvarende eller større udstrækning med samme naturtype på denne loka-

litet, påvirker den nævnte lokalitets integritet. Sådanne foranstaltninger kan i givet fald kun

kvalificeres som »kompensationsforanstaltninger« som omhandlet i denne artikels stk. 4, for

så vidt som de heri fastsatte betingelser er opfyldt

L 68 - 2015-16 - Bilag 13: Høringssvar fra SMV-høringen, fra miljø- og fødevareministeren

BILAG

Uddrag af miljørapporten, DNs fremhævelser

1.3

Mere end 85 % af landarealet afvander til marine Natura 2000-områder, ligesom der ligger et antal

søer i Natura 2000-områder. Øget kvælstoftilførsel kan dermed medføre negativ indvirkning på

naturtyper og levesteder for visse arter på udpegningsgrundlaget i områderne.

En ændring af udledningen af kvælstof kan påvirke de fleste marine Natura 2000-områder samt

visse søer og vandafhængige naturtyper og levesteder for visse arter, ligesom næringsfattige

terrestriske naturtyper kan blive påvirket indirekte via øget udvaskning til grundvand eller via

overfladeafstrømning med højere indhold af kvælstof.

1.6

Planens indvirkning på miljøet

Miljøeffekten af planen om at udfase de reducerede gødskningsnormer skal ses i lyset af indsatserne

for at forhindre, at ændringerne af miljøreguleringen fører til en negativ indvirkning på

vandmiljøets tilstand. Med de afværgende foranstaltninger samt den kommende indførelse af en

målrettet regulering vurderes de øgede gødskningsnormer ikke at ville indebære en langsigtet

påvirkning af vandmiljøet. På kortere sigt vil der dog kunne være en indvirkning på overfladevand

og grundvand særligt i 2016, som vil blive søgt håndteret gennem anvendelse af

afværgeforanstaltninger jf. afsnit 1.1.

En udfasning af kvælstofnormreduktionen vil som indledningsvist beskrevet isoleret set bl.a.

indebære en mertilførsel af kvælstof til overfladevand og nitrat til grundvand, men denne

mertilførsel vil til dels blive imødegået af en række modsatrettede effekter fra baseline 2013-21,

MFO samt yderligere afværgende foranstaltninger. Valget af afværgeforanstaltninger kan få

betydning for, hvornår effekten slår igennem. Særligt kan der i 2016 – uden eventuelle yderligere

afværgende foranstaltninger herunder eventuelt målretning af kollektive virkemidler, jf. afsnit 1.1 –

opstå risiko for en forøget udledning af kvælstof til overfladevandmiljøet og nitrat til grundvandet.

Hertil kommer en midlertidig, øget udledning af CO2 og ammoniak

Flora, fauna og biologisk mangfoldighed

Merudledning af kvælstof som følge af normreduktionen indebærer en risiko for negativ påvirkning

af natur inden for og uden for Natura 2000-områder, og denne risiko vil blive søgt imødegået af

afværgeforanstaltningerne.

Der kan herunder i 2016 visse steder være behov for målrettede

virkemidler, mens afværgeforanstaltningerne fra 2017 mere generelt vil begrænse risikoen.

Hvad angår de marine områder vurderes det på baggrund af de beregninger, der er foretaget af evt.

påvirkning af vandområder under habitatdirektivet, at der i 2016 kan ske midlertidig merudledning

i ca. 20 Natura 2000-områder fordelt i hele landet.

Langt størstedelen af disse midlertidige

merudledninger ligger dog på et niveau under 1 % af den samlede belastning, og disse udledninger

vurderes næppe at kunne få en målbar effekt på arter eller naturtyper. I Vadehavet kan der i 2016

være en merudledning op til 2,5 %, men denne udledning forventes heller ikke at få en målbar effekt

som følge af stor vandudskiftning i området. I et enkelt område Holsteinborg Nor (del af Natura

2000-område Skælskør Fjord og havet og kysten mellem Agersø og Glænø), som også bliver

belastet af bl.a. spildevand, kan merudledningen blive op til 6 %, hvilket potentielt kan have en

negativ effekt, og denne vil blive søgt modvirket gennem målrettede afværgeforanstaltninger. I den

forbindelse vil yderligere omkostningseffektive virkemidler herunder også i relation til

spildevandstilførsel kunne indgå. I bilag 1 er angivet de 2 Natura 2000-områder, hvor disse marine

områder indgår, og hvor der i 2016 kan ske merudledning på over 1 %

Det tages endvidere som forudsætning, at afværgeforanstaltninger udformes, så de ikke i sig selv

påvirker naturtyper eller arters levesteder. F.eks. forventes det, at minivådområder ikke placeres i

terrestriske naturtyper eller levesteder for arter, evt. ved at fastsætte retningslinjer for, at sådanne

afværgeforanstaltninger ikke må lokaliseres på kortlagte naturtyper eller kendte levesteder for arter

i Natura 2000-områder.

Forbuddet mod tilstandsændringer i § 3 betyder desuden, at

afværgeforanstaltninger i form af minivådområder vil kunne kræve dispensation.

Det forudsættes,

at spørgsmålet om eventuel dispensation, afklares med kommunen i forbindelse med indgåelse af

eventuel aftale om afværgeforanstaltning.

L 68 - 2015-16 - Bilag 13: Høringssvar fra SMV-høringen, fra miljø- og fødevareministeren

Vand

Samlet set vil planen for udfasning af normreduktionen samt de afværgende foranstaltninger i den

overvejende del af overfladevandområderne kunne gennemføres, uden at dette indebærer en

merbelastning i forhold til belastningsniveauet i udkast til vandområdeplaner 2015-21. I 2021, når

den samlede kvælstofreducerende indsats er implementeret,

forventes

det, at den samlede

belastning af vandmiljøet er reduceret. Det forventes desuden, at den eksisterende regulering

vedrørende kommunal indsatsplanlægning, som indebærer, at kommunerne som følge af en

udfasning af normreduktionen i nødvendigt omfang vil skulle justere deres indsatsplaner, vil

håndtere drikkevandsbeskyttelsen tilfredsstillende.

Planen for ændret gødskningsnorm vil således kunne medføre – såfremt der ikke bliver iværksat

tilstrækkelige afværgende foranstaltninger i 2016 – en mertilførsel af kvælstof til kystvande,

havmiljø, søer og grundvand

1.7

Miljøvurderingen i forhold til natur er baseret på forudsætningen om, at effekterne af ændrede

kvælstofnormer i form af evt. øget udvaskning til overfladevand og grundvand, herunder til Natura

2000-områder,

vil blive modsvaret

af afværgeforanstaltninger i forbindelse med udmøntning af

ændringen.