Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2015-16
L 62 Bilag 4
Offentligt
1570212_0001.png
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet og
Folketingets Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalg
[email protected] og [email protected]
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
[email protected]
MENNESKERET.DK
DOK. NR. 15/00194-2
HØRINGSSVAR VEDRØRENDE LOV OM ÆNDRING AF
UDLÆNDINGELOVEN (HÅNDTERING AF FLYGTNINGE-
OG MIGRANTSITUATIONEN)
Regeringen har den 18. november 2015 fremsat forslag til forslag til lov
om ændring af udlændingeloven (Håndtering af flygtninge- og
migrantsituationen). Lovforslaget er ikke sendt i høring, da forslaget
forventes at blive hastebehandlet og endeligt vedtaget den 20.
november 2015. Institut for Menneskerettigheder har på trods af dette
valgt at afgive bemærkninger til lovforslaget og håber, at de vil blive
taget i betragtning i Folketingets videre behandling af lovforslaget.
1. KONKLUSIONER
Det er instituttets vurdering, at de foreslåede regler både om
frihedsberøvelse af asylansøgere ved indrejse og om suspension af
retten til domstolsprøvelse inden for 3x24 timer giver regeringen
hjemmel til at træffe beslutninger, der vil være i strid med Danmarks
internationale forpligtelser.
1.1 ANBEFALINGER
19. NOVEMBER 2015
Instituttet anbefaler derfor, at der i loven indsættes klare regler om den
maksimale tidsmæssige udstrækning både af frihedsberøvelse ved
indrejse og af suspensionen af den enkelte udlændings ret til
domstolskontrol, således at loven begrænser regeringens beføjelser i
overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.
Institut for Menneskerettigheder har desuden en række anbefalinger,
der alle har til formål at bidrage til at skabe en større sikkerhed for, at
myndighederne og domstolene holder sig inden for grænserne af
Danmarks internationale forpligtelser. Anbefalingerne sammenfattes i
det følgende og fremgår også under høringssvarets enkelte afsnit.
Vedrørende lovforslagets behandling af menneskeretten
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
At der i den betænkning, der forventes afgivet senere i dag,
redegøres tydeligere for Danmarks menneskeretlige forpligtelser.
Vedrørende frihedsberøvelse af asylansøgere ved indrejsen i Danmark
At der i § 36 fastsættes en øvre grænse for frihedsberøvelsens
varighed på f.eks. 7 eller 14 dage, jf. Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 5, stk. 1, litra f.
At det præciseres i udvalgets betænkning, at frihedsberøvelse
forudsætter en individuel vurdering af den enkelte udlændings
forhold, jf. EMRK artikel 5, stk. 1, litra f.
Vedrørende suspension af domstolsprøvelse
At der i loven fastsættes en øvre grænse for fraværet af
domstolsprøvelse efter anmodning (f.eks. 7 eller 14 dage afhængigt
af, hvad regeringens nærmere undersøgelser af EMD’s retspraksis
giver anledning til).
At det i udvalgets betænkning præciseres, at myndighederne og
domstolene - uanset en beslutning om at suspendere retten til
domstolsprøvelse inden for 3x24 timer – i videst muligt omfang
fortsætter med at gennemføre domstolsprøvelse, således at
overskridelsen af den almindelige frist på 3x24 timer begrænses
mest muligt tidsmæssigt for den enkelte udlænding.
At det i § 37 k angives, at suspension af domstolsprøvelse i
almindelighed kun kan ske i 14 dage ad gangen, jf. også
lovforslagets bemærkninger.
At muligheden for suspension efter § 37 k begrænses til at omfatte
frihedsberøvelser efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 6. pkt.
Vedrørende opholds- og meldepligt
At det præciseres i udvalgets betænkning, at indgreb i
bevægelsesfriheden for afviste asylansøgere og andre udlændinge
uden lovligt ophold alene kan ske efter en konkret og individuelt
begrundet proportionalitetsvurdering, hvorunder de af Højesteret
fastslåede kriterier må tillægges vægt.
At det præciseres, at det ved den nævnte
proportionalitetsvurdering må tillægges vægt, at afviste
asylansøgere ikke har begået eller kan formodes at ville begå
kriminelle forhold.
2/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
At det præciseres, at den nævnte proportionalitetsvurdering skal
foretages løbende og mindst hvert 6. måned.
At det præciseres, at myndighederne konkret og individuelt skal
tage stilling til, om det vil være i strid med forbuddet mod
umenneskelig og nedværdigende behandling efter artikel 3 i EMRK
at pålægge en udlænding på tålt ophold fortsat opholds- og
meldepligt.
Vedrørende bistand fra private aktører
At en række forhold tydeliggøres i den videre behandling af
lovforslaget
1.2 OVERSIGT OVER RESTEN AF HØRINGSSVARET
Nedenfor følger instituttets generelle bemærkninger til lovforslaget
samt specifikke bemærkninger til lovforslagets punkter om:
Bistand fra private aktører (lovforslagets punkt 2.2.)
Udvidelse af adgangen til frihedsberøvelse og suspension af
automatisk domstolsprøvelse (lovforslagets punkt 2.3.)
Opholdspligt for afviste asylansøgere mv. (lovforslagets punkt 2.6.)
og
Meldepligt for afviste asylansøgere mv. (lovforslagets punkt 2.7.).
Instituttet har - blandt andet i lyset af den korte proces for
behandlingen af lovforslaget - ikke bemærkninger til følgende punkter i
lovforslaget:
Adgang til at fravige planlovgivningen mv. (lovforslagets punkt 2.1.)
Forbud til operatører af bus-, tog- og færgedrift (lovforslagets punkt
2.4.)
Kortere udrejsefrist for afviste asylansøgere (lovforslagets punkt
2.5.)
Øget adgang til frihedsberøvelse af afviste asylansøgere og
udlændinge uden lovligt ophold (lovforslagets punkt 2.8.) og
Optagelse af fingeraftryk til brug for adgangskontrol og afvikling af
meldepligt (lovforslagets punkt 2.9.).
Vedrørende lovforslagets punkt 2.10. om visitation i forbindelse med
adgangskontrol har instituttet ikke umiddelbart bemærkninger til
forslaget men anbefaler, at de nærmere regler, der vil blive udstedt,
sendes i høring, således at der i den forbindelse kan foretages en
nærmere vurdering af forholdet til retten til privatliv med videre.
3/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
2. GENERELLE BEMÆRKNINGER
2.1.
MANGLENDE HØRINGSPROCES
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at der på grund af
flygtninge- og migrantsituationen i Europa akut kan ske en markant
forøgelse af antallet af asylansøgere i Danmark, som danske
myndigheder skal være beredte på at håndtere. Derfor vil regeringen
med lovforslaget så hurtigt som muligt give myndighederne
ekstraordinære redskaber, der matcher de ekstraordinære
udfordringer, som kan opstå. Som en konsekvens af dette, forventes
lovforslaget vedtaget på blot tre dage.
Lovforslaget medfører markante ændringer i udlændingeloven, og der
gives mulighed for i visse situationer at tage ekstraordinære midler i
brug. Derudover har lovforslaget betydning for udlændinges
menneskerettigheder, herunder retten til personlig frihed og
bevægelsesfriheden.
Da lovforslaget kan have store konsekvenser, som det på nuværende
tidspunkt kan være vanskeligt at overskue rækkevidden af, taler dette
efter instituttets opfattelse for, at der bør foretages en grundig
behandling af lovforslaget snarere end en hasteprocedure. Dette taler
også for, at der foretages en høring over lovforslaget, samt at der i
behandlingen af lovforslaget sikres fornøden tid til omtanke og offentlig
debat.
Instituttet finder det derfor beklageligt, at lovforslaget ikke blev
fremsat allerede da tilstrømningen af flygtninge og migranter steg
tidligere på efteråret, da det ville have givet muligheden for en
mere hensigtsmæssig behandling af lovforslaget.
Institut noterer sig, at lovforslagets § 3 indeholder en
revisionsbestemmelse, og at der gennem et ændringsforslag vil blive
indsat en fireårig solnedgangsklausul for så vidt angår visse af
lovforslagets punkter.
2.2.
LOVFORSLAGETS BE SKRIVELSE AF MENNESKERET TEN
Instituttet finder, at lovforslagets behandling af Danmarks
menneskeretlige forpligtelser er både kortfattet og upræcis. Under de
enkelte afsnit i lovforslagets bemærkninger henvises der kun i meget
begrænset omfang til Danmarks menneskeretlige forpligtelser. Afsnit 3 i
bemærkningerne til lovforslaget behandler kortfattet forholdet til
Danmarks internationale forpligtelser, men konkluderer primært, at
lovforslaget ikke rejser spørgsmål i forhold til Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention (EMRK).
4/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
Institut for Menneskerettigheder deler ikke denne opfattelse, da
lovforslaget i høj grad berører EMRK artikel 5 om den personlige frihed
og tillægsprotokol 4, artikel 2, om retten til bevægelsesfrihed.
Det fremgår af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005, at det
er et helt centralt lovkvalitetskrav, at bemærkninger til lovforslag affattes
fyldestgørende og korrekt, idet bemærkninger til lovforslag har meget
væsentlige funktioner. Blandt andet fremhæves, at lovbemærkningerne
tjener til at informere Folketingets medlemmer og offentligheden om
forslagets begrundelse og virkninger, ligesom bemærkningerne efter, at
lovforslaget er vedtaget, vil have væsentlig betydning for lovens
anvendelse i praksis. Det fremgår endvidere, at regeringen i lovforslag bør
redegøre for overvejelser i forhold til blandt andet Danmarks
internationale forpligtelser, når et lovforslag giver anledning til sådanne
overvejelser.
Instituttet finder, at overholdelsen af menneskeretten så vidt muligt
burde have været sikret både lovforslagets affattelse og ved en grundig
beskrivelse af de menneskeretlige rammer i lovforslaget. Da en
menneskeretlig vurdering ofte er forbundet med en vis usikkerhed,
burde der i lovforslaget have været en tydeligere beskrivelse af
menneskeretlig praksis med henblik på vejledning til myndighederne og
domstoles fortolkning og anvendelse af lovgivningen.
EMRK artikel 5 indeholder regler om frihedsberøvelse af udlændinge
ved indrejsen (artikel 5, stk. 1), om underretning til udlændingene om
baggrunden for frihedsberøvelsen (artikel 5, stk. 2) og om retten til
hurtig domstolsprøvelse af frihedsberøvelse (artikel 5, stk. 4).
Afsnit 2.3.2.2. i bemærkningerne til lovforslaget om suspension af
kravet om domstolsprøvelse inden for tre døgn beskriver ikke de
menneskeretlige rammer for domstolsprøvelse. Afsnit 3 i
bemærkningerne nævner artikel 5, stk. 4, og at en domstolsafgørelse
skal træffes hurtigt. Artikel 5, stk. 2, om underretning omtales ikke, og
praksis efter artikel 5, stk. 1, omtales kortfattet og upræcist.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstole (EMD) har således en
righoldig praksis vedrørende artikel 5 om frihedsberøvelse, men
lovforslaget gengiver ikke den relevante praksis og giver derfor ikke de
danske myndigheder forudsætningerne for at anvende
udlændingeloven inden for rammerne i EMRK. Da EMD’s praksis reelt
ikke behandles i lovforslaget svækkes forudsætningen for, at loven
fortolkes og anvendes i overensstemmelse med menneskeretten.
5/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
Instituttet vil - i lyset af lovforslagets beskedne beskrivelse af den
relevante praksis – i det følgende redegøre noget fyldigere for praksis,
således at det tydeliggøres, hvorfor lovforslaget er uhensigtsmæssigt
udformet, og hvorfor instituttet fremsætter anbefalinger til ændringer
af lovforslaget.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler i lyset af den forudsatte
hastebehandling af lovforslaget, at der i den betænkning, der
forventes afgivet senere i dag, redegøres tydeligere for Danmarks
menneskeretlige forpligtelser.
3. FRIHEDSBERØVELSE OG DOMSTOLSPRØVELSE
Frihedsberøvelse uden for strafferetsplejen skal efter grundlovens § 71,
stk. 6, normalt forelægges domstolene til prøvelse, men det gælder ikke
frihedsberøvelse, som har hjemmel i lovgivningen om udlændinge. Der
er derfor kun anledning til at vurdere lovforslaget ud fra Danmarks
internationale forpligtelser.
3.1.
RETTEN TIL PERSONLIG FRIHED
Retten til personlig frihed er omfattet af en række internationale
menneskerettighedskonventioner, blandt andet artikel 9 i FN’s
konvention om borgerlige og politiske rettigheder og artikel 5 i EMRK.
Det fremgår af EMRK artikel 5, at ingen må berøves friheden, undtagen
i de i bestemmelsen oplistede tilfælde og år dette sker i
overensstemmelse med den ved lov foreskrevne fremgangsmåde.
3.1.1. Frihedsberøvelse af udlændinge
Det fremgår EMRK artikel 5, stk. 1, litra f, at der kan ske
frihedsberøvelse af en person for at forhindre denne i uretmæssigt at
trænge ind i landet, ligesom der kan ske frihedsberøvelser af en person,
mod hvem der tages skridt til udvisning eller udlevering.
Det følger af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
(EMD), at artikel 5, stk. 1, litra f, 1. led, om at forhindre uretmæssig
indtrængen i landet i et vist omfang giver mulighed for frihedsberøvelse
af asylansøgere med henblik på at fastslå, om udlændingen har ret til
ophold i landet, jf. Saadi mod Storbritannien (afgørelse af 29. januar
2008, app. nr. 13229/03), præmis 64 og 65.
Saadi mod Storbritannien vedrørte en irakisk asylansøger, der blev
frihedsberøvet i et modtagecenter i syv dage, mens hans asylansøgning
blev behandlet. EMD slår i dommen fast, at selv om der ikke stilles krav
til proportionalitet ved lovlige frihedsberøvelser efter artikel 5, stk. 1,
6/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
litra f, så stilles der krav om, at en frihedsberøvelse ikke må være
vilkårlig (arbitrary), jf. Saadi, præmis 73.
EMD opstiller en række betingelser, der indgår i bedømmelsen af, om
en sådan frihedsberøvelse må anses for vilkårlig, jf. Saadi, præmis 74.
Disse betingelser indebærer:
At frihedsberøvelsen skal ske i god tro,
At der skal være en nær sammenhæng mellem frihedsberøvelsen og
formålet om at forhindre uautoriseret indtrængen,
At stedet og forholdene hvor frihedsberøvelsen foregår, skal være
passende (appropriate) under hensyntagen til at de pågældende
ikke frihedsberøves på baggrund af kriminalitet, men ofte er
udlændinge, der frygter for eget liv og er flygtet fra sit eget land,
samt
At længden af frihedsberøvelsen ikke må overstige, hvad der med
rimelighed kan anses for nødvendigt af hensyn til det forfulgte
formål.
EMD foretager i praksis en konkret vurdering af frihedsberøvelsen i
forhold til de enkelte kriterier. I Saadi mod Storbritannien tillagde EMD
det en vis betydning, at Storbritannien på tidspunktet for
frihedsberøvelsen havde administrative vanskeligheder med at
behandle et stigende antal asylansøgninger. Under disse
omstændigheder fandt EMD, at frihedsberøvelse i syv dage under
egnede forhold med henblik på en særlig hurtig behandling af asylsagen
var forenelig med artikel 5, stk. 1, litra f, jf. Saadi, præmis 80.
Det kan ikke præcist angives, hvor længe frihedsberøvelser ved indrejse
kan udstrækkes, dels fordi EMD lægger vægt på de konkrete
omstændigheder i de enkelte sager, dels fordi instituttet i lyset af den
meget kort tid, der har været til rådighed, ikke haft mulighed for mere
uddybende undersøgelser af EMD’s retspraksis.
3.1.2. Underretning om frihedsberøv elsen
Af EMRK artikel 5, stk. 2, fremgår, at enhver, der anholdes, snarest
muligt (promptly) og på et sprog, som vedkommende forstår, skal
underrettes om grundene til frihedsberøvelsen. Bestemmelsen finder
efter EMD’s praksis anvendelse ved enhver frihedsberøvelse efter
artikel 5, stk. 1. Det følger af EMD’s praksis, at enhver frihedsberøvet
skal underrettes i et simpelt, ikke-teknisk sprog, så vedkommende i
tilstrækkeligt omfang kan forstå de faktiske og juridiske grunde til
tilbageholdelsen, der gør det muligt at afgøre, om man vil indbringe
sagen for domstolene, jf. EMD’s afgørelse Fox, Campbell og Hartley
mod Storbritannien (afgørelse af 30. august 1990, app. nr. 12244/86;
12245/86 og 12383/86).
7/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
Bestemmelsen har en nær sammenhæng med artikel 5, stk. 4,
vedrørende domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed, idet den
frihedsberøvede kun vil have mulighed for at vurdere
frihedsberøvelsens overensstemmelse med de tilladte
frihedsberøvelsesgrunde, og dermed om lovligheden bør søges prøvet
ved domstolene, hvis den enkelte har kendskab til baggrunden for
frihedsberøvelsen.
I Saadi mod Storbritannien fandt EMD krænkelse af artikel 5, stk. 2, idet
asylansøgeren først var informeret om baggrunden for
frihedsberøvelsen 76 timer efter frihedsberøvelsen.
Det er ikke muligt præcist at angive, hvor lang tid der må gå fra
frihedsberøvelsen til den frihedsberøvede underrettes om grundene til
frihedsberøvelsen. EMD har i to domme udtalt, at der ikke kan stilles
krav om, at den myndighedsperson, der foretager frihedsberøvelsen,
skal give underretningen, men at underretningen i sådanne tilfælde må
gives umiddelbart ved ankomsten til den institution, hvor
frihedsberøvelsen finder sted, jf. Fox, Campbell og Hartley mod
Storbritannien, præmis 40. Dommen vedrører dog anholdelse med
henblik på strafferetlig forfølgelse og ikke en administrativ
frihedsberøvelse af en udlænding.
Underretningen om grundene til frihedsberøvelsen skal endvidere gives
på et sprog som vedkommende forstår, hvilket om nødvendigt stiller
krav til, at der hurtigst mulig tilkaldes tolk, jf. bl.a. EMD’s dom Čonka
mod Belgien (afgørelse af 5. februar 2002, app.nr. 51564/99), præmis.
48-49.
3.1.3. Domstolsprøvelse
Af artikel 5, stk. 4, fremgår, at enhver, der berøves friheden, har ret til
at indbringe sagen for en domstol, for at denne hurtigst muligt kan
træffe afgørelse om lovligheden af frihedsberøvelsen, og beordre
denne løsladt, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig.
Det følger af EMD’s praksis, at domstolsafgørelsen skal træffes hurtigt,
efter at der er fremsat anmodning om domstolsprøvelse, jf. bl.a.
Mooren mod Tyskland (afgørelse af 9. juli 2009, app. nr. 11364/03),
præmis 106. Det er perioden fra indgivelse af anmodning om
domstolsprøvelse til domstolsafgørelsen meddeles den
frihedsberøvede, der samlet skal ske med den fornødne hurtighed
(speediness), jf. Koendjbiharie mod Holland (afgørelse af 25. oktober
1990, app. nr. 11487/85), præmis 28 og 30.
8/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
Den frihedsberøvede har desuden krav på en domstolsprøvelse af
frihedsberøvelsens lovlighed med passende mellemrum, jf. bl.a. EMD’s
dom Kurt mod Tyrkiet (afgørelse af 25. maj 1998, app. nr.
15/1997/799/1002), præmis 123.
Instituttet har hæftet sig ved, at det fremgår af lovforslaget, at det ”må
antages, at det vil kunne begrunde en længere tidsperiode – set i lyset
af normalsituationen – hvis et usædvanligt stort antal personer
frihedsberøves, og dette medfører en uforudset stor byrde for de
relevante myndigheder.”
Det fremgår imidlertid af EMD’s faste praksis, at overbebyrdelse af
domstolene eller lignende ikke er gyldige undskyldninger for en
langvarig behandling, jf. bl.a. Sanchez-Reisse mod Schweitz (afgørelse af
21. oktober 1986, app. nr. 9862/82), præmis 60.
Det kan ikke præcist angives, hvor hurtigt der efter artikel 5, stk. 4, kan
kræves en domstolsafgørelse, da EMD lægger vægt på de konkrete
omstændigheder i sagen. EMD har for eksempel godkendt et tidsrum
på 16 dage, jf. Christinet mod Schweitz (app. Nr. 7648/76), og statueret
krænkelse ved 6 dage, jf. Van den Brink mod Holland (De jong, Baljet
8805/79; 8806/79; 9242/81), præmis 58. Dommen Christinet mod
Schweitz (app. Nr. 7648/76) er af ældre dato og er, så vidt ses, den
eneste dom, hvor der ikke har været fundet krænkelse, når hurtigheden
af domstolsprøvelsen har været bedømt. Af praksis ses som nævnt
krænkelse ved 6 dage i sagen Van den Brink mod Holland, ved 12 og 14
dage, jf. Sakik m.fl. mod Tyrkiet (afgørelse af 26. november 1997, app.
nr. 23878/94; 23879/94; 23880/94) og ved 24 dage, jf. L.R. mod
Frankrig (afgørelse af 27. juni 2002, app. nr. 33395/96).
3.1.4. Sammenfatning
Det kan ikke angives præcist, hvilke krav Danmarks internationale
forpligtelser sætter til myndighederne, men det kan konkluderes:
At den tidsmæssige udstrækning af frihedsberøvelsen må være
forholdsvis kortvarig (måske højest op til 7-14 dage).
At der skal foretages underretning om baggrunden for
frihedsberøvelsen.
At domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsens lovlighed skal ske
hurtigt (måske inden for højest 7-14 dage).
At domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsens lovlighed derefter skal
ske med rimelige mellemrum.
At praktiske vanskeligheder ikke i sig selv kan begrunde en
forsinkelse ud over grænserne i artikel 5.
9/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
3.2.
FRIHEDSBERØVELSE A F ASYLANSØGERE VED INDREJSEN I
DANMARK
Lovforslaget indebærer, at politiet skal kunne frihedsberøve
asylansøgere med henblik på at fastlægge vedkommendes identitet
samt foretage registrering og fastlægge grundlaget for ansøgningen,
men der er hverken i lovforslaget eller i bemærkningerne angivet en
maksimal tidsmæssig grænse for frihedsberøvelsens varighed.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, pkt. 2.3.2.1, at det vil bero
på en konkret vurdering fra politiet, om betingelserne for at
frihedsberøve en asylansøger er opfyldt, ligesom domstolene ved
prøvelsen af frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse
efter udlændingelovens § 37 vil tage stilling hertil.
Det fremgår endvidere af bemærkningerne til lovforslaget, at politiet
efter den foreslåede bestemmelse kun kan frihedsberøve asylansøgere,
hvis det er nødvendigt – og kun så længe det er nødvendigt – for den
indledende registrering og sagsbehandling. Videre fremgår, at
frihedsberøvelsen kan opretholdes, hvis registrering og sagsbehandling
er af længere varighed, eksempelvis fordi der ankommer et meget
betydeligt antal asylansøgere samtidigt. Det fremgår videre, at
frihedsberøvelsens varighed vil variere fra sag til sag, og bl.a. vil
afhænge af, hvilke sagsskridt der er nødvendige, samt om den
pågældende medvirker til sagens oplysning.
Institut for Menneskerettigheder skal bemærke, at der skal foretages
en samlet vurdering af den enkelte frihedsberøvelse, hvor særligt
frihedsberøvelsens varighed samt de forhold frihedsberøvelsen finder
sted under, må antages at have betydeligt vægt.
Lovforslagets bemærkninger, pkt. 2.3.2.1, fokuserer primært på, at
frihedsberøvelsen kan opretholdes, så længe det er nødvendigt for den
indledende registrering og sagsbehandling. Spørgsmålet om, hvor
længe frihedsberøvelsen kan opretholdes under hensyntagen til
Danmarks internationale forpligtelser, særligt EMRK artikel 5, stk. 1,
litra f, forudsætter imidlertid en vurdering af den enkeltes forhold og
ikke blot en vurdering af nødvendigheden, forstået som at formålet
med frihedsberøvelsen indfries.
Endvidere må det fremhæves, at der er forskel på vurderingen af
tilladeligheden af længerevarende frihedsberøvelse afhængig af, om
frihedsberøvelsens udstrækning skyldes den enkelte asylansøgers egne
forhold eller skyldes en generel situation, hvor myndighederne ikke har
ressourcer til at foretage identifikation og registrering på grund af et
betydeligt antal asylansøgere.
10/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
Det må endvidere påpeges, at jo mere belastende forhold
frihedsberøvelsen foregår under, jo kortere varighed må
frihedsberøvelsen antages at kunne udstrækkes til, ligesom den enkelte
asylansøgers individuelle forhold må tillægges betydning.
Det må i den forbindelse særligt fremhæves, at der kan være tale om
frihedsberøvelse både af unge mænd ved godt helbred, der har indgivet
åbenbart grundløse asylansøgninger, og af torturofre og andre med
særligt behov for skånsom behandling.
Det bør tydeligt fremgå, at der ved vurderingen af, om en
frihedsberøvelse kan opretholdes, skal tages individuelt hensyn til den
enkeltes særlige forhold, herunder at frihedsberøvelsens varighed,
forholdene hvorunder frihedsberøvelsen foregår samt den enkelte
asylansøgers forhold i øvrigt skal tillægges betydning.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler derfor:
At der i § 36 fastsættes en øvre grænse for frihedsberøvelsens
varighed på f.eks. 7 eller 14 dage, jf. Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 5, stk. 1, litra f.
At det præciseres i udvalgets betænkning, at frihedsberøvelse
forudsætter en individuel vurdering af den enkelte udlændings
forhold, jf. EMRK artikel 5, stk. 1, litra f.
3.3.
SUSPENSION AF DOMSTO LSPRØVELSE
Med lovforslaget indføres en ny § 37 k i udlændingeloven, som gør det
muligt for udlændinge-, integrations- og boligministeren at suspendere
både udlændingelovens § 37, stk. 1, 1. pkt., om automatisk
domstolsprøvelse inden for tre døgn og § 37, stk. 3, 2. og 3. pkt., om
fastsættelse af frist for fornyet domstolsprøvelse.
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at suspensions-
adgangen kun vil kunne anvendes i særlige tilfælde. Formålet med
bestemmelsen er særligt at kunne håndtere en eventuel forøget
tilstrømning af flygtninge og migranter, som gør det praktisk umuligt for
politiet at fremstille alle frihedsberøvede for retten inden for tre døgn.
Instituttet skal indledningsvis bemærke, at en suspension af den danske
udlændingelov almindelige regler ikke medfører en suspension af
Danmarks menneskeretlige forpligtelser. Derfor vil Danmark også i
tilfælde af en suspension skulle leve op til kravene i EMRK artikel 5 over
for hver enkelt frihedsberøvede person.
11/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
3.3.1. Øvre tidsgrænser for domstolsprøvelse
Under normale omstændigheder vil en frihedsberøvet udlænding efter
§ 37, stk. 1, 1. pkt., have ret til at få en frihedsberøvelse domstolsprøvet
inden for tre døgn. Hvis en domstol finder frihedsberøvelsen lovlig,
fastsætter retten en frist for frihedsberøvelsen, som kan forlænges med
4 uger ad gangen, jf. § 37, stk. 3.
Hvis suspensionsadgangen anvendes, vil domstolsprøvelsen skulle ske,
så hurtigt det er muligt. Dette kan blandt andet påvirkes af, om et
betydeligt antal udlændinge frihedsberøves. Desuden vil en
domstolsprøvelse kun finde sted på begæring af den frihedsberøvede.
Endelig vil udlændinge først kunne anmode om en ny prøvelse af
frihedsberøvelsen, når der er forløbet 4 uger fra den oprindelige
kendelses afsigelse.
Lovforslaget fastsætter ikke nogen øvre grænse for, hvor lang tid der
må gå, før en domstolsprøvelse finder sted. Lovforslaget angiver heller
ikke en forventet øvre grænse. Det bemærkes blot, at domstolsprøvelse
ikke nødvendigvis vil finde sted inden for tre døgn efter
frihedsberøvelsen er iværksat eller tre døgn efter anmodningen om
domstolsprøvelse.
Det fremgår således ikke af lovforslaget, om en suspension efter § 37 k
vil medføre en forventet domstolsprøvelse efter en uge, en måned eller
længere. Det fremgår heller ikke, hvor lang tid der højest kan gå fra
anmodning om fornyet prøvelse, til prøvelsen reelt finder sted.
Det fremgår heller ikke direkte, at myndighederne og domstolene -
uanset en beslutning om at suspendere retten til domstolsprøvelse
inden for 3x24 timer – så vidt muligt skal gennemføre domstolsprøvelse
for at begrænse suspensionens virkning mest muligt for den enkelte
udlænding.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler derfor:
At der i loven fastsættes en øvre grænse for fraværet af
domstolsprøvelse efter anmodning (f.eks. 7 eller 14 dage afhængigt
af, hvad regeringens nærmere undersøgelser af EMD’s retspraksis
giver anledning til).
At det i udvalgets betænkning præciseres, at myndighederne og
domstolene - uanset en beslutning om at suspendere retten til
domstolsprøvelse inden for 3x24 timer – i videst muligt omfang
fortsætter med at gennemføre domstolsprøvelse, således at
overskridelsen af den almindelige frist på 3x24 timer begrænses
mest muligt tidsmæssigt for den enkelte udlænding.
12/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
3.3.2. Suspensionsperiodens varighed
Det fremgår af lovforslagets § 37 k, at Udlændinge-, integrations- og
boligministeren kan suspendere adgangen til automatisk
domstolsprøvelse ”i en nærmere bestemt periode”. Det forudsættes i
bemærkningerne til lovforslaget, at perioden fastsættes så kort, som
omstændighederne tillader, og normalt ikke mere end 14 dage ad
gangen. Inden udløbet af en suspensionsperiode skal ministeren tage
stilling til, om der er grundlag for at træffe en ny beslutning om
suspension.
For at begrænse suspensionsperioden mest muligt finder instituttet, at
der med fordel kan angives en længste varighed i § 37 k, hvilket vil
bidrage til at sikre en løbende stillingtagen til suspensionens
nødvendighed.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det i § 37 k
fastlægges, at suspension af domstolsprøvelse i almindelighed højst
kan ske i 14 dage ad gangen, jf. også lovforslagets bemærkninger.
3.3.3. Underretning om frihedsberøvelsen
Det fremgår af udlændingelovens § 37, stk. 4, at udlændinge, som
frihedsberøves, skriftligt skal orienteres om reglerne for
frihedsberøvelsen på et sprog, som udlændingen forstår eller med
rimelighed kan formodes at forstå. Politiet skal også oplyse om
adgangen til at sætte sig i forbindelse med hjemlandets diplomatiske
eller konsulære repræsentation eller, såfremt udlændingen søger
opholdstilladelse efter § 7, med en repræsentant for Dansk
Flygtningehjælp.
Som beskrevet ovenfor giver EMRK artikel 5, stk. 2, frihedsberøvede ret
til at blive underrettet om grunden til frihedsberøvelsen snarest muligt
og på et sprog, som vedkommende forstår. I Saadi mod Storbritannien
fandt EMD, at det var en krænkelse af artikel 5, stk. 2, at en asylansøger
først var informeret om baggrunden for frihedsberøvelsen 76 timer
efter frihedsberøvelsens iværksættelse.
Da udlændingelovens § 37, stk. 4, ikke nævnes i lovforslaget formoder
instituttet, at frihedsberøvede selv i tilfælde af suspension bliver
orienteret om frihedsberøvelsen i overensstemmelse med § 37, stk. 4
og EMRK artikel 5, stk. 2. Hvis § 37, stk. 4, i praksis suspenderes på
grund af forglemmelse, kan dette medføre en selvstændig krænkelse af
EMRK artikel 5, stk. 2.
13/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
3.4.
KONSEKVEN SERNE AF SU SPENSION
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at det kan udfordre
politiets kontrol med udlændinges indrejse og ophold i Danmark og
opretholdelsen af ro og orden i samfundet, hvis Danmark oplever en
væsentlig forøgelse af antallet af indrejsende flygtninge og migranter.
Derfor foreslås det, at politiet får mulighed for at frihedsberøve
asylansøgere i forbindelse med indrejsen med henblik på at fastlægge
ansøgernes identitet, foretage registrering og fastlægge grundlaget for
ansøgningen, jf. forslagets § 36, stk. 1, 6. pkt.
Med en øget adgang til frihedsberøvelse af asylansøgere kan der
imidlertid også opstå et akut behov for at suspendere
udlændingelovens § 37 om adgangen til automatisk domstolsprøvelse
inden for tre døgn af frihedsberøvelser efter § 36.
Hvis der sker suspendering af § 37 vil dette imidlertid ikke kun medføre
en suspension af domstolsprøvelsen for frihedsberøvede asylansøgere
efter den nye § 36, stk. 1, 6. pkt., da § 37 henviser til hele § 36.
§ 36 er en bred bestemmelse om frihedsberøvelse af udlændinge, og
den omfatter adskillige andre grunde end frihedsberøvelse af
asylansøgere, særligt også frihedsberøvelse med henblik på afvisning,
udvisning og udsendelse.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at muligheden for
suspension efter § 37 k begrænses til kun at omfatte
frihedsberøvelser efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 6. pkt.
4. OPHOLDS- OG MELDEPLIGT FOR AFVISTE ASYLANSØGERE
MV.
Lovforslagets afsnit 2.6. og 2.7. vedrører opholds- og meldepligt for
afviste asylansøgere mv. Som det fremgår af lovforslaget foretages der
ikke ændringer af betingelserne for at pålægge meldepligt. For at
bidrage til, at den fremtidige praksis er i overensstemmelse med
menneskeretten, vil instituttet i det følgende kommentere på
lovforslaget.
4.1.
LOVFORSLAGETS INDHOL D
Det foreslås, at Udlændingestyrelsen fremover som udgangspunkt skal
pålægge afviste asylansøgere og andre udlændinge uden lovligt ophold
at tage ophold i et udrejsecenter eller på et andet indkvarteringssted,
hvis de pågældende ikke medvirker til udrejsen, og hvis der ikke er
grundlag for frihedsberøvelse med henblik på udsendelse efter den
foreslåede udvidede adgang til frihedsberøvelse.
14/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
Ligeledes foreslås det, at afviste asylansøgere og andre udlændinge
uden lovligt ophold som udgangspunkt skal pålægges meldepligt til
politiet tre gange om ugen.
Efter de nugældende bestemmelser i udlændingeloven kan
Udlændingestyrelsen bestemme at udlændinge på tålt ophold og
udlændinge, der er udvist på grund af kriminalitet mv., medmindre
særlige grunde taler derimod, skal tage ophold på et bestemt
indkvarteringssted, jf. § 42 a, stk. 9, i udlændingeloven.
Ligeledes følger det af udlændingeloven at politiet kan pålægge
udlændinge, der er udvist ved dom, systematisk meldepligt med henblik
på at sikre en effektiv udvisningen, jf. § 34, stk. 5, i udlændingeloven.
Med lovforslaget sker der således en væsentlig udvidelse af den
persongruppe, der skal pålægges opholdspligt i et udrejsecenter og
systematisk meldepligt til politiet. Det er ikke alene ”udlændinge på tålt
ophold og udlændinge, der er udvist pga. af kriminalitet”, der skal
pålægges opholds- og meldepligt, som efter de nuværende regler i
udlændingeloven, men derimod alle ”afviste asylansøgere og andre
udlændinge uden lovligt ophold.”
4.2.
MENNESKERETTEN
Et pålæg om opholds- og meldepligt i et udrejsecenter er et indgreb i
retten til bevægelsesfrihed, som er beskyttet i art. 2 i Tillægsprotokol 4
til EMRK. Det fremgår af bestemmelsen, at ”enhver, der lovligt befinder
sig på en stats område, skal inden for dette have ret til at færdes frit og
til frit at vælge sit opholdssted.” Der kan dog foretages nødvendige og
proportionale indgreb i retten til bevægelsesfrihed, jf. art. 2, stk. 3.
Det anføres i bemærkningerne til lovforslaget, at ”afviste asylansøgere
og andre udlændinge med ulovligt ophold” ikke er omfattet af
bevægelsesfriheden i tillægsprotokol 4, artikel 2, da de ikke befinder sig
lovligt i Danmark. Det anføres endvidere, at begrænsninger i
bevægelsesfriheden i visse tilfælde kan være en frihedsberøvelse efter
EMRK artikel 5. Dog henvises der til, at Højesteret i sin dom af 1. juni
2012 (U2012.2874H) i den såkaldte Karkavandi-sag konkluderede, at
forholdene på tålt ophold ikke var frihedsberøvelse.
Institutter bemærker, at lovforslagets gengivelse af denne dom er
utilstrækkelig. Det er korrekt, at Højesteret konkluderede, at der ikke
var sket krænkelse af artikel 5, men Højesteret fastslog samtidig, at
udlændinge på tålt ophold netop har ret til bevægelsesfrihed, og i den
konkret sag fandt Højesteret en krænkelse af retten til
bevægelsesfrihed.
15/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
Højesteret tog således netop stilling til, hvornår et indgreb i retten til
bevægelsesfrihed er proportionalt. Sagen vedrørte en udlænding, der
på grund af kriminalitet havde mistet sin opholdstilladelse i Danmark,
men som efter udlændingemyndighedernes vurdering ikke
tvangsmæssigt kunne udsendes til sit hjemland på grund af risikoen for
tortur mv. Han blev efter de nugældende regler i udlændingeloven
pålagt opholds- og meldepligt i Center Sandholm, jf. § 34, stk. 5, og § 42
a, stk. 9.
Højesteret fandt, at det udgjorde et uproportionalt indgreb i hans
bevægelsesfrihed i strid med art. 2 i Tillægsprotokol 4, at
Udlændingeservice i mere end tre år havde pålagt ham at bo og
overnatte i Center Sandholm samt havde meddelt ham meldepligt hos
politiet i Centret først en – og senere tre gange – om ugen.
Det fremgår at Højesterets afgørelse, at myndighederne, der foretager
indgreb i bevægelsesfriheden, altid skal foretage en konkret og
individuelt begrundet proportionalitetsvurdering. Højesteret lagde ved
den konkrete proportionalitetsvurdering vægt på følgende kriterier:
At han havde været pålagt opholds- og meldepligt i en længere
periode (mere end tre år) og at dette samlet set udgjorde et
”væsentlig indgreb” i han bevægelsesfrihed.
At han alene var straffet 1�½ år for medvirken til hashhandel.
At der ud fra oplysningerne om hans ”hidtidige adfærd og
personlige forhold” ikke var nogen konkret risiko for, at han vil
skjule sig for politiet.
At der ikke var konkrete holdepunkter for at antage, at han ville
begå ny kriminalitet.
At der fortsat ikke var udsigt til, at udvisningen af ham kunne
effektueres på grund af risiko for tortur mv. i hans hjemland.
Justitsministeriet vurderede efterfølgende, at Højesterets dom ”ikke
ændrer reglerne for udlændinge på tålt ophold”, men
Udlændingestyrelsen skal som følge af afgørelsen løbende, og mindst
hvert 6 måned, vurdere om fortsat opholdspligt er proportional.
Ved vurderingen af, om et indgreb efter det fremsatte lovforslag i
bevægelsesfriheden for afviste asylansøgere og andre udlændinge uden
lovligt ophold er – og fortsat vil være – proportionalt, må der efter
instituttets opfattelse lægges vægt på de af Højesteret formulerede
kriterier.
Det må i forbindelse med den konkrete proportionalitetsvurdering også
tillægges vægt, at afviste asylansøgere ikke har begået eller kan antages
16/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
at ville begå kriminelle forhold. Der må således være en generel
formodning for, at et indgreb i en afvist asylansøgeres
bevægelsesfrihed bliver uproportional på et tidligere tidspunkt end et
indgreb i en udvist kriminel udlændings bevægelsesfrihed.
Folketingets Ombudsmand afgav i december 2014 en redegørelse om
forholdene for personer på tålt ophold med opholds- og meldepligt i
Center Sandholm efter at have gennemført to besøg til Centret.
Ombudsmanden konkluderer, at de faktiske livsvilkår for de
pågældende personer – sammenholdt med det tidsubestemte aspekt –
tegner et samlet indtryk af en persongruppe, som lever under forhold,
der er meget belastende og begrænsende for grundlæggende
livsførelse.
Ombudsmanden konkluderede, at han ikke har grundlag for at antage,
at de generelle forhold i Center Sandholm er i strid med forbuddet mod
nedværdigende og umenneskelig behandling i EMRK artikel 3 eller FN’s
Torturkonvention, ligesom han heller ikke umiddelbart har grundlag for
at antage, at dette er tilfældet for så vidt angår enkeltpersoner.
Ombudsmanden understregede dog samtidig, at han ikke kan afvise, at
den samlede virkning af de begrænsninger, som personer på tålt ophold
i Center Sandholm er underlagt, med tiden i konkrete tilfælde kan føre
til, at forholdene må anses for en krænkelse af konventionerne.
4.3.
ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler derfor, at det i
betænkningen præciseres:
At indgreb i bevægelsesfriheden for afviste asylansøgere og andre
udlændinge uden lovligt ophold alene kan ske efter en konkret og
individuelt begrundet proportionalitetsvurdering, hvorunder de af
Højesteret fastslåede kriterier må tillægges vægt;
At det ved den nævne proportionalitetsvurdering må tillægges
vægt, at afviste asylansøgere ikke har begået eller kan formodes at
ville begå kriminelle forhold;
At den nævnte proportionalitetsvurdering skal foretages løbende og
mindst hvert 6. måned.
At myndighederne løbende og mindst hvert halve år skal tage
konkret og individuelt stilling til, om det vil være i strid med
forbuddet mod umenneskelig og nedværdigende behandling i
artikel 3 i EMRK at pålægge en udlænding på tålt ophold fortsat
opholds- og meldepligt.
17/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
5. BISTAND FRA PRIVATE AKTØRER
Lovforslagets afsnit 2.2. angår mulighed for, at private aktører i
særlige tilfælde kan bistå politiet og Udlændingestyrelsen med
varetagelsen af opgaver efter udlændingeloven. For eksempel kan
politiet bestemme, at private aktører kan bistå kriminalforsorgen i
forhold til frihedsberøvelse af udlændinge samt bevogtning,
transport og registrering mv. af asylansøgere og udlændinge med
ulovligt ophold. Dette kan inkludere magtanvendelse, herunder
fysisk fastholdelse og brug af håndjern.
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at det giver anledning
til en række overvejelser af principiel karakter at delegere
myndighedsudøvelse til private aktører. Det offentliges anvendelse af
fysisk magt over for borgerne bør begrænses mest muligt, og som
altovervejende udgangspunkt forbeholdes personer, der besidder en
særlig uddannelse og fagkundskab inden for det pågældende område.
Instituttet deler denne opfattelse og bemærker i den forbindelse,
at den korte lovgivningsproces forhindrer en tilstrækkelig
afdækning af de principielle overvejelser, der er forbundet med
delegation af myndighedsbeføjelser til private aktører på dette
område. I lyset af de særlige omstændigheder omkring
lovforslagets hastebehandling må instituttet begrænse sig til
enkelte bemærkninger.
Instituttet kan i lyset af indgrebenes betydning for borgernes
rettigheder tiltræde, at der generelt udvises meget betydelig
tilbageholdenhed med delegation ikke kun af magtanvendelse,
men også af andre beføjelser af indgribende karakter.
Instituttet anbefaler følgende tydeliggjort i forbindelse med den videre
behandling af lovforslaget:
Kriminalforsorgen:
Hvilke opgaver skal private aktører konkret udføre?
Bevogtning, transport og registrering:
Hvilke opgaver skal private aktører konkret udføre?
Hvor langt må private aktører gå i magtudøvelsen, jf.
politilovens §§ 14-16, når de ikke må bemyndiges til at benytte
skydevåben (§ 17), stav (§ 18) og peberspray? Må de gerne
benytte hund (§ 19), gas (§ 20) og lovlige greb med videre?
Afgørelse om indkvartering og forsørgelse
18/19
 L 62 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 19/11-15 fra Institut for Menneskerettigheder
Hvad menes der med, at private aktører ”vil kunne bistå med”
de nævnte afgørelser? Skal private kunne træffe eller blot
forberede afgørelse?
Kvalitetssikring:
Hvordan sikres kontrollen med kvaliteten af private aktørers
arbejdet, herunder kravene til de enkelte medarbejderes
uddannelse med videre?
Der henvises til journal nr. 2015—572.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR
19/19