L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

Retsudvalget 2015-16
L 23 Bilag 1
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

7. oktober 2015

Sikkerheds- og Forebyg-

gelseskontoret

Sagsbeh: Christian Lundgaard Mad-

sen

Sagsnr.: 2015-731-0047

Dok.:

1591684

KOMMENTERET OVERSIGT

over

udkast til forslag til lov om ændring af lov om Politiets

Efterretningstjeneste (PET) og toldloven

(Politiets Efterretningstjenestes adgang til oplysninger om flypassage-

rer i terrorsager m.v. og SKATs håndtering af oplysninger om

flypassagerer i forbindelse med toldkontrol m.v.)

I. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag blev den 10. april 2015 sendt i høring hos:

Østre Landsret, Vestre Landsret, byretterne, Advokatrådet, Amnesty Inter-

national, AOPA Danmark, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Billund

Lufthavn, Brancheforeningen Dansk Luftfart, CEPOS, Cevea, Copenhagen

Business School, Juridisk Institut, Danmarks Rederiforening, Danmarks

Rejsebureau Forening, Danske Advokater, Dansk Erhverv, Dansk Industri,

Dansk Told- og Skatteforbund, Datatilsynet, Den Danske Dommerfor-

ening, Det Kriminalpræventive Råd, Domstolsstyrelsen, Dommerfuld-

mægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af

Statsadvokater, Foreningen af Rejsearrangører i Danmark (RiD), FSR-

Danske Revisorer, Institut for Menneskerettigheder, Kraka, Københavns

Lufthavne A/S, Københavns Universitet, Det Juridiske Fakultet, Landsfor-

eningen af Forsvarsadvokater, Landsskatteretten, Politiforbundet i Dan-

mark, Politidirektørforeningen, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfon-

den, Rigsadvokaten, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigsombudsman-

den i Grønland, Rigspolitiet, Skatteankestyrelsen, SRF Skattefaglig For-

ening, Syddansk Universitet, Juridisk Institut, Tilsynet med Efterretnings-

tjenesterne, Aalborg Universitet, Juridisk Institut og Aarhus Universitet,

Juridisk Institut.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Vestre Landsret, Østre Landsret, byretterne, Advokatrådet, Branchefor-

eningen Dansk Luftfart, Dansk Erhverv, Dansk Industri, Dansk Told og

Skatteforbund, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Det Kriminal-

præventive Råd, Domstolsstyrelsen, Dommerfuldmægtigforeningen, For-

eningen af Offentlige Anklagere, Færøernes Landsstyre, Landsforeningen

af Forsvarsadvokater, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsom-

budsmanden i Grønland og Tilsynet med Efterretningstjenesterne.

Brancheforeningen Dansk Luftfart og Dansk Industri og har afgivet et fæl-

les høringssvar, som i det følgende benævnes ”Dansk Luftfart og DI”.

Herudover har IT-Politisk Forening og Rådet for Digital Sikkerhed afgivet

høringssvar.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i

kursiv.

II. Høringssvarene

1. Generelt

Vestre Landsret, Østre Landsret, byretterne, Dansk Erhverv, Den

Danske Dommerforening, Det Kriminalpræventive Råd, Dommer-

fuldmægtigforeningen, Færøernes Landsstyre, Domstolsstyrelsen,

Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigsadvokaten, Rigsombuds-

manden i Grønland

Tilsynet med Efterretningstjenesterne

har ikke

bemærkninger til lovforslaget.

Advokatrådet

har bemærkninger til enkelte elementer i lovforslaget, jf.

nærmere herom pkt. 2.1 og 4 nedenfor.

Dansk Luftfart og DI

har forståelse for behovet for, at de relevante myn-

digheder har adgang til oplysninger, der kan medvirke til at opretholde

maksimal sikkerhed mod terrorhandlinger. For erhvervet er det afgørende,

at de ordninger, der måtte indføres, er fuldt afstemt med tilsvarende inter-

nationale standarder.

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

Dansk Told og Skatteforbund

ser forslaget som ”et skridt i den rigtige

retning”, der vil styrke muligheden for at profilere potentielle smuglere

mv. i forbindelse med toldkontrollen samt styrke samarbejdet mellem

SKAT og PET.

Datatilsynet

finder, at forslagets formål – at forebygge og efterforske ter-

rorisme – er saglige og anerkendelsesværdige. Datatilsynet anfører endvi-

dere, at forslaget rejser en række spørgsmål i forhold til persondatabeskyt-

telse. Datatilsynet henviser i den forbindelse bl.a. til tilsynets høringssvar

om luftfartslovens § 148 a (antiterrorpakke II fra 2006).

IT-Politisk Forening

anfører, at lovforslaget ikke bør vedtages i dets nu-

værende form, og peger i den forbindelse bl.a. på, at Danmark med lov-

forslaget vil gå enegang i forhold til EU, idet der i EU pågår forhandlinger

om vedtagelse af et PNR-system, og at der ikke er et akut behov for lov-

forslaget. Forslaget rejser spørgsmål om foreneligheden med retten til pri-

vatliv mv., og der er behov for en samlet undersøgelse af de eksisterende

danske PNR-love, før der vedtages mere lovgivning herom.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

henviser bl.a. til foreningens hø-

ringssvar om antiterrorpakke II fra 2006 og udtaler sig imod lovforslaget,

da PET allerede i medfør af luftfartslovens § 148 a har beføjelse til at ind-

hente oplysninger om flypassagerer. Hvis PET skal have sådanne yderlige-

re beføjelser bør der indarbejdes sædvanlige kontrolforanstaltninger i lov-

forslaget, herunder krav om dommerkendelse og advokatbeskikkelse.

Retspolitisk Forening

henviser bl.a. til foreningens høringssvar til antiter-

rorpakke II fra 2006 og anfører bl.a., at lovforslaget vil medføre, at der vil

blive indsamlet store mængder data, som i langt de fleste tilfælde intet af-

slører og isoleret set kan berette om borgernes fuldt lovlige og velbegrun-

dede gøremål, men som anbragt i forskellige sammenhænge kan skabe

mistanke om terroristisk aktiviteter. Lovforslaget er sammenholdt med den

nylige ændring af pasloven og de kommende ændringer af FE-loven ud-

tryk for en tilsyneladende kontinuerlig udvidelse af adgangen til overvåg-

ning.

Rådet for Digital Sikkerhed

finder, at en hurtig og effektiv adgang for

PET til oplysninger i flyselskabernes databaser om flypassagerer, der har

en mulig tilknytning til terrorvirksomhed, udgør både et fornuftigt og nød-

vendigt redskab for PETs indsats med at overvåge sådanne personer. For-

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

slaget går imidlertid videre end nødvendigt og tager ikke i fornødent om-

fang hensyn til borgernes ret til privatliv og databeskyttelse.

Som det fremgår af pkt. 1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger, er

det af afgørende betydning for PETs indsats mod bl.a. terrorisme, at tjene-

sten har hurtig og effektiv adgang til oplysninger om, at personer med mu-

lig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til eller fra Danmark. Der

henvises i den forbindelse bl.a. til, at konflikten i Syrien og Irak nu udgør

den væsentligste faktor i trusselsbilledet i forhold til terror mod Danmark.

Mindst 115 personer er eller har været udrejst fra Danmark. Ca. halvde-

len befinder sig nu igen i Danmark. Konfliktområdet tiltrækker fortsat bå-

de nye rejsende og personer, der tidligere har været udrejst. De personer,

der udrejser, tilslutter sig nu i altovervejende grad Islamisk Stat i Irak og

Levanten (ISIL).

Med lovforslaget sikres det, at PET har adgang til relevante oplysninger,

som luftfartsselskaberne har om deres passagerer (PNR-oplysninger), med

henblik på at styrke PETs overvågning af, om personer med mulig tilknyt-

ning til terrorvirksomhed er på vej til og fra Danmark. PETs forebyggende

og efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme vil dermed blive mere

effektiv.

Justitsministeriet har noteret sig, at flere af høringsparterne gentager de

betænkeligheder i forhold til at give PET adgang til PNR-oplysninger, som

de pågældende høringsparter gav udtryk for i forbindelse med høringen

over den daværende regerings forslag til anti-terrorpakke II fra 2006, der

ligeledes (bl.a.) tog sigte på at give PET en hurtig og effektiv adgang til at

indhente oplysninger om passagerer og besætning på luftfartøjer fra luft-

fartsselskaberne til brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædel-

ser af straffelovens kapitel 12 og 13. Et flertal i Folketinget fandt i den

forbindelse, at PET skulle have en sådan adgang til PNR-oplysninger og

vedtog luftfartslovens § 148 a.

Som det fremgår af pkt. 2.1.4 i nærværende lovforslag almindelige be-

mærkninger, viste indretningen af et dansk PNR-system på grundlag af

luftfartslovens § 148 a sig mere teknisk kompliceret end forudsat i forbin-

delse med indførslen af bestemmelsen, der således ikke er sat i kraft.

Lovforslaget lægger på denne baggrund op til at give PET en hurtig og ef-

fektiv adgang til PNR-oplysninger, men der er – bl.a. i lyset af erfaringen

med luftfartslovens § 148 a og det foreliggende forslag til et EU-PNR-

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

direktiv – valgt en anden lovmodel. Om overvejelserne bag valget af lov-

model kan der bl.a. henvises til pkt. 4.3 i lovforslagets almindelige be-

mærkninger og pkt. 2.1 nedenfor.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at lovforslaget er i overensstemmelse

med EU-retten og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Der

henvises herom til pkt. 9 i lovforslagets almindelige bemærkninger. I for-

hold til spørgsmålet om databeskyttelse henvises til pkt. 3 nedenfor.

2. Lovmodel

2.1. Generelt

Advokatrådet

finder – i lyset af, at der er valgt en ”via SKAT-løsning” –

at det bør overvejes at fremhæve i lovforslagets § 2 (forslaget til ændring

af toldlovens § 17, stk. 4), at SKAT indhenter oplysninger ”til brug for va-

retagelsen af PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af

overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13” på vegne af PET. Advo-

katrådet har endvidere kommenteret spørgsmålet om SKAT og PETs med-

arbejderes adgang til de oplysninger, der indsamles fra luftfartsselskaber-

ne.

Datatilsynet

finder, at det er mest hensigtsmæssigt at vælge en model,

hvor PNR-oplysningerne enten videregives direkte til PET fra flyselska-

berne, eller at etablere en ordning, hvor SKAT er databehandler for PET.

Datatilsynet peger i den forbindelse bl.a. på, at SKAT kun bør behandle,

herunder indsamle og registrere, oplysninger, som myndigheden selv har

behov for af hensyn til varetagelsen af egne opgaver.

Rådet for Digital Sikkerhed

anfører, at den foreslåede model skaber ad-

gang for SKAT til at indhente passageroplysninger, som ligger uden for et

egentligt toldkontrolformål. En sådan forskydning af formålet for dataind-

samlingen er problematisk i forhold til persondatabeskyttelsen og de prin-

cipper om formålsbestemthed og minimering af datamængde, der gælder

efter EU’s persondatadirektiv og den kommende EU-forordning om data-

beskyttelse. Dette gælder også, selv om hjemmelsgrundlaget er udformet

således, at SKAT fremadrettet vil have som funktion at forebygge og efter-

forske overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13, idet tildeling af en

sådan funktion til SKAT forekommer at være en sammenblanding af res-

sortområder, der har en række retssikkerhedsmæssige implikationer for

borgerne, der ikke er afdækket i lovforslaget.

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

PET og SKAT har for at kunne løse hver deres myndighedsopgaver behov

for at kunne indhente hovedsageligt de samme PNR-oplysninger fra luft-

fartsselskaberne. SKAT har allerede i henhold til toldloven adgang til at

indhente PNR-oplysninger fra luftfartselskaber, og SKAT er i den forbin-

delse i gang med at etablere en elektronisk løsning for at forbedre og smi-

diggøre den måde, hvorpå PNR-oplysninger indhentes.

Bl.a. i lyset heraf er det fundet mest hensigtsmæssigt at etablere en løsning

baseret på SKATs adgang til PNR-oplysninger (”via SKAT-løsningen”),

idet der herved undgås, at luftfartsselskaberne skal give samme eller ho-

vedsageligt samme data til flere myndigheder. Samtidig anvendes der ikke

unødvendige ressourcer i det offentlige på at opbygge og administrere pa-

rallelle systemer med hovedsageligt samme data. Via SKAT-løsningen har

endvidere vist sig at fungere i praksis, jf. det tidligere samarbejde mellem

PET og SKAT, som er omtalt i pkt. 2.3 i lovforslagets almindelige be-

mærkninger.

Lovforslaget indebærer på denne baggrund, at der etableres særskilt

hjemmel til, at SKAT kan modtage de oplysninger, som SKAT tidligere har

indhentet og videregivet til PET, i de situationer, hvor SKAT ikke har no-

gen selvstændig interesse i at indhente oplysningerne til brug for toldkon-

trol, og videregive oplysninger til PET. SKAT får ikke med lovforslaget til

opgave at forebygge og efterforske overtrædelser af straffelovens kapitel

12 og 13. Denne opgave ligger hos PET, jf. PET-lovens § 1, stk. 1, nr. 1

(der ikke foreslås ændret med lovforslaget).

Lovforslaget ændrer ikke ved, at SKAT i forbindelse med udøvelsen af

toldkontrol alene må anvende de oplysninger, som er nødvendige herfor.

SKAT vil således alene kunne behandle oplysninger, der er ikke-

nødvendige for toldkontrol, med henblik på at stille oplysningerne til rå-

dighed for PET. It-løsningen, som SKAT er ved at etablere, påtænkes i den

forbindelse indrettet således, at PET får adgang til de data, der er relevan-

te for PET til brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af

straffelovens kapitel 12 og 13, i efterretningstjenestens egen ”del af løs-

ningen”, jf. nærmere herom pkt. 4.4.8 i lovforslagets almindelige bemærk-

ninger. Tilsvarende vil de medarbejdere hos SKAT, der skal anvende it-

løsningen til brug for udøvelse af toldkontrol, få adgang til de data, der er

nødvendige herfor, jf. nærmere herom pkt. 4.4.5 i lovforslagets almindeli-

ge bemærkninger. Det fåtal medarbejdere hos SKAT, der har ansvaret at

servicere it-løsningen mv., vil som led i denne support-opgave kunne få

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

adgang til alle oplysninger i it-løsningen, herunder de oplysninger der stil-

les til rådighed for PET.

Justitsministeriet finder bl.a. på den anførte baggrund ikke anledning til at

ændre lovforslaget i lyset af Datatilsynet og Rådet for Digital Sikkerheds

bemærkninger.

Om overvejelserne bag valget af lovmodel og de forskelle, der er i PETs

og SKATs behov for at indhente PNR-oplysninger kan der i øvrigt henvises

til pkt. 3.5, 4.3 og 4.4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

2.2. Luftfartsselskabernes videregivelse af oplysninger til SKAT (æn-

dringen af toldloven)

Dansk Luftfart og DI

anfører, at det er afgørende for erhvervet, at de

ordninger, der måtte indføres, er fuldt afstemt med tilsvarende internatio-

nale standarder. Det er afgørende for de danske luftfartsvirksomheders

konkurrenceevne, at lovændringerne ikke medfører krav til ændringer i

luftfartsselskabernes IT-systemer og egen datafangst, hvad enten denne

angår PNR- eller API-oplysninger.

Som det fremgår af pkt. 1.3 og 4.4.3 i lovforslagets almindelige bemærk-

ninger, er SKAT ved at etablere en elektronisk løsning, der vil kunne mod-

tage data i de formater, der allerede anvendes af luftfartsselskaberne. IT-

løsningen vil blive opbygget, så den baserer sig på de eksisterende aftalte

internationale standarder og definitioner, som International Air Transport

Association (IATA), International Civil Aviation Organization (ICAO) og

World Customs Organization (WCO) har udarbejdet, og som luftfartssel-

skaberne er bekendt med fra andre lande. Uanset hvilket af de gængse sy-

stemer/formater det enkelte luftfartsselskab i dag anvender, vil data såle-

des let kunne overføres til SKATs kommende it-løsning. Derved vil om-

kostningerne for luftfartsselskaberne blive minimale.

Der er i lyset af høringssvarerne foretaget en tilføjelse i pkt. 4.4.4 i lov-

forslagets almindelige bemærkninger i forhold til det lovudkast, der har

været i høring, således at det nu fremgår, at det forventes, at SKAT i løbet

af sommeren 2015 vil være nået så langt med den elektroniske løsning, at

luftfartsselskaberne vil kunne meddele oplysningerne elektronisk, og at

lovforslaget således vil kunne sættes i kraft på dette tidspunkt, jf. nærmere

herom i lovforslagets § 3 og bemærkningerne hertil. Det kan dog ikke ude-

lukkes, at de enkelte luftfartsselskaber vil have behov for en periode til at

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

indrette sig på at overføre PNR-oplysninger elektronisk til SKATs it-

løsning. Der lægges således op til, at der i medfør af den foreslåede be-

myndigelsesbestemmelse (den foreslåede § 17, stk. 6, i toldloven) vil kunne

fastsættes regler om, at luftfartsselskaberne i en kortere overgangsperiode

også vil have mulighed for at levere oplysningerne inden for rammerne af

de hidtidige aftaler mellem SKAT og selskaberne. Den nærmere tidsmæs-

sige ramme for denne overgangsordning vil blive fastlagt i den tidligere

omtalte bekendtgørelse.

IT-Politisk Forening

anbefaler, at udenlandske flyselskaber ikke bør være

forpligtet til at videregive PNR-oplysninger til SKAT, hvis videregivelsen

af oplysningerne vil stride mod lovgivningen i det land, hvor flyselskabet

er hjemmehørende, idet et udenlandsk flyselskab ellers vil blive sat i en

uacceptabel situation, hvor selskabet må vælge mellem, hvilken lovgivning

selskabet skal overtræde.

SKAT har gennem mange år i henhold til toldloven indsamlet PNR-

oplysninger såvel fra danske som udenlandske luftfartsselskaber. Det er

således ikke nyt, at bl.a. udenlandske luftfartsselskaber skal videregive en

række oplysninger til danske myndigheder. Hertil kommer, at en række

lande – foruden Danmark – indsamler PNR-oplysninger fra luftfartssel-

skaber, herunder danske luftfartsselskaber. En model, hvorefter udenland-

ske luftfartsselskaber, der forestår flyvninger til og fra Danmark – i mod-

sætning til danske luftfartsselskaber – efter omstændighederne er undtaget

fra at levere oplysninger til myndighederne, vil ikke sikre PET tilstrække-

lig adgang til sådanne oplysninger, som har væsentlig betydning for bl.a.

muligheden for at imødegå alvorlige trusler mod Danmark. Justitsministe-

riet finder på den baggrund ikke anledning til at ændre lovforslaget i lyset

af høringssvaret fra IT-Politisk Forening.

2.3. SKATs videregivelse af oplysninger til PET (ændringen af PET-

loven)

Datatilsynet

opfatter det som en udvidelse af den gældende ordning, at

SKAT bl.a. løbende kan videregive oplysninger til PET om passagerop-

lysninger vedrørende særlige destinationer og rejsemønstre, jf. 4.4.6 i lov-

udkastets almindelige bemærkninger.

IT-Politisk Forening

anfører, at lovforslaget indebærer en udvidelse af

PETs adgang til PNR-oplysninger i forhold til luftfartslovens § 148 a. For-

eningen peger i den forbindelse på, at det relevanskriterium, der opstilles

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

for, at PET kan indhente oplysninger fra SKAT, vil medføre, at PET i en

lang række tilfælde kommer til at registrere og behandle oplysninger om

helt almindelige danske (og udenlandske) borgere, blot fordi de rejser med

fly. Denne behandling vil ske efter PET-loven, der giver borgerne en langt

ringere beskyttelse end persondataloven, som PET er undtaget fra. For-

eningen anfører endvidere, at hvis PET med lovforslaget får adgang til sto-

re mængder PNR-oplysninger for at kunne udføre analyser med henblik på

at identificere mulige og endnu ukendte terrormistænkte, vil problemerne

med PETs behandling af personoplysninger utvivlsomt blive meget større.

Retspolitisk Forening

anfører, at lovforslagets videreførelse af det såkald-

te generelle relevanskriterium i PET-lovens § 3 indebærer, at der ikke skal

foreligge grundlag for nogen egentlig mistanke, hvilket åbner for adgang

til indsamling af store mængder data, som også omfatter personer, hvis

handlinger er lovlige og velbegrundede. Det generelle relevanskriterium

bør derfor erstattes med kriteriet i PET-lovens § 4, hvorefter det kræves, at

det

”må antages at have betydning”

for PETs opgaver vedrørende fore-

byggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og

13 (et konkret relevanskriterium).

Rådet for Digital Sikkerhed

anfører, at betingelsen for, at PET kan ind-

hente oplysninger, ”kan have betydning for indsatsen med at forebygge og

efterforske”, er for svag i forhold til indgrebets alvorlige karakter, og der-

for bør kvalificeres yderligere, eksempelvis ved at tilføje et krav om kon-

kret begrundet mistanke om, at en passager har tilknytning til terroraktivi-

tet eller en terrorgruppe. Adgangskravet for at PET og senere politiet kan

anvende passagerdata i deres efterforskning bør derfor skærpes.

Som det fremgår af pkt. 4.4.6 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

indebærer lovforslaget, at PET via SKAT kan indhente oplysninger efter et

generelt relevanskriterium (”kan have betydning”) svarende til PET-

lovens § 3, dvs. at det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har

relevans for tjenestens varetagelse af de pågældende opgaver. PET kan

anvende adgangen til passageroplysninger mv., når der i en konkret situa-

tion er behov for at indhente sådanne oplysninger, men ordningen giver

også PET mulighed for løbende via SKAT at følge passageroplysninger

mv. vedrørende særlige destinationer og rejsemønstre, som vurderes at

være relevante bl.a. i en terrormæssig sammenhæng.

Som det fremgår af pkt. 2.1.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger og

pkt. 8.3 i lovforslag nr. L 217 af 31. marts 2006 om ændring af straffelo-

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

ven, retsplejeloven og forskellige andre love (anti-terrorpakke II), inde-

holder luftfartslovens § 148 a bl.a. adgang til, at PET løbende kan følge

særlige destinationer og rejsemønstre, som vurderes relevante i terror-

mæssig sammenhæng. Justitsministeriet finder på den baggrund ikke, at

den foreslåede adgang for PET til løbende at følge særlige destination og

rejsemønstre indebærer udvidelse af ordningen sammenlignet med luft-

fartslovens § 148 a.

Som det også blev anført i lovforslaget til anti-terrorpakke II (pkt. 8.3 i de

almindelige bemærkninger i lovforslag nr. L 217), viser inden- og uden-

landske erfaringer, at der i forbindelse med rekruttering og radikalisering

af potentielle terrorister ofte indgår rejser til visse lande og områder –

herunder til egentlige ”træningslejre.

Anvendelse af det generelle relevanskriterium (”kan have betydning”) i

nærværende lovforslag sikrer PET mulighed for løbende via SKAT at følge

passageroplysninger mv. vedrørende særlige destinationer og rejsemøn-

stre, som vurderes at være relevante bl.a. i en terrormæssig sammenhæng.

Dette vil bl.a. styrke PETs muligheder for at identificere danskere og her-

boende udlændinge, som rejser til konfliktzoner for at kæmpe med terror-

organisationer (foreign fighters). Der bemærkes i den forbindelse, at kon-

flikten i Syrien og Irak nu udgør den væsentligste faktor i trusselsbilledet i

forhold til terror mod Danmark.

Lovforslaget regulerer i øvrigt alene luftfartsselskabernes videregivelse af

PNR-oplysninger til SKAT og SKATs videregivelse af PNR-oplysninger til

PET. Lovforslaget regulerer således ikke videregivelse af oplysninger til

det åbne politi.

3. Databeskyttelse

3.1. Forholdet til persondataloven

Datatilsynet

anfører, at lovforslaget lægger op til at fravige persondatalo-

ven. En fravigelse af persondataloven bør kun foretages, hvis vægtige sam-

fundsmæssige hensyn taler herfor.

Som det fremgår af pkt. 4.4.9 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

indebærer lovforslaget på visse punkter en fravigelse af persondatalovens

almindelige regler. Det er i den forbindelse Justitsministeriets opfattelse,

at der foreligger vægtige samfundsmæssige hensyn til at fravige personda-

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

taloven i forhold til at sikre PET adgang til PNR-oplysninger. Der henvi-

ses hermed til det anførte i pkt. 4.1 i lovforslagets almindelige bemærknin-

ger om den alvorlige terrortrussel mod Danmark og PETs behov for PNR-

oplysninger.

Det tilføjes, at PET er undtaget fra persondataloven, jf. persondatalovens

§ 2, stk. 11. PETs adgang til at indhente personoplysninger er i stedet re-

guleret af PET-loven. Dette har bl.a. sammenhæng med, at PETs arbejde i

vidt omfang er forebyggende, hvilket nødvendiggør, at PET kan indhente

oplysninger, selv om det er forbundet med usikkerhed, om de personer, der

undersøges, reelt har til hensigt at begå strafbare forhold. Efterretnings-

arbejde har ofte karakter af ”at lægge et puslespil”, hvor enkeltoplysnin-

ger ikke nødvendigvis har et belastende indhold, men hvor oplysningen,

når den sammenkædes med andre oplysninger, kan have afgørende betyd-

ning for det terrorforebyggende arbejde. Om PET-loven henvises i øvrigt

til pkt. 3.1, 3.3 og 3.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Justitsministeriet har i lyset af Datatilsynets høringssvar udbygget pkt.

4.4.9 i lovforslagets almindelige bemærkninger om forholdet mellem per-

sondataloven og den foreslåede ordning.

3.2. Kategorier af oplysninger

IT-Politisk Forening

anfører, at PNR-oplysninger kan indeholde følsom-

me personoplysninger, og at lovforslaget ikke indeholder særlige begræns-

ninger for behandlingen af sådanne oplysninger.

Rådet for Digital Sikkerhed

anfører, at det må formodes, at de oplysnin-

ger, som luftfartsselskaberne skal videregive til SKAT omfatter oplysnin-

ger om særlige forhold, herunder eksempelvis behov for assistance, særlig

siddeplads, madpræferencer, indkøb af mad og toldfrie varer ombord på

flyet og andet, der kan registreres i tilknytning til køb af en billet. For be-

sætningsmedlemmer antager foreningen, at en række yderligere oplysnin-

ger om ansættelsesforhold, arbejdstid mv. registreres.

Justitsministeriet kan henvise til, at der i bl.a. pkt. 2.2.2, 3.5.2, 4.4.2 og

4.4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger er redegjort nærmere for

de typer af oplysninger, som det påtænkes, at PET og SKAT vil skulle have

adgang til med lovforslaget. Det forudsættes således, at der ved bekendt-

gørelse fastsættes nærmere regler om, hvilke typer af oplysninger som luft-

fartsselskaberne vil skulle overføre til SKAT. Det forventes i første omgang

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

at udnytte bemyndigelsen til at fastsætte regler om, at SKAT får overført

de 19 PNR-dataelementer, der er omfattet af det foreliggende PNR-

direktivforslag, jf. nærmere herom pkt. 2.2.2. Der er tale om de typer af

oplysninger, som SKAT i dag kan indhente til brug for toldkontrol i hen-

hold til toldlovens § 17, stk. 1, jf. nærmere herom under pkt. 3.5.2. Over-

førslen af dataelement nr. 18 (API-oplysningerne) vil dog alene skulle ske

til brug for PETs opgavevaretagelse, idet SKAT ikke har behov for disse

oplysninger til brug for toldkontrol. API-oplysningerne omfatter bl.a.

navn, fødselsdato, nationalitet og rejsedokumenttype og dokumentnummer.

Derimod er der ikke lagt op til, at SKAT og PET på grundlag af de fore-

slåede regler skal kunne indhente oplysninger om f.eks. særlige måltider

(der kan give oplysning om passagerens religion) eller særlig assistance

(der kan give oplysning om sygdom eller handikap), som et luftfartsselskab

måtte have registreret om passagerer, og sådanne oplysninger vil i givet

fald skulle sorteres fra, jf. nærmere herom pkt. 4.4.3 i lovforslagets almin-

delige bemærkninger.

Justitsministeriet har i lyset af høringssvarerne fundet anledning til at

præcisere pkt. 4.4.2. og 4.4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

således at det udtrykkeligt fremgår, at den foreslåede ordning ikke inde-

bærer, at luftfartsselskaberne skal overføre følsomme personoplysninger –

dvs. oplysninger om en persons racemæssige eller etniske oprindelse, reli-

giøse eller filosofiske overbevisning, politiske meninger, medlemskab af

fagforening, eller oplysninger som vedrører den pågældende persons hel-

bred eller seksualitet.

3.3. Terminaladgang

Datatilsynet

anfører, at spørgsmålet om terminaladgang til en anden myn-

digheds systemer rejser en række persondataretlige problemstillinger. Da-

tatilsynet peger i den forbindelse på, at det ikke står tilsynet klart, hvordan

det i forbindelse med videregivelse kan sikres, at der, forinden oplysninger

indhentes, foretages en konkret vurdering af nødvendigheden heraf, og at

videregivelse af oplysninger giver anledning til betænkeligheder under

hensyn til, at der vil være situationer, hvor de omhandlede personer hver-

ken er beskyttet af strafferetsplejens regler eller kan påberåbe sig rettighe-

der efter persondataloven.

Som det fremgår af pkt. 4.4.8 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

indeholder lovforslaget en bemyndigelsesbestemmelse (forslaget til § 4,

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

stk. 3, i PET-loven), der navnlig tager sigte på – når SKAT etablerer en it-

løsning – at der vil kunne etableres en selvstændig adgang for PET til de

oplysninger, som SKAT har modtaget til it-løsningen. Hvis der måtte være

typer af oplysninger i SKATs it-løsning, som PET generelt ikke har behov

for at kunne indhente, vil der i medfør af bestemmelsen kunne fastsættes

regler om, at PETs adgang til sådanne typer af oplysninger afskæres,

f.eks. ved at indlægge filtre i PETs adgang til it-systemerne. It-løsningen

indrettes således, at PET fra it-løsningen får adgang til de relevante data i

tjenestens egen ”del af løsningen”, og således at disse data kan tilgås på

en sikkerhedsmæssig forsvarlig vis (via bruger login, der er bru-

ger/rollestyret, logning mv.), og at adgangen sker til en afgrænset data-

base, hvor PETs søgninger og risikoprofilering mv. sker.

Som det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets § 1 (den foreslåede §

4, stk. 3 i PET-loven), vil PETs søgning efter oplysninger i de it-løsninger,

som tjenesten vil kunne få adgang til, være begrænset til tilfælde, hvor de

oplysninger, som der søges efter, kan have betydning for varetagelse af

tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtræ-

delser af straffelovens kapitel 12 og 13. Om baggrunden for, at kriteriet

”kan have betydning” er valgt, henvises til pkt. 3.1 ovenfor.

Som det fremgår af pkt. 4.4.6 i lovforslagets almindelige bemærkninger, vil

tilsynet med Efterretningstjenesterne kunne efterprøve PETs vurdering af,

om oplysninger, som PET har indhentet fra SKAT, kan have betydning for

tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtræ-

delser af straffelovens kapitel 12 og 13, jf. PET-lovens § 18. For at sikre

Tilsynet med Efterretningstjenesterne de bedste muligheder for at tilrette-

lægge sin kontrol med PETs anvendelse af den foreslåede lovhjemmel for-

udsættes det, at PET med passende mellemrum orienterer tilsynet om an-

vendelsen af den foreslåede bestemmelse om adgangen til PNR-

oplysninger.

I øvrigt gælder PET-lovens regler for behandling af oplysninger og de al-

mindelige forvaltningsretlige principper om saglig forvaltning og propor-

tionalitet. PETs behandling af PNR-oplysninger indhentet efter lovforsla-

get vil være omfattet af de grundlæggende databeskyttelsesprincipper i

persondatalovens § 5, jf. PET-lovens § 7, stk. 1 (der ikke foreslås ændret).

PET vil således i forbindelse med behandling af PNR-oplysninger være

underlagt krav om saglighed og proportionalitet. PET vil også være om-

fattet af det såkaldte finalité-princip i persondatalovens § 5, stk. 2, hvoref-

ter en behandling ikke må være uforenelig med de formål, der har begrun-

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

det indsamlingen af de pågældende oplysninger. Persondatalovens § 5 in-

debærer endvidere, at indhentede PNR-oplysninger ikke må opbevares på

en måde, der giver mulighed for at identificere den registrerede i et længe-

re tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil op-

lysningerne behandles, jf. persondatalovens § 5, stk. 5. Personoplysninger

modtaget efter den foreslåede ordning kan kun viderebehandles af PET,

hvis der foreligger et samtykke, oplysningerne må antages at have betyd-

ning for tjenestens opgaver vedrørende straffelovens kapitel 12 og 13 eller

er nødvendige for tjenestens øvrige arbejdsopgaver, jf. PET-lovens § 7,

stk. 2, nr. 1-3.

Tilsynet med Efterretningstjenesterne vil også kunne prøve PETs efterføl-

gende interne behandling af de indhentede oplysninger. Oplysninger mod-

taget i medfør af den foreslåede bestemmelse vil endvidere være omfattet

af den indirekte indsigtsordning, der er etableret med PET-lovens § 13

(som ikke foreslås ændret). Tilsynet med Efterretningstjenesterne skal så-

ledes efter anmodning fra en borger undersøge, om PET behandler oplys-

ninger om den pågældende, herunder om PET uberettiget har indhentet og

efterfølgende behandlet oplysninger indhentet i medfør af den foreslåede

bestemmelse. Tilsynet vil således være borgerens garant for, at PET ikke

uberettiget behandler oplysninger om borgeren. Som led i denne indsigts-

ordning kan tilsynet bl.a. pålægge PET at slette oplysninger, som PET ef-

ter tilsynsmyndighedens opfattelse behandler med urette.

På denne baggrund finder Justitsministeriet, at lovforslaget tager højde

for de problemstillinger, som Datatilsynet peger på.

Som anført ovenfor under pkt. 3.1 har Justitsministeriet i lyset af Datatil-

synets høringssvar udbygget pkt. 4.4.9 i lovforslagets almindelige be-

mærkninger om forholdet mellem persondataloven og den foreslåede ord-

ning.

3.4. Informationssikkerhed

Rådet for Digital Sikkerhed

opfordrer til, at kravene til informationssik-

kerheden for de oplysninger, der videregives fra luftfartsselskaberne til

SKAT og fra SKAT til PET, opfylder standarden i ISO27001 og eventuelt

også ISO27018, foruden de standarder fra IATA, ICAO og WCO, der er

nævnt i bemærkningerne til lovforslaget. Rådet opfordrer herudover til, at

der introduceres en ny sikkerhedsmodel, der ved hjælp af krypteringstek-

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

nologi sikrer passagerers anonymitet og samtidig giver adgang til at analy-

sere oplysninger om passagertrafik.

De overordnede rammer for sikkerheden i forbindelse med behandling af

personoplysninger vil gælde for PET og SKATs behandling af PNR-

oplysninger, jf. persondatalovens kapitel 11 (§§ 41 og 42). Dette indebæ-

rer, at SKAT og PET i forbindelse med behandling af personoplysninger

skal træffe de fornødne tekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstalt-

ninger mod, at oplysninger hændeligt eller ulovligt tilintetgøres, fortabes

eller forringes, samt mod, at de kommer til uvedkommendes kendskab,

misbruges eller i øvrigt behandles i strid med loven, jf. persondatalovens §

41, stk. 3. I den forbindelse vil SKAT og PET, medmindre andet følger af

lov eller bestemmelser fastsat i medfør af lov, skulle iagttage de nærmere

regler, der i medfør persondatalovens § 41, stk. 5, er fastsat om de nævnte

sikkerhedsforanstaltninger, og som gælder for behandling af personoplys-

ninger for den offentlige forvaltning. I øvrigt vil behandling af personop-

lysninger mv. skulle leve op til de standarder for informationssikkerhed

(iso-standarder), som gælder for statslige myndigheder. Der henvises i den

forbindelse til, at statens institutioner fra januar 2014 skal følge ISO

27001-sikkerhedsstandarden.

For så vidt angår forslaget om en ny sikkerhedsmodel skal Justitsministe-

riet bemærke, at både SKATs og PETs behandling af personoplysninger

indhentet efter den foreslåede ordning vil være omfattet persondatalovens

§ 5, stk. 5, hvorefter indhentede PNR-oplysninger ikke må opbevares på en

måde, der giver mulighed for at identificere den registrerede i et længere

tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil oplys-

ningerne behandles.

Justitsministeriet finder på denne baggrund, at lovforslaget sikrer den for-

nødne sikkerhed omkring databehandlingen og anonymisering af data.

4. Øvrige bemærkninger

Advokatrådet

noterer sig med tilfredshed, at PETs slettefrister for opbe-

varing ikke vil overstige 2 år.

Retspolitisk Forening

har anført, at der i lovforslaget i større omfang bør

tages højde for forslaget til EU-direktivet om et europæisk PNR-system.

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

IT-Politisk Forening

anfører, at der umiddelbart er en række mærkbare

forskelle mellem lovforslaget og Kommissionens forslag til et PNR-

direktiv og peger i den forbindelse bl.a. på slettefrister og interne EU-

flyvninger.

Som det fremgår af 4.4.2 og 4.4.5 i lovforslagets almindelige bemærknin-

ger, indebærer den foreslåede ordning, at flyvninger til og fra Danmark er

omfattet af ordningen – dvs. også interne EU-flyvninger – og at der i be-

kendtgørelsesform bl.a. vil skulle fastsættes frister for, hvor længe oplys-

ningerne vil kunne opbevares hos SKAT i den elektroniske løsning (slette-

frister). Slettefristerne vil afhænge af, hvor længe det er nødvendig at op-

bevare oplysningerne til brug for toldkontrol og forebyggelse og efter-

forskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Det forudsæt-

tes, at sådanne slettefrister ikke vil overstige 2 år.

Det bemærkes i tilknytning hertil, at spørgsmålet om PETs interne behand-

ling, herunder sletning, af oplysninger, som konkret er indhentet fra den

elektroniske løsning, ikke vil være reguleret af den omtalte 2-årsfrist, men

derimod af PET-loven, jf. nærmere herom pkt. 4.4.7 i lovforslagets almin-

delige bemærkninger.

Justitsministeriet er opmærksomt på, at lovforslaget i forhold til slettefri-

ster og passageroplysninger fra interne EU-flyvninger går videre end

kommissions oprindelige forslag til PNR-direktiv. Lovforslagets anvendel-

se på interne EU-flyvninger går imidlertid ikke videre end det foreliggende

PNR-direktivforslag(, jf. Rådets generelle indstilling herom, der blev ved-

taget i april 2012). Den indledende periode, hvor PNR-oplysninger kunne

opbevares umaskeret, blev således i den generelle indstilling forlænget fra

30 dage til 2 år, jf. nærmere herom i pkt. 2.2 i lovforslagets almindelige

bemærkninger. Det blev endvidere muligt for de enkelte medlemsstater at

beslutte, at interne EU-flyvninger skulle være omfattet af den regulering,

som medlemsstaterne indfører.

Datatilsynet

oplyser, at tilsynet forventer blive hørt forud for udstedelse af

bekendtgørelser, som nævnt i forslaget.

Dansk Luftfart og DI

opfordrer til, at de involveres i indholdet af be-

kendtgørelser.

L 23 - 2015-16 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren

De bekendtgørelser, der med lovforslaget lægges op til vil skulle udstedes,

vil forinden blive sendt i høring hos bl.a. Datatilsynet, Dansk Luftfart og

DI.

III. Lovforslaget i forhold til det lovudkast, der blev sendt i høring den

10. april 2015

Det fremsatte lovforslag adskiller sig på følgende punkter fra det lovud-

kast, der blev sendt i høring den 10. april 2015:

Ordet ”fly” er ændret til ordet ”luftfartøjer” i lovteksten.

Ændringen er foretaget for at bringe lovforslaget i overensstemmelse

med terminologien i luftfartsloven og toldloven. Tilsvarende ændringer

er foretaget i lovforslagets bemærkninger.

Lovforslagets § 3 er affattet således, at justitsministeren nu administra-

tivt fastsætter tidspunktet for lovens ikrafttræden.

Der henvises til pkt. 4.4.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger og

bemærkningerne til lovforslagets § 3.

Der er i bemærkningerne til lovforslaget en præcisering i forhold til,

hvilke typer oplysninger der kan overføres til SKAT, jf. pkt. 4.4.2 og

4.4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Om disse præciserin-

ger henvises i øvrigt til pkt. 3.2 ovenfor.

Der er endvidere foretaget en udbygning af lovforslagets bemærknin-

ger om forholdet til persondataloven, informationssikkerhed mv., jf.

pkt. 4.4.5 og 4.4.9. Om disse udbygninger af lovforslagets bemærknin-

ger henvises i øvrigt til pkt. 3.1 og 3.4 ovenfor.

Herudover er der foretaget ændringer af sproglig og korrekturmæssig ka-

rakter.