L 187 - 2015-16 - Bilag 2: Henvendelse af 1/5-16 fra Retspolitisk Forening

Retsudvalget 2015-16
L 187 Bilag 2
Offentligt

RETSPOLITISK FORENING

www.retspolitik.dk

HØRINGSSVAR

Høring over lovudkast og betænkning om væbnede konflikter i udlandet.

UIBM-sagsnummer 2015-730-0840.

Høringsbrev af 8. april 2016.

1. Indledning.

Foreningen skal indledningsvis bemærke, at udkastet til lovforslag er forstået således, at de i for-

slagets § 1 nr. 1 og 2 foreslåede bestemmelser alene skærper straffen for at lade sig hverve til ter-

rorhandlinger omfattet af straffelovens §§ 114 og 114 a, når den hvervede er tilsluttet en væbnet

styrke.

Selve deltagelsen i kamphandlinger for en væbnet styrke, er altså ikke omfattet af de foreslåede

bestemmelser. Eksempelvis vil hvervning til deltagelse i kamphandlinger på kurdisk side i den

væbnede konflikt med ISIL og andre i Syrien og Irak således falde udenfor, men vil efter om-

stændighederne være omfattet af strfl. § 114 g.

2. Ad § 1 nr. 1 og 2.

Foreningen finder, at det naturligvis skal være strafbart såvel at begå terrorhandlinger som at lade

sig hverve til krigstjeneste i en væbnet styrke med henblik på at begå nogen af de i §§ 114 og

114a kriminaliserede handlinger eller som i øvrigt fremmer virksomheden for en person, en grup-

pe eller en sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114,

114 a, 114 b, 114 c eller 114 d.

Side

L 187 - 2015-16 - Bilag 2: Henvendelse af 1/5-16 fra Retspolitisk Forening

Hvorvidt personer, der har sådanne hensigter lader sig afskrække af strafskærpelser som de fore-

slåede er uvist, men næppe videre sandsynligt, såfremt der er tale om en radikalisering med det

formål at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a og derfor tilslutter sig

fremmede væbnede styrker og deltager i disses kamphandlinger. Handlinger, der falder ind under

de foreslåede strafskærpelser, er jo kriminaliseret i forvejen med en strafferamme på 6 år.

Det bemærkes i øvrigt, at det forekommer problematisk, at personer, der lader sig hverve til at

udføre religiøs eller humanitær virksomhed for en væbnet styrke er omfattet af forslaget. Eksem-

pelvis vil læger, sanitetspersonale og andre, der ikke udfører egentlige kamphandlinger i talrige

tilfælde yde hjælp til civilbefolkningen i forbindelse med skader som følge af bl.a. bombninger.

Bevismæssigt forekommer forslaget vanskeligt at håndtere. Næppe nogen af de utallige oprørs-

grupper i Syrien og Irak udleverer fortegnelser over navnene på deltagere i styrkernes aktiviteter

til en dansk anklagemyndighed. Bevisindsamling via telefonaflytning og anden overvågning fore-

kommer illusorisk den moderne kommunikationsteknologi taget i betragtning, hvor det ofte vil

bero på rene tilfældigheder, at myndighederne overhovedet bliver opmærksomme på, at radikali-

serede er udrejst til Syrien, Irak eller andre områder, hvor der foregår væbnede konflikter.

Navnlig vil de foreslåede strafskærpelser om deltagelse i kamphandlinger være vanskelige at be-

vise, medmindre der opstilles en forhåndsformodning om, at personer, der har ladet sig hverve

også på en eller anden måde deltager i krigshandlinger, jf. den meget brede definition i bemærk-

ningerne til § 1 nr. 2. s. 46. Hvis praksis i håndhævelsen af denne bestemmelse tenderer mod op-

stilling af en sådan forhåndsformodning, må foreningen selvsagt tage stærkt afstand.

Såfremt Justitsministeriet vil fastholde en bestemmelse, der kriminaliserer tilslutning til væbnede

styrker vil foreningen foreslå følgende affattelse af § 1 nr. 1 og 2:

”Er den pågældende tilsluttet en væbnet styrke med henblik på deltagelse i kamphandlinger, kan

straffen stige til fængsel indtil 10 år.”

Side

L 187 - 2015-16 - Bilag 2: Henvendelse af 1/5-16 fra Retspolitisk Forening

Sammenfattende om udkastet til lovforslag vedrørende disse bestemmelser udtaler foreningen sin

stærke tvivl om effekten af de foreslåede strafskærpelser udover en ren symbolsk påpegning af det

forkastelige i de kriminaliserede handlinger.

3. Ad § 1 nr. 3 § 114 i.

I 2006 fandt Straffelovrådet (bet. 1474 2006) ikke, at der var behov for kriminalisering af donati-

oner til ikke terrorrelaterede formål (skoler, hospitaler, moskeer m.m.) fra terrororganisationer

eller grupper, såfremt midlerne var indsamlet fra lovligt erhvervet indkomst. Straffelovrådet an-

fører i den aktuelle betænkning (1559 2016), at PET har oplysninger, der indikerer ” at ”omvendt

terrorfinansiering” kan forekomme, men at oplysningerne ikke indikerer, at det skulle forekomme

i større omfang i Danmark”. Dette er også gengivet i forslagets bemærkninger s. 37.

Det anføres i de specielle bemærkninger til den foreslåede § 114i, at der kræves forsæt på tids-

punktet for modtagelsen af ydelsen. Straffelovrådet beskriver i bet. 1559 2016 s. 228 forsætskra-

vet som, at modtageren ”bevisligt havde forsæt med hensyn til, at støtten blev givet af en gruppe

eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger eller terrorlignende

handlinger.” Hvis der ses bort fra mulige omgåelser, skal en modtager således vide, at donationen

hidrører fra sådanne grupper eller sammenslutninger og på trods heraf modtage donationen.

Straffelovrådet har i betænkningen s. 227 beskrevet de mulige bevisvanskeligheder, der kan opstå,

hvis den oprindelige donor søges sløret ved anvendelse af mellemled. Tilsyneladende vil det her-

efter være straffrit, såfremt modtageren på tidspunktet for modtagelsen var i god tro, men på et

senere tidspunkt erfarer, hvem den oprindelige donor er. Såfremt en donations ophavsmænd øn-

skes sløret, kan sammenslutninger eller grupper uden vanskeligheder benytte modeller, som har

vist sig effektive på området for skatteunddragelser.

På baggrund heraf forekommer den antagelse, at sådanne donationer skulle medføre sympati, legi-

timitet og indflydelse eller påvirkningsmulighed for så vidt angår terrorrelaterede formål hos

Side

L 187 - 2015-16 - Bilag 2: Henvendelse af 1/5-16 fra Retspolitisk Forening

modtagerne at være en ren spekulativ konstruktion uden anden begrundelse end en næsten manisk

søgen efter selv den ringeste risiko for sympati for terrorister.

Selvom det teoretisk set kunne være tilfældet, virker en (ny)kriminalisering af selve modtagelsen

af donationer besynderlig, da det område af helt lovlige formål, donationerne tænkes at omfatte,

næppe udgør nogen alvorlig trussel som grobund for radikaliserede holdninger. I denne sammen-

hæng bemærkes, at det jo endnu ikke er kriminaliseret at udtrykke sympati for ekstreme islamiske

holdninger, som de eksempelvis praktiseres i Saudi Arabien. En sådan bestemmelse forekommer

endelig uforståelig i betragtning af, at ytringer, der alene udtrykker sympati for radikale islamiske

holdninger, (indtil videre) er beskyttet af grundlovens § 77 og EMRK art. 10.

Hvis forslaget gennemføres, bør den helt uproportionale strafferamme på 6 år under alle omstæn-

digheder begrænses til bøde eller under skærpende omstændigheder fængsel i op til 6 måneder.

Bestemmelsen bør efter Retspolitisk Forenings opfattelse udgå af forslaget.

4. Ad § 1 nr. 3 § 114j.

Straffelovrådet afstår fra at udforme en eksakt lovbestemmelse (Bet. 1559 s. 171-188), men har

valgt at udforme to modeller A og B for forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde. Beg-

ge modeller har Straffelovrådet selv grundigt kritiseret på en sådan måde, at det er rimeligt at for-

stå kritikken som en anbefaling om, at afstå fra en retlig regulering ud over, hvad de gældende

regler i pasloven giver mulighed for. Justitsministeriet har valgt model A dog modificeret for at

imødegå kritikken af modellens bureaukratiske ulemper.

Straffelovrådet anfører (bet. S. 174) om begge modeller:” Et bredt indrejse- og opholdsforbud

(med smalle undtagelser) indebærer bl.a., at en borger, der er rejst til eller har opholdt sig i et kon-

fliktområde med et i sig selv utvivlsomt lovligt formål, kan straffes, hvis dette formål ikke i reg-

lerne om indrejse- og opholdsforbud er kategoriseret som et anerkendelsesværdigt formål. Om-

vendt kan det forventes, at overtrædelse af et smalt indrejse- og opholdsforbud (hvor alle eller

Side

L 187 - 2015-16 - Bilag 2: Henvendelse af 1/5-16 fra Retspolitisk Forening

tilnærmelsesvis alle lovlige formål anses som anerkendelsesværdige) i praksis kun vil kunne bevi-

ses i tilfælde, hvor der foreligger bevis for enten en ulovlig hensigt med indrejsen eller opholdet

eller faktiske ulovlige handlinger efter indrejsen eller under opholdet. Hvis et sådant bevis kan

føres, kan den pågældende imidlertid straffes for selve de ulovlige handlinger eller forsøg herpå,

og indrejse- og opholdsforbuddet er derfor i sådanne tilfælde overflødigt. ”

Og videre anføres smst.: ” Straffelovrådet bemærker herved, at det efter rådets opfattelse ikke kan

forventes, at en kriminalisering fuldt ud vil kunne modvirke deltagelse i væbnede konflikter i ud-

landet i det omfang, som ønskes. Dette skyldes ikke alene, at der vil være personer, der føler så

stærkt for den sag, de ønsker at kæmpe for, at de ikke vil blive afskrækket af risikoen for straf,

men også, at der uanset kriminaliseringens nærmere udformning vil være tilfælde, hvor en over-

trædelse ikke kan bevises”.

Om model A anføres: ” Modellen tilfører intet i tilfælde, hvor det under en straffesag kan bevises,

at gerningsmanden ulovligt har tilsluttet sig eller forsøgt at tilslutte sig en part i den væbnede kon-

flikt, idet der i så fald også kan straffes for overtrædelse af forbuddet herimod – og i betragtning

af, hvor alvorlig en forbrydelse det generelt vil være ulovligt at deltage i en væbnet konflikt, vil

det i praksis ikke kunne medføre en mærkbart højere straf, at den pågældende tillige har overtrådt

et indrejse- og opholdsforbud.

Modellen tilfører dermed alene merværdi i tilfælde, hvor tilslutning eller forsøg på tilslutning ikke

kan bevises, men hvor indrejse eller ophold i området kan bevises.

Den væsentligste ulempe ved modellen er, at et generelt indrejse- og opholdsforbud rammer me-

get bredere, end hensynene bag kriminaliseringen tilsiger. Der må derfor nødvendigvis være mu-

lighed for individuelt at dispensere fra det generelle indrejse- og opholdsforbud i konkrete tilfæl-

de”.

Rådet bemærker under sammenfatningen (bet. S 188 kap. 5.4.): ”I betragtning af antallet af dan-

skere og herboende udlændinge, der kan antages at have til hensigt at rejse til eller opholde sig i

Side

L 187 - 2015-16 - Bilag 2: Henvendelse af 1/5-16 fra Retspolitisk Forening

udlandet for ulovligt at deltage i en væbnet konflikt – og dermed omfanget af den potentielle præ-

ventive virkning af et indrejse- og opholdsforbud –

er det et spørgsmål, om fordelene ved et ind-

rejse- og opholdsforbud står i rimeligt forhold til ulemperne i form af begrænsninger i borgernes

bevægelsesfrihed….”

(Kursiveringen er RPF’s) samt s. 190:

” Sammenfattende er der efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse- og opholdsfor-

bud ikke vil ramme de relevante personer. Der er risiko for, at personer med lovligt ærinde i om-

rådet i større eller mindre omfang vil blive ramt, og der er risiko for, at personer, som agter ulov-

ligt at tilslutte sig en væbnet styrke, enten ikke opfanges af et indrejse- og opholdsforbud eller

ikke afskrækkes heraf, fordi straffen for at overtræde et indrejse- og opholdsforbud – af proporti-

onalitetshensyn – nødvendigvis må være væsentligt lavere end straffen for ulovligt at tilslutte sig

en væbnet styrke”.

Endelig skal rådets bemærkninger ad model A (bet. S. 178) citeres: ” Hvis der fastsættes få og

snævre dispensationsgrunde, vil mange rejser og ophold med henblik på fuldt lovlige aktiviteter

blive strafbare, alene fordi målet for rejsen eller opholdet er et område, hvor der pågår en væbnet

konflikt. Hvis der fastsættes mange og brede dispensationsgrunde, får model A karakter af en for-

håndsundersøgelse af, om rejsen eller opholdet kan antages at have et anerkendelsesværdigt for-

mål.

Det må anses for tvivlsomt, om modellen i så fald vil være egnet til tidligt at opfange perso-

ner, som agter at deltage i en væbnet konflikt i det pågældende område”.

(kursiveringen er

RPF’s).

Justitsministeriet anfører i de generelle bemærkninger (s. 33) om forslaget, at: ” Justitsministeriet

(er) … opmærksom på, at det fortsat vil kunne være vanskeligt at gennemføre en straffesag mod

formodede fremmedkrigere, idet disse må forventes typisk at ville prøve at skjule deres aktiviteter

og rejserute”.

Justitsministeriet bekræfter dermed Straffelovrådets ovenanførte kritik. Foreningen kan helt igen-

nem tilslutte sig den citerede kritik og Justitsministeriets bemærkninger.

Side

L 187 - 2015-16 - Bilag 2: Henvendelse af 1/5-16 fra Retspolitisk Forening

En sløring af et rejseformål kan eksempelvis ske på følgende vis: En person, der agter at deltage i

krigshandlinger på Islamisk Stats side, rejser til Cypern eller Tyrkiet for officielt at holde en lang

ferie og besøge slægtninge, der opholder sig i disse lande. Dette er fuldt lovligt. Herefter udrejser

den pågældende til Syrien enten med skib fra Cypern eller ved illegal overgang mellem Tyrkiet

og Syrien. Efter endt krigstjeneste vender vedkommende tilbage og følger samme rute tilbage til

Danmark. Ingen tilførsler i pas eller rejsedokumenter kan dokumentere det ulovlige ophold i de

syriske krigszoner. Den pågældendes adfærd forud for udrejsen fra Danmark har ikke påkaldt sig

PET’s opmærksomhed. Hvis det var tilfældet ville de eksisterende regler i pasloven være tilstræk-

kelige til at inddrage vedkommendes pas. Ikke desto mindre ville en udrejse alligevel være mulig

med et falsk pas via Sverige eller Tyskland.

Retspolitisk Forening henviser i øvrigt, i denne sammenhæng, til det vedlagte høringssvar af 2.

december 2014 til forslag til lov om ændring af lov om pas til danske statsborgere m.v., udlæn-

dingeloven og retsplejeloven.

5. De menneskeretlige aspekter af § 114j.

Lovforslagets bemærkninger under pkt. 6 s. 42 anfører:” Den foreslåede ordning er således be-

grundet i væsentlige samfundsmæssige interesser dvs. den nationale sikkerhed, den offentlige

tryghed og forebyggelse af forbrydelser, og går efter Justitsministeriets opfattelse ikke videre end

nødvendigt for at opnå det tilsigtede formål”.

Ministeriets konklusion sker efter en gennemgang af Protokol nr. 4 til EMRK særlig protokollens

artikel 2. stk. 2, hvorefter enhver har frihed til at forlade et hvilket som helst land, herunder sit

eget. Dog kan der gøres undtagelser, der er nødvendige af hensyn til den nationale sikkerhed, eller

offentlige tryghed, for at opretholde ordre public, for at forebygge forbrydelse m.m.

Straffelovrådet har gennemgået Tillægsprotokol til Europarådets konvention om forebyggelse af

terrorisme, hvis formål er at styrke de kontraherende staters bestræbelser på at forebygge terro-

Side

L 187 - 2015-16 - Bilag 2: Henvendelse af 1/5-16 fra Retspolitisk Forening

risme og dens negative virkninger for den fulde nydelse af menneskerettigheder, særligt retten til

livet, men ikke forholder sig til den nævnte protokol nr. 4 til EMRK.

Retspolitisk Forening kan ikke tiltræde Justitsministeriets konklusion. Det forekommer i strid

med enhver proportionalitetsgrundsætning at forbyde alle herboende danske som udlændinge

uden forhåndstilladelse at rejse til nærmere udpegede konfliktområder uden, at der på forhånd kan

indlægges noget terroristisk formål med rejsen. Som yderligere argument herfor skal foreningen

påpege det af Straffelovrådet anførte, jf. ovenfor, at: ”Der er risiko for, at personer med lovligt

ærinde i området i større eller mindre omfang vil blive ramt…” (af udrejseforbuddet).

Bestemmelsen bør efter RPF’s opfattelse udgå af lovforslaget.

6. Afslutning.

Afslutningsvis finder foreningen grund til at fremhæve den den 28.04. fremkomne trusselsvurde-

ring fra PET/CTA, hvorefter: ”CTA vurderer, at simple angreb gennemført af mindre grupper

eller enkeltpersoner, der ikke har været udrejst, udgør

den mest sandsynlige

form for terrorangreb

i Danmark. Kapacitet opnået f.eks. i kriminelle miljøer kan øge effekten af et angreb…..” (Kursi-

vering er RPF’s).

Denne vurdering stiller hele lovforslaget i et særdeles problematisk lys og peger på, at der er et

udtalt behov for at vægte andre instrumenter i terrorbekæmpelsen, herunder en øget koncentration

af indsatsen omkring de kriminelle miljøer.

København, den 1. maj 2016

Bjørn Elmquist

Formand

Leif Hermann

Medlem af bestyrelsen

Side