Retsudvalget 2015-16
L 187 Bilag 1
Offentligt
1629666_0001.png
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
3. maj 2016
Strafferetskontoret
Ketilbjørn Hertz
2016-731-0061
1936128
KOMMENTERET OVERSIGT
over
Høringssvar vedrørende udkast til forslag til lov om ændring af
straffeloven og om ophævelse af Lov, hvorved det forbydes fra dansk
Territorium at understøtte krigsførende Magter (Væbnede konflikter
i udlandet m.v.)
I.
Høringen
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 8. april 2016 til den 26. april
2016 været i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:
Østre og Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen,
Rigsadvokaten,
Rigspolitiet,
Den
Danske
Dommerforening,
Dommerfuldmægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere,
Politiforbundet, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af
Forsvarsadvokater, Amnesty International, Danmarks Rejsebureau
Forening, Dansk Erhverv, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Industri, Dansk
Journalistforbund, Dansk PEN, Dansk Socialrådgiverforening, Danske
Medier, Danske Regioner, Den Danske Helsinki-Komité for
Menneskerettigheder, Det Kriminalpræventive Råd, Dokumentations- og
Rådgivningscentret om Racediskrimination, Forbrugerrådet Tænk,
Håndværksrådet, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Læger
uden Grænser, Retspolitisk Forening, Røde Kors, Rådet for Etniske
Minoriteter, SOS mod Racisme og Trykkefrihedsselskabet.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Østre og Vestre Landsret, Domstolsstyrelsen, Rigsadvokaten, Rigspolitiet,
Den Danske Dommerforening, Foreningen af Offentlige Anklagere, Dansk
Journalistforbund, Dansk Socialrådgiverforening, Danske Medier, Det
Kriminalpræventive
Råd,
Forbrugerrådet
Tænk,
Institut
for
Menneskerettigheder, Røde Kors og professor Jørn Vestergaard.
Justitsministeriets bemærkninger til høringssvarene er angivet i kursiv.
II.
Høringssvarene
1. Generelt
Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Foreningen af Offentlige Anklagere,
Dansk Socialrådgiverforening, Det Kriminalpræventive Råd
og
Forbrugerrådet Tænk
har ikke bemærkninger til lovudkastet.
Vestre Landsret
har anført, at landsretten er bekendt med Østre Landsrets
høringssvar og ikke har yderligere at tilføje.
Institut for Menneskerettigheder
bemærker, at de foreslåede ændringer
af straffeloven ikke udspringer af international regulering eller krav, og at
Danmark så vidt ses er det første land i Europa, der foreslår et indrejse- og
opholdsforbud.
Domstolsstyrelsen
anfører, at det på baggrund af de foreliggende
oplysninger er særdeles vanskeligt at skønne over eventuelle merudgifter
ved domstolene som følge af de foreslåede lovændringer, men at det dog
kan oplyses, at udgifterne til f.eks. 10 nævningesager årligt ligger i
størrelsesordenen ca. 1,5 mio. kr., hvis alle sager skal prøves ved to
instanser.
Med hensyn til lovforslagets økonomiske konsekvenser for det offentlige
henvises til pkt. 7 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
2. Indrejse- og opholdsforbud
Østre Landsret
har anført, at landsretten lægger til grund, at det er
hensigten, at det kun under skærpende omstændigheder vil komme på tale
at udmåle straffen for at overtræde et indrejse- og opholdsforbud i år, og at
det høje strafmaksimum på fængsel i 6 år er indsat for at give plads for i de
allergroveste tilfælde at fastsætte en passende straf for overtrædelse af
2
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
indrejse- og opholdsforbuddet. Der tilsigtes således tilsyneladende et
meget stort spænd mellem normalstraffen på fængsel i måneder og et
strafmaksimum på fængsel i 6 år. Det vil ikke mindst af den grund være
ønskeligt, at det i lovteksten eller bemærkningerne præciseres, hvilke
forhold der mere generelt skal tillægges skærpende virkning ved den
konkrete strafudmåling.
Den Danske Dommerforening
tilslutter sig Østre Landsrets udtalelse.
Som det fremgår af pkt. 4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, er
der med den foreslåede strafferamme for overtrædelse af et indrejse- og
opholdsforbud på bøde eller fængsel indtil 6 år plads i strafferammen til at
fastsætte en passende straf også i de allergroveste tilfælde, herunder hvor
en gerningsmand systematisk for vindings skyld har organiseret indrejse
eller ophold i strid med indrejse- og opholdsforbuddet for et større antal
danske statsborgere eller herboende udlændinge.
Med hensyn til den konkrete straf for indrejse eller ophold uden fornøden
tilladelse fremgår det af bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 3, at
straffen for overtrædelse af et indrejse- og opholdsforbud i
førstegangstilfælde som udgangspunkt vil kunne fastsættes til en kortere
fængselsstraf udmålt i måneder. Under formildende omstændigheder –
herunder når en person godtgør at have haft et anerkendelsesværdigt
formål med indrejsen eller opholdet – vil straffen dog som udgangspunkt
kunne fastsættes til bøde. Strafudmålingen vil fortsat bero på domstolenes
konkrete vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i
sagen, og det angivne strafniveau vil derfor kunne fraviges i op- eller
nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag foreligger skærpende
eller formildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om
straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.
Justitsministeriet kan på denne baggrund bekræfte, at udgangspunktet for
strafudmålingen i almindelighed vil være en fængselsstraf udmålt i
måneder og ikke i år.
Dansk Journalistforbund
anfører, at indrejse- og opholdsforbud risikerer
at vanskeliggøre arbejdsvilkårene for journalister og andre mediearbejdere.
Frihed for journalister til at kunne bevæge sig rundt i verden og rapportere
om det, man finder væsentligt, er helt afgørende for, at aktører fra den frie
presse kan give os alle sammen et indblik i, hvad der foregår i eksempelvis
områder med væbnede konflikter. Der bør derfor etableres nogle
3
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
administrative rutiner, som helt enkelt kan undtage de relevante
journalister fra disse indrejse- og opholdsforbud.
Det er forbundets opfattelse, at hvis man fra lovgivers side sørger for den
tilstrækkelige og præcise kriminalisering af det, som man ønsker at straffe
– nemlig deltagelsen i væbnede konflikter – så er bestemmelserne om
indrejse- og opholdsforbud overflødige. Og omvendt kan lovgiver med
indrejse- og opholdsforbuddet risikere at ramme en personkreds, som har
nogle helt legitime og rimelige begrundelser for at rejse og opholde sig i
området, herunder journalister, der vil rapportere fra konflikten.
Det er forbundets opfattelse, at beslutninger om, for hvilke lande eller
områder indrejse- og opholdsforbuddet skal gælde, ikke skal træffes
administrativt, men derimod skal træffes af Folketinget, så der er åbenhed
og gennemsigtighed om dem.
Dansk Journalistforbund støtter, at forbundets medlemmer på én eller
anden måde og mere eller mindre som samlet gruppe kan undtages for
indrejse- og opholdsforbuddet. Forbundet finder imidlertid ikke
bemærkningerne til lovudkastet herom helt udtømmende. Der lægges i
bemærkningerne op til, at undtagelsen for forbuddet kan gælde
journalister, der skal rejse ind i og opholde sig i et område med henblik på
at udføre journalistisk arbejde for et massemedium, der er omfattet af
medieansvarsloven. Denne formulering synes at være møntet på de
journalister, der er ansatte eller direkte tilknyttet en bestemt avis, tv- eller
radiostation. Det udelukker imidlertid den meget store del af de
journalister,
der
i
dag
rapporterer
fra
konfliktområder:
Freelancejournalister, som ikke er ansat på eller direkte tilknyttet et
bestemt medie, men som tager af sted til det pågældende område, og laver
en række reportager mv., som de efterfølgende afsætter til forskellige
medier og syndikater. Forbundet vurderer, at freelancerne er den
overvejende del af de danske udlandsjournalister, og mener, at alle
medlemmer af Dansk Journalistforbund – ansatte såvel som freelancere –
bør stilles lige.
Danske Medier
finder, at kravene om tilladelse til indrejse/ophold efter
ansøgning, herunder fristen herfor, giver anledning til væsentlige praktiske
problemer for danske medier, som i yderste konsekvens vil kunne være i
strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10.
Danske Medier har overordentligt vanskeligt ved at forstå, at en
tilladelsesordning, der i ethvert tilfælde vil medføre forsinkelse af den frie
4
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
presses dækning af emner af væsentlig offentlig interesse, helt generelt kan
siges at opfylde betingelserne, herunder kravet om proportionalitet i artikel
10, stk. 2.
Danske Medier bemærker, at tilladelsesordningen ikke forhindrer, at
personer rejser ud for at deltage i en væbnet konflikt, der involverer
terrorgrupper, men alene betyder, at de pågældende lettere kan straffes
efter deres eventuelle hjemkomst til Danmark.
Danske Medier kan ikke afvise, at der for nogle personer eller grupper af
personer kan være ræson i den foreslåede ordning, men finder det dog
stærkt problematisk, at der – alene for at undgå et bevistema – indføres en
rigid tilladelsesordning, der ifølge bemærkningerne til lovudkastet ”vil
kunne betyde, at personer med et anerkendelsesværdigt formål i det
pågældende område (eksempelvis […] journalister, der skal dække
konflikten for et nyhedsmedie) bliver mærkbart forsinket i deres afrejse.”
Det fremgår af bemærkningerne til lovudkastet, at der vil være en række
forudsætninger for en kollektiv tilladelse til en virksomheds medarbejdere
eller til medlemmer af Dansk Journalistforbund med pressekort, og
tilladelsen vil i øvrigt bero på myndighedens skøn. Såfremt en kollektiv
tilladelse for en virksomheds, herunder en medievirksomheds
medarbejdere, eller medlemmer af Dansk Journalistforbund vitterlig skulle
være en reel mulighed efter den foreslåede § 114 j, vil det efter Danske
Mediers opfattelse være betydeligt enklere og mere operationelt generelt at
undtage personer, der er omfattet af retsplejelovens § 172, stk. 1, 2 eller 4,
såfremt de pågældende rejser med henblik på at udføre journalistisk
arbejde. Denne henvisning er kendt og allerede anvendt i retsplejelovens
§§ 29 c, 30 b, 31 a, 32, 41 b og 41 f.
Som det fremgår af pkt. 4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, er
det Justitsministeriets vurdering, at et indrejse- og opholdsforbud i visse
sager vil kunne gøre det lettere at straffe personer, der rejser til et
konfliktområde i udlandet for at deltage i den væbnede konflikt for
eksempelvis en terrororganisation. Med et sådant forbud vil der således
ikke – som tilfældet er i dag – være behov for at føre bevis for, at de
pågældende har overtrådt eksempelvis straffelovens terrorbestemmelser
eller bestemmelsen om landsforræderi i form af tilslutning til en fjendtlig
væbnet styrke. Det vil være tilstrækkeligt, at der kan føres bevis for, at den
pågældende er indrejst eller har opholdt sig i det pågældende område.
5
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Som det ligeledes fremgår, er Justitsministeriet opmærksom på, at en
tilladelsesordning som Model A i Straffelovrådets betænkning vil kunne
betyde, at personer med et anerkendelsesværdigt formål i det pågældende
område (eksempelvis journalister, der skal dække konflikten for et
nyhedsmedie) bliver mærkbart forsinket i deres afrejse.
På den baggrund adskiller lovforslaget sig fra Model A i Straffelovrådets
betænkning på den måde, at myndighederne bemyndiges til foruden
individuelle tilladelser til bestemte personer også at udstede kollektive
tilladelser til en gruppe af personer, der afgrænses ud fra deres tilknytning
til en bestemt virksomhed eller organisation mv., således at de pågældende
ikke vil skulle ansøge om individuel tilladelse. Derved begrænses også
ulemperne for de personer, der vil være omfattet af sådanne kollektive
tilladelser.
Bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 3, indeholder eksempler på den
mulige anvendelse af det foreslåede § 114 j, stk. 4, 2. pkt., om, at tilladelse
kan gives til en gruppe af personer, der er tilknyttet en bestemt virksomhed
eller organisation mv. Som det fremgår heraf, beror det på myndighedens
skøn, om og i givet fald i hvilket omfang myndigheden finder grundlag for
at give sådanne kollektive tilladelser til virksomheder og organisationer
mv. Der er tale om en ny ordning, hvor der bør være mulighed for løbende
at justere praksis i lyset af indhøstede erfaringer. Justitsministeriet finder
det på denne baggrund ikke hensigtsmæssigt på nuværende tidspunkt at
indlægge mere detaljerede bindende forudsætninger for myndighedens
udnyttelse af bemyndigelsen. Som generel retningslinje gælder imidlertid,
at kollektive tilladelser bør gives i alle tilfælde, hvor det skønnes foreneligt
med de hensyn, som begrunder indrejse- og opholdsforbuddet.
Efter Justitsministeriets opfattelse giver lovforslaget dermed mulighed for
at afbalance hensynet til at modvirke indrejse og ophold under falsk
foregivende af, at formålet er journalistisk, med hensynet til i videst muligt
omfang at undgå at besværliggøre eller forsinke journalisters arbejde.
Det foreslås, at området for et indrejse- og opholdsforbud fastsættes
administrativt, så der om nødvendigt hurtigt og enkelt kan ske tilpasninger
afhængig af udviklingen i det pågældende område. Med hensyn til åbenhed
bemærkes, at der i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 3, er indsat en
bindende forudsætning om, at justitsministeren, før der udstedes en
bekendtgørelse om at udpege et område for et indrejse- og opholdsforbud
6
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
eller om ændring eller ophævelse af en sådan bekendtgørelse, vil orientere
Folketingets Retsudvalg om den påtænkte bekendtgørelse.
Med hensyn til lovforslagets forhold til menneskerettighederne henvises til
pkt. 6 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Institut for Menneskerettigheder
anfører, at der ikke er nogen
umiddelbar sammenhæng mellem, hvornår en dansk statsborger eller en
person bosat i Danmark kan straffes for at tilslutte sig en væbnet styrke,
der kæmper mod Danmark (straffelovens § 101 a); hvornår vedkommende
kan meddeles udrejseforbud fra Danmark (paslovens § 2 b); hvornår
vedkommende kan pålægges indrejse- og opholdsforbud i et andet land
eller område (den foreslåede § 114 j i straffeloven); eller hvornår
vedkommende kan overvåges af Forsvarets Efterretningstjeneste (lov nr.
1571 af 15/12/2015). Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med
henblik på at fremme menneskerettighederne – at Justitsministeriet
nærmere redegør for samspillet mellem de nævnte fire
lovgivningsinitiativer.
Formålet med straffelovens § 101 a er navnlig at fastslå, at danske
statsborgeres og herboende udlændinges tilslutning til en fjendtlig væbnet
styrke under en væbnet konflikt i alle tilfælde er landsforræderi.
Formålet med paslovens § 2 b er navnlig at imødegå udviklingen med
personer, der rejser fra Danmark til udlandet for at tilslutte sig militante
oprørsbevægelser og deltage i væbnet kamp. Bestemmelsen giver under
visse betingelser mulighed for ved en konkret administrativ afgørelse at
forbyde en dansk statsborger at udrejse af Danmark.
Som det fremgår af pkt. 1 i lovforslagets almindelige bemærkninger, er
formålet med det foreslåede indrejse- og opholdsforbud at gøre det lettere
at straffe personer, der indrejser eller opholder sig i et konfliktområde for
at deltage i en væbnet konflikt for eksempelvis en terrororganisation.
Formålet med lov nr. 1571 af 15. december 2015 er at styrke Forsvarets
Efterretningstjenestes muligheder for at kunne løse tjenestens opgaver med
at forebygge og modvirke terrortrusler mod Danmark og danske
interesser.
De modeller, der i deres sigte er nærmest beslægtede, er paslovens § 2 b
og det foreslåede indrejse- og opholdsforbud, idet de begge kan ses som
7
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
forebyggende foranstaltninger med henblik på at modvirke deltagelse i
væbnede konflikter i udlandet. Der er imidlertid en række forskelle, som
bl.a. skyldes, at der er stor forskel på at forbyde udrejse af Danmark (dvs.
udrejse til et hvilket som helst andet land) og at forbyde indrejse i ét eller
flere bestemte områder uden for Danmark. Paslovens § 2 b gælder kun
danske statsborgere, mens det foreslåede indrejse- og udrejseforbud også
gælder for herboende udlændinge. Paslovens § 2 b giver mulighed for at
udstede et udrejseforbud til en konkret person, hvorimod det foreslåede
indrejse- og udrejseforbud giver mulighed for at fastsætte et område, hvor
der generelt skal gælde et forbud mod indrejse og ophold uden tilladelse.
Betingelserne for forbud efter de to regelsæt og for tilladelse til at udrejse
trods udrejseforbud henholdsvis til indrejse og ophold trods indrejse- og
opholdsforbud er også forskellige. Såfremt en person, der er pålagt
udrejseforbud, udrejser af Danmark og uden tilladelse indrejser i et
område, der er omfattet af et indrejse- og opholdsforbud, vil den
pågældende kunne straffes for overtrædelse af begge forbud.
Institut for Menneskerettigheder anfører, at det potentielt vil være et
ganske stort antal lande og områder, som justitsministeren kan forbyde
indrejse- og ophold i. Det antages således, at der i 2013 eksisterede 39
væbnede konflikter i 24 forskellige stater (jf.
The War Report 2013,
Oxford University Press, 2014). Dertil kommer at afgrænsningen af, for
hvilke områder der kan meddeles indrejse- og opholdsforbud, ikke er
særlig præcist formuleret og overlader et vidt skøn til justitsministeren.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
menneskerettighederne – at Justitsministeriet nærmere præciserer og
afgrænser betingelserne for, hvornår der kan meddeles indrejse- og
opholdsforbud for et område.
Bemyndigelsen til at fastsætte et indrejse- og udrejseforbud er begrænset
til områder, hvor en gruppe eller sammenslutning som nævnt i
straffelovens § 114 e er part i en væbnet konflikt. Efter Justitsministeriets
opfattelse er dette både en hensigtsmæssig og tilstrækkelig afgrænsning af
bemyndigelsen. Da regeringen inden for denne ramme bør have en bred
skønsmæssig beføjelse til at beslutte, om der for et område skal fastsættes
et indrejse- og udrejseforbud – hvor der som anført i bemærkningerne til
lovforslagets § 1, nr. 3, kan lægges vægt på f.eks. sikkerhedsmæssige
hensyn og statens forhold til fremmede magter og internationale
organisationer – vil det ikke være hensigtsmæssigt at indlægge mere
detaljerede bindende forudsætninger for myndighedens udnyttelse af
bemyndigelsen.
8
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Institut for Menneskerettigheder anfører, at en person har en ufravigelig ret
til at indrejse i sin hjemstat, jf. artikel 3 i 4. Tillægsprotokol til Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention. Denne ret undermineres, hvis
indrejse i hjemlandet forbydes, således at den pågældende risikerer at blive
idømt op til 6 års fængsel for indrejse i hjemlandet, hvis vedkommende
ikke kan opnå tilladelse til indrejse og ophold i hjemlandet. Institut for
Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at undgå brud på
menneskerettighederne – at Justitsministeriet ændrer den foreslåede § 114
j, så der ikke kan ske brud på personers ret til at indrejse i deres hjemland.
Artikel
3
i
4.
tillægsprotokol
til
Den
Europæiske
Menneskerettighedskonvention sikrer statsborgere mod udvisning fra
deres hjemstat samt mod en de facto udvisning i form af afskæring af
muligheden for indrejse i hjemstaten – altså en situation, hvor den
modtagende stat nægter den pågældende statsborger at indrejse i staten.
Lovforslaget indeholder ikke bestemmelser om udvisning fra Danmark af
egne statsborgere eller indrejseforbud i Danmark til egne statsborgere.
Lovforslaget regulerer derimod danske statsborgeres ret eller retten for
personer med bopæl i Danmark til at indrejse i en anden stat. En sådan
regulering er, uanset om den pågældende er statsborger i den anden stat,
ikke omfattet af artikel 3 i 4. tillægsprotokol til Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, idet artikel 3 i 4. tillægsprotokol ikke har
eksterritorial virkning.
Som anført i pkt. 6 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget er retten
til at udrejse til et land efter den enkeltes eget valg omfattet af artikel 2 i 4.
tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og der
henvises til det, der er anført herom i pkt. 6 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Institut for Menneskerettigheder anfører, at et indgreb i
bevægelsesfriheden foreslået i § 114 j efter instituttets opfattelse næppe
kan begrundes under henvisning til artikel 2 i 4. Tillægsprotokol til til Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention. Artikel 2, stk. 1, regulerer
bevægelsesfriheden i Danmark og på dansk territorium, og Danmark kan
under henvisning til artikel 2, stk. 3, lovligt begrænse denne rettighed på
dansk territorium. Det er således tvivlsomt, om Danmark med henvisning
9
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
til artikel 2 kan indføre begrænsninger i bevægelsesfriheden på andre
staters territorium.
Dertil kommer, at en den stat, hvor Danmark har gjort det strafbart for
danske statsborgere mv. at opholde sig i visse områder, er menneskeretligt
forpligtet til at sikre, at alle, der lovligt opholder sig i staten, herunder
danske statsborgere og bosatte i Danmark, har ret til bevægelsesfrihed på
statens territorium. Den pågældende stat kan kun foretage indgreb i retten
til bevægelsesfrihed, hvis det er foreskrevet ved lov og nødvendigt og
proportionalt af hensyn til den nationale sikkerhed, offentlige orden mv. i
den pågældende stat, og den pågældende stat har også en positiv
forpligtelse til at sikre, at private og offentlige myndigheder, herunder
danske myndigheder, ikke foretager indgreb i retten til bevægelsesfrihed
på den pågældende stats territorium. Institut for Menneskerettigheder
anbefaler – med henblik på at undgå brud på menneskerettighederne – at
Justitsministeriet nærmere redegør for, om det er i overensstemmelse med
menneskeretlige forpligtelser, at Danmark begrænser bevægelsesfriheden
for personer, der opholder sig i andre stater.
Med hensyn til lovforslagets forhold til menneskerettighederne henvises til
pkt. 6 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Institut for Menneskerettigheder anfører, at det ikke er nærmere beskrevet
i bemærkningerne til den foreslåede § 114 j, hvad der menes med udøvelse
af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste. Institut for
Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
menneskerettighederne – af Justitsministeriet præciserer i bemærkningerne
til den foreslåede § 114 j, hvad der menes med udførelse af dansk,
udenlandsk og international offentlig tjeneste.
Henvisningen til offentlig tjeneste og hverv skal forstås på samme måde
som i andre af straffelovens bestemmelser, eksempelvis §§ 122, 144, 152
og 155-157 a.
Institut for Menneskerettigheder anfører, at det ikke forekommer åbenbart,
at der er dansk straffemyndighed efter straffelovens § 8 til at straffe danske
statsborgere og bosatte i Danmark, som indrejser eller tager ophold i et af
justitsministeren forbudt område i en anden stat. Institut for
Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
menneskerettighederne – at Justitsministeriet nærmere redegør for, hvorfor
der er dansk straffemyndighed efter straffelovens § 8 til at straffe indrejse
10
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
og ophold i et af justitsministeren fastsat forbudt område i en anden stat,
eller at der alternativt indsættes en ny bestemmelse i straffeloven, der
udtrykkeligt sikrer dansk straffemyndighed.
Som anført i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 3, vil der, hvis de
handlinger, som konstituerer indrejse eller ophold (herunder eventuelt i
form af medvirkens- eller forsøgshandlinger), ikke helt eller delvis er
foretaget i den danske stat eller på dansk fartøj som nævnt i straffelovens §
6, være dansk straffemyndighed efter straffelovens § 8, nr. 1, og for så vidt
angår danske statsborgere og personer med bopæl i den danske stat tillige
efter straffelovens § 8, nr. 3.
Det er således med forslaget om at placere den foreslåede § 114 j om
indrejse- og opholdsforbud i straffelovens kapitel 13 forudsat, at
overtrædelser af bestemmelsen vil være omfattet af straffelovens § 8, nr. 1.
Det er endvidere forudsat, at den foreslåede § 114 j pålægger danske
statsborgere og herboende udlændinge – men ikke udlændinge bosat i
udlandet, som måtte medvirke til overtrædelse af § 114 j – pligter, som
skal iagttages i udlandet, jf. straffelovens § 8, nr. 3.
Røde Kors
er bekymret for, at et indrejse- og opholdsforbud kan begrænse
eller besværliggøre anerkendte humanitære aktørers adgang til ofre for
væbnede konflikter. Det er for alle dele af Røde Kors-bevægelsen
afgørende, at alle ofre for væbnede konflikter får adgang til hjælp og
beskyttelse, og Røde Kors skal i overensstemmelse med den humanitære
folkeret og Røde Kors-bevægelsens folkeretlige grundlag have adgang til
at yde denne hjælp og beskyttelse. Røde Kors er i den humanitære folkeret
af staterne og det internationale samfund givet en særstilling med det
formål, at alle ofre for væbnede konflikter skal have den hjælp og
beskyttelse, som de har behov for. Baggrunden er, at staterne og
internationale regeringsorganisationer som FN i væbnede konflikter
desværre ofte ikke har mulighed for at yde humanitær bistand, og
forventningen er, at Røde Kors via sin neutralitet og adgang kan udføre det
nødvendige hjælpe- og beskyttelsesarbejde.
I Syrien betyder det f.eks., at Syrisk Arabisk Røde Halvmåne (SARC)
udfører Røde Kors’ traditionelle hjælpearbejde i den (de) væbnede
konflikter som pågår i Syrien. Arbejdet udføres i samarbejde med bl.a.
Røde Kors i Danmark, Den internationale Røde Kors Komité (ICRC),
Forbundet af Røde Kors og Røde Halvmåne selskaber (IFRC) samt andre
nationale Røde Kors- og Røde Halvmåne-selskaber. I vores konkrete
11
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
hjælpearbejde er danske Røde Kors-delegater ligeledes ofte ansat i ICRC
og IFRC og i andre nationale Røde Kors- og Røde Halvmåne-selskaber.
Det er Røde Kors’ opfattelse, at den særlige status, organisationen har, bør
føre til, at Røde Kors generelt undtages fra kravet om at søge tilladelse på
linje med indrejse som led i udøvelse af offentlig tjeneste og hverv.
Såfremt Røde Kors skal søge om forudgående tilladelse, frygter Røde
Kors, at det i det ekstreme, men desværre sandsynlige tilfælde, kan udgøre
en afgørende begrænsning for Røde Kors’ adgang til ofrene for væbnet
konflikt, hvilket i sidste ende kan koste menneskeliv. Dette kan f.eks. være
tilfældet, hvis Røde Kors uventet og pludselig får humanitær adgang til et
område, der er omfattet af indrejse- og opholdsforbuddet, og Røde Kors
først skal søge om tilladelse.
Uanset Røde Kors’ særlige stilling i henhold til den humanitære folkeret
kan Røde Kors efter Justitsministeriets opfattelse ikke anses som en
offentlig myndighed. Arbejde udført for Røde Kors er dermed heller ikke i
kraft heraf omfattet af den foreslåede undtagelse af indrejse og ophold
som led i udøvelse af offentlig tjeneste eller hverv fra kravet om tilladelse.
Justitsministeriet finder det endvidere ikke hensigtsmæssigt at fastsætte en
særlig undtagelse for Røde Kors’ medarbejdere.
Lovforslaget giver imidlertid Røde Kors mulighed for at ansøge om en
generel tilladelse til, at Røde Kors’ medarbejdere indrejser og opholder
sig i et område, hvor der gælder et indrejse- og opholdsforbud. En sådan
tilladelse vil kunne gives til en organisation som Røde Kors, selv om
organisationen ikke har aktuelle planer om at sende medarbejdere til
området. Med en sådan generel, stående tilladelse vil Røde Kors’
medarbejdere have mulighed for straks at indrejse i et område, som Røde
Kors uventet og pludselig får humanitær adgang til.
Professor Jørn Vestergaard
har anført, at udbyttet af et indrejse- og
opholdsforbud formentlig ikke står i rimeligt forhold til de principielle
betænkeligheder, det giver anledning til, og de ressourcer, der skal bruges
på at administrere det. Al tilgængelig viden viser, at de mest optændte
fremmedkrigere ikke lader sig skræmme af en trussel om straf, men er
villige til at sætte livet på spil i uforfærdet søgen efter spænding,
bekræftelse på personlig identitet mv. Man kan ikke med hverken
lovgivning eller andre foranstaltninger lukke alle smuthuller for de mest
ihærdige, som forholdsvis let kan finde rejseruter og holde sig under
radaren.
12
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Hvis det kan bevises, at en person uden forhåndstilladelse og
anerkendelsesværdigt formål er udrejst til en forbudszone, uden at der
tillige kan føres fornødent bevis for, at vedkommende har ovetrådt andre
forbud, må det forventes, at strafværdigheden af overtrædelsen vil blive
anset for at være forholdsvis beskeden og virkningen af ordningen
tilsvarende begrænset. Forslaget indebærer en betragtelig risiko for at
ramme aktiviteter, som kan være helt harmløse. Ansøgningsproceduren vil
blive besværlig, og det kan næppe undgås, at der i nogle tilfælde skønnes
forkert ved bedømmelsen af, om formålet med rejsen eller opholdet er
anerkendelsesværdigt. Og muligheden for at få domstolene til at rette op
på fejlskøn uden samtidig indførelse af særlige proceslettelser er illusorisk.
Helt grundlæggende bevæger man sig på kanten af menneskerettighederne,
når man generelt kræver forhåndstilladelse til udrejse. Både 4.
Tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og
FN-konventionen om borgerlige og politiske rettigheder stiller forholdsvis
strenge krav for at anerkende undtagelser til borgernes ret til at rejse frit.
Europarådets nyligt vedtagne tillægsprotokol til konventionen om
forebyggelse af terrorisme forudsætter således, at et rejseforbud kræver
bevis for, at det faktiske formål med rejsen er at deltage i terrorhandlinger
eller at lade sig oplære i terrorisme.
Som det fremgår af pkt. 4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, er
det Justitsministeriets vurdering, at et indrejse- og opholdsforbud i visse
sager vil kunne gøre det lettere at straffe personer, der rejser til et
konfliktområde i udlandet for at deltage i den væbnede konflikt for
eksempelvis en terrororganisation. Med et sådant forbud vil der således
ikke – som tilfældet er i dag – være behov for at føre bevis for, at de
pågældende har overtrådt eksempelvis straffelovens terrorbestemmelser
eller bestemmelsen om landsforræderi i form af tilslutning til en fjendtlig
væbnet styrke. Det vil være tilstrækkeligt, at der kan føres bevis for, at den
pågældende er indrejst eller har opholdt sig i det pågældende område.
Det fremgår også af pkt. 4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, at
Justitsministeriet er opmærksom på, at det fortsat vil kunne være
vanskeligt at gennemføre en straffesag mod formodede fremmedkrigere,
idet disse må forventes typisk at ville prøve at skjule deres aktiviteter og
rejserute.
13
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
Efter en samlet vurdering foreslår Justitsministeriet imidlertid at indsætte
en ny bestemmelse i straffelovens kapitel 13 om indrejse- og
opholdsforbud i visse konfliktområder.
Med hensyn til lovforslagets forhold til menneskerettighederne henvises til
pkt. 6 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
3. Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation
Institut for Menneskerettigheder
anfører, at det ikke altid er klart, om en
gruppe eller sammenslutning begår eller har til hensigt at begå handlinger
omfattet af straffelovens § 114 eller § 114 a. Instituttet henviser til, at
staffelovens § 114 og § 114 a er ganske upræcise, og at der har været
betydelig tvivl og ført adskillige retssager om, hvornår en organisation kan
betegnes som en terrororganisation efter straffelovens § 114, jf. bl.a.
Højesterets domme i den såkaldte ”Fighters and Lovers”-sag (U 2009.1453
H) og i ROJ TV-sagen (U 2014.1540 H). Institut for Menneskerettigheder
anbefaler – med henblik på at fremme menneskerettighederne – at
Justitsministeriet nærmere præciserer, hvad der menes med en gruppe eller
sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet
af § 114 eller § 114 a, herunder om en sådan gruppe også kan være statslig
eller et statsligt organ.
Den foreslåede § 114 i om modtagelse af økonomisk støtte fra en
terrororganisation, der er udformet i overensstemmelse med
Straffelovrådets forslag og lovudkast, anvender bl.a. udtrykket ”gruppe
eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger
omfattet af § 114 eller § 114 a”. Der henvises således til allerede
gældende bestemmelser i straffeloven, og tilsvarende henvisninger til
straffelovens §§ 114 og 114 a anvendes allerede i straffelovens §§ 114 b-
114 e. Det er efter Justitsministeriets opfattelse på denne baggrund
hverken hensigtsmæssigt eller nødvendigt i bemærkningerne til
lovforslaget nærmere at præcisere, hvad der menes med en gruppe eller
sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger
omfattet af § 114 eller § 114 a. Det er ikke hensigtsmæssigt, bl.a. fordi
man derved ville søge at præcisere fortolkningen af gældende
bestemmelser, som ikke foreslås ændret, og i forhold til hvilke der dermed
ville være tale om ”efterarbejder” og ikke forarbejder. Det er ikke
nødvendigt, fordi de tvivlsspørgsmål, der måtte være, kan afklares i
retspraksis, sådan som det også er sket i hidtidig retspraksis, herunder i de
højesteretsdomme, der nævnes i høringssvaret.
14
 L 187 - 2015-16 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren
III.
Lovforslaget
I forhold til det udkast til lovforslag, der har været i høring, er der i det
fremsatte lovforslag navnlig foretaget følgende ændringer:
1.
Lovforslagets titel er ændret, så det fremgår af titlen, at det med lovfor-
slaget også foreslås at ophæve Lov, hvorved det forbydes fra dansk
Territorium at understøtte krigsførende Magter (jf. lovforslagets § 2).
2.
Der er i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 3, indsat en bindende
forudsætning om, at justitsministeren, før der udstedes en bekendtgørelse
om at udpege et område for et indrejse- og opholdsforbud eller om
ændring eller ophævelse af en sådan bekendtgørelse, vil orientere
Folketingets Retsudvalg om den påtænkte bekendtgørelse.
15