UUI, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 680: Spm., om afgørelsen Biao mod Danmark kan efterleves, og at de oprindelige intentioner med 26-årsreglen kan gennemføres, ved at ophæve 26-årsreglen og i stedet indføre objektive kriterier i tilknytningskravet, til udlændinge-, integrations- og boligministeren

Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2015-16
UUI Alm.del
Offentligt

Ministeren

Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Orientering om behandlingen af konkrete sager om ægtefællesammenføring

efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom i klagesagen

Biao mod

Danmark

(38590/10)

Indledning

27. juni 2016

Familiesammenføring

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

Sags nr.

Akt-id

6198 4000

[email protected]

www.uibm.dk

36977191

2016 - 4691

90421

Den 24. maj 2016 afsagde Storkammeret ved Den Europæiske Menneskeret-

tighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen) dom i sagen Biao mod Danmark.

Menneskerettighedsdomstolen fandt med stemmerne 12-5, at Danmark har

krænket Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 14 (for-

bud mod diskrimination) sammenholdt med artikel 8 (retten til familieliv).

Klagesagen

Biao mod Danmark

2.1.

Sagen drejer sig om et konkret afslag på familiesammenføring, der blev givet

til den tidligere togolesiske statsborger, Ousmane Biao.

Ousmane Biao blev dansk statsborger i 2002 og søgte i 2003 om at få sin ghanesi-

ske ægtefælle, Asia Biao, familiesammenført til Danmark.

Udlændingestyrelsen meddelte i 2003 afslag på ansøgningen. Afslaget på familie-

sammenføring blev givet under henvisning til tilknytningskravet i udlændingelo-

vens § 9, stk. 7, som indebærer, at ægtefællers eller samleveres samlede tilknyt-

ning til Danmark skal være større end deres samlede tilknytning til et andet land.

Udlændingestyrelsens afslag blev stadfæstet af Integrationsministeriet i 2004.

I 2004 var der imidlertid blevet indført en undtagelse til tilknytningskravet – den

såkaldte 28-årsregel (nu 26-årsreglen) – således at personer, der har været danske

statsborgere i 28 år, og personer, der er født og opvokset i Danmark eller kommet

hertil som børn og har opholdt sig lovligt i Danmark i 28 år, ikke skal opfylde til-

knytningskravet, jf. udlændingeloven § 9, stk. 7.

Ousmane Biao og dennes ægtefælle rejste herefter sag ved domstolene og gjorde

under sagen bl.a. gældende, at de i strid med artikel 14, jf. artikel 8, i EMRK blev

Side

1/5

UUI, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 680: Spm., om afgørelsen Biao mod Danmark kan efterleves, og at de oprindelige intentioner med 26-årsreglen kan gennemføres, ved at ophæve 26-årsreglen og i stedet indføre objektive kriterier i tilknytningskravet, til udlændinge-, integrations- og boligministeren

udsat for diskrimination, idet de – i modsætning til andre danske statsborgere

med udenlandske ægtefæller, som var omfattet af 28-årsreglen (nu 26-årsreglen)

– skulle opfylde tilknytningskravet.

Udlændingemyndighedernes afslag på familiesammenføring blev opretholdt af

Østre Landsret i 2007 og af Højesteret ved dom af 13. januar 2010 (dissens med

stemmerne 4-3). Klagerne indbragte den 12. juli 2010 sagen for Menneskeret-

tighedsdomstolen.

2.2.

Kammeret ved Menneskerettighedsdomstolen afsagde den 25. marts 2014

dom i sagen. I dommen, der er afsagt med dissens (4-3), fandt Menneskeret-

tighedsdomstolen, at der i den konkrete sag ikke forelå en krænkelse af EMRK.

Dommen indeholdt dog en række kritiske generelle betragtninger vedrørende 28-

årsreglen. I forhold til klagen vedrørende tilknytningskravet fandt Menneskeret-

tighedsdomstolen, at der ikke forelå nogen krænkelse af EMRK artikel 8.

Sagen blev herefter indbragt for Storkammeret ved Menneskerettighedsdomsto-

len, hvor den på baggrund af de skriftlige bemærkninger blev behandlet mundtligt

den 1. april 2015 i Strasbourg.

Menneskerettighedsdomstolen forholder sig i Biao-sagen alene til 28-årsreglen

(undtagelsen) og ikke til tilknytningskravet (hovedreglen) i udlændingelovens § 9,

stk. 7.

Flertallet af Storkammeret ved Menneskerettighedsdomstolen finder i sin dom af

24. maj 2016, at 28-årsreglen (nu 26-årsreglen) er et udtryk for indirekte forskels-

behandling på baggrund af etnicitet, og at en sådan indirekte forskelsbehandling

alene er lovlig, hvis den er begrundet i tvingende og meget vægtige hensyn, der

ikke relaterer sig til etnicitet, hvilket Storkammerets flertal ikke fandt 28-årsreglen

var. Danmark har derfor krænket artikel 14 sammenholdt med artikel 8 i EMRK.

Storkammerets flertal er således enig med mindretallet i Højesterets dom af 13.

januar 2010 i, at 28-årsreglen (nu 26-årsreglen) er et udtryk for indirekte forskels-

behandling på baggrund af etnicitet.

Dommens konsekvenser

Menneskerettighedsdomstolens dom i Biao-sagen har først og fremmest betyd-

ning mellem sagens parter (den danske stat på den ene side og ægteparret Biao

på den anden side), og Menneskerettighedsdomstolen har fastslået, at klagernes

rettigheder efter artikel 14 sammenholdt med artikel 8 i EMRK er blevet krænket

og som følge heraf tilkendt klagerne 6.000 euro i godtgørelse for ikke-økonomisk

skade.

Danmark er efter artikel 46 i EMRK retligt forpligtet til at betale dette beløb til

klagerne.

Side

2/5

Dommens betydning kan imidlertid ikke begrænses til ægteparret Biao, idet Men-

neskerettighedsdomstolen i sin begrundelse for afgørelsen har fastslået, at 28-

årsreglen (nu 26-årsreglen) i sig selv er et udtryk for indirekte forskelsbehandling

på baggrund af etnicitet i strid med artikel 14 sammenholdt med artikel 8 i EMRK.

Dommen må således tages som udtryk for, at Menneskerettighedsdomstolen i

tilsvarende sager, som måtte blive indbragt for Domstolen, vil nå frem til samme

resultat.

Det følger af Menneskerettighedsdomstolens praksis om artikel 46 i EMRK, at

medlemsstaten er forpligtet til at træffe generelle foranstaltninger i sin retsorden

med henblik på at stoppe krænkelsen, som Menneskerettighedsdomstolen har

fundet. Efter EMRK artikel 46 er Danmark derfor forpligtet til at fjerne det diskri-

minerede element i den gældende udlændingelovs § 9, stk. 7.

Overvejelser i anledning af dommen

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har i samarbejde med Justitsmini-

steriet vurderet dommens betydning for verserende og kommende konkrete sa-

ger om ægtefællesammenføring, og der kan i forlængelse heraf gives udtryk for

følgende vurdering:

4.1.

Indtil der indføres ny lovgivning for at fjerne det diskriminerede element i den

retstilstand, der følger af den gældende udlændingelovs § 9, stk. 7, vil det være

overladt til de retsanvendende myndigheder (Udlændingestyrelsen, Udlændinge-

nævnet og i sidste instans domstolene) at fastlægge dommens betydning for,

hvordan udlændingeloven skal fortolkes og dermed, hvad der er retstilstanden på

området.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention ved lov nr. 285 af 29. april 1992 (inkorporeringsloven) er inkorporeret

i dansk ret.

Danske domstole fortolker og anvender dansk ret i lyset af og med de begræns-

ninger, der følger af EMRK’s bestemmelser, hvilket bl.a. indebærer, at dansk ret

fortolkes og anvendes på en sådan måde, at et eventuelt brud på konventionen

undgås. EMRK og Menneskerettighedsdomstolens praksis synes at indgå med en

sådan vægt, at danske domstole er rede til at se bort fra lovgivers intentioner med

en bestemmelse, hvis en efterlevelse af intentionen vil indebære en krænkelse af

EMRK, jf. betænkning 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskon-

ventioner i dansk ret, hvori der er foretaget en gennemgang af sager, hvor danske

domstole har anvendt EMRK.

I lyset heraf vil de retsanvendende myndigheder i forbindelse med afgørelsen af

konkrete sager om ægtefællesammenføring skulle anlægge en fortolkning af ud-

lændingelovens § 9, stk. 7, som indebærer, at det diskriminerede element i be-

stemmelsen fjernes.

Side

3/5

4.2.

I modsætning til andre typer krænkelser, hvorved dansk lovgivning findes i

strid med Danmarks internationale forpligtelser, indebærer en krænkelse af for-

buddet mod diskrimination, at der vil være flere muligheder, hvorpå der kan føl-

ges op på dommen.

I den foreliggende sag kan der således anlægges en fortolkning, som indebærer, at

alene 26-årsreglen bortfortolkes. Det vil betyde, at tilknytningskravet vil gælde for

alle, der søger ægtefællesammenføring, også for herboende personer, der har

været danske statsborgere i 26 år, og herboende personer, der er født og opvok-

set i Danmark eller er kommet hertil som børn og har opholdt sig lovligt i Danmark

i 26 år.

Der kan også anlægges en fortolkning, som indebærer, at hele bestemmelsen i

udlændingelovens § 9, stk. 7, bortfalder. Det betyder, at tilknytningskravet – og

dermed også 26-årsreglen (undtagelsen til tilknytningskravet) – bortfortolkes i

forhold til alle ansøgere.

Det kan også tænkes, at de retsanvendende myndigheder kan anlægge andre

fortolkninger af lovgivningen. Der kan f.eks. henvises til, at Højesterets mindretal i

Biao-sagen, der som anført underkendte 28-årsreglen, omfortolkede reglen til et

alderskrav (levealder), således at tilknytningskravet ikke gjaldt danske statsborge-

re, der var 28 år eller ældre.

Der ses ikke at være taget stilling til dette eller et tilsvarende spørgsmål i praksis

fra Menneskerettighedsdomstolen og Europarådets Ministerkomité, som følger

op på medlemslandenes efterlevelse af domme fra Menneskerettighedsdomsto-

len.

4.3.

Det må på den anførte baggrund betegnes som usikkert, hvad domstolene vil

nå frem til, hvis problemstillingen forelægges for dem, og dermed, hvad der er

den gældende retstilstand på området i lyset af dommen i Biao-sagen, indtil lovgi-

ver måtte vedtage nye regler på området.

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet og Justitsministeriet finder dog, at

meget taler for, at det er rigtigst at anlægge den fortolkning af udlændingelovens

§ 9, stk. 7, at der ses bort fra 26-årsreglen. Dette indebærer, at der i alle verseren-

de sager, herunder sager, hvor den herboende ægtefælle har haft dansk indføds-

ret i 26 år eller længere, kun meddeles ægtefællesammenføring, hvis ægtefæller-

nes eller samlevernes samlede tilknytning til Danmark er større end ægtefæller-

nes eller samlevernes samlede tilknytning til et andet land. I overensstemmelse

med den gældende retstilstand for personer omfattet af tilknytningskravet kan

ganske særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, dog bevirke, at

tilknytningskravet ikke stilles.

Denne fortolkning indebærer også, at tilknytningskravet har kunnet stilles, og at

der derfor ikke som følge af dommen er anledning til at genoptage tidligere af-

Side

4/5

gjorte sager, hvor der er meddelt afslag på ægtefællesammenføring under hen-

visning til, at tilknytningskravet ikke var opfyldt.

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet og Justitsministeriet har i den for-

bindelse lagt vægt på, at Menneskerettighedsdomstolen, som ovenfor anført,

alene forholder sig til 28-årsreglen (undtagelsen) og ikke til tilknytningskravet

(hovedreglen). Der er således efter disse ministeriers opfattelse ikke i dommen

grundlag for at anse selve tilknytningskravet i strid med EMRK. Menneskeret-

tighedsdomstolen fastslog således (14-3), at der ikke var behov for særskilt at

undersøge klagen om tilknytningskravets forenelighed med EMRK artikel 8. Sam-

tidig peger 28-årsreglens (nu 26-årsreglen) tilblivelseshistorie, herunder at reglen

blev indført som en undtagelsesbestemmelse ved særskilt lov 2 år efter, at til-

knytningskravet var blevet indført (også) for danske statsborgere (hovedreglen),

på, at lovgivers intention har været, at tilknytningskravet skal gælde forud for 28-

årsreglen (nu 26-årsreglen).

4.4.

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har underrettet Udlændinge-

styrelsen om ovenstående fortolkning af udlændingelovens § 9, stk. 7, i lyset af

dommen i Biao-sagen med henblik på, at denne fortolkning kan indgå i forbindel-

se med Udlændingestyrelsens behandling af verserende og kommende sager om

ægtefællesammenføring, herunder i sager om anmodning om genoptagelse af

tidligere meddelte afslag på ægtefællesammenføring.

Det bemærkes i den forbindelse, at Udlændingestyrelsens afgørelser om ægtefæl-

lesammenføring (af de berørte borgere) vil kunne indbringes for Udlændingenæv-

net, der er et uafhængigt domstolslignende organ, og for de almindelige domsto-

le. I det omfang Udlændingenævnet eller domstolene i forbindelse med sådanne

sager måtte anlægge en anden fortolkning af udlændingelovens § 9, stk. 7, end

den, der er givet udtryk for ovenfor, vil Udlændingenævnets og domstolenes for-

tolkning i stedet blive lagt til grund for afgørelsen af sådanne sager.

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet kan i den forbindelse oplyse, at der

pr. 14. juni 2016 er 1.297 verserende sager i Udlændingestyrelsen, hvor den her-

boende ægtefælle er dansk statsborger og er fyldt 26 år.

Det er ikke muligt at belyse antallet af verserende sager om udlændinge, der er

født og opvokset her i landet eller er kommet hertil som mindre børn og har haft

deres opvækst her i landet og har boet lovligt i Danmark i 26 år.

Udlændingemyndighederne vil orientere om ovenstående på udlændingemyndig-

hedernes hjemmeside

www.nyidanmark.dk.

Inger Støjberg

Jesper Gori

Side

5/5