SAU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 254: Spm. om at beregne effekten på den strukturelle beskæftigelse og den strukturelle offentlige saldo, til finansministeren, kopi til skatteministeren

Skatteudvalget 2015-16
SAU Alm.del
Offentligt

Folketingets Skatteudvalg

Christiansborg

17. marts 2016

Svar på Skatteudvalgets spørgsmål nr. 254 (Alm. del) af 18.

februar 2016 stillet efter ønske fra Peter Hummelgaard Thomsen

(S)

Spørgsmål

Ministeren bedes beregne effekten på den strukturelle offentlige saldo af følgende

tiltag:



Afskaffelse af topskatten, finansieret ved en besparelse på optaget på de er-

hvervsfaglige og videregående uddannelser.



Nedsættelse af registreringsafgiften svarende til 2 mia. kr. efter tilbageløb og

adfærd, finansieret ved at sænke udgifterne til Vejdirektoratets anlægsbevillin-

ger med 2 mia. kr.



Nedsættelse af afgifterne på tobak og alkohol svarende EU-minimum, ved en

besparelse på regionernes udgifter til sundhed.

I svaret bedes ministeren opstille en tabel, der for hvert enkelt budgetforbedrende

og budgetforværrende tiltag viser effekterne på den strukturelle beskæftigelse og

den strukturelle saldo. Tabellen bør indeholde tre koloner med umiddelbare effek-

ter, effekter efter tilbageløb og effekter efter tilbageløb og adfærd.

Svar

Finansministeriets beregningsprincipper skal ses i sammenhæng med de overord-

nede finanspolitiske mål, dvs. balance på den strukturelle saldo i 2020 og finans-

politisk holdbarhed. De finanspolitiske mål betyder, at politikændringer skal vur-

deres på baggrund af deres strukturelle virkning på de offentlige finanser. Derfor

opgøres virkningen efter tilbageløb (af moms og afgifter mv) og inkl. adfærdsæn-

dringer, dvs. den reelle påvirkning af det finanspolitiske prioriteringsrum på sigt.

Adfærdsændringer - også kaldet dynamiske effekter - betegner, at politikændringer

kan påvirke husholdningers og virksomheders adfærd fx i form af arbejdsudbud,

opsparing, investering eller forbrugssammensætning. Selve adfærdsændringen er

ofte formålet med politikændringen. Fx er formålet med indførelsen af en afgift

på en vare ofte et ønske om, at mindske forbruget af den pågældende vare og øge

forbruget af andre varer. Det samme gør sig gældende i forhold til strukturrefor-

mer, som fx ændringer af tilbagetrækningsreglerne. En retvisende vurdering af

virkningen af en politikændring på den strukturelle saldo og den finanspolitiske

holdbarhed tilsiger derfor inddragelse af adfærdsændringer.

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

SAU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 254: Spm. om at beregne effekten på den strukturelle beskæftigelse og den strukturelle offentlige saldo, til finansministeren, kopi til skatteministeren

Side 2 af 7

Kriteriet for indregning af adfærdsændringer tager som altovervejende hovedregel

afsæt i faktiske og observerede virkninger af tidligere politikændringer. Når det fx

vælges at indregne adfærdsvirkninger af ændringer i indkomstskatter er det fordi,

det empiriske grundlag peger på, at der må forventes at være væsentlige effekter,

og at grundlaget vurderes at være tilstrækkeligt til at skønne med rimelig sikkerhed

over effekterne.

Den offentlige sektor - dvs. den offentlige service, indkomstoverførslerne og fi-

nansieringerne i form af skatter og afgifter påvirker husholdningernes og virk-

somhedernes adfærd. Disse adfærdseffekter er indeholdt i den måde økonomien

fungerer på i dag, herunder arbejdsudbuddet og den strukturelle ledighed. Det

betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at der er en sikker og dokumenterbar sam-

menhæng mellem alle ændringer af de offentlige indtægter og udgifter og fx ar-

bejdsudbuddet.

I de tilfælde, hvor husholdningernes reale disponible indkomster påvirkes direkte

af de offentlige udgifter og indtægter, er der et rimeligt sikkert grundlag for at

vurdere adfærdseffekterne, herunder arbejdsudbudseffekter. Det gælder i forhold

til indkomstoverførsler samt skatter og afgifter.

De offentlige serviceudgifter og de offentlige investeringer påvirker derimod of-

test ikke direkte husholdningernes disponible indkomster, hvorfor det ofte vil

være vurderingen, at marginale ændringer ikke påvirker arbejdsudbuddet.

Visse offentlige serviceudgifter – fx til daginstitutioner – vil principielt kunne lige-

stilles med tilskud til arbejdsindkomsten, hvorfor ændringer vil kunne påvirke

arbejdsudbuddet. Højere offentlige udgifter til daginstitutioner, der anvendes til

reduceret forældrebetaling, vil kunne udløse en positiv omend beskeden arbejds-

udbudsvirkning (når der ses bort fra finansieringen af de øgede udgifter). Men

generelt er det vurderingen, at en marginal ændring i de offentlige serviceudgifter i

sig selv ikke påvirker arbejdsudbuddet.

På uddannelsesområdet indregnes traditionelt arbejdsudbudsvirkninger af ændret

politik. Er stigende udgifter til uddannelsesområdet foranlediget af flere studeren-

de, påvirker det arbejdsudbuddet. På kort sigt reducerer de flere studerende ar-

bejdsudbuddet, men på sigt betyder et højere uddannelsesniveau et højere ar-

bejdsudbud efter endt uddannelse,

jf. uddybende kommentarer nedenfor.

tabel 1

er givet en oversigt over de varige virkninger på den offentlige saldo og

den strukturelle beskæftigelse af spørgsmålets 3 tiltag, der består af i alt 6 dele.

Side 3 af 7

Tabel 1

Tiltagenes virkning på den strukturelle saldo og den strukturel beskæftigelse

Umiddelbar

virkning

Tiltag:

1. Tiltag

1. Afskaffelse af topskatten

2. Besparelse på optaget på de erhvervsfagli-

ge og videregående uddannelser

2. Tiltag

3. Nedsættelse af registreringsafgiften med 2

mia. kr. efter tilbageløb og adfærd

4. Udgifterne til Vejdirektoratets anlægsbevil-

linger sænkes med 2 mia. kr.

3. Tiltag

5. Nedsættelse af afgifter på tobak og alkohol

svarende til EU-minimum

6. Besparelse på regionernes sundhedsudgif-

ter

-5,1

3,4

-4,9

3,4

-3,4

3,4

900

-5,3

-4,1

-2,0

3.000

[ikke vurderet]

-14,9

-11,3

-8,6

8.300

[Evt. negativ]

Virkning efter

tilbageløb

Virkning efter

tilbageløb og inkl.

adfærd

Virkning på

strukturel

beskæftigelse

fuldtidspersoner

Mia. kr., 2016-niveau

Anm.: 1) Forslaget kan ikke umiddelbart vurderes, jf. tekstens bemærkninger.

Kilde: Skatteministieriet og Finansministeriet.

Nedenfor uddybes beregningerne af de enkelte dele i tiltagene nærmere.

Ad 1. Afskaffelsen af topskatten

har en negativ umiddelbar virkning på den

offentlige saldo på ca. 14,9 mia. kr. Højere disponible indkomster i husholdnin-

gerne giver anledning til et højere forbrug, og dermed højere indtægter fra moms

og afgifter (tilbageløb). Herved reduceres det umiddelbare virkning på den offent-

lige saldo til ca. 11,3 mia. kr.. Ved en nedsættelse af indkomstskatten kan der være

tale om to adfærdsvirkninger i forhold til arbejdsudbuddet. Der kan være en

timeef-

fekt,

hvis skatteændringen påvirker beskatningen af sidst tjente krone, og en

delta-

gelseseffekt,

hvis skatteændringen påvirker gevinsten ved at være i beskæftigelse

frem for at være på overførselsindkomst (kompensationsgraden). Ved afskaffelse

af topskatten skyldes den positive arbejdsudbudseffekt

timeffekten.

Arbejdsudbud-

det vurderes at stige svarende til 8.300 fuldtidspersoner, hvilket reducerer den

varige svækkelse af den offentlige saldo til 8,6 mia. kr. Det skal bemærkes, at be-

regningen er foretaget i forhold til et udgangspunkt, hvor den gradvise forøgelse

af topskattegrænsen frem til 2022 er fuldt gennemført,

jf. Aftale om skattereform,

2012,

og at der desuden er forudsat en parallel reduktion af det skrå skatteloft for

personlig indkomst.

Ad 2. En besparelse på optaget på de erhvervsfaglige og videregående ud-

dannelser

kan ikke vurderes på det foreliggende grundlag. Det skal dog bemær-

kes, at det er normal praksis at indregne adfærdsvirkninger på arbejdsudbuddet af

ændret uddannelsesniveau. En vurdering af det nærværende forslag kræver imid-

lertid en yderligere konkretisering. Det skyldes, at der i dag ikke er et samlet loft

over optaget på erhvervsuddannelser eller videregående uddannelser. Såfremt op-

taget skal begrænses med henblik på at tilvejebringe finansiering til en afskaffelse

Side 4 af 7

af topskatten ville det forudsætte, at der blev fastsat et samlet loft over optaget på

erhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser. Det ville være nødven-

digt for at sikre, at en begrænsning af optaget på et uddannelsesområde ikke blot,

førte til et øget optag på et andet uddannelsesområde.

Et loft over optaget på erhvervsuddannelser og videregående uddannelser skøn-

nes overordnet at være forbundet med følgende modsatrettede effekter:



En andel af de berørte forventes at overgå direkte til beskæftigelse, hvilket vil

give en umiddelbar stigning i indtægter fra skatter og afgifter. I tillæg til spare-

de udgifter til SU og drift af uddannelsesinstitutioner udgør dette den primære

positive saldovirkning af at fastsætte et loft over optaget.



Ufaglærte har imidlertid i gennemsnit en lavere arbejdstilknytning end perso-

ner med en erhvervsuddannelse og en videregående uddannelse, hvilket på sigt

vil trække i retning af et lavere samlet arbejdsudbud og dermed en svækkelse

af saldovirkningen.



En andel af de berørte skønnes derudover ikke at være i stand til at finde be-

skæftigelse, og vil derfor i stedet modtage andre offentlige ydelser, fx kontant-

hjælp, hvor der ligeledes vil være udgifter til aktivering mv.



En andel af de berørte, der overgår til kontanthjælpssystemet, skønnes ligele-

des at få et uddannelsespålæg, hvorfor der alligevel vil være udgifter til SU og

drift i uddannelsessystemet.



En andel af de berørte kan desuden forventes at starte på andre uddannelses-

tilbud, fx en gymnasial uddannelse, produktionsskole mv., hvilket samlet set

reducerer den direkte mindreudgift af at indføre et loft over optaget på er-

hvervsuddannelser og videregående uddannelser.

Det bemærkes, at analyser i

Finansredegørelse 2014

peger på, at ændringer i uddan-

nelsesniveauet på langt sigt kan forventes at være omtrent neutrale for de offentli-

ge finanser, mens der på kort og mellemlangt sigt kan være en styrkelse af de of-

fentlige finanser ved et lavere uddannelsesniveau. I tillæg til saldovirkningen kan et

lavere uddannelsesniveau forventes at svække BNP som følge af lavere produkti-

vitet.

Ad 3. En nedsættelse af registreringsafgiften med 2 mia. kr. efter tilbageløb

og adfærd

vil kunne reducere registreringsafgiftssatserne på 105 og 150 pct. til

hhv. 76 og 121 pct., hvis fradrag i afgiften mv. holdes uændret. Det skal bemær-

kes, at der er betydelig usikkerhed knyttet til vurderingen.

Der et taget udgangspunkt i det strukturelle provenu fra registreringsafgiften, der

skønnes til 18,1 mia. kr. (2016-niveau). Der er endvidere taget udgangspunkt i

sammensætningen af personbilsalget i 2015 og en skønnet ændring i denne sam-

Side 5 af 7

mensætning som følge af reduktionen af den høje registreringsafgiftssats fra 180

til 150 pct. som indgik i

Aftale om finanslov for 2016.

Det er derudover forudsat, at

prisen på personbiler ekskl. afgift er uændret.

En afgiftsnedsættelse, som nedsættelsen af registreringsafgiften, har både en ad-

færdseffekt i forhold til forbruget og arbejdsudbuddet. Arbejdsudbudseffekten

vurderes til ca. 3.000 fuldtidspersoner.

Ad 4. Udgifter til Vejdirektoratets anlægsbevillinger sænkes med 2 mia. kr.

Der indregnes normalt ikke adfærdsvirkninger på arbejdsudbuddet af

offentlige inve-

steringer.

Det skyldes, at højere beskæftigelse som følge af offentlige investeringer,

der udføres af private virksomheder, vil fortrænge anden privat beskæftigelse på

sigt. Det bemærkes, at offentlig infrastruktur kan have betydning for produktivitet

og BNP. Fx blev det i forbindelse med

Vækstplan DK, 2013

besluttet at øge de

offentlige investeringer med samlet 14 mia. kr. i årene frem mod 2020. Det blev i

den forbindelse vurderet, at de forøgede offentlige investeringer strukturelt ville

løfte BNP-niveauet med ca. 1 mia. kr. i 2020

. Det bemærkes endvidere, at det i de

langsigtede fremskrivninger er lagt til grund, at de offentlige investeringer har et

niveau, der løbende vedligeholder og forbedrer det offentlige kapitalapparat, her-

under infrastrukturen. Udmøntning af konkrete projekter indenfor rammerne af

de planlagte offentlige investeringer vil således som udgangspunkt ikke påvirke

BNP og det finanspolitiske prioriteringsrum i forhold til det forudsatte.

Vejdirektoratet har en samlet anlægsbevilling til anlæg og vedligeholdelse af mo-

torveje, øvrige hovedlandsveje og broer på ca. 3 mia. kr. i 2016 (på anlægsbudget-

tet uden for udgiftsloftet). På finansloven for 2016 er Vejdirektoratets samlede

anlægsbevilling i budgetoverslagsårene ca. 3,2 mia. kr. i 2017, ca. 1,8 mia. kr. i

2018 og ca. 1,7 mia. kr. i 2019. Den foreslåede besparelse er således større end

Vejdirektoratets anlægsbudget i 2018 og 2019. Hertil kommer, at der på anlægs-

budgettet i 2016-2019 er projekter, der er i gang. Det vil være forbundet med

modsatrettede merudgifter at aflyse et igangværende projekt, bl.a. idet de udføren-

de entreprenører skal kompenseres. En varig nedlæggelse af Vejdirektoratets an-

lægsbevilling er et vidtgående forslag, der i praksis næppe vil være realiserbart. Det

er derfor vanskeligt at vurdere forslaget, herunder eventuelle langsigtede virknin-

ger på arbejdsudbuddet. Der er imidlertid næppe tvivl om, at et vejnet, hvis kvali-

tet og sikkerhed gradvist svækkes, vil have afledte virkninger for mobilitet og ar-

bejdsmarkedets funktion.

Ad 5. Nedsættelse af afgifter på tobak og alkohol svarende til EU-

minimum

vil indebære relativt store afgiftsnedsættelser.

De beregningsmodeller, der anvendes til vurdering af afgiftsændringer, er generelt

gode til vurdering af mindre afgiftsændringer, hvorfor der vil være væsentlig større

Jf. Vækstplan DK, 2013 – Teknisk baggrundsrapport, side 48-49.

Side 6 af 7

usikkerhed knyttet til vurderingen af en nedsættelse af afgifter på tobak og alkohol

til EU’s minimumssatser.

Forslaget vil betyde en reduktion af ølafgiften med ca. 75 pct., en afskaffelse af

vinafgiften (idet EU-minimumsafgiften er nul), en reduktion i spiritusafgiften med

ca. 50 pct. og en reduktion af gennemsnitsafgiften på cigaretter på knap 30 pct.

(Afgifterne på rulle- og pibetobak forudsættes nedsat parallelt). Det vurderes sam-

let, at forslaget medfører en svækkelse af den offentlige saldo på ca. 3,4 mia. kr.

efter tilbageløb og adfærd. Den strukturelle beskæftigelse vurderes at stige med ca.

900 personer som følge af den højere marginale realløn afledt af afgiftsnedsættel-

serne.

Det bemærkes endvidere, at de store afgiftsnedsættelser vurderes at øge alkohol-

forbruget med ca. 8 pct. og forbruget af tobak med ca. 8 pct.

Der er i beregningerne ikke foretaget en vurdering af de langsigtede virkninger på

folkesundheden af et øget forbrug af alkohol og tobak, og de heraf mulige negati-

ve afledte virkninger på den offentlige saldo.

Ad 6. Besparelsen på regionernes sundhedsudgifter

skal udgøre 3,4 mia. kr.,

hvis den som foreslået skal dække mindreprovenuet fra nedsættelse af afgifterne

på tobak og alkohol. Regionernes driftsudgifter på sundhedsområdet er ca. 107,4

mia. kr. i budget 2016 (16-pl og -opgaveniveau). En reduktion af regionernes

driftsudgifter på i størrelsesordenen ca. 3,2 pct., vil således være en betydelig re-

duktion af regionernes samlede udgiftsramme til sundhed.

Der indregnes, som anført ovenfor, ikke normalt arbejdsudbudsvirkninger af æn-

dret offentligt forbrug, herunder ændringer i regionernes driftsudgifter til sund-

hedsområdet. Det gør sig hverken gældende når driftsudgifterne til sundhedsom-

rådet, som det oftest er tilfældet, er stigende, eller når de, som tilfældet er i nærvæ-

rende spørgsmål, er faldende.

Regneprincipper og modelanvendelse i Finansministeriet,

Finansministeriet 2012 er der

givet mere detaljeret gennemgang af de generelle regneprincipper.

Afsluttende bemærkes det, at der altid vil være et element af usikkerhed i bereg-

ninger af adfærdsvirkninger. Usikkerhed om de økonomiske skøn er et generelt

fænomen, der ikke alene knytter sig til vurderingen af adfærdsændringer. Ved

økonomiske fremskrivninger er der fx også usikkerhed om det fremtidige skatte-

grundlag og omfanget af den fremtidige erhvervsdeltagelse.

I den økonomisk politiske planlægning håndteres disse usikkerheder i praksis ved,

at der løbende og systematisk foretages genberegninger af den strukturelle saldo

og den finanspolitiske holdbarhed på baggrund af ny viden om den faktiske udvik-

ling, herunder udviklingen på arbejdsmarkedet. Er udviklingen i den strukturelle

Side 7 af 7

saldo og den finanspolitiske holdbarhed svagere end forudsat i den tidligere frem-

skrivning, vil det indebære en reduktion af det finanspolitiske prioriteringsrum, så

den samlede planlægning fortsat er i overensstemmelse med de overordnede fi-

nanspolitiske mål. Omvendt gør det sig også gældende, at hvis den strukturelle

saldo og finanspolitiske holdbarhed udvikler sig bedre end forudsat i den tidligere

fremskrivning, vil det indebære en forøgelse af det finanspolitiske prioriterings-

rum.

Med venlig hilsen

Claus Hjort Frederiksen

Finansminister