SAU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 210: Spm. om ministeren kan udarbejde en business case for, hvad en gennemsnitlig kontrolmedarbejder i SKAT indbringer til staten, til skatteministeren

Skatteudvalget 2015-16
SAU Alm.del
Offentligt

INDHOLD

Resume

Kapitel I

Konjunkturvurdering

I.1 Indledning

I.2 International baggrund

I.3 Finansielle forhold

I.4 Indenlandsk efterspørgsel

I.5 Udenrigshandel og betalingsbalance

I.6 Produktion og beskæftigelse

I.7 Løn og priser

I.8 Offentlige finanser

I.9 Aktuel økonomisk politik

Bilagstabeller

Efterløn og pensionsalder

II.1 Indledning

II.2 Offentlige pensions- og tilbagetrækningssystemer

II.3 Pensionsalderen i de offentlige pensionssystemer

II.4 Karakteristik af efterlønsmodtagerne frem til i dag

II.5 Efterlønsmodtagernes helbredstilstand

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

II.7 Ændret pensionsalder

II.8 Sammenfatning

Litteratur

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed

III.1 Indledning

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

III.3 Holdbarhed og troværdighed

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

III.5 Sammenfatning og anbefalinger

Litteratur

101

107

116

119

132

139

149

152

162

171

180

188

207

221

228

229

233

258

277

294

303

Kapitel II

Kapitel III

SAU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 210: Spm. om ministeren kan udarbejde en business case for, hvad en gennemsnitlig kontrolmedarbejder i SKAT indbringer til staten, til skatteministeren

Kapitel IV

Skattesystemets indretning og administration

IV.1 Indledning

IV.2 En formel ramme for skattesnyd

IV.3 Skattesnyd og indretningen af skattesystemet

IV.4 Skats håndhævelse og administration

IV.5 Konklusion og politikanbefalinger

Litteratur

Sort arbejde

V.1 Indledning

V.2 Samfundsøkonomiske omkostninger

af sort arbejde

V.3 Hvem udfører og efterspørger sort arbejde

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

V.5 Direkte instrumenter over for sort arbejde

V.6 Beskatning og sort arbejde

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive

skattelettelser

V.9 Konklusion og politikanbefalinger

Litteratur

Skriftlige indlæg fra

Det Økonomiske Råds medlemmer

English Summary

305

308

315

327

341

346

349

355

360

368

383

393

401

417

435

442

445

495

Kapitel V

RESUME

Resumeet er inddelt i følgende afsnit:

-Konjunkturvurdering og aktuel økonomisk politik, kapitel I

-Efterløn, holdbarhed og troværdighed, kapitel II og III

-Skattesystemets indretning og administration, kapitel IV

-Sort arbejde, kapitel V

Konjunkturvurdering og aktuel økonomisk politik

Udsigt til pæn, men

ikke prangende

vækst i Danmark

I år skønnes væksten at blive på godt 1�½ pct., mens væksten

i de kommende to år ventes at blive omkring 2 pct. Dermed

vurderes væksten at være tilstrækkelig til, at det fald i den

samlede beskæftigelse, der er sket gennem de seneste par år,

gradvis vendes til en svag fremgang. Væksten på 1�½-2 pct.

skønnes at være omkring �½ pct. højere end den underlig-

gende vækst. Selvom den konjunkturnormalisering, der

allerede er begyndt, således ventes at fortsætte, skønnes det,

at der vil gå adskillige år, før produktion og efterspørgsel

igen er oppe på normalt niveau.

Trods en vækst i 2010 på over 2 pct. og en forventet vækst

på over 1�½ i 2011 er opsvinget endnu ikke bredt funderet. I

både 2010 og 2011 står et omsving i lagerinvesteringerne

således for næsten halvdelen af væksten. Det private for-

brug eksklusive bilkøb er kun steget svagt igennem 2010 og

ligger fortsat lidt under niveauet før krisen, mens de faste

bruttoinvesteringer er endnu hårdere ramt med et investe-

ringsomfang, der kun er omkring tre fjerdedele af niveauet

før krisen.

I 2011 og 2012 ventes det private forbrug at vokse med

knap 2 pct., til trods for at den disponible indkomst kun

forventes at vokse svagt. Den svage indkomstudvikling er

især et resultat af relativt lave lønstigninger kombineret med

relativt høj inflation. Når forbruget alligevel ventes at stige,

er det udtryk for en forventet, gradvis genopretning af

forbrugskvoten oven på det kraftige fald under krisen.

Resumeet er færdigredigeret den 18. maj 2011.

Væksten endnu

ikke bredt funderet

Udsigt til forsigtig

stigning i forbruget

trods svag

indkomstudvikling

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

Lavt investerings-

niveau, men udsigt

til vækst

Erhvervslivets investeringer faldt voldsomt under krisen, og

investeringsomfanget er endnu ikke begyndt at stige for

alvor. Investeringerne ventes kun at stige svagt i 2011, mens

der som led i en normalisering af investeringskvoten forven-

tes højere vækstrater i de kommende år.

Situationen på boligmarkedet er fortsat svag. Boligpriserne

har svinget lidt op og ned det seneste år, mens liggetider og

udbuddet af boliger til salg har udvist en svagt stigende

tendens. Med udsigt til en svag indkomstudvikling og

stigende renter er der ikke grund til at forvente nævne-

værdig fremgang på boligmarkedet foreløbig. Det forventes

dog, at boliginvesteringerne stiger svagt fra det lave ud-

gangspunkt, mens de reale boligpriser forventes at falde

svagt eller forblive stort set uændrede de kommende år.

Dette skal blandt andet ses på baggrund af, at det vurderes,

at de aktuelle boligpriser stadig ligger noget over det lang-

sigtede trendniveau.

Udsigterne for den globale økonomi er ligesom de danske

vækstudsigter forbundet med betydelig usikkerhed. Høje og

stigende råvarepriser samt en penge- og finanspolitik, der

strammes hurtigere end konjunktursituationen umiddelbart

tilsiger, risikerer at hæmme opsvinget. Samtidig er usunde

offentlige finanser en selvstændig kilde til bekymring ikke

bare i Grækenland, Portugal og Irland, men også i en række

andre europæiske lande samt i USA og Japan. Bekymringen

vedrører først og fremmest situationen i de berørte lande,

men konsekvenserne kan via de finansielle markeder og

forventningsdannelsen hurtigt sprede sig. Også krigen i

Libyen og den generelle uro i Nordafrika og Mellemøsten

bidrager til usikkerheden. Omvendt har væksten i både USA

og en række større lande i Europa, herunder ikke mindst

Tyskland, vist sig at være relativt robust. Væksten i de

lande, der aftager dansk eksport, ventes på denne baggrund

at holde sig på et niveau omkring 2¾ pct. de kommende år,

og der er dermed udsigt til fremgang i den danske industri-

eksport. Selvom der ventes fremgang i eksporten, forventes

importen at stige endnu mere, og udenrigshandlen vil derfor

påvirke væksten i Danmark svagt negativt.

Fortsat svagt

boligmarked

Usikkerhed om

international

økonomi …

… men grundlag

for forsigtig

optimisme

Resume

Svagt fald i

ledighed og svag

reallønsudvikling

Forventningen om en vækst på 1�½-2 pct. i de kommende år

gør, at der er udsigt til et svagt fald i ledigheden og en lille

stigning i beskæftigelsen. Beskæftigelsesudsigterne vurde-

res dog så svage, at der ikke er udsigt til nogen nævnevær-

dig fremgang i lønstigningstakten. Da inflationen samtidig

er relativt høj som følge af stigningen i oliepriserne, er der

udsigt til et lille fald i reallønnen i 2011 og kun en meget

lille reallønsstigning i 2012. Reallønnen ventes dermed at

udvikle sig svagere end produktiviteten, hvilket indebærer,

at lønkvoten ventes at fortsætte med at falde fra sit nuvæ-

rende høje niveau.

Den dårlige konjunktursituation har sammen med en meget

lempelig finanspolitik bidraget til, at den offentlige saldo er

forværret markant. I år ventes et underskud på omkring 3

pct. af BNP. Underskuddet ventes at blive reduceret lidt de

nærmest kommende år, hvilket skyldes dels den forudsatte

stramning af finanspolitikken, dels den forventede gradvise

normalisering af konjunkturerne. På længere sigt vil den

demografiske udvikling indebære en underliggende forvær-

ring af de offentlige finanser. Udviklingen på de offentlige

finanser på længere sigt er temaet i kapitel III.

Prognosens hovedtal frem til 2013 fremgår af nedenstående

tabel A.

Underskud på de

offentlige finanser

Tabel A

Prognosens hovedtal

BNP-vækst (pct.)

Offentlig saldo (mia. kr.)

Betalingsbalance (mia. kr.)

Ledighed (1.000 pers.)

Beskæftigelsesændring (1.000 pers.)

Stigning i lønomkostninger (pct.)

Inflation (pct.)

2009

-5,2

-47

-85

2,9

1,3

2010

2,1

-51

114

-60

2,6

2011

1,6

-57

114

-9

2,0

2,5

2012

2,0

-51

112

2,2

2,0

2013

2,0

-34

108

2,5

1,8

Anm.: Inflationen er opgjort som væksten i deflatoren for det private forbrug.

Kilde: Danmarks Statistik,

Nationalregnskabet,

ADAM’s databank og egne beregninger.

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

Aktuel økonomisk politik

Behov for

genopretning af de

offentlige finanser

Et væsentligt omdrejningspunkt for den aktuelle økonomisk

politiske debat er nødvendigheden af en genopretning af de

offentlige finanser. Fremskrivningen, der præsenteres i

kapitel III, viser, at der er udsigt til underskud, så langt øjet

rækker. Selvom der lægges en række relativt optimistiske

antagelser, blandt andet om den fremtidige regulering af

tilbagetrækningsalderen, til grund, forudses underskuddet at

udgøre ca. 4 pct. af BNP omkring 2040. Samtidig forudses

ØMU-gælden med stor sandsynlighed at overstige EU’s

grænse på 60 pct. af BNP. Kapitel III fokuserer på de lang-

sigtede finanspolitiske udfordringer.

Den planlagte opstramning af finanspolitikken indebærer, at

den strukturelle saldo samlet set forbedres med ca. 1�½ pct.

af BNP over årene 2011-13. Selvom opstramningen målt på

ændringen i den strukturelle saldo påbegyndes i 2011,

skønnes ændringen i finanspolitikken i 2011 at være neutral

i relation til væksten. De betydelige lempelser under krisen

gør imidlertid, at finanspolitikken for perioden 2009-11

under et vurderes at have bidraget til, at BNP-niveauet i

2011 er knap 2�½ pct. højere, end det ville have været, hvis

finanspolitikken havde været neutral igennem hele perio-

den. Selvom finanspolitikken strammes yderligere i 2012 og

2013 vurderes den samlede finanspolitik, som har været ført

gennem krisen, fortsat at stimulere aktivitetsniveauet, om

end i aftagende grad.

Produktionen ligger mærkbart under det normale, og der er

kun udsigt til moderat vækst de kommende år. Umiddelbart

kunne dette tilsige, at man burde udskyde opstramningen af

finanspolitikken. Det vurderes imidlertid, at konjunktur-

udsigterne er tilstrækkelig robuste til, at det er forsvarligt at

påbegynde en tilbagerulning af den ekspansive finanspoli-

tik, der har været ført siden 2009, og at det planlagte tempo

herfor er passende afstemt med den forventede konjunktur-

udvikling. Dette skal ses i lyset af, at der fortsat udgår en

niveaumæssig stimulans fra finanspolitikken ført under

krisen, og at der er udsigt til stigende beskæftigelse og en

vækst på omkring 2 pct. de kommende år, selv når der tages

højde for den planlagte stramning af finanspolitikken.

Opstramning i 2011

– men fortsat

positiv effekt på

BNP-niveauet

Konjunktur-

situation

robust nok til

at påbegynde

opstramningen

Resume

Selvom ledigheden steg frem til slutningen af 2009, har

ledighedsstigningen ikke været nær så stor som tidligere

ventet. Aktuelt er antallet af ledige ikke højere, end det var i

begyndelsen af 2006, og ledigheden skønnes kun at være

lidt højere end det strukturelle niveau. Dermed giver situati-

onen på arbejdsmarkedet ikke et selvstændigt argument for

at lempe finanspolitikken i forhold til det planlagte.

Udgifter ude af

kontrol udgjorde

en del af lempel-

serne i 2009 og

2010

Det offentlige forbrug er de seneste år steget væsentlig mere

end planlagt. Realvæksten i det offentlige forbrug i 2009

blev på over 3 pct., selvom der kun var planlagt en vækst på

1¼ pct. ved finanslovens vedtagelse. Dermed steg udgifter-

ne til offentligt forbrug alene i 2009 med mere end 10 mia.

kr. mere end planlagt. I 2010 oversteg udgifterne til offent-

ligt forbrug det planlagte med over 5 mia. kr., til trods for at

det rent faktisk lykkedes at få nedbragt det offentlige for-

brug i andet halvår. Overskridelserne af det planlagte for-

brug i 2009 og 2010 følger efter gentagne overskridelser de

foregående mange år.

De systematiske overskridelser viser, at der er stort behov

for nye mekanismer, der kan sikre, at de planlagte udgifter

overholdes. På denne baggrund er det positivt, at der i

forbindelse med regeringens reformforslag og de efterføl-

gende forhandlinger er lagt op til, at der skal indføres et nyt

system med flerårige udgiftsrammer, som blandt andet

anbefalet i

Dansk Økonomi, forår 2010.

Formandskabet

vurderer, blandt andet med udgangspunkt i erfaringerne fra

Sverige, at et sådan system vil kunne bidrage til en bedre

udgiftsstyring og dermed til, at målsætningerne i de mel-

lemfristede planer bedre kan overholdes. Det er blandt andet

hensigtsmæssigt, at udgiftsstyringen i højere grad baseres på

nominelle udgiftsrammer frem for mål for realvæksten.

Virkningen af forslaget vil afhænge af, hvor konsekvent

udgiftslofterne håndhæves. Som fremført i

Dansk Økonomi,

forår 2010

er individuelle sanktionsmuligheder over for de

kommuner og regioner, hvis regnskab overskrider budgettet,

af særlig stor betydning.

Også styringen af udgifterne til de offentlige investeringer

har været for dårlig. I december 2009 blev det i Økonomisk

Redegørelse fra Finansministeriet forventet, at de offentlige

Positivt at der er

foreslået flerårige

udgiftsrammer

Også dårlig styring

af de offentlige

investeringer

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

investeringer ville stige med mere end 30 pct. i 2009 og

2010 tilsammen, hvilket ville indebære, at udgifterne til

offentlige investeringer i 2010 ville være mere end 12 mia.

kr. højere end i 2008. Til sammenligning viser de seneste tal

fra nationalregnskabet, at de offentlige investeringer i de to

år sammenlagt steg med mindre end 12 pct., og at udgifter-

ne i 2010 var steget med mindre end 5 mia. kr. i forhold til

2008.

Behov for

tværgående

investeringsplaner

Formandskabet har tidligere foreslået, at der udarbejdes

tværgående og flerårige investeringsplaner, der vil kunne

bidrage til en bedre prioritering mellem investeringer på

tværs af områder – også i de situationer, hvor der er behov

for at fremrykke eller udskyde investeringer af konjunktur-

mæssige årsager.

Introduktionen af rentetilpasningslån og lån med afdrags-

frihed har givet boligejerne større fleksibilitet i låneoptagel-

sen. Den lave korte rente har reduceret låneomkostningerne

og øget afdragene, men samtidig tilfører den variable rente

usikkerhed om de fremtidige ydelser. Afdragsfriheden har

øget fleksibiliteten ved at gøre det væsentligt billigere at

tilpasse tilbagebetalingsprofilen på boliglån, idet man kan

undgå dyre låneomlægninger, der tidligere var nødvendige.

Den større udbredelse af de nye låneformer har imidlertid

også gjort dansk økonomi mere rentefølsom. Den højere

rentefølsomhed i relation til boligfinansieringen er under

normale omstændigheder ikke et problem. Så længe den

danske konjunktursituation er nogenlunde i fase med den

europæiske, vil påvirkningen fra pengepolitikken via bo-

ligmarkedet virke stabiliserende på økonomien. Konkret har

den nuværende lave rente på rentetilpasningslån i betydeligt

omfang bidraget til at holde hånden under boligmarkedet og

dermed hele økonomien.

Imidlertid kan den forøgede rentefølsomhed være en kilde

til ustabilitet, hvilket især kan være et problem i tilfælde af

en valutakrise. Hvis der opstår pres på kronen, kan Natio-

nalbanken helt uafhængigt af konjunktursituationen være

tvunget til at hæve renten kraftigt og pludseligt. Et konkret

eksempel var presset på kronen, der opstod i slutningen af

Rentetilpasningslån

og afdragsfrihed

øger boligejernes

fleksibilitet

Nye låneformer gør

økonomien mere

rentefølsom …

… hvilket er godt

i den nuværende

situation

Men høj

rentefølsomhed

og fast valutakurs

kan være en

dårlig cocktail

Resume

2008, hvor Nationalbanken hævede renten på et tidspunkt,

hvor alverdens centralbanker, herunder ECB, var begyndt at

lempe pengepolitikken. Selvom episoden var kortvarig,

faldt den sammen med en periode med omfattende refinan-

siering af rentetilpasningslånene, og den midlertidigt højere

rente indebar dermed en højere ydelse for boligejere med

rentetilpasningslån i det (eller de) følgende år.

Problemstillingen

er knyttet til den

variable rente

– ikke til afdrags-

frihed isoleret set

Stor krise kan føre

til offentligt

indgreb …

… og forventning

herom kan øge

udbredelsen af

nye låneformer

Det bør understreges, at den grundlæggende problemstilling

i forhold til de nye låneformer ligger i den variable rente.

Afdragsfrihed i sig selv er ikke et problem, men bidrager til

at øge rentefølsomheden på lån med variabel rente. Mulig-

heden for afdragsfrihed på f.eks. fast forrentede lån bør ikke

give anledning til bekymring.

Kombinationen af høj rentefølsomhed og uro på de finan-

sielle markeder, herunder især valutakriser, indebærer en

øget risiko for makroøkonomisk ustabilitet. I sidste ende

kan regeringen se sig nødsaget til at gribe ind for at undgå,

at boligejeres manglende evne til at betale ydelsen på bolig-

gælden fører til for stor en stigning i antallet af tvangsaukti-

oner og for store tab i den finansielle sektor. Forventningen

om statslig indgriben kan i sig selv øge udbredelsen af

låneformer med variabel rente. Dette skyldes, at en del af

risikoen forbundet med disse lån som følge af det forvente-

de statslige indgreb reelt løftes væk fra den enkelte låntager

over til skatteyderne.

Det danske realkreditsystem er af mange årsager sundt og

robust, selvom den store udbredelse af rentetilpasningslån

har givet anledning til en forøget risiko. En del af denne

risiko bliver imidlertid adresseret i forbindelse med de

kommende Basel III-regler. Især vil kravet om “stabil

finansiering” føre til, at de helt korte rentetilpasningslån

bliver dyrere. Dette vil i sig selv reducere efterspørgslen

efter denne type lån og bidrage til at fjerne noget af den

ekstra risiko, der er kommet ind i systemet.

Det er derfor ikke oplagt, at der er behov for (yderligere)

begrænsninger på de nye låneformer. Risikoen er som

nævnt i praksis knyttet til situationer med valutauro, hvor

ydelsen på lån med rentetilpasning eller anden form for

Dansk realkredit er

et sundt og robust

system

Ikke oplagt, at der

er behov for flere

begrænsninger

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

variabel rente kan stige voldsomt. I takt med at refinansie-

ringen af rentetilpasningslånene bliver bredt ud over året,

bliver gennemslaget af en kortvarigt højere rente mindre.

Fordelen ved at begrænse risikoen for makroøkonomisk

ustabilitet gennem begrænsninger på udbredelsen af rente-

tilpasningslån og andre lån med variabel rente skal i givet

fald vejes op mod ulempen i form af mindre fleksibilitet for

boligejerne.

Hvis der

gennemføres

begrænsninger, er

lavere lånegrænse

en mulighed …

… eller

differentieret afgift

på tinglysning …

… eller krav om

øget information

om risici

Hvis det vurderes nødvendigt at indføre særlige restriktio-

ner, bør disse rettes mod rentetilpasningslån og andre lån

med variabel rente – og ikke mod muligheden for afdrags-

frihed. En begrænsning kan eksempelvis ske ved at reducere

lånegrænsen for tinglysning af pant for lån, der ikke har fast

rente. Det vurderes derimod ikke hensigtsmæssigt at reduce-

re den generelle lånegrænse på 80 pct. for optagelse af

realkreditlån. Et andet instrument kunne være at reducere

tinglysningsafgiften for lån med fast rente (eller øge afgiften

for lån med variabel rente) for derigennem at give låntagere

et ekstra incitament til at vælge lån med fast rente. En tredje

mulighed, der kan bidrage til en mindre udbredelse af

rentetilpasningslån, kunne være et krav om øget information

om risikoen i forbindelse med tilbud om rentetilpasningslån,

herunder risikoen for, at renten i tilfælde af valutakursuro

kan blive højere end den lange rente, der gælder på tids-

punktet, hvor lånet tilbydes.

Efterløn, holdbarhed og troværdighed

De finanspolitiske

udfordringer er

betydelige

De finanspolitiske udfordringer er betydelige. Den demo-

grafiske udvikling indebærer, at der bliver stadigt flere

ældre, og arbejdsstyrken vil i de kommende 20-30 år blive

reduceret i forhold til befolkningens samlede størrelse.

Sammen med den stærkt forøgede vækst i levetiden betyder

denne udvikling, at det offentlige pensionssystem kommer

under finansielt pres. Samtidig mindskes statens indtægter

fra udvindingen af ressourcerne i Nordsøen. Der er derfor i

fravær af reformer eller andre tiltag, som øger indtægterne

eller reducerer udgifterne, udsigt til underskud på de offent-

lige finanser, så langt øjet rækker.

Resume

Finanspolitikken

er uholdbar

Fremskrivningen præsenteret i kapitel III indebærer, at det

offentlige underskud i fravær af reformer eller andre tiltag,

der kan forbedre saldoen, reduceres fra omkring 3 pct. af

BNP i 2011 til ca. 1 pct. af BNP i 2020, jf. figur A. Forbed-

ringen frem til 2020 skyldes dels de allerede planlagte

opstramninger af finanspolitikken, dels et bidrag fra norma-

liseringen af konjunktursituationen. Den underliggende

udvikling på de offentlige finanser er imidlertid negativ, og

i 2040 forventes underskuddet på de offentlige finanser at

udgøre omkring 4 pct. af BNP. Fra omkring dette tidspunkt

vender udviklingen i den primære saldo, dvs. den samlede

saldo ekskl. renteudgifter. Det vedvarende underskud fører

imidlertid til, at den offentlige nettogæld øges fra omkring 0

i 2010 til omkring 50 pct. af BNP i 2040, stigende til 100

pct. af BNP i 2070. Den stigende gæld indebærer en fortsat

forværring af den samlede saldo, selvom den primære saldo

forbedres på længere sigt. Samlet set er udviklingen på den

offentlige saldo uholdbar. Konkret er holdbarhedsindikato-

ren beregnet til -0,5 pct. af BNP, svarende til at den offent-

lige saldo hvert år skal forbedres med ca. 9 mia. kr. i 2011-

niveau for at sikre en langsigtsholdbar udvikling.

Behov for

forbedring på

mindst �½ pct. af

BNP

Figur A

Pct. af BNP

-1

-2

-3

-4

-5

-6

2010

Offentlig saldo

Saldo

Primær saldo

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Anm.: Fremskrivningen bygger på vedtagen politik og gældende regler.

Det betyder, at regeringens reformudspil og de efterfølgende

aftaler om ændringer i tilbagetrækningsalderen mv. ikke er lagt til

grund for fremskrivningen.

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

Fremskrivningen

bygger på usikre

forudsætninger –

hvoraf en del er

optimistiske

Fremskrivningen er baseret på en række forudsætninger, der

i sagens natur er meget usikre. Nogle af forudsætningerne

må opfattes som relativt optimistiske. Fremskrivningen

bygger eksempelvis på en forudsætning om, at sundhedsud-

gifterne stiger mindre, end de ville have gjort, hvis de

aldersbetingede sundhedsudgifter forblev konstante (såkaldt

“sund aldring”). En anden forudsætning er, at der ikke sker

en udhuling af statens indtægter fra energi- og CO

-afgifter

som følge af eksempelvis målsætningen om, at Danmark i

2050 skal være uafhængig af kul, olie og gas. En tredje

forudsætning er, at den mervækst, der historisk har været i

de offentlige serviceudgifter, ikke fortsætter. Det forudsæt-

tes også, at den historiske tendens til fald i arbejdstiden

ophører.

Det er dog ikke alle forudsætninger, der trækker i positiv

retning. En forudsætning, der indebærer en systematisk

forværring af de offentlige finanser, er, at skattestoppets

nominalprincip antages opretholdt i al fremtid. Nominal-

princippet indebærer en uhensigtsmæssig udhuling af ikke

mindst ejendomsværdiskatten. Ophæves skattestoppet, vil

udviklingen på de offentlige finanser forbedres så meget, at

finanspolitikken bliver mere end holdbar. Konkret viser

beregninger præsenteret i kapitlet, at en ophævelse af nomi-

nalprincippet fra 2012 vil forbedre holdbarheden med 1¼

pct.point. Hermed ændres holdbarheden fra -�½ pct. af BNP i

grundforløbet til +¾ pct. af BNP, svarende til en permanent

forbedring af den offentlige saldo på omkring 25 mia. kr. i

2011-niveau.

Fremskrivningen lægger velfærdaftalen fra 2006 til grund

for antagelserne om tilbagetrækningsalderen. Aftalens

regulering af pensionsaldrene i takt med stigninger i leveti-

den er et helt afgørende element i sikringen af finansierin-

gen af det danske offentlige pensionssystem i fremtiden. Set

i et internationalt perspektiv er velfærdsaftalen et udtryk for,

at Danmark på et relativt tidligt tidspunkt har taget initiativ

til at imødegå disse fremtidige udfordringer ved både at

fastlægge et langsigtet mål for den forventede pensionsperi-

ode og en mekanisme til at sikre, at målet opfyldes.

Nominalprincippet

forværrer

holdbarheden med

ca. 1¼ pct.point

af BNP

Velfærdsaftalen

er et godt

udgangspunkt

Resume

Stigning i

pensionsaldrene

i fremtiden

Velfærdsaftalen består af to hovedelementer i relation til

tilbagetrækningsalderen. For det første er der aftalt en

stigning i efterløns- og folkepensionsaldrene på to år, som

for efterlønsalderens vedkommende gennemføres gradvis i

perioden 2019-22, mens den tilsvarende ændring i folkepen-

sionsalderen gennemføres 5 år senere, sådan at der bevares

5 års efterløn for alle generationer. For det andet har vel-

færdsaftalen en reguleringsmekanisme, der indekserer

tilbagetrækningsalderen efter væksten i levetiden for en 60-

årig. Mekanismen sigter efter, at fremtidige generationer vil

få en forventet pensionsperiode, der svarer til den, der gjaldt

for den generation, der gik på pension i 1995.

Velfærdsaftalen har imidlertid afgørende svagheder i for-

hold til tilpasningen mod det langsigtede mål. Pensionsald-

rene er i en periode frem til nu blevet fastholdt, selvom

levetiden er steget. Stigningen i levetiden betyder, at den

forventede efterløns- og pensionsperiode nu er 2,7 år længe-

re end i 1995. Velfærdsaftalen indebærer også, at efterløns-

og folkepensionsalderen fastholdes frem mod 2018, selvom

den forventede periode på efterløn og folkepension på dette

tidspunkt formentlig vil være forøget med mere end 3 år i

forhold til 1995. Efterfølgende er intentionen i velfærdsafta-

len, at pensionsaldrene justeres opad hurtigere, end de

ældres levetid stiger. Herved forkortes den forventede

efterløns- og pensionsperiode gradvis frem mod midten af

2040’erne, hvor den forventede pensionsperiode vil være

nået ned på et niveau svarende den, der var i 1995. Denne

forsinkede tilpasning indebærer, at nuværende generationer

stilles bedre end både fremtidige og fortidige generationer.

Forudsætningen om, at fremtidige politikere forventes at

gennemføre mere markante reduktioner i den forventede

pensionsperiode end nuværende politikere har gennemført

for nuværende generationer, udgør et troværdigheds-

problem. Problemet forstærkes af, at hovedparten af tilpas-

ningen forudsættes at ske gennem en fremtidig indeksering,

som skal bekræftes af fremtidige folketingsflertal, selvom

en væsentlig del af tilpasningen reelt vedrører stigninger i

levetiden, der allerede har fundet sted. Fremtidige politikere

skal således ikke alene gennemføre ændringer, som de

nuværende beslutningstagere har afstået fra, men det forud-

Tilpasningen til det

langsigtede mål er

velfærdsaftalens

akilleshæl

Manglende

troværdighed:

Fremtidige

folketingsflertal

skal gennemføre

stigningerne i

pensionsalderen

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

sættes tillige, at de gennemfører reguleringer, der kompen-

serer for de ændringer, som de nuværende politikere ikke

har gennemført.

Udvikling i antal

år på efterløn og

pension

For at sætte velfærdsaftalens tilpasning af tilbagetræknings-

alderen i perspektiv kan figur B betragtes. Figuren viser det

forventede antal år på efterløn og folkepension siden 1970.

Indførelsen af efterlønnen i 1979 hævede den forventede

tilbagetrækningsperiode fra knap 15 til næsten 20 år. Siden

er det forventede antal år steget i takt med den stigende

levetid, sådan at den forventede periode på tilbagetrækning i

dag er ca. 24 år. Velfærdsaftalen indebærer, at det forvente-

de antal år på efterløn og pension fortsætter med at stige til

2018, hvorefter indekseringen gradvis reducerer antallet af

år på pension til omkring 22 på lang sigt, jf. den grønne

kurve. Med det nyligt indgåede forlig, der indebærer en

reduktion i efterlønsalderen til tre år og en fremrykning af

velfærdsaftalens forhøjelse af pensionsalderen, reduceres

det forventede antal år på efterløn og pension til ca. 20, jf.

den blå kurve. Endelig er der i figuren vist en kurve, hvor

antal år på efterløn og folkepension holdes konstant på et

niveau, der sikrer finanspolitisk holdbarhed.

Figur B

År

Forventet antal år på efterløn og folkepension

Tilbagetrækningsaftale, 3 års efterløn

Konstant antal år på efterløn+folkepension

Velfærdsaftale

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Anm.: Figuren viser det forventede antal år på efterløn og pension

vurderet ud fra den tidligste offentlige pensionsalder baseret på

den såkaldte årgangsmetode, jf. boks II.1.

Resume

20�½ år på forventet

pension til alle

generationer sikrer

holdbarhed

Baseret på forudsætningerne bag fremskrivningen i øvrigt

vil en forventet pensionsperiode på 20�½ år (vurderet efter

årgangsmetoden, som er beskrevet nærmere i boks II.1) for

alle fremtidige generationer være forenelig med en holdbar

finanspolitik. Med den nuværende efterlønsalder på 60 år er

den forventede tid på efterløn og pension omkring 24�½ år.

Hvis finanspolitisk holdbarhed med de givne forudsætnin-

ger i øvrigt skal opnås ved et konstant forventet antal år på

offentligt finansieret tilbagetrækning, kræver det med andre

ord, at efterlønsalderen fra 2012 skulle være 64. Forskellen

på 4 år mellem den holdbare tilbagetrækningsalder og vel-

færdsaftalens sigtepunkt reduceres til omkring 1�½ år på

lang sigt, jf. figur B. At forskellen reduceres skyldes, at

tilbagetrækningsalderen ifølge velfærdsaftalen i en periode

stiger hurtigere end stigningen i levetiden. Beregningen bag

figur B illustrerer for det første, at den udvikling i pensions-

alderen, der følger af velfærdsaftalen, ikke er tilstrækkelig

til at sikre den finanspolitiske holdbarhed, og for det andet,

at velfærdsaftalen indebærer, at de generationer, som er

pensionister på nuværende tidspunkt og bliver det i de

kommende år, har en markant længere forventet pensions-

periode end den, der er forenelig med en fair generations-

fordeling – fair i den forstand at alle generationer tilbydes

samme forventede pensionsperiode, samtidig med at finans-

politikken med de givne forudsætninger i øvrigt er holdbar.

Den præsenterede grundfremskrivning, der baseres på

velfærdsaftalens tilbagetrækningsregler, er som nævnt

uholdbar. Dette betyder, at den offentlige gæld vil blive ved

med at stige. I kapitel III vises en hypotetisk beregning,

hvor det beregningsteknisk antages, at den primære saldo

fra og med 2012 permanent forbedres så meget, at der netop

opnås holdbarhed. Da holdbarhedsproblemet i udgangs-

punktet udgør �½ pct. af BNP, skal den primære saldo netop

forbedres med �½ pct. for at sikre holdbarhed. Holdbarhed

indebærer blandt andet, at den offentlige gæld ikke bliver

ved med at vokse på lang sigt. Kravet om holdbarhed siger

imidlertid ikke noget om, på hvilket niveau den offentlige

gæld stabiliseres. I det hypotetisk holdbare forløb stabilise-

res ØMU-gælden på lang sigt på et niveau omkring 95 pct.

af BNP.

Indebærer en

efterlønsalder

på 64 år i dag

Gælden vokser selv

i et holdbart forløb

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

Stigning i

gælden stiller

spørgsmålstegn ved

troværdigheden

En stigning i gælden til 95 pct. af BNP er problematisk og

stiller spørgsmålstegn ved finanspolitikkens troværdighed –

selvom den teknisk set er holdbar. For det første bygger

fremskrivningen, som nævnt, på den usikre antagelse, at

tilbagetrækningsmulighederne for fremtidens generationers

forringes i forhold til de nuværende generationer. Hvis

denne forringelse ikke gennemføres af fremtidens beslut-

ningstagere, vil de offentlige finanser forringes, og gælden

vil vokse endnu mere. Et sådant forløb vil være uholdbart.

For det andet kan det selv med de givne forudsætninger

være problematisk, at gælden vokser så meget. En dårlig

saldoudvikling og dermed udsigt til stigninger i gælden kan

føre til, at aktørerne på de finansielle markeder begynder at

stille spørgsmålstegn ved den danske stats evne eller vilje til

at servicere gælden, hvilket før eller siden vil føre til højere

renter. Det er vanskeligt at fastlægge en kritisk grænse for

gældens størrelse, men empiriske analyser refereret i kapitel

III antyder, at der kan være en tærskelværdi for bruttogæl-

den på måske 65-100 pct. af BNP.

Troværdighed i forhold til de finansielle markeder er i

Danmarks nuværende situation et stærkere krav end hold-

barhed. Troværdighed kan tolkes som et krav om, at finans-

politikkens holdbarhed ikke kun må baseres på overskud,

der ligger langt ude i fremtiden, især ikke hvis overskudde-

ne afhænger af tiltag, der ikke er besluttet endeligt endnu,

og som, hvis de gennemføres, stiller fremtidens generatio-

ner ringere end nutidens.

En måde at operationalisere begrebet “troværdighed” på er

derfor at kræve, at den offentlige gæld ikke overstiger en

given tærskelværdi (eller at underskuddet ikke må overstige

en vis størrelse). I kapitlet vises en beregning, hvor det

lægges til grund, at nettogælden ikke må overstige 30 pct. af

BNP, svarende til en ØMU-gæld omkring 60 pct. Denne

overgrænse kan synes arbitrær, men den er valgt, så der kun

vurderes at være en lille sandsynlighed for, at gælden, f.eks.

som følge et større økonomisk tilbageslag, stiger så meget,

at gældskvoten kommer i karambolage med ovennævnte

tærskelværdi på 65-100 pct. af BNP. Beregningen viser, at

en sådan begrænsning på gældens størrelse kan opfyldes

med en forbedring af den offentlige saldo fra og med 2012

Troværdighed

stiller større krav

end holdbarhed

Grænse for gæld

kan bidrage til

troværdighed

Resume

på 1 pct. af BNP. Kravet om en troværdig finanspolitik er

med denne fortolkning altså dobbelt så stort som holdbar-

hedskravet, der “kun” stiller krav om en forbedring på �½

pct. af BNP. I forløbet, hvor ØMU-gælden ikke overstiger

60 pct. af BNP, forbedres den offentlige saldo så meget, at

underskuddet ikke kommer over 2 pct. af BNP. Forløbet

indebærer endvidere, at de offentlige finanser netop er i

balance i 2020. Dette er dog relativt tilfældigt, idet saldoen i

et givet år i et sådant kravforløb afhænger af en lang række

forhold, herunder både antagelser før og efter 2020. Det

skal også understreges, at den valgte grænse for gælden er

forsigtigt valgt. Samlet set illustrerer beregningen ikke desto

mindre, at troværdighed af de offentlige finanser synes at

være et strammere krav end holdbarhed.

Ændret beskatning

af pensioner kan

principielt forbedre

profilen for den

offentlige saldo …

Der er mange muligheder for at forbedre profilen for den

offentlige saldo. Afhængig af de konkrete tiltag vil en

ændring af profilen for den offentlige saldo have realøko-

nomiske konsekvenser. Principielt er der også mulighed for

at påvirke den tidsmæssige placering af de offentlige ind-

tægter (og udgifter) på en sådan måde, at der ikke nødven-

digvis opstår realøkonomiske konsekvenser. En sådan

mulighed er at ændre på reglerne for pensionsbeskatningen.

De nuværende regler giver fradrag på indbetalingstidspunk-

tet og beskatter pensionsudbetalinger på udbetalingstids-

punktet. Hvis man ændrer skattereglerne, så fradragsretten

for fremtidige pensionsindbetalinger fjernes (og udbetalin-

gerne gøres skattefrie), vil den offentlige saldo blive mar-

kant forbedret i de kommende 30-40 år, mens der vil opstå

en tilsvarende forværring af den primære saldo på længere

sigt. Forbedringen de første år vil isoleret set bidrage til, at

der kan opbygges en betydelig offentlig formue, som vil

kunne modvirke tendensen til, at den samlede offentlige

gæld vokser. En omlægning af pensionssystemet kan i den

forstand gøre det implicitte aktiv, der ligger i den udskudte

skat af pensioner, til et eksplicit aktiv, og dermed forbedre

den offentlige sektors formuestilling. I princippet vil dette

ikke påvirke den finanspolitiske holdbarhed.

… og forhindre en

“utroværdig”

opbygning af gæld

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

Men en omlægning

af pensions-

beskatningen

risikerer at friste

over evne

En omlægning af pensionsbeskatningen er imidlertid ikke

uproblematisk. En helt afgørende betingelse for, at en

omlægning af pensionsbeskatningen ikke påvirker holdbar-

heden, er således, at de meget større skatteindtægter på kort

og mellemlang sigt ikke fører til øgede offentlige udgifter

eller skattelettelser. I det omfang beslutningstagerne fristes

til at bruge en del af de øgede skatteindtægter, bliver resul-

tatet af omlægningen en forværret holdbarhed. Det vurderes

derfor, at de nuværende pensionsbeskatningsregler er mere

hensigtsmæssige. Dette skal også ses i sammenhæng med,

at de nuværende regler for pensionsbeskatning betyder, at

skattebetalingerne kommer på det tidspunkt, hvor det of-

fentlige har et relativt stort udgiftsbehov (nemlig når en stor

del af befolkningen er relativt gammel). Samtidig giver

fradragsmulighederne for pensionsindbetalinger mulighed

for at udglatte indkomsten, hvis den årlige indkomst er

meget svingende.

Regeringen fremlagde i april 2011 et reformudspil, der

blandt andet indeholdt et forslag til en tilbagetræknings-

reform. Udspillet dannede grundlag for forhandlinger, der

efterfølgende mundede ud i forlig med flere af Folketingets

partier. Dermed er centrale elementer til en ny 2020-plan til

afløsning af 2015-planen lagt frem.

Igennem de seneste mange år har der været en tradition for,

at finanspolitikken er blevet tilrettelagt med udgangspunkt i

mellemfristede planer. Det mellemfristede sigte har bidraget

til at sikre en høj grad af fremsynethed i tilrettelæggelsen af

finanspolitikken. De hidtidige planer har ikke været fulgt til

punkt og prikke, men de har givet en god mulighed for

løbende at vurdere, om finanspolitikken er på sporet. Gene-

relt bør sådanne planer indeholde operationelle målsætnin-

ger, så der løbende kan følges op på graden af målopfyldel-

se. De bør også anvise konkrete instrumenter til at opnå

disse mål. Et kritikpunkt mod de tidligere planer har været,

at de i forskelligt omfang har bygget på uspecificerede

reformkrav.

Et centralt mål bag regeringens udspil og de indgåede

aftaler er at skabe balance på de offentlige finanser i 2020.

Aftalerne, der blandt andet indeholder en reduktion af

Omlægningen kan

ikke

anbefales

Elementerne til

en ny 2020-plan

er lagt frem

Mellemfristede

planer har spillet

en positiv rolle …

… men der har

været problemer

med overholdelsen

2020-planens

primære mål er

balance i 2020

Resume

efterlønsperioden til tre år og en fremrykning af starttids-

punktet for velfærdsaftalens forhøjelse af efterløns- og

folkepensionsalderen, indebærer ifølge regeringens bereg-

ninger, at målet om balance i 2020 nås, og at finans-

politikken netop bliver holdbar. Overordnet set bekræftes

dette af beregninger præsenteret i nærværende rapports

kapitel II og III.

Positivt, at der er

konkrete tiltag

Samlet set lever 2020-planen på mange punkter op til de

kriterier, man bør stille til en mellemfristet plan, herunder

ikke mindst at planen i langt højere grad end forgængerne er

baseret på konkrete initiativer frem for uspecificerede

reformkrav. Med aftalerne er der specificeret konkrete

justeringer af efterløns- og pensionsaldrene, der hurtigere

bringer disse tæt på de langsigtede sigtelinjer for tilbage-

trækningsalderen, end tilfældet er i velfærdsaftalen, hvor en

relativt stor del af tilpasningen er overladt til fremtidig,

endnu ikke endeligt besluttet “overindeksering”. Samtidig

er der indgået en aftale om at indføre flerårige udgiftsram-

mer, hvilket kan bidrage til at sikre overholdelsen af ud-

giftsmålene, jf. også omtalen i kapitel I. Et væsentligt

usikkerhedspunkt er imidlertid indførelsen af seniorførtids-

pension. Tidligere er ordninger blevet indført, hvor antallet

af deltagere på ordningerne langt oversteg forventningerne

ved ordningens indførelse. Dette gælder konkret efterløn-

nen, orlovsordningerne, overgangsydelsen og indførelsen af

fleksjob.

Tilbagetrækningsaftalen, som er indgået mellem regerings-

partierne, Dansk Folkeparti og Det radikale Venstre, inde-

bærer betydelige ændringer i pensionssystemet. For det

første reduceres efterlønsperioden fra fem til tre år, mens

folkepensionsalderen efter 2027 fastholdes på samme

niveau som i velfærdsaftalen. Den kortere efterlønsperiode

indebærer, at der sker en forøgelse af den laveste offentlige

tilbagetrækningsalder. For det andet indebærer tilbagetræk-

ningsaftalen en fremrykning af den forøgelse af pensions-

aldrene, der fremgår i velfærdsaftalen.

Men beregnings-

forudsætningerne

kan skride

Tilbagetræknings-

aftalen ændrer

pensionssystemet

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

Aftalen sikrer

næsten holdbarhed

Beregninger i kapitel III viser, at tilbagetrækningsaftalen

stort set sikrer finanspolitisk holdbarhed med de givne

forudsætninger i øvrigt. Konkret vurderes tilbagetræknings-

alderen at reducere antallet af efterlønsmodtagere med

omkring 40.000 på lang sigt, og den finanspolitiske hold-

barhed forbedres med 0,4 pct. af BNP. Samtidig indebærer

aftalen, at tilbagetrækningsalderen relativt hurtigt ændres,

sådan at det forventede antal år på efterløn og pension

tilnærmes det konstante niveau, der forventes at gælde for

fremtidige generationer, jf. også den brune kurve i figur B.

Dermed trækker aftalen i retning af en mere lige behandling

af nuværende og fremtidige generationer. Tilpasningen sker

dog stadig gradvist, og det er først omkring 2040, at den

forventede, maksimale periode med offentligt støttet tilba-

getrækning kan forventes at stabilisere sig omkring et

niveau på 20�½ år.

Tilbagetrækningsaftalen indebærer, at der i løbet af relativt

kort tid og gennem konkrete justeringer af pensionsaldrene

sker en tilpasning af den forventede efterløns- og pensions-

periode for de nuværende generationer til det niveau, der

kan forventes at gælde for fremtidige generationer. Det

betyder, at det troværdighedsproblem, som velfærdsaftalen

lider under, bliver væsentligt reduceret. Samlet vurderes

således, at tilbagetrækningsaftalen bidrager væsentligt til at

opnå både finanspolitisk holdbarhed og forøget levedygtig-

hed af det samlede pensionssystem.

Finanspolitisk holdbarhed kan opnås på anden vis end via

reformer af pensionssystemet. Helt grundlæggende kan

finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed styrkes ved at

reducere udgifterne, øge skatterne eller gennemføre refor-

mer, der øger arbejdsudbuddet. Netop fordi reformer, der

øger arbejdsudbuddet, både forbedrer de offentlige finanser

gennem lavere udgifter og højere indtægter, er det attraktivt

at gå så langt som muligt ad reformvejen.

Afvejningen mellem de tre veje til opnåelse af holdbarhed

og troværdighed er naturligvis et politisk spørgsmål. Uanset

om man vælger reformvejen eller besparelser på de offentli-

ge udgifter eller højere skatter, vil der være velfærdsmæssi-

ge konsekvenser. Desværre kan hverken reformer eller

Og trækker i

retning af mere

lige behandling af

generationerne

Aftalen mindsker

troværdigheds-

problemet

Tre veje til

holdbarhed og

troværdighed:

Besparelser, højere

skatter og reformer

Midlertidigt højere

ledighed er en pris,

der er svær at

undgå

Resume

andre tiltag, der forbedrer de offentlige finanser mærkbart, i

praksis gennemføres, uden at det koster noget for nogen.

Hvilke grupper i samfundet, der kommer til at bære om-

kostningerne ved at sikre holdbarhed (og troværdighed) i

finanspolitikken, afhænger af instrumentet. En af omkost-

ningerne ved at gennemføre tiltag, der forbedrer den offent-

lige saldo, er, at de typisk fører til en midlertidig stigning i

arbejdsløsheden. Dette gælder for en efterlønsreform, men

det gælder også for en opstramning via besparelser eller

højere skatter eller for forøgelser af arbejdsudbuddet via

højere arbejdstid. Omkostningerne i form af midlertidigt

højere arbejdsløshed er derfor en af de omkostninger, der i

praksis under alle omstændigheder må betales for at sikre en

holdbar og troværdig udvikling på de offentlige finanser.

Forslag om

efterlønsreform

styrker

troværdigheden

En markant reform af efterlønnen, en stram udgiftsstyring

og en ophævelse af skattestoppets nominalprincip udgør

elementer i en hensigtsmæssig reformpakke, der vil kunne

gøre finanspolitikken troværdig. De aftaler, der er indgået i

foråret, indeholder to af disse tre elementer. Den reform af

efterlønnen, der er indgået forlig om i foråret 2011, følger i

vid udstrækning anbefalingerne i

Dansk Økonomi, forår

2010.

Den indebærer et væsentligt bidrag til at gøre finans-

politikken troværdig, fordi efterløns- og pensionsaldrene

relativt hurtigt tilnærmes de langsigtede niveauer, der sigtes

efter, gennem konkret vedtagne og snarlige justeringer frem

for gennem mere fjerne, endnu ikke besluttede indekserin-

ger.

Skattesystemets indretning og administration

Mange typer

skattesnyd

Danske borgere snyder med skat på mange måder, f.eks.

ved at snyde med årsopgørelserne, ved at anbringe formuer i

skattely i udlandet eller ved at arbejde sort. Alene underrap-

portering af indkomster i forbindelse med årsopgørelsen

indebærer et årligt provenutab på ca. 5 mia. kr.

Alle former for skattesnyd er skadeligt for samfundet: Det

koster ressourcer for Skat at opdage blot en del af snydet, og

det koster ressourcer for snyderne at holde snydet skjult.

Desuden leder skattesnyd til en omfordeling af indkomst fra

Skattesnyd er

skadeligt for

samfundet

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

dem, der ikke snyder, til dem, der gør det. Skattesnyd kan

også lede til en mindre effektiv anvendelse af ressourcer.

Håndhævelse af

skattelovgivningen

kan være bekostelig

Bekæmpelse af skattesnyd er imidlertid også bekostelig. Det

er derfor ikke en realistisk målsætning helt at eliminere

skattesnyd, da dette ville kræve afholdelse af omkostninger,

som er uforholdsmæssigt store i forhold til provenugevin-

sten.

Der er forskellige instrumenter, som kan bidrage til at

reducere skattesnyd: Forøget håndhævelsesindsats og der-

med opdagelsessandsynlighed, forøget straf, reduktion af

gevinster ved snyd, der ikke opdages, samt moralpåvirkende

tiltag. Alle tiltagene har en omkostning, men kan reducere

snyd i et eller andet omfang. De enkelte instrumenter bør ud

fra en ren økonomisk betragtning tages i anvendelse i et

omfang, så omkostningen ved en forøget anvendelse svarer

til den forventede samfundsøkonomiske gevinst forbundet

hermed. Det betyder, at alle instrumenter i princippet skal

anvendes til at reducere forskellige typer af skattesnyd. Der

kan dog være betydelige forskelle i, hvor meget det enkelte

instrument skal anvendes over for den enkelte type af snyd,

da instrumenternes omkostning og effekt varierer for for-

skellige typer af skattesnyd.

I kapitel IV er der fokus på den del af borgernes skattesnyd,

der kan opdages i forbindelse med Skats håndhævelse og

kontrol. Det sker f.eks. ved Skats kontrol af årsopgørelser

eller ved Skats internationale indsats over for skattelylande.

I kapitel V fokuseres på sort arbejde, der er en særlig form

for skattesnyd, det kan være særdeles omkostningsfuldt at

afsløre.

Der finder et betragteligt snyd sted i forbindelse med årsop-

gørelserne, og i gennemsnit snyder hver borger for 1.150 kr.

pr. år. En analyse af myndighedernes administrative arbejde

og håndhævelsesindsats peger dog overordnet på, at kon-

trollen tilsyneladende er hensigtsmæssigt sammensat. Der

kan således ikke peges på store potentielle gevinster ved at

ændre indsatsen.

Indsats over for

skattesnyd

Fokus på Skats

kontrol

Generelt

velfungerende

kontrolsystem

Resume

Omfordelende

effekter af

skattesnyd og

håndhævelses-

indsats

Hvis en person snyder, vil det alt andet lige lede til en

lavere angivet indkomst. Skattemyndighederne maksimerer

derfor opdagelsessandsynligheden ved at undersøge årsop-

gørelser med relativt lav selvangivet indkomst forholdsvis

meget. Derved kan skattesystemet gøres mindre progressivt

end tiltænkt, og der opstår såkaldt regressiv skævhed.

Analyser tyder dog på, at der med den nuværende indret-

ning af skatte- og kontrolsystemet med en høj grad af tred-

jepartsindberetning ikke er regressiv skævhed i Danmark.

Skattemyndighederne kan ikke undersøge alle årsopgørelser

og skal derfor udvælge dem, der kan forventes at have de

største afvigelser. Skat anvender som led i håndhævelses-

indsatsen en computerbaseret gennemgang af samtlige

årsopgørelser, som udstyres med et flag, hvis indberetnin-

gerne eller personens egne ændringer virker mistænkelige.

Et flag forøger sandsynligheden for, at en årsopgørelse

kontrolleres manuelt. Vore analyser tyder på, at dette sy-

stem er godt til at målrette håndhævelsesindsatsen, og at

provenugevinsten ved kontrol af årsopgørelser med flag

overstiger kontrolomkostningen. Tilsvarende gælder ikke

for en gennemsnitlig årsopgørelse uden flag. Det vil sige, at

det næppe vil være hensigtsmæssigt at forøge håndhævel-

sesindsatsen over for årsopgørelser uden flag. Yderligere

analyser i kapitlet peger på, at det ikke er muligt at forbedre

flagsystemet nævneværdigt ved at inddrage socioøkonomi-

ske faktorer såsom køn, alder, uddannelse osv.

Analyser viser, at tredjepartsindberetninger er et meget

effektivt instrument til at undgå uregelmæssigheder i for-

bindelse med årsopgørelserne.

Indkomsttyper med en høj

grad af selvrapporterede indkomster viser en høj forekomst

af skatteunddragelse, mens det modsatte er tilfældet for

indkomsttyper med udstrakt brug af tredjepartsindberetning,

jf. tabel B. En regression af forekomsten af skatteunddragel-

se på sociale, økonomiske og skattetekniske faktorer viser

ligeledes en høj forklaringskraft af faktorer, der beskriver

Skats

flag-system

optimerer

håndhævelses-

indsatsen

Tredjeparts-

indberetning mod

skattesnyd

Der at tale om tredjepartsindberetning, når Skat får indkomstop-

lysninger fra andre end den pågældende borger, f.eks. banker el-

ler arbejdsgivere.

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

graden af tredjepartsrapportering, og kun meget beskedne

effekter af socio-økonomiske faktorer.

Tredjepartsindberetning og skattesnyd på

indkomsttyper

Andel af Andel ind- Skatte-

befolk-

berettet af snyd

ningen tredjepart

---------------- Pct. ----------------

Positive indkomster

Negative indkomster

Personlige indkomster

Fradrag

Aktieindkomst

Selvst. erhv.indkomst

I alt

Jf. tekst for definition af tredjepartsindberetning. Andelen er

beregnet i forhold til indkomsten efter korrektion for snyd.

Forekomsten af skattesnyd er beregnet som andelen af personer

med den pågældende indkomsttype, som er blevet afsløret i at

have indberettet for lave indkomster.

Personlige indkomster omfatter lønindkomster, pensioner, mv.

fratrukket nogle pensionsbidrag.

Beregnet for nettoindkomst (summen af alle positive og negative

indkomster).

Anm.: En person kan oppebære flere forskellige indkomsttyper samtidig.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Kleven mfl. (2011): Unwilling

or Unable to Cheat? Evidence from a Tax Audit Experiment in

Denmark. Econometrica, 79, s.651-692.

Tabel B

Selvstændige

snyder meget, men

omkostningerne til

kontrol er høje

Selvstændige snyder i gennemsnit for godt 9.000 kr. årligt.

Det er imidlertid kompliceret at kontrollere selvstændiges

årsopgørelser, da der er mindre tredjepartsindberetning,

hvorfor kontrolomkostningen i gennemsnit overstiger

provenugevinsten.

Resume

Provenu- og

effektivitetsgevinst

ved tredjeparts-

indberetning

En forøget brug af tredjepartsindberetninger kan derfor

forventes at lede til mere retvisende årsopgørelser samt et

forøget skatteprovenu. Herudover kan der formentlig opnås

en samfundsøkonomisk gevinst, da tredjepartsindberetning

kan reducere borgernes og de indberettende parters samlede

administrative omkostninger i forbindelse med indberetnin-

gen til Skat.

Det kan generelt anbefales, at anvendelsen af tredjepartsin-

formation udvides, hvor det er muligt og ikke resulterer i

uforholdsmæssigt store omkostninger. Flere og flere dele af

årsopgørelsen bliver baseret på tredjepartsindberetninger. Et

nyligt eksempel er, at bankerne nu udover dividender skal

indberette købs- og salgspriser for aktier, hvorved den

enkelte borgers kursgevinst automatisk kan beregnes af

Skat. Omkostningerne ved dette er begrænsede, da bankerne

i forvejen indberetter dividender. Som udgangspunkt bør

brugen af tredjepartsindberetninger fortsat udvides og gerne

til at omfatte hovedparten af de finansielle produkter. Det

vil også være oplagt at lade flere personalegoder være

omfattet af tredjepartsindberetning. Det gælder f.eks. for

firmabetalte daginstitutioner eller for bonuspoint i forbin-

delse med flyrejser eller hotelophold.

En øget brug af tredjepartsindberetning indebærer, at flere

felter på årsopgørelsen kan låses, således at borgeren ikke

selv kan ændre heri. Hvis borgeren er uenig i det indberet-

tede beløb, skal henvendelse ske til den indberettende part.

Låsning af felter kan bidrage til, at antallet af uregelmæs-

sigheder på årsopgørelsen reduceres og kan derfor være

gavnlige og omkostningsbesparende. Nogle felter kan dog

ikke låses, da de kræver information, der ikke er tilgængelig

for tredjepart. I disse tilfælde kan det være en mulighed at

lave egentlige lovændringer, der muliggør en låsning af

felterne. Hvis en låsning af felter kræver lovændringer, der

har realøkonomiske konsekvenser, bør fordelen ved en

låsning afvejes over for de potentielt uønskede realøkono-

miske konsekvenser.

Det er muligt at effektivisere kontrollen af årsopgørelser

ved forøget tredjepartsindberetning og ved låsning af flere

felter, men den manuelle kontrol af udvalgte årsopgørelser

Mere indberetning

fra tredjepart, hvis

muligt

Låsning af felter på

årsopgørelsen

Stadig behov for

manuel kontrol

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

vil fortsat være nødvendig. Det gælder i særdeleshed for

selvstændige, hvor mulighederne for tredjepartsindberetnin-

ger er begrænsede. Der kan således ikke peges på et bespa-

relsespotentiale i den manuelle del af kontrolindsatsen. Hvis

Skats udgifter til håndhævelse reduceres, er der risiko for, at

dette kan lede til flere uregelmæssigheder i forbindelse med

årsopgørelserne og dermed et større provenutab.

Effektiviseringer

kan lede til

betragtelige

gevinster

Der er vigtigt løbende at effektivisere og målrette kontrol-

indsatsen, f.eks. ved øget brug af tredjepartsindberetning.

Hvis en mere effektiv kontrolindsats kan lede til, at den

gennemsnitlige skatteunddragelse i forbindelse med årsop-

gørelser reduceres med 5 pct., vil det give en umiddelbar

forøgelse af skatteprovenuet på omkring 250 mio. kr. pr. år.

Herfra skal dog trækkes de medgåede kontrolomkostninger.

Det er den enkelte skatteyders ansvar, at den endelige

årsopgørelse er udfyldt korrekt. Fejl i årsopgørelsen kan

skyldes bevidst unddragelse eller ubevidste fejl, bl.a. fordi

skatteyderen ikke har kontrolleret årsopgørelsen grundigt

nok. Uanset årsagen vil fejl i årsopgørelserne øge Skats

kontroludgifter. Det kan derfor overvejes at indføre bruger-

betaling for Skats kontrol af årsopgørelser med fejl. Således

kan man forestille sig et system, hvor en skatteyder, der får

sin årsopgørelse korrigeret af Skat, skal betale et gebyr

svarende til en andel af værdien af korrektionen. Der betales

også et gebyr i de tilfælde, hvor korrektionen er til fordel for

skatteyderen. For at begrænse skatteyderens udgift, bør

gebyret dog have en overgrænse. Et sådant gebyr vil medfø-

re, at skatteyderne har en større tilskyndelse til at være

omhyggelige med årsopgørelsen. Gebyret skal ikke opfattes

som en straf, eller som en erstatning for det eksisterende

straffesystem, men derimod som en brugerbetaling. Det vil

således i højere grad være brugerne, som betaler for de

offentlige udgifter forbundet med kontrol.

En særlig form for skattesnyd er, at formuer placeres i

lande, der ikke umiddelbart giver informationer om indestå-

ender til andre landes skattemyndigheder. Derved kan

skattebetalingen af afkastet af formuen unddrages beskat-

ning. Der arbejdes internationalt, specielt i OECD, på at

reducere mulighederne for skattely, ved at landene indgår

Gebyr for Skats

korrektioner af

årsopgørelser

Skattely

Resume

bilaterale aftaler om udveksling af oplysninger med skatte-

lylandene. Danmark har allerede indgået aftaler med en

række lande. En løsning af problemet vil imidlertid kræve et

fuldstændigt sæt af aftaler mellem alle lande, hvilket ikke er

realistisk på kort sigt. Danmark bør fortsat støtte den inter-

nationale indsats for at reducere brugen af skattely, men det

er tvivlsomt, om indsatsen på kortere sigt vil give et mar-

kant afkast i form af højere dansk skatteprovenu.

Sort arbejde

Sort arbejde er

skadeligt for

samfundet

Sort arbejde er skadeligt for samfundsøkonomien. Det

mistede skatteprovenu fra sort arbejde kan være op mod 29

mia. kr. årligt. Dette potentiale kan dog ikke i praksis opnås,

da en fuldstændig fjernelse af sort arbejde er urealistisk.

Hertil kommer, at beløbet omfatter både sort arbejde betalt

med kontanter, naturalier og gentjenester. Hvis f.eks. gensi-

dige vennetjenester ikke var skattepligtige, eller hvis de

ikke betragtes som decideret sort arbejde, er det opgjorte

tabte skatteprovenu lavere. Ved sort arbejde anvendes

arbejdskraften desuden uhensigtsmæssigt, da produktivite-

ten i sort arbejde kan være lavere end i hvidt. En del af det

mistede skatteprovenu udgør en privatøkonomisk gevinst

for købere og sælgere af sort arbejde, men en anden del er

tabt pga. mindre effektiv ressourceanvendelse. Hvis det

forenklende antages, at den privatøkonomiske gevinst

svarer til halvdelen af det mistede skatteprovenu, kan det

samfundsøkonomiske velfærdstab anslås til op mod 14 mia.

kr. pr. år. Dette tal er dog behæftet med betydelig usikker-

hed. Derudover bruger Skat ressourcer på at finde indkom-

sterne, og sort arbejde omfordeler indkomst til dem, der

snyder, fra dem, der ikke snyder.

Ligesom for indsatsen over for skattesnyd gælder det gene-

relt, at indsatsen over for sort arbejde skal afbalanceres i

forhold til gevinsterne i form af et forøget skatteprovenu.

Da det er særdeles omkostningsfuldt at opdage sort arbejde

og inddrage de lovpligtige skattebetalinger, kan en vis

forekomst af sort arbejde ikke undgås. De høje håndhævel-

sesomkostninger betyder, at det yderligere er relevant at

vurdere, om sort arbejde kan nedbringes på andre måder,

Dyr håndhævelse

forøger fokus på

andre instrumenter

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

f.eks. gennem generelle skattelempelser, selektive subsidier,

skattefritagelse for vennetjenester eller forbud mod køb af

sort arbejde. Kapitlet vurderer effektiviteten af disse instru-

menter.

Omfordelende effekter af sort arbejde

En nation af købere

af sort arbejde

Anonyme interviewundersøgelser peger på, at ca. 20 pct. af

befolkningen har arbejdet sort inden for det seneste år. Den

typiske person med sort arbejde er en mand med grundskole

eller en erhvervsfaglig uddannelse, som er beskæftiget

inden for byggebranchen, og som bor i et tyndt befolket

område. Tilsvarende peger interviewundersøgelser på, at ca.

halvdelen af danskerne har efterspurgt sort arbejde det

seneste år, mens yderligere ca. 30 pct. angiver at have været

villige til det. Således har køb af sort arbejde karakter af at

være en folkesport.

Skatteunddragelsen finder sted, ved at sælgeren af sort

arbejde ikke betaler indkomstskat og moms, men sælgeren

deler den herved opnåede privatøkonomiske gevinst med

køberen af de sorte ydelser. Typeberegninger i rapporten

indikerer, at køberen af sort arbejde får størstedelen af den

privatøkonomiske gevinst af sort arbejde, mens sælgeren må

nøjes med en mindre del. Således får en køber af tømrer-

eller automekanikerydelser helt op mod 80 pct. af gevinsten,

og købere af rengøringsydelser endnu mere. Beregningerne

er usikre, men selv under væsentligt ændrede antagelser, der

trækker i retning af en større gevinstandel til sælgeren, får

køberen fortsat størsteparten af gevinsten. I de efterfølgende

beregninger af gevinstens fordeling på indkomstgrupper er

det derfor antaget, at køberen får 75 pct. af gevinsten, mens

sælgeren får de resterende 25 pct.

Både for køberen og sælgeren af sort arbejde gælder, at

personer med en høj hvid løn typisk har større absolutte

gevinster af sort arbejde end personer med lav hvid løn. Når

det antages, at køberen får 75 pct. af gevinsten, har de 10

pct. personer med de laveste hvide indkomster en gennem-

snitlig gevinst på 5.000 kr. årligt, mens de 10 pct. personer

med de højeste indkomster har en gennemsnitlig årlig

gevinst på 16.000 kr. Både personer, der snyder, og perso-

Køberen af sort

arbejde vinder

mest

Højindkomster

vinder mest i

kroner og øre ved

sort arbejde …

Resume

ner, der ikke snyder, indgår i beregningen af disse gennem-

snit.

… hvilket er

forventeligt, …

På sælgersiden er det afgørende for gevinsten af sort arbej-

de, at personer med høj indkomst betaler en højere margi-

nalskat og derfor snyder for et større beløb for en given sort

indtægt. Desuden er der er en positiv sammenhæng mellem

hvid indkomst og sort timeløn, hvilket giver større sorte

indkomster for personer med høj hvid indkomst. Derimod

kan der ikke identificeres en signifikant sammenhæng

mellem hvid indkomst og udbud af sorte timer. På efter-

spørgselssiden skal den positive sammenhæng mellem sort

arbejde og hvid indkomst sandsynligvis findes i et generelt

højere forbrug og dermed også en større efterspørgsel efter

hvide såvel som sorte ydelser.

Imidlertid udgør den sorte gevinst en større andel af ind-

komsten for de laveste indkomster, end tilfældet er for de

højere indkomstgrupper, jf. figur C. For indkomstdecil fire

til ti udgør gevinsten en nogenlunde konstant andel på 3 til

4 pct. Det vil sige, at selvom der er en tendens til, at den

absolutte sorte gevinst stiger med indkomsten, påvirker

gevinsten fra sort arbejde således den vertikale indkomst-

fordeling i progressiv retning.

Figur C

Pct.

Indkomstdeciler

… men i forhold til

den hvide indkomst

vinder

lavindkomster mest

Sort gevinst i forhold til hvid bruttoindkomst,

hvis køber og sælger deler gevinsten 75:25

Kilde: Rockwoolfondens forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne

beregninger.

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

Sort arbejde skaber

mere ligelig

indkomstfordeling

I kapitlet om skattesystemets indretning og administration

(kapitel IV) blev muligheden for regressiv skævhed diskute-

ret, og konklusionen var, at der næppe opstår en regressiv

skævhed i forbindelse med borgernes underrapportering af

indkomst. På baggrund af resultatet i figur C kan det kon-

kluderes, at snyd i form af sort arbejde heller ikke giver

anledning til regressiv skævhed. Tværtimod er der tegn på,

at eksistensen af sort arbejde skaber en mere ligelig ind-

komstfordeling, end skattesystemets regler lægger op til.

Det vil sige, der er mere omfordeling i Danmark, end man

skulle tro ud fra sædvanlige målinger, der ikke inddrager

sort arbejde. Det giver alt andet lige et samfundsmæssigt

incitament til at bruge relativt færre ressourcer på at be-

kæmpe sort arbejde. Modsat trækker dog, at gevinsten fra

sort arbejde indebærer en utilsigtet horisontal omfordeling

fra personer, der ikke snyder, til personer, der snyder.

Skattelettelser ikke effektive mod sort arbejde

Generelle

indkomst-

skattelettelser

næppe effektive

mod sort arbejde

En af årsagerne til eksistensen af sort arbejde er, at ind-

komstskatterne giver et direkte incitament til at forsøge at

skjule indtægter for skattemyndighederne. En nærliggende

tanke kan være at lempe indkomstskatterne for derved ad

frivillighedens vej at få flyttet aktiviteter fra den sorte

økonomi til den hvide. Generelt lempede indkomstskatter

vil imidlertid lede til et betragteligt tab af skatteprovenu fra

alle de aktiviteter, der i forvejen er hvide. Det kan muligvis

have en vis positiv effekt i form af reduceret sort arbejde,

men denne positive effekt er helt utilstrækkelig til i sig selv

at opveje provenutabet fra den generelle lempelse af ind-

komstskatterne. Det kan således ikke anbefales at lempe

indkomstskatterne generelt med henblik på at reducere

omfanget af sort arbejde.

En optimal beskatning af varer og ydelser er i princippet

differentieret således, at varer, der er nære substitutter over

for fritid, beskattes mere lempeligt. Det skyldes, at arbejds-

udbuddet herved forvrides mindst muligt, hvilket giver en

samfundsøkonomisk gevinst. Det gælder f.eks. håndværks-

eller hjemmeserviceydelser.

Optimal beskatning

kan tilsige selektive

skattelettelser

Resume

Hjemmeservice-

ordningen har ikke

reduceret omfanget

af sort arbejde

Hjemmeserviceordningen blev indført i midten af 1990’erne

og består af et målrettet offentligt subsidium til serviceydel-

ser i husholdningerne, f.eks. rengøring (naturligvis betinget

af, at aktiviteten er hvid). En evaluering af ordningen viser,

at den har forøget omsætning inden for hjemmeserviceer-

hvervene. Der kan imidlertid ikke identificeres et lavere

omfang af sort arbejde i de tilskudsberettigede brancher,

dvs. den forøgede hvide omsætning er enten tidligere blevet

udført af husholdningerne selv, eller er ikke blevet udført.

Den forøgede efterspørgsel efter arbejdskraft i en hvid

frembringelse af ydelserne kan ikke forventes at ville forøge

beskæftigelsen permanent, fordi den langsigtede beskæfti-

gelse bestemmes af arbejdsudbuddet (og den strukturelle

ledighed). Der kan dog i princippet være en gavnlig effekt

på arbejdsudbuddet fra de husholdninger, der efterspørger

ydelserne, hvis ordningen (således som det tidligere var

tilfældet) også omfatter husholdninger i den erhvervsaktive

alder, da disse husholdninger med et subsidium kan forven-

tes at ville udbyde mere arbejdskraft. Det er ikke vurderet,

om hjemmeserviceordningen tidligere har ført til et større

hvidt arbejdsudbud fra husholdninger, der har benyttet

ordningen og derved potentielt givet en samfunds-

økonomisk gevinst. I dag omfatter hjemmeserviceordningen

kun pensionister, og der kan derfor ikke forventes en positiv

arbejdsudbudseffekt. Ordningen må i høj grad betragtes som

en social foranstaltning og ikke et arbejdsmarkedstiltag.

Modelanalyser tyder på, at et subsidium på 35 pct. af ar-

bejdslønnen til håndværks- og hjemmeserviceydelser finan-

sieret af en forøgelse af momsen vil kunne forøge arbejds-

udbuddet med ca. 10.000 personer og give en årlig sam-

fundsøkonomisk gevinst på knap 1 mia. kr. Analyserne er

imidlertid baseret på antagelser om parametre, der er både

centrale for resultatet og behæftet med betydelig usikker-

hed. Det ligger dog ret fast, at subsidiet ikke vil være selv-

finansierende. Forøgede administrative omkostninger og

forøgede muligheder for snyd trækker i negativ retning. Det

betyder, at der ikke er sikre tegn på en samfundsøkonomisk

gevinst på bundlinjen. Med den nuværende viden kan det

derfor ikke anbefales, at håndværks- og hjemmeservice-

ydelser subsidieres. Hertil kommer, at fastlåsningen af

Næppe

arbejdsudbuds-

effekt med

nuværende

udformning

Ikke tilstrækkelig

viden til at anbefale

subsidier

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

ejendomsværdiskatten resulterer i, at der er for meget kapi-

tal bundet i boliger samfundsøkonomisk set. En subsidiering

af håndværksydelser vil forøge boligkapitalen yderligere og

vil derved forøge de uheldige forvridende effekter af fast-

låsningen af ejendomsværdiskatten. Også af denne årsag

frarådes en subsidiering af håndværksydelser.

Skattefritagelse for vennetjenester?

Reelle

vennetjenester kan

evt. være skattefri

Vennetjenester er i dag i princippet skattepligtige. Det

betyder, at hvis to naboer hjælpes ad med at bygge hinan-

dens carporte, skal de i princippet betale indkomstskat af

værdien af den andens arbejde på deres carport. Derimod

skal de ikke betale skat af værdien af deres egen arbejds-

indsats, hvis de bygger hver deres. Dette kan stride mod

manges opfattelse af ret og rimeligt, og en effektiv hånd-

hævelse kan være umulig. En lovgivning, der er i overens-

stemmelse med befolkningens opfattelse, kan forbedre

skattemoralen og dermed styrke den frivillige indberetning.

Herudover kan en “skæv” lovgivning skabe omkostninger i

form af dårlig samvittighed mv., og hvis dette ikke mind-

sker sort arbejde, leder den nuværende lovgivning til et

velfærdstab.

På den baggrund kan det overvejes, om vennetjenester

under en vis grænse bør være skattefri. Tilsvarende er i dag

tilfældet i f.eks. Sverige og Tyskland. For at der skal være

tale om reelle vennetjenester, bør det dog afgrænses til at

gælde for betalinger i form af gentjenester, men ikke i form

af naturalier eller pekuniær betaling. Yderligere bør der

være grænser for den enkeltes omsætning af vennetjenester

eller evt. for værdien af vennetjenester mellem to personer

for at undgå situationer, hvor f.eks. to håndværkere “bytter

ydelser” i større omfang.

Der er imidlertid en risiko for, at en skattefritagelse for

vennetjenester modsat hensigten leder til en glidning af

skattemoralen, hvor ydelser, der tidligere blev betalt skat af,

nu lovligt eller ulovligt ikke beskattes. Det er af denne årsag

ikke oplagt, at en skattefritagelse af vennetjenester er hen-

sigtsmæssig.

Men

begrænsninger vil

være nødvendige

Gevinst på

bundlinjen dog

ikke oplagt

Resume

Forbyd køb af sort arbejde

Grænser for straf

som instrument

mod sort arbejde

I princippet kan høje straffe for sort arbejde virke afskræk-

kende, men ud fra proportionalitetsprincippet, der er grund-

fæstet i den danske straffelov, skal der være et rimeligt

forhold mellem forbrydelsens og straffens størrelse. Herud-

over er der ikke i litteraturen et klart billede af, at højere

straffe rent faktisk er et effektivt instrument mod sort arbej-

de. En kraftig forøgelse af straffen for sort arbejde er derfor

næppe hensigtsmæssig.

Analyser i rapporten tyder på, at købere af sort arbejde får

en stor del af den privatøkonomiske gevinst ved skatte-

unddragelsen. Imidlertid er det ikke strafbart at købe sort

arbejde. Der er således ikke proportion mellem købernes

gevinst og det typiske fravær af straf. Det anbefales, at køb

af sort arbejde gøres strafbart, dvs. at den nuværende straf

for salg af sort arbejde suppleres med en yderligere straf,

der lægges på køberen af sort arbejde.

Hvis man køber en ydelse, kan det være svært at sikre sig, at

sælgeren betaler de lovpligtige skatter. Hvis man blot indfø-

rer et forbud mod køb af sort arbejde og straf herfor, risike-

rer man derfor at straffe personer, der ikke reelt har haft

mulighed for at vide, at de har begået en ulovlighed. Det

gælder uanset, om man køber en ydelse af en virksomhed

eller af en privatperson.

I Italien er køb af sort arbejde forbudt, men det er tilstræk-

keligt at fremvise en kvittering for det udførte arbejde, for at

køberen udtræder af sit strafansvar. Det gælder også for

privatpersoners køb af ydelser af privatpersoner. Dette

system skaber dog en administrativ omkostning for køberen,

der skal holde styr på kvitteringerne, hvorfor der kan være

behov for at overveje alternative løsninger.

En anden løsning er for nylig taget i brug i Norge. Her

kræves det, at betalinger for ydelser over 10.000 NOK skal

foregå elektronisk, uanset om det er en betaling for en

ydelse købt hos en virksomhed eller hos en privatperson.

Derved skabes dokumentation og muligt bevis for, at beta-

lingen har fundet sted, og det medfører, at købers straf-

Anbefaling:

Køb af sort arbejde

bør være strafbart

Svært for køberen

at vide, om

sælgeren snyder i

skat

I Italien skal

købere kunne

fremvise

kvitteringer …

… men krav om

elektronisk betaling

er en bedre løsning

Resume. Dansk Økonomi, forår 2011

ansvar bortfalder. Det elektroniske spor vil dog i Danmark

kun kunne anvendes i de tilfælde, hvor Skat via en begrun-

det mistanke opnår adgang til bevægelserne på en persons

eller en virksomheds konto. Da det må forventes, at hoved-

parten af større betalinger for hvide ydelser i forvejen finder

sted elektronisk, kan de ekstra omkostninger af ordningen

imidlertid forventes at være meget begrænsede. Ekstraom-

kostningerne vil være i form af en gene for personer, der

foretrækker at betale med kontanter. En løsning som den

norske vil således repræsentere et skridt i den rigtige retning

og kan som sådan anbefales for Danmark. Systemet vil

yderligere kunne effektiviseres ved, at Skat får fri adgang til

at kontrollere bevægelser på borgernes konti.

Lav beløbsgrænse

fordelagtig

Da kun omkring halvdelen af købene af sort arbejde finder

sted til en værdi over 10.000 kr., må det anbefales at anven-

de en væsentligt lavere grænse, f.eks. 3.000 kr. for at sikre

en bedre dækning af ordningen.

Et forbud mod køb af sort arbejde vil virke ad tre veje. For

det første vil den samlede forøgelse af straffen for ulovlig-

heden i sig selv kunne have en vis afskrækkende effekt. For

det andet vil en køber, der betaler kontant, ikke kunne

hævde at have været i god tro. For det tredje kan selve

ulovliggørelsen tænkes at have en stigmatiserings-effekt for

købere, der måske nok gerne vil opnå en gevinst af andres

ulovligheder, men som ikke ønsker selv at bryde loven.

Samlet set er det dog ikke sikkert, at et forbud mod køb af

sort arbejde vil have en betydelig effekt på omfanget af sort

arbejde. Opdagelsessandsynligheden ved kontant betaling

vil fortsat være meget lille, og det er ikke oplagt, at en større

straf har afgørende betydning for resultatet. Den potentielt

begrænsede gevinst skal holdes op mod de ekstra-

omkostninger, der vil være forbundet med, at betalinger

over en vis beløbsgrænse skal foretages elektronisk. Da

større betalinger i altovervejende grad allerede betales

elektronisk i dag, må man forvente, at de ekstra omkostnin-

ger for skatteyderne er yderst begrænsede. Det vil derfor

være hensigtsmæssigt at indføre et krav om elektronisk

betaling ved større beløb, også selvom effekten på sort

arbejde skulle vise sig ikke at være særlig stor.

Effekten af et

forbud

Også en god ide

selv om effekten

muligvis er

begrænset

KAPITEL I

KONJUNKTURVURDERING

I.1 Indledning

Krybende opsving

– fortsat lang vej til

fuld normalisering

Aktivitetsniveauet faldt voldsomt i både Danmark og resten af

verden under krisen, og selvom produktionen er steget mærk-

bart siden, er BNP fortsat væsentlig under niveauet før krisen i

såvel euroområdet som Danmark, jf. figur I.1. Generelt ventes

af flere årsager kun en langsom genopretning af konjunktur-

situationen, jf. figur I.2. Når aktivitetsgenopretningen ventes

at blive langvarig, skyldes det primært, at der hersker en

betydelig usikkerhed om den fremtidige konjunktursituation

blandt virksomheder og forbrugere, hvilket lægger en dæmper

på væksten i investeringer og forbrug. Samtidig er der i man-

ge lande planlagt finanspolitiske stramninger, der som følge af

(for) store underskud og hastigt stigende offentlig gæld er

kraftigere end det, konjunktursituationen alene ville tilsige.

Figur I.1

2007 = 100

105

100

BNP i Danmark, USA og euroområdet

Danmark

USA

Euroområdet

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Seneste observation er 4. kvartal 2010 for Danmark og 1. kvartal

2011 for USA og euroområdet.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og EcoWin.

Kapitlet er færdigredigeret den 16. maj 2011.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.2

Output gap i Danmark og udlandet

Pct. af strukturelt BNP

Output gap i Danmark

Output gap i udlandet

-2

-4

-6

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: Output gap for udlandet angiver det sammenvejde output gap for

Danmarks samhandelspartnere. Industrieksportvægte er anvendt

til sammenvejningen. Den lodrette streg angiver overgang til

prognoseperiode.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, EcoWin, OECD og egne

beregninger.

Flere forhold

skaber usikkerhed

om opsvingets

styrke

Usikkerheden omkring konjunktursituationen blandt forbru-

gere og virksomheder næres i særdeleshed af en fortsat

ugunstig beskæftigelsesudvikling i mange europæiske

lande, træge boligmarkeder samt truende gældskriser i en

række europæiske lande og USA. Holdbarheden af det

internationale opsving trues endvidere af stigninger i priser-

ne på fødevarer, olie og en række andre råstoffer. Pris-

stigningerne er delvist en afspejling af den begyndende

konjunkturgenopretning, men situationen i Mellemøsten og

Nordafrika har også en selvstændig effekt på især olie-

prisen. Råvareprisstigningerne indebærer højere omkostnin-

ger for virksomhederne og reducerer forbrugernes købekraft

og dermed det private forbrug. Samtidig forventes den

stigende inflation at bidrage til en fremrykning af opstram-

ningen af den europæiske pengepolitik som et led i den

europæiske centralbanks forsøg på at bekæmpe de såkaldte

“anden-runde inflationseffekter” af stigende råvarepriser.

I.1 Indledning

Solid vækst

på de danske

eksportmarkeder

i 2010

Aktivitetsfremgangen har været særdeles kraftig i en række

nyligt udviklede økonomier, mens opsvinget har været mere

moderat i de industrialiserede lande. Også indenfor euro-

området har aktivitetsfremgangen været uensartet, med

fremgang i Nord- og Centraleuropa og stagnation i store

dele af Sydeuropa. Der var robust vækst på de danske

eksportmarkeder i 2010 som følge af en kraftig konjunktur-

genopretning i flere af Danmarks vigtigste samhandels-

partnere, herunder Tyskland og Sverige.

Selvom udviklingen i primært Sverige og Tyskland har

trukket i retning af solid vækst på de danske eksportmarke-

der og formentlig også vil gøre det de kommende år, er der

dog en række forhold, der begrænser eksportens bidrag til

det danske opsving. Mange europæiske lande samt USA og

Japan har store offentlige underskud og kraftigt voksende

gæld, hvilket vil nødvendiggøre finanspolitiske opstramnin-

ger. Samtidig er den begyndende opstramning af penge-

politikken i euroområdet ikke alene et udslag af en forbedret

europæisk konjunktursituation, men også et resultat af det

udefra kommende inflationære pres. De finans- og penge-

politiske opstramninger samt fortsatte konsolideringsbehov

i den private og finansielle sektor vil dæmpe væksten i

forbrug og investeringer på verdensplan. Disse forhold,

kombineret med en dårlig dansk konkurrenceevne, gør, at

der forventes et negativt vækstbidrag fra udenrigshandelen

de kommende år.

Flere europæiske lande lider under konsekvenserne af store

offentlige underskud og stor og hastigt voksende gæld. I

særdeleshed er flere sydeuropæiske lande ramt af høje

statsobligationsrenter og et stagnerende opsving. Irland og

Portugal har set sig nødsaget til at låne penge af den euro-

pæiske stabilitetsfond, der blev oprettet i kølvandet på den

græske statsfinansielle krise i maj 2010. De alvorlige stats-

finansielle problemer har medvirket til, at EU-landene har

valgt at gøre den europæiske stabilitetsfond permanent.

Fra 2013 afløses den nuværende fondskonstruktion således

af ESM (European Stability Mechanism), der får nogen-

lunde samme funktion som den nuværende stabilitetsfond.

Flere forhold

dæmper

udlandsvæksten

Permanent

stabilitetsfond

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Først

beskæftigelses-

fremgang i 2012

Trods fremgang i produktionen i Danmark fortsatte beskæf-

tigelsen med at falde svagt igennem 2010, og den samlede

beskæftigelse er nu reduceret med godt 150.000 personer

fra det historisk høje niveau i 2008. Forventningen om en

langsom normalisering af konjunktursituationen og en

indhentning af det produktivitetsefterslæb, der blev opbyg-

get op til og under det store tilbageslag, bevirker, at beskæf-

tigelsen ventes at være omtrent uændret i 2011. Der ventes

først beskæftigelsesfremgang fra 2012, jf. figur I.3.

Figur I.3

1.000 pers.

2950

2900

2850

2800

2750

2700

2650

2000

Beskæftigelsen

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Anm.: Seneste observation er 4. kvartal 2010.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Moderat stigning i

ledigheden

På trods af det kraftige fald i beskæftigelsen har stigningen i

den registrerede ledighed siden sommeren 2008 begrænset

sig til omkring 70.000 personer, og det vurderes, at ledig-

heden kun er en anelse højere end det strukturelle niveau.

Når den registrerede ledighed ikke er steget mere, skyldes

det delvist en stigning i aktiveringsomfanget. Brutto-

ledigheden, der også indeholder aktiverede, er således steget

med 100.000 personer i samme periode. En mere betyd-

ningsfuld forklaring på den begrænsede ledighedsstigning er

imidlertid et kraftigt fald i arbejdsstyrken. En del af faldet i

den opgjorte arbejdsstyrke kan skyldes, at nogle afskedige-

de hverken har haft ret til dagpenge eller kontanthjælp, og

derfor teknisk set ikke medregnes i arbejdsstyrken. Dette

I.1 Indledning

understøttes af, at AKU-ledigheden, siden sommeren 2008

er steget med omkring 125.000 personer.

Fortsat svagt

boligmarked

Det danske boligmarked ligger fortsat underdrejet. Prisen på

enfamiliehuse faldt ca. 20 pct. realt fra toppen i 2007 frem

mod sommeren 2009, og siden har de reale huspriser været

omtrent uændrede. Den svage beskæftigelsesudvikling og

de forestående rentestigninger ventes at lægge en dæmper

på prisudviklingen. Samtidig vurderes det, at boligpriserne

fortsat ligger noget over det langsigtede niveau, jf.

Dansk

Økonomi, efterår 2010.

På denne baggrund ventes omtrent

uændrede reale boligpriser frem mod 2020.

Den offentlige saldo blev kraftigt forværret under det øko-

nomiske tilbageslag, og et overskud på ca. 5 pct. af BNP

under højkonjunkturen blev vendt til et underskud på

ca. 3 pct. i 2010. Finanspolitikken de kommende år har som

hovedformål at genoprette de offentlige finanser. På længe-

re sigt står finanspolitikken over for store udfordringer, der

især er knyttet til den demografiske udvikling og udtømnin-

gen af ressourcerne i Nordsøen. Den offentlige saldo for-

ventes, som følge af de planlagte finanspolitiske stram-

ninger og den forventede konjunkturnormalisering, at blive

forbedret frem mod 2015, men herefter vil den underliggen-

de tendens til forværring dominere. Regeringen fremlagde i

april 2011 et udspil, der frem mod 2020 sigter mod at

forbedre balancen mellem offentlige indtægter og udgifter,

og efterfølgende er der indgået forlig, der bl.a. indeholder

en forkortelse af efterlønsperioden fra fem til tre år. Frem-

skrivningen i dette kapitel bygger imidlertid på vedtagen

politik, og derfor indgår disse forslag ikke. De betydelige

finanspolitiske udfordringer beskrives nærmere i kapitel III.

Konjunkturprognosens hovedtal frem til 2013 er vist i tabel

I.1. Som det fremgår, forventes det, at væksten i år bliver

ca. 1�½ pct., blandt andet som følge af lagerinvesteringer og

fortsat fremgang i det private forbrug, der dog holdes nede

af faldende realløn og den træge udvikling på bolig-

markedet. Efter 2011 ventes der et betydeligt vækstbidrag

fra investeringerne, og væksten i BNP i 2012 og 2013

forventes at blive omkring 2 pct., hvilket er mellem ¾ og 1

pct.point højere end den skønnede strukturelle vækst.

Store udfordringer

frem mod 2020

Prognosens

hovedtal i tabel I.1

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Tabel I.1

Hovedtal i konjunkturvurderingen

Årets

priser

Mængdestigning

2009 2010 2011 2012 2013

----------------- Pct. ----------------

-4,5

3,1

4,6

-16,9

-16,2

-2,0

-6,5

-9,7

-10,3

-13,1

-8,9

-7,7

-12,5

-14,9

-17,0

-7,9

-5,2

-4,7

-8,2

2,2

1,0

7,3

-9,4

-5,4

0,9

1,7

3,6

5,0

6,2

1,4

2,3

2,9

4,5

5,2

0,2

2,1

1,9

2,4

1,7

0,1

9,5

3,8

1,4

0,7

2,1

4,1

2,1

3,7

7,1

2,6

5,3

5,8

6,6

4,5

1,6

1,2

2,3

1,9

0,0

-8,0

4,3

6,9

0,5

2,4

2,7

1,9

3,8

2,4

3,5

3,3

3,4

3,9

2,0

1,8

3,4

2,7

0,0

-8,0

7,3

8,1

0,2

2,7

2,6

2,2

4,2

3,3

2,6

4,0

4,2

5,1

3,6

2,0

1,8

3,3

Privat forbrug

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Boliginvesteringer

Erhvervsinvesteringer

Lagerændringer

Indenlandsk efterspørgsel i alt

Eksport i alt

Vareeksport

heraf industrivarer

Tjenesteeksport

Efterspørgsel i alt

Import i alt

Vareimport

heraf industrivarer

Tjenesteimport

Bruttonationalprodukt

Bruttoværditilvækst

heraf private byerhverv

2010

Mia. kr.

853

513

175

-5

1.648

881

539

356

342

2.529

784

502

373

282

1.746

1.502

876

I.1 Indledning

Tabel I.1

Hovedtal i konjunkturvurderingen, fortsat

2009 2010 2011 2012 2013

---------------- Pct. --------------

Forbrugerpriser

1,3

2,6

2,5

2,0

1,8

Eksportpriser

-8,4

7,2

2,7

1,6

Importpriser

-7,7

4,4

3,6

2,1

1,5

Timelønomkostninger

2,9

2,6

2,0

2,2

2,5

Kontantpris på boliger

-12,8

2,6

0,0

1,7

1,4

------ Ændring i 1.000 pers. ------

Arbejdsstyrke

-39 -44

-9

Privat beskæftigelse

-103 -69

-5

Offentlig beskæftigelse

-4

------------ 1.000 pers. ------------

Ledighed

98 114 114 112 108

------------- Mia. kr. -------------

Betalingsbalance

Offentlig saldo

-47 -51 -57 -51 -34

Tilgodehavende i udlandet

76 167 252 321 378

Offentlig bruttogæld

692 761 818 869 903

---------------- Pct. ----------------

Realvækst i aftagerlande

-3,7

2,8

2,7

2,6

Vækst i udlandets timelønomkostninger

1,4

2,6

2,3

2,6

2,8

Ændring i den effektive kronekurs

1,8 -3,5

0,4

0,0

10-årig obligationsrente

3,6

2,9

3,3

3,7

4,4

Timeproduktivitet i private byerhverv

-2,7

6,2

2,3

2,0

Anm.: Mængdestigninger er angivet i kædeindeks. Mængdestigning i “Lagerændringer” angiver

vækstbidraget til BNP. Udviklingen i forbrugerpriserne er udtrykt ved væksten i deflatoren for

det private forbrug. Det er antaget, at ændringen i den offentlige formue i fremskrivningsperio-

den er lig den offentlige sektors saldo ekskl. sociale kasser og fonde, og at ændringen i tilgode-

havende i udlandet er lig saldoen på betalingsbalancen. Udviklingen frem til 2020 er kort

beskrevet i bilagstabel I.10.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank, BLS, OECD, EcoWin og egne beregninger.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Hovedtræk og ændringer i konjunkturvurderingen

Vækstskøn for 2011

opjusteret …

Aktivitetsfremgangen i 2010 blev omtrent som forventet i

Dansk Økonomi, efterår 2010.

Den samlede BNP-vækst for

året som helhed endte således på 2,1 pct., hvilket er 0,1 pct.

point lavere end forventet i efteråret, jf. tabel I.2. For 2011

er skønnet over BNP-væksten opjusteret med �½ pct.point,

så væksten nu skønnes at blive godt 1�½ pct. Opjusteringen

skal blandt andet ses i lyset af en opjustering af udlands-

væksten og en mindre opstramning af finanspolitikken i

2011 end tidligere ventet. Det vurderes på baggrund af

modelberegninger, at den samlede finanspolitik i perioden

2008-11 løfter niveauet for BNP i 2011 med knap 2�½ pct.,

hvilket er omtrent som vurderet i efteråret. Den mindre

opstramning i 2011 skal dermed udelukkende ses som

resultat af, at finanspolitikken i 2010 blev mindre ekspansiv

end forventet.

På trods af opjusteringen af skønnet for væksten i BNP i

2011 ventes der ikke en hurtigere normalisering af konjunk-

tursituationen end i efteråret. Væksten i den underliggende

produktionskapacitet vurderes nu at være en anelse højere,

primært som følge af en mere gunstig arbejdsstyrke-

udvikling. Væksten i arbejdsstyrken er således blevet opju-

steret som følge af indarbejdelsen af en ny befolknings-

prognose og en ny efterlønsfremskrivning, der, selv med

gældende regler, indebærer et fald i antallet af efterløns-

modtagere de kommende år, jf. kapitel II. Det ventes fortsat,

at konjunktursituationen vil være normaliseret omkring

2015, hvilket indebærer en gennemsnitlig vækstrate frem

mod 2015 på knap 2 pct. om året.

Stigningen i det private forbrug blev 2,2 pct. i 2010 og

dermed godt �½ pct.point lavere, end forventet i efteråret.

Forbrugsfremgangen igennem 2010 skyldes primært en

kraftig stigning i bilsalget, der overvejende giver sig udslag

i øget import. Som følge af den kraftige stigning igennem

2010 er væksten i bilsalget i 2011 opjusteret. Væksten i det

øvrige forbrug er derimod nedjusteret i 2011 og ventes at

blive på knap 1 pct. Den lave vækst i det øvrige forbrug skal

ses i lyset af en svag beskæftigelsesudvikling, faldende

realløn og den træge udvikling på boligmarkedet. Væksten i

… men fortsat

langsom

konjunktur-

normalisering

Bilkøb har trukket

forbrugsstigning

I.1 Indledning

det private forbrug ventes at stige til omkring 2 pct. i 2012

og godt 2�½ pct. i 2013. Dette er begrundet i forventningen

om en begyndende stigning i beskæftigelsen og en genop-

retning af forbrugskvoten. I 2012 og 2013 ventes det, at

bilsalget i mindre grad vil bidrage til forbrugsfremgangen.

Udsigt til stigning i

investeringerne

efter store fald

Erhvervsinvesteringerne fortsatte med at falde igennem

2010, men faldet var mindre end forventet i efteråret.

Maskininvesteringerne er knap 10 pct. lavere end i 2008,

mens bygge- og anlægsinvesteringerne er faldet ca. 40 pct.

Det ventes, at både maskininvesteringer og bygge- og

anlægsinvesteringer vil begynde at stige i løbet af 2011 og

2012 i takt med, at virksomhedernes afsætningsmuligheder

forbedres. De stigende investeringer indebærer, at investe-

ringskvoterne stiger fra deres nuværende lave niveau, og der

ventes dermed et markant vækstbidrag fra erhvervsinveste-

ringerne i 2012 og 2013.

Efter at være faldet knap 5 pct. i 2008 og 12 pct. i 2009 steg

boligpriserne knap 2�½ pct. i 2010, hvilket var 1�½ pct. mere

end forventet i efteråret. De reale boligpriser er nu omtrent

20 pct. lavere end i 2007. De beskedne prisstigninger på

boligmarkedet siden efteråret 2009 har dog ikke været

sammenfaldende med et mindre boligudbud eller lavere

liggetider. De kommende år ventes svagt faldende reale

boligpriser. Boliginvesteringerne er faldet godt 40 pct. siden

2006, hvilket er mere, end den historiske sammenhæng

mellem boligbyggeri og boligpriser ville tilsige. Det ventes

på denne baggrund, at boliginvesteringerne vil stige de

kommende år, hvilket resulterer i en svag stigning i bolig-

investeringernes andel af BNP.

Væksten på de danske eksportmarkeder blev 2,8 pct. i 2010,

hvilket var knap �½ pct.point højere end forventet i efteråret.

Aktivitetsfremgangen skyldes i høj grad den kraftige vækst i

Tyskland og Sverige, som er de to største aftagere af danske

eksportvarer. Udlandsvæksten ventes også at blive omtrent

2¾ pct. både i år og i 2012, hvilket for 2011 afspejler en

opjustering af væksten i forhold til vurderingen i efteråret,

mens skønnet for 2012 er omtrent uændret.

Svagt faldende

reale boligpriser

Højere

udlandsvækst

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Opjustering af

eksport og import i

2011

Væksten i eksporten i 2011 er opjusteret med godt

1�½ pct.point til ca. 4 pct. som følge af højere vækst i 2010

end forventet, samt opjusteringen af væksten på de danske

eksportmarkeder. I 2012 ventes væksten i eksporten at falde

tilbage til knap 3 pct., hvilket er lidt lavere end forventet i

efteråret. Importen af varer er også opjusteret i 2011, selv-

om væksten i 2010 blev lavere end forventet. Samlet ventes

et negativt vækstbidrag fra udenrigshandelen de kommende

år, hvilket skal ses i lyset af, at den danske lønkonkurren-

ceevne blev kraftigt forværret fra 2000 til 2009. Over de

kommende år ventes lønkonkurrenceevnen at være stort set

uændret.

Som resultat af det store fald i produktionen under krisen er

beskæftigelsen reduceret med godt 150.000 personer fra

2008 til 2010. Beskæftigelsen fortsatte med at falde svagt

igennem 2010 bortset fra andet kvartal. Siden slutningen af

2009 har den registrerede ledighed ligget relativt stabilt

omkring 110-120.000 personer, og ledigheden er dermed

steget med godt 70.000 siden 2008. Det store produktions-

fald under krisen har medført en mindre stigning i ledig-

heden end tidligere forventet, og ledighedsstigningen har

dermed været væsentlig mindre end faldet i beskæftigelsen.

Dette skal ses i sammenhæng med et betragteligt fald i

arbejdsstyrken.

Forbrugerpriserne steg 2,6 pct. i 2010, og inflationen er nu

ca. 3 pct. Kraftige prisstigninger på olie og fødevarer har

bidraget til den høje inflation. For 2011 som helhed ventes

også en inflation på ca. 2�½ pct., hvilket er godt ¼ pct.point

højere end forventet i efteråret. I både 2012 og 2013 ventes

inflationen at falde tilbage på omkring 2 pct., som følge af

en forventning om ophør af de kraftige råvareprisstigninger.

Det er lagt til grund for fremskrivningen, at der er omtrent

nulvækst i det reale offentlige forbrug i 2011, 2012 og 2013.

Det offentlige forbrug faldt knap 1 pct. i andet halvår 2010,

og den forudsatte vækst i 2011 er i overensstemmelse med,

at de udmeldte offentlige udgiftsrammer for i år overholdes.

For 2012 og 2013 forefindes endnu ikke udmøntede aftaler

med kommunerne, men de forudsatte vækstrater i det

Stort fald i

beskæftigelsen

Højere stigning i

forbrugerpriser

Nulvækst i det

offentlige forbrug

I.1 Indledning

offentlige forbrug er i overensstemmelse med udmeldinger-

ne i genopretningsaftalen.

Offentligt

underskud mindre

end ventet i 2010

Den offentlige saldo udviste et underskud på 51 mia. kr. i

2010, svarende til 2,9 pct. af BNP. I seneste prognose var

skønnet for underskuddet ca. 25 mia. kr. højere. Den væ-

sentligste årsag til det mindre underskud er, at pensions-

afkastbeskatningen i 2010 bidrog med et hidtil uset højt

provenu på 42 mia. kr., hvilket var ca. 15 mia. kr. mere end

forventet i efteråret. Desuden blev udgiften til det offentlige

forbrug ca. 5 mia. kr. lavere end forudsat. I 2011 ventes

provenuet fra pensionsafkastbeskatning at falde tilbage på et

mere normalt niveau, hvilket isoleret set vil trække i retning

af at forøge det offentlige budgetunderskud. Omvendt

ventes den fortsatte konjunkturgenopretning og indfasnin-

gen af skattereformens finansieringselementer at trække i

retning af at forbedre de offentlige finanser. På denne

baggrund ventes et omtrent uændret offentligt budgetunder-

skud i 2011 og 2012, og først i 2013 forventes en større

forbedring fra dette niveau. Skønnet over det offentlige

underskud i 2011 er nedjusteret med ca. 10 mia. kr. i for-

hold til forventningen i efteråret, hvilket hovedsageligt

skyldes en forventning om et højere provenu fra nordsø-

beskatningen i år som følge af højere oliepris.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Skøn for dansk økonomi, efterår 2010 og forår 2011

Efterår 2010

Forår 2011

2010 2011 2012 2013

-------------------- Mængdestigning i pct. --------------------

Privat forbrug

2,8 1,7 2,2

2,2 1,7 1,9 2,7

Offentligt forbrug

1,6 -1,0 0,5

1,0 0,1 0,0 0,0

Offentlige investeringer

11,2 10,0 -10,0

7,3 9,5 -8,0 -8,0

Boliginvesteringer

-13,1 1,5 3,1

-9,4 3,8 4,3 7,3

Erhvervsinvesteringer

-3,7 2,7 9,3

-1,4 0,4 7,7 8,2

Lagerændringer

1,4 0,4 0,0

0,9 0,7 0,5 0,2

Indl. efterspørgsel i alt

2,4 1,6 2,2

1,7 2,1 2,4 2,7

Vareeksport

4,5 1,7 2,6

5,0 2,1 1,9 2,2

Tjenesteeksport

1,9 3,1 4,0

1,4 7,1 3,8 3,3

Efterspørgsel i alt

2,8 1,8 2,6

2,3 2,8 2,5 2,7

Vareimport

5,0 3,9 4,5

4,5 5,8 3,3 4,2

Tjenesteimport

2,5 2,5 3,7

0,2 4,5 3,9 3,6

Bruttonationalprodukt

2,2 1,1 1,8

2,1 1,6 2,0 2,0

BVT i private byerhverv

2,5 2,2 2,9

2,4 2,3 3,4 3,3

------------------- Ændring i 1.000 pers. --------------------

Arbejdsstyrke

-33

-44

-9

Privat beskæftigelse

-65

-5

-69

-5

Offentlig beskæftigelse

15 -12

-4

-------------------------- 1.000 pers. ---------------------------

Ledighed

115 133 130

114 114 112 108

------------------------------- Pct. -------------------------------

Forbrugerpriser

2,3 2,2 2,0

2,6 2,5 2,0 1,8

Eksportpriser

8,7 1,4 2,6

7,2 2,7 1,6 1,6

Importpriser

5,2 2,6 3,5

4,4 3,6 2,1 1,5

Timelønomkostninger

2,3 1,9 2,3

2,6 2,0 2,2 2,5

Realvækst i aftagerlande

2,4 2,3 2,9

2,8 2,8 2,7 2,6

10-årig obligationsrente

3,0 3,3 3,7

2,9 3,3 3,7 4,4

Timeprod. i priv. byerhv.

5,6 1,7 1,9

6,2 2,3 2,3 2,0

----------------------------- Mia. kr. ----------------------------

Betalingsbalance

Offentlig saldo

-77 -70 -53

-51 -57 -51 -34

Anm.: “Lagerændringer” angiver vækstbidraget til BNP. Forbrugerpriserne angiver væksten i deflato-

ren for det private forbrug.

Tabel I.2

I.2 International baggrund

Det globale opsving

trues af usikkerhed

og oliepriser …

Verdensøkonomien er fortsat på vej ud af den største

økonomiske krise i tiden efter 2. verdenskrig. Opsvinget har

generelt været stærkere i nyligt udviklede økonomier, mens

aktivitetsfremgangen har været mere afdæmpet i mange

industrialiserede lande, herunder ikke mindst en række

sydeuropæiske lande. Selvom væksten i Europa generelt har

været svag, har den kraftige vækst blandt nyligt udviklede

økonomier bidraget til, at verdenshandelen og den globale

industriproduktion nu har overgået niveauerne fra før

krisen, jf. figur I.4. Frygten for et fornyet internationalt

tilbageslag har indtil videre ikke vist sig berettiget. Der

hersker dog stadig usikkerhed blandt forbrugere og virk-

somheder omkring holdbarheden af opsvinget, hvilket

primært skal tilskrives den fortsat træge udvikling på bolig-

og arbejdsmarkeder, usikkerheden omkring holdbarheden af

de offentlige finanser samt, i den senere tid, kraftige pris-

stigninger på olie og andre råvarer.

De store globale ubalancer udgør fortsat en betydelig risiko

for opsvingets robusthed, hvilket senest kom til udtryk, da

USA’s kreditværdighed blev sat på observationslisten af

Standard & Poor’s. I Europa er usikkerheden især knyttet til

udviklingen i statsfinanserne i lande som Grækenland,

Irland og Portugal, men bekymringen er også rettet mod

større lande, herunder især Spanien. Irland og Portugal har

set sig nødsaget til at låne penge fra den europæiske stabili-

tetsfond for at kunne servicere sine gældsforpligtelser, og

flere lande er i farezonen for at måtte acceptere lignende

lån.

… samt store

globale ubalancer

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.4a

2000 = 100

170

160

150

140

130

120

110

100

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2000

2002

2004

2006

2008

2010

105

100

Verdenshandel og

industriproduktion

Figur I.4b

2000 = 100

120

115

110

BNP

Verdenshandel

Industriprodukton (verden)

USA

Euroområdet

Japan

Anm.: Seneste observation for verdenshandel og industriproduktion er februar 2011. Seneste observa-

tion for BNP er 4. kvartal 2010 for Japan og 1. kvartal 2011 for euroområdet og USA.

Kilde: Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) og EcoWin.

Vækstfremgang i

nyligt udviklede

økonomier

Det hidtidige verdensøkonomiske opsving har i høj grad

været et udslag af kraftig vækst i nyligt udviklede økonomi-

er. Lande som Brasilien, Kina, Sydkorea og Indien voksede

således med 6-10 pct. i 2010, og genopretningen af indu-

striproduktion og verdenshandel er primært et resultat af

aktivitetsfremgangen i Asien og Sydamerika. De asiatiske

økonomier vil formentlig blive påvirket af den begyndende

opstramning af den økonomiske politik i Kina, ligesom

naturkatastrofen i Japan formentlig vil bidrage til at holde

væksten i Asien nede i 2011. Fremadrettet vil der dog

forventeligt udgå en positiv aktivitetseffekt fra genopbyg-

ningen i Japan. Flere nyligt udviklede økonomier uden for

Sydamerika og Asien, såsom Rusland, Polen og Mexico,

voksede desuden ganske kraftigt i 2010, om end i et lidt

lavere tempo.

Efter at have ligget fladt henover sommeren steg olieprisen i

andet halvår 2010, jf. figur I.5. Denne prisstigning var

primært et udslag af den globale aktivitetsfremgang, der

affødte stigende efterspørgsel efter olie. Olieprisen accelere-

rede dog kraftigt i begyndelsen af 2011, hvilket primært må

ses som et udslag af urolighederne i Mellemøsten og Nord-

afrika, herunder ikke mindst krigen i Libyen. Under

antagelse af, at situationen i Nordafrika og Mellemøsten

ikke eskalerer, lægges der til grund for prognosen, at olie-

prisen resten af året vil svinge omkring et niveau på

Kraftig stigning i

olieprisen

I.2 International baggrund

115 dollar pr. tønde. En sådan udvikling vurderes ikke at

være til alvorlig fare for det globale opsving, selvom de

højere oliepriser har reduceret købekraften hos forbrugerne,

og den højere inflation forventes at fremskynde den op-

stramning af pengepolitikken, der i forvejen var forventet.

Figur I.5

Dollar pr. tønde

160

140

120

100

2007

Nominel oliepris

2008

2009

2010

2011

Anm.: Olieprisen er for Brent-olie. Seneste observation er medio maj

2011.

Kilde: EcoWin.

Stor usikkerhed om

statsfinanserne i

Europa

Aktivitetsfremgangen i Europa har været mindre solid end i

eksempelvis Amerika og Asien. Dette skyldes blandt andet

en betydelig usikkerhed omkring holdbarheden af de offent-

lige finanser i flere europæiske lande. Irland fik i november

2010 tilsagn om et lån fra den europæiske stabilitetsfond

med henblik på at lette statens gældsservicering og sikre

den finansielle stabilitet. Portugal indsendte i april 2011 en

låneanmodning, og fik i maj et betinget tilsagn om en

hjælpepakke. Der er bekymring for, at flere sydeuropæiske

lande må se sig nødsaget til at låne penge af den europæiske

fondskonstruktion for at kunne servicere sine gældsforplig-

telser. Den fortsatte usikkerhed omkring landenes stats-

finanser kommer blandt andet til udtryk ved udviklingen i

rentespændene i forhold til Tyskland for 10-årige stats-

obligationer, jf. figur I.6. Rentespændet har nået historiske

højder for lande som Grækenland, Irland og Portugal,

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

hvilket illustrerer, at aktørerne på de finansielle markeder

vurderer, at der trods de fælleseuropæiske tiltag er en

betydelig risiko for, at disse lande før eller siden vil mislig-

holde deres gældsforpligtelser.

Figur I.6

Pct.point

Rentespænd for 10-årige statsobligationer

Grækenland

Irland

Spanien

Portugal

2009

2010

2011

Anm.: Rentespænd i forhold til 10-årige tyske statsobligationer. Seneste

observationer er medio maj 2011.

Kilde: EcoWin.

Konsolidering i

Europa

Set i lyset af den store usikkerhed omkring de offentlige

finanser er finanspolitiske opstramninger i særligt de mest

gældsplagede europæiske lande nødvendige, og flere euro-

pæiske lande påbegyndte stramningerne i 2010. Planerne for

konsolideringen af de offentlige finanser behandles mere

indgående senere i dette afsnit. Den finanspolitiske

opstramning i Europa vil på den ene side svække opsvinget

via den direkte aktivitetseffekt, idet en del af de finans-

politiske opstramninger er begrundet i hensynet til holdbar-

heden af de offentlige finanser og ikke i normaliseringen af

konjunktursituationen. Omvendt kan konsolideringen bidra-

ge til at forøge tiltroen til de offentlige finanser og derigen-

nem stimulere det europæiske aktivitetsniveau via forøget

tillid blandt forbrugere og virksomheder. Opstramningen af

den europæiske pengepolitik er også påbegyndt, dog fra et

udgangspunkt med historisk lave renter. Den pengepolitiske

opstramning er en reaktion på den stigende inflation og

I.2 International baggrund

frygt for såkaldte anden-runde inflationseffekter afledt af de

kraftige stigninger i råvarepriser siden sommeren 2010.

Fremrykningen af den pengepolitiske opstramning er såle-

des ikke begrundet i en væsentlig forbedring af den euro-

pæiske konjunktursituation.

Langsom konjunk-

turnormalisering

Kombinationen af finanspolitiske stramninger, begyndende

og forventet opstramning af pengepolitikken og fortsat

usikkerhed omkring den offentlige gældssituation bidrager

til at dæmpe opsvinget i Europa. Der ventes derfor en

langsom konjunkturnormalisering og moderate vækstrater

de kommende år, jf. tabel I.3. I USA vurderes det igang-

værende opsving at være mere robust, om end der også her

er usikkerhed omkring den offentlige gæld, og det ventes, at

konjunktursituationen i USA er fuldt normaliseret inden

2015, jf. figur I.7. Konjunktursituationen i Danmarks

aftagerlande under et ventes at normaliseres lidt langsom-

mere end i USA. Risikofaktorerne i forhold til hastigheden,

hvormed konjunktursituation normaliseres, knytter sig især

til risikoen for, at olieprisstigningerne fortsætter, samt

risikoen for, at der opstår fornyet uro på de finansielle

markeder som reaktion på de store globale ubalancer.

Omvendt kan en hurtigere normalisering af konjunktur-

situationen ikke afvises, hvis tilliden på de finansielle

markeder og blandt virksomheder og forbrugere vender

hurtigere end lagt til grund for prognosen.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Tabel I.3

Hovedtræk i international konjunkturvurdering

2010 2011 2012 2013 2014-20

-------------------- Pct. --------------------

Realvækst

USA

Euroområdet

DKs aftagerlande

Inflation

USA

Euroområdet

Lønomkostninger

USA

Tyskland

DKs aftagerlande

Pengepolitiske renter

USA

Euroområdet

Lange renter

USA

Tyskland

Oliepris, Brent

Dollar/euro-kurs

2,9

1,8

2,8

1,6

2,0

2,1

2,6

0,25

1,00

2,5

1,9

2,8

2,9

2,6

2,5

2,8

2,3

0,25

1,30

3,1

1,9

2,7

2,2

2,6

3,0

2,6

0,60

1,75

3,1

1,9

2,6

2,0

2,8

3,0

2,8

1,10

2,40

2,4

1,8

2,2

2,0

3,0

2,0

2,8

3,50

3,41

3,30 3,80 4,20 4,50

4,60

2,78 3,20 3,50 4,10

4,50

------------- Dollar pr. tønde -------------

115

116

117

124

-------------- Dollar pr. euro --------------

1,33 1,43 1,45 1,45

1,40

I bilagstabel I.1 er BNP-væksten i de enkelte lande angivet.

I bilagstabel I.8 er lønstigningstakten i de enkelte lande angivet.

Anm.: Inflationen angiver stigningstakten i forbrugerprisindekset. Lønudviklingen angiver stignings-

takten for timelønsomkostningerne i industrien. Renterne er gennemsnitlige årlige renter. De

lange renter er renten på 10-årige statsobligationer. Søjlen 2014-20 angiver gennemsnitlige

værdier i perioden 2014-20.

Kilde: OECD, EcoWin og egne skøn.

I.2 International baggrund

Figur I.7a

2000 = 100

160

150

140

130

120

110

100

2000

2005

2010

2015

2020

BNP i USA

Figur I.7b

2000 = 100

160

150

140

130

120

110

100

2000

2005

Sammenvejet BNP på de

danske eksportmarkeder

Faktisk BNP

Strukturelt BNP

Faktisk BNP

Strukturelt BNP

2010

2015

2020

Anm.: Strukturelt BNP er konstrueret med udgangspunkt i OECD’s mellemfristede fremskrivning i

Economic Outlook, nr. 88.

Kilde: OECD, EcoWin og egne beregninger.

Stigning i

inflationen

I både USA og euroområdet er inflationen taget til igennem

andet halvår 2010 og begyndelsen af 2011, jf. figur I.8. Den

højere inflation skal ses i lyset af prisstigningerne på energi

og øvrige råvarer, jf. figur I.9. Energiprisstigningerne er

hovedsagligt et resultat af den kraftige olieprisstigning siden

slutningen af 2010, mens stigningen i råvarepriserne blandt

andet afspejler den globale aktivitetsfremgang, herunder i

Sydamerika og Asien. Samtidig har en dårlig høst forøget

kornpriserne og derigennem de generelle fødevarepriser.

Figur I.8a

Pct. år/år

-1

-2

2004

2005

Inflation i USA

Figur I.8b

Pct. år/år

-1

-2

Inflation i euroområdet

Forbrugerpris

Forbrugerpris ekskl. energi og fødevarer

Forbrugerpris

Forbrugerpris ekskl. energi og fødevarer

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Anm.: Seneste observation er marts 2011 for euroområdet og april for USA.

Kilde: EcoWin.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.9

2004 = 100

350

300

250

200

150

100

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Råvarepriser

Alle råvarer

Hvede

Anm.: Prisen på hvede er fra børsen i Kansas City. Indekset for alle

råvarer er opgjort af The Economist og angiver det vægtede

gennemsnit af priserne på udvalgte råvarer. Vægtene er faste og

bestemt ud fra værdien af verdensimport i 2004-06. Seneste

observation er medio maj 2011.

Kilde: EcoWin.

Oliepriser og

inflation har ført til

højere renter

Kombinationen af den kraftige stigning i olieprisen og et tilta-

gende inflationært pres har rettet fokus mod normaliseringen af

pengepolitikken. ECB’s pengepolitiske rente blev hævet ¼

pct.point medio april 2011, men er fortsat meget lav, og den helt

korte pengemarkedsrente (Eonia) er stadig knap 1 pct., men har

dog været stigende gennem 2011, jf. figur I.10. I USA er norma-

liseringen af pengepolitikken endnu ikke begyndt.

Stigningen i dag-til-dag pengemarkedsrenten i euroområdet skal

både ses i lyset af den allerede gennemførte stramning af penge-

politikken og en begyndende normalisering af ECB’s pengepoli-

tiske instrumentarium, jf. boks I.1. ECB har således valgt ikke at

forny de ekstraordinære tildelinger af likviditet, der blev indført

under krisen. Det har gjort likviditet relativt mere knap på

pengemarkedet i euroområdet, hvilket har presset renterne op.

Højere pengemarkedsrenter medfører højere lånerenter for

husholdninger og ikke-finansielle erhverv, da pengemarkedsren-

terne er omkostningen for pengeinstitutter mv. ved tilvejebrin-

gelse af likviditet. Normaliseringen af ECB’s pengepolitiske

instrumentarium og den deraf følgende stigning i dag-til-dag

renten er hermed de facto en pengepolitisk stramning.

Normalisering af

ECB’s

pengepolitiske

instrumentarium

I.2 International baggrund

Figur I.10a Korte renter euroområdet

Pct.

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Refinansieringsrente

Eonia

Figur I.10b Korte renter USA

Pct.

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Pengepolitisk rente

1 mdr. future

Anm.: Seneste observation er medio maj 2011. Der er vist et 5 dages glidende gennemsnit for Eonia.

Eonia (Euro Over Night Index Average) er dag-til-dag pengemarkedsrenten i euroområdet. Se

også boks I.1

Kilde: EcoWin.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks I.1

ECB’s pengepolik før og under krisen

ECB fastsætter tre pengepolitiske renter:

Deposit rate,

indlånsrenten på den stå-

ende facilitet,

Marginal Lending rate,

udlånsrenten på den stående facilitet, og

Main Refinancing rate,

benævnt skæringsrenten eller blot den pengepolitiske

rente. De to første renter vedrører ECB’s stående facilitet, som er en kanal for

pengepolitiske modparter, penge institutioner mv. mod til at placere eller modtage

dag-til-dag likviditet mod sikkerhedsstillelse. Historisk har der været et konstant

spænd mellem renterne.

Før finanskrisen tildelte ECB en på forhånd fastsat mængde likviditet på ugentlige

aktioner. De enkelte pengeinstitutter meldte ind, hvor meget likviditet, de ønske-

de, og hvilken rente de var villige til at betale. Renten, de bød ind med, skulle

være højere end den pengepolitiske rente (skæringsrenten). Dag-til-dag penge-

markedsrenten på euroområdets rentemarked benævnes Eonia (Euro Over Night

Index Average).

Eonia lå op til finanskrisens start tæt på den pengepolitiske ren-

te, jf. figur 10a, selvom ECB ikke eksplicit har meldt ud, at de forsøgte at styre

Eonia mod den pengepolitiske rente gennem den samlede tildeling af likviditet.

Under finanskrisen ændrede ECB det pengepolitiske instrumentarium. Bl.a. tildel-

te ECB fuld likviditet ved de faste ugentlige aktioner, og ECB foretog også eks-

traordinære længerevarende likviditetstildelinger. Modparterne kunne således låne

al den likviditet, de ville have til den pengepolitiske rente. Det betød, at ECB ikke

længere styrerede Eonia mod den pengepolitiske rente, men lod den udestående

likviditet bestemme Eonia. De midlertidige tiltag er under udfasning, selvom ECB

fortsat yder fuld likviditetstildeling ved de ugentlige operationer foreløbig indtil

12. juli 2011. Den fulde tildeling af likviditet har ført til, at pengemarkedsrenterne

de seneste par år har ligget under den pengepolitiske rente. De pengepolitiske

modparter har således hamstret likviditet fra ECB og placeret overskuddet i den

stående facilitet i ECB til indlånsrenten. Konsekvensen af dette har været, at

Eonia har bevæget sig fra at være meget tæt på den pengepolitiske rente ned mod

ECB’s indlånsrente.

a) En række banker indsender information til ECB om hvilken rente, de vil låne penge til på dag-til-

dag pengemarkedet mod sikkerhedsstillelse. ECB beregner herefter Eonia som et vægtet gennem-

snit.

I.2 International baggrund

Forventninger om

flere stramninger

af pengepolitikken i

euroområdet

ECB har indikeret, at yderligere rentestigninger er nært

forestående. Kommende rentestigninger har allerede sat sig

i prisdannelsen på de finansielle markeder i form af højere

forventninger til Eonia i fremtiden, jf. figur I.11. For om-

kring et år siden forventede markedet, at Eonia ville være

ca. ¾ pct. et år ude i fremtiden. Eonia ligger i dag tæt på 1

pct., hvilket kan tages som udtryk for, at stramningen af

pengepolitikken i Europa er sket lidt hurtigere, end forven-

tet for et år siden. I dag forventer markedet, at Eonia vil

være ca. 1¾ pct. om et år. I USA er markedets forventning,

at stramningerne først kommer i 2012, og forventningerne

til niveauet for den pengepolitiske rente på 1 til 1�½ års sigt

er oven i købet lavere nu end for et års tid siden.

Figur I.11a Futures på Eonia

Pct.

2.0

Medio maj 2011

Medio maj 2010

Figur I.11b Futures på FED’s rente

Pct.

2.0

Medio maj 2011

Medio maj 2010

1.5

1.0

0.5

0.0

Future: 1 mdr. til 12 mdr.

0.0

Future: 1 mdr. til 12 mdr.

Anm.: Figurerne viser futures-kontrakter på Eonia og på den amerikanske pengepolitiske rente for 1

måned til 12 måneder frem. En future er en aftale om at udveksle et aktiv på et fremtidigt

tidspunkt til en pris fastsat i dag, og en future på en rente kan opfattes som markedets forvent-

ninger til den pågældende rente det pågældende antal måneder frem i tiden. I figurerne er vist

markedets forventninger fra medio maj 2011 (blå kurve) og medio maj 2010 (brun kurve).

Kilde: EcoWin og egne beregninger.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Rentestigninger

ikke fuldt afstemt

med

konjunkturerne

Opstramningen af pengepolitikken i euroområdet skal ses i

lyset af en bekymring for, at stigningerne i råvarepriser vil

resultere i en uhensigtsmæssig løn-pris spiral. Stigende

renter i Europa vil både virke i retning af at sænke inflatio-

nen via den direkte indvirkning på aktivitetsniveauet samti-

dig med, at et højere europæisk renteniveau vil styrke

euroen. En styrkelse af euroen vil bevirke, at en mindre del

af de eksterne prisstigninger importeres. Stramningen af

pengepolitikken skal ikke opfattes som udtryk for frygt for

et indenlandsk genereret inflationspres, idet ledigheden

endnu er høj og aktivitetsniveauet lavt i mange europæiske

lande.

De lange statsobligationsrenter faldt i andet halvår af 2010 i

både USA og euroområdet, jf. figur I.12. Rentefaldet var

størst i USA, hvilket blandt andet skal ses i lyset af forvent-

ningerne om en fortsættelse af FED’s kvantitative lempel-

ser, bestående af støtteopkøb af statsobligationer. De lange

renter er steget i både USA og euroområdet siden slutningen

af 2010. En del af denne rentestigning kan formentligt ses

som udtryk for bedre konjunkturudsigter, men en del kan

dog også ses som en forøget usikkerhed omkring den

finanspolitiske troværdighed i såvel USA som Europa.

Stigning i de lange

renter

I.2 International baggrund

Figur I.12

Pct.

10-årige statsobligationsrenter

USA

Euroområdet

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Anm.: For euroområdet er der tale om den tyske statsobligationsrente.

Seneste observation er medio maj 2011.

Kilde: EcoWin.

Usikkerhed på

finansielle

markeder tilbage

på før-krise niveau

Der er generelt tegn på faldende volatilitet på de internatio-

nale finansielle markeder. Volatiliteten er en indikation på

usikkerheden eller risikoen omkring ændringerne i finan-

sielle aktivers værdi. Den lavere volatilitet kommer til

udtryk både på valuta- og på aktiemarkederne. Eksempelvis

forventer markedet i maj måned 2011 kun et udsving på

ca. 4�½ pct. i det amerikanske aktieindeks, SP-500, over de

kommende 30 dage. Til sammenligning forventede marke-

det et udsving på godt 20 pct. over en 30 dages horisont på

toppen af finanskrisen, jf. figur I.13.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.13

Pct.

Volatilitet på amerikanske aktiemarked

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Figuren viser udviklingen i Chicago Board Options Exchange

Market Volatility Index, VIX. Indekset er et mål for markedets

forventninger til volatiliteten på det amerikanske aktieindeks, SP-

500. Indekset er omregnet, således at figuren viser det forventede

annualiserede udsving over en 30 dages periode.

Kilde: EcoWin og egne beregninger.

Dog højere

rentevolatilitet i

euroområdet

Tendensen til fald i volatiliteten på de finansielle markeder

er også kommet til udtryk på rentemarkedet i USA, mens

forventningerne til volatiliteten på rentemarkedet i euro-

området har været stigende siden finanskrisens start i mid-

ten af 2007, jf. figur I.14. Selvom der kan være en relativ

større usikkerhed om ECB’s pengepolitik, må den stigende

rentevolatilitet i euroområdet ses, som værende en konse-

kvens af usikkerheden omkring gældssituationen i en række

europæiske lande.

I.2 International baggrund

Figur I.14a Rentevolatilitet, Euro-

området

150

100

Figur I.14b Rentevolatilitet, USA

300

250

200

2002

2004

2006

2008

2010

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Rentevolatiliteten i Euroområdet er målt ved implicitte swaptionsvolatiliteter, dvs. den volatili-

tet, der giver prisen på en option på en swap. Volatiliteten i figuren er baseret på 5-årige

optioner på en et års swap. Rentevolatiliteten for USA er baseret på Merrill Lynch Option

Volatility Index (MOVE).

Kilde: EcoWin.

Styrkelse af euro

Euroen faldt kraftigt i værdi over for dollaren i første halvår

2010, blandt andet som konsekvens af den forøgede usik-

kerhed omkring de offentlige finanser i en række europæi-

ske lande. Siden sommeren 2010 er euroen dog styrket

betragteligt, og en stor del af faldet i første halvår 2010 er

dermed blevet neutraliseret, jf. figur I.15. Styrkelsen af

euroen i løbet af 2010 skal formentlig blandt andet ses i

lyset af etableringen af den europæiske stabilitetsfond, den

generelle aktivitetsfremgang i Nordeuropa, herunder ikke

mindst Tyskland, samt en begyndende skepsis med hensyn

til holdbarheden af den amerikanske finanspolitik. Den

yderligere styrkelse af euroen i løbet af 2011 skyldes for-

mentlig også ECB’s rentestigning og udmeldingerne om en

hurtigere normalisering af pengepolitikken end tidligere

ventet sammenholdt med FED’s signaler om at holde renten

i ro. Det antages beregningsteknisk, at valutakurserne

forbliver på deres nuværende niveau i de kommende år.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.15

Dollar pr. euro

1.60

1.50

1.40

1.30

1.20

1.10

Dollar/euro kurs

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Anm.: Seneste observation er medio maj 2011.

Kilde: EcoWin.

USA

Robust opsving i

USA

Den amerikanske økonomi har fortsat sin vej ud af krisen.

BNP steg godt 1�½ pct. fra andet til fjerde kvartal 2010, men

væksten aftog dog en smule i første kvartal 2011, hvor BNP

voksede 0,4 pct. i forhold til det foregående kvartal. Ameri-

kansk BNP er nu højere end før krisen og ledigheden er

faldet i 2011, om end fra et højt niveau, jf. figur I.16. På

tidligere stadier af opsvinget var der bekymring for et

fornyet realøkonomisk tilbageslag, blandt andet som resultat

af en svag udvikling på boligmarkedet og en skuffende

jobskabelse. Bekymringen kom eksempelvis til udtryk ved

fald i aktiekurser samt erhvervs- og forbrugertillid hen over

sommeren 2010. Disse indikatorer er dog steget det seneste

halve års tid, og der har været en relativ solid vækst i den

private jobskabelse. De store ubalancer udgør dog fortsat en

betydelig usikkerhedsfaktor for amerikansk økonomi, og

usikkerheden omkring de offentlige finanser er kommet til

udtryk ved, at Standard & Poor’s satte den amerikanske

kreditværdighed på observationslisten i april. Det amerikan-

ske opsving hæmmes fortsat af den svage udvikling i bolig-

priser og boligsalg.

I.2 International baggrund

Figur I.16a Ledighed og boligpriser

i USA

Pct.

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Ledighed

Boligpriser (h.akse)

Figur I.16b Aktiekurser og

erhvervstillid i USA

Indeks

1600

1400

1200

1000

800

600

2004 = 100

140

120

100

130

120

110

100

Aktiekurser

Erhvervstillid (h.akse)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2004 = 100

140

Anm.: Seneste observation er februar 2011 for boligpriser, april for ledighed og erhvervstillid og

medio maj for aktiekurser. Boligpriser angiver SP Case-Shiller indeks, mens aktiekurser

angiver SP-500.

Kilde: EcoWin.

Fortsat stort

budgetunderskud

Under den finansielle og økonomiske krise har den økono-

miske politik i USA bidraget til at holde aktivitetsniveauet

oppe via en meget lempelig pengepolitik og kraftige finans-

politiske lempelser. Den lempelige finanspolitik har med-

virket til, at det offentlige budgetunderskud i 2010 udgjorde

omkring 11 pct. af BNP, og at den offentlige bruttogæld er

omtrent 100 pct. af BNP. I december 2010 vedtog den

amerikanske kongres at forlænge en række skattelettelser i

yderligere to år, og dermed er den finanspolitiske konsolide-

ring udskudt. Som konsekvens heraf vil finanspolitikken

vedblive med at holde hånden under aktivitetsniveauet de

kommende år. Størrelsen af det offentlige budgetunderskud

kan dog blive et alvorligt problem, såfremt aktørerne på de

finansielle markeder begynder at betvivle den offentlige

sektors evne til at servicere sine gældsforpligtelser, som det

er sket for flere europæiske lande. En finanspolitisk konso-

lidering i de kommende år er derfor også nødvendig i USA,

og en sådan opstramning vil svække styrken af opsvinget.

Den amerikanske regering har i april fremlagt en økonomisk

spareplan, der sigter på at nedbringe budgetunderskuddet til

2 pct. af BNP over de næste godt 10 år.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Europa

Offentlig

gældskrise i

Europa

I euroområdet har den finansielle krise siden foråret 2010

udviklet sig til i højere grad at være en offentlig gældskrise.

Dette skal blandt andet ses i lyset af den kraftige forværring

af de offentlige budgetter fra et i forvejen dårligt udgangs-

punkt i mange lande. Finansmarkederne har efterfølgende

reageret på de offentlige ubalancer, hvilket kommer til

udtryk ved meget høje renter på flere landes statsobliga-

tioner. Den store usikkerhed omkring holdbarheden af de

offentlige finanser har endvidere fået realøkonomiske

konsekvenser, idet flere af de berørte lande oplevede stag-

nation eller ligefrem tilbagegang i store dele af 2010. BNP

faldt således med 0,1 pct. i Spanien, 1 pct. i Irland og

4,5 pct. i Grækenland i 2010. At usikkerheden omkring de

offentlige finanser har fået realøkonomiske konsekvenser

kommer endvidere til udtryk ved, at ledigheden i euro-

området endnu er høj. Udviklingen i indikatorer som for-

brugertillid, detailsalg og aktiekurser har endvidere været

stagnerende siden sommeren 2010 efter stigninger igennem

det meste af 2009, jf. figur I.17.

Figur I.17a Forbrugertillid og detail-

salg i euroområdet

Indeks

-10

-20

-30

-40

-50

Forbrugertillid

Detailsalg (h.akse)

Figur I.17b Aktiekurser i euroområdet

Indeks

5000

4500

4000

2004 = 100

108

106

104

102

100

3500

3000

2500

2000

1500

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Anm.: Seneste observation er marts 2011 for detailsalg, april for forbrugertillid og medio maj for

aktiekurser. Aktiekurser angiver SP-500.

Kilde: EcoWin.

I.2 International baggrund

Forskellig

udvikling inden for

euroområdet

Mens flere gældsplagede lande oplevede stagnation eller

ligefrem tilbagegang i store dele af 2010, voksede BNP i

euroområdet under et med 1,7 pct. Det var karakteristisk for

aktivitetsfremgangen i euroområdet i 2010, at væksten var

ganske høj i første halvår, idet BNP voksede knap 1�½ pct.

fra fjerde kvartal 2009 til andet kvartal 2010, mens væksten

tog af i andet halvår, hvor BNP kun voksede godt �½ pct.

Aktivitetsfremgangen i første halvår skyldtes blandt andet

styrkede afsætningsmuligheder som følge af den kraftige

svækkelse af euroens værdi og genopretningen af verdens-

handelen. Det var især Tyskland, der blev begunstiget af de

forbedrede afsætningsmuligheder, hvilket blandt andet skal

ses i lyset af en generelt lav lønstigningstakt i den tyske

fremstillingssektor de senere år samt en høj konjunktur-

følsomhed i den tyske eksport. Blandt andet som resultat

heraf voksede BNP i Tyskland 3,5 pct. i 2010. Fremgangen

i euroområdet i almindelighed og i Tyskland i særdeleshed

er fortsat ind i 2011. BNP voksede således knap 1 pct. fra

fjerde kvartal 2010 til første kvartal 2011 i euroområdet og

med 1�½ pct. i Tyskland. Også Frankrig kom godt ind i

2011, med en vækst i BNP på ca. 1 pct. i første kvartal,

jf. figur I.18.

Figur I.18a BNP i udvalgte eurolande

2004 = 100

125

120

115

110

105

100

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Spanien

Grækenland

Irland

Italien

Portugal

Figur I.18b BNP i udvalgte eurolande

2004 = 100

125

120

115

110

105

100

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Tyskland

Sverige

Frankrig

Holland

Anm.: Seneste observation er 4. kvartal 2010 for Spanien, Irland og Sverige og 1. kvartal 2011 for

Portugal, Grækenland, Italien, Tyskland, Frankrig og Holland.

Kilde: EcoWin.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Pengepolitisk

dilemma

Som nævnt har ECB i april 2011 som reaktion på den høje

inflation hævet den pengepolitiske rente og dermed påbe-

gyndt normaliseringen af den europæiske pengepolitik. Den

meget opdelte udvikling i euroområdet stiller imidlertid den

europæiske centralbank i et dilemma. Højere renter vil

trække i retning af at sænke inflationspresset og vil forment-

lig ikke svække opsvinget i Tyskland og de øvrige nord-

europæiske lande i alvorlig grad. Til gengæld kan rentestig-

ninger på nuværende tidspunkt udgøre en alvorlig trussel for

det skrøbelige opsving i Sydeuropa, på et tidspunkt hvor

finanspolitikken i øvrigt bliver strammet.

Sveriges BNP voksede 5,3 pct. i 2010, og dermed er BNP

nu vokset godt 8 pct. siden begyndelsen af 2009. Den

kraftige genopretning af aktivitetsniveauet i Sverige skyldes

i høj grad kraftig vækst i eksporten. De svenske eksport-

betingelser blev i begyndelsen af opsvinget stimuleret af et

kraftigt fald i den svenske krones værdi. Siden er den sven-

ske krone steget blandt andet som følge af pengepolitiske

stramninger siden slutningen af 2010. Aktivitetsniveauet i

Sverige har endvidere nydt godt af sunde offentlige finan-

ser, der har muliggjort finanspolitiske lempelser, blandt

andet i form af skattelettelser.

Som følge af store problemer i den irske banksektor og

kraftige stigninger i de offentlige finansieringsomkostninger

siden sommeren 2010 så Irland sig i november 2010 nødsa-

get til at anmode den europæiske stabilitetsfond om et lån.

Irland fik efterfølgende bevilget et lån på 85 mia. euro,

hvoraf 35 mia. euro stilles til rådighed for yderligere

kapitalindskud i irske banker. Også Portugal anmodede den

europæiske stabilitetsfond om et lån i april 2011 og fik i maj

tilsagn om en hjælpepakke til 78 mia. euro. Lånene gives i

en begrænset periode, hvor landene til gengæld pålægges at

vedtage reformer og konsolidere finanspolitikken.

De to hjælpepakker til Irland og Portugal illustrerer den

generelle usikkerhed omkring holdbarheden af de offentlige

finanser i en række europæiske lande. Der er endvidere

bekymring for, at flere europæiske lande ligeledes må se sig

nødsaget til at låne midler af den europæiske stabilitetsfond

for at kunne modsvare deres gældsforpligtelser. Stabilitets-

Kraftig

aktivitetsfremgang

i Sverige

Hjælpepakker i

Irland og Portugal

Flere hjælpepakker

kan blive

nødvendige

I.2 International baggrund

fondens størrelse indebærer dog, at det formentligt ikke vil

være muligt at dække finansieringsbehovene i eksempelvis

både Spanien og Italien, såfremt de begge skulle ønske at

låne penge af fonden.

Permanent

stabilitetsfond

EU-landene har vedtaget at gøre den europæiske stabilitets-

fond og -mekanisme permanent. Fra 2013 erstattes den

nuværende midlertidige fondskonstruktion (EFSF) således

af en permanent fond (ESM), der samtidig bliver udvidet fra

440 til 500 mia. euro. Den europæiske stabilitetsfond er

nærmere beskrevet i boks I.2.

EU-landene blev i marts 2011 enige om etableringen af en

europagt, der har som sit formål at sikre en mere ensartet

økonomisk udvikling inden for euroområdet med det sigte,

at der ikke i fremtiden bliver brug for hjælpelån fra ESM.

Hovedelementerne i europagten består af hensigtserklærin-

ger om at skabe en bedre konkurrenceevne, øge beskæfti-

gelsen og sikre sunde offentlige finanser samt finansiel

stabilitet. Europagten lægger op til, at landene selv skal

beslutte hvilke instrumenter, der skal tages i brug for at

opfylde disse målsætninger. Europagten indeholder dog

bestemmelser, der skal sikre, at der på EU-niveau lægges

vægt på opfølgning på, hvorvidt landene lever op til mål-

sætningerne. Det er endvidere et krav for lande, der deltager

i Europagten, at Vækst- og Stabilitetspagtens underskuds-

regel bliver en del af den nationale lovgivning. Lande uden

for euro-samarbejdet har mulighed for at tiltræde pagten,

hvilket Danmark har benyttet sig af. Europagten er væsent-

lig mindre ambitiøs end de oprindelige tanker lagde op til.

Det vurderes, at den mest betydningsfulde del af den samle-

de konstruktion udgøres af stabilitetsmekanismen, ESM.

Ny ramme for det

europæiske

samarbejde

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks I.2

Den europæiske stabilitetsfond

Den europæiske stabilitetsfond blev etableret i kølvandet på den græske statsfi-

nanskrise i maj 2010 og blev funktionsdygtig i september 2010. Formålet med

fonden var fra start af at kunne yde lån til europæiske lande i statsfinansielle van-

skeligheder ud fra samme vilkår som det lån, der blev ydet Grækenland. Ideen

bag fonden er således, at det enkelte land kan låne penge af fonden til en lavere

rente, end landet ellers ville kunne opnå på markedsvilkår, mod at der til gengæld

stilles krav om strukturreformer og finanspolitisk konsolidering. At det er muligt

at tilbyde det enkelte land en mere favorabel rente, end landet ellers ville kunne

opnå, skal ses i lyset af, at eurolandene låner de nødvendige midler under ét, hvil-

ket muliggør lavere finansieringsomkostninger. Da stabilitetsfonden udstedte

obligationer i januar 2011, som led i finansieringen af den irske hjælpepakke, var

den implicitte låneomkostning således under 3 pct., hvilket er væsentligt lavere

end den irske stats finansieringsomkostninger. Stabilitetsfondens nuværende

ramme udgør samlet 750 mia. euro og er fordelt således:

EFSM (European

Financial Stability Mechanism),

der administreres og fi-

nansieres af EU-Kommissionen. Indeholder 60 mia. euro, der er stillet med

sikkerhed i EU’s budget

EFSF (European

Financial Stability Facility),

der af mange opfattes som den

egentlige hjælpefond. Består af en samlet ramme på 440 mia. euro. Midlerne

tilvejebringes, efter en låneansøgning er modtaget, ved udstedelse af obligati-

oner eller salg af andre finansielle instrumenter. Udstedelsen af obligationer

sker på baggrund af statsgarantier fra de enkelte eurolande. Betingelserne for

lånet skal forhandles på plads med EU-Kommissionen i samarbejde med ECB

og IMF

Et bidrag fra IMF på 250 mia. euro

EFSF er en midlertidig ordning og udløber formelt i juni 2013. Det er besluttet at

etablere en ny permanent krisemekanisme med navnet ESM (European

Stability

Mechanism)

ud fra samme principper, som EFSF bygger på. Fonden vil endvidere

få mulighed for at købe statsobligationer direkte i markedet, hvilket ikke tidligere

har været muligt.

Finanspolitisk

konsolidering i

Europa

Som følge af store budgetunderskud og kraftig gælds-

opbygning har de fleste EU-lande fået henstillinger fra det

europæiske ministerråd om at påbegynde en finanspolitisk

opstramning, jf. tabel I.4. For euroområdet under et var

budgetunderskuddet ca. 6 pct. af BNP i 2010, og henstillin-

I.2 International baggrund

gerne sigter mod at bringe budgetunderskuddene ned om-

kring 3 pct. i de fleste lande inden 2014. En del af denne

forbedring vil ske automatisk, i takt med at konjunktur-

situationen normaliseres, og de midlertidige krisetiltag

bliver trukket tilbage, men en del af forbedringen af de

offentlige saldi kræver strukturelle tiltag i retning af at

styrke de offentlige finanser.

Opstramningen

påbegyndt i mange

lande

Flere af de hårdest ramte lande har på baggrund af henstil-

lingerne påbegyndt en finanspolitisk konsolidering allerede

i 2010, mens Europas største økonomi, Tyskland, har lagt til

grund for sit stabilitetsprogram fra april 2011, at der først

vil ske markante forbedringer af den strukturelle saldo i

2012. Budgetunderskuddet er i særdeleshed stort i Portugal,

Spanien, Irland, Grækenland og Storbritannien, der alle har

fået henstillinger om at forbedre den strukturelle saldo med

5-10 pct. de kommende år. På trods af den begyndende

opstramning af finanspolitikken i mange europæiske lande

vurderes det på baggrund af landenes stabilitetsprogrammer,

at den strukturelle saldo i euroområdet først vil være tilbage

på niveauet fra 2008 omkring 2013. De kommende år vil

der således fortsat være en ekspansiv niveaueffekt fra

finanspolitikken set i forhold til 2008, selvom den gradvist

strammes.

Tabel I.4

Finanspolitisk opstramning i Europa

Budget-

Offentlig

Output gap Strukturel Forbedring af Krævet forbedring af

underskud

gæld

(2010)

saldo

strukturel saldo

(2010)

2011 2012

------------------------------------------------- Pct. af BNP -------------------------------------------------

Tyskland

3,3

83,2

-3,0

-2,0

0,0

1,0

1,5 (2011-13)

Frankrig

7,0

81,7

-3,6

-5,1

1,3

0,9

4 (2010-13)

Spanien

9,2

60,1

-5,6

-7,8

2,2

3,1

6 (2010-13)

Italien

4,6

119,0

-4,7

-3,5

0,5

0,8

1,5 (2010-12)

Portugal

9,1

93,0

-2,4

5 (2010-13)

Irland

32,4

96,2

-9,0

-10,0

1,7

0,2

9,5 (2011-15)

Grækenland

10,5

142,8

-6,1

10 (2009-14)

Storbritannien

10,4

80,0

-5,0

-8,9

1,5

2,1

7 (2010-14)

Danmark

2,7

43,6

-5,6

-1,7

0,6

0,2

1,5 (2011-13)

Anm.: Forbedringen af den strukturelle saldo i 2011 og 2012 angiver den forventede ændring i henhold til det enkelte lands stabilitets- eller konver-

gensprogram fra foråret 2011. Output gap er målt i pct. af strukturelt BNP og er baseret på OECD’s opgørelse. En del af det ekstraordinært

store budgetunderskud i Irland skyldes engangseffekten af rekapitaliseringer af store dele af den irske banksektor.

Kilde: OECD, Economic Outlook, Eurostat og de enkelte landes henstillinger fra det europæiske råd af finansministre (Ecofin).

I.2 International baggrund

Asien

Kraftig vækst i

Asien

Asien har siden foråret 2009 gennemlevet en kraftig aktivi-

tetsfremgang, og konjunktursituationen er nu normaliseret i

de fleste lande. Både Kina og Indien voksede godt 10 pct. i

2010, og selvom væksten ventes at aftage en anelse de

kommende år, vil væksten formentlig fortsætte med at være

højere end i de fleste andre verdensdele. Inflationen og

boligpriserne er steget ganske kraftigt i mange asiatiske

lande, og enkelte lande er i fare for at blive overophedet. En

meget ekspansiv økonomisk politik har i høj grad bidraget

til den hurtige konjunkturnormalisering, men penge- og

finanspolitikken vil formentlig blive strammet i mange

asiatiske lande begyndende i 2011.

BNP i Japan voksede 4 pct. i 2010 godt hjulpet på vej af en

fortsat ekspansiv finanspolitik og kraftig vækst i eksporten,

blandt andet som følge af den stærke fremgang i det øvrige

Asien. Japan blev dog i marts 2011 ramt af en natur-

katastrofe i form af et jordskælv og en efterfølgende

tsunami. Naturkatastrofen har ført til en betydelig usikker-

hed omkring den økonomiske situation. Det ventes, at

væksten i Japan vil blive ganske lav i 2011, blandt andet

som følge af den mistede produktionskapacitet i forbindelse

med naturkatastrofen. I de kommende år kan der omvendt

forventes et vækstbidrag fra genopbygningen af det

japanske kapitalapparat.

Japan ramt af

naturkatastrofe

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

I.3 Finansielle forhold

Gradvis

normalisering

på de finansielle

markeder

Spænd mellem

usikre og sikre

renter er reduceret

yderligere

Signalerne fra de finansielle markeder er blandede. Bekym-

ringen for de offentlige finanser i mange europæiske lande

påvirker eksempelvis obligationsmarkederne rundt omkring

i verden negativt, mens der på andre delmarkeder er tegn på,

at situationen er ved at normaliseres.

Et tegn på normaliseringen af pengemarkedet er, at spændet

mellem usikre og sikre lån mellem danske pengeinstitutter

er reduceret betragteligt, jf. figur I.19. Usikkerhed om

bankernes solvens gav under finanskrisen anledning til et

højt spænd mellem usikre og sikre lån på pengemarkedet.

Spændet udgjorde lige efter krakket af den amerikanske

investeringsbank Lehman Brothers i september 2008 næsten

2 pct.point, men er siden faldet til omkring ¼ pct.point.

Selvom spændet er reduceret, er det fortsat højere end før

krisen. Det er dog et åbent spørgsmål om, spændet vil

komme helt ned på niveauet før krisen. Som figuren indi-

kerer, var forskellen på renterne før krisen nærmest nul. Det

nuværende rentespænd på omkring ¼ pct.point må i lyset af

den meget lempelige pengepolitik og deraf følgende rigelige

likviditet tages som udtryk for, at der fortsat er en vis nervø-

sitet for konkurser blandt danske banker.

I.3 Finansielle forhold

Figur I.19

Pct.point

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

-0.5

Risikopræmie

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Anm.: Risikopræmien er forskellen mellem usikrede og sikrede (swap)

tremåneders pengemarkedsrente i Danmark. Seneste observation

er medio maj 2011.

Kilde: EcoWin.

Bankpakker har

bidraget til

normalisering

Bankpakke I gav

ubegrænset garanti

indtil oktober 2010

Bankpakke II

tilførte statslig

kapital og for-

længede garanti

for bankernes lån

Normaliseringen på finansmarkederne hænger blandt andet

sammen med statslig indgriben, som i Danmark især har

udmøntet sig i bankpakkerne I-III. Med Bankpakke I, der

blev vedtaget i oktober 2008, garanterede staten alle simple

indlån samt lån på pengemarkedet. Den statslige garanti

bidrog til større sikkerhed i relation til lån imellem bankerne

på pengemarkedet og dermed til indsnævringen af spændet

mellem usikre og sikre lån. Den ubegrænsede statsgaranti

på almindelige indlån ophørte den 1. oktober 2010.

Bankpakke II, der blev vedtaget i februar 2009, adresserede

solvensproblemerne i danske pengeinstitutter ved, at staten

tilbød ansvarlig kapital til de danske penge- og realkredit-

institutter på op til 100 mia. kr. Samlet blev der kun udbetalt

46 mia. kr. til 43 ansøgere. Ved at stille kapital til rådighed

bidrog bankpakken til at reducere risikoen for, at bankerne

blev tvunget til at mindske deres udlån for at sikre den

krævede solvensgrad. Dermed bidrog Bankpakke II til at

forhindre, at der opstod en kreditklemme, som kunne have

forstærket krisens realøkonomiske konsekvenser. Et andet

element i Bankpakke II var, at banker kunne tilkøbe en

individuel statslig garanti på mellemlange lån, der blev

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

udstedt inden 2011, og som udløber inden 1. januar 2013.

Garantien i Bankpakke II forlængede dermed perioden, hvor

det var muligt for pengeinstitutter at opnå statsgaranti.

Bankpakke III

indførte afviklings-

ordning …

Med Bankpakke III blev garantiordningen i bankpakke II

for alle bankindskud fra husholdninger og erhverv på op til

750.000 kr. gjort permanent. Samtidig blev der oprettet en

afviklingsordning for nødlidende banker, der har valgt at

betale til denne ordning. Ordningen indebærer, at staten

overtager nødlidende banker, hvis der ikke kan findes en

privat køber. Der er fremsat forslag om at ændre ordningen,

sådan at tilskyndelsen for sunde banker til at overtage

nødlidende banker øges. Det er planen, at dette skal ske ved,

at en potentiel køber af en nødlidende bank får en medgift

finansieret af indskydergarantifonden.

Efter udløbet af den ubegrænsede statsgaranti i Bankpakke

I, risikerer indskydere i danske banker at miste en del af

deres indskud over 750.000 kr., hvis et pengeinstitut går

konkurs. Amagerbankens konkurs i februar 2011 viste, at

dette i Danmark – i modsætning til flere andre lande – ikke

kun er en teoretisk mulighed. Det er sandsynligt, at denne

enegang i øjeblikket gør det sværere for danske banker at få

tilført ny kapital og få dækket deres likviditetsbehov gen-

nem låntagning på de udenlandske finansielle markeder

uden at skulle betale en betydelig risikopræmie.

Perioden før den finansielle krises udbrud var karakteriseret

ved, at bankernes udlån steg væsentligt mere end den øko-

nomiske aktivitet, jf. figur I.20. Stigningen skete blandt

andet på baggrund af stigende boligpriser, hvilket gav

bankerne mulighed for at øge udlånene med sikkerhed i de

stigende ejendomsværdier. I kølvandet på krisen faldt

bankernes udlån, både fordi efterspørgslen efter lån blev

reduceret i takt med den faldende aktivitet, og fordi ban-

kerne ønskede at nedbringe deres udlån og forbedre deres

solvensgrad. Reduktionen af udlånene er sket samtidig med,

at pengeinstitutterne har strammet deres kreditpolitik i

forhold til situationen op til krisen. Selvom pengeinstitutter-

nes udlån er faldet mærkbart i forhold til BNP siden krisens

start, er udlånet fortsat væsentlig højere end før bolig-

prisernes kraftige vækst. Det er dermed nødvendigt med en

… men allerede

forslag om ændring

Indskydere i

danske banker

kan tabe penge

Fortsat fald i

udlånsomfanget

I.3 Finansielle forhold

længere periode med svag udlånsvækst, hvis låneomfanget

skal ned på før-krise-niveauet.

Figur I.20

Bankernes udlån

Pct. af BNP

Husholdninger

Ikke-finansielle selskaber

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Seneste observation er 4. kvartal 2010.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken.

Bankerne er fortsat

relativt højt

gearede

Bankernes udlånsgearing er et blandt flere mål for banker-

nes kreditrisiko. Gearingen opgøres som bankernes samlede

udlån i forhold til deres egenkapital. Udlånsgearingen steg

fra et niveau omkring faktor 7 til omkring faktor 9 op til den

finansielle krise, jf. figur I.21. Siden er gearingen blevet

reduceret, hvilket både skyldes, at bankerne har reduceret

udlånene, og at nogle banker har hentet ny kapital på aktie-

markedet. Bankernes gearing lå trods dette i 2010 fortsat

noget over gennemsnittet for de seneste 25 år. Et spejl-

billede af en relativ høj udlånsgearing er normalt, at egen-

kapitalen set i forhold til de samlede aktiver er relativt lav.

Egenkapitalprocenten lå således i 2010 ca. 1 pct.point under

det historiske gennemsnit.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.21

Faktor

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Udlånsgearing

Anm.: Udlånsgearing opgøres som bankernes samlede udlån i forhold til

egenkapitalen og er et mål for bankernes relative kreditrisiko.

Tallene for 2010 er baseret på regnskaber for 1. halvår 2010. Den

vandrette streg angiver gennemsnittet for perioden.

Kilde: Nationalbanken, Finanstilsynet og egne beregninger.

Indlånsunderskud

falder igen

Frem mod den finansielle krises udbrud opbyggede banker-

ne et stort indlånsunderskud, jf. figur I.22. Indlånsunder-

skuddet angiver forskellen mellem bankernes udlån til

husholdninger og erhverv og indlån på almindelige bank-

konti. Som andel af BNP er indlånsunderskuddet næsten

halveret, siden det toppede i slutningen af 2009, men udgør

ved udgangen af 2010 fortsat ca. 20 pct. af BNP. Indlåns-

underskuddet finansieres blandt andet ved, at bankerne

optager lån hos banker i udlandet og institutionelle investo-

rer som f.eks. pensionskasser. En del af disse lån har korte

løbetider og skal derfor løbende refinansieres. Et stort

indlånsunderskud finansieret ved korte lån i f.eks. uden-

landske banker udgør en likviditetsrisiko, idet lånene ikke

vil kunne refinansieres ved et tillidssammenbrud på de

finansielle markeder. Hvis indlånsunderskuddet derimod

dækkes af lån eller gældsinstrumenter med løbetid svarende

til udlånene, er et stort indlånsunderskud ikke nødvendigvis

et problem.

I.3 Finansielle forhold

Figur I.22

Pct. af BNP

Indlånsunderskud i forhold til BNP

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Anm.: Seneste observation er 4. kvartal 2010. Indlånsunderskuddet er

opgjort inklusivt de danske institutters udenlandske filialer.

Kilde: Nationalbanken og Danmarks Statistik.

Stigning i

indlånsunderskud

skævt fordelt på

bankerne

Det var især de mellemstore banker, der øgede indlåns-

underskuddet op til finanskrisen, jf. figur I.23. De mellem-

store banker øgede således indlånsunderskuddet fra tæt på 0

i 2003 til godt 40 pct. af den arbejdende kapital umiddelbart

inden krisen. Til sammenligning øgede de store banker

deres indlånsunderskud fra ca. 5 pct. i 2003 til ca. 20 pct. i

2009.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.23

Indlånsunderskud fordelt på bankstørrelse

Pct. af arbejdende kapital

Gruppe 1

Gruppe 2

Gruppe 3

-10

-20

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Anm.: Gruppe 1 er de store banker, gruppe 2 er de mellemstore banker

mens gruppe 3 er de små banker, jf. anmærkningen til figur A og

B i boks I.3. Der var i 2009 13 mellemstore banker med en samlet

balance på ca. 330 mia. kr. Dermed udgør de mellemstore banker

ca. 10 pct. af den samlede danske banksektor; de små banker

udgør en helt ubetydelig andel af banksektoren. Tallene i figuren

indeholder - ligesom i figur I.22 - alle banker, som var i live i de

enkelte år. Udviklingen i indlånsunderskuddet i 2008-10 er derfor

påvirket af, at en række mellemstore (og små) banker gik kon-

kurs.

Kilde: Nationalbanken og Finanstilsynet.

Banker har fået

finansiering med

længere løbetid …

… blandt andet

takket været

Bankpakke II

Op til krisen blev en væsentlig del af de aktiver, som ban-

kerne ikke kunne finansiere med indskud fra husholdninger

og erhverv, finansieret med korte lån fra andre finansielle

institutioner, heriblandt udenlandske banker, jf. boks I.3.

Den korte finansiering, der var udbredt før krisen ikke

mindst i de mellemstore banker, indebar en betydelig risiko.

Bankpakke II gav imidlertid mulighed for, at bankerne

kunne optage statsgaranterede lån, der udløber frem til 1.

januar 2013, og bankpakken understøttede derved banker-

nes mulighed for at vælge finansiering med relativt lang

løbetid. I takt med at bankerne har skiftet til længere finan-

siering, er risikoen forbundet med et indlånsunderskud af en

given størrelse reduceret. Muligheden for at optage stats-

garanterede lån ifølge Bankpakke II udløb ultimo 2010.

I.3 Finansielle forhold

Boks I.3

Udviklingen i bankernes finansiering

Løbetiden på bankernes finansiering

Figur A og B viser løbetiden på finansieringen af den del af bankernes aktiver,

som ikke er finansieret af almindelige indskud fra husholdninger og erhverv.

Tallene dækker kun over de banker, der eksisterede i 2010, hvilket betyder, at

figuren (i modsætning til tallene bag figur I.22 og I.23) ikke inkluderer banker,

der gik ned under krisen. Finansieringen dækker ikke kun indlånsunderskuddet,

men eksempelvis også værdipapirbeholdningen på aktivsiden. Der er således ikke

en en-til-en sammenhæng mellem indlånsunderskuddet og den her i boksen viste

finansiering.

For de store banker er andelen af finansieringen med en oprindelig løbetid på

under et år faldet fra knap ¾ i 2003 til omkring halvdelen i 2010, jf. figur A. For

de mellemstore banker steg behovet for finansiering op til krisen, blandt andet

som et resultat af det hastigt voksende indlånsunderskud. Finansieringen for de

mellemstore banker var op til krisen helt overvejende kort. Efter krisen (og efter

bankpakke II) er finansieringen for de mellemstore banker i meget høj grad skiftet

til længere løbetider, jf. figur B.

Figur A: Store banker

Mia. kr.

1400

1200

1000

800

600

400

200

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Nettogæld til MFI, kort løbetid

Udstedte gældsinstrumenter, kort løbetid

Nettogæld til MFI, lang løbetid

Udstedte gældsinstrumenter, lang løbetid

Figur B: Mellemstore banker

Mia. kr.

120

100

Nettogæld til MFI, kort løbetid

Udstedte gældsinstrumenter, kort løbetid

Nettogæld til MFI, lang løbetid

Udstedte gældsinstrumenter, lang løbetid

Anm.: Kort løbetid er defineret som oprindelig løbetid op til et år, mens lang løbetid er over et år.

MFI er monetære og finansielle institutioner. De store pengeinstitutter, gruppe 1, har en ar-

bejdende kapital på mere end 50 mia. kr., mens de mellemstore pengeinstitutter, gruppe 2,

har en arbejdende kapital på mellem 10 og 50 mia. kr. Arbejdende kapital består af summen

af indlån, egenkapital, udstedte obligationer samt efterstillede kapitalindskud. Arbejdende

kapital indeholder ikke gæld til kreditinstitutter og centralbanker. Tallene er ikke konsolide-

rede, dvs. udenlandske filialers finansiering indgår ikke. Seneste observation er januar 2011.

Kilde: Nationalbanken.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Finansiel regulering

Finanskommission

i USA

USA var som epicenter for finanskrisen hårdt ramt, og den

amerikanske regering nedsatte allerede i maj 2009 en kom-

mission, Financial Crisis Inquiry Commission, der fik til

opgave at undersøge en række forhold, som kunne have

været en medvirkende årsag til finanskrisen. Kommissionen

konkluderede ved rapportens aflevering i december 2010, at

krisen kunne have været undgået. Kommissionen fandt

blandt andet, at der var tydelige tegn på for dårlig regulering

og dårligt tilsyn med de store banker, at der var udbredt

snyd med kreditvurderingen af boligkøbere, og at årsagen til

krisen ikke kun var et overophedet boligmarked, men også

en for stor risikotagning i såvel banker som husholdninger,

jf. boks I.4.

USA har vedtaget en ny regulering af det finansielle system

i form af den såkaldte

Dodd-Frank Wall Street Reform and

Consumer Protection Act.

Loven indeholder en række

ændringer af det amerikanske finansielle system. Loven

indebærer blandt andet, at der oprettes et finansielt

stabilitetsråd, der i modsætning til eksempelvis det ameri-

kanske finanstilsyn skal overvåge hele det finansielle sy-

stem, og ikke kun enkelte finansielle aktører. Herudover

lægger loven op til, at derivater i fremtiden skal handles på

centraliserede handelsplatforme. På realkreditmarkedet

stilles der krav om, at udstedere af boliglån i fremtiden skal

holde minimum 5 pct. af kreditrisikoen. Fremover vil det

således ikke kun være investoren, der taber penge i tilfælde

af tab på boliglån. Der forestår et stort arbejde med at

implementere lovgivningen, og der kan gå nogle år, før

lovgivningen får fuld virkning.

I EU-regi er der etableret et tilsvarende finansielt stabilitets-

råd,

The European Systemic Risk Board (ESRB).

Rådet, der

blev oprettet i slutningen af 2010, skal være ansvarlig for

tilsynet med det samlede finansielle system i EU og ikke

med de enkelte finansielle institutioner. ESRB’s opgave er

at mindske risikoen i det finansielle system ved at identifi-

cere systemiske risici, undersøge sammenspillet mellem den

makroøkonomiske udvikling og udviklingen på de finan-

Ny regulering

i USA

Finansielt

stabilitetsråd

i EU-regi

I.3 Finansielle forhold

sielle markeder, give anbefalinger som en respons på de

identificere risici og følge op på disse anbefalinger.

Basel III har

særlige

konsekvenser for

dansk realkredit

Basel-kommiteen, som repræsenterer en række nationalban-

ker, fremsatte i slutningen af 2010 et endeligt forslag til en

styrket regulering af bankerne, den såkaldte Basel III-

protokol. Basel III introducerer blandt andet to nye kvantita-

tive krav til banker og realkreditinstitutter: Finansierings-

brøken og likviditetsbrøken. Finansieringsbrøken har til

formål at få banker og realkreditinstitutter til at benytte sig

af mere stabil og langsigtet finansiering end i dag.

Likviditetsbrøken har til formål at sikre, at de finansielle

institutioner har en stor mængde højlikvide aktiver, som

hurtigt kan sælges for at imødekomme alle forpligtelser

inden for 30 dage. Begge krav har særlige konsekvenser for

den danske realkreditsektor, jf. boks I.5.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks I.4

The Financial Crisis Inquiry Commission

(FCIC) blev nedsat af den amerikanske

regering for at få klarlagt årsagerne til den finansielle krise 2007-10. Kommissio-

nen fik bemyndigelse til at vidneindkalde og til at rekvirere korrespondancer,

interne papirer etc. Den afsluttende rapport udkom i december 2010.

Kommissionen havde bl.a. til opgave at undersøge den rolle, som følgende fakto-

rere spillede for krisen:

•

Bedrageri og snyd i den finansielle sektor

•

De offentlige tilsyns muligheder for at undgå krisen

•

De globale ubalancer

•

Pengepolitikken

•

Regnskabspraksis

•

Kreditbureauer

•

Skatteincitamenter

•

Kapitalkrav og regulering af likviditet og gearing

•

Derivater og uregulerede finansielle produkter

Kommissionen fik endvidere til opgave at undersøge årsagerne til hver af de store

finansielle institutioners kollaps samt de institutioner, som ville have været kol-

lapset uden statslig intervention.

Kommissionen konkluderede, at krisen kunne have været undgået. Det skal for-

stås på den måde, at der var faresignaler, som blev undertrykt eller overhørt. År-

sagerne til krisen skal ifølge kommissionen blandt andet findes i:

•

Fejlslagen regulering;

eksempelvis kunne de offentlige myndigheder ha-

ve tvunget investeringsbankerne til at øge deres kapitaldækning, eller de

kunne have begrænset udstedelserne af risikable boliglån, men gjorde det

ikke

•

Dårlig virksomhedsledelse

(corporate

governance);

herunder mange fi-

nansielle institutioners risikotagen og kompensation til medarbejdere i det

finansielle system, som gav anledning til kortsigtet tænkning og ikke

langsigtet planlægning

•

Låntagning;

et eksplosivt miks af for stor låntagning og for stor risiko i

både husholdningerne og i den finansielle sektor. Dette skal blandt andet

ses i sammenhæng med bankernes afhængighed af kort låntagning

I.3 Finansielle forhold

Boks I.4

•

The Financial Crisis Inquiry Commission, fortsat

•

Fejlslagent offentligt tilsyn.

De offentlige myndigheder havde instrumen-

terne til at afværge krisen, og modtog faresignaler før det var for sent. Der

peges på, at myndighederne havde en dårlig forståelse af det finansielle

system

Systematisk brud på ansvarlighed og etik på alle niveauer.

Eksempelvis

fandt kommissionen tegn på, at låntagere løj om deres indkomst for at få

lån til en ny eller større bolig, og udstederne af lånene solgte lån, som de

vidste boligejeren ikke ville kunne tilbagebetale. Incitamenterne i syste-

met spillede en rolle: Ingen i kæden af boligspekulanter, realkreditinstitu-

tioner, investeringsbanker m.m. stod til at tabe mærkbart, hvis boligpri-

serne faldt, eller hvis låntager ikke kunne honorere gældsforpligtelserne,

da alle led i banken solgte lånene videre til finansielle investorer

Ekspansiv pengepolitik og kapitalbevægelser.

De lave pengepolitiske ren-

ter sammen med kapital fra udlandet spillede en væsentlig rolle i opbyg-

ningen af kreditboblen

Kommissionens medlemmer var dog ikke i stand til at blive enige om en konklu-

sion. Således har fire ud af kommissionens ti medlemmer indført et efterskrift i

rapporten, hvor de forklarer deres afvigende holdninger i forhold til rapportens

hovedkonklusioner. De afvigende holdninger handler eksempelvis om vigtighe-

den af boligmarkedet, eller hvor vigtige nogle af de ovenstående punkter var med

tanke på, at der også var finansielle kriser i europæiske lande.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks I.5

Basel III og dansk realkredit

Basel-komiteen fremlagde i december 2010 sit endelige forslag til regulering af

den finansielle sektor. Der er lagt op til, at de nye regler skal implementeres grad-

vist frem mod 1. januar 2019. Forslagene skal først vedtages i EU-regi, hvorefter

de skal implementeres i dansk lovgivning. Hovedelementerne i reglerne er:

• Højere kvalitet i basiskapitalen

dækker bl.a. over, at kravet til egenkapitalpro-

centen øges fra 2 pct. til 4,5 pct. af de risikovægtede aktiver, og at kravet til ker-

nekapitalprocenten øges fra 4 pct. til 6 pct. af de risikovægtede aktiver; kernekapi-

tal er summen af egenkapital og hybrid kernekapital (hybrid kernekapital er lån til

banker mv., der principielt ikke kan opsiges). Minimumskravet til solvensgraden

fastholdes på 8 pct. af de risikovægtede aktiver; solvensgraden opgøres som ba-

siskapitalen (sum af kernekapital, hybrid kernekapital og supplerende kapital) i

forhold til de risikovægtede aktiver.

• Stærkere risikodækning

dækker over forslag, der vil øge risikovægtene og gøre

dem mere retvisende i beregningen af de risikovægtede aktiver, der indgår i opgø-

relsen af solvensgraden mv. Dette øger niveauet for de risikovægtede aktiver og

dermed kravet til basiskapitalen.

• Gearingsbrøken

(leverage

ratio)

er et mål for institutternes risiko og opgøres

som basiskapitalen i forhold til den samlede uvægtede eksponering (udlån, værdi-

papirer mv.). Minimumsniveauet for gearingsbrøken foreslås fastlagt til 3 pct.

• Mindre medcyklisk adfærd i den finansielle sektor

dækker over tiltag, som skal

reducere de procykliske tendenser i institutternes udlån. Det foreslås, at der indfø-

res en “conservation buffer” på 2,5 pct.point som tillæg til de øvrige solvenskrav.

Institutterne må ikke betale udbytte eller bonus, hvis deres egenkapitalprocent er

under 7,0 pct., eller deres solvensgrad er under 10,5 pct. Desuden er der lagt op

til, at kapitalkravet kan øges med yderligere 2,5 i perioder med høj kreditvækst.

• Likviditetsdækningsbrøken

(liquidity

coverage ratio)

er et krav, der har til for-

mål at sikre, at institutterne har en stor mængde højlikvide aktiver, som hurtigt

kan sælges i tilfælde af en likviditetskrise. Kravet er, at de likvide aktiver skal

svare til de forventede nettoforpligtelser inden for de næste 30 dage i et stress-

scenario. I beregningen inddeles aktiverne i to typer. Type 1 aktiver er aktiver, der

betragtes som højlikvide, f.eks. statsobligationer. Type 2 aktiver er mindre likvide

aktiver. Type 2 aktiverne kan maksimalt udgøre 40 pct. af det nødvendige likvidi-

tetsberedskab, og kan desuden kun indgå med en del af aktivets værdi afhængig af

hvor risikable de antages at være. Realkreditobligationer er efter forslaget type 2

aktiver og må kun indgå med 85 pct. af deres værdi.

I.3 Finansielle forhold

Boks I.5

Basel III og danske realkreditobligationer, fortsat

• Den stabile finansieringsbrøk (net stable funding ratio)

har til formål at sikre, at

der bliver en bedre overensstemmelse mellem løbetiden på institutternes ud-

lån/aktiver og deres indlån/finansiering. Den stabile finansieringsbrøk stiller krav

til størrelsen af den stabile finansiering: Jo mindre likvide aktiverne er, jo større er

den krævede stabile finansiering. Et instituts stabile finansiering består primært af

kapital, passiver med en løbetid på over et år samt “stabile” indlån. Den stabile

finansiering skal altid mindst være lig med en vægtet sum af aktiverne, hvor væg-

tene er større, jo vanskeligere aktiverne vurderes at kunne realiseres i en finansiel

krise. Omvendt indgår aktiver, der er meget likvide (lette at sælge), med en lav

vægt; eksempelvis får kontanter og korte statspapirer vægten 0. Kravet om stabil

finansiering indebærer i praksis, at udlån med løbetid over et år skal finansieres

med indlån eller anden finansiering, der løber mere end et år. Der er lagt op til en

observationsfase til 2018, hvor konsekvenserne af reglen bliver vurderet.

Særlige problemstillinger i forhold til dansk realkredit

Alle reglerne i Basel III skal overholdes af realkreditinstitutterne, men det er især

reglerne vedr. likviditetsbrøken og stabil finansiering, der kan få betydelige kon-

sekvenser for både finanssektoren og boliglåntagere.

Likviditetsbrøk

Statsobligationer er et type 1 aktiv, da de betragtes som sikre og likvide værdipa-

pirer. Statsobligationer må således indgå 100 pct. i likviditetsbrøken og kan med-

regnes med deres fulde markedsværdi. Derimod betragtes danske realkreditobli-

gationer som type 2 aktiver, da de ikke anses for at være fuldt likvide. Samtidig

vurderes de som værende risikobetonede. Dette betyder, at danske realkreditobli-

gationer højest må udgøre 40 pct. af aktiverne i likviditetsberedskabet, og at kun

85 pct. af obligationens markedsværdi tælles med. Disse restriktioner vil forment-

lig reducere efterspørgslen efter realkreditobligationer, hvilket vil øge renten.

Stabil finansiering

Boliglån har typisk lang løbetid og kræver dermed stabil finansiering. Almindeli-

ge fastforrentede realkreditobligationer med 30-årig løbetid er netop en sådan

stabil finansiering, idet løbetiden på finansieringen er lige så lang som selve lånet.

Ifølge de foreslåede retningslinjer kan realkreditobligationer med løbetid på 1 år

og derunder derimod ikke fuldt ud opfattes som en stabil finansieringskilde. Der-

med indebærer forslaget om krav til den stabile finansiering, at realkreditinstitut-

terne skal have en overdækning på de korte lån. Kravet om et sådan likviditetsbe-

redskab vil øge realkreditinstitutionernes omkostninger ved at tilbyde korte rente-

tilpasningslån, hvilket eksempelvis vil kræve højere bidrag og dermed højere

ydelser for låntagerne.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Basel III kan

medføre højere

boligrenter

Både kravet om stabil finansiering og likviditetsbrøken kan

få stor betydning for det danske realkreditsystem.

Likviditetsbrøken indebærer, at realkreditobligationer ikke

vil blive betragtet som fuldt likvide og risikofrie, og derfor

kan realkreditobligationer ikke tælle med deres fulde værdi i

likviditetsbrøken, hvilket vil reducere efterspørgslen.

I relation til kravet om stabil finansiering er problemstillin-

gen, at realkreditinstitutterne skal holde et ekstra likviditets-

beredskab til dækning for de korte obligationer. Dette vil

indebære højere omkostninger til at tilvejebringe denne

ekstra likviditet og højere låneomkostninger – især på

rentetilpasningslån med rentebindingsperiode på op til et år.

I.3 Finansielle forhold

Dansk boligfinansiering

Rentetilpasningslån

stadig mere

populære

Danske husholdninger finansierer i større og større grad

boligkøb ved rentetilpasningslån og lån uden afdrag.

Omkring

⅔

af det samlede boligudlån udgøres af variabelt

forrentede boliglån og omkring ¾ af disse lån er afdragsfrie,

jf. Nationalbankens publikation

Finansiel Stabilitet 2010.

Af de variabelt forrentede lån udgør hovedparten lån med

en rentebinding på kun et år, og kun en mindre del af rente-

tilpasningslånene har et loft over, hvor meget renten kan

stige. Den stadig mere udbredte brug af korte rentetil-

pasningslån hænger uden tvivl sammen med den ekstra-

ordinært lave korte rente både absolut og set i relation til

den lange rente. Den større udbredelse af lån, hvor renten

kan variere, er ikke usædvanlig set i forhold til andre lande.

Eksempelvis ydes boliglån traditionelt med variabel rente i

lande som Sverige, Norge, Storbritannien og Spanien.

Rentetilpasningslån indebærer, at ydelsen varierer med

renteniveauet, jf. boks I.6. Dette gælder både variabelt

forrentede banklån og rentetilpasningslån baseret på

realkreditobligationer. Ydelsen varierer mest for afdragsfrie

lån (eller lån med faste afdrag). Når rentetilpasningslån med

afdrag påvirkes mindre, skyldes det, at der sker en reduktion

i afdraget, når et rentetilpasningslån refinansieres til en

højere rente (og omvendt, hvis lånet refinansieres til en

lavere rente). Derved virker afdragene i et vist omfang som

en buffer på almindelige rentetilpasningslån med afdrag.

Boligydelsens følsomhed overfor renteændringer er i sagens

natur lig nul for fastforrentede lån.

Rentetilpasningslån

indebærer større

rentefølsomhed

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks I.6

Dansk realkredit

Det danske realkreditsystem er et system med mange fordele

Det danske realkreditsystem er et sikkert, transparent og velfungerende system.

Balanceprincippet sikrer en klar sammenhæng mellem indbetalinger fra låntager

og udbetalinger til långiver og minimerer hermed realkreditinstitutternes markeds-

risiko. Endvidere sikrer balanceprincippet transparens, da der i princippet ligger

en udstedt obligation bag hvert boliglån. Realkreditlån ydes kun mod pant i jord

og fast ejendom, hvilket sikrer en lav risiko for obligationsejerne. Realkredit-

institutterne har et kapitalgrundlag, der yderligere bidrager til sikkerheden for

obligationsejerne. Markedet for realkreditobligationer er næsten lige så likvidt

som statsobligationsmarkedet, hvilket bl.a. skal ses i lyset af, at realkreditobliga-

tionsmarkedet i Danmark er større end statspapirmarkedet, jf.

Nationalbankens

kvartalsoversigt, 1. kvt. 2011.

Omkostningerne for låntager (bidragene) er let

gennemskuelige og relativt lave. Alle realkreditlån optræder på realkredit-

institutternes balance, hvilket tilskynder institutterne til at udføre en grundig kre-

ditvurdering, og låntager hæfter personligt for realkreditlån, hvilket tilskynder

låntager til forsigtighed. Alt dette betyder dog ikke, at det danske realkreditsystem

er problemfrit. Opmærksomheden er især rettet mod rentetilpasningslån og

afdragsfrihed, som øger rentefølsomheden.

Rentetilpasningslån kan føre til makroøkonomisk ustabilitet

Introduktionen af variabelt forrentede boliglån har øget rentefølsomheden i dansk

økonomi. Rentefølsomheden dækker over, at ydelsen varierer med renteniveauet.

Det er boligejere med rentetilpasningslån, som i første omgang bærer risikoen, når

renten stiger. Den højere ydelse medfører, at boligudgiften stiger. En stigning i

ydelsen reducerer boligejernes rådighedsbeløb og påvirker derigennem forbruget

negativt. Samtidig vil højere rente og højere ydelse lægge et nedadgående pres på

boligpriserne med dertilhørende formuetab for forbrugerne. Det vil sænke forbru-

get yderligere, og samtidig vil de lavere boligpriser føre til lavere boliginvesterin-

ger. Samlet set trækkes efterspørgslen ned, og ledigheden vil stige.

De negative effekter på økonomien af en rentestigning vil forstærkes, hvis bolig-

ejerne ikke er i stand til at betale merydelsen på lånet, idet resultatet da kan blive

et øget antal tvangsauktioner. Tvangsauktionerne vil ofte påføre den finansielle

sektor tab, som i sidste ende kan true institutternes solvens, hvis de ikke formår at

rejse ny kapital. Der skal dog meget betydelige tab til, før der opstår konsekvenser

for ejerne af realkreditobligationerne. Selv hvis hele kapitaldækningen i real-

kreditinstituttet forsvinder pga. tab, vil obligationsejerne fortsat have sikkerhed i

værdien af pantet.

I.3 Finansielle forhold

Boks I.6

Dansk realkredit, fortsat

Illustration af rentefølsomheden ved variabelt forrentede lån med og uden afdrag

Når renten på et rentetilpasningslån stiger, stiger ydelsen. Hvis lånet er med af-

drag, ændres afdragsprofilen imidlertid samtidig, sådan at afdragene reduceres.

Herved stiger ydelsen mindre, end stigningen i renten isoleret set skulle tilsige.

For et rentetilpasningslån uden afdrag er der ikke denne modgående effekt fra

afdragene, der ikke kan reduceres, da de er nul. Derfor ændres ydelsen på et

afdragsfrit lån mere end på et lån med afdrag, når renten ændres.

Dette er illustreret i figur A og B. De fuldt optrukne linier viser den samlede årli-

ge ydelse efter skat (grøn), afdrag (blå) og rentebetaling (brun) for henholdsvis et

lån med afdrag (figur A) og uden afdrag (figur B) ved en rente på 4 pct. og en

hovedstol på 1 mio. kr. De stiplede linier viser de tilsvarende størrelser, når renten

er 5 pct. Den årlige ydelse på lånet med afdrag øges med ca. 3.850 kr. (fra 47.650

til 51.500), når renten øges fra 4 til 5 pct., svarende til en stigning i ydelsen på 8

pct.; uden afdrag øges ydelsen efter skat i den afdragsfrie periode med ca. 6.600

kr. (fra 27.000 til 34.000), svarende til en stigning på ca. 24 pct.

Jo højere renten på lånet er, jo mindre afdrag betales de første år. Effekten på

ydelsen for et rentetilpasninglån med afdrag af en given rentestigning afhænger

dermed af niveauet for renten i udgangspunktet. Derimod er effekten på ydelsen

af en given rentestigning på et afdragsfrit lån uafhængig af renten i udgangspunk-

tet. Det betyder, at merstigningen på ydelsen på afdragsfrie lån set i forhold til lån

med afdrag ved en rentestigning er mindre ved højere renteniveauer, jf. også figur

I.24.

Figur A: Boliglån med afdrag

Kr. pr. år.

100000

80000

60000

40000

20000

År

Figur B: Boliglån med afdragsfrihed

Kr. pr. år.

100000

80000

60000

40000

20000

År

Afdrag

Ydelse

Rente efter skat efter rentestigning

Rente efter skat

Afdrag efter rentestigning

Ydelse efter rentestigning

Afdrag

Ydelse

Rente efter skat efter rentestigning

Rente efter skat

Afdrag efter rentestigning

Ydelse efter rentestigning

Anm.: Lånet er 30-årigt, har en hovedstol på 1 mio. kr., skatten er 33 pct. og bidraget 0,5 pct. De

optrukne linier viser niveauet for de respektive variabler ved et renteniveau på 4 pct. De sti-

plede linier angiver niveauet for de respektive variabler ved et renteniveau på 5 pct. Rente er

inklusivt bidrag.

Kilde: Egne beregninger.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Dansk økonomi

påvirkes i højere

grad af udsving i

renten

Den større udbredelse af rentetilpasningslån indebærer, at

dansk økonomi er blevet mere følsom overfor udsving i

renten. Ændringer i renteniveauet påvirker under alle om-

stændigheder boligpriserne og aktiviteten i økonomien –

uanset om boligerne er finansieret med fastforrentede lån

eller rentetilpasningslån. Med rentetilpasningslån er gen-

nemslaget imidlertid kraftigere, idet boligejernes økonomi

påvirkes direkte gennem ændringer i ydelsen. Det øger

renteændringernes betydning for boligejernes økonomi. Da

boligpriserne samtidig i et vist omfang synes at være

bestemt af (førsteårs)ydelsen, indebærer denne større føl-

somhed af ydelsen også, at boligpriserne er blevet mere

følsomme overfor udsving i renten. Udsving i boligpriserne

påvirker den makroøkonomiske aktivitet både gennem

boliginvesteringerne og det private forbrug.

Det er ikke nødvendigvis et problem, at økonomien er

blevet mere følsom overfor ændringer i renten. En højere

rentefølsomhed indebærer, at transmissionen fra penge-

politikken til realøkonomien er kraftigere. I det omfang den

danske konjunktursituation er nogenlunde synkron med

konjunktursituationen i euroområdet, og Danmarks Natio-

nalbank ikke af hensyn til fastkurspolitikken tvinges til at

fastsætte en rente, der afviger væsentligt fra ECB’s, vil

udbredelsen af rentetilpasningslån og den højere rente-

følsomhed som udgangspunkt virke stabiliserende.

En medvirkende årsag til den større rentefølsomhed er den

stigende udbredelse af rentetilpasningslån med afdrags-

frihed (på bekostning af rentetilpasningslån med afdrag).

Det er imidlertid ikke afdragsfriheden i sig selv, der giver

anledning til rentefølsomhed, men afdragsfriheden i kombi-

nationen med variabel rente. Rentefølsomheden på et fast-

forrentet lån uden afdrag er eksempelvis nul. Endvidere

reduceres forskellen i rentefølsomheden mellem lån med og

uden afdrag mærkbart, hvis der sammenlignes ved et højere

og mere normalt renteniveau end niveauet for dagens rente.

Førsteårsydelsen efter skat på et rentetilpasningslån uden

afdrag med en hovedstol på 1 mio. kr. stiger eksempelvis

med ca. 6.600 kr. ved en stigning i renten på 1 pct.point

uanset renteniveauet. For et tilsvarende lån med afdrag

stiger førsteårsydelsen med ca. 2.500 kr. ved et renteniveau

Rentefølsomhed er

ikke nødvendigvis

et problem …

… og i mindre

omfang tilknyttet

afdragsfrihed

I.3 Finansielle forhold

på 1 pct. og knap 5.500 kr. ved et renteniveau på 10 pct.,

jf. figur I.24. Den forøgede rentefølsomhed er således

primært forbundet med rentetilpasningselementet i de nye

låneformer.

Figur I.24

Kr.

7000

6000

5000

4000

3000

Ændring i ydelse ved en renteændring

Afdrag

2000

Renteniveau i procent

Uden afdrag

Anm.: Figuren viser ændringen i førsteårsydelsen efter skat for et lån på

1 mio. med afdrag henholdsvis uden afdrag, når renten ændres

med 1 pct.point fra et udgangspunkt, der varieres fra 1 pct. til 10

pct.

Kilde: Egne beregninger.

Øget rente-

følsomhed kan i

visse tilfælde blive

et problem – især

ved valutakriser

Den forøgede rentefølsomhed kan også være en kilde til

makroøkonomisk ustabilitet når bevægelserne i den korte

rente ikke matcher konjunkturudviklingen perfekt. Det kan i

særlig grad blive et problem på grund af samspil med den

danske fastkurspolitik. Netop fastkurspolitikken adskiller

Danmark fra andre lande med stor udbredelse af variabelt

forrentede boliglån. Fastkurspolitikken betyder, at bolig-

ejerne risikerer at stå over for renteændringer, der kommer

pludseligt, er kraftige og kan løbe modsat de stabiliserings-

mæssige behov for dansk økonomi, hvis der opstår et pres

på kronen kan Nationalbanken således tvinges til at hæve

renten kraftigt for at forsvare valutakursen. En sådan situa-

tion vil typisk være kortvarig, men hvis den indtræffer på et

tidspunkt, hvor mange rentetilpasningslån skal refinan-

sieres, kan boligejernes økonomi blive påvirket så kraftigt,

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

at det kan få makroøkonomiske konsekvenser. Da refinan-

sieringen af rentetilpasningslånene i fremtiden i højere grad

vil blive fordelt ud over hele året, vil denne problemstilling

blive reduceret, men ikke elimineret.

Problemer har

baggrund i

forventning om

statslig redning og

kortsynethed

Under ideale omstændigheder kunne man argumentere for,

at de problemer, som boligejere med rentetilpasningslån kan

opleve, er boligejernes eget problem, idet de må indkalkule-

re risikoen for rentestigninger. Der er imidlertid mindst to

forhold, som både kan øge udbredelsen af rentetil-

pasningslånene og gøre lånetyper med høj rentefølsomhed

problematisk. For det første kan låntagerne – berettiget eller

uberettiget – have en forventning om, at myndighederne vil

gribe ind, hvis renten stiger voldsomt. Det kan være

begrundet i, at en markant rentestigning kan true den

makroøkonomiske stabilitet og måske i sidste ende true det

finansielle system. Forventningen om, at myndighederne vil

gribe ind, giver en uhensigtsmæssig tilskyndelse til at

finansiere boligen med lån med kort bindingsperiode

(og eventuelt afdragsfrihed). For det andet er det sandsyn-

ligt, at nogle låntagere systematisk undervurderer risikoen

ved variabelt forrentede lån, f.eks. fordi de fejlagtigt tror, at

en midlertidigt lav rente og dermed lav (førsteårs-) ydelse er

ensbetydende en lav ydelse i hele lånets løbetid, eller fordi

de undervurderer, hvor meget (førsteårs-) ydelsen kan stige.

Det kan betyde, at der ud fra såvel en individuel som

samfundsøkonomisk vurdering tages for store risici i bolig-

finansieringen. Begge forhold – forventninger om statslig

redning i tilfælde af kraftige rentestigninger og kortsynethed

– kan gøre rentetilpasningslån problematiske.

Kombinationen af fastkurspolitik og lån med variabel rente

kan således være en problematisk cocktail. På den ene side

indebærer de fleksible låneformer mange fordele, men på

den anden siden er der også ulemper, som – hvis de vurde-

res at overstige fordelene – kan begrunde indgreb overfor de

fleksible låneformer, jf. boks I.7.

Fordele og ulemper

I.4 Indenlandsk efterspørgsel

Boks 1.7

Problemstillinger ved rentetilpasninglån og afdragsfrihed

Rentetilpasningslån med og uden afdragsfrihed indebærer ekstra risici i forhold til

fastforrentede boliglån med afdrag. Risikoen for makroøkonomisk ustabilitet kan

føre til, at myndighederne føler sig tvunget til at gribe ind på boligmarkedet, hvor-

ved en regning, der rettelig burde betales af låntagerne, ender hos skatteyderne.

Samtidig kan Nationalbanken stå over for et pengepolitisk dilemma, hvor hensy-

net til kronen skal vejes over for den finansielle stabilitet.

Den øgede risiko gør det relevant at overveje, om der er behov for begrænsninger

i adgangen til disse låneformer. Argumenterne for indgreb skal dog vejes op mod,

at de fleksible låneformer indebærer fordele. Med valgfrihed mht. varierende

låneformer kan den enkelte boligejer bedre sammensætte sin gæld, så den passer

til vedkommendes holdning til risiko. Variabel rente indebærer også, at boligejer-

nes økonomi under normale omstændigheder lettes under lavkonjunkturer, hvor

pengepolitikken lempes. Herved bidrager boligmarkedet under normale omstæn-

digheder i højere grad til den makroøkonomiske stabilitet. Afdragsfrihed er en

billig mulighed for boligejerne til at tilpasse afdragsprofilen, hvilket giver øget

fleksibilitet og mulighed for at afdrage på anden og dyrere gæld. Tilpasning af

afdragsprofilen var også muligt, før afdragsfrihed blev introduceret, men det kræ-

vede låneomlægninger medførende omkostninger i form af afgifter og gebyrer til

realkreditinstitutter. Begrænsninger rettet udelukkende mod realkreditlån er pro-

blematiske, idet de kan føre til, at lånene, og de dertil knyttede problemer, flytter

til f.eks. bankerne.

Mulige indgreb

Hvis det ud fra en samlet betragtning vurderes hensigtsmæssigt at stramme real-

kreditlovgivningen, er en mulighed at justere på lånegrænserne for de typer af lån,

der vurderes problematiske, f.eks. rentetilpasningslån eller afdragsfrie lån. Reglen

kunne eksempelvis være, at højest 40 eller 50 pct. af lånets værdi må sættes i pant

mod ikke-fastforrentede lån. Lavere lånegrænser på sådanne lån vil begrænse

rentefølsomheden og mindske den makroøkonomiske ustabilitet under den forud-

sætning, at boligejerne omlægger til lån med fast rente. Et indgreb mod rentetil-

pasningslån bør omfatte tinglysning af alle lån med variabel rente. Herved und-

gås, at boligejerne omgår begrænsningen ved at finansiere sig med et variabelt

forrentet banklån.

Begrænses muligheden for afdragsfrihed, tvinges boligejere til omkostningsfulde

tillægsbelåninger eller løbetidsforlængelser, hvis de ikke ønsker at følge den fast-

lagte afdragsprofil, der ligger i realkreditlån med afdrag.

(fortsættes)

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks 1.7

Problemstillinger ved rentetilpasninglån og afdragsfrihed, fortsat

Samtidig reduceres muligheden for at nedbringe dyrere lån, og den fleksibilitet,

der ligger i muligheden for afdragsfrihed i forbindelse med f.eks. arbejdsløshed,

mindskes. Begrænsning eller forbud mod afdragsfrihed kan begrænse renteføl-

somheden i ydelsen, men vil ikke have stor betydning for opbygningen af frivær-

di. I praksis er afdragene de første år af et 30-årigt låns løbetid ret begrænsede.

Eksempelvis tager det mere end 5 år at afdrage 10 pct. af hovedstolen på et 30-

årigt lån ved et renteniveau på 4 pct. Samtidig kan der optages tillægslån, hvis der

er friværdi – f.eks. som følge af afdrag. I praksis vil en begrænsning af afdragsfrie

lån derfor næppe have stor betydning for opbygningen af friværdi.

Et alternativ til lavere lånegrænser kan være at påføre låntagere højere omkost-

ninger ved optagelse af rentetilpasningslån gennem skatter. Kravet i Basel III om

stabil finansiering indebærer i sig selv større omkostninger ved at tilvejebringe lån

med kort løbetid. Da disse omkostninger i praksis vil blive båret af låntagerne,

øger indførelsen af reglerne låneomkostningerne for disse typer af lån.

En mulighed for en (yderligere) fordyrelse af rentetilpasningslån, som direkte

ville påhvile låntager, ville være at kræve en højere afgift for tinglysning af lån

med rentetilpasning eller alternativt at give rabat for fast forrentede lån.

Ifølge realkreditinstitutterne selv bevilges lån med rentetilpasning kun, hvis lånta-

ger kan godkendes til et lige så stort lån med fast rente. Det er imidlertid ikke

tilstrækkeligt, at låntager kan klare et lån til det aktuelle niveau for den lange

rente. Hvis renten på rentetilpasningslån stiger, og en låntager, der oprindeligt

optog et rentetilpasningslån, ønsker at skifte til fast forrentede lån, vil den lange

rente med stor sikkerhed også være steget. Det giver dermed ikke tilstrækkelig

sikkerhed, at en låntager kan kreditvurderes til at kunne klare et lån med fast ren-

te, hvis kreditvurderingen finder sted på et tidspunkt, hvor renten er relativt lav.

Det er sandsynligt, at en del låntagere i dag ikke er fuldt opmærksomme på den

risiko, de påtager sig, når de på optager lån med variabel rente. En mulighed kun-

ne derfor være at pålægge realkreditinstitutter og banker en skærpet pligt til at

informere om risikoen for og konsekvenser af pludselige stigninger i ydelsen ved

optagelse af rentetilpasningslån. En øget information om risikoen ved rentetil-

pasningslån ville reducere risikoen for, at låntagere fejlagtigt tror, at en midlerti-

dig lav rente er ensbetydende med en lav ydelse i hele lånets løbetid. Reduceres

denne misforståelse, kan det medvirke til at mindske udbredelsen af rentetil-

pasningslån.

I.4 Indenlandsk efterspørgsel

Kun svag vækst i

den indenlandske

efterspørgsel

Den private, indenlandske efterspørgsel er endnu kraftigt

mærket af krisen. Et lavt investeringsniveau kombineret

med en svag vækst i det private forbrug ekskl. bilkøb inde-

bærer, at den private efterspørgsel ekskl. lagre kun bidrog

med 0,2 pct.point til væksten i den samlede indenlandske

efterspørgsel i 2010. Den samlede efterspørgsel steg allige-

vel pænt, men det skyldtes dels en stigende offentlig efter-

spørgsel, der bidrog til væksten i den indenlandske efter-

spørgsel med �½ pct.point, dels en begyndende normalise-

ring af lagerinvesteringerne, der bidrog med 1 pct.point.

I de kommende år ventes stigende forbrugs- og investe-

ringskvoter, men en fortsat svag udvikling på boligmarke-

det, en svag vækst i den disponible indkomst, lav vækst i

det offentlige forbrug, højere renter samt en generel usik-

kerhed bidrager til, at væksten i den indenlandske efter-

spørgsel ventes at blive dæmpet set på baggrund af et ud-

gangspunkt fra en kraftig lavkonjunktur, jf. figur I.25 og

tabel I.5.

Men udsigt til

fremgang

Figur I.25

Pct.point

-2

-4

-6

-8

1990

Vækstbidrag til indenlandsk efterspørgsel

Indenlandsk efterspørgsel

Investeringer

Off. + privat forbrug

1995

2000

2005

2010

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Tabel I.5

Indenlandsk efterspørgsel opdelt på underkomponenter

Årets

priser

2010

Mia. kr.

853

816

513

175

135

-5

1.648

Mængdestigning

2009 2010 2011 2012 2013

----------------- Pct. -----------------

-4,5

2,2

1,7

1,9

2,7

-29,8 34,2 16,7 -0,9

2,6

-3,2

1,1

1,0

2,1

2,7

3,1

1,0

0,1

0,0

4,6

7,3

9,5 -8,0 -8,0

-16,9 -9,4

3,8

4,3

7,3

-15,3 -1,4

0,4

7,7

8,2

-13,0

6,8

0,7

6,7

7,6

-22,1 -28,6 -0,9 12,5 11,0

-2,1

1,0

0,8

0,5

0,2

-6,5

1,7

2,1

2,4

2,7

Privat forbrug

Bilkøb

Andet forbrug

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Boliginvesteringer

Erhvervsinvesteringer

Maskiner

Bygninger

Lagerændringer

Indenlandsk efterspørgsel i alt

Anm.:

Kilde:

“Lagerændringer” angiver bidrag til vækst i indenlandsk efterspørgsel.

Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Stigning i det

private forbrug,

men til dels pga.

bilkøb

Det samlede private forbrug steg i 2010 med 2,2 pct.

Stigningen kan for en væsentlig del forklares af en kraftig

stigning i bilkøbet på over 30 pct. Stigningen i bilsalget

bidrog således med ca. 1 pct.point til stigningen i det samle-

de forbrug. Forbrugsudviklingen er bemærkelsesværdig

svag, set i lyset af det kraftige fald i forbruget i 2009, ud-

betaling af SP, skattelettelser, og de historisk lave renter,

hvilket formentlig skyldes formuetabene, der blev lidt under

krisen, og at der fortsat er en generel usikkerhed om udvik-

lingen i ledigheden og om situationen på boligmarkedet.

Detailomsætningen har ligget på et lavt, uændret niveau

siden midten af 2008, jf. figur I.26a. De samlede forbruger-

forventninger er akkurat i plus, men svagt faldende,

jf. I.26b. De bagvedliggende tal bekræfter de blandede

signaler fra indikatorerne, da forventningerne til Danmarks

situation om et år er svagt faldende, mens forventningerne

til Danmarks aktuelle situation i 2011 er stigende.

Blandet billede fra

forbrugs-

indikatorer

I.4 Indenlandsk efterspørgsel

Figur I.26a Forbrugsindikatorer

2000 = 100

135

Stk.

10000

Figur I.26b Forbrugertillid

Nettotal

Samlede forventninger

Danmarks situation om et år

Danmark nuværende situation

125

8000

115

6000

-20

105

Detailomsætningen

Antal nyregistrede biler (h. akse)

2000

2002

2004

2006

2008

2010

4000

-40

-60

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Seneste observation er marts 2010 for antallet af nyregistrerede biler og detailomsætningen.

Seneste observation er april 2011 for forbrugertilliden. Nettotal skal tolkes som udtryk for

tendensen i tilliden. Eksempelvis er et nettotal på 20 udtryk for, at der forventes en bedring

netto i husholdningerne, som repræsenterer 20 pct. af de samlede husholdninger.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Moderat

forbrugsvækst

Det private forbrug skønnes at stige med ca. 1�½ pct. i 2011

og ca. 2 pct. i 2012. Den forventede vækstrate i 2011 svarer

omtrent til den gennemsnitlige vækstrate i det private

forbrug gennem de seneste 30 år. Forbrugsstigningen inde-

bærer, at det private forbrug først når op på niveauet fra før

krisen i 2013. Set i lyset af det kan stigningerne virke

moderate. Det afspejler en forventning om, at stigende

renter, krybende boligpriser og en svag indkomstudvikling

vil lægge en dæmper på forbrugslysten.

Indkomstudviklingen forventes i indeværende prognose kun

langsomt at blive normaliseret, jf. figur I.27a. Dette skal

ikke mindst ses i lyset af en begrænset lønudvikling og en

høj inflation. Det betyder, at den forventede stigning i

forbruget skal komme fra, at husholdningerne bruger en

større del af deres indkomst på forbrug, jf. figur I.27b.

Den forventede udvikling medfører, at forbrugskvoten

ligger tæt på det historiske langsigtede niveau, når konjunk-

tursituationen forventes normaliseret omkring 2015. Den

træge tilpasning til forbrugskvotens langsigtede niveau skal

blandt andet ses som konsekvens af husholdningernes ønske

om konsolidering efter store formuetab i forbindelse med

den finansielle krise. Denne konsolidering er først lige

begyndt på trods af en lav forbrugskvote under krisen.

Faldet i boligformuen har dog været så kraftig, at den øgede

Fortsat

konsolidering af

husholdningernes

økonomi

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

opsparing endnu ikke har været tilstrækkelig til at øge

husholdningernes formue. Der forventes en langsigtet

tendens til såvel stigende forbrugskvote som formuekvote

frem mod 2020, hvilket blandt andet skal ses på baggrund

af, at der bliver relativt flere nedsparere end opsparere i takt

med, at der kommer relativt flere pensionister end personer i

arbejdsstyrken i årene fremover.

Stor usikkerhed om

boligprisen

På trods af en mindre stigning i boligprisen i 2010 og

historisk lave renter, er der fortsat stilstand på det danske

boligmarked. Faldet i boligpriserne er tilsyneladende stop-

pet, men stigningen var i 2010 kun lidt højere end inflatio-

nen. Antallet af tvangsaktioner er omkring fem gange så

højt som før krisen og dobbelt så højt som i starten af 2000.

Den svagt faldende tendens i slutningen af 2009 og starten

af 2010 i både liggetider (den gennemsnitlige tid en bolig er

til salg) og udbud af boliger til salg viste sig at være midler-

tidige, og både liggetiderne og udbuddet er tilbage på

niveauet på toppen af den finansielle krise, jf. figur I.28a.

Spejlbilledet af denne udvikling er et lavt antal handler set i

forhold til niveauet igennem de seneste ca. 20 år,

jf. figur I.28b. Forude venter endvidere stigende renter.

Figur I.27a Indkomst og forbrug

Pct.

Figur I.27b Forbrugs- og formuekvote

1.10

1.05

1.00

0.95

Forbrugskvote

Formuekvote (h.akse)

3.5

3.1

2.7

2.3

1.9

1.5

-3

-5

-8

1980

0.90

Disponibel indkomst

Forbrug

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

0.85

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: SMEC’s langsigtede indkomstdefinition er anvendt, jf. bilagstabel I.6. Forbrugskvoten angiver

det samlede forbrugs andel af disponibel indkomst. Formuekvoten angiver den forbrugs-

bestemmende private formue målt i forhold til disponibel indkomst. Den private formue

udgøres af husholdningernes finansielle formue (der er negativ), værdien af bolig og biler samt

pensionsformuen efter skat.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

I.4 Indenlandsk efterspørgsel

Figur I.28a Udbud og liggetid

1.000 boliger

Udbud, parcelhuse

Liggetid, parcelhuse (h.akse)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Dage

300

250

200

150

100

Figur I.28b Handler af enfamiliehuse

1.000 handler

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Anm.: Egen sæsonkorrektion. Seneste observation er april 2011 for udbud og liggetider og 4. kvartal

2010 for antal handler.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og Realkreditrådet.

Forventning om

svag boligpris-

udvikling fra 2011

til 2020

Prognosen indebærer et lille nominelt fald i boligprisen i

2011 og omtrent uændrede reale prisen frem til 2020.

Boligprisen forventes på kort sigt specielt at blive holdt

nede af stigende renter, en fortsat svag udvikling i beskæfti-

gelse og i indkomster samt en generel usikkerhed hos

husholdningerne om den nære fremtid. Det forventede

nominelle fald i boligprisen i 2011 skal således specielt ses i

lyset af ventede rentestigninger sammenholdt med et fald i

realindkomsterne. Alene den forventede rentestigning i

indeværende prognose indebærer et nedadgående pres på

boligprisen på ca. 1 pct. i 2011 og yderligere ca. 1¼ pct. i

2012. Renterne er allerede steget fra det historisk lave

niveau. Samtidig vurderes den reale boligpris at befinde sig

over dets langsigtede trendniveau, jf. figur I.29a. Det kan

forstås som det niveau, boligprisen ville befinde sig på, hvis

den reale boligpris havde vokset med den gennemsnitlige

historiske vækstrate, se

Dansk Økonomi, efterår 2010.

Det

skønnes, at den reale boligpris langsomt vil nærme sig

ligevægtsniveauet frem mod 2020, hvilket indebærer en

stort set uændret real boligpris, i perioden 2011-20.

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.29a Real boligpris

2000 = 1

1.8

1.6

1.4

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

Real boligpris

Trend 1955-2005

FigurI.29b

Pct. af BNP

Boliginvesteringer

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

Anm.: Den reale boligpris er defineret som kontantprisen på enfamiliehuse divideret med deflatoren

for det private forbrug med 4. kvartal 2010 som seneste historiske observation. Trenden i den

reale boligpris er estimeret i logaritmer.

Kilde: Realkreditrådet, Nationalbanken, Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Forsigtig vending i

boliginvesteringer

Den store usikkerhed omkring boligmarkedet påvirker

generelt prognosen for udviklingen i den indenlandske

efterspørgsel og boliginvesteringerne i særdeleshed. Bolig-

investeringerne i forhold til BNP ligger nu på et meget lavt

niveau historisk set, og stigningen i 2010 var den første

stigning siden 2006, jf. figur I.29b. På den baggrund forven-

tes det, at boliginvesteringernes bund er nået på trods af den

store usikkerhed, der hersker omkring udviklingen i bolig-

priserne. Prognosen understøttes blandt andet af, at antallet

af byggetilladelser er steget kraftigt gennem sidste halvår af

2010. Endvidere er boliginvesteringerne faldet mere end

den historiske sammenhæng mellem boligpriser og bolig-

investeringer ville have tilsagt. Frem mod 2020 forventes

det, at boliginvesteringerne nærmer sig den historiske

langsigtede ligevægt.

Mens maskinvesteringerne steg med mere end 5 pct. i 2010,

fortsatte investeringerne i bygninger og anlæg i krisens spor

med et fald på ca. 14 pct. Stigningen i maskininvestering-

erne var dog påvirket af en stor stigning i andet kvartal, som

primært kan tilskrives en investering i en boreplatform i

Nordsøen. Fremadrettet ventes investeringerne at stige som

led i konjunkturnormaliseringen. Industriens ordreindgang

er stigende, hvilket kan være en indikation på, at industri-

produktionen endelig vil bevæge sig op på niveauet fra før

krisen. Samtidig er specielt byggesektorens forventninger

Begyndende

stigninger i

erhvervs-

investeringerne

I.4 Indenlandsk efterspørgsel

stigende. Tilsammen trækker det forsigtigt i retning af et

mere positivt syn på fremtiden og større investeringslyst.

Det skønnes at resultere i stigende investeringskvoter,

jf. figur I.30. Det forventes, at maskininvesteringskvoten vil

fortsætte sin stigende trend frem mod 2020. Bygningsinve-

steringskvoten har haft en aftagende tendens, men kvoten

antages at blive stabiliseret i den nuværende prognose.

Figur I.30

Maskin- og bygningsinvesteringskvote

Pct. af BVT

Maskiner

Bygninger

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: Maskininvesteringskvoten er defineret som maskininvesteringer-

ne i forhold til bruttoværditilvæksten i de private byerhverv.

Bygningsinvesteringskvoten, som ikke indeholder boliginveste-

ringerne, er defineret tilsvarende.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Lageropbygning

bidrager til vækst

Krisen resulterede i en meget stor lagernedbrydning. Lager-

nedbrydningen fortsatte i 2010, men i langsommere tempo.

Den mindre lagernedbrydning i 2010 bidrog positivt til den

samlede vækst med næsten 1 pct. point. Det forventes, at

virksomhederne begynder at opbygge deres lagre de kom-

mende kvartaler, hvilket vil bidrage til at forøge den samle-

de efterspørgsel. I alt skønnes det, at lagerinvesteringerne

vil bidrage med ca. ¾ pct.point til væksten i 2011 og op

mod �½ og ¼ pct.point i henholdsvis 2012 og 2013. Niveauet

for lagerinvesteringerne ventes først i 2013 at nå det gen-

nemsnitlige niveau set over perioden 1980-2010. Lager-

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

investeringerne forventes at forblive omtrent uændret efter

2013 og bidrager derfor ikke yderligere til væksten.

I.5 Udenrigshandel og betalingsbalance

Rekordoverskud på

betalingsbalancen i

2010

Udenrigshandlen steg i 2010 efter en voldsom kontraktion i

verdenshandlen som respons på den finansielle krise.

Stigningen var både et resultat af højere økonomisk aktivitet

i Danmark og udlandet samt en normalisering af niveauet

for den globale handel. For Danmark blev resultatet et

rekordoverskud på betalingsbalancens løbende poster på

96 mia. kr. Overskuddet vedrører primært overskuddet på

vare- og tjenestebalancen.

Kriseåret 2009 var det første år med negativ vækst på de

danske eksportmarkeder under et siden 1966. Med især den

høje vækst gennem 2010 på Danmarks to vigtigste eksport-

markeder, det tyske og svenske, vendte væksten på

eksportmarkederne tilbage til et mere normalt niveau set i et

historisk perspektiv. BNP hos vores samhandelspartnere

ligger fortsat betydeligt under det strukturelle niveau. Der er

derfor et vist potentiale for dansk eksportvækst de kom-

mende år i takt med, at konjunktursituationen på Danmarks

eksportmarkeder bliver normaliseret. Konjunkturnormalise-

ringen ventes dog at blive forholdsvis langsom, blandt andet

som et resultat af den forestående finans- og pengepolitiske

konsolidering, ud over hvad konjunkturerne tilsiger, hvilket

skal ses i sammenhæng med store underskud på de statslige

budgetter, bl.a. i euroområdet, og stigende råvarepriser.

Lønstigningerne aftog mærkbart i Danmark i 2010 og lønstig-

ningstakten blev nogenlunde som i udlandet, jf. tabel I.6. Selv-

om lønomkostningerne i Danmark voksede i takt med udlandets

blev den danske lønkonkurrenceevne forbedret i 2010 som følge

af en svækkelse af den effektive kronekurs, jf. figur I.31. Svæk-

kelsen af den effektive kronekurs skyldes primært svækkelsen af

euroen, men også styrkelsen af den svenske og norske krone

samt pundet. I 2011 ventes væksten i lønomkostningerne at

aftage yderligere i Danmark, hvilket sammen med en antagelse

om en uændret effektiv valutakurs gør, at der ikke imødeses

nogen væsentlig ændring i lønkonkurrenceevnen.

Høj udlandsvækst

i 2010

Svækkelse af

kronekursen

forbedrede

konkurrenceevnen

100

I.5 Udenrigshandel og betalingsbalance

Tabel I.6

Lønkonkurrenceevne

Stigning i timelønomkostninger, indland

Stigning i timelønomkostninger, udland

Ændring i relativ løn

Ændring i effektiv kronekurs

Ændring i lønkonkurrenceevne

2009 2010 2011 2012 2013

--------------------- Pct. ---------------------

2,9

2,6

2,0

2,2

2,5

1,4

2,6

2,3

2,6

2,8

-1,5

0,1

0,3

0,4

1,8

-3,5

0,4

0,0

-3,3

3,6

-0,1

0,0

0,4

Anm.: Lønomkostningerne omfatter både direkte og indirekte omkostninger, og lønudviklingen

angiver stigningstakten for timelønsomkostningerne i industrien. Se anmærkningen i bilagsta-

bel I.8 for sammenvejningen af udenlandsk lønstigningstakt.

Ændringen i den relative løn er lig lønstigningen i udlandet minus lønstigningen i Danmark.

Ændringen i lønkonkurrenceevnen er lig ændringen i den relative løn minus ændringen i den

effektive kronekurs. Et negativt tal indebærer en forværring af konkurrenceevnen.

Kilde: BLS, OECD, EcoWin, Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne skøn.

Figur I.31

2000 = 100

110

Effektiv kronekurs

105

100

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Seneste observation er maj 2011.

Kilde: EcoWin.

101

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Fortsat forventet

tab af markeds-

andele

Danske virksomheders markedsandele forblev stort set

uændrede i 2010 på trods af den forbedrede konkurrence-

evne, jf. figur I.32. Dette kan ses som et resultat af den

forudgående kraftige forværring af konkurrenceevnen og

sammensætningen af den danske eksport, som i et vist

omfang består af medicin samt miljø- og energiteknologi.

Disse varer er mindre prisfølsomme end mange andre

eksportvarer. I indeværende prognose forventes danske

virksomheder at tabe industrimarkedsandele, hvilket blandt

andet skal ses i lyset af den løbende forringelse af løn-

konkurrenceevnen i tidligere år. Uanset prisfølsomheden i

danske eksportvarer vil det lægge et nedadgående pres på

markedsandelene i fremtiden.

Figur I.32

Pct.

-5

-10

-15

1996

Industrieksport, markedsvækst- og andele

Industrieksportvækst

Industrimarkedsvækst i udlandet

Ændring i industrimarkedsandele

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Anm.: Markedsandelene er konstrueret ved at sætte den danske industri-

eksport i forhold til et vejet gennemsnit af aftagerlandenes

industriimport. Både eksport og import er mængder. Aftagerlan-

denes import er sammenvejet med udgangspunkt i de givne

eksportvægte. Aftagerlandenes importvækst er fremskrevet med

udgangspunkt i den forventede vækst i BNP i de enkelte lande

sammenvejet med eksportvægte, jf. bilagstabel I.1.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Kraftig vækst i

vareeksport og

-import i 2010

Både eksporten og importen steg forholdsvist kraftigt i

2010. Årsvæksten for eksporten af varer var således 5 pct.,

mens importen af varer voksede lidt mindre. Væksten i

eksporten skal primært ses i lyset af den tiltagende vækst på

102

I.5 Udenrigshandel og betalingsbalance

de danske eksportmarkeder. Væksten i vareimporten er et

resultat af at den samlede efterspørgsel steg hurtigere end

den samlede produktion i Danmark.

Negativt

vækstbidrag fra

udenrigshandlen

Vækstbidraget fra udenrigshandlen ventes i nærværende

prognose at blive negativt på trods af stigende eksportvækst,

jf. tabel I.7. Det skal ses i sammenhæng med den relativt

hurtigere genopretning af importkvoten i forhold til

eksportkvoten. Nærværende prognose indebærer, at import-

kvoten vil følge den historiske tendens til at stige hurtigere

end eksportkvoten. Siden midten af halvfemserne er eks-

portkvoten steget, selv om den danske lønkonkurrenceevne

er blevet forværret. Det kan tilskrives en højere vækst på de

danske eksportmarkeder end i Danmark og øget inter-

national arbejdsdeling. Fortsættelsen af den kraftigere vækst

i importkvoten i forhold til eksportkvoten skal også ses på

baggrund af, at den samlede efterspørgsel forventes at stige

mere end den danske produktion, som følge af en lav struk-

turel vækst i Danmark.

Tabel I.7

Eksport og import

Vareeksport

heraf industri

Tjenesteeksport

Eksport i alt

Vareimport

heraf industri

Tjenesteimport

Import i alt

Årets

priser

2010

Mia. kr.

539

356

342

881

502

373

282

784

Mængdestigning

2010 2011 2012 2013

------------ Pct. ------------

5,0 2,1 1,9 2,2

6,2 3,7 3,8 4,2

1,4 7,1 3,8 3,3

3,6 4,1 2,7 2,6

4,5 5,8 3,3 4,2

5,2 6,6 3,4 5,1

0,2 4,5 3,9 3,6

2,9 5,3 3,5 4,0

Prisstigning

2010 2011 2012 2013

------------ Pct. -----------

4,6 3,2 1,5 1,0

1,2 0,0 1,0 1,0

11,6 2,0 1,7 2,4

7,2 2,7 1,6 1,6

4,5 4,3 1,9 0,9

0,8 1,0 1,0 1,0

4,2 2,4 2,4 2,4

4,4 3,6 2,1 1,5

Anm.: Industrieksport er varehandel ekskl. nærings- og nydelsesmidler (landbrug) og energi. Tilsva-

rende for industriimport.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

103

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Kraftig stigning i

varepriserne, men

bytteforholds-

forværring

Priserne i udenrigshandlen steg i 2010 efter kraftige fald i

2009. Genopretningen af priserne kan ses som et resultat af

normaliseringen af verdenshandlen i kombination med

generelt stigende energi- og råvarepriser. Priserne for blandt

andet industrivarer og tjenester befinder sig på et højere

niveau end før krisen. Importpriserne på varer steg i 2010

dog en del mere end eksportpriserne, og Danmark oplevede

dermed en lille bytteforholdsforværring. Forværringen

forventes at fortsætte i 2011-12, hvorefter prognosen inde-

bærer et omtrent konstant bytteforhold i perioden 2013-20.

Overskuddet på betalingsbalancens løbende poster blev i

2010 på 96 mia. kr. Overskuddet er primært et resultat af en

gunstig udvikling på vare- og tjenestebalancen, som samlet

set udviste et overskud på 90 mia. kr. Specielt tjeneste-

balancen bidrog til overskuddet, idet overskuddet her steg

med ca. 20 mia. kr. i forhold til kriseåret 2009. Forbedrin-

gen af tjenestebalancen var primært et resultat af den gun-

stige prisudvikling på tjenester herunder søfart. Til over-

skuddet på vare- og tjenestebalancen skal lægges historisk

høje renteindtægter fra udlandet på ca. 40 mia. kr., hvilket

blandt andet er et resultat af en stigende finansiel formue i

udlandet. Overførsler til EU og andre netto-overførsler til

udlandet trak den anden vej med ca. 50 mia. kr., jf. tabel I.8.

Stor stigning i

overskuddet på

betalingsbalancen i

2010

104

I.5 Udenrigshandel og betalingsbalance

Tabel I.8

Betalingsbalancens løbende poster og udlandsgæld

Varebalance

Tjenestebalance

Formueindkomst, netto

Øvrige poster

Løbende poster i alt

Udlandsgæld, ultimo

Løbende poster i alt

Udlandsgæld, ultimo

Anm.:

Kilde:

2009 2010 2011 2012 2013

------------------ Mia. kr. ------------------

-6

-42

-45

-44

-45

-76

-167

-252

-321

-378

----------------- Pct. af BNP ----------------

3,6

5,5

4,7

3,7

2,9

-4,6

-9,6 -14,0 -17,2 -19,5

Det er antaget, at ændringen i udlandsgælden i fremskrivningsperioden er lig med saldoen

på betalingsbalancen.

Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Mindre gunstig

udvikling i

betalingsbalancen

fremover

I de kommende år forventes det, at overskuddet på beta-

lingsbalancen reduceres, jf. figur I.33. Dette skal ses i

sammenhæng med, at der ventes et fald i overskuddet på

både vare- og tjenestebalancen samt i nettorenteindtægterne

fra udlandet, der befinder sig på et historisk højt niveau i

forhold til niveauet for Danmarks tilgodehavender i udlan-

det. Forværringen af betalingsbalancen dækker over et

forventet fald i opsparingskvoten. Det skal ses på baggrund

af den demografiske udvikling. I takt med at flere og flere

går på pension og hæver deres pensionsformuer, skifter de

status fra opsparere til nedsparere.

105

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.33

Pct. af BNP

1980

1985

1990

Opsparing

Investeringer

Betalingsbalance (h.akse)

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Betalingsbalance

Pct. af BNP

-2

-4

-6

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

I.6 Produktion og beskæftigelse

Det krybende

opsving begyndt

Trods et fald i produktionen i fjerde kvartal 2010 blev

væksten i BNP på 2,1 pct. i 2010, og det krybende opsving

ser ud til at være påbegyndt. Opsvinget sker langsomt, og

der er fortsat ledig kapacitet i dansk økonomi. Produktions-

niveauet skønnes i 2011 således at ligge ca. 4 pct. under

niveauet i en normal konjunktursituation, og væksten i 2010

var kun en anelse over det historiske gennemsnit set over de

seneste 30 år. Normaliseringen af konjunktursituationen

skønnes også fremadrettet at være langsom, og det ventes,

at output gap først bliver lukket omkring 2015, hvilket er

ca. 7 år efter, at det sidst var nul, jf. figur I.34.

106

I.6 Produktion og beskæftigelse

Figur I.34

BNP

Mia. kr., 2000-priser

1680

Strukturelt BNP

BNP

1600

1520

1440

1360

1280

1200

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: Beregningen af strukturelt BNP er bl.a. beskrevet i

Dansk

Økonomi, forår 2008.

Seneste observation er 4. kvartal 2010.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Underliggende

vækst fremadrettet

på omkring 1¼ pct.

Væksten i BNP skønnes i 2011 at blive omkring 1�½ pct.,

hvilket vurderes at være omkring �½ pct. mere end den

underliggende, strukturelle vækst. I perioden 2012-15

skønnes BNP at vokse med ca. 2 pct. årligt., jf. tabel I.9.

Perioden med en vækst, der er højere end den underliggen-

de, strukturelle vækst, indebærer, at det negative output gap

gradvist lukkes. Den underliggende, strukturelle vækst på

omkring 1¼ pct. baseres på en antagelse om en strukturel

vækst i timeproduktiviteten i de private byerhverv på

1�½ pct. Hertil kommer en antagelse om, at den strukturelle

arbejdsstyrke er stort set konstant i perioden frem til 2018,

hvorefter velfærdsforligets forøgelse af efterlønsalderen

bidrager til en svag stigning, jf. kapitel III.

Spejlbilledet af væksten i 2010 var en markant stigning i

produktiviteten. Timeproduktiviteten i de private byerhverv

steg således med 6,2 pct. Den kraftige stigning i produktivi-

teten skal ses på baggrund af en meget svag produktivitets-

udvikling i de senere år. I både 2008 og 2009 var der et

direkte fald i produktiviteten, da faldet i produktionen var

væsentlig større end faldet i beskæftigelsen. I 2009 lå

produktiviteten således omkring 4 pct. under det skønnede

normalniveau, jf. figur I.35.

107

Kraftig stigning i

produktiviteten

efter store fald

under krisen

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Tabel I.9

Produktion og beskæftigelse

2010

Mia. kr.

BNP

1.746

Strukturel BNP

1.442

BVT i private byerhverv

876

Timeproduktivitet i priv. byerhv.

319

1.000 pers.

Beskæftigede

2.764

Private byerhverv

1.768

Registrerede ledige

114

Arbejdsstyrke

2.878

Strukturel arbejdsstyrke

2.919

2009

-------

-5,2

1,2

-8,2

-2,7

-------

-85

-93

-39

2010 2011 2012

Mængdeændring i pct.

2,1

1,6

2,0

1,0

0,9

1,2

2,4

2,3

3,4

6,2

2,3

Ændring i 1.000 pers.

-60

-9

-69

-1

-3

-44

-9

-2

2013

-------

2,0

1,2

3,3

2,0

-------

-3

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Figur I.35

Pct.

-1

-2

-3

-4

-5

-6

1980

Beskæftigelses-, produktivitets- og output gap

Output gap

Beskæftigelsesgap

Produktivitetsgap

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: De forskellige gap er opgjort som forskellen mellem det faktiske

og strukturelle niveau. Beskæftigelsesgap er beregnet som

arbejdstidsgap plus arbejdsstyrkegap minus ledighedsgap.

Produktivitetsgap er forskellen mellem faktisk og strukturel

timeproduktivitet i de private byerhverv. Output gap er omtrent

givet ved summen af beskæftigelsesgap og produktivitetsgap.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

108

I.6 Produktion og beskæftigelse

Fortsat negativt

beskæftigelsesgap

I 2010 fortsatte beskæftigelsesfaldet, mens produktionen

steg, hvilket resulterede i stigningen i produktiviteten. Den

samlede beskæftigelse er faldet med godt 150.000 personer

siden krisens start ifølge den foreløbige opgørelse fra

Danmarks Statistik, jf. figur I.36.

Faldet i den private

beskæftigelse er 25.000 personer højere. Forskellen hænger

sammen med en øget offentlig beskæftigelse som led i den

ekspansive finanspolitik. Den nuværende prognose indebæ-

rer, at beskæftigelsen først er tilbage på det skønnede

normale niveau omkring 2015.

Figur I.36

1.000 pers.

3000

2900

2800

2700

2600

2500

2400

1980

Beskæftigelse

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: Den stiplede linie angiver det skønnede strukturelle niveau for

den samlede beskæftigelse. Den strukturelle beskæftigelse er

bestemt som forskellen mellem den strukturelle arbejdsstyrke og

ledighed.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Mindre fald i

beskæftigelsen

Forventningen om en langsom tilbagevenden til det skøn-

nede normale niveau for beskæftigelsen skal ses på bag-

grund af blandede signaler fra indikatorerne omkring be-

skæftigelsen i den nære fremtid. Industriens og service-

erhvervenes beskæftigelsesforventninger har været stigende

siden begyndelsen af 2009, jf. figur I.37a. Byggeriets

Beskæftigelsestallene fra Danmarks Statistik er tidligere blevet

revideret ganske betydeligt.

109

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

beskæftigelsesforventninger har været mere volatile, mens

de seneste tal var positive, hvilket understøttes af de posi-

tive tal for boliginvesteringerne. Antallet af stillinger på

jobnet.dk ligger på et lavt niveau, og jobudbuddet har

tilsyneladende stabiliseret sig på dette lave niveau,

jf. figur I.37b. Antallet af fyringsvarsler er endnu ikke faldet

tilbage på før-kriseniveau. Samlet vurderes den private

beskæftigelse at stige svagt frem til 2013.

Registreret

ledighed stort set

uændret …

Den registrerede ledighed udviste gennem 2010 en svag

faldende tendens, som er fortsat ind i begyndelsen af 2011.

I februar 2011 var den registrerede ledighed således

ca. 110.000 personer, hvilket er et fald på knap 8.000, siden

ledigheden toppede i november 2009, jf. figur I.38. I nær-

værende prognose forventes en stort set uændret ledighed.

Antallet af aktiverede er ifølge Danmarks Statistiks opgø-

relse steget med ca. 30.000 personer fra sommeren 2008 til

marts 2011, hvor antallet af aktiverede var godt 50.000

personer. Personer i aktivering indgår ikke i den registre-

rede ledighed, men de står til rådighed for arbejdsmarkedet.

Bruttoledigheden, som omfatter både registrerede ledige og

arbejdsmarkedsparate aktiverede, er derfor steget mere end

den registrerede ledighed. Målt på bruttoledigheden var der

163.000 ledige i marts 2011. Bruttoledigheden har vist en

svag faldende tendens de seneste måneder.

… men registreret

ledighed fortæller

ikke hele historien

110

I.6 Produktion og beskæftigelse

Figur I.37a Beskæftigelsesforventnin-

ger i erhvervene

Nettotal

-10

-20

-30

-40

-50

2004

Industrien

Byggeriet

Serviceerhverv

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Figur I.37b Ledige stillinger og fy-

ringsvarslinger

1.000

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Stillinger på jobnet

Fyringsvarsler (h.akse)

Pers.

6000

5000

4000

3000

2000

1000

Anm.: Beskæftigelsesforventningerne er fra erhvervenes konjunkturbarometer. Seneste observation

for erhvervenes konjunkturbarometer er 2. kvartal 2011 for industrien og april 2011 for byggeri

og serviceerhverv. Seneste observation for stillingsopslag på jobnet (egen sæsonkorrektion) og

antal fyringsvarsler (ikke sæsonkorrigeret) er april 2011.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og www. jobnet.dk.

Figur I.38

1.000 pers.

250

225

200

175

150

125

100

2000

Ledighed

Registreret ledighed

AKU-ledighed

Bruttoledighed

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Seneste observation for bruttoledigheden og den registrerede

ledighed er april 2011. Danmarks Statistik offentliggør kun

bruttoledigheden fra og med januar 2007. Før den dato er brutto-

ledigheden beregnet på baggrund af DREAM-registret. Seneste

observation for AKU-ledigheden er 4. kvartal 2010. Der er

således et databrud i statistikken ved overgangen fra 4. kvartal

2006 til 1. kvartal 2007. Bruddet skyldes en omlægning af AKU-

undersøgelsen. Ifølge Danmarks Statistik er niveauet for AKU-

ledigheden som følge heraf hævet fra og med 2007.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger på

DREAM-register.

111

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Den registrerede

ledighed afspejler

ikke beskæftigelsen

Det kraftige fald i beskæftigelsen fra 2008 har givet anled-

ning til en forholdsvis beskeden stigning i den registrerede

ledighed. Modstykket til dette er et markant fald i den

opgjorte arbejdsstyrke. Rent definitorisk træder personer ud

af arbejdsstyrken, hvis de ikke længere indgår i enten

beskæftigelsen eller den registrerede ledighed.

Op til finanskrisen steg arbejdsstyrken kraftigt, blandt andet

som følge af et stigende antal grænsegængere. Stigningen i

arbejdsstyrken blev efterfulgt af et kraftigt fald fra 2008 til

2010. Opgøres arbejdsstyrken som summen af beskæftigel-

sen i nationalregnskabet og den registrerede ledighed, har

faldet været på næsten 100.000 personer siden 2008. Faldet

er betydeligt større, end det der umiddelbart kan forklares

ved konjunkturtilbageslaget, og det er vanskeligt at finde

forklaringer på det større fald. Der har således kun været et

beskedent fald i gruppen af 15-29-årige i arbejdsstyrken,

antallet af grænsegængere er ikke faldet nævneværdigt, og

antallet af efterlønsmodtagere er faldet – ikke steget.

En del af faldet i arbejdsstyrken er tilsyneladende sket for

kernearbejdsstyrken i alderen 30-59 år. Det peger på, at

flere end normalt er blevet ramt af fyringer uden at have ret

til offentlig forsørgelse i form af dagpenge eller kontant-

hjælp. Den gruppe af ledige indgår ikke i den registrerede

ledighed, da denne statistik kun omfatter arbejdsmarkedspa-

rate ledige med ret til dagpenge eller kontanthjælp. Som et

supplement til statistikkerne for den registrerede ledighed

og bruttoledigheden findes opgørelsen af AKU-ledigheden,

som principielt inkluderer gruppen af ledige uden ret til

dagpenge eller kontanthjælp. AKU-ledigheden er en spør-

geskemabaseret opgørelse, der svarer til den internationale

ledighedsopgørelse (ILO). En person er AKU-ledig, hvis

personen er helt uden arbejde i en bestemt referenceuge, står

til rådighed i de næste 2 uger og har været aktivt jobsøgende

indenfor de seneste 4 uger. Ledigheden er ifølge

AKU-opgørelsen steget med omkring 50.000 personer mere

end den registrerede ledighed siden ledigheden var lavest i

sommeren 2008, og den stiger stadig svagt.

Overraskende

stort fald i

arbejdsstyrken

Flere ledige uden

offentlig

understøttelse

112

I.6 Produktion og beskæftigelse

Stabilisering af

ungdomsledigheden

Tendensen til faldende registreret ledighed kan genfindes

for alle aldersgrupper i befolkningen inklusivt de unge,

jf. figur I.39a. Ledigheden har historisk set været høj blandt

de unge set i forhold til resten af befolkningen. Ledigheden

steg også under finanskrisen relativt mere for den gruppe

end for resten af befolkningen, hvilket er forventeligt, da

der under en lavkonjunktur bliver skabt få nye stillinger

som nyindtrådte på arbejdsmarkedet kan få. Aldersgruppen

med den laveste ledighed er forsat de over 60-årige.

Ligesom der er tegn på faldende ledighed blandt de hårdest

ramte aldersgrupper, er der også tegn på faldende ledighed

blandt de hårdest ramte faggrupper. Traditionelt er byggeri-

et meget konjunkturfølsomt, og det har i særdeleshed været

tilfældet under den nuværende krise, jf. figur I.39b. Således

steg ledigheden blandt medlemmer af byggebranchens

a-kasser fra et meget lavt niveau på ca. 2 pct. i midten af

2008 til omkring 14 pct. i 2010. Der er tegn på, at det gene-

relle fald i ledigheden også har ført til lavere ledighed i

byggeriet. Der er omvendt en tendens til stigende ledighed

blandt FOA’s medlemmer, hvilket kan ses i lyset af bespa-

relser i den offentlige sektor i forbindelse med blandt andet

genopretningsaftalen.

Svage tegn på

faldende ledighed i

byggeriet

Figur I.39a Ledighed fordelt på alder

Pct.

16-24 år

60- år

25-29 år

I alt

Figur I.39b Ledige fordelt på a-kasser

Pct.

FOA

Metalarb.

Byggebranchen

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2007

2008

2009

2010

2011

Anm.: Tallene er sæsonkorrigerede og vedrører bruttoledigheden. Seneste observation for den alders-

fordelte ledighed er primo marts 2011. Seneste observation for ledigheden fordelt på a-kasser er

marts 2011. Byggebranchen defineres her som summen af ledige i byggefagenes-, El-fagets,

Blik- og rørs, Malerfaget og Maritimes Malersvende. 3F indeholder Træ-Industri-Bygs a-kasse.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken.

113

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Stigning i

langtidsledighed

aftager

Selvom stigningen i ledigheden er ophørt, kan der være en

risiko for, at en del af stigningen bliver længerevarende

Under det seneste opsving blev langtidsledigheden bragt

ned under 20.000 personer. Der er svage tegn på, at lang-

tidsledigheden har stabiliseret sig på knap 60.000 personer,

jf. figur I.40. Stigende langtidsledighed er et normalt resul-

tat af en lavkonjunktur. I en periode med beskæftigelses-

nedgang øges tilgangen til ledighed i form af flere afskedi-

gede medarbejdere. Samtidig vil personer med job være

mindre tilbøjelige til at søge et nyt i en nedgangstid. Derfor

bliver det sværere for de ledige at komme ind på arbejds-

markedet igen, og flere af dem bliver derfor langtidsledige.

Det nuværende niveau for langtidsledigheden er dog lavt set

i et historisk perspektiv.

Figur I.40

1.000 pers.

150

120

Langtidsledighed

Pct. af bruttoledighed

Langtidsledighed

Langtidsledighed ift. bruttoledighed (h.akse)

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Antallet af langtidsledige er opgjort som personer, der har været

bruttoledige i mindst 80 pct. af ugerne inden for det seneste år.

Seneste observation er december 2010.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, Finansministeriet og egne

beregninger på DREAM-registret.

Langtidsledighed i

forhold til samlet

ledighed

normaliseres

Langtidsledigheden set i forhold til den samlede ledighed er

steget kraftigt siden begyndelsen af 2009. Ledighedsfaldet

op til finanskrisen pressede både langtidsledigheden og den

del af ledigheden, som blev båret af langtidsledige, ned på

et lavt niveau historisk set. Den seneste tids stigning kan

114

I.6 Produktion og beskæftigelse

dermed ses som en normalisering. Seneste tal viser, at ca.

35 pct. af ledigheden bestod af langtidsledige, hvilket er en

smule under niveauet fra 1996 til 2006 på omkring 40 pct.

I.7 Løn og priser

Inflation på

2�½ pct. i år

Forbrugerprisinflationen steg gennem det meste af 2010 og

nåede i begyndelsen af 2011 op på knap 3 pct.,

jf. figur I.41a. Stigningen i inflationen igennem 2010 er sket

på trods af en afdæmpet indenlandsk efterspørgsel og tilste-

deværelsen af ledige ressourcer i dansk økonomi. Den

tiltagende inflation er ikke et rent dansk fænomen, men skal

ses i lyset af globale prisstigninger på fødevarer og energi,

jf. afsnit I.2. Udover prisstigninger på energi- og fødevarer

har skattereformen bidraget til en højere indenlandsk infla-

tion i 2010 som følge af engangseffekten af højere afgifter

på alkohol og tobak og højere energiafgifter. Det forventes,

at inflationen vil falde tilbage mod 2 pct. de kommende år,

idet det forudsættes, at de kraftige råvareprisstigninger vil

ophøre.

Det kraftige økonomiske tilbageslag og det store fald i

beskæftigelsen har sænket lønstigningstakterne de seneste

kvartaler. For den private sektor som helhed er den årlige

lønstigningstakt nu godt 2 pct. Byggeriet blev særligt hårdt

ramt i starten af krisen, og lønstigningstakten faldt fra over

5 pct. under højkonjunkturen til ca. 1 pct. i slutningen af

2009. Lønstigningstakten i byggeriet er dog siden steget og

er nu omtrent på samme niveau som i den samlede private

sektor, jf. figur I.41b. Med de lave aftalte lønstigninger fra

overenskomstforhandlingerne fra foråret 2010 er der udsigt

til lave nominelle lønstigninger de kommende år. Dette vil,

kombineret med tiltagende inflation, forventeligt resultere i,

at reallønnen falder ca. �½ pct. i 2011, mens der forventes

beherskede reallønsstigninger i 2012 og 2013, jf. tabel I.10.

Faldende realløn

i 2011

115

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur I.41a Inflation

Pct. (år/år)

Forbrugerprisindeks

Kerneinflation

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Figur I.41b Lønstigninger

Pct. (år/år)

2000

Privat sektor

Industri

Byggeri

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Seneste observation er april 2011 og 4. kvartal 2010 for lønstigninger. Kerneinflationen er

inflationen opgjort uden bidrag fra energi og ikke-forarbejdede fødevarer.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken.

Tabel I.10

Udvikling i inflation, lønomkostninger, realløn og produktivitet

Forbrugerpriser

Lønomkostninger

Referenceforløb for lønninger

Realløn

Produktrealløn

Produktivitet i private byerhverv

2009 2010 2011 2012 2013

------------------- Pct. ---------------------

1,3

2,6

2,5

2,0

1,8

2,9

2,6

2,0

2,2

2,5

3,1

1,8

1,7

1,6

0,0

-0,5

0,2

0,7

-0,1

2,5

1,8

0,6

0,7

-2,7

6,2

2,3

2,0

Udviklingen i forbrugerpriserne er udtrykt ved væksten i deflatoren for det private forbrug.

Referenceforløbet for de nominelle lønninger er baseret på overenskomstaftalerne i industrien

og rækker frem til 1. kvartal 2012.

Reallønnen er defineret som lønomkostningerne delt med deflatoren for det private forbrug.

Produktreallønnen er defineret som lønomkostningerne delt med BVT-deflatoren for private

byerhverv.

Timeproduktiviteten i de private byerhverv er defineret som BVT divideret med antal arbejds-

timer.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank, Finansministeriet og egne beregninger.

116

I.7 Løn og priser

Fald i lønkvoten

Lønkvoten steg kraftigt frem mod 2009, hvor den blev

presset op på et historisk højt niveau, jf. figur I.42. Den

kraftige stigning i lønkvoten frem mod 2009 er spejlbilledet

af et kraftigt fald i profitkvoten, der blandt andet skyldtes et

fald i produktiviteten i de private byerhverv fra 2007 til

2009. I 2010 faldt lønkvoten som følge af den delvise

genopretning af produktiviteten og profitkvoten, og denne

tendens ventes at fortsætte de kommende år. Det forudsæt-

tes, at lønkvoten vil falde tilbage mod et niveau, der er i

bedre overensstemmelse med det historiske niveau.

Figur I.42

Pct. af BVT

1980

1985

Lønkvote

Hele økonomien

Private byerhverv

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: Lønkvoten er defineret som lønsum i forhold til BVT. Private

byerhverv dækker over byggeri, industri og privat service.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank, Statistikbanken og egne

beregninger.

117

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

I.8 Offentlige finanser

Finanspolitiske

forudsætninger

Dette afsnit redegør for de finanspolitiske forudsætninger på

kort sigt, herunder udviklingen i det offentlige forbrug og

den skønnede aktivitetsvirkning af den aktive finanspolitik

frem til 2013. Udviklingen på de offentlige finanser på

længere sigt bliver behandlet i kapitel III.

Underskuddet på den offentlige saldo blev omkring 3 pct. af

BNP i både 2009 og 2010, og det skønnes, at underskuddet i

år vil være i samme størrelsesorden. I 2012-13 er der udsigt

til en vis forbedring af de offentlige finanser. Den ventede

forbedring kommer hovedsageligt fra udgiftssiden, mens de

samlede offentlige indtægter i 2013 forventes at være

ca. �½ pct. af BNP lavere end i 2010, jf. figur I.43, tabel I.11

og bilagstabel I.9. De store offentlige underskud indebærer

en fortsat gældsopbygning efter en periode på mere end 10

år med gældsafvikling. Den strukturelle saldo ventes at

blive forbedret fra et underskud på ca. 2¼ pct. i 2010 til

godt �½ pct. af BNP i 2013.

Underskud

omkring 3 pct. i

årene 2010-12

Figur I.43a Offentlig saldo

Pct. af BNP

Offentlig saldo

Primær saldo

Figur I.43b Offentlig bruttogæld

Pct. af BNP

-2

-4

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Anm.: Det er antaget, at ændringen i den offentlige formue i fremskrivningsperioden er lig den

offentlige sektors saldo.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

118

I.8 Offentlige finanser

Tabel I.11

Den offentlige sektors indtægter og udgifter

Skatter

heraf indkomstskatter

selskabsskat

pensionsafkastbeskatning

Afgifter

Øvrige indtægter

Indtægter i alt

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Indkomstoverførsler

Øvrige udgifter

Udgifter i alt

Primær saldo

Nettorenteindtægter

Saldo

Strukturel saldo

Offentlig bruttogæld

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Førtidspensionister

Efterlønsmodtagere

Folkepensionister

Kilde:

2010

2011

2012

2013

2010

Mia. kr.

------- Ændring i mia. kr. ----------

546

29,0

-4,7

17,2

24,2

404

-13,8

9,2

16,8

18,2

7,1

11,2

4,1

4,9

33,4 -27,2

-6,3

-0,6

293

13,3

14,7

10,8

16,6

3,5

2,7

1,4

1,0

914

45,8

12,7

29,4

41,8

513

17,2

4,8

11,9

12,9

3,9

4,4

-2,7

-2,8

302

18,5

10,2

9,6

102

7,0

-1,5

3,2

2,9

956

46,6

18,0

21,9

22,7

---------------------- Mia. kr. ----------------------

-41,6 -47,0 -39,5 -20,3

-9,2 -10,5 -11,5 -13,4

-50,8 -57,4 -51,0 -33,8

-------------------- Pct. af BNP --------------------

-2,9

-3,2

-2,7

-1,7

-2,3

-2,0

-1,4

-0,6

43,6

45,4

46,5

-------------- Realvækst i pct. --------------

1,0

0,1

0,0

7,3

9,5

-8,0

------------------- 1.000 pers. -------------------

238

240

241

243

124

119

112

108

873

904

935

962

Den primære saldo er indtægter fratrukket udgifter, som begge er opgjort ekskl. renter.

Det er antaget, at ændringen i den offentlige formue i fremskrivningsperioden er lig den

offentlige sektors saldo.

Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

119

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

EU’s underskuds-

procedure

Danmark kom sidste år ind i EU’s underskudsprocedure, da

det forventede underskud i 2010 oversteg 3 pct. af BNP.

Derfor modtog Danmark en henstilling om at forbedre den

strukturelle saldo med 1�½ pct. af BNP i 2011-13, og at

forbedringen skulle starte i 2011. Opgjort efter EU’s metode

blev det danske underskud 2,7 pct. af BNP i 2010.

Hvis

EU-Kommissionen vurderer, at det danske underskud kan

fastholdes under 3 pct. af BNP, kan Danmark komme ud af

underskudsproceduren. I nærværende fremskrivning skøn-

nes underskuddet at blive ca. 3¼ pct. af BNP i år. I 2012-13

ventes underskuddet at blive mindre end 3 pct. af BNP.

Provenuet fra indkomstskatterne blev i 2009-10 hårdt ramt

af det kraftige beskæftigelsesfald. Samtidig blev der givet

betydelige indkomstskattelettelser med skattereformen i

forårspakke 2.0. Fra 2012 forventes en gradvis normalise-

ring af skatteprovenuet i takt med den ventede beskæftigel-

sesfremgang. I 2011-13 foretages desuden en vis stramning

af indkomstskatterne i form af fastholdelse af indkomst- og

beløbsgrænserne som aftalt i genopretningsaftalen.

Det private forbrug – og dermed afgiftsprovenuet – blev

ligeledes reduceret i kriseårene, og den ventede normalise-

ring af forbrugskvoten vil bidrage til et højere afgiftsprove-

nu. En del af finansieringen af skattereformen består af

øgede afgifter på bl.a. energi og usunde fødevarer. I 2013

skønnes provenuet fra afgifter at være ca. �½ pct. af BNP

højere end i 2010.

Olieprisen er siden efteråret 2010 steget fra ca. 75 dollar pr.

tønde og kom i foråret 2011 op på ca. 125 dollar.

Den højere oliepris betyder, at statens indtægter fra nordsø-

beskatningen øges. I de kommende år skønnes indtægterne

at falde i takt med den lavere produktion af olie og naturgas.

Den almindelige selskabsskat faldt voldsomt som følge af

krisen, men ventes i lighed med de øvrige skatter at blive

gradvist genoprettet i takt med produktionsfremgangen.

Normalisering af

indkomstskatter

Høj oliepris giver

mere selskabsskat

Ifølge EU-opgørelsen blev det danske underskud i 2010 47,4 mia.

kr. I Danmarks Statistiks opgørelse blev det offentlige underskud

50,8 mia. kr. (2,9 pct. af BNP). Forskellen skyldes hovedsageligt

den korrektion for swap-arrangementer (renteafdækning), som fo-

retages i opgørelsen til EU.

120

I.8 Offentlige finanser

Unormalt høj

PAL-skat i 2010

Pensionsselskaberne opnåede et højt afkast sidste år set i

historisk perspektiv, bl.a. som følge af store kursgevinster.

Derfor gav pensionsafkastbeskatningen et uset højt provenu

i 2010 på 42 mia. kr., hvilket var en væsentlig grund til, at

det offentlige underskud blev mindre end ventet sidste år.

I år og de kommende år forventes et mere normalt afkast i

pensionssektoren og dermed et provenu fra PAL-skatten på

10-15 mia. kr. En væsentlig grund til, at den offentlige saldo

ventes at udvise et lidt større underskud i år end i 2010, er et

forventet lavere PAL-skatteprovenu, mens en lidt bedre

konjunktursituation isoleret set trækker i retning af mindre

offentligt underskud.

De offentlige udgifter ekskl. renter ventes at blive reduceret

med ca. 2 pct. af BNP fra 2010 til omkring 53 pct. af BNP i

2013, hvilket hovedsageligt skyldes en forudsat nedbringel-

se af udgiften til offentligt forbrug og investeringer.

Antallet af folkepensionister ventes at stige med ca. 90.000

personer fra 2010 til 2013, hvilket øger de offentlige udgif-

ter til indkomstoverførsler. I den anden retning trækker

lavere udgifter til efterløn, da antallet af efterlønsmodtagere

ventes at falde med ca. 20.000 personer fra 2010 til 2013,

jf. kapitel II. Desuden ventes en reduktion i udgifterne til

dagpenge og kontanthjælp til ledige samt aktivering i takt

med den forbedrede beskæftigelse.

Væksten i det offentlige forbrug blev stoppet i 2010. Den

nominelle udgift til offentligt forbrug var omtrent uændret

igennem andet halvår, og det reale offentlige forbrug faldt i

både 3. og 4. kvartal ifølge den foreløbige opgørelse i

nationalregnskabet, jf. figur I.44. I indeværende år forud-

sættes det, at udgiften til offentligt forbrug bliver 518�½ mia.

kr., svarende til finanslovsaftalen og de indgåede aftaler

med kommuner og regioner. Dette indebærer, at det reale

offentlige forbrug er på omtrent samme niveau som året før.

For 2012-13 forudsættes real nulvækst i overensstemmelse

med genopretningsaftalen.

Real nulvækst betyder, at det reale offentlige forbrug er konstant.

Dette svarer til en situation, hvor antallet af offentligt ansatte er

uændret, lønudgifterne stiger med den private lønudvikling, og

udgifterne til offentligt varekøb stiger med prisudviklingen.

Udgifterne

reduceres med

2 pct. af BNP

Omtrent konstant

udgiftsandel til

indkomst-

overførsler

Konstant realt

offentligt forbrug

frem til 2013

121

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Uændret

servicestandard

kræver vækst på

knap ¾ pct. p.a.

Den forudsatte udvikling i det reale offentlige forbrug er et

klart brud med den historiske tendens til stigende offentligt

forbrug. Hvis der skal opretholdes uændrede standarder i

den offentlige service,

tilsiger den underliggende demogra-

fiske udvikling en stigning i det reale offentlige forbrug på

knap ¾ pct. om året i 2011-13 i stedet for den forudsatte

reale nulvækst.

I foråret blev der indgået to-årige overenskomster på det

offentlige område, hvor resultatet blev en lønstigning på

0 pct. i år og i 2012 1,7 pct. for statsansatte hhv. 2,65 pct.

for ansatte i kommuner og regioner. Baggrunden for nul-

løsningen i år er den offentlige reguleringsordning, som har

til hensigt at sikre, at de offentlige lønninger over tid udvik-

ler sig i takt med de private lønninger. I den forudgående

overenskomstperiode blev der aftalt høje offentlige lønstig-

ninger, mens det viste sig, at den private lønstigningstakt

blev reduceret som følge af krisen. Reguleringsordningen

indebærer dermed et fradrag i de offentlige lønstigninger.

Den forudsatte udvikling i de offentlige lønninger i år er en

medvirkende årsag til, at den beskedne nominelle udgifts-

stigning i det offentlige forbrug i år ikke giver anledning til

et egentligt fald i det reale forbrug.

Ingen offentlig

lønstigning i år

Uændret standarder pr. bruger svarer til, at antallet af offentlige

ansatte følger med antallet af brugere, og at det offentlige vare-

køb følger den underliggende produktivitetsvækst i den private

sektor. Dermed vil udgiften pr. bruger udgøre en omtrent kon-

stant andel af nominelt BNP.

122

I.8 Offentlige finanser

Figur I.44a Offentligt forbrug,

nominelt

Mia. kr.

550

500

450

400

350

300

Figur I.44b Offentligt forbrug,

realt

Mia. 2000-kr.

400

380

360

340

320

300

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Anm.: Figurerne viser den kvartalsvise udvikling til og med 4. kvartal 2010 og derefter den implicitte

kvartalsprofil i fremskrivningen.

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, ADAM’s databank og egne beregninger.

Investeringsniveau

nedbringes

De offentlige investeringer blev øget som en del af den

aktive finanspolitik, der har været ført for at modvirke

konsekvenserne af krisen. I år forudsættes investerings-

omfanget at være omtrent som niveauet ved udgangen af

2010, hvilket indebærer, at niveauet i år er ca. 10 pct. højere

end det gennemsnitlige niveau i 2010. I de efterfølgende år

forudsættes investeringsomfanget nedbragt.

Udgiftsstyring

Investeringerne

steg mindre end

planlagt …

Der blev iværksat en række finanspolitiske tiltag for at

mindske konsekvenserne af krisen. Udviklingen i det offent-

lige forbrug og de offentlige investeringer i 2009-10 har

imidlertid ikke været som planlagt. Fra december 2008 til

december 2009 opjusterede Finansministeriet i

Økonomisk

Redegørelse

skønnet for udgifterne til offentlige investerin-

ger i de to år 2009 og 2010 fra tilsammen 68 mia. kr. til

81 mia. kr., mens der ifølge den foreløbige opgørelse i

nationalregnskabet kun blev udført investeringer for

72 mia. kr. i løbet af de to år, jf. figur I.45. I december 2009

efter vedtagelsen af finansloven for 2010 skønnede Finans-

ministeriet, at de reale offentlige investeringer steg med

12�½ pct. i 2009 og 18�½ pct. i 2010, men de viste sig kun at

stige 4�½ pct. hhv. 7�½ pct. i de to år.

123

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

… og forbruget

steg mere

Udgifterne til det offentlige forbrug steg derimod langt mere

end planlagt. I december 2008 skønnede Finansministeriet,

at den samlede udgift til offentligt forbrug i 2009 og 2010

ville være 991 mia. kr., og udgiften endte med at være

1.010 mia. kr. De højere udgifter til offentligt forbrug

indebar, at realvæksten – og dermed aktivitetsvirkningen –

også blev højere end planlagt. I december 2009 skønnede

Finansministeriet, at det reale offentlige forbrug steg med

1�½ pct. i 2009 og 1 pct. i 2010, men det viste sig at stige

3 pct. hhv. 1 pct. i de to år.

Figur I.45

Mia. kr.

1015

1010

1005

1000

995

990

985

Skøn over offentligt forbrug og investeringer

i 2009 og 2010

Offentligt forbrug i 2009+2010

Offentlige invest. i 2009+2010 (h.akse)

Mia. kr.

Dec08 Maj09 Aug09 Dec09 Maj10 Aug10 Dec10

Anm.: Figuren viser Finansministeriets skøn over udgiften i de to år

2009 og 2010 til offentligt forbrug (blå trekanter) og offentlige

investeringer (brune firkanter) som offentliggjort i forskellige

udgaver af

Økonomisk Redegørelse

fra december 2008 til decem-

ber 2010. Punkterne længst til højre viser de offentliggjorte tal fra

nationalregnskabet (NR) i april 2011.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank, diverse udgaver af

Økonomisk Redegørelse

og egne beregninger.

Regeringen har

foreslået

udgiftslofter

Regeringen fremlagde i april 2011 et udspil til en 2020-

plan,

Reformpakken 2020

. Ud over en række forslag, som

har til hensigt at øge arbejdsudbuddet, indeholdt udspillet et

forslag om bedre udgiftsstyring i form af udgiftslofter for

stat, kommuner og regioner, som også er en del af de efter-

følgende aftaler, jf. boks I.8. Hensigten er at forbedre sty-

124

I.8 Offentlige finanser

ringen af de offentlige udgifter for at kunne sikre, at de

finanspolitiske målsætninger overholdes. Ifølge aftalen vil

regeringen fremsætte et lovforslag, der viderefører

sanktionsmekanismen, som blev vedtaget med finansloven

for 2011, med en delvis individuel delvis kollektiv mod-

regning i bloktilskuddet over for kommunerne, hvis regn-

skaberne samlet set ikke lever op til de aftalte rammer.

Desuden vil regeringen til efteråret fremsætte lovforslag om

udgiftslofter.

125

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks I.8

Regeringens forslag om udgiftslofter

Et element i regeringens udspil til en 2020-plan er et forslag om bedre udgifts-

styring i form af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner.

Forslaget er også

en del af den efterfølgende aftale.

Udspillet indebærer separate udgiftslofter for udgifterne i hhv. staten, kommuner-

ne og regionerne. De fleste statslige driftsudgifter skal være omfattet af loftet, idet

dog konjunkturafhængige udgifter som f.eks. arbejdsløshedsdagpenge holdes

uden for loftet. For kommunerne og regionerne omfattes serviceudgifterne i tråd

med de nuværende årlige økonomiaftaler mellem regeringen på den ene side og

hhv. Kommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner (DR) på den anden

side på vegne af alle de enkelte kommuner og regionerne.

For regionerne opde-

les loftet i sundhedsudgifter og udgifter til regional udvikling. Anlægsudgifter

(offentlige investeringer) foreslås dermed ikke omfattet af aftalte udgiftslofter.

Udgiftslofterne foreslås vedtaget i Folketinget hvert forår for en løbende fireårig

periode. Fastlæggelse af det konkrete niveau for lofterne skal ske under hensynta-

gen til de overordnede finanspolitiske mål og muligheder. Derefter skal de fast-

lagte udgiftslofter for hhv. kommuner og regioner danne rammen for de årlige

forhandlinger mellem regeringen og hhv. KL og DR om kommunernes og regio-

nernes budgetter. Den årlige finanslov skal sikre overholdelse af det statslige

udgiftsloft. I de hidtidige 2010- og 2015-planer blev udgiftsmålsætningerne for-

muleret i form af reale vækstrater, mens det nu foreslås, at udgiftslofterne skal

opgøres i kroner og ører. Derved er det mere ligetil at afgøre, om loftet er over-

holdt i de efterfølgende regnskaber.

De vedtagne udgiftslofter skal ikke kun overholdes i budgetterne, men – ligeså

vigtigt – i regnskaberne for stat, kommuner og regioner. For statens vedkommen-

de skal der iværksættes besparelser, hvis budgetopfølgningen undervejs i året

peger på, at loftet ikke vil blive overholdt, og det statslige udgiftsloft skal automa-

tisk reduceres i det efterfølgende år svarende til den regnskabsmæssige overskri-

delse. I forhold til kommuner og regioner foreslås en styrket anvendelse af kollek-

tive og individuelle sanktioner, hvis de indgåede økonomiaftaler mellem regerin-

gen og KL hhv. DR ikke overholdes.

a) Regeringen:

Bedre udgiftsstyring. Udgiftslofter for stat, kommuner og regioner.

April 2011.

b) For de kommunale udgifter skelnes mellem anlægsudgifter og driftsudgifter, som yderligere

opdeles i udgifter til service hhv. overførsler. Overførslerne omfatter bl.a. kontanthjælp, førtids-

pension, sygedagpenge og aktivering. Serviceudgifterne omfatter bl.a. udgifter til daginstitutio-

ner, folkeskole, administration, ældre og socialt udsatte grupper. De nuværende årlige økonomi-

forhandlinger mellem regeringen og KL omfatter serviceudgifterne. Desuden aftales ofte låne-

puljer for at give mulighed for finansiering af kommunale anlægsinvesteringer.

126

I.8 Offentlige finanser

Strukturel saldo og aktivitetsvirkning af den aktive

finanspolitik

Forbedring af

strukturel saldo fra

2010 til 13

Med de anvendte finanspolitiske forudsætninger skønnes

den strukturelle saldo at blive forbedret med godt 1�½ pct. af

BNP fra 2010 til 2013, heraf godt ¼ pct. i år. Det største

bidrag til den strukturelle forbedring i år kommer fra det

offentlige forbrug, hvor udgiften reduceres med ca. �½ pct.

af strukturelt BNP fra 2010 til 2011. I beregningen af den

strukturelle saldo er det strukturelle niveau for det offentlige

forbrug fastlagt som den faktiske udgift. I den anden retning

trækker en lille stigning i udgiften til offentlige investe-

ringer og pensioner i år. I 2012-13 kommer den strukturelle

forbedring omtrent ligeligt fra faldende udgiftsandele til

offentligt forbrug og investeringer samt stramninger på

indtægtssiden som led i finansieringen af skattereformen i

forårspakke 2.0 og genopretningsaftalen.

Den førte finanspolitik påvirker ikke kun den offentlige

saldo, men også produktion og beskæftigelse. Aktivitets-

virkningen af opstramningen i 2011 skønnes dog at være

omtrent neutral i år, jf. tabel I.12. Ofte vil en forbedring af

den strukturelle saldo indebære en negativ finanseffekt

– og omvendt, jf. boks I.9. Baggrunden for, at aktivitets-

virkningen er omtrent neutral, er en reaktion i udgiften til

det offentlige forbrug samtidig med, at det reale offentlige

forbrug er omtrent uændret. Som nævnt reduceres udgifts-

andelen til det offentlige forbrug med ca. �½ pct. af BNP i år,

mens den negative aktivitetsvirkning på realt BNP beregnes

til kun at være ca. 0,1 pct. af BNP. Den væsentligste årsag

til besparelsen på det offentlige forbrug i år er en forudsat

offentlig lønstigning på 0 pct., hvor de private lønninger

ventes at stige med ca. 2 pct., og den beregnede aktivitets-

virkning af lavere offentlig løn er yderst beskeden.

Var besparelsen i stedet sket i form af færre offentligt

ansatte eller mindre varekøb, ville der ifølge modelbereg-

ningerne have været en langt mere negativ aktivitets-

virkning af opstramningen. Samlet set sker der i år en

forbedring af den strukturelle saldo, uden at der er en nega-

tiv aktivitetsvirkning af den aktive del af finanspolitikken.

Neutral

finanspolitik i år

127

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Større stramning

i 2012-13

I 2012-13 foretages finanspolitiske stramninger, som alt

andet lige vurderes at mindske væksten med knap

�½ pct.point hvert år. Samtidig skønnes den strukturelle

saldo, som ovenfor nævnt, at blive forbedret med ca. �½ hhv.

¾ pct. af BNP i de to år.

Tabel I.12

Finanseffekt 2007-13

2007 2008 2009 2010

--------------------- Pct.point

Udgifter i alt

0,1 -0,5

1,3

0,2

heraf offentligt forbrug

0,1 -0,6

1,2

0,2

off. investeringer

-0,1

0,0

0,1

0,0

indkomstoverførsler

0,0

0,1

0,0

Indtægter i alt

0,1

0,5

0,1

heraf personlige skatter

0,0

0,5

0,2

boligskatter

0,0

0,0 -0,1

0,0

punktafgifter

0,1

0,0 -0,1

Finanseffekt i alt

0,2 -0,5

1,8

0,3

2011 2012 2013

---------------------

0,0 -0,3 -0,3

-0,1 -0,1 -0,2

0,2 -0,2 -0,2

0,0

0,0 -0,1 -0,1

-0,1 -0,1 -0,1

0,0

0,0 -0,4 -0,4

Anm.: Den et-årige finanseffekt angiver finanspolitikkens aktivitetsvirkning, målt som finanspolitik-

kens vækstbidrag til BNP i forhold til en situation med neutral finanspolitik i forhold til året

før. Med neutral finanspolitik forstås f.eks., at indkomstskattesatserne holdes konstante, at

punktafgiftssatserne realt er uændrede, at satserne for indkomstoverførsler følger satsregulerin-

gen, og at offentlig beskæftigelse udgør en fast andel af den strukturelle arbejdsstyrke. Et

positivt tal indikerer en aktivitetsfremmende virkning af finanspolitikken. For udgiftsposterne

betyder dette øgede udgifter og for indtægtsposterne mindskede indtægter målt ved det direkte

provenu (som er størrelsen af den del af ændringen i en budgetpost, der kan henføres til æn-

dringen i finanspolitikken). Ikke alle budgetposter er vist særskilt, men er indeholdt i totalpo-

sterne. SP er en individuel opsparingsordning og indgår ikke i den beregnede finanseffekt.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

128

I.8 Offentlige finanser

Boks I.9

Strukturel saldo, direkte provenuer og finanseffekt

Der kan opstilles flere forskellige mål for ændringen i finanspolitikken. Et mål er

den strukturelle saldo, som er den offentlige saldo renset for konjunkturelle og

andre midlertidige forhold. Beregning af strukturel saldo er beskrevet i

Dansk

Økonomi, efterår 2010

. Et andet mål er aktivitetsvirkningen af den aktive finans-

politik opgjort ved den etårige finanseffekt, dvs. hvor stor effekt der er på real

BNP af en ændring i finanspolitikken i forhold til året før. Neutral finanspolitik

forstås som uændret politik i forhold til året før, jf. også anmærkning til tabel I.12.

Som supplement til finanseffekten kan man beregne den flerårige effekt af den

førte finanspolitik. Ingen af de beregnede mål kan siges at være fuldt dækkende

som en beskrivelse af finanspolitikken. Den strukturelle saldo bruges typisk til at

vurdere den underliggende tilstand af de offentlige finanser, mens finanseffekten

og den flerårige effekt er mål for effekten på realøkonomien af aktiv finanspolitik

og anvendes i vurderingen af finanspolitikken i konjunkturstabiliseringsøjemed.

Ændring af de forskellige poster på den offentlige saldo har langt fra samme akti-

vitetsvirkning. Eksempelvis er der både en direkte aktivitetsvirkning af højere

offentligt forbrug (produktionen øges tilsvarende) og en afledt effekt på økonomi-

en af den højere produktion og beskæftigelse. Derimod vil eksempelvis skatte-

lettelser kun virke indirekte gennem en stigning i disponibel indkomst, hvoraf en

del går til privat forbrug. Effekterne er bestemt ved modelberegninger, med

SMEC og størrelsen i en konkret konjunktursituation kan derfor vise sig at være

anderledes. Den gennemsnitlige aktivitetsvirkning (effekten på realt BNP) af at

ekspandere finanspolitikken med 0,1 pct. af BNP er beregnet til at være ca. 0,1

pct.point, hvis udgifterne øges, og ca. halvt så meget, hvis indtægterne mindskes.

Den strukturelle saldo ændres dels som følge af aktiv finanspolitik, f.eks. øget

offentligt forbrug eller skattelettelser, dels på grund af demografiske ændringer,

f.eks. øgede udgifter som følge af flere pensionister.

Eksempel

Antag at det offentlige forbrug øges permanent i form af 10.000 flere offentligt

ansatte. Udgiften er ca. 4 mia. kr. svarende til knap ¼ pct. af BNP. Den strukturel-

le saldo forværres dermed permanent med knap ¼ pct. af BNP. Aktivitetsvirknin-

gen første år er en stigning i realt BNP på knap ¼ pct. Dette er den etårige finans-

effekt. De efterfølgende par år er effekten på BNP lidt større, men efter nogle år

er BNP-niveauet og beskæftigelsen det samme som uden den finanspolitiske æn-

dring som følge af modellens crowding-out mekanisme, jf. også modeldokumen-

tationen for SMEC (Grinderslev og Smidt, DØRS Arbejdspapir 2007:1). Dermed

er der på længere sigt ingen realøkonomisk effekt af den ekspansive finanspolitik,

men en permanent forværring af den strukturelle saldo.

129

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Finanspolitikken

holder fortsat

hånden under

økonomien

I 2009-10 blev der ført en meget ekspansiv finanspolitik,

som bidrog til at holde hånden under økonomien. En model-

beregning med SMEC af den samlede effekt af den aktive

finanspolitik, der er ført siden 2008, viser, at BNP i år er

knap 2�½ pct. højere, end hvis der havde været ført neutral

finanspolitik gennem 2009-11. Beskæftigelsen ville dermed

ifølge modelberegningerne have været godt 60.000 personer

lavere i år i fravær af den ekspansive finanspolitik i krise-

årene. Selv med de forudsatte opstramninger af finans-

politikken i 2012-13 vurderes der fortsat at være en positiv

effekt i 2013 på produktion og beskæftigelse af den førte

aktive finanspolitik. Modelberegninger viser dermed, at

beskæftigelsen med den førte og planlagte finanspolitik i

årene 2009-13 er omkring 40.000 personer højere i 2013,

end hvis der havde været ført en neutral finanspolitik i alle

årene 2009-13, jf. figur I.46.

Figur I.46

1.000 pers.

3000

2950

2900

2850

2800

2750

2700

2650

2000

Beskæftigelseseffekt af den førte finanspolitik

2009-13

Nærværende fremskrivning

Alternativ med neutral finanspolitik 2009-13

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Anm.: Den blå kurve viser beskæftigelsesudviklingen i nærværende

fremskrivning med den forudsatte finanspolitik. Alternativet

(brun) viser den modelberegnede udvikling i beskæftigelsen, hvis

der havde været ført neutral finanspolitik i alle årene 2009-13.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

130

I.9 Aktuel økonomisk politik

Behov for

genopretning af de

offentlige finanser

Et væsentligt omdrejningspunkt i den aktuelle økonomisk

politiske debat er nødvendigheden af en genopretning af de

offentlige finanser. Krisen og de finanspolitiske lempelser,

der er gennemført under krisen, har forværret den offentlige

saldo fra et overskud på ca. 5 pct. af BNP i årene op til

krisen til et underskud på knap 3 pct. i 2010. Trods den

forventede konjunkturnormalisering og trods den planlagte

stramning af finanspolitikken i de kommende år er der

udsigt til underskud på de offentlige finanser, så langt øjet

rækker.

Fremskrivningen præsenteret i kapitel III viser, at under-

skuddet på den offentlige saldo på længere sigt vil øges,

uanset at efterløns- og pensionsalderen hæves i overens-

stemmelse med velfærdsforliget.

Selvom denne og en

række andre relativt optimistiske forudsætninger antages at

holde, vil underskuddet i 2040 ifølge fremskrivningen være

forøget til 4 pct. af BNP, og ØMU-gælden vil med stor

sandsynlighed overstige EU’s grænse på 60 pct. af BNP.

Kapitel III fokuserer på de langsigtede finanspolitiske

udfordringer.

Den planlagte opstramning af finanspolitikken indebærer, at

den strukturelle saldo samlet set forbedres med ca. 1�½ pct.

over årene 2011-13. Selvom opstramningen målt på

ændringen i den strukturelle saldo påbegyndes i 2011,

skønnes ændringen i finanspolitikken i 2011 at være neutral

i relation til væksten. Betragtes finanspolitikken i perioden

2009-11 under et, vurderes de store lempelser i specielt

2009 at have bidraget til, at BNP-niveauet i 2011 er knap

2�½ pct. højere, end det ville have været, hvis finans-

politikken havde været neutral igennem hele perioden. Også

i 2012 og 2013 vurderes den samlede finanspolitik, som har

Fremskrivningen i dette kapitel såvel som i kapitel III baseres på

den vedtagne politik, herunder stramningerne i genopretnings-

aftalen. Regeringens reformudspil og de efterfølgende aftaler

blandt andet om ændringer i tilbagetrækningsalderen indgår der-

imod ikke i grundfremskrivningen. I kapitel II og III diskuteres

reformudspillet og centrale dele af de indgåede forlig, herunder

forkortelsen af efterlønsperioden til tre år.

Langsigtede

udfordringer

er store

Opstramning i 2011

– men fortsat

positiv effekt på

BNP-niveauet

131

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

været ført gennem krisen, at stimulere aktivitetsniveauet,

om end i aftagende grad. Den strukturelle saldo skønnes fra

2008 til 2013 at blive forværret med godt 35 mia. kr.,

svarende til ca. 2 pct. af BNP.

Konjunktur-

situation

robust nok til

at påbegynde

opstramningen

Produktionen ligger mærkbart under det normale, og der er

kun udsigt til moderat vækst de kommende år. Umiddelbart

kunne dette tilsige, at opstramningen af finanspolitikken

burde udskydes. Det vurderes imidlertid, at konjunktur-

udsigterne er tilstrækkelig robuste til, at det er forsvarligt at

påbegynde en tilbagerulning af den ekspansive finanspoli-

tik, der har været ført siden 2009, og at det planlagte tempo

herfor er passende afstemt med den forventede konjunktur-

udvikling. Dette skal ses i lyset af, at der, som nævnt, fortsat

udgår en niveaumæssig stimulans fra finanspolitikken ført

under krisen, og at der er udsigt til stigende beskæftigelse

og en vækst på omkring 2 pct. de kommende år, selv når der

tages højde for den planlagte stramning af finanspolitikken.

Selvom ledigheden steg frem til slutningen af 2009, har

ledighedsstigningen ikke været nær så stor som tidligere

ventet. Aktuelt er antallet af ledige ikke højere, end det var i

begyndelsen af 2006, og ledigheden skønnes kun at være

lidt højere end det strukturelle niveau. Dermed giver situati-

onen på arbejdsmarkedet ikke et selvstændigt argument for

at lempe finanspolitikken i forhold til det planlagte.

De finanspolitiske lempelser i 2009 og 2010 bestod blandt

andet af den på kort sigt underfinansierede skattereform.

På udgiftssiden bestod den finanspolitiske lempelse især af

en stigning i det offentlige forbrug, der lå langt ud over det

planlagte. Realvæksten i det offentlige forbrug i 2009 blev

på over 3 pct., selvom der kun var planlagt en vækst på

1¼ pct. ved finanslovens vedtagelse. Dermed steg udgifter-

ne til offentligt forbrug alene i 2009 med over 10 mia. kr.

mere end planlagt. I 2010 oversteg udgifterne til offentligt

forbrug det planlagte med over 5 mia. kr., til trods for at det

rent faktisk lykkedes at få nedbragt det offentlige forbrug i

andet halvår. Overskridelserne i forhold til det planlagte

forbrug i 2009 og 2010 følger efter gentagne overskridelser

de foregående mange år.

Udgifter ude af

kontrol udgjorde

en del af lempel-

serne i 2009 og

2010

132

I.9 Aktuel økonomisk politik

Positivt at der er

foreslået flerårige

udgiftsrammer

De systematiske overskridelser viser, at der er stort behov

for nye mekanismer, der kan sikre, at de planlagte udgifter

overholdes. På denne baggrund er det positivt, at der i

forbindelse med regeringens reformforslag og de efterføl-

gende forhandlinger er lagt op til, at der skal indføres et nyt

system med flerårige udgiftsrammer, som blandt andet

anbefalet i

Dansk Økonomi, forår 2010

. Formandskabet

vurderer, blandt andet med udgangspunkt i erfaringerne fra

Sverige, at et sådan system vil kunne bidrage til en bedre

udgiftsstyring og dermed til, at målsætningerne i de

mellemfristede planer bedre kan overholdes. Det er blandt

andet hensigtsmæssigt, at udgiftsstyringen i højere grad

baseres på nominelle udgiftsrammer frem for mål for real-

væksten. Virkningen af forslaget vil afhænge af, hvor

konsekvent udgiftslofterne håndhæves. Som fremført i

Dansk Økonomi, forår 2010

er individuelle sanktionsmulig-

heder over for de kommuner og regioner, hvis regnskab

overskrider budgettet, af særlig stor betydning.

Det højere niveau for det offentlige forbrug, der er en kon-

sekvens af ikke-planlagte udgiftsstigninger, indebærer, at

der er behov for reduktion af udgiftsniveauet. Det havde

formentlig været mindre problematisk, hvis den finanspoli-

tiske lempelse i højere grad var sket i form af en fremryk-

ning af offentlige investeringer, hvor opstramningen kunne

være fremkommet mere eller mindre automatisk. Det er

bemærkelsesværdigt, i hvor ringe grad regering og kommu-

ner har været i stand til at gennemføre de planlagte investe-

ringer i kriseårene. I december 2009 blev det i

Økonomisk

Redegørelse

forventet, at de offentlige investeringer ville

stige med mere end 30 pct. i 2009 og 2010 tilsammen,

hvilket ville indebære, at udgifterne til offentlige investerin-

ger i 2010 ville være mere end 12 mia. kr. højere end i

2008. Til sammenligning viser de seneste tal fra national-

regnskabet, at de offentlige investeringer i de to år sammen-

lagt steg med mindre end 12 pct., og at udgifterne i 2010 var

steget med mindre end 5 mia. kr. i forhold til 2008.

Regeringens forslag til flerårige udgiftsrammer omfatter

ikke investeringer, og der er ikke fremlagt andre initiativer,

der kan forbedre styringen af de offentlige investeringer.

Da det kan være hensigtsmæssigt netop at bruge de offentli-

133

Dårlig styring

af de offentlige

investeringer

Flerårige og

tværgående

investeringsplaner

anbefales

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

ge investeringer til konjunkturstabilisering, er der behov for

bedre styring. Formandskabet har tidligere foreslået, at der

udarbejdes tværgående og flerårige investeringsplaner, som

vil kunne bidrage til en bedre prioritering mellem investe-

ringer på tværs af områder – også i de situationer, hvor der

er behov for at fremrykke eller udskyde investeringer af

konjunkturmæssige årsager.

Rentetilpasningslån

og afdragsfrihed

øger fleksibiliteten

for boligejerne …

Introduktionen af rentetilpasningslån og lån med afdrags-

frihed har givet boligejerne større fleksibilitet i låneoptagel-

sen. Den korte rente er typisk lavere end den lange, men til

gengæld tilfører den variable rente usikkerhed om de frem-

tidige ydelser. For nogle boligejere er rentetilpasningslån

med lavere forventet ydelse, men større udsving, en fordel.

Afdragsfriheden har øget fleksibiliteten ved at gøre det

væsentligt billigere at tilpasse tilbagebetalingsprofilen på

boliglån, idet man kan undgå dyre låneomlægninger, der

tidligere var nødvendige.

Den større udbredelse af de nye låneformer har imidlertid

også gjort dansk økonomi mere rentefølsom. Boliglån med

rentetilpasning indebærer, at ydelsen stiger, når renten

stiger, på samme måde som f.eks. almindelige banklån.

Gennemslaget fra ændringer i den pengepolitiske rente til

boligydelsen er størst for afdragsfrie lån med variabel rente.

Den større rentefølsomhed dækker først og fremmest over,

at boligejernes økonomi nu påvirkes mere direkte af

ændringer i renten, end det var tilfældet, da fast forrentede

lån var dominerende på markedet. Den større rentefølsom-

hed dækker også over, at boligpriserne vurderes at være

blevet mere påvirkelige af renteændringer end tidligere,

jf. bl.a. Nationalbankens

Kvartalsoversigt 2011, 1. kvartal

Den højere rentefølsomhed i relation til boligfinansieringen

er under normale omstændigheder ikke et problem.

Så længe den danske konjunktursituation er nogenlunde i

fase med den europæiske, og Nationalbanken ikke tvinges

til at sætte en rente, der afviger markant fra ECB’s, vil et

stærkere gennemslag fra pengepolitikken på boligmarkedet

virke stabiliserende på økonomien. Konkret har den nuvæ-

rende lave rente på rentetilpasningslån i betydeligt omfang

… men de nye

låneformer gør

også økonomien

mere rentefølsom

Den høje

rentefølsomhed

er gunstig for

konjunkturerne

i øjeblikket …

134

I.9 Aktuel økonomisk politik

bidraget til at holde hånden under boligmarkedet og dermed

hele økonomien.

… men høj

rentefølsomhed

og fast valutakurs

kan være en

dårlig cocktail

Imidlertid kan den forøgede rentefølsomhed også være kilde

til ustabilitet, hvilket især kan være et problem i tilfælde af

en valutakrise. Hvis der opstår pres på kronen, kan Natio-

nalbanken helt uafhængigt af konjunktursituationen være

tvunget til at hæve renten kraftigt og pludseligt. Et konkret

eksempel var presset på kronen, der opstod i slutningen af

2008, hvor Nationalbanken hævede renten på et tidspunkt,

hvor alverdens centralbanker, herunder ECB, var begyndt at

lempe pengepolitikken. Selvom episoden var kortvarig,

faldt den sammen med en periode med omfattende refinan-

siering af rentetilpasningslånene, og den midlertidigt højere

rente indebar dermed en højere ydelse for boligejere med

rentetilpasningslån i det (eller de) følgende år.

Det bør understreges, at den grundlæggende problemstilling

i forhold til de nye låneformer ligger i den variable rente.

Afdragsfrihed i sig selv er ikke et problem, men bidrager til

at øge rentefølsomheden på lån med variabel rente. Mulig-

heden for afdragsfrihed på f.eks. fast forrentede lån bør ikke

give anledning til bekymring.

Kombinationen af høj rentefølsomhed og uro på de finansiel-

le markeder, herunder især valutakriser, indebærer en øget

risiko for makroøkonomisk ustabilitet. I sidste ende kan

regeringen se sig nødsaget til at gribe ind for at undgå, at

boligejeres manglende evne til at servicere boliggælden fører

til en for stor stigning i antallet af tvangsauktioner og for

store tab i den finansielle sektor. Forventningen om statslig

indgriben kan i sig selv øge udbredelsen af låneformer med

variabel rente. Det skyldes, at en del af risikoen forbundet

med disse lån som følge af det forventede statslige indgreb

reelt løftes væk fra den enkelte låntager og over til skatte-

yderne. Den øgede udbredelse af lån med variabel rente, der

kan følge af en forventning om statslig indgriben, øger i sig

selv den risiko for makroøkonomisk ustabilitet, der følger sig

til den forøgede rentefølsomhed. Hermed øges sandsynlighe-

den for, at der kan opstå behov for statslige indgreb.

Problemstillingen

er knyttet til den

variable rente

– ikke til afdrags-

frihed isoleret set

Stor krise kan føre

til offentligt

indgreb …

… og forventning

herom kan øge

udbredelsen af

nye låneformer

135

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Dansk realkredit er

et sundt og robust

system

Øget information

om risici er

ønskelig

Det danske realkreditsystem er i udgangspunktet sundt og

robust, blandt andet som følge af balanceprincippet, der

sikrer en tæt sammenhæng mellem indtægter og udgifter for

realkreditinstitutterne. Udlån fra realkreditinstitutter sker

samtidig kun med sikkerhed i jord og fast ejendom, og

låntager hæfter personligt for gælden. Realkreditinstitut-

terne beholder boliglånene på deres balancer, og de har

dermed et betydeligt incitament til at foretage en grundig

kreditvurdering. I relation til rentetilpasningslån er det

imidlertid ikke tilstrækkeligt, at låntagere kreditvurderes i

forhold til det aktuelle niveau for renten på fastforrentede

lån. For at modvirke risikoen for problemer i forbindelse

med en valutakrise bør låntagere være i stand til at klare

ydelserne på et lån til en rente, der er højere end den aktuel-

le, lange rente. Hvis realkreditinstitutter og banker i højere

grad valgte eller blev tvunget til at informere om denne

risiko, ville udbredelsen af rentetilpasningslån og lån med

variabel rente formentlig blive reduceret.

En række af kravene i de kommende Basel III-regler vil

have konsekvenser for dansk realkredit. Især vil kravet om

“stabil finansiering” føre til, at de helt korte rente-

tilpasningslån bliver dyrere. Dette vil i sig selv reducere

efterspørgslen efter denne type lån.

Det er ikke oplagt, at der er behov for (yderligere) begræns-

ninger på de nye låneformer. Risikoen er som nævnt i

praksis knyttet til situationer med valutauro, hvor ydelsen

på lån med rentetilpasning eller anden form for variabel

rente kan stige voldsomt. I takt med at refinansieringen af

rentetilpasningslånene bliver bredt ud over året, bliver

gennemslaget af en kortvarigt højere rente mindre. Fordelen

ved at begrænse risikoen for makroøkonomisk ustabilitet

gennem begrænsninger på udbredelsen af rentetil-

pasningslån og andre lån med variabel rente skal i givet fald

vejes op mod ulempen i form af mindre fleksibilitet for

boligejerne.

Basel III-regler

fordyrer korte

rentetilpasningslån

Ikke oplagt, at der

er behov for flere

begrænsninger

136

I.9 Aktuel økonomisk politik

Hvis der

gennemføres

begrænsninger, er

lavere lånegrænse

en mulighed …

… eller

differentieret afgift

på tinglysning

Hvis det vurderes nødvendigt at gennemføre restriktioner,

bør disse rettes mod rentetilpasningslån og andre lån med

variabel rente – og ikke mod muligheden for afdragsfrihed.

En begrænsning kan eksempelvis ske ved at reducere låne-

grænsen for tinglysning af pant for lån, der ikke har fast

rente. Det vurderes derimod ikke hensigtsmæssigt at reduce-

re den generelle lånegrænse på 80 pct. for optagelse af

realkreditlån. Et andet instrument kunne være at reducere

tinglysningsafgiften for lån med fast rente (eller øge afgiften

for lån med variabel rente) for derigennem at give låntagere

et ekstra incitament til at vælge lån med fast rente.

137

Konjunkturvurdering. Dansk Økonomi, forår 2011

Bilagstabel I.1 BNP-vækst i udvalgte lande

Eksport-

vægt

Andel

10,4

1,9

3,4

18,6

5,8

3,2

7,7

3,2

5,2

2,1

1,4

1,2

13,8

8,5

3,4

1,5

0,5

74,3

66,5

7,7

45,3

100

Mængdestigning

2009

2010

2011

2012

2013

-------------------------- Pct. --------------------------

-2,6

2,9

2,5

3,1

-6,3

9,1

-4,7

-2,6

-5,2

-4,9

-3,7

-3,9

-2,7

-1,9

-3,9

-5,3

-1,2

-8,3

-7,6

-2,5

-2,3

-5,2

-4,2

-4,3

-3,1

-4,1

-3,7

4,0

10,0

3,5

1,4

1,2

1,3

-0,1

1,8

2,1

2,6

2,1

5,3

0,4

3,1

-1,0

1,4

-4,4

2,1

1,8

2,5

1,8

2,8

0,5

9,0

3,3

1,9

0,8

1,4

0,5

2,0

1,8

2,6

3,0

4,1

2,5

3,5

-0,9

-0,1

-2,8

1,6

1,9

3,4

1,9

2,8

2,0

9,0

2,1

1,7

2,0

1,4

1,7

2,1

2,6

2,5

3,1

2,7

1,5

0,2

0,5

2,0

1,9

3,6

1,9

2,7

1,7

9,0

2,0

2,1

1,7

2,3

1,6

1,7

2,4

1,6

2,3

2,6

2,7

2,6

1,9

0,8

1,0

2,0

2,1

2,0

3,2

1,9

2,6

USA

Japan

Kina

Tyskland

Frankrig

Italien

Spanien

Holland

Belgien

Schweiz

Østrig

Sverige

Norge

Finland

Irland

Portugal

Grækenland

Danmark

EU-15

Nye EU-lande

Euroområdet

Aftagere

Anm.: Eksportvægtene angiver sammensætningen af industrieksporten i 2010. De viste lande aftager

82,6 pct. af Danmarks industrieksport. Væksten i EU-15, de nye EU-lande og euroområdet er

sammenvejet med BNP-vægte, mens aftagere er sammenvejet med eksportvægte.

Kilde: EcoWin, Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne skøn.

138

Bilagstabel I.2 Hovedposter på forsyningsbalancen

Privat forbrug

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Boliginvesteringer

Erhvervsinvesteringer

Lagerændringer

Indenlandsk efterspørgsel i alt

Vareeksport

heraf industrivarer

Tjenesteeksport

Eksport i alt

Samlet efterspørgsel

Vareimport

heraf industrivarer

Tjenesteimport

Import i alt

Bruttonationalprodukt

Bruttoværditilvækst

heraf private byerhverv

Årets priser

2010

Mia. kr.

853

513

175

-5

1.648

539

356

342

881

2.529

502

373

282

784

1.746

1.502

876

Mængdestigning

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

------------------------------------------- Pct. -------------------------------------------

4,7

3,8

3,6

3,0

-0,6

-4,5

2,2

1,7

1,9

2,7

1,8

1,3

2,8

1,3

1,6

3,1

1,0

0,1

0,0

13,2

0,8 16,6

-3,0

0,8

4,6

7,3

9,5

-8,0

11,9 17,3

9,6

-6,0 -10,9 -16,9

-9,4

3,8

4,3

7,3

-0,1

0,1 16,1

3,9

-0,6 -15,3

-1,4

0,4

7,7

8,2

0,6

0,2

-0,3

0,3

-0,6

-2,0

0,9

0,7

0,5

0,2

4,3

3,4

5,2

2,3

-1,2

-6,5

1,7

2,1

2,4

2,7

4,2

5,7

4,3

-0,6

-0,6 -10,3

5,0

2,1

1,9

2,2

4,2

7,7

4,7

2,2

1,3 -13,1

6,2

3,7

3,8

4,2

-0,2 12,7 17,8

8,6

8,3

-8,9

1,4

7,1

3,8

3,3

2,8

8,0

9,0

2,8

-9,7

3,6

4,1

2,7

2,6

3,8

4,9

6,5

2,5

0,1

-7,7

2,3

2,8

2,5

2,7

8,8

9,3 11,4

2,9

0,1 -14,9

4,5

5,8

3,3

4,2

9,5

9,5 12,2

2,8

-2,3 -17,0

5,2

6,6

3,4

5,1

5,2 14,8 17,5

7,0

7,7

-7,9

0,2

4,5

3,9

3,6

7,7 11,1 13,4

4,3

2,7 -12,5

2,9

5,3

3,5

4,0

2,3

2,4

3,4

1,6

-1,1

-5,2

2,1

1,6

2,0

1,5

3,2

1,6

-0,7

-4,7

1,9

1,2

1,8

1,9

3,0

5,3

3,2

0,5

-8,2

2,4

2,3

3,4

3,3

Anm.: Mængdestigning i “Lagerændringer” angiver vækstbidraget til BNP.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

139

140

Årets priser

2010

Mia. kr.

853

513

175

-5

1.648

539

356

342

881

2.529

502

373

282

784

1.746

Bilagstabel I.3 Hovedposter på forsyningsbalancen, vækstbidrag

Privat forbrug

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Boliginvesteringer

Erhvervsinvesteringer

Lagerændringer

Indenlandsk efterspørgsel i alt

Vareeksport

heraf industrivarer

Tjenesteeksport

Eksport i alt

Samlet efterspørgsel

Vareimport

heraf industrivarer

Tjenesteimport

Import i alt

Bruttonationalprodukt

Bidrag til vækst i BNP

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

----------------------------------------- Pct.point ------------------------------------------

2,2

1,8

1,7

1,5

-0,3

-2,1

1,1

0,8

1,0

1,3

0,5

0,3

0,7

0,3

0,4

0,8

0,3

0,0

0,2

0,0

0,3

-0,1

0,0

0,1

0,2

-0,2

0,6

0,9

0,6

-0,4

-0,7

-1,0

-0,5

0,2

0,3

0,0

1,9

0,5

0,0

-2,1

-0,4

0,0

0,8

0,9

0,6

0,2

-0,3

0,3

-0,6

-2,0

0,9

0,7

0,5

0,2

4,0

3,3

4,9

2,2

-1,2

-6,3

1,6

2,0

2,3

2,6

1,3

1,7

1,4

-0,2

-3,4

1,5

0,7

0,6

0,7

0,9

1,6

1,0

0,5

0,3

-2,9

1,2

0,7

0,8

0,9

0,0

1,9

3,0

1,6

1,7

-1,9

0,3

1,4

0,8

0,7

1,3

3,6

4,4

1,4

-5,4

1,7

2,1

1,4

5,3

6,9

9,3

3,7

0,2 -11,7

3,4

4,0

3,7

4,0

-2,4

-2,6

-3,4

-1,0

0,0

5,1

-1,2

-1,7

-1,0

-1,3

-2,1

-2,2

-2,9

-0,7

0,6

4,3

-1,1

-1,4

-0,8

-1,2

-0,7

-1,9

-2,5

-1,1

-1,3

1,4

0,0

-0,7

-0,6

-3,0

-4,5

-5,9

-2,1

-1,3

6,5

-1,3

-2,4

-1,7

-1,9

------------------------------------------ Pct. ------------------------------------------------

2,3

2,4

3,4

1,6

-1,1

-5,2

2,1

1,6

2,0

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Bilagstabel I.4 Løn- og restindkomst

Bruttoværditilvækst i alt

Lønsum

Nettorestindkomst

Afskrivninger

Anden produktionsskat

Bruttoværditilvækst, off. sektor

Lønsum

Afskrivninger

Anden produktionsskat

Bruttoværditilvækst, privat sektor

Lønsum

Nettorestindkomst

Afskrivninger

Anden produktionsskat

Lønkvote i alt

Lønkvote, privat sektor

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

---------------------------------------- Mia. kr. ---------------------------------------------

1.253 1.309 1.379 1.436 1.486 1.423 1.502 1.543 1.601 1.662

785

824

871

929

982

973

977

987 1.015 1.047

225

242

253

235

216

170

250

275

298

318

240

246

257

273

286

284

276

281

288

294

-2

-1

-3

-1

287

294

305

313

329

351

363

374

384

261

267

278

284

299

322

334

344

354

-2

-3

-4

-5

-6

966 1.015 1.074 1.123 1.157 1.073 1.139 1.180 1.227 1.278

524

556

593

645

683

650

643

653

671

694

225

242

253

235

216

170

250

275

298

318

212

216

228

241

254

251

242

247

252

258

--------------------------------------------- Pct. ---------------------------------------------

62,7

62,9

63,2

64,7

66,1

68,3

65,1

64,0

63,4

63,0

54,3

54,8

55,2

57,5

59,0

60,6

56,5

55,3

54,7

54,3

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

141

142

Bilagstabel I.5 Indkomster, forbrug og opsparing i den private sektor

Lønsum

Restindkomst mv.

Bruttoværditilvækst

+ Nettorenter

+ Overførsler m.m.

Bruttoindkomst

- Direkte skatter

- Andre skatter

- Anden produktionsskat

Disponibel bruttoindkomst

- Afskrivninger

Disponibel nettoindkomst

- Korrektion for skat af pension mv.

Disponibel indkomst, jf. SMEC (lang sigt)

Anvendt til privat forbrug

Anvendt til privat nettoopsparing

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

----------------------------------------- Mia. kr. ------------------------------------------

785

824

871

929

982

973

977

987 1.015 1.047

467

485

508

506

504

451

524

556

586

615

1.253 1.309 1.379 1.436 1.486 1.423 1.502 1.543 1.601 1.662

238

242

241

243

248

269

286

296

306

315

1.503 1.577 1.651 1.702 1.759 1.729 1.834 1.884 1.945 2.015

442

490

497

507

515

497

525

519

536

560

-2

-1

-3

-1

1.037 1.069 1.135 1.175 1.220 1.215 1.289 1.343 1.387 1.429

240

246

257

273

286

284

276

281

288

294

798

824

878

903

934

931 1.014 1.061 1.099 1.135

777

802

822

836

865

869

968

999 1.035 1.070

707

745

787

820

840

814

853

889

924

966

115

111

104

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Bilagstabel I.6 Indkomster og forbrugskvoter

Bruttoindkomst

Disponibel bruttoindkomst

Disponibel nettoindkomst

Disponibel indkomst, SMEC

Forbrugskvote, SMEC's indkomstdefinition

Forbrugskvote, SMEC's indkomst- og forbrugsdef.

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

---------------------------------- Nominel vækst i pct. ---------------------------------

4,6

5,3

4,6

3,0

3,2

-1,4

6,0

2,7

3,3

3,4

3,5

3,1

6,2

3,5

3,8

-0,4

6,1

4,2

3,3

3,0

3,4

3,3

6,6

2,8

3,5

-0,3

8,8

4,7

3,6

3,3

4,6

3,3

2,4

1,7

3,5

0,5 11,4

3,2

3,5

3,4

--------------------------------------------- Pct. ------------------------------------------

91,0 92,9 95,7 98,2 97,1 93,6 88,1 88,9 89,3 90,3

89,7 90,7 93,2 95,7 96,1 93,7 87,3 87,5 88,0 89,0

Anm.: Bruttoindkomsten indeholder løn- og restindkomst, transfereringer samt renteindtægter. Fratrækkes direkte og andre skatter fremkommer den

disponible bruttoindkomst, og trækkes yderligere de private afskrivninger fra, fremkommer disponibel nettoindkomst. Den (langsigtede)

disponible indkomst ifølge SMEC fremkommer ved at se bort fra renteindtægter samt skatten af pensionsopsparing og renteindtægter.

Forbrugskvoten med anvendelse af SMEC’s forbrugsdefinition anvender et forbrugsbegreb, hvor bilkøbet er trukket ud af forbruget, og en

beregnet bilydelse er inkluderet i stedet.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

143

144

Prisstigning

Bilagstabel I.7 Eksport og import opdelt på underkomponenter

Årets

Mængdestigning

priser

2010

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mia. kr. ------------------------------ Pct. ------------------------------

Eksport

881

9,0

2,8

2,8 -9,7

3,6

4,1

2,7

2,6

Landbrug

126

6,7 -3,1 -3,1 -2,2

5,0

2,4

1,8

1,4

Industri

356

4,7

2,2

1,3 -13,1

6,2

3,7

3,8

4,2

Energi

-2,4 -10,9 -7,5 -8,7 -3,3 -7,7 -7,6 -7,6

Søfart mv.

305

20,3 10,1

9,2 -9,5

1,3

7,5

3,8

3,3

Turisme

1,8 -2,8

0,4 -3,9

2,7

4,1

3,5

3,3

mport

784

13,4

4,3

2,7 -12,5

2,9

5,3

3,5

4,0

Landbrug

8,9

2,1

1,1 -10,3

7,0

3,6

4,7

3,2

Industri

373

12,2

2,8 -2,3 -17,0

5,2

6,6

3,4

5,1

Energi

7,7

4,3 16,7 -7,5 -2,4

3,1

1,6

1,1

Søfart mv.

242

19,9

7,2

8,7 -9,1

0,2

5,2

4,1

3,4

Turisme

4,0

5,6

0,5

0,8

0,0

0,3

2,9

5,0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

------------------------------ Pct. ------------------------------

3,0

1,4

5,4 -8,4

7,2

2,7

1,6

2,8

4,1

8,6 -6,5

6,7

2,1

1,5

1,2

2,1

2,0

2,6 -1,2

1,2

0,0

1,0

21,9

0,3 33,9 -29,7 24,7 28,0

4,3

0,8

0,5 -0,2

3,2 -13,4 13,0

2,0

1,7

2,5

1,4

1,9

0,8

1,8

2,3

1,8

1,7

3,3

1,8

4,0 -7,7

4,4

3,6

2,1

1,5

1,4

5,1

6,0 -4,1

6,0

1,0

1,9

2,3

3,1 -4,2

0,8

1,0

20,2 -4,5 29,0 -33,3 28,3 25,6

6,8

0,7

3,0

1,5 -0,9 -6,2

4,1

2,5

-0,2

3,1

0,5 -1,3

5,0

2,0

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Bilagstabel I.8 Lønkonkurrenceevne og forbrugerpriser

Stigning i timelønomkostninger, udland

Tyskland

USA

Storbritannien

Frankrig

Sverige

Japan

Italien

Norge

Belgien

Holland

Stigning i timelønsomkostninger, indland

Ændring i relativ lønudvikling

Ændring i effektiv kronekurs

Ændring i lønkonkurrenceevne

Forbrugerpriser

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

------------------------------------------- Pct. --------------------------------------------

3,0

2,0

3,3

3,0

1,4

2,6

2,3

2,6

2,8

0,6

2,7

1,4

2,3

1,9

2,1

2,8

3,0

2,8

3,0

1,4

5,0

2,0

2,1

2,0

2,5

2,6

2,8

8,5

3,2

2,8

4,4

3,5

-0,6

5,1

2,0

2,5

3,1

2,2

3,6

2,5

2,7

3,1

0,3

1,8

1,7

2,1

2,5

3,1

2,5

-0,5

7,4

3,1

0,8

3,2

2,7

3,1

3,3

0,8

0,2

-0,9

0,1

2,8

-0,8

3,8

0,5

1,1

1,2

5,4

2,8

2,5

2,7

3,4

3,3

2,8

1,7

2,1

2,7

5,1

1,9

5,4

6,6

4,5

1,8

3,7

4,0

4,5

3,4

0,2

2,2

2,4

4,2

2,7

1,1

1,8

2,7

2,1

2,0

1,9

1,6

4,8

2,8

1,3

2,4

2,5

3,1

2,7

3,1

4,0

4,2

2,9

2,6

2,0

2,2

2,5

-0,1

-0,8

-1,1

-0,7

-1,2

-1,5

0,1

0,3

0,4

1,0

-0,3

0,0

1,5

2,7

1,8

-3,5

0,4

0,0

-1,1

-0,5

-1,1

-2,2

-3,9

-3,3

3,6

-0,1

0,0

0,4

1,3

1,5

1,9

1,2

3,1

1,3

2,6

2,5

2,0

1,8

Anm.: Ændringen i den relative lønudvikling er beregnet som lønstigningstakten i udlandet fratrukket lønstigningstakten i Danmark, mens ændrin-

gen i lønkonkurrenceevnen er beregnet som ændringen i den relative lønudvikling minus ændringen i den effektive kronekurs. En positiv

ændring i den relative lønudvikling bidrager til en forbedring af konkurrenceevnen. En stigning i den effektive kronekurs bidrager til en

forværring af konkurrenceevnen. Lønomkostningerne omfatter både direkte og indirekte omkostninger og angiver stigningstakten for time-

lønsomkostningerne i industrien. Timelønsomkostningerne i udlandet er vejet sammen med dobbeltvejede eksportvægte, der afspejler lande-

nes betydning som konkurrenter for dansk industrieksport. Forbrugerpriserne er målt ved væksten i deflatoren for det private forbrug.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank, Bureau of Labor Statistics,

International Comparisons of Hourly Compensation Costs for Production

Workers in Manufacturing,

OECD, EcoWin og egne beregninger.

145

146

2010

Mia. kr.

546

404

293

914

513

302

102

956

-42

-9

-51

761

Bilagstabel I.9 Offentlige finanser

Skatter

heraf indkomstskatter

selskabsskat

pensionsafkastbeskatning

Afgifter

Øvrige indtægter

Indtægter i alt

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Indkomstoverførsler

Øvrige udgifter

Udgifter i alt

Primær saldo

Nettorenteindtægter

Offentlig saldo

Strukturel saldo (pct. af strukturelt BNP)

Bruttogæld

Finanseffekt (ændring i realt BNP)

Førtidspensionister

Efterlønsmodtagere

Folkepensionister

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

---------------------------------------- Pct. af BNP ----------------------------------------

31,6 33,0 31,7 31,1 30,8 31,2 31,3 30,0 29,9 30,0

23,6 23,3 23,1 23,4 23,7 25,2 23,1 22,9 23,0 23,1

3,2

3,9

4,4

3,8

3,3

2,5

2,7

3,3

3,4

3,5

1,6

2,4

0,8

0,3

0,5

2,4

0,8

0,5

0,4

17,4 17,7 17,9 17,7 17,2 16,9 16,8 17,1 17,0 17,3

4,9

4,6

4,4

4,5

4,4

4,3

4,4

4,3

4,2

53,9 55,4 54,2 53,2 52,5 52,4 52,4 51,5 51,2 51,4

26,5 26,0 25,9 26,0 26,7 30,0 29,4 28,8 28,4 28,0

1,8

2,0

1,9

2,1

2,2

2,4

2,1

1,9

17,1 16,5 15,6 15,2 15,1 17,1 17,3 17,3 17,2 17,1

5,2

5,0

4,9

5,0

5,5

5,8

5,9

5,6

5,5

50,6 49,3 48,4 48,0 49,2 54,9 54,8 54,1 53,3 52,5

3,3

6,1

5,8

5,3

3,4

-2,5

-2,4

-2,6

-2,1

-1,0

-1,4

-1,1

-0,8

-0,5

-0,1

-0,3

-0,5

-0,6

-0,7

1,9

5,0

4,8

3,3

-2,8

-2,9

-3,2

-2,7

-1,7

1,2

1,9

1,8

1,9

1,6

-1,1

-2,3

-2,0

-1,4

-0,6

45,1 37,8 32,1 27,5 34,5 41,8 43,6 45,4 46,5 46,5

------------------------------------------ Pct.point ------------------------------------------

0,6

0,5

0,7

0,2

-0,5

1,8

0,3

0,0

-0,4

----------------------------------------- 1.000 pers. -----------------------------------------

258

248

238

237

238

240

241

243

180

162

144

140

138

131

124

119

112

108

704

750

789

803

821

845

873

904

935

962

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

I Bilagstabel

Bilagstabel I.10 Realøkonomisk udvikling til 2020

Strukturelt BNP

BNP i udlandet

BVT i private byerhverv

Timeproduktivitet i private byerhverv

Timeløn

Forbrugerpriser

Kontantpris

Privat forbrug

Boliginvesteringer

Erhvervsinvesteringer

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Eksport

Import

Strukturel arbejdsstyrke

Arbejdsstyrke

Beskæftigelse

Rente, 10 årig statsobligation

Rente, 30 årig realkreditobligation

Oliepris

Betalingsbalance

Kilde:

2005-10 2010-15 2015-20

---------- Pct. p.a.

----------

1,2

1,1

1,3

0,1

1,8

1,4

0,5

2,8

1,7

0,7

2,0

1,5

3,4

2,5

3,4

2,0

1,9

1,0

2,4

0,7

2,2

-7,1

4,4

1,1

-0,5

4,7

2,3

2,0

0,3

0,8

5,1

-0,9

1,5

3,1

3,2

1,8

4,2

4,0

2005

2010

2015

2020

---------------- 1.000 pers. ----------------

2.884

2.919

2.916

2.921

2.868

2.878

2.906

2.921

2.727

2.764

2.804

2.819

-------------------- Pct. --------------------

3,40

2,93

4,75

4,35

4,68

6,00

------- Dollar pr. tønde (Brent) --------

120

133

--------------- Pct. af BNP ----------------

4,3

5,5

2,1

0,4

Gennemsnitlig vækst i perioden 2005-10, 2010-15 hhv. 2015-20.

Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

147

148

KAPITEL II

EFTERLØN OG PENSIONSALDER

II.1 Indledning

Historisk høje

stigninger i

restlevetiden for

ældre

I alle vestlige lande stiger levetiden blandt ældre væsentligt

hurtigere, end det tidligere er set. For en række lande har

denne levetidsvækst stået på i de seneste 25 år eller mere,

mens den positive effekt på levetiden blandt ældre i Danmark

først satte ind omkring 1995, jf. figur II.1. I Danmark er den

statistiske restlevetid for en 60-årig siden 1995 steget med 2,7

år fra 19,6 til 22,3 år i gennemsnit for mænd og kvinder i

2010, svarende til en vækst på 2 måneder om året siden 1995.

Den samlede stigning over de 15 år er på 14 pct. Stigningen

gennem de seneste 15 år er dermed af samme størrelsesorden

som den samlede stigning i de foregående 50 år. Da væksten

i restlevetiden ikke har udvist en aftagende tendens i de

lande, hvor den høje vækst startede tidligere end i Danmark,

er der grund til at forvente, at den høje vækst også i Danmark

vil gøre sig gældende i en længere periode fremover.

Kapitlet er færdigredigeret den 18. maj 2011.

149

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur II.1

År

1950

Statistisk restlevetid for 60-årige i forskellige

lande

Danmark

Frankrig

Holland

Norge

Sverige

1960

1970

1980

1990

2000

Anm.: Den statistiske restlevetid er beregnet ved anvendelse af årets

overlevende for alle årgange fra 60 år og opefter. Der er tale om

et simpelt gennemsnit for mænd og kvinder, jf. boks II.1.

Kilde: www.humanmortality.org Human mortality database, University

of California, Berkely & Max Planck Institute, Rostock Germany.

Store generationer

på pension og små i

arbejdsstyrken

Samtidig betyder det historiske fald i antallet af børnefødsler

– som ligeledes er et generelt fænomen i de vestlige lande –

at de generationer, der kommer ind på arbejdsmarkedet, er

væsentligt mindre end de generationer, som trækker sig

tilbage fra arbejdsmarkedet. Denne tendens fortsætter i de

kommende 20 til 30 år i de fleste vestlige lande.

Den længere levetid for ældre er i sig selv en stor velfærds-

gevinst. Levetidsgevinsten har dog også den konsekvens, at

den for uændrede regler forskyder balancen mellem den

andel af livet, hvor man er erhvervsaktiv, og den andel af

livet, hvor man er på offentlig pension, hvis pensionsalderen

fastholdes. Kombinationen af den længere forventede

offentlige pensionsperiode og de store pensionistårgange

har sat den fremtidige finansiering af de offentlige pensions-

systemer under pres i de vestlige lande. Der er derfor en

udbredt tendens til, at pensionssystemerne i de vestlige

lande gennemgår ændringer med henblik på at forbedre

mulighederne for, at de offentlige pensioner, som stilles i

udsigt, også kan finansieres.

Pres på

finansieringen

af pensions-

systemerne …

150

II.1 Indledning

... og mulige

tilpasninger i det

danske

pensionssystem

På denne baggrund vurderes i dette kapitel, hvordan forskel-

lige ændringer i det danske offentlige pensionssystem kan

påvirke omfanget af det finansieringspres, som følger af

befolkningsændringerne. Samtidig vurderes, hvordan for-

skellige ændringer påvirker den forventede pensionsperiode

for de enkelte generationer og dermed den implicitte sociale

kontrakt mellem generationerne, som det offentlige pen-

sionssystems her-og-nu finansiering giver anledning til.

Kapitlet indledes med et afsnit, der giver en oversigt over

opgaver og finansieringsformer primært i det offentlige

pensionssystem, hvor det påpeges, at bortset fra efterlønnen,

er det vanskeligt at pege på områder af det danske pensions-

system, hvor egenbetalingen kan forøges, uden at pensions-

systemets rolle som socialt sikkerhedsnet påvirkes. Det

offentlige pensionssystems finansiering kan derfor for-

bedres enten via lavere forventet pensionsperiode fra laveste

offentlige pensionsalder eller via en relativ reduktion i de

årlige pensioner pr. pensionist.

Afsnittet følges op af en diskussion af den aktuelle lov-

givnings konsekvenser for den forventede pensionsperiode,

hvor det påpeges, at den favoriserer de generationer, der

aktuelt er pensionister, og de, der går på pension i de nær-

mest kommende år. Det gælder både, når der måles i for-

hold til tidligere og til kommende generationer af pensioni-

ster. Afsnittet lægger derved op en diskussion af troværdig-

hed og tidskonsistens i pensionspolitikken og dermed af den

forudsatte fremtidige finansiering af de offentlige udgifter.

Med henblik på at vurdere effekten af ændringer i pensions-

systemet og herunder i efterlønsordningen præsenteres en

ny fremskrivning af antallet af efterlønsmodtagere, som er

baseret på en væsentligt udbygget fremskrivningsmetode i

forhold til tidligere. Som oplæg til fremskrivningen be-

skrives karakteristika ved de nuværende efterlønsmodtage-

re, og det vurderes, hvordan de ændres i de kommende år.

Endelig sluttes kapitlet med et afsnit, der vurderer kon-

sekvenserne af forskellige ændringer i pensionssystemet

herunder i regeringens udspil fra april, som indebærer en

afskaffelse af efterlønsordningen og en ændret tidsprofil for

151

Kapitlet beskriver

pensionssystemets

opgaver …

… vurderer

velfærdsaftalens

konsekvenser for

den forventede

pensionsperiode …

… præsenterer en

ny efterløns-

fremskrivning …

… og sammen-

ligner alternative

ændringer i

pensionssystemet

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

de stigningerne i den laveste folkepensionsalder. Dette

sammenlignes med den indgåede tilbagetrækningsaftale, der

indebærer dels en reduktion af efterlønnen til tre år, og dels

en ændring i stigningerne i den laveste efterløns- og folke-

pensionsalder. Disse forløb sammenlignes dels med den

eksisterende regulering af pensionsaldrene som følge af

velfærdsaftalen, og dels med et såkaldt “generationsmæssigt

fair” forløb, hvor efterlønnen bevares, men hvor såvel

laveste efterlønsalder som laveste folkepensionsalder,

justeres således, at alle fremtidige generationer af pensio-

nister får samme forventede pensionsperiode. Denne pensi-

onsperiode fastlægges, så finanspolitikken netop er holdbar.

II.2 Offentlige pensions- og tilbagetræknings-

systemer

Pensionssystemet

omfordeler over

livet og fra rig til

fattig

I de vestlige lande er der opbygget offentlige pensions-

systemer, som generelt varetager to formål. For det første

bidrager pensionssystemet til en omfordeling fra de yng-

re/midaldrende generationer til de ældre generationer og

bidrager derved til en omfordeling af indkomsterne over

livet som følge af en social kontrakt, der bygger på, at

nuværende yngre og midaldrende generationer forventer, at

de vil opleve samme omfordeling, når de bliver ældre. For

det andet har det offentlige pensionssystem til formål at

sikre et indtægtsgrundlag for pensionister uden anden

forsørgelsesmulighed og fungerer således som socialt

sikkerhedsnet for den ældre del af befolkningen. Herudover

har pensionssystemernes indretning afgørende betydning for

tilbagetrækningsalderen i samfundet. Dette skyldes, dels at

de offentlige pensionssystemer gør det økonomisk muligt at

ophøre med at arbejde, og dels at aldersgrænserne i pen-

sionssystemet – i Danmark hhv. efterløns- og folkepensi-

onsalderen – giver en samfundsmæssig norm for, hvornår

man trækker sig tilbage.

Ændringer i pensionssystemernes indretning har således

betydning for både tilbagetrækningsbeslutningen og ind-

komsten for den ældre del af befolkningen samt for omfanget

af omfordeling mellem generationer. Pensionssystemerne i de

forskellige lande og de reformer, der gennemføres i de fleste

Pensionssystemer

tilpasses til

udviklingen i

befolkningen

152

II.2 Offentlige pensions- og tilbagetrækningssystemer

vestlige lande i disse år, kan tjene som et udgangspunkt for

en diskussion af de forskellige hensyn, der skal afvejes ved

eventuelle ændringer i de offentlige pensioner.

Fuldt

fondsbaserede

kontra her-og-nu

finansierede

pensionssystemer

Pensionssystemer kan for det første opdeles efter, hvordan

pensionerne finansieres. Det ene yderpunkt i denne dimensi-

on udgøres af pensionssystemer, hvor årets udbetalinger

finansieres af løbende skatteopkrævninger, såkaldt her-og-nu

finansiering. Disse systemer giver anledning til omfordeling

mellem generationer og udgør en implicit social kontrakt. Det

andet yderpunkt udgøres af systemer, hvor pensionerne alene

bestemmes af indbetalinger i arbejdslivet og disses forrent-

ning, såkaldt fuldt fondsbaserede pensionssystemer. Imellem

disse yderpunkter findes en lang række varianter, der kombi-

nerer de to typer af finansiering, således at den enkelte betaler

bidrag til pensionsordningen gennem en på forhånd fastlagt

periode. Bidragene kvalificerer til en given pensionsydelse

som tilbagetrukket, mens der ikke nødvendigvis er nogen

direkte sammenhæng mellem de forrentede bidrag og den

ydelse, der opnås som pensionist. På marginalen er disse

pensioner derfor her-og-nu finansierede.

Folkepensionssystemet er her-og-nu finansieret, mens efter-

lønnen er et blandingssystem, hvor der er krav om 30 års

medlemskab og pligt til at betale bidrag. Bidragene og for-

rentningen af disse er dog langt fra tilstrækkelig til at finan-

siere efterlønsudbetalingerne, og på marginalen er efterløn-

nen derfor finansieret via de generelle skattebetalinger. De

danske arbejdsmarkedspensioner, som er led i ansættelsen, er

derimod et eksempel på en fuldt fondsbaseret ordning, mens

tjenestemandspensioner er en type arbejdsmarkedspensioner,

hvor der optjenes pensionsrettigheder gennem ansættelsen,

men hvor pensionerne er her-og-nu finansierede.

Pensionssystemerne kan også opdeles efter, hvilket formål

den pågældende del af pensionssystemet varetager, ofte

kaldet systemets søjler. Søjle I er tvungne pensions-

ordninger defineret ved, at der er tale om pensionssystemer,

som dækker størstedelen af befolkningen og primært har til

formål at varetage funktionen som socialt sikkerhedsnet.

Søjle II er ligeledes tvungne pensionsordninger for personer

med arbejdsmarkedstilknytning. Disse pensionsordninger

153

Alle typer

finansiering er

repræsenteret i det

danske

pensionssystem

Pensionssystemet

opdeles i socialt

sikkerhedsnet og

arbejdsmarkeds-

relaterede

pensioner

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

har til formål at sikre omfordelingen over livet, typisk i

form af en målsætning om at beskæftigede personer kan

opnå en given pensionsdækningsgrad af f.eks. slutlønnen på

arbejdsmarkedet. Ofte tilføjes en søjle III til pensions-

systemet, som alene består af frivillige private pensionsord-

ninger, hvor pensionerne er baseret på private indbetalinger

og disses forrentning, men hvor der ofte er knyttet skatte-

subsidier til ordningen, jf. tabel II.1.

Rene her-og-nu

finansierede

pensioner har ofte

karakter af socialt

sikkerhedsnet

Søjle I vil typisk være her-og-nu finansieret, mens søjle II

typisk indeholder systemer, som har såvel bidragsbetalinger

som her-og-nu finansiering, og her har de danske arbejds-

markedspensioner i international sammenligning en sær-

status, fordi der ikke er elementer af her-og-nu finansiering i

disse pensioner. Kun Australien, Irland, Island, Holland,

New Zealand og Mexico har pensionssystemer, der ligesom

det danske ikke inkluderer her-og-nu finansierede arbejds-

markedspensionssystemer, jf. OECD (2011). Det særlige

ved det danske pensionssystem er således, at det alene er

efterlønnen, som er en generel ordning baseret på optjening

af rettigheder og her-og-nu finansiering.

154

II.2 Offentlige pensions- og tilbagetrækningssystemer

Tabel II.1

Pensionssystemets elementer opdelt efter opgavevaretagelse og

finansiering

Opgavevaretagelse

Søjle I

Socialt sikkerhedsnet

Her-og-nu

finansiering

Søjle II

Omfordeling

over livet

Søjle III

Frivillige

ordninger

Folkepensionens grundbeløb

Folkepensionens pensions-

tillæg

Personlige tillæg mv.

Optjening af

rettigheder,

bidragsbetaling

og her-og-nu

finansiering

Fuldt

fondsbaserede

ordninger

Tjenestemands-

pension

Efterløn

ATP

Privat pensions-

Arbejdsmarkeds-

opsparing

pension

Efterløn er en frivillig ordning, mens det normalt forudsættes, at ordninger i søjle II er tvungne

ordninger. Derfor er efterløn placeret under søjle III.

ATP inkluderer ud over beskæftigede også indbetalinger fra ledige samt frivillige ordninger for

førtidspensionister, hvor staten indbetaler en del af bidraget. Placeringen er således et sted

mellem søjle I og søjle II.

Anm.: Grå felt markerer, at kombinationen ikke anvendes.

Kilde: Egen tilvirkning.

Lande med

optjeningsbaserede

pensionssystemer

har forøget

egenfinansieringen

De lande, som har generelle offentlige pensionssystemer,

der baserer sig på optjening af rettigheder gennem arbejds-

markedstilknytning, har typisk gennemført reformer, som

har forøget pensionsbidragene og kravene til varigheden af

tilknytningen til arbejdsmarkedet for at opnå et givet pensi-

onsniveau. Samtidig er der en tendens til, at udbetalingerne

af pensioner mere direkte knyttes til den enkeltes ind-

betalinger, således som det er tilfældet i de danske arbejds-

155

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

markedspensionsordninger. Det er således først og frem-

mest gennem en øget (egen)betaling til pensionssystemerne,

at finansieringen forbedres. Ændringerne kan trække i

retning af yderligere at reducere denne pensionstypes funk-

tion som socialt sikkerhedsnet, fordi det kan gøre det van-

skeligere at kvalificere til at opnå pensionen. Samtidig

flytter ændringerne omfordelingen over livet fra den sociale

kontrakt til i højere grad at være baseret på egen opsparing

inden for pensionssystemet. De forøgede krav om varighed

af arbejdsmarkedstilknytning er ofte kombineret med en

forøgelse af den laveste alder, hvor pensionen kan udbe-

tales, hvilket reducerer pensionssystemets finansieringsbe-

hov uden at reducere den årlige pension i pensionsperioden.

Ændringer i

efterlønnen svarer

til ændringer i

optjeningsbaserede

ordninger i andre

lande

Danmark har med hensyn til efterlønsordningen benyttet sig

af den samme type af ændringer som de øvrige lande med

optjeningsbaserede pensionssystemer, dvs. forlængelse af

optjeningsperioden og forøgelse af bidragene for uændret

pensionsydelse. Det har dels ført til, at der i fremtiden vil

komme en gradvist højere selvfinansieringsgrad for de, der

benytter ordningen, og dels ført til, at færre har tilmeldt sig

ordningen. Begge dele implicerer, at den offentlige her-og-

nu finansieringsomkostning ved ordningen er reduceret.

Opbygningen af arbejdsmarkedspensionerne i Danmark

gennem 90’erne og 00’erne svarer i et vist omfang til den

stigning i egenfinansieringen, som har fundet sted i de

lande, hvor den offentlige pension er baseret på optjenings-

rettigheder. Forskellen er, at fordi de danske arbejds-

markedspensioner fra starten er fuldt fondsbaserede, fører

stigningen i indbetalingsprocenterne til den opsparings-

baserede pension i Danmark fuldt ud til øgede udbetalte

pensioner til de fremtidige pensionister. I lande, hvor de

opsparingsbaserede pensioner er delvist finansieret ved her-

og-nu finansiering, kan de øgede indbetalinger helt eller

delvist anvendes til at øge selvfinansieringsgraden af den

pågældende pensionsordning. I Danmark vil stigningen i

udbetalingen af opsparingsbaserede pensioner dog også

bidrage til at dæmpe væksten i de offentlige pensions-

udbetalinger på grund af modregningen i de indkomstaf-

hængige dele af den offentlige pensionsydelse. Udbe-

talingen af opsparingsbaserede pensioner vil dog primært

Arbejdsmarkeds-

pensioner giver

højere pensioner og

begrænset

finansierings-

virkning

156

II.2 Offentlige pensions- og tilbagetrækningssystemer

indebære, at væksten i pensionsindkomsterne vil være

højere end væksten i de beskæftigedes indkomster i de

kommende år.

Direkte

sammenhæng

mellem årlig

pension og

ældrebrøk

Nogle af de vestlige lande – f.eks. Sverige og Tyskland –

har herudover gennemført reformer, som indbygger en

direkte sammenhæng mellem pensionsudbetalingen pr.

person i et givet år og forholdet mellem antal pensionister

og antallet i de erhvervsaktive aldre (ældrebrøken). Sam-

menhængen betyder, at en stigning i ældrebrøken fører til,

at pensionen til den enkelte pensionist reguleres mindre, end

den ellers ville være blevet.

For Danmark er mulighederne for tilpasning i det samlede

pensionssystem mere begrænsede end i de fleste andre

europæiske lande, idet det danske folkepensionssystem ikke

giver mulighed for direkte at øge selvfinansieringen. For-

bedret finansiering af det offentlige folkepensionssystem

kan således kun ske ved at øge beskatningen generelt. Dette

kan til dels ses som udtryk for, at Danmark i udgangspunk-

tet har en mere ren fordeling mellem de fuldt finansierede

arbejdsmarkedspensioner og det offentlige pensionssystem.

De øvrige landes reformer kan derfor i et vist omfang ses

som en bevægelse i retning mod den fuldstændige opdeling,

der i forvejen findes i Danmark.

I Danmark er der tre principielle muligheder for at reducere

finansieringsproblemet i forbindelse med offentligt finansie-

rede eller offentligt støttede pensioner:

I Sænke de offentlige pensioner pr. person pr. år

II Hæve den laveste offentlige pensionsalder

III Indskrænke den befolkningsgruppe, som kan mod-

tage offentligt finansierede pensioner

Mulighed I:

Danmark har

prioriteret det

sociale

sikkerhedsnet

Danmark har generelt afstået fra at indføre reduktioner i den

udbetalte pension pr. person. Det betyder, at hensynet til de

sociale pensioners funktion som socialt sikkerhedsnet er

prioriteret. Der er på den anden side heller ikke taget større

skridt i retning af øget målretning af de offentlige pensioner

gennem f.eks. en reduktion af folkepensionens grundbeløb

relativt til det indkomstafhængige pensionstillæg. Der er

157

Egenfinansieringen

af folkepensionen

kan ikke øges

Tre muligheder

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

imidlertid også grænser for, hvor meget målretningen kan

forøges, idet en forøgelse af aftrapningsprocenten af pen-

sionstillægget vil forøge den i forvejen meget høje margina-

le beskatning af pensionsopsparing.

Mulighed II:

Finansieringen

forbedres gennem

højere

pensionsalder

i fremtiden

Derimod planlægger Danmark i vidt omfang at hæve den

laveste offentlige pensionsalder i fremtiden som reaktion på

den allerede indtrufne og forventede fremtidige stigning i

levetiden blandt ældre. En forøgelse af pensionsalderen

påvirker omfordelingen over livet, således at perioden, hvor

man bidrager, forøges, og perioden, hvor man modtager,

fastholdes, idet den forøgede levetid kompenserer for denne

højere pensionsalder.

Den konkrete regulering af laveste efterløns- og folke-

pensionsalder fastlægges af velfærdsaftalen fra 2006.

Aftalen indebærer, at efterlønsalderen fastholdes uændret

frem til 2019, hvorefter den forøges gradvis med to år til 62

år i 2023. Der fastholdes fem års efterløn, således at folke-

pensionsalderen forbliver uændret frem til 2024, hvorefter

den forøges gradvist med to år til 67 år i 2028. Med virk-

ning fra 2025 reguleres efterlønsalderen hvert femte år som

følge af de ændringer i levetiden for 60-årige, som har

fundet sted fra 1995 frem til 10 år før reguleringen. Det er

således levetidsstigningen for 60-årige fra 1995 og frem til

2015, der ligger til grund for reguleringen af efterløns-

alderen i 2025. Folkepensionsalderen følger reguleringen af

efterlønsalderen med 5 års forsinkelse. Første indeksering af

folkepensionsalderen er derfor i 2030. Reguleringsmeka-

nismen indebærer, at pensionsalderen kan forøges med

enten 1 år, �½ år eller slet ikke.

Da stigningen i levetiden for 60-årige måles i forhold til

1995, er reguleringen allerede i 2010 2,7 år bagefter. I 2015

forventes restlevetiden for 60-årige at være steget med 3,4

år i forhold til 1995. Selv uden yderligere levetidsstigninger

herefter skal efterlønsalderen således reguleres med 1 år

såvel i 2025, 2030 og 2035 blot for at indhente den stigning,

Regeringen har opsagt velfærdaftalen med henblik på at foretage

ændringer i de aftalte tilbagetrækningsaldre, og der er indgået for-

lig med et flertal af Folketingets partier om en ny regulering, jf.

afsnit II.7.

Velfærdsaftalens

regulering af

efterløns- og

folkepensions-

alder…

… sker med en

betydelig

forsinkelse

158

II.2 Offentlige pensions- og tilbagetrækningssystemer

der allerede har fundet sted, og der skal kun en meget

begrænset ekstra stigning til frem mod 2015 før det udløser

endnu et halvt år i 2040. Det varer derfor 25-30 år, før

pensionsalderen er tilpasset den stigning, som allerede har

fundet sted siden 1995. Det betyder, at nuværende generati-

oner af pensionister har udsigt til en længere periode på

pension end deres børn. De laveste efterløns- og folke-

pensionsaldre forventes at udvikle sig som vist i tabel II.2,

hvis levetiden for 60-årige udvikler sig som fremskrevet i

DREAMs seneste befolkningsfremskrivning.

159

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Tabel II.2

År

2011-18

2019

2020

2021

2022

2024

2025

2026

2027-29

2030-34

2035-39

2040-44

2045-49

2050-54

2055-59

2060-64

2065-69

2070

Tilbagetrækningsaldre ved anvendelse

af DREAMs befolkningsfremskrivning, 2010

Efterløns- Fødeår Pensions- Fødeår

alder

60,5

1959

61,5

1960

65,5

1959

1963

1959

66,5

1960

1967

1963

1971

1967

65,5

1975

1971

1979

70,5

1975

66,5

1984

1979

1988

71,5

1984

67,5

1993

1988

1997

72,5

1993

68,5

2002

1997

Født 1958 eller tidligere.

Anm.: Tabellen viser alle år indtil 2070, hvor der ifølge fremskrivningen

sker ændringer i enten efterløns- eller pensionsalderen. De to

kolonner med fødeår angiver, i hvilket år de personer er født, som

oplever den pågældende tilbagetrækningsalder for første gang.

Kilde: DREAM og egne beregninger.

Udgifter til efterløn

og folkepension

stiger med 1 pct. af

BNP fra 2000-20

Det er bemærkelsesværdigt, at Danmark med velfærds-

aftalen har valgt ikke at gennemføre ændringer frem til

2019 (2024) i hverken pensionsudbetalinger eller pensions-

alder. Det betyder, at udgifterne til pension og efterløn er

gradvist voksende relativt til BNP gennem perioden. I 2000

udgjorde udgifter til efterløn og folkepension 6 pct. af BNP,

i 2010 er tallet vokset til 6�½ pct., mens det forventede

niveau omkring 2018-20 er 7 pct. Det forventes, at indekse-

160

II.2 Offentlige pensions- og tilbagetrækningssystemer

ringen af pensionsaldrene med udviklingen i restlevetiden

for en 60-årig og velfærdsaftalens betydning for antallet af

efterlønsmodtagere vil føre til, at udgifterne til efterløn og

pension gradvist reduceres til godt 5�½ pct. frem mod 2050.

Mange lande har

gennemført højere

pensionsalder for

mænd …

Den lange periode frem til ændringen i pensionsalderen i

Danmark står i nogen grad i kontrast til udviklingen i andre

lande. Gennem de seneste 10 år er der således gennemført

stigninger i pensionsalderen i en række OECD-lande. Der er

således otte ud af 30 OECD-lande, som har øget pensions-

alderen for mænd mellem 1999 og 2010, mens Danmark

som det eneste OECD-land har sænket pensionsalderen for

mænd (fra 67 til 65 år). Frem mod 2020 vil fire af de lande,

som har øget pensionsalderen i de seneste ti år, fortsætte

denne stigning (Tjekkiet, Frankrig, Italien og Japan), mens

yderligere tre lande, som ikke har ændret pensionsalderen,

har annonceret ændringer mellem 2010 og 2020. Efter 2020

planlægger otte lande ligesom Danmark at øge pensions-

alderen for mænd, jf. OECD (2011).

Pensionsalderen for kvinder er lavere end for mænd i et stort

antal OECD-lande (selvom kvindernes forventede levetid er

længere end mænds). Denne forskel er indsnævret igennem det

seneste tiår, hvor 11 ud af 30 OECD-lande har hævet pensi-

onsalderen for kvinder, mens kun Danmark (og Tyrkiet) har

nedsat pensionsalderen for kvinder.

Syv af de 11 lande har

annonceret, at pensionsalderen for kvinder forøges yderligere

frem mod 2020, mens yderligere fire lande, som endnu ikke

har ændret pensionsalderen, har annonceret en stigning frem

mod 2020. Efter 2020 planlægger ni lande foruden Danmark at

øge pensionsalderen for kvinder.

Denne udvikling skal dog ses i lyset af, at en betydelig del af

landene har oplevet den høje vækst i restlevetiden for ældre

gennem en længere periode end Danmark, og den forventede

levetid for nutidens pensionister er derfor noget længere end for

danske pensionister. Desuden var/er pensionsalderen i en række

især sydeuropæiske lande meget lav i udgangspunktet.

… og endnu

flere højere

pensionsalder

for kvinder

Højere levealder i

andre lande giver

større behov for

tilpasninger

Tyrkiet har fjernet den laveste pensionsalder, og den optjenings-

baserede pension reguleres herefter alene af optjeningskravet,

hvilket har givet en effektiv reduktion i den laveste pensionsalder.

161

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Mulighed III:

Reduceret

efterlønsperiode

Som et alternativ til at justere såvel den laveste efterløns- som

folkepensionsalder, således at efterlønsperioden fastholdes på

fem år for alle fremtidige generationer, har Danmark den

principielle mulighed for at ændre sammensætningen af pensi-

onssystemet ved at ændre på varigheden af efterlønsperioden.

Ved at reducere efterlønsperioden gennem en højere efterløns-

alder er det muligt at opnå en forbedret finansiering uden at

forøge pensionsalderen for de grupper, der ikke er kvalificeret

til at modtage efterløn, enten fordi de har for svag arbejdsmar-

kedstilknytning, eller fordi de frivilligt har afstået fra at bidrage

til ordningen. Hvis man omvendt bevarer fem års efterløn,

betyder kravet om en given forbedring af finansieringen, at den

generelle pensionsalder må forøges hurtigere, end hvis efter-

lønsperioden reduceres.

II.3 Pensionsalderen i de offentlige pensions-

systemer

Pensionsalder og

ydelsesniveau er

centrale parametre

for velfærds-

samfundet

Samme muligheder

for fremtidige og

nuværende

generationer

For et velfærdsamfund med et betydende her-og-nu finansieret

offentligt pensionssystem er det en central prioritering, hvor høje

pensioner der skal tilbydes, og fra hvilken alder den offentlige

pension opnås. Herunder er det en særskilt problemstilling at

fastlægge udviklingen i pensionsaldrene, når restlevetiden for

ældre vokser.

På grund af her-og-nu finansieringens karakter af social kontrakt

mellem generationer er det naturligt at tage udgangspunkt i, at

en generation i den erhvervsaktive alder ved sin pensionering

skal tilbydes tilsvarende muligheder, som der stilles til rådighed

for de nuværende ældre generationer, og som finansieres af de

erhvervsaktives skattebetalinger. Med hensyn til pensionsni-

veauet er en mulig fortolkning af ens muligheder, at pensionerne

skal følge med indkomstudviklingen, således som den danske

satsregulering af pensionerne er udtryk for. Det er imidlertid

ikke umiddelbart oplagt, hvad der præcis skal lægges i “tilsva-

rende muligheder” vedrørende den laveste pensionsalder.

Umiddelbart kan man pege på tre kriterier, der alle kan falde

indenfor begrebet:

162

II.3 Pensionsalderen i de offentlige pensionssystemer

•

Kriterier for en

tidskonsistent

pensionspolitik

Samme forventede absolutte pensionsperiode fra

den laveste offentlige pensionsalder

Samme andel af livet fra laveste offentlige pensi-

onsalder

Samme andel af livet på arbejdsmarkedet frem til

laveste offentlige pensionsalder

Uanset hvilket af de tre kriterier, der lægges til grund, tilsiger

hensynet til “ens muligheder” for generationerne, at der fastlæg-

ges et langsigtet sigtepunkt for pensionsperioden, som er forene-

ligt med holdbare offentlige finanser. Hensynet til den generati-

onsmæssige lighed peger herudover på, at justeringerne af

pensionsaldrene knyttes så tæt som muligt til udviklingen i det

relevante mål for levetiden. I det omfang de aktuelle pensionsal-

dre afviger fra den langsigtede målsætning er det hensigtsmæs-

sigt, at tilpasningen foretages over en kort årrække, således at

generationsuligheden indskrænkes til et begrænset antal årgan-

ge. Af hensyn til politikkens tidskonsistens og troværdigheden

af det langsigtede mål er det formålstjenligt, at tilpasningen fra

det nuværende niveau til målsætningen gives så konkret en

lovgivningsmæssig udformning som muligt.

Formålet med velfærdsaftalen er at sikre grundlaget for, at de

fremtidige pensioner i Danmark kan finansieres, hvis levetiden

blandt ældre forsætter med at stige. Udgangspunktet i velfærds-

aftalen er, at man på langt sigt vil tilstræbe at fremtidige genera-

tioner af pensionister får en forventet pensionsperiode, som man

havde omkring 1995, hvor stigningen i restlevetiden for ældre

årgange satte ind. Velfærdsaftalen lever således op til princippet

om at definere et langsigtet mål for pensionsperioden, som er

gennemførligt med en holdbar finanspolitisk strategi.

Imidlertid har velfærdsaftalen nogle afgørende svagheder i den

forudsatte tilpasning mod dette langsigtede mål. For det første er

pensionsalderen gennem en periode ikke forøget, selvom leveti-

den er steget til et niveau, som indebærer længere forventet

pensionsperiode end det langsigtede mål. Da pensionsalderen

ikke forøges for de generationer, der trækker sig tilbage i de

kommende år, vil også disse opleve en offentligt støttet pensi-

onsperiode ud over det langsigtede mål. Nuværende generatio-

ner stilles derfor bedre end både fremtidige og fortidige genera-

tioner.

163

Velfærdsaftalen

sigter mod en

konstant pensions-

periode …

… men er for svag

mht. tilpasningen

mod målet

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Markant forøgede

krav til fremtidige

folketingsflertal om

at gennemføre

stigninger i

pensionsalderen

Det giver problemer med tidskonsistensen i lovgivningen,

idet den forudsætter, at fremtidige politikere vil gennemføre

mere markante reduktioner i den forventede pensions-

periode, end nuværende politikere har været klar til at

gennemføre for nuværende generationer. Desuden kommer

hovedparten af tilpasningen mod den lavere langsigtede

pensionsperiode ikke gennem konkrete vedtagne regu-

leringer, selvom den vedrører stigninger i levetiden, som har

fundet sted. I stedet sker dette via en forudsat fremtidig

indeksering, som skal bekræftes af fremtidige folketings-

flertal. Resultatet er således, at fremtidige folketingsflertal

forudsættes at foretage reguleringer af pensionsaldrene,

hvoraf betydelige dele skyldes stigninger i levetiden, som

allerede har fundet sted fra 1995 til i dag. Fremtidige politi-

kere skal således ikke alene gennemføre den type ændrin-

ger, som nuværende politikere har afstået fra, men det

forudsættes tillige, at de gennemfører reguleringer, der

kompenserer for de ændringer, som nuværende politikere

ikke har gennemført. Alt i alt indebærer reglerne i velfærds-

aftalen, at der stilles andre krav til fremtidige folketings-

flertals villighed til at gennemføre stigninger i de offentlige

pensionsaldre end nuværende folketingsflertal har leveret.

Det bidrager til at skabe et troværdighedsproblem for vel-

færdsaftalens regler for den fremtidige regulering og der-

med for den langsigtede finansiering af pensionerne.

Den seneste befolkningsfremskrivning indebærer, at de genera-

tioner, som trækker sig tilbage på efterløn fra omkring 2035

(dvs. personer, som er født efter 1970), kan forvente en pensi-

onsperiode på ca. 22 år, jf. boks II.1. Den generation, som trak

sig tilbage på efterløn i 1995 (fødselsårgang 1935), havde en

forventet pensionsperiode på ca. 21 år. Det bemærkelsesværdige

er imidlertid, at alle generationer, som har trukket sig tilbage

eller vil trække sig tilbage i perioden 2000 til 2035 (generatio-

nerne født fra 1940 til 1969), har en væsentligt længere forventet

offentligt støttet pensionsperiode end alle andre generationer

både i fortiden og i fremtiden. Generation 1958, der trækker sig

tilbage i 2018, har den længste forventede pensionsperiode, som

er ca. 3 år længere end de generationer, der er 20 år yngre, jf.

figur II.2. Målt på den forventede pensionsperiode er der derfor

en ganske betydelig tendens til, at de generationer, som trækker

Velfærdsaftalen

tildeler længere

pensionsperiode til

årgangene født

mellem 1940 og

1969 end alle andre

164

II.3 Pensionsalderen i de offentlige pensionssystemer

sig tilbage i disse år, stilles bedre end fremtidige og tidligere

generationer med hensyn til pensionsperiode.

Figur II.2

Forventet pensionsperiode fra laveste offent-

lige pensions- eller efterlønsalder iflg. vel-

færdsaftalen

År

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Anm.: Den forventede pensionsperiode er konstrueret ved anvendelse af

den enkelte generations aldersbetingede dødeligheder, jf. boks

II.1.

Kilde: DREAMs befolkningsfremskrivning og egne beregninger.

Andel af livet som

tilbagetrukket kan

også være et mål

Som alternativ til en fast pensionsperiode kan en konstant

andel af livet som tilbagetrukket betragtes som det relevante

målepunkt for den sociale kontrakt. Sammenhængen mellem

væksten i levetiden og andelen af livet som tilbagetrukket er

ikke entydig for en given pensionsalder. Hvis middellevetiden

primært vokser som følge af, at dødeligheden falder i perioden

frem til pensionsalderen, vil den forventede andel af livet som

tilbagetrukket falde for en given pensionsalder. Frem til de

markant højere stigninger i restlevetiden for ældre fra 1995 var

der en tendens til, at levetidsstigninger i høj grad skyldtes

lavere dødelighed frem til pensionsalderen. Efter 1995 er

tendensen vendt, og levetidsstigninger skyldes primært stig-

ninger i restlevetiden for ældre. I denne situation fører stigende

levetid til højere andel af livet på pension, hvis pensionsalde-

ren er uændret.

165

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks II.1

Beregninger af forventet pensionsperiode fra laveste offentlige pensi-

onsalder

Den forventede pensionsperiode for en given person afhænger af, hvordan risiko-

en for at dø udvikler sig for den pågældende person. Denne risiko afhænger både

af personens alder, (og køn) og af i hvilket år, denne måles.

I dette afsnit anvendes en metode (årgangsmetoden), hvor man betragter dødelig-

heden for den enkelte fødselsårgang (kohorte). Betragt f.eks. generationen født i

1930. Når den forventede middellevetid for denne generation skal beregnes, an-

vendes de aldersbetingede dødeligheder, som denne generation har oplevet og

forventes at ville opleve. Det er således f.eks. spædbørnsdødeligheden i 1930,

dødeligheden blandt 5-årige i 1935, dødeligheden blandt de 60-årig i 1990 og den

forventede dødelighed blandt de 90-årige i 2020, der anvendes til at beregne mid-

dellevetid og restlevetid ved en given alder for denne generation.

Alternativet er at anvende den statistiske middellevetid (statistiske restlevetid).

Denne metode baseres på de aldersbetingede dødeligheder i et givet år. Middelle-

vetiden for en person født i 1930 findes ved at anvende de aldersbetingede døde-

ligheder i 1930 for alle aldre. Det svarer til at antage, at alle aldersbetingede døde-

ligheder er konstante i den relevante periode efter 1930. Da dødelighederne falder

over tid, fører denne metode til, at restlevetiden for de enkelte aldersgrupper bli-

ver lavere end ved årgangsmetoden, jf. figur A.

Figur A Middellevetid for forskellige fødselsårgange

År

1850

1875

1900

1925

1950

1975

2000

Årgangsmetode

Statistisk middellevetid

Kilde: Egne beregninger på basis af DREAMs befolkningsfremskrivning.

166

II.3 Pensionsalderen i de offentlige pensionssystemer

Boks II.1

Beregninger af forventet pensionsperiode fra laveste offentlige pensi-

onsalder, fortsat

Velfærdsaftalen tager udgangspunkt i den statistiske middellevetid, og den lang-

sigtede efterlønsalder beregnes ved at anvende den statistiske restelevetid for en

60-årig og fratrække 19�½ år.

Forskellen mellem den forventede pensionsperiode beregnet med udgangspunkt i den

statistiske levetidsmetode og den regulering, som følger af reglerne i velfærdsaftalen,

er, at førstnævnte tager højde for den forventede dødelighed fra 60 år og frem til pen-

sionsalderen. Der er således følgende sammenhæng mellem de to begreber.

Forventet pensionsperiode ved pensionsalder = Forventet pensionsperiode ved 60

år – (pensionsalder - 60 år)*overlevelsessandsynlighed fra 60 år til pensionsalder.

Da både pensions- og efterlønsalderen overstiger 60 år efter 2019, vil overlevel-

sessandsynligheden fra 60 år til pensionsalder blive mindre end en fra dette tids-

punkt for efterlønsalderen, og den forventede pensionsperiode ved efterløns-

alderen vil derfor overstige den værdi, der er beregnet ved 60 års alderen minus

afstanden til pensionsalderen. Derfor vil den forventede pensionsperiode vurderet

ved pensionsalderen også med beregningen baseret på den statistiske restleve-

tidsmetode overstige 19�½ år selvom grænserne reguleres med den absolutte stig-

ning i restlevetiden for en 60-årig, jf. figur B.

Figur B Forventet pensionsperiode ved laveste offentlige pensionsalder

År

Årgangsmetode

Statistisk restlevetid

Regulering i velfærdsaftale

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Kilde: Egne beregninger på basis af DREAMs befolkningsfremskrivning.

167

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Fremtidige gene-

rationer opnår en

lavere andel af livet

på pension …

Da velfærdsaftalen tager udgangspunkt i en konstant lang-

sigtet pensionsperiode, betyder tendensen til, at levetiden

primært vokser som følge af længere restlevetid for ældre,

at pensionsalderen reguleres opad. Konsekvensen er, at den

andel af livet, som fremtidige generationer kan forvente at

opnå på offentligt støttet pension, er markant lavere end den

andel, som nuværende og umiddelbart kommende grupper

af pensionister kan forvente at opnå, jf. figur II.3.

Figur II.3

Pct.

Andel af livet på pension fra laveste offentli-

ge pensionsalder

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Anm.: Andelen er fundet for den årgang, som trækker sig tilbage i det

pågældende år. Andelen er defineret som forventet restlevetid på

tilbagetrækningstidspunktet delt med den forventede middelleve-

tid for den pågældende årgang. Begge dele er beregnet ud fra

årgangsmetoden, jf. boks II.1.

Kilde: DREAMs befolkningsfremskrivning og egne beregninger.

… andelen falder

fra 1/3 i 2018 til ¼

på længere sigt

Indførelsen af efterlønnen i 1979 betød, at personer i genera-

tionen fra 1919, som gik på efterløn som 60-årige i 1979,

kunne forvente at få pensionsydelse i 30 pct. af deres forven-

tede levetid. Frem mod generation 1958, som kan gå på

efterløn i 2018, stiger denne andel, således at den udgør ca.

1/3 af livet for denne generation. Velfærdsaftalens regulering

af pensionsaldrene betyder, at den forventede andel af livet

på pension gradvis falder tilbage til et niveau på omkring ¼

for de generationer, som fødes i disse år. Konklusionen om,

168

II.3 Pensionsalderen i de offentlige pensionssystemer

at velfærdsaftalen stiller nuværende generationer væsentlig

bedre end fremtidige generationer, bliver således bekræftet,

hvis man til grund for den sociale kontrakt lægger, at andelen

af livet på pension skal være konstant.

Er det troværdigt,

at fremtidige

generationer

reducerer

pensionsperioden?

Den robuste konklusion er således, at når velfærdsaftalen

lægges til grund, forudsættes det, at pensionsalderen i fremti-

den justeres mere, end stigninger i levealderen kan retfærdig-

gøre, hvis der tages udgangspunkt i den nuværende pensions-

alder. Fraværet af ændringer i pensionsalderen på kortere sigt

sætter derfor spørgsmålstegn ved troværdigheden af den

udvikling i pensionsalderen, som lægges til grund, når udvik-

lingen i de offentlige finanser vurderes, jf. kapitel III.

Risikoscenario

Konstant andel af

livet på arbejds-

markedet …

Troværdighedsproblemet giver anledning til, at den forudsat-

te fremtidige stigning i pensionsaldrene i fremskrivningen,

hvor velfærdaftalen lægges til grund, risikerer ikke at blive

realiseret. I dette afsnit vurderes et alternativt forløb, hvor

pensionsalderen bestemmes som den alder, der sikrer, at

fremtidige generationer anvender samme andel af livet på

arbejdsmarkedet som nuværende generationer. De fremtidige

generationer antages med andre ord at anvende samme andel

af deres liv til at opfylde finansieringsdelen af den sociale

kontrakt som nuværende generationer. Risikoscenariet inde-

bærer således, at fremtidige politikere foretager samme

afvejning som nutidens, og det har derfor ikke velfærdsafta-

lens element af tidsinkonsistens.

Risikoscenariet defineres derfor ved, at efterløns- og folkepensi-

onsalderen udvikler sig således, at andelen af livet på arbejds-

markedet er konstant og på samme niveau som i 2010. Der er i

beregningen – på stiliseret vis – søgt at tage højde for, at fremti-

dige generationer forventes at blive mere uddannede, og derfor

anvender en større andel af deres liv på uddannelse, inden de

starter på arbejdsmarkedet. Alt andet lige trækker dette i retning

af, at fremtidige generationer skal have en højere pensionsalder

for at fastholde en konstant andel af livet på arbejdsmarkedet.

Hertil kommer, at stigninger i den forventede levetid også i dette

scenario forøger pensionsalderen, men i lidt mindre omfang end

… har

konsekvenser

for den fremtidige

pensionsalder

169

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

når velfærdsaftalens antagelse om konstant pensionsperiode

lægges til grund.

Pensionsalderen

reguleres med fire

år mindre frem

mod 2070 i

risikoscenariet

Med forudsætningerne i risikoscenariet bliver den forventede

stigning i efterlønsalderen kun omkring halvt så stor, som hvis

velfærdsaftalens antagelser lægges til grund. Med velfærdsafta-

lens antagelser forventes efterlønsalderen at stige med 8�½ år

frem mod 2070, mens antagelsen om konstant andel af livet på

arbejdsmarkedet indebærer en stigning på 4�½ år. Der er således

en forskel i efterlønsalderen på 3�½-4 år i årene omkring 2070, jf.

figur II.4. Yderligere betyder antagelsen om konstant andel af

livet på arbejdsmarkedet, at efterlønsalderen reguleres op med et

helt år, inden velfærdsaftalens regulering i 2019 træder i kraft.

Frem mod 2018 vil denne reguleringsmekanisme derfor sænke

den forventede pensionsperiode. Det illustrerer yderligere det

forhold, at den eksisterende lovgivning tilgodeser de generatio-

ner, der trækker sig tilbage i disse år, på bekostning af fremtidige

generationer.

Figur II.4

År

2010

Efterlønsalder i hovedforløb og risikoscena-

rio

Velfærdsaftale

Konstant andel af livet på arbejdsmarkedet

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Anm.: I beregningen af efterlønsalderen i forløbet med “konstant andel

af livet på arbejdsmarkedet” er det lagt til grund, at pensionsalde-

ren reguleres med �½ år ad gangen. Reguleringen sker, når

levetiden er vokset tilstrækkeligt til, at perioden på arbejdsmar-

kedet kan hæves med �½ år, uden at den aktuelle andel overstiger

2010-andelen. Der er således reguleringer med andre mellemrum

end fem år.

Kilde: DREAMs befolkningsfremskrivning, 2010 og egne beregninger.

170

II.4 Karakteristik af efterlønsmodtagerne frem til i dag

Forskellen

illustrerer

tidsinkonsistens i

pensionspolitikken

Den væsentligt langsommere regulering af pensionsalderen

i risikoscenariet illustrerer størrelsesorden af det tids-

inkonsistensproblem, som følger af de restriktive krav til

den fremtidige pensionsperiode, som velfærdsaftalen er

baseret på. Forskellen mellem de to forløb kan tages som

udtryk for betydningen af denne tidsinkonsistens. I kapitel

III anvendes forløbet med konstant andel af livet som et

risikoscenario ved vurdering af holdbarheden og troværdig-

heden af den økonomiske politik.

II.4 Karakteristik af efterlønsmodtagerne frem

til i dag

Tilbagetræknings-

ordningerne før

folkepension

I dag har alle danskere som udgangspunkt mulighed for at

trække sig tilbage på folkepension, når de fylder 65 år. Der

eksisterer dog ordninger, som giver mulighed for helt eller

delvist at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet med offent-

lig støtte før folkepensionsalderen. Det drejer sig først og

fremmest om efterløn og førtidspension.

Efterlønsordnin-

gen er for de 60-64-årige, mens førtidspension vedrører de

18-65-årige. Udover forskellige alderskrav, adskiller ord-

ningerne sig grundlæggende ved, om de kræver visitation.

Førtidspension er til personer, der på grund af varigt nedsat

arbejdsevne ikke er i stand til at forsørge sig selv ved arbej-

de. Omvendt er efterlønsordningen en frivillig ordning, som

ikke forudsætter, at ens helbred eller arbejdsevne er svæk-

ket. Retten til efterløn er derimod betinget af, at der er

indbetalt a-kassekontingent og efterlønsbidrag i 30 år inden

overgangen til efterløn.

I dag er det også muligt at trække sig tidligere tilbage fra ar-

bejdsmarkedet via fleksydelse og delpension. Antallet af perso-

ner, som benytter sig af disse ordninger, er dog ganske beskedent,

og delpensionsordningen er samtidigt under udfasning. Fra 1992

og frem til 2006 eksisterede også den såkaldte overgangsydelse,

som gav forsikrede, langtidsledige 50-59-årige (de 50-54-årige

først fra 1. januar 1994) mulighed for at trække sig frivilligt tilba-

ge, og når de fyldte 60 år, overgik de til efterløn.

171

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Antallet på

førtidige

tilbagetræknings-

ordninger er

steget støt

Antallet af personer på førtidige tilbagetrækningsordninger

er steget markant i de seneste 50 år. Alene blandt de 60-64-

årige er antallet steget fra omkring 50.000 personer i 1960

til godt 200.000 personer i 2006, jf. figur II.5a. Siden 2006

er der dog sket et mindre fald, og i 2010 var antallet af

førtidspensionister og efterlønsmodtagere i alderen 60-64 år

godt 185.000. Det er især siden 1979, at der har været en

kraftig stigning i antallet af tilbagetrukne i alderen 60-64 år,

og det manifesterer sig stort set alene ved et stigende antal

personer på efterløn. Siden 1999 har der dog samtidigt

været en tendens til, at andelen af de 60-64-årige på førtids-

pension eller efterløn har været faldende, således at andelen

af de 60-64-årige på en af disse ydelser er den samme i

2010 som i 1985, jf. figur II.5b. Stigningen i antallet helt

frem til 2006 skyldes således, at der er blevet flere 60-64-

årige.

Figur II.5a

Personer på førtidspension Figur II.5b

eller efterløn i alderen 60-

64 år

Pct.

Førtidspension

Efterløn

Andelen af 60-64-årige på

førtidspension eller efter-

løn

1.000 pers.

250

200

150

100

1960

Førtidspension

Efterløn

1970

1980

1990

2000

2010

1960

1970

1980

1990

2000

2010

Anm.: Andelen af de 60-64-årige er opgjort primo det følgende år.

Kilde: Danmarks Statistik og ADAM’s databank.

172

II.4 Karakteristik af efterlønsmodtagerne frem til i dag

Efterlønsordning

skulle omfordele

arbejdet

Efterlønsordningen blev indført i 1979 og havde først og

fremmest til formål at omfordele arbejdet ved at give ældre

lønmodtagere mulighed for at trække sig tidligere tilbage fra

arbejdsmarkedet og dermed bane vejen for, at unge arbejds-

løse kunne komme i beskæftigelse. Desuden var det et

ønske, at nedslidte arbejdstagere skulle have bedre mulig-

hed for at trække sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet.

Ordningen var dengang rettet mod og forbeholdt 60-66-årige,

som havde været medlem af en a-kasse i fem år ud af de

seneste 10 år. Efterfølgende er kravet til længden af medlem-

skab af a-kasse blevet forøget i flere omgange, og i dag er

anciennitetskravet for at opnå ret til efterløn 30 år med såvel

a-kassekontingent som efterlønsbidrag. Da efterlønnen ikke

er en visiteret ydelse, er det samtidig ikke et krav, at ens

arbejdsevne er nedsat. Efterlønsordningen er således ikke

direkte rettet mod personer med dårligt helbred eller sociale

problemer. Den er derimod direkte målrettet personer med

lang forudgående tilknytning til arbejdsmarkedet.

Efterlønsordningen er populær, hvilket kan hænge sammen

med, at gennemsnitsydelsen er dobbelt så høj som den

gennemsnitlige folkepension. Allerede i 1979 overgik

omkring 35.000 personer til efterløn, hvilket var mere end

det dobbelte af, hvad der var ventet.

Frem til midten af

2000’erne har antallet af efterlønsmodtagere været støt

stigende, og i 2004 toppede det med ca. 180.000 helårsper-

soner, jf. figur II.6. Væksten i antallet af efterlønsmodtagere

var primært drevet af en stadigt voksende andel af hver

årgang, der trak sig tilbage på efterløn, jf. figur II.7a. Det

skyldtes dels en stigning i andelen af hver årgang, som var

efterlønsberettigede, bl.a. fordi der var en større andel af

kvinder på arbejdsmarkedet, dels en stigning i andelen af de

efterlønsberettigede, der benyttede sig af ordningen.

Ordningen er ikke

målrettet de

svageste i

samfundet

Antallet af

efterlønsmodtagere

har været stigende

frem til 2004 …

I bemærkningerne til lovforslag nr. L.31, fremsat den 10. oktober

1978, blev antallet af efterlønsmodtagere anslået til at være

17.000 i 1979, 22.000 i 1980 og 27.000 i 1981.

173

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur II.6

1.000 pers.

200

Antallet af efterlønsmodtagere, 1979-2010

60-64-årige

65-66-årige

60-66-årige

150

100

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: I perioden 1984-2010 er efterlønsmodtagernes alder opgjort

ultimo året, og i årene 1980-1983 er alderen opgjort på opgørel-

sestidspunktet i RAS. I 1979 er det ikke muligt at fordele efter-

lønsmodtagerne på alder.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta og ADAM’s databank.

… men er herefter

faldet

Siden 2004 er der imidlertid sket et fald i antallet af efter-

lønsmodtagere, og i 2010 var knap 124.000 personer på

efterløn. Det skyldes for det første nedsættelsen af folke-

pensionsalderen fra 67 år til 65 år i 2004, der indebærer, at

efterlønsmodtagere nu overgår til folkepension, når de

fylder 65 år. For det andet har flere efterlønsberettigede

valgt at udskyde tilbagetrækningstidspunktet indtil typisk

det 62. år, jf. figur II.7a og figur II.7b. Det hænger bl.a.

sammen med den såkaldte to-årsregel, som har gjort det

mere attraktivt at forblive i beskæftigelse frem for at gå på

efterløn. Det har medført, at andelen af de 60-64-årige, der

er på efterløn, er faldet siden begyndelsen af 2000’erne.

174

II.4 Karakteristik af efterlønsmodtagerne frem til i dag

Figur II.7a

Pct.

Andel af årgang på efter- Figur II.7b

løn

Alder

62.5

62.0

61.5

61.0

60.5

60.0

1992

Mænd

Kvinder

Alle

Gennemsnitlig alder ved

overgang til efterløn

60 år

61 år

62 år

63 år

64 år

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Anm.: Andelen af en årgang på efterløn er opgjort primo det følgende år. Den gennemsnitlige alder

ved overgang til efterløn er målt ved første overgang til efterløn.

Kilde: Egne beregninger på baggrund Danmarks Statistiks registerdata og DREAM-registret.

Efterlønsreglerne

er blevet ændret

ved flere lejligheder

Den markante stigning i antallet af efterlønsmodtagere, siden

ordningen blev indført, har i flere omgange resulteret i, at

efterlønsreglerne er blevet ændret. Formålet har for det første

været at begrænse adgangen til efterløn til personer med

langvarig tilknytning til arbejdsmarkedet ved gradvist at øge

kravet til varigheden af medlemskabet af a-kasse og ind-

betaling af efterlønsbidraget. For det andet har ændringerne

haft til hensigt at få efterlønsberettigede til at trække sig senere

tilbage fra arbejdsmarkedet. Det er sket dels ved at øge det

økonomiske incitament til at udskyde overgangen til efterløn,

dels ved at gøre det muligt at arbejde og samtidig modtage

efterløn. Med velfærdsaftalen, der blev indgået i 2006, blev det

aftalt at hæve den formelle aldersgrænse for efterløn fra 60 år

til 62 år i perioden 2019-2022 og derefter som følge af indek-

seringsreglen yderligere hvert femte år fra 2025, hvis restleve-

tiden for 60-årige vokser. De væsentligste ændringer i efter-

lønsordningen er nærmere beskrevet i boks II.2.

175

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks II.2

De væsentligste ændringer i efterlønsordningen

I 1979 blev efterlønsordningen indført for 60-66-årige, som havde været medlem

af en a-kasse i fem år ud af de seneste 10 år. Efterlønsydelsen var på 100 pct. af

den maksimale dagpengesats de første 2�½ år. I de efterfølgende 2 år var ydelsen

82 pct., og efter 4�½ år blev den yderligere reduceret til 70 pct. af den maksimale

dagpengesats, svarende til en gradvis tilpasning mod niveauet for folkepension.

Siden ordningens indførelse er der løbende blevet gennemført ændringer af reg-

lerne. Ændringerne har haft til formål, dels at begrænse adgangen til efterløn til

personer med langvarig tilknytning til arbejdsmarkedet, dels at øge tilskyndelsen

til at udskyde overgangen til efterløn.

1980:

•

A-kassekravet forøges til 10 år af de sidste 15 år før efterløn.

1987:

•

70 pct. satsen, der tidligere gjaldt de sidste 2�½ år af efterlønsperioden,

blev forhøjet til 82 pct., således at ydelsen udgjorde 82 pct. af den mak-

simale dagpengesats i de sidste 4�½ år af efterlønsperioden.

1992:

•

A-kassekravet forøges til 20 år af de sidste 25 år før efterløn.

•

Indførelse af den såkaldte 63-årsregel, som indebærer, at efterlønsydelsen

ligger på den maksimale dagpengesats i hele efterlønsperioden, hvis over-

gangen til efterløn udskydes til det 63. år.

1999:

•

A-kassekravet forøges til 25 år af de sidste 30 år før efterløn.

•

A-kassebidraget opdeles i en forsikrings- og en efterlønsbidragsdel, såle-

des at man kan vælge at være medlem af en a-kasse uden at betale efter-

lønsbidrag, men ikke omvendt.

•

Der indføres et efterlønsbevis, som sikrer, at personer, der udskyder til-

bagetrækningen, ikke mister efterlønsretten, selvom de ikke opfylder kra-

vet om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Efterlønsbeviset udstedes

med virkning fra den dato, hvor personer har ret til efterløn.

•

Ydelsesprofilen ændres, således at ydelsen er på 91 pct. af dagpengesat-

sen i hele efterlønsperioden.

176

II.4 Karakteristik af efterlønsmodtagerne frem til i dag

Boks II.2

•

De væsentligste ændringer i efterlønsordningen, fortsat

•

Modregningen for opsparingsbaserede pensioner i efterlønsydelsen blev

skærpet, således at der i de første to efterlønsår sker modregning uanset

om de udbetales eller ej, og uanset hvilken form de antager. Hidtil havde

kun arbejdsgiverfinansierede pensioner, der kom til løbende udbetaling,

medført fradrag i efterlønnen.

Indførelsen af den såkaldte to-årsregel, som giver personer, der venter

med at gå på efterløn i mindst 2 år og samtidigt mindst arbejder, hvad der

svarer til to årsværk efter modtagelsen af efterlønsbeviset, en række øko-

nomiske fordele:

1) Ydelse på 100 pct. af dagpengesatsen i stedet for 91 pct.

2) Mulighed for at optjene skattefri præmie for hvert ekstra kvartal,

man arbejder efter at have opfyldt to-årsreglen. For fuldtids-

forsikrede udgør hver præmieportion 11.950 kr. (2011-niveau).

3) Lempeligere pensionsmodregning i ydelsen, idet kun pensioner,

der er oprettet i et ansættelsesforhold, og som kommer til løbende

udbetaling i efterlønsperioden, fradrages i efterlønnen.

Indførelse af bedre mulighed for at arbejde ved siden af efterlønnen (den

såkaldte “fleksible efterløn”).

Nedsættelse af folkepensionsalderen fra 67 år til 65 år for personer født

efter 30. juni 1939.

2006:

•

Kravet for indbetaling af efterlønsbidrag hæves fra 25 år til 30 år.

•

Indbetaling af efterlønsbidrag skal senest starte i det år, man fylder 30 år.

•

Indførelse af fortrydelsesordning, som giver mulighed for at personer, der

er trådt ud af, eller ikke har indbetalt til efterlønsordningen, kan tilmelde

sig efterlønsordningen indtil 15 år før efterlønsalderen. Efterløns-

udbetalingerne er mindre på fortrydelsesordningen end på den ordinære

efterlønsordning.

•

Lempelse af fradrag for arbejdsindkomst for efterlønsmodtagere med lav

timeløn.

•

Gradvis forøgelse af efterlønsalder fra 60 år til 62 år med et �½ år pr. år i

perioden 2019-2022. Fem år senere hæves folkepensionsalderen til-

svarende, således at alle generationer fortsat har mulighed for op til fem

års efterløn.

177

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

I dag er der flest

kvinder på efterløn

I de første mange år af efterlønsordningens eksistens var

flertallet af efterlønsmodtagerne mænd. Kvindernes andel af

efterlønsmodtagerne er dog gradvist vokset, og fra og med

1999 er der flere kvinder end mænd på efterløn, jf. figur

II.8. I 2010 var 56 pct. af efterlønsmodtagerne kvinder. Det

skyldes for det første, at der er sket en markant stigning i

antallet af kvinder, der hvert år har mulighed for og vælger

at overgå til efterløn, og for det andet at kvinder i gennem-

snit går på efterløn knap et halvt år tidligere end mænd, og

kvinder er dermed på ordningen i længere tid.

Figur II.8

Pct.

1985

Efterlønsmodtagere fordelt på køn

Mænd

Kvinder

1990

1995

2000

2005

2010

Kilde: ADAM’s befolkningsdatabank og egne beregninger.

Langt de fleste

efterlønsmodtagere

har i dag en

uddannelse

Siden slutningen af 1980’erne er der sket en markant æn-

dring af efterlønsmodtagernes uddannelsesfordeling, jf.

figur II.9. Fra at udgøre knap 2/3 af alle efterlønsmodtagere

i 1988, er andelen af ufaglærte efterlønsmodtagere faldet

kraftigt, og i dag udgør ufaglærte kun ca. 1/3 af alle efter-

lønsmodtagere. Samtidig er andelen af efterlønsmodtagere

med både erhvervsfaglige og videregående uddannelser

næsten fordoblet i den samme periode, og i dag har omtrent

2/3 af alle efterlønsmodtagere således en erhvervs-

kompetencegivende uddannelse. Denne tendens ventes at

fortsætte fremadrettet, jf. afsnit II.6.

178

II.4 Karakteristik af efterlønsmodtagerne frem til i dag

Figur II.9

Pct.

100

1990

1995

2000

2005

Grundskole

Gymnasial

Erhvervsfaglig

KVU

MVU

LVU

2010

Efterlønsmodtagernes uddannelsesniveau

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta og DREAM-registret.

Efterlønnernes

uddannelsesniveau

er vokset mere end

befolkningens

Ændringen i efterlønsmodtagernes uddannelsessammen-

sætning afspejler ikke alene en generel stigning i uddannel-

sesniveauet blandt befolkningen i efterlønsalderen. Andelen

af efterlønsmodtagerne med en videregående uddannelse er

steget væsentligt mere end deres andel af befolkningen som

helhed, jf. tabel II.3. Omvendt er andelen af efterlønsmod-

tagerne med en erhvervsfaglig uddannelse faldet i forhold til

deres andel blandt hele befolkningen, mens andelen af

ufaglærte efterlønsmodtagere har udviklet sig på nogen-

lunde samme måde som andelen blandt hele befolkningen.

Dermed er efterlønsmodtagernes uddannelsesniveau vokset

hurtigere end blandt hele befolkningen i samme alders-

gruppe siden slutningen af 1980’erne. Det har samtidigt

medført, at forskellen mellem uddannelsesfordelingen

blandt efterlønsmodtagere og den samlede befolkning i

efterlønsaldrene gradvist er blevet indsnævret over tid.

179

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Uddannelsessammensætningen blandt efterlønsmodtagere og hele

befolkningen

Efterlønsmodtagere

Befolkningen i efterlønsaldrene

1988

2010

Ændring

1988

2010

Ændring

---------------- Pct. ---------------- ---------------- Pct. ----------------

Grundskole

66,8

34,0

-49,1

65,4

30,7

-53,0

Gymnasial

0,5

1,6

245,5

0,9

2,3

155,8

Erhvervsfaglig

29,2

45,3

55,1

23,7

41,3

74,0

KVU

1,3

3,8

185,8

1,9

4,5

134,1

MVU

1,7

13,0

658,4

5,6

15,2

170,8

LVU

0,5

2,4

351,6

2,5

6,0

143,3

Anm.:

Kilde:

Efterlønsalderen var 60-66 år i 1988, mens den var 60-64 år i 2010.

Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerdata og DREAM-registret.

Tabel II.3

II.5 Efterlønsmodtagernes helbredstilstand

Tilbagetrækning og

helbred

Den enkeltes helbredstilstand kan forventes at påvirke

sandsynligheden for, at vedkommende trækker sig tilbage

fra arbejdsmarkedet. Først og fremmest kan et dårligt hel-

bred gøre det vanskeligt eller direkte umuligt at varetage et

arbejde. Samtidigt kan et dårligt helbred også give an-

ledning til nedsat arbejdsevne og dermed også lavere øko-

nomisk afkast af at arbejde. Endeligt vil et dårligt helbred

normalt reducere den forventede levetid, og det trækker i

retning af at øge tilskyndelsen til at trække sig tilbage fra

arbejdsmarkedet, idet en persons formue da skal bruges

over færre år.

Efterlønsordningen havde oprindeligt til hensigt at give

nedslidte arbejdstagere bedre mulighed for at trække sig

tilbage fra arbejdsmarkedet, jf. afsnit II.4. Dog betyder

ordningens grundlæggende indretning, at den ikke er direkte

målrettet personer med dårligt helbred. I dette afsnit under-

søges efterlønsmodtagernes helbredstilstand især med

henblik på at vurdere, om efterlønsordningen benyttes

særligt af personer med et svækket helbred. Konkret sam-

menlignes efterlønsmodtagerne med førtidspensionister,

beskæftigede og hele befolkningen i samme aldersgruppe på

Efterlønneres

helbred

sammenlignes

med andres

180

II.5 Efterlønsmodtagernes helbredstilstand

en række indikatorer for helbredstilstanden. Der anvendes

følgende helbredsindikatorer: Forbruget af offentlige sund-

hedsydelser, modtagelse af sygedagpenge, antal leveår,

dødelighed og selvvurderet helbred.

Svært at

sammenligne

grupper

Det er dog forbundet med en række vanskeligheder at

sammenligne efterlønsmodtagernes helbred med andre

gruppers. Udover en række generelle problemer med at

anvende indikatorer til at måle helbredstilstanden er der især

to forhold, der på forhånd må forventes at skævvride sam-

menligningen af efterlønsmodtagernes helbred med førtids-

pensionisters og beskæftigedes. For det første ville en del af

efterlønsmodtagerne alternativt overgå til førtidspension i

løbet af efterlønsalderen, hvis adgangen til efterløns-

ordningen var helt eller delvist fjernet. Da man er interesse-

ret i at måle helbredstilstanden for dem, som ville

miste

offentlig ydelse, vil målingen foretaget på hele gruppen af

efterlønsmodtagere undervurdere helbredet for den relevan-

te gruppe af efterlønsmodtagere. For det andet vil en del af

de beskæftigede i efterlønsalderen, som pludseligt rammes

af dårligt helbred, overgå til førtidspension. Det er ikke

tilfældet for efterlønsmodtagere, og det trækker derfor i

retning af at overvurdere beskæftigedes helbredstilstand i

forhold til efterlønsmodtageres. Disse forhold giver således

anledning til en skævhed i sammenligningen, der entydigt

trækker i retning af at undervurdere efterlønsmodtagernes

helbredstilstand i forhold til både beskæftigede og førtids-

pensionister. Det betyder, at den faktiske helbredsforskel

mellem efterlønsmodtagere og beskæftigede i efterløns-

alderen formentlig er mindre, end hvad nærværende analyse

indikerer, mens den faktiske helbredsforskel mellem efter-

lønsmodtagere og førtidspensionister omvendt er større.

Hvis andelen af efterlønsmodtagere, der alternativt ville

overgå til førtidspension, er nogenlunde den samme som

andelen af ikke-efterlønsmodtagere, der rent faktisk går på

førtidspension, kunne måleskævheden potentielt overvindes

ved at sammenligne efterlønsmodtagernes helbred med

helbredstilstanden for hele befolkningen i efterlønsaldrene

(frem for med de beskæftigedes). I de senere år er det dog

kun ca. 2 pct. af de 60-64-årige, der overgår til førtids-

pension i alderen 60-64, mens det typisk vurderes, at ca. 10

pct. af efterlønsmodtagerne alternativt ville overgå til før-

181

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

tidspension, hvis de ikke havde haft adgang til efterløn.

Derfor vil efterlønsmodtagernes helbredstilstand tendentielt

også undervurderes, når de sammenlignes med hele befolk-

ningen i efterlønsaldrene.

Gennemsnits-

betragtninger ikke

tilstrækkelige

Ved vurderingen af helbredstilstand i grupperne er det ikke

tilstrækkeligt alene at betragte gennemsnittet af de forskel-

lige helbredsindikatorer. Det skyldes, at en del af den gen-

nemsnitlige helbredsforskel mellem grupperne kunne tæn-

kes at afspejle væsentligt større helbredsforskelle især

blandt de personer, der har det dårligste helbred inden for

hver gruppe. Derfor undersøges også fordelingen af per-

soner ved sammenligningen af forbruget af offentlige sund-

hedsydelser og modtagelse af sygedagpenge.

Da overgangen til efterløn og førtidspension i sig selv kan

tænkes at påvirke den enkeltes helbred, er det samtidig

forbruget af offentlige sundhedsydelser og modtagelse af

sygedagpenge umiddelbart inden overgangen til efterløn

eller førtidspension, der er de relevante helbredsmål. Derfor

måles forbruget af offentlige sundhedsydelser og mod-

tagelse af sygedagpenge i årene før overgangen til efterløn

eller førtidspension.

Ved sammenligningen af gruppernes helbredstilstand er der

ikke kontrolleret for socioøkonomiske forskelle mellem

grupperne. Dermed kan evt. helbredsforskelle mellem

grupperne i større eller mindre grad forklares ved, at grup-

perne er forskelligt sammensat med hensyn til køn, alder,

uddannelse osv. Hvorvidt, der skal kontrolleres for socio-

økonomiske karakteristika eller ej, afhænger grundlæggende

af, hvad der ønskes undersøgt. Hvis man ønsker at under-

Helbredet måles

før overgang til

efterløn eller

førtidspension

Der kontrolleres

ikke for andre

forskelle mellem

grupperne

På baggrund af en analyse på individdata, der blev gennemført i

Det Økonomiske Råd (2005) vurderedes det, at 11 pct. af efter-

lønsmodtagerne alternativt vil overgå til førtidspension, hvis ef-

terlønsordningen ikke længere eksisterede. Denne andel må dog

forventes at falde i takt med, at adgangskravene til fremtidige ef-

terlønsmodtagere forøges, og det generelle uddannelsesniveau

blandt efterlønsmodtagere stiger fremadrettet. En anden analyse

skønner, at kun 6 pct. af efterlønsmodtagerne alternativt ville

overgå til førtidspension, jf. Forsikring og Pension (2009).

182

II.5 Efterlønsmodtagernes helbredstilstand

søge, om der er systematiske helbredsforskelle mellem

grupperne, skal der tages højde for forskelle i sammensæt-

ningen af grupperne. Hvis man som i nærværende analyse

derimod blot ønsker at undersøge, om de, der benytter sig af

efterlønsordningen, har et bedre eller dårligere helbred end

de øvrige grupper, skal der ikke kontrolleres for andre

faktorer. Nærværende analyser er dog også gennemført,

hvor der korrigeres for forskelle i køns-, alders- og ud-

dannelsessammensætningen mellem grupperne (ikke vist

her), og en smule overraskende giver det anledning til stort

set de samme resultater, som når der ikke korrigeres for

disse forskelle mellem grupperne.

Efterlønneres

forbrug af

sundhedsydelser er

på niveau med

beskæftigedes

Blandt de 60-64-årige, der overgik til efterløn i 2008, var

det gennemsnitlige forbrug af offentlige sundhedsydelser,

da de var i alderen 57-59 år, på nogenlunde samme niveau

som blandt beskæftigede og befolkningen som helhed i

samme aldersgruppe, jf. figur II.10a. Der er samtidig heller

ikke tendens til, at de efterlønsmodtagere, der har det største

forbrug af sundhedsydelser, har et større forbrug end de

beskæftigede, der har det største forbrug af sundheds-

ydelser, jf. figur II.10b. Til sammenligning er førtids-

pensionisternes gennemsnitlige forbrug af sundhedsydelser

næsten fire gange større end efterlønsmodtagernes.

183

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur II.10a Gennemsnitligt forbrug af

offentlige sundhedsydelser

i alderen 57-59 år blandt

de 60-64-årige i 2008

1.000 Kr.

Figur II.10b Fordelingen af forbruget

af offentlige sundheds-

ydelser i alderen 57-59 år

blandt de 60-64-årige i

2008, percentiler

Efterløn = 100

400

Beskæftigelse

Efterløn

Førtidspension

300

Hele befolkningen

200

100

Beskæftigelse

Efterløn

Førtidspension Hele befolkningen

Anm.: Forbruget af offentlige sundhedsydelser omfatter omkostninger ved indlæggelser og ambulante

behandlinger på somatiske og psykiatriske hospitalsafdelinger, udgifter ved besøg hos læge,

speciallæge og andre ambulante sygesikringsydelser samt offentlige medicintilskud. De

betragtede personer var beskæftigede i 2008 eller overgik til førtidspension hhv. efterløn i

2008. Hele befolkningen omfatter alle 60-64-årige i 2008. For alle grupper gælder endvidere, at

de hverken var efterlønsmodtagere eller førtidspensionister i 2007.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerdata og DREAM-registret.

Flere efterlønnere

modtager

sygedagpenge og i

længere tid end

beskæftigede

Knap 35 pct. af de nye efterlønsmodtagere i 2008 modtog

sygedagpenge i løbet af alderen 57-59 år. Tilsvarende mod-

tog kun 23 pct. af de beskæftigede og 25 pct. blandt hele

befolkningen i alderen 60-64-år sygedagpenge, mens de var

57-59 år. Samtidigt er der en tendens til, at de efterløns-

modtagere, der modtog sygedagpenge, modtog sygedagpenge

i lidt længere tid end de andre to grupper, jf. figur II.11.

Til

sammenligning modtog 35 pct. af alle førtidspensionister i

efterlønsalderen sygedagpenge i årene inden overgangen til

førtidspension. Førtidspensionisterne modtog dog sygedag-

penge i meget længere tid end alle de øvrige grupper.

Kjøller m.fl. (2005) finder ligeledes, at en lidt større andel af

efterlønsmodtagere har længerevarende sygdom (mindst 6 måne-

der) end jævnaldrende, der fortsætter i beskæftigelse.

184

II.5 Efterlønsmodtagernes helbredstilstand

Figur II.11

Gennemsnitlig andel af året på sygedagpen-

ge i alderen 57-59 år blandt de 60-64-årige i

2008

Beskæftigelse

Førtidspension

Efterløn

Hele befolkningen

Pct.

0-12�½ 12�½-25 25-37�½ 37�½-50 50-62�½ 62�½-75 75-87�½ 87�½-100

Anm.: De betragtede personer var beskæftigede i 2008 eller overgik til

førtidspension hhv. efterløn i 2008. Hele befolkningen omfatter

alle de 60-64-årige i 2008. For alle grupper gælder endvidere, at

de hverken var efterlønsmodtagere eller førtidspensionister i

2007. Søjlerne summerer til 23 pct. for beskæftigede, 35 pct. for

efterlønsmodtagere, 35 pct. for førtidspensionister og 25 pct. for

befolkningen som helhed.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta og DREAM-registret.

Efterlønnere

lever lidt kortere

end beskæftigede,

men markant

længere end

førtidspensionister

Andre og mere håndfaste indikatorer for efterlønsmodtagernes

helbredstilstand er antal leveår og dødelighed. Efterlønsmodta-

gere har i gennemsnit et lidt lavere antal leveår i alderen 60-67

år end jævnaldrende, der fortsætter i beskæftigelse i alderen 60-

64 år, jf. figur II.12a. Samtidigt er efterlønsmodtagernes gen-

nemsnitlige dødshyppighed i alderen 60-67 år omkring dobbelt

så høj som beskæftigedes, jf. figur II.12b. Det gælder både for

mænd og kvinder. Det skyldes formentligt, at helbredet blandt

nogle efterlønsmodtagere er så dårligt, at de ville have fået

tilkendt førtidspension, hvis de ikke havde haft adgang til efter-

løn. Omvendt har efterlønsmodtagere en klart længere levetid

(ca. 7 måneder) end førtidspensionister i alderen 60-67 år. Hertil

kommer, at førtidspensionisters dødshyppighed i alderen 60-67

år er næsten tre gange større end efterlønsmodtageres. Sammen-

lignet med befolkningen som helhed har efterlønsmodtagere

nogenlunde den samme gennemsnitlige levetid i alderen 60-67

185

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

år, mens efterlønsmodtagernes dødelighed i alderen 60-67 år

faktisk er lidt lavere end blandt hele befolkningen.

Andres vurdering

af dødelighed og

levetid

Andre har også gennemført analyser af efterlønsmodtager-

nes dødelighed og levetid. Bl.a. har Arbejderbevægelsens

Erhvervsråd (2010) undersøgt dødeligheden og den forven-

tede restlevetid blandt 60-85-årige i 2007/2008 opdelt på

arbejdsmarkedsstatus som 60-årig. Resultatet er, at mænd,

der går på efterløn som 60-årige, i gennemsnit har 2,2 år

kortere forventet levetid end mænd, der fortsætter i beskæf-

tigelse som 60-årige. Blandt kvinder er den tilsvarende

forskel 1,3 år. Analysen finder samtidig, at den forventede

restlevetid for efterlønsmodtagere er nogenlunde den sam-

me som for befolkningen som helhed, men væsentligt

højere end førtidspensionisters (5,4 år for mænd og 4,3 år

for kvinder).

Figur II.12a Antal leveår i alderen 60- Figur II.12b Dødelighed i alderen 60-

67 år (maks. 8 år)

67 år

År

Beskæftigelse

Førtidspension

Efterløn

Hele befolkningen

Pct.

Mænd

Kvinder

Mænd

Kvinder

Beskæftigelse

Førtidspension

Efterløn

Hele befolkningen

Anm.: De betragtede personer omfatter 59-årige i 1999, der fortsatte i beskæftigelse i alderen 60-64 år

eller overgik til førtidspension hhv. efterløn i alderen 60-64 år. Hele befolkningen omfatter alle

59-årige i 1999.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerdata.

186

II.5 Efterlønsmodtagernes helbredstilstand

Efterlønnernes

egen vurdering af

helbred …

Efterlønsmodtagernes egen vurdering af deres helbred er

også en væsentligt helbredsindikator. Her angiver ca. 16

pct. af efterlønsmodtagerne, at de har helbredsproblemer på

grund af nedslidning fra tidligere eller nuværende arbejde,

jf. Høgelund og Thomsen (2011). Tilsvarende angiver 45

pct. af førtidspensionisterne, knap 8 pct. af de beskæftigede

og 17 pct. af hele befolkningen i efterlønsalderen, at de har

problemer med helbredet på grund af nuværende eller

tidligere arbejde. Det samme overordnede billede findes

også i Sundhedsstyrelsens (2011) undersøgelse af efter-

lønsmodtagernes egen vurdering af deres helbred.

Det Nationale Forskningscenter for Velfærd har i spørge-

skemaundersøgelser foretaget i 1997, 2002 og 2007 ligele-

des undersøgt årsagerne til, at efterlønsmodtagere forlader

arbejdsmarkedet. Resultatet er, at 21 pct. af efterlønsmodta-

gerne angiver dårligt helbred som en af årsagerne til at

forlade arbejdsmarkedet, mens det blandt førtidspensionister

er mere end 90 pct., der angiver dårligt helbred som en af

årsagerne. Omvendt finder Goul og Jensen (2011), at ca. 40

pct. af efterlønsmodtagerne forlod arbejdsmarkedet fordi

“deres helbred var ved at være for dårligt til at arbejde”.

Sammenligningen af de forskellige helbredsindikatorer

viser, at efterlønsmodtagerne i gennemsnit har et lidt dårli-

gere helbred end beskæftigede i samme aldersgruppe, men

et væsentligt bedre helbred end førtidspensionister. Sam-

menligningen viser også, at efterlønsmodtagernes helbreds-

tilstand er på niveau med eller måske endda lidt bedre end

befolkningens som helhed. Overordnet tyder analysen

således på, at personer med helbredsproblemer, der kan

opfanges ved hjælp af de anvendte indikatorer, er repræsen-

teret i nogenlunde samme omfang blandt gruppen af efter-

lønsmodtagere som blandt hele befolkningen i efterløns-

aldrene. Dette giver en indikation af, at helbredstilstanden

hos den del af efterlønsmodtagerne, som ikke alternativt

ville have været på anden offentlig ydelse (primært førtids-

pension), er på niveau med helbredstilstanden hos de be-

skæftigede i samme aldersklasser.

… og årsag til at

forlade

arbejdsmarkedet

Efterlønneres

helbred er ikke

dårligere end

befolkningens som

helhed

187

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

Fremskrivning af

antal

efterlønsmodtagere

I dette afsnit præsenteres en fremskrivning af antallet af efter-

lønsmodtagere. Fremskrivningen er foretaget på baggrund af

DREAMs seneste befolknings- og uddannelsesfremskrivning

og er opdelt efter uddannelse, køn og efterlønsordningens fem

alderstrin. Velfærdsaftalen og andre regelændringer beskrevet i

boks II.3 lægges til grund for fremskrivningen.

Den seneste fremskrivning af antal efterlønsmodtagere, der

bl.a. lå til grund for analyserne i De Økonomiske Råd (2010),

var baseret på en forudsætning om, at den samme andel af de

fremtidige generationer (fordelt på køn, alder og uddannelses-

gruppe) ville benytte sig af efterlønsordningen som i frem-

skrivningens basisår. Denne fremskrivning tog således ikke

højde for, at fremtidige generationer kunne have en anderledes

tilbagetrækningsadfærd på efterløn end de nuværende genera-

tioner. Introduktionen af efterlønsbidraget i 1999 indebærer

imidlertid, at personer, der er medlem af en a-kasse, også skal

indbetale efterlønsbidrag i en given årrække for at opnå ret til

efterløn. Baseret på en optælling af indbetalte efterlønsbidrag

er det således allerede nu muligt at opgøre, hvor mange perso-

ner i årgangene før efterlønsalderen der potentielt har mulighed

for at opfylde reglerne for efterfølgende at opnå adgang til

efterløn. Nærværende fremskrivning tager udgangspunkt i en

sådan optælling.

Endvidere tages der bl.a. også højde for, at

nogle af dem, der indbetaler efterlønsbidrag og dermed er

tilmeldt efterlønsordningen, træder ud af ordningen undervejs,

samt at ikke alle dem, der er berettiget til efterløn, vælger at

benytte sig af efterlønsordningen.

Reglerne for at opnå ret til efterløn er ganske komplicerede og

afhænger af, hvornår man er født. Med velfærdsaftalen, der blev

indgået i 2006, skal man med virkning fra 2008 som hovedregel

indbetale efterlønsbidrag i 30 år, og den første indbetaling skal

ske senest i det år, man fylder 30 år. De fødselsårgange, som er

født før 1978, kan som udgangspunkt ikke nå at opfylde hoved-

reglen, og der er derfor indført en række overgangsregler, som

sikrer lempeligere krav for disse årgange, jf. boks II.3.

Skift i

fremskrivnings-

metode

Efterlønnens

optjeningskrav

afhænger af

fødselsår

AK-Samvirke (2011) har tidligere anvendt en tilsvarende metode

til at opgøre antallet af efterlønsmodtagere fremadrettet.

188

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

Boks II.3

Regler for at opnå efterlønsret

Efterlønsordningen blev indført i 1979 som en rettighed for personer i alderen 60-

66 år, der havde været medlem af en a-kasse i fem af de seneste ti år. I 1980 og

1992 blev adgangskriterierne strammet, således at varigheden af a-kassemedlem-

skabet blev forøget til 20 år ud af de seneste 25 år.

Med efterlønsreformen, der fik virkning fra 1. juli 1999, blev efterlønsordningen

bidragspligtig, idet a-kassebidraget blev opdelt i en forsikringsdel og en efterløns-

bidragsdel. Herefter kan man være medlem af en a-kasse uden at betale efterløns-

bidrag, men ikke omvendt. Endvidere blev bidragsperioden forøget til 25 år ud af

de seneste 30 år. Med en efterlønsalder på 60 år betød dette, at efterlønsbidragene

senest skulle startes som 35-årig. Denne aldersgrænse danner fortsat udgangs-

punkt for de nuværende overgangsregler. 1999-reformen betød samtidigt, at efter-

lønsperioden blev forkortet til 5 år med virkning fra 1. juli 2004, fordi folkepensi-

onsalderen blev nedsat til 65 år for personer født efter 30. juni 1939.

Velfærdsaftalen, der blev indgået i 2006, indebar en yderligere forlængelse af

indbetalingsperioden fra 25 år til 30 år med virkning fra 2008. Samtidigt skal

første indbetaling til efterlønsordningen ske senest, når man fylder 30 år med

virkning for personer født i 1978. Endvidere betyder velfærdsaftalen, at efterløns-

alderen forøges først fra 60 år til 62 år i perioden 2019-22 og derefter som følge af

indekseringsreglen yderligere hvert 5. år fra 2025, hvis restlevetiden for 60-årige

vokser. Kombinationen af kravet om 30 års indbetaling og kravet om første indbe-

taling som 30-årig betyder derfor, at man kan holde “pause” i indbetalingerne.

Årgangene tæt på efterlønsalderen har ikke kunnet nå at opfylde de voksende krav

om forøget varighed af medlemskab af efterlønsordningen. Stramningerne af

reglerne er derfor gennemført med henblik på fremtidige generationer, mens der

er indført overgangsregler, som sikrer lempeligere krav til ældre generationer.

Man kan derfor opdele de gældende regler for opnåelse af ret til efterløn i et ho-

vedkrav og en række overgangsregler. For at opfylde hovedkravet kræves, at man

opfylder kravene om 30 års indbetaling og første indbetaling som 30-årig.

(fortsættes)

189

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks II.3

Regler for at opnå efterlønsret, fortsat

Overgangsreglerne for aldersgrupper, der var over 30 år i 2008, kan opdeles i

følgende:

1) Personer født før 1. juli 1962 skal indbetale efterlønsbidrag uafbrudt frem til

efterlønsalderen (som er sat op til 62 år for de yngste, der når efterlønsalderen

i 2024). Disse årgange kan ikke opnå en samlet indbetalingsperiode på over

25 år, fordi de startede 1. juli 1999 med at indbetale.

2) Personer, der er født mellem 1. juli 1962 og 31. december 1975 (og således

var over 30 år i 2006), skal indbetale efterlønsbidrag uafbrudt fra 1. januar

2008 og frem til efterlønsalderen. Hvis personerne har indbetalt efterlønsbi-

drag, inden de er fyldt 35 år og inden 1. januar 2008 (dvs. førtidigt efter reg-

lerne i 1999-reformen), har de dog ret til bidragsfri perioder, der modsvarer

antallet af disse indbetalinger.

3) Personer, der er født mellem 1. juli 1969 og 31. december 1975 vil normalt

være på overgangsordningen i punkt 2), men på grund af indekseringsmeka-

nismen i velfærdsaftalen kan personer i disse aldersgrupper også nå at opfylde

hovedreglen om både 30 års indbetaling og indbetalinger senest som 30-årig

(periodens starttidspunkt fastlægges ved, at 1. juli 1999 er første gang, der kan

indbetales efterlønsbidrag). Personer, der opfylder hovedreglen, behøver ikke

have uafbrudte indbetalinger.

4) Personer født i perioden fra 1. januar 1976 til december 1977 skal indbetale

efterlønsbidrag, når de bliver 32 år (dvs. i 2008 eller 2009). De skal endvidere

have 30 års indbetalinger, inden de kan opnå efterlønsret. Dvs. disse alders-

grupper har mulighed for mindst 2�½ år “pause” i indbetalingerne.

Markant fald

i tilmeldingen

til efterløns-

ordningen …

Med udgangspunkt i efterlønsreglerne kan man tælle, hvor

mange i hver årgang som indbetaler efterlønsbidrag og

dermed er tilmeldt efterlønsordningen. Der er en klar ten-

dens til, at andelen af personer, som er tilmeldt efterløns-

ordningen i en årgang, er mindre, jo yngre årgangen er, og

mens mere end 65 pct. af personerne født i begyndelsen af

1950’erne er tilmeldt ordningen, er mindre end 55 pct.

tilmeldt blandt de personer, som er født i slutningen af

1970’erne, jf. figur II.13.

Personer, der er født mellem 1. juli 1969 og 31. december

1977, vil som udgangspunkt være omfattet af overgangs-

ordningen, men som følge af velfærdsaftalens indekse-

ringsmekanisme kan de personer, som har indbetalt til

efterlønsordningen senest som 30-årige, dog også nå at

… men flere kan

potentielt nå at

tilmelde sig

190

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

opfylde hovedreglen, selvom de ikke opfylder reglerne i

overgangsordningen. Med andre ord kan denne gruppe

fortsat nå at tilmelde sig efterlønsordningen ved at betale

efterlønsbidrag og dermed blive berettiget til efterløn. I

fremskrivningen medregnes disse personer som tilmeldte, jf.

figur II.13. Fuld medregning må betragtes som et overkants-

skøn, mens ingen medregning omvendt vil undervurdere

antallet. Det vil imidlertid kun have effekt på antallet af

efterlønsmodtagere i perioden fra 2033, hvor årgang 1969

kan gå på efterløn som 64-årige, og til 2047, hvor årgang

1977 er på efterlønnens sidste år.

Figur II.13

0.75

0.70

0.65

0.60

0.55

0.50

0.45

0.40

1950

Den gennemsnitlige tilmeldingsgrad til efter-

lønsordningen fordelt på fødselsårgange

Potentiel tilmeldingsgrad

Tilmeldingsgrad

1955

1960

1965

1970

1975

Anm.: Tilmeldingsgraden angiver, hvor stor en andel af hver årgang som

fortsat har mulighed for at opnå adgang til efterløn, når der

korrigeres for muligheden for bidragsfri perioder, pause i indbeta-

lingerne og velfærdsaftalens indekseringsmekanisme. Tilmel-

dingsgraderne er opgjort i 2008 og 2009.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta og Pensionsstyrelsen.

Frafald

fra efterløns-

ordningen …

Nogle af de personer, som er tilmeldt efterlønsordningen,

vil udtræde af ordningen undervejs. Det kan skyldes død og

udvandring, men også at den enkelte forlader arbejds-

markedet for at gå på førtidspension. Endelig er der også

nogle, som af andre grunde ophører med at betale efterløns-

bidrag uden at have bidragsfri perioder eller adgang til

191

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

pauser. Det er således nødvendigt at skønne over, hvor

mange efterlønstilmeldte i hver årgang som udtræder af

ordningen, inden de kan få et efterlønsbevis.

… som følge af

dødsfald,

udvandring osv.

I fremskrivningen indregnes frafald som følge af død og

udvandring ved at anvende de døds- og udvandringssand-

synligheder blandt efterlønstilmeldte fordelt på køn, uddan-

nelse og alder, som ligger til grund for DREAMs seneste

befolkningsfremskrivning. Det forudsættes således, at

dødeligheden falder fremadrettet, mens udvandringen vil

stige. Endvidere tages der højde for, at nogle af de, der

genindvandrer til Danmark, fortsat har mulighed for at

bevare efterlønsretten. Det akkumulerede frafald til førtids-

pension for hver årgang er beregnet under antagelse af, at

den fremtidige aldersspecifikke overgang til førtidspension

er konstant på tværs af fødselsårgange blandt tilmeldte til

efterløn. Endelig er det øvrige frafald beregnet som andelen

af de efterlønstilmeldte i hvert alderstrin i 2002, der ophører

med at betale efterlønsbidrag i de efterfølgende syv år, og

som ikke er døde, udvandrede eller overgået til førtidspen-

sion. Det akkumulerede øvrige frafald for hver årgang er

dernæst beregnet ved at antage, at det aldersspecifikke

frafald er det samme på tværs af generationer. Resultaterne

er, at ca. 27 pct. af de efterlønstilmeldte i årgang 1979

ventes at falde fra efterlønsordningen, inden de når efter-

lønsalderen, jf. figur II.14.

192

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

Figur II.14

Pct.

1950

1955

1960

1965

1970

1975

Det gennemsnitlige frafald frem til efterløns-

alderen fordelt på fødselsårgange

Død

Udvandring

Førtidspension

Frivilligt

Anm.: Figuren angiver det akkumulerede frafald umiddelbart før den

først mulige efterlønsalder for hver fødselsårgang. Ved beregnin-

gen af frafaldet tages der højde for, at efterlønsalderen kan være

forskellig på tværs af fødselsårgange.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta og Pensionsstyrelsen.

De potentielle

efterlønsmodtagere

Ved at tage højde for frafaldet blandt de efterlønstilmeldte

kan man opgøre, hvor mange personer der potentielt har

mulighed for at gå på efterløn. Med undtagelse af de store

generationer fra 1960’erne er der en klar tendens til, at

antallet af potentielle efterlønsmodtagere er faldende over

generationer, både fordi fremtidige generationer er mindre,

og fordi andelen af tilmeldte til efterlønsordningen i en

årgang er aftagende. Mens der i årgang 1950 er knap 46.000

personer, som har mulighed for at gå på efterløn, forventes

der kun godt at være 28.000 personer i årgang 1979, jf. figur

II.15a. Tilsvarende kan man opgøre, hvor mange efterløns-

modtagere som fremadrettet har mulighed for at være på

efterløn i hvert kalenderår, når der tages højde for, at der

som følge af velfærdsaftalen kan være et forskelligt antal

årgange på efterløn i forskellige år. Det skyldes, at der i de

år, hvor efterlønsalderen forøges, er færre samtidige årgan-

ge på efterløn. Denne effekt er særligt markant fra 2019 til

2025. I de kommende år er der udsigt til et markant fald i

antallet af potentielle efterlønsmodtagere, og hvor der i

193

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

2010 var godt 248.000 potentielle efterlønsmodtagere,

ventes antallet at falde til godt 118.000 personer i 2022,

hvor der som følge af velfærdsaftalen kun er fire årgange på

efterløn, jf. figur II.15b. I takt med at de store årgange fra

1960’erne får mulighed for at gå på efterløn, ventes antallet

at stige til godt 164.000 personer i 2029, hvorefter det igen

vil falde og frem mod 2045 ligge på mellem 120.000-

140.000 personer.

Figur II.15a Potentielle efterlønsmod- Figur II.15b Antallet af potentielle

tagere i hver fødselsår-

efterlønsmodtagere i hvert

gang

kalenderår

1.000 pers. i årgang

Antal af potentielle efterlønsmodtagere

Andel af potentielle efterlønsmodtagere (h.akse)

Andel i årgang

0.75

1.000 pers.

260

240

0.65

220

200

0.55

180

160

0.45

140

120

1950

1955

1960

1965

1970

1975

0.35

100

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

Anm.: Potentielle efterlønsmodtagere omfatter ikke personer, som er berettiget via fortrydelsesordnin-

gen.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerdata og DREAM.

194

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

Udnyttelsen af

efterlønsordningen

Ved fremskrivningen tages der højde for, at ikke alle personer,

der er berettiget til efterløn, vælger at benytte sig af efterløns-

ordningen. I fremskrivningen tages udgangspunkt i de senest

observerede udnyttelsesgrader fordelt på køn, alder og uddan-

nelse. Fremadrettet må det dog forventes, at udnyttelsen vil

udvikle sig anderledes end i dag, og det skyldes især effekten af

følgende faktorer:

•

Bortfald af det midlertidige skattenedslag for seniorer

Øget selvfinansieringsgrad ved efterløn

Stigende pensionsformuer

Ændringer i den forventede pensionsperiode

I fremskrivningen korrigeres udnyttelsesgraderne derfor for den

anslåede effekt af disse faktorer. Nedenfor gennemgås hver af

disse faktorer nærmere, herunder hvordan effekten af hver

enkelt faktor er indregnet i fremskrivningen.

Det midlertidige

skattenedslag for

seniorer

For personer født i perioden 1946-1952, som har været i fuld-

tidsbeskæftigelse fra 60 års alderen og frem til folkepensionsal-

deren og har haft et indkomstgrundlag på under 550.000 kr.

(2008-niveau) i gennemsnit for de tre år, hvor de fyldte 57-59 år,

er der indført et skattenedslag, som maksimalt kan andrage

100.000 kr. (2008-niveau). Det giver disse årgange en øget

tilskyndelse til at blive længere på arbejdsmarkedet frem for at

gå på efterløn. Da ordningen planlægges afviklet for personer

født efter 1952, må man derfor forvente, at udnyttelsesgraden

gradvist øges i takt med, at skattenedslaget udfases. I perioden

2010-2012, hvor fem årgange er omfattet af ordningen og den

dermed er fuldt indfaset, antages skattenedslaget at reducere

udnyttelsesgraden med 2 pct.point. I perioden 2013-2016 sker

der en gradvis udfasning af ordningen, og i 2017 er ordningen

fuldt udfaset. I fremskrivningen forudsættes således, at udnyttel-

sesgraden gradvist hæves med i alt 2 pct.point i perioden 2013-

2017, hvorefter den fastholdes på det nye niveau. Ændringerne

er endvidere antaget at være jævnt fordelt over alle køns-,

uddannelses- og aldersgrupper.

Som led i først efterlønsreformen, der trådte i kraft 1. juli 1999,

og senere velfærdsaftalen fra 2006 er der indført en væsentlig

forlængelse af indbetalingsperioden til efterlønsordningen. Det

medfører, at kommende generationer af mulige efterlønsmodta-

195

Øget

selvfinansiering

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

gere selv skal betale en større del af udgiften til efterløn (eller

skattefri præmie) end de nuværende efterlønsmodtagere, og det

må forventes at have to effekter.

På den ene side medfører det,

at færre blandt de yngre generationer tilmelder sig efterlønsord-

ningen end i de ældre generationer. Da der er en betydelig udgift

til ordningen, må det forventes, at de, der tilmelder sig, i højere

grad har tænkt sig at benytte ordningen (frem for at få skattefri

præmie). Den fulde effekt af øget selvfinansiering af efterlønnen

på udnyttelsen vil formentligt først slå igennem for de personer,

som går på efterløn i 2032 (personer født i 1969), idet alle

tidligere årgange før denne har fået rabat i form af færre indbeta-

lingsår og dermed har en lavere selvfinansiering. I fremskriv-

ningen antages derfor, at udnyttelsen af efterlønsordningen

gradvist stiger med i alt 5 pct.point frem til og med 2032, hvor-

efter den fastholdes på det nye niveau.

Større

pensionsformuer i

fremtiden

Da arbejdsmarkedspensionerne på LO/DA-området gradvist

blev indført fra 1991 og først fra omkring 2010 har nået det

nuværende niveau på 12 pct., vil fremtidige generationer af

potentielle efterlønsmodtagere have en gradvist større opspa-

ringsbaserede pensionsordninger, som modregnes ved tilbage-

trækning i efterlønnens første to år, selv hvis de ikke udbetales.

Man må derfor forvente, at en større del af de efterlønsberettige-

de fremadrettet vælger at udskyde tilbagetrækningen, især til

efter efterlønnens første to år. På den anden side vil indkomst-

og formueeffekten af øget pensionsformue trække i retning af

tidligere tilbagetrækning, således at personer, som ikke ville

have udnyttet efterlønnen med lavere formue, begynder at

trække sig tidligere tilbage og udnytter de tre års efterløn, hvor

der ikke er pensionsmodregning. I fremskrivningen forudsættes

det derfor, at der frem til 2040 gradvist er flere, der vil gå på

efterløn i efterlønnens tredje år, dels fordi flere udskyder tilbage-

trækningstidspunktet fra efterlønnens første to år til efterlønnens

tredje år, og dels fordi flere vælger at gå på efterløn i det hele

taget som følge af øget formue. Samlet set giver det anledning til

et fald i den gennemsnitlige udnyttelsesgrad på 1 pct.point i

2040. De bagvedliggende beregninger er beskrevet i boks II.4.

Reduktionen af skatteværdien af de ligningsmæssige fradrag, som

gennemføres i perioden 2012-2019, indebærer en yderligere stig-

ning i selvfinansieringen af efterlønnen.

196

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

Boks II.4

Effekten af voksende pensionsformuer

Voksende pensionsformuer skønnes at reducere efterlønsudnyttelsen med om-

kring 1 pct. point. Det skyldes dels en øget udskydelse af tilbagetrækningstids-

punktet fra efterlønnens første år til efterlønnens tredje år, hvor der ikke er pensi-

onsmodregning i efterlønnen, dels at flere vælger at gå på efterløn i det hele taget

som følge af øget pensionsformue.

Ændringerne i udnyttelsen af efterlønnen som følge af voksende pensionsopspa-

ring er beregnet i to trin. Først ved en modellering af individuelle pensionsopspa-

ring som de forventes at udvikle sig frem mod 2040. Dernæst en vægtning af

tilbagetrækningsadfærden i 2008 med de forventede pensionsformuer.

Fremtidige pensionsopsparinger

Modelleringen af de fremtidige pensionsformuer er lavet på DREAMs model for

sammensatte livsforløb. Modellen består af paneldata, der er koblet sammen til

hele livsforløb. Modellen er af samme type som den, der blev anvendt af Vel-

færdskommissionen og i Finansministeriets livsforløbsberegninger.

De sammensatte livsforløb danner grundlag for en modellering af pensionsformu-

er, der er opdelt i arbejdsgiveradministrerede og privatadministrerede pensionsop-

sparinger samt ATP. Desuden skelnes mellem kapitalpension, ratepension og

livrente.

Det antages, at 5 pct. af pensionsindbetalingerne anvendes til administration og 20

pct. anvendes til forsikring. Nominel rente, inflation og vækst antages til hen-

holdsvis 5,6 pct., 1,75 pct. og 2 pct. Overlevelsessandsynligheder beregnes på

baggrund af DREAMs seneste befolkningsprognose. Det antages endvidere, at

pensionsindbetalingerne er foretaget med henblik på en pensionsalder ved 70 år

og en efterlønsalder ved 65 år.

Pensionsindbetalinger antages at være som i perioden 2005 til 2007. Dog er pen-

sionsindbetalingerne for LO/DA-området hævet med 11 pct., svarende til en gene-

rel forhøjelse af pensionsindbetalingerne fra 10.8 pct. til 12 pct. LO/DA-området

er i analysen defineret som en række specifikke uddannelsesgrupper.

(fortsættes)

197

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks II.4

Effekten af voksende pensionsformuer, fortsat

Fremskrivning af tilbagetrækningsadfærden

Tilbagetrækningsadfærden fremskrives ved at vægte registerdata for 2008, så

fordelingen af pensionsformuer svarer til den forventede fremtidige fordeling.

Vægtene laves ved hjælp af antalstabeller, både for de sammenkoblede paneldata

og for registerdata i 2008.

De sammensatte livsforløb og registerdata for 2008 er kategoriseret efter pensi-

onsformue, skattepligtig indkomst, uddannelse, alder og køn, hvor hver gruppe

repræsenterer 25 personer eller flere i stikprøven.

Forventet antal år

på pension

Den forventede periode på pension forventes at stige frem til

2018, fordi den forventede restlevetid for ældre stiger samtidigt

med, at pensionsalderen ligger fast. Denne forøgelse af den

forventede pensionsperiode må alt andet lige forventes at give

anledning til, at flere ønsker at blive længere på arbejdsmarkedet

på grund af bl.a. sund aldring. Dette trækker derfor i retning af

en gradvist lavere udnyttelsesgrad af efterlønnen frem mod

2019. Fra 2019 og fremefter vender tendensen, fordi efterlønsal-

deren vokser væsentligt hurtigere end den forventede restlevetid

i denne periode. Man må derfor forvente, at der kommer en

tendens til gradvist stigende udnyttelse af efterlønnen. I frem-

skrivningen antages derfor, at udnyttelsen af efterlønnen udsky-

des med et kvart år, hver gang den forventede pensionsperiode

stiger med 1 år, og omvendt, når den forventede pensionsperio-

de falder.

Fremskrivningen indebærer, at udnyttelsesgraderne falder

en smule frem til 2018, jf. figur II.16a og figur II.16b. Det

er et resultat af en række effekter, der trækker i hver sin

retning. På den ene side trækker afviklingen af det midlerti-

dige skattenedslag og den forøgede selvfinansiering i ret-

ning af en øget udnyttelsesgrad, mens voksende pensions-

formuer og især udvidelsen af den forventede pensionsperi-

ode på den anden side trækker udnyttelsesgraden nedad. Fra

2019 og frem ventes en markant stigning i udnyttelsesgra-

den. Det hænger sammen med den fortsatte stigning i selv-

finansieringsgraden og reduktionen af den forventede

pensionsperiode som følge af velfærdsaftalens forøgelse af

efterlønsalderen, hvilket trækket udnyttelsesgraden væsent-

Den anvendte

udnyttelse i

fremskrivningen

198

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

ligt opad. Effekten herfra modvirkes dog delvist af effekten

fra voksende pensionsformuer og et stigende uddannelses-

niveau i befolkningen.

Figur II.16a Den gennemsnitlige udnyt- Figur II.16b Den gennemsnitlige ud-

telsesgrad af efterlønnen

nyttelsesgrad af efterløn-

fordelt på fødselsårgange

nen i hvert kalenderår

0.70

0.65

0.60

0.55

0.50

0.45

1950

0.70

0.65

0.60

0.55

0.50

0.45

2010

1955

1960

1965

1970

1975

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

Anm.: Udnyttelsesgraden angiver, hvor stor en andel af de efterlønsberettigede, som rent faktisk

benytter sig af efterlønsordningen. “Takkerne” i fremskrivningen hænger sammen med de

løbende ændringer af efterløns- og folkepensionsalderen som følge af velfærdsaftalen og de

deraf følgende ændringer i udnyttelsesgraden, fordi den forventede pensionsperiode ændrer sig.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerdata og DREAM.

199

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Effekten af

fortrydelses-

ordningen

Som en del af velfærdsaftalen blev der samtidigt indført en

fortrydelsesordning, som går ud på at sikre lempeligere

adgang til efterløn for a-kassemedlemmer, der er stoppet

med at indbetale efterlønsbidrag før tid, eller i første om-

gang ikke har indbetalt til efterlønsordningen. Fortrydelses-

ordningen giver mulighed for, at personer, der har uafbrudt

a-kassemedlemskab siden 1. januar 1997, kan tilmelde sig

efterlønsordningen indtil 15 år før efterlønsalderen. For

personer født 1. januar 1973 eller senere kræves dog uaf-

brudt a-kassemedlemskab siden det 24. år. På baggrund af

en statistisk analyse antages for hver årgang i fremskrivnin-

gen, at 12 pct. af de ikke-efterlønstilmeldte, som kan nå at

opfylde kravene i fortrydelsesordningen, er berettiget til

efterløn gennem fortrydelsesordningen. Endvidere antages,

at halvdelen af dem, som frivilligt træder ud af efterløns-

ordningen undervejs, efterfølgende benytter sig af fortrydel-

sesordningen. Det antages endelig, at de, der er efterlønsbe-

rettigede gennem fortrydelsesordningen, benytter sig af

ordningen i samme omfang som de, der er tilmeldt via den

ordinære ordning. Fortrydelsesordningen giver dermed

anledning til en forøgelse af antallet af efterlønsmodtagere

med omkring 4.000 personer hvert år fra 2035 og frem, jf.

figur II.17.

Figur II.17

1.000 pers.

2010

Antallet af personer, der benytter sig af

fortrydelsesordningen

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta og DREAM.

200

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

Antallet af

efterlønnere falder

fremover

Fremskrivningen viser, at der er udsigt til et væsentligt fald

i antallet af efterlønsmodtagere fremadrettet, jf. figur II.18.

Antallet af efterlønsmodtagere ventes at falde fra knap

124.000 personer i 2010 til godt 54.000 personer i 2023,

hvor der som følge af velfærdsaftalens forøgelse af efter-

lønsalderen ikke er fem fulde årgange på efterløn samtidig.

Frem til 2030 ventes antallet at efterlønsmodtagere at stige

gradvist til 105.000 personer, hvilket bl.a. hænger sammen

med, at de store generationer fra 1960’erne begynder at

trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet. Herefter er der

udsigt til et fald i antallet af efterlønsmodtagere, og frem

mod 2045 vil der således være mellem 70.000-95.000

personer på efterløn. Udviklingen i antallet af efterlønsmod-

tagere fremadrettet skyldes dels den demografiske udvik-

ling, dels at andelen af befolkningen, der har indbetalt

efterlønsbidrag og dermed er berettiget til efterløn, er faldet.

I modsat retning trækker den ventede stigning i udnyttelsen

af efterlønsordningen blandt de efterlønsberettigede.

Figur II.18

1.000 pers.

150

Antallet af efterlønsmodtagere

Helårsefterlønsmodtagere

Efterlønsmodtagere målt i hoveder

125

100

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta og DREAM.

201

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Kvinder fortsat i

overtal

Fremskrivningen viser endvidere, at der også fremadrettet

vil være flest kvinder på efterløn, jf. figur II.19. Kvindernes

andel af efterlønsmodtagerne vil vokse en smule fra 56 pct.

i dag til 58 pct. i 2045.

Figur II.19

Pct.

1985

Efterlønsmodtagere fordelt på køn

Mænd

Kvinder

1995

2005

2015

2025

2035

2045

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta og DREAM.

Færre ufaglærte og

flere med

videregående

uddannelser på

efterløn

Fremskrivningen peger samtidigt på, at der i de kommende

år er udsigt til, at efterlønsmodtagernes uddannelsesmæssi-

ge sammensætning vil ændre sig. I dag er ca. 35 pct. af

efterlønsmodtagerne ufaglærte, men fremadrettet falder

andelen gradvist, og i 2045 ventes der kun at være ca. 19

pct. af efterlønsmodtagerne, som er ufaglærte, jf. figur

II.20a. Det skyldes først og fremmest, at der er en lavere

andel af ufaglærte i de yngste årgange, og at færre af dem i

dag betaler efterlønsbidrag end i de ældre generationer, jf.

figur II.20b. Omvendt ventes andelen af efterlønsmodtager-

ne, som har en videregående uddannelse, at stige fra godt 19

pct. i dag til knap 36 pct. i 2045. Andelen af efterlønsmod-

tagerne, der er faglærte, ventes at være på nogenlunde

samme niveau fremover.

Denne udvikling indebærer samtidigt, at ufaglærte fremover

er underrepræsenteret blandt efterlønsmodtagerne i forhold

til deres andel af hele befolkningen i efterlønsaldrene, mens

Relativt mange

faglærte på efterløn

202

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

personer med en videregående uddannelse ventes at være

repræsenteret i nogenlunde samme omfang blandt efter-

lønsmodtagere som blandt befolkningen som helhed, jf.

figur II.20b. Endelig ventes faglærte fortsat at være kraftigt

og i stigende grad overrepræsenteret blandt efterlønsmodta-

gerne. Fra at være en ordning for ufaglærte ventes efter-

lønsordningen således at blive en ordning primært for

personer med en erhvervskompetencegivende uddannelse.

Figur II.20a Efterlønsmodtagere

fordelt på uddannelse

Figur II.20b Efterlønsmodtageres

uddannelsesfordeling

forhold til hele befolknin-

gen i efterlønsaldrene

Indeks

1.6

1.4

1.2

Grundskole

KVU

Gymnasial

MVU

Erhvervsfaglig

LVU

Pct.

100

1995

2005

2015

Grundskole

Gymnasial

KVU

MVU

2025

2035

Erhvervsfaglig

LVU

2045

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0.0

1995

2005

2015

2025

2035

2045

Anm.: Indekset angiver andelen af efterlønsmodtagerne i forhold til andelen af befolkningen i efter-

lønsalderen. Et indeks under en betyder, at uddannelsesgruppen er underrepræsenteret blandt

efterlønsmodtagerne, mens et indeks over en omvendt betyder, at uddannelsesgruppen er

overrepræsenteret blandt efterlønsmodtagerne.

Kilde: DREAM, Danmarks Statistik og egne beregninger.

203

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Sammenligning

med tidligere

fremskrivning:

færre på efterløn

Sammenlignet med fremskrivningen af antallet af efterløns-

modtagere, der bl.a. lå til grund for analyserne i Dansk Øko-

nomi, forår 2010, giver nærværende fremskrivning anledning

til en nedjustering af antal efterlønsmodtagere. Nedjusteringen

sker med det samme og udgør i langt de fleste år mellem

15.000 og 20.000 personer, jf. tabel II.4 og figur II.21. Mere

end 2/3 af nedjusteringen skyldes skift i den anvendte frem-

skrivningsmetode. Som nævnt var den tidligere fremskrivning

baseret på en forudsætning om, at den samme andel af de

fremtidige generationer (fordelt på køn, alder og uddannelses-

gruppe) ville benytte sig af efterlønsordningen som i frem-

skrivningens basisår. Den tog således hverken højde for, at en

væsentligt lavere andel blandt de yngre generationer er tilmeldt

efterlønsordningen, eller at udnyttelsen af efterlønsordningen

formentligt ændrer sig i et fremadrettet perspektiv. Mere end

1/5 af nedjusteringen kan tilskrives, at nærværende fremskriv-

ning er baseret på nyere tal for især antal efterlønsberettigede

og udnyttelsesgraderne. Endelig kan kun en beskeden del af

forskellen henføres til, at nærværende fremskrivning er baseret

på nyere befolknings- og uddannelsesfremskrivninger.

Tabel II.4

Dekomponering af forskel mellem nærværende og tidligere frem-

skrivning af antal efterlønsmodtagere

2015

2025

2035

2045

---------------- Antal ----------------

Forskel i antal efterlønsmodtagere

-20.597 -13.955 -19.972 -18.931

----------- Pct. af forskel -----------

Heraf:

Nye data for tilmelding, udnyttelse og

25,0

22,6

22,2

25,8

frafald

Ny befolkningsfremskrivning

-0,2

2,0

2,7

5,9

Ny fremskrivningsmetode

75,2

76,9

75,1

68,3

Kilde: DREAM og egne beregninger.

204

II.6 Efterlønsmodtagerne fremover

Følsomheds-

beregning af

centrale

forudsætninger

Fremskrivningen af antallet af efterlønsmodtagere er for-

bundet med en betydelig usikkerhed, som først og fremmest

knytter sig til de bagvedliggende forudsætninger vedrørende

tilmeldingen til, frafaldet fra og udnyttelsen af efterlønsord-

ningen. For at illustrere usikkerheden på fremskrivningen er

der foretaget en række alternative fremskrivninger, som

viser effekten på antallet af efterlønsmodtagere af at ændre

på forudsætningerne. Hvis de personer i årgangene 1969-77,

der potentielt kan nå at blive efterlønsberettigede, og som er

fuldt medregnet i grundforløbet, ikke medregnes i frem-

skrivningen, giver det anledning til en midlertidig effekt på

antallet af efterlønsmodtagere i perioden 2033-47. I 2045,

hvor fem af årgangene er i efterlønsaldrene, vil antallet af

efterlønsmodtagere være knap 4.000 personer lavere end i

grundforløbet. En stigning i frafaldet til efterlønsordningen

med 0,2 pct.point i hvert år fra 30-årsalderen og frem til

efterlønsalderen (svarer til, at ca. 6-7 pct. flere 30-årige

efterlønstilmeldte vil falde fra efterlønsordningen, inden de

når efterlønsalderen), vil på sigt medføre en reduktion af

antallet af efterlønsmodtagere på knap 3.500 personer. Hvis

frafaldet alternativt reduceres med 0,2 pct.point i hvert

alderstrin, vil det omvendt give anledning til en tilsvarende

stigning i antallet af efterlønsmodtagere. Fremskrivningsre-

sultatet er således ikke særligt følsomt over for ændrede

forudsætninger vedrørende frafaldet fra efterlønsordningen.

Skønnet over antallet af efterlønsmodtagere afhænger derimod

i høj grad af valget af forudsætninger vedrørende udnyttelses-

graden af efterlønnen. Hvis de køns- og uddannelsesfordelte

udnyttelsesgrader fastholdes på 2010-niveau, medfører det en

reduktion af antallet af efterlønsmodtagere med omkring

20.000 personer på længere sigt. Den gennemsnitlige udnyttel-

sesgrad i dette scenario er omkring 15 pct.point lavere end i

grundforløbet. Antages alternativt at den gennemsnitlige

udnyttelsesgrad er 2 pct.point højere end i grundforløbet, vil

det på sigt give anledning til, at antallet af efterlønsmodtagere

stiger med omkring 2.500 personer.

Udnyttelsesgrader

er centrale

205

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Alternative antagelsers indvirkning på antallet af efterlønsmodtagere

2015

2025

2035

2045

----------------- Antal -----------------

Ingen medregning af personer, som potentielt

-736

-3.808

fortsat kan nå at opfylde efterlønsregler

0,2 pct.pct. højere frafald i hvert alderstrin

-548 -1.410 -2.644 -3.461

0,2 pct.pct. lavere frafald i hvert alderstrin

551

1.439

2.750

3.660

Konstante køns- og uddannelsesfordelte

-518 -7.055 -19.722 -20.378

udnyttelsesgrader

2 pct.point højere udnyttelsesgrader

4.364 2.387

2.699

2.402

Kilde: DREAM og egne beregninger.

Tabel II.5

Sammenligning

med regeringens

fremskrivning

Nærværende fremskrivning kan sammenholdes med regerin-

gens seneste fremskrivning af antal efterlønsmodtagere, som

blev offentliggjort i april 2011 med

Reformpakken 2020.

Ud-

viklingen i antallet af efterlønsmodtagere i de to fremskrivnin-

ger følger hinanden ganske tæt, og i langt de fleste år er forskel-

len i skønnene på mindre end 5.000 personer, jf. figur II.21.

Regeringens fremskrivning baserer sig da også på nogenlunde

den samme metodemæssige tilgang, som ligger til grund for

nærværende fremskrivning. Der er dog alligevel en række

forskelle med hensyn til flere af de konkrete antagelser, som

anvendes i de to fremskrivninger. Det drejer sig først og frem-

mest om antagelserne vedrørende frafaldet fra og udnyttelsen af

efterlønsordningen. I regeringens fremskrivning antages frafal-

det at være noget lavere end i denne fremskrivning, og det

skyldes primært, at regeringen ikke tager højde for frivilligt

frafald fra efterlønsordningen. Det trækker isoleret set i retning

af, at regeringen får flere efterlønsmodtagere end i denne

fremskrivning. På den anden side antages i denne fremskriv-

ning en noget højere udnyttelsesgrad af efterlønsordningen

fremadrettet end i regeringens fremskrivning. Det trækker

omvendt i retning af, at nærværende fremskrivning giver

anledning til et højere antal efterlønsmodtagere end i regerin-

gens fremskrivning. I mange tilfælde er det dog særdeles

vanskeligt at fastslå, hvad den mest rimelige antagelse i frem-

skrivningen ville være. Man bør derfor heller ikke hæfte sig for

meget ved mindre forskelle i vurderingen af antal efterløns-

modtagere på længere sigt.

206

II.7 Ændret pensionsalder

Figur II.21

Antallet af efterlønsmodtagere

1.000 pers.

175

Nærværende fremskrivning

Regeringens fremskrivning (2020-planen)

Tidligere fremskrivning

150

125

100

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

Anm.: Forskellen mellem den tidligere og den nærværende fremskriv-

ning allerede i 2010 skyldes, at den tidligere fremskrivning tager

udgangspunkt i data fra 2006.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registerda-

ta, DREAM og regeringens 2020-plan.

II.7 Ændret pensionsalder

Velfærdsaftalen

fastlægger det

langsigtede mål for

pensionsalderen

Velfærdsaftalens regulering af pensionsaldrene er det helt

afgørende element i den lovgivning, som skal sikre finansie-

ringen af det danske offentlige pensionssystem i en situation

med stigende levetid for den ældre del af befolkningen. Set i

et internationalt perspektiv er velfærdsaftalen et udtryk for,

at Danmark på et relativt tidligt tidspunkt har taget initiativ

til at imødegå disse fremtidige udfordringer ved både at

fastlægge et langsigtet mål for den forventede pensionsperi-

ode og en mekanisme til at sikre, at målet opfyldes. Aftalen

betyder imidlertid, at de laveste pensionsaldre ikke forøges

før 2019, hvilket er 24 år efter, at den markante stigning i

levetiden for ældre i Danmark satte ind. Velfærdsaftalen

forudsætter derfor, at den laveste pensionsalder forøges

væsentligt mere, end levetidsstigningen tilsiger i perioden

fra 2019 til ca. 2050. Det indebærer, som påpeget i afsnit

II.3, at der er et alvorligt troværdighedsproblem i pensions-

politikken. Herudover indebærer velfærdsaftalen en række

økonomiske uhensigtsmæssigheder, som følger af, at pensi-

onsaldrene ikke reguleres før 2019.

207

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Manglende

regulering af

pensionsaldre i de

kommende år

Den lange periode fra 1995 til 2018 uden regulering af

pensionsaldrene er medvirkende til, at antallet af pensioni-

ster vokser markant frem mod 2040. Baggrunden er dels, at

den enkelte pensionist i disse år har en længere forventet

pensionsperiode end pensionister i andre generationer, og

dels at det netop er nogle af danmarkshistoriens største

fødselsårgange, som trækker sig tilbage i de år, hvor efter-

løns- og pensionsalderen ikke reguleres. Det meget store

antal pensionister (relativt til arbejdsstyrken) bidrager til, at

de offentlige finanser i perioden frem mod 2040 gradvist

forværres. Dermed kan der ses frem til en meget lang perio-

de med stadigt stigende pres på de offentlige finanser og en

deraf følgende risiko for vedvarende underskud.

Den anden side af den langsomme regulering af de offentli-

ge pensionsaldre er, at den forbedring af den offentlige

økonomi, som følger af velfærdsaftalen, kommer meget

sent. Det indebærer en risiko for, at forbedringen ikke får

den størrelse, som forventes, og for at der i perioden op til

forbedringen bliver opbygget en offentlig gæld, som risike-

rer at nå for højt et niveau, selv hvis velfærdsaftalen er

tilstrækkelig til at sikre den finanspolitiske holdbarhed.

Disse problemstillinger er alle en konsekvens af, at regule-

ringen af den laveste offentlige pensionsalder i velfærdsaf-

talen ikke er afstemt med udviklingen i levetiden for den

ældre del af befolkningen før omkring 2050. For at opnå et

mål for størrelsen af disse generationsmæssige ubalancer er

der konstrueret et benchmark, hvor reguleringen af den

laveste pensionsalder, dvs. efterlønsalderen, gennemføres

således, at der sikres en generationsmæssig balance, hvor

alle generationer har samme forventede efterløns- og pensi-

onsperiode, og hvor de forventede pensioner kan finansie-

res. Sidstnævnte sikres ved at fastlægge den laveste forven-

tede pensionsalder således, at den forventede udvikling i de

offentlige udgifter og indtægter indebærer, at finanspolitik-

ken er holdbar. Forskellen mellem pensionsaldrene i hen-

holdsvis velfærdsaftalen og benchmarket er således dels

udtryk for den generationsmæssige omfordeling, der følger

af velfærdsaftalen, dels et udtryk for, at velfærdsaftalens

sene regulering betyder, at den finanspolitiske holdbarhed

ikke er sikret med velfærdsaftalen.

Reguleringen af

pensionsaldre

risikerer at

komme for sent

Holdbare finanser

og ens forventet

pensionsperiode for

kommende

pensionister …

208

II.7 Ændret pensionsalder

… kræver en

stigning i

pensionsalderen på

fire år fra 2012

Benchmarket indebærer, at efterlønsalderen skal forøges til 64

år fra 2012 og yderligere til 64�½ år inden 2018 (benchmarket

antager hele tiden fem års efterlønsperiode). De generationer,

der går på efterløn, inden velfærdsaftalens reguleringer af

pensionsaldrene starter, får således op til 4�½ år mere, end en

fair generationsmæssig fordeling af pensionsperioderne kan

finansiere. Omkring 2070 er forskellen reduceret til 1�½ år, jf.

figur II.22. Når der i hele forløbet frem til 2075 er højere

pensionsalder med den generationsmæssigt fair metode,

skyldes det, at forløbet med pensionsaldre fastlagt ved vel-

færdsaftalen ikke er tilstrækkeligt høje til at sikre holdbarhed,

jf. kapitel III. Resultatet er således, at der er behov for at

justere velfærdsaftalen både for at korrigere den generations-

mæssige balance i de pensionsperioder, der følger af aftalen,

og for at sikre den fremtidige finansiering af de offentlige

udgifter, så den sociale generationskontrakt bliver troværdig.

Figur II.22

Efterlønsalder ved velfærdsaftale og ved

samme forventede efterløns- og pensionspe-

riode for alle

Konstant pensionsperiode

År

Velfærdsaftale

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Anm.: Det antages, at tilbagetrækningsaldrene fastholdes på det givne

niveau, indtil de forøges med minimum et halvt år af gangen.

Den konstante pensionsperiode er konstrueret således, at den

sikrer finanspolitisk holdbarhed, mens forløbet med velfærdsafta-

len er uholdbart

Kilde: Egne beregninger på DREAM

209

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Aftale om

tilbagetræknings-

reform danner

udgangspunkt

Med udgangspunkt i diskussionen af den fair generations-

fordeling kontra velfærdsaftalen ses i dette afsnit på rege-

ringens udspil til tilbagetrækningsreform, som beskrevet i

Reformpakken 2020,

men afsnittet fokuserer primært på den

aftale om tilbagetrækningsreform, som blev indgået mellem

regeringspartierne, Dansk Folkeparti og Det radikale Ven-

stre den 13. maj 2011.

Det bemærkes, at det alene er de elementer i tilbagetræknings-

aftalen, som berører efterløn og pensionsalder, der er inddraget

i beregningerne. I aftalen indgår således både ændringer i

reglerne for modregning af arbejdsindkomst i folkepensionens

pensionstillæg og en ny seniorførtidspension. Effekten af disse

ændringer er ikke inddraget i beregningerne. Specielt vedrø-

rende seniorførtidspension er der grund til at tage forbehold,

idet denne ordning potentielt kan give anledning til en mærk-

bar stigning i de offentlige udgifter. Indførelsen af nye typer af

offentlige indkomstoverførselssystemer har historisk givet

anledning til stigninger i udgifterne, som har ligget væsentligt

over det niveau, som forventedes ved ordningens vedtagelse.

Dette gælder både for efterlønsordningen, overgangsydelsen,

arbejdsmarkedsorlovsordningerne og fleksydelsen.

Regeringens udspil til tilbagetrækningsreform fra foråret

2011 indeholder for det første en fremrykning af regulerin-

gen af pensionsaldrene med fem år i forhold til velfærdsaf-

talen, således at efterlønsalderen forøges med et halvt år om

året fra 2014 til 2017, og folkepensionsalderen hæves

tilsvarende i perioden fra 2019 til 2022. For det andet fore-

slås efterlønnen gradvist udfaset ved, at efterlønsalderen

forøges med virkning fra 2018. Udfasningen betyder, at

efterlønnen helt bortfalder i 2034. Fra 2035 følges indekse-

ringsreglen fra velfærdsaftalen med fem års forsinkelse, da

efterlønnen er afskaffet. Derfor indebærer udspillet om

afskaffelse af efterlønnen, at den tidligste offentlige pensi-

onsalder efter 2035 bliver forøget med 4�½ år i forhold til

velfærdsaftalen, jf. figur II.23.

Afskaffelsen af efterlønnen forhøjer den laveste pensionsalder

med fem år, mens de fem års forsinkelse af reguleringen indebæ-

rer, at reguleringen kommer “en gang bagefter” da der gennemfø-

res regulering hvert femte år. Med den aktuelle befolkningsfrem-

skrivning forventes en stigning på et halvt år hvert femte år.

Ikke alle dele af

aftalen er medtaget

Udspil om

afskaffelse af

efterløn hæver

pensionsaldre på

kort og langt sigt

210

II.7 Ændret pensionsalder

Figur II.23

År

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Udspil om afskaffelse af efterlønnen

Konstant pensionsperiode

Velfærdsaftalen

Tilbagtrækningsaftale 3 års efterløn

Laveste offentlige efterløns- eller pensions-

alder

Kilde: Egne beregninger.

Tilbagetræknings-

aftalen opnår

samme effekt på

kort sigt som

regeringens udspil

til fuld afskaffelse

af efterlønnen

Tilbagetrækningsaftalen indebærer, at efterlønsalderen for-

øges med et halvt år om året fra 2014 til 2017, samt at folke-

pensionsalderen hæves med et halvt år om året fra 2019 til

2022. Denne del af aftalen svarer således til første del af

regeringens udspil. Dermed svarer folkepensionsalderens

udvikling til regeringens udspil og indebærer, at stigningen fra

65 til 67 år kommer fem år tidligere end ifølge velfærdsafta-

len. Indekseringen af pensionsalderen ud over de 67 år følger

velfærdsaftalens stigninger. Fra 2028 er der således ikke

ændringer i folkepensionsalderen i forhold til velfærdsaften.

Efterlønsalderen hæves med et halvt år i 2018 og 2019 og

igen i 2022 og 2023, hvilket betyder, at efterlønsperioden for

de, der går på efterløn fra 2023, er tre år. Det betyder, at den

laveste efterlønsalder på langt sigt typisk vil være omkring to

år højere end i velfærdsaftalen, jf. figur II.23.

Herudover ændrer tilbagetrækningsaftalen på efterlønsydel-

sen og modregningsreglerne for pensionsopsparing. Efter-

lønsydelsen øges således, at den udgør 100 pct. af dagpen-

genes maksimumsbeløb, uanset hvornår efterlønsretten

udnyttes. Der indføres en skærpet modregning, som indebæ-

rer, at der sker modregning for pensionsformue, uanset

hvornår efterlønsretten udnyttes. Reduktionen i efterlønnen

forøges fra 60 pct. til 80 pct. af modregningsgrundlaget, og

211

Ændret

efterlønsydelse og

regler for

modregning af

opsparet pension …

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

det eksisterende bundfradrag på 13.800 kr. fjernes. Særreg-

len vedrørende modregning af pensionsydelse fra pensioner

med løbende ydelse, der er oprettet som led i et ansættelses-

forhold, fastholdes, men også for denne type pensionsord-

ning øges modregningen, således at den effektive modreg-

ningsprocent bliver 64 mod tidligere 50.

… er kun delvist

medtaget i

vurderingerne

De to ændringer på henholdsvis ydelse og modregning

virker modsatrettet for den enkelte efterlønsmodtager, og

nettoeffekten afhænger af størrelsen af pensionsopsparin-

gen. I de første år efter reformen er det forventningen, at

stigningen i ydelsen vil dominere den forøgede modregning

for de fleste efterlønsmodtagere, men gradvist vil den

stigende pensionsformue for fremtidige efterlønsmodtagere

føre til, at modregningseffekten vil dominere for de fleste

modtagere. Det har ikke været muligt at indregne effekter af

disse omlægninger af ydelsesstrukturen for de gennemsnit-

lige efterlønsydelser til beregningerne i dette kapitel.

Derimod lægges den forøgede modregning i alle tre efter-

lønsår til grund, når der skønnes over den fremtidige tilmel-

ding til efterlønsordningen og udmeldelseseffekten blandt

nuværende bidragsydere.

Såvel regeringens udspil som tilbagetrækningsaftalen frem-

rykker de første stigninger i de laveste offentlige pensions-

aldre i forhold til velfærdsaftalen. Dette er en bevægelse i

retning af et mere generationsmæssigt fair pensionssystem,

idet det begrænser den ekstra forventede pensionsperiode

for de generationer, som opnår offentlig pension i de nær-

mest kommende år. Endvidere er den laveste efterlønsalder

som følger af tilbagetrækningsaftalen stort set sammenfal-

dende med laveste efterlønsalder ved den generationsmæs-

sigt fair konstante pensionsperiode fra omkring 2038.

Omkring 2020 er efterlønsalderen ifølge tilbagetrækningsaf-

talen to år lavere end i det forløb, der giver alle generationer

samme forventede, offentligt støttede tilbagetrækningsperi-

ode, jf. figur II.23.

Tilbagetræknings-

aftalen giver bedre

generationsmæssig

balance

10)

Tilbagetrækningsaftalen blev offentliggjort umiddelbart før

deadline for nærværende afsnit.

212

II.7 Ændret pensionsalder

Aftalen giver stort

set samme

pensionsperiode

som den

pensionsprofil, der

sikrer holdbarhed

Tilbagetrækningsaftalen kommer således betydeligt tættere

på en generationsmæssigt fair pensionsfordeling end vel-

færdsaftalen, jf. figur II.24. Samtidig er den også tættere på

at sikre finansieringen af pensionerne, idet den finanspoliti-

ske holdbarhed forbedres. For de, der går på efterløn, vil det

dog fortsat gælde, at frem til omkring 2038 vil de generati-

oner, som trækker sig tilbage, kunne se frem til en lavere

forventet pensionsperiode end de generationer af pensioni-

ster, der trak sig tilbage tidligere. Faldet er dog mindre

markant end med velfærdsaftalen, fordi reguleringen sker

mere gradvist. For de, der går på folkepension uden at have

benyttet efterlønsordningen, er den forventede pensionspe-

riode på tværs af pensionistgenerationerne yderligere ud-

jævnet, fordi forkortelsen af efterlønsalderen indebærer, at

stigningen i folkepensionsalderen kan blive lavere uden, at

det forøger finansieringsbyrden ved de fremtidige pensions-

og efterlønsudbetalinger.

Figur II.24

År

Forventet pensionsperiode fra laveste offent-

lige pensionsalder

Tilbagetrækningsaftale 3 års efterløn

Konstant tilbagetrækningsperiode

Udspil om afskaffelse af efterløn

Velfærdsaftale

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Anm.: Den forventede pensionsperiode er beregnet efter årgangsmeto-

den, jf. boks II.1. Det antages, at tilbagetrækningsaldre fastholdes

på det givne niveau, indtil de forøges med minimum et halvt år af

gangen.

Kilde: Egne beregninger.

213

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Øget troværdighed

i pensions-

politikken med

tilbagetræknings-

aftalen

Tilbagetrækningsaftalen indebærer, at folketingsflertallet i

højere grad end med velfærdsaftalen påtager sig at gennem-

føre konkrete reduktioner af den forventede pensionsperiode

for generationer, der går på pension i de nærmest kommen-

de år. Folketingsflertallet lægger således op til i løbet af

relativt kort tid og gennem konkrete justeringer af pensions-

aldrene at bevæge den forventede efterløns- og pensionspe-

riode for nuværende generationer tæt på det niveau, som

fremtidige folketingsflertal ifølge aftalen forventes at gen-

nemføre for fremtidige generationer. Hermed lægger tilba-

getrækningsaftalen op til en mere tidskonsistent pensionspo-

litik. Det betyder, at det troværdighedsproblem, som vel-

færdsaftalen lider under, bliver væsentligt reduceret. Med

hensyn til troværdigheden af de fremtidige tilpasninger i

pensionsaldrene bidrager aftalen positivt ved at gøre en

større del af den samlede tilpasning til eksplicit besluttede

stigninger i pensionsaldrene, frem for – som ved velfærdsaf-

talen – at udskyde reguleringen til en fremtidig overindekse-

ring, som da skal bekræftes af kommende folketingsflertal.

Makroøkonomiske konsekvenser af tilbagetræknings-

aftalen

Offentlig

pensionsalder

bestemmer

tilbagetrækning i

Danmark

Tilbagetrækningsaftalen forøger pensionsalder og efterlønsal-

der hurtigere end velfærdsaftalen på kort sigt. Derfor kan

aftalen bidrage til at afhjælpe såvel problemet med store

offentlige underskud frem mod 2040 som det langsigtede

finansieringsproblem. I beregningen af de økonomiske konse-

kvenser af ændringerne af pensionsaldrene er det lagt til grund,

at de offentlige pensionsaldre er normgivende for tilbagetræk-

ningen i Danmark. Det antages således, at de årgange, som

ikke tilbydes offentlig pension, som hovedregel udbyder deres

arbejdskraft i den periode, hvor det efter reformen ikke er

muligt at få pension eller efterløn. Dog tages der højde for, at

der er en negativ aldersafhængighed i erhvervsdeltagelsen for

de aldersgrupper, som ikke er berettiget til efterløn/pension.

Det antages, at det trendmæssige fald i den aldersbetingede

erhvervsfrekvens forlænges, når pensionsaldrene forøges. Det

betyder omvendt, at tendensen til at anvende behovsbestemte

ordninger som førtidspension og sygedagpenge er voksende

med alderen, således at en forøget pensionsalder delvist slår ud

i øget anvendelse af andre overførselsindkomster, herunder

214

II.7 Ændret pensionsalder

også ledighed. Det sidstnævnte skyldes primært, at den struk-

turelle ledighedsprocent antages uændret som følge af den

senere tilbagetrækning, hvilket betyder, at en andel svarende til

den strukturelle ledighedsprocent af de, der udbyder deres

arbejdskraft, ikke opnår beskæftigelse. Antagelserne betyder

samlet, at hvis der sker en fuld afskaffelse af efterlønnen, vil

det betyde, at ca. 20 pct. af de, der efter reformen ikke er

berettiget til efterløn, i stedet antages at modtage andre offent-

lige overførselsindkomster.

Relativt færre på

behovsbestemte

ydelser, hvis

efterlønnen ikke

afskaffes helt

Ved en delvis reduktion af efterlønnen fører den anvendte

metode til, at afgangen til behovsbetingede ordninger bliver

mere end proportionalt lavere. Det skyldes, at tendensen til at

anvende behovsbetingede ordninger er voksende med alderen.

Fastholdes f.eks. tre års efterløn som i tilbagetrækningsaftalen,

betyder det, at kun de to yngste årgange af den nuværende

ordnings efterlønsmodtagere er henvist til andre ordninger.

Dermed bliver andelen af personer, som anvender de behovsbe-

stemte ordninger som alternativ til efterlønnen, lavere, fordi de

personer, der ikke får efterløn, i gennemsnit er yngre, end hvis

efterlønnen var blevet helt afskaffet. Med en reduktion af efter-

lønsperioden til 3 år, er det således omkring 10 pct. af de, der

ikke opnår efterløn, som i stedet antages at modtage andre

offentlige overførselsindkomster.

Der kan gøres en række bemærkninger til de anvendte forud-

sætninger. For det første er det ikke oplagt, at de offentlige

pensionsaldre vedbliver at være normgivende for tilbagetræk-

ningen i samme grad, som det har været tilfældet indtil nu. Der

er kun en meget begrænset del af befolkningen, som trækker

sig tilbage for egne midler i Danmark, mens det i en række

andre lande er en noget større andel. I takt med, at den tidligste

offentlige pensionsalder stiger, må det forventes, at en større

andel af befolkningen også i Danmark vil kunne trække sig

tilbage for egne midler. Det skyldes, at andelen af livet på

arbejdsmarkedet stiger relativt til pensionsalderen, når tidligste

pensionsalder vokser med levetiden (eller hurtigere). Dette gør

det alt andet lige lettere at finansiere en førtidig tilbagetræk-

ning for egne midler. Isoleret trækker denne effekt således i

retning af, at beregningerne tenderer at overvurdere de positive

effekter på den offentlige økonomi af stigninger i den tidligste

pensionsalder.

215

Måske øget

tilbagetrækning for

egne midler i

fremtiden

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Færre førtids-

pensionister i en

given alder, når

levetiden stiger?

For det andet er det imidlertid ikke nødvendigvis en reali-

stisk antagelse at forlænge alderstrenden i tendensen til at

anvende behovsbestemte offentlige ydelser før efter-

løns/pensionsalderen. I det omfang at stigningen i den

tidligste pensionsalder afspejler en længere levetid og

dermed en forøget sundhed på et givet alderstrin i livet, vil

en realistisk antagelse afspejle denne stigende sundhed og

således føre til, at aldersafhængigheden over tid vil blive

mindre udtalt. Dette trækker isoleret i retning af, at andelen

af personer, som overgår til en anden overførselsindkomst,

er overvurderet i beregningerne, således at den positive

beskæftigelseseffekt bliver undervurderet.

Et tredje punkt er hastigheden, hvormed det øgede arbejds-

udbud, der følger af den forøgede pensionsalder, finder

beskæftigelse. Dette svarer til en diskussion af tilpasnings-

hastigheden af den faktiske ledighed til den strukturelle

ledighed efter et arbejdsudbudsstød. Denne problemstilling

diskuteres i kapitel III. I indeværende afsnit antages, at

ledigheden hele tiden ligger på det strukturelle niveau,

hvilket isoleret set i en fase overvurderer beskæftigelsesef-

fekten af højere pensionsaldre.

Med disse antagelser kan de økonomiske aktivitetsvirknin-

ger vurderes, hvis ændringen i antallet af efterlønsmodtage-

re er kendt. Nogle af ændringerne i tilbagetrækningsaftalen

påvirker tilbøjeligheden til at anvende efterlønsordningen.

Kortere efterløn

øger graden af

udnyttelse blandt

de tilmeldte

For det første vil en forkortelse af efterlønnen påvirke såvel

tilmeldingen til efterløn som udnyttelsesgraden for de, der er

tilmeldt, jf. afsnit II.6. Det forudsættes i beregningerne, at

tilmeldingen til ordningen falder, men udnyttelsen blandt de

tilmeldte stiger på grund af stigningen i egenfinansieringen.

Endvidere antages det, at disse to effekter stort set opvejer

hinanden. Samlet er der dog en forøget udnyttelse af efterløns-

ordningen, fordi reduktionen af efterlønsperioden reducerer

den forventede pensionsperiode, hvilket fører til, at de tilmeld-

te delvist vil kompensere for dette ved at anvende ordningen

tidligere. Denne effekt reducerer således alt andet lige effekten

på beskæftigelsen af reduktionen i efterlønsperioden.

Tilpasningen i

beskæftigelsen kan

foregå mere

langsomt

216

II.7 Ændret pensionsalder

Modregning

antages at reducere

tilmeldingen med

30 pct.

For det andet betyder både indførelsen af modregning for

pensionsformue i alle tre efterlønsår og den forøgede mod-

regningsprocent, at gevinsten ved efterlønsordningen redu-

ceres for de grupper, som har store pensionsordninger. Det

fører til en lavere tilmelding blandt disse grupper. Fremad-

rettet vil omkring 30 pct. af efterlønsmodtagerne udgøres af

personer med mellemlang eller lang videregående uddan-

nelse, jf. afsnit II.6. Disse vil ligesom de højst lønnede

blandt de faglærte opnå en væsentligt reduceret gevinst ved

at anvende efterlønsordningen. På denne baggrund er det

antaget, at 30 pct. af den forventede fremtidige tilmelding til

ordningen falder bort som følge af ændringen.

Endelig betyder indførelsen af modregning i alle efterlønsår,

at den nuværende tendens til forøget tilgang til ordningen

fra efterlønnens tredje år bortfalder. Det er antaget, at til-

gangen til efterlønsordningens tredje år svarer til gennem-

snittet af tilgangen for de to første år.

Samlet betyder disse antagelser, at tilbagetrækningsaftalen

leder til, at antallet af efterlønsmodtagere på længere sigt

reduceres med ca. 40.000 personer. Det svarer til omkring

halvdelen af de efterlønsmodtagere, som forventedes med

uændrede regler. På kort sigt er virkningen domineret af

fremrykningen af reguleringen af pensionsaldrene, som

betyder, at den samlede reduktion i antal af folkepensionister

og efterlønsmodtagere er på 120.000 personer i 2023, jf. figur

II.25. På langt sig er beskæftigelseseffekten stort set 90 pct. af

reduktionen i antallet af efterlønsmodtagere, mens beskæfti-

gelsesvirkningen frem mod 2030 er væsentligt lavere.

Modregning

reducerer tilgangen

på tredje år

Halvering af det

forventede antal

efterlønsmodtagere

217

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur II.25

1.000 pers.

-20

-40

-60

-80

-100

-120

-140

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Tilbagetrækningsaftalens virkning på antal

af efterlønsmodtagere og folkepensionister

Kilde: Egne beregninger på DREAM.

Forbedret offentlig

økonomi

Den øgede beskæftigelse og faldet i antallet af overførsels-

modtagere indebærer umiddelbart en forbedring af den

offentlige sektors økonomi, både fordi skatte- og afgiftsbe-

talinger fra de, der kommer i beskæftigelse, er højere end

skatte- og afgiftsbetalingerne fra efterlønsmodtagerne, og

fordi den direkte udgift til efterløn spares. Ud over disse

direkte effekter er der en række afledte, positive effekter på

den offentlige sektors økonomi som følge af, at aktiviteten i

økonomien stiger, men også effekter, som trækker i den

modgående retning.

For det første reduceres de fremtidige indbetalinger af

efterlønsbidrag, og allerede indbetalte bidrag skal tilbagebe-

tales til dem, der ønsker at udtræde af ordningen. Det forud-

sættes i beregningerne, at personer, der har indbetalt efter-

lønsbidrag, får tilbud om, at beløbet kan hæves skattefrit.

For det andet betyder den senere tilbagetrækning, at de, der

kommer i beskæftigelse, opnår en større andel af livet i

beskæftigelse. For denne gruppe bliver dækningen af ar-

bejdsmarkedspensionerne derfor højere i pensionistperio-

den. Det betyder, at behovet for yderligere opsparing redu-

ceres, hvilket via rentefradraget betyder, at der kommer et

negativt bidrag til de offentlige finanser.

Tilbagebetaling af

efterlønsbidrag

forværrer saldoen

første år

Senere tilbage-

trækning reducerer

behovet for

opsparing

218

II.7 Ændret pensionsalder

Samlet forbedring

af primær saldo på

0,4 pct. af BNP på

langt sigt

Samlet fås en forbedring af den offentlige sektors primære

saldo, dvs. saldoen når der bortses fra renter, på ca. 0,4 pct.

af BNP på langt sigt, jf. figur II.26.

På det kortere sigt er

saldoeffekten større på grund af samspillet med umiddelba-

re effekter af fremrykningen af stigningen i folkepensions-

alderen.

Figur II.26

Pct.

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

-0.5

-1.0

2010

Effekt på den primære offentlige saldo

Ændring i primær saldo, pct. af BNP

Ændring i saldo, pct. af BNP

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Kilde: Egne beregninger på DREAM.

Tilbagetræknings-

aftalen forbedrer

holdbarheden med

0,4 pct. af BNP

Den finanspolitiske holdbarhed kan findes som den tilbage-

diskonterede værdi af effekterne på den primære saldo. Da

udviklingen i denne er tilnærmelsesvist konstant omkring

0,4 pct. af BNP, indebærer dette en holdbarhedsforbedring

af samme størrelse. Det svarer til ca. 7 mia. kr. i 2011-

niveau.

Makrokonsekvenser af risikoscenario

Hvad hvis

velfærdsaftalen

ikke holder?

Hvis tilbagetrækningsaftalen ikke gennemføres, må man gå

ud fra, at den eksisterende velfærdsaftale fortsat er gælden-

de. Hermed er der risiko for, at også fremtidige folketings-

flertal i højere grad vil være tilbageholdende med at forøge

de laveste pensionsaldre. Derfor er det relevant at vurdere

11)

Det er beregnet som forbedringen i den primære saldo delt med

BNP i udgangsforløbet for perioden 2020-75.

219

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

det risikoscenario, som opstilledes i afsnit II.3, hvor ud-

gangspunktet er, at velfærdsaftalen ikke overholdes, men at

fremtidige generationer i stedet anvender samme andel af

livet på arbejdsmarkedet som nuværende generationer.

Derved får man en markant lavere fremtidig stigning i

pensionsaldrene, end forudsat i velfærdsaftalen. Det giver

lavere langsigtet beskæftigelse og lavere primær offentlig

saldo. Frem mod 2050 giver det gradvist op mod 80.000

færre i beskæftigelse og en gradvis forværring af den pri-

mære offentlige saldo på 1 pct. af BNP, jf. figur II.27a og

figur II.27b.

Figur II.27a Effekt på beskæftigelse af Figur II.27b Effekt på primær offentlig

risikoscenario

saldo af risikoscenario

1.000 pers.

Pct.

0.5

0.0

-50

-0.5

-100

-1.0

-150

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

-1.5

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Kilde: Egne beregninger på DREAM.

220

II.8 Sammenfatning

Fremtidige

generationers

ekstra bidrag til

holdbarhed er 1,2

pct. af BNP

Målt på den finanspolitiske holdbarhed betyder risikoscena-

riets antagelse om konstant andel af livet på arbejdsmarke-

det en forværring på 1,2 pct. af BNP (svarende til 20 mia.

kr. i 2011-niveau) i forhold til forløbet, hvor velfærdsaftalen

bliver opfyldt. Man kan derfor opfatte de 1,2 pct. af BNP

som de fremtidige generationers ekstra bidrag til den samle-

de holdbarhed, ved at de forudsættes at anvende en større

andel af deres liv på arbejdsmarkedet end nuværende gene-

rationer. Forskellen i holdbarheden mellem risikoscenariet

og velfærdsaftalen er således et mål for størrelsen af omfor-

delingen fra fremtidige generationer til nuværende, hvis

pensionsaldrene følger velfærdsaftalen.

II.8 Sammenfatning

Høj vækst i

levetiden blandt

ældre siden 1995 …

Den høje vækst i levetiden blandt ældre, som vi har oplevet

i Danmark siden 1995, udgør en stor velfærdsgevinst. Men

det er nødvendigt at vurdere, om de eksisterende velfærds-

systemer, herunder ikke mindst efterløns- og pensionssy-

stemerne, er indrettet, så de er økonomisk robuste over for

de ændringer i befolkningens alderssammensætning, som

den længere levetid fører med sig.

De danske offentlige pensioner finansieres primært ved

skattebetalinger fra de beskæftigede, såkaldt her-og-nu

finansiering. Det indebærer, at det offentlige pensionssy-

stem er en social kontrakt mellem de unge og de gamle

generationer på et hvert tidspunkt. De unge generationer

finansierer de gamle generationers pensioner, idet de for-

venter, at fremtidens unge og midaldrende vil gøre det

samme. Det er derfor vigtigt, at den sociale kontrakt opfat-

tes som fair. En risiko, for at dette ikke er tilfældet, kan

opstå, hvis der udsigt til finansieringsproblemer med de

fremtidige pensionsudbetalinger. For at imødegå denne

risiko gennemfører de fleste vestlige lande i disse år større

eller mindre reformer af deres pensionssystemer, så de i

højere grad bliver finansieringsmæssigt robuste over for

både den stigende levetid blandt pensionister og over for, at

det er de meget store efterkrigsgenerationer, som i disse år

trækker sig ud af arbejdsmarkedet.

… medvirker til

finansielt pres på

det offentlige

pensionssystem

221

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Velfærdsaftalen

fastlægger det

langsigtede mål og

en mekanisme til at

nå det

I Danmark er velfærdsaftalens regulering af pensionsaldrene

som følge af levetidsstigninger blandt ældre det helt afgø-

rende element i den lovgivning, som skal sikre finansierin-

gen af det danske offentlige pensionssystem i fremtiden. Set

i et internationalt perspektiv er velfærdsaftalen et udtryk for,

at Danmark på et relativt tidligt tidspunkt har taget initiativ

til at imødegå disse fremtidige udfordringer ved både at

fastlægge et langsigtet mål for den forventede pensionsperi-

ode og en mekanisme til at sikre, at målet opfyldes.

Velfærdsaftalen består for det første af en aftalt stigning i

efterløns- og folkepensionsaldrene på to år, som for efter-

lønsalderens vedkommende gennemføres gradvist i perio-

den 2019-22, mens den tilsvarende ændring i folkepensi-

onsalderen gennemføres fem år senere, således at regulerin-

gen indebærer, at der bevares fem års efterløn for alle

generationer. Den anden del af velfærdsaftalens regule-

ringsmekanisme er den helt centrale indeksering af pensi-

onsaldrene til væksten i levetiden for en 60-årig. Mekanis-

men skal sikre, at fremtidige generationer af pensionister på

langt sigt vil få en forventet pensionsperiode på 19�½ år,

hvilket svarer til forventningen for den generation af pensi-

onister, der gik på pension i 1995.

Velfærdsaftalen har afgørende svagheder i forhold til tilpas-

ningen mod det langsigtede mål. Pensionsaldrene er i en

periode frem til nu ikke forøget, selvom levetiden er steget, så

den forventede efterløns- og pensionsperiode er 2,7 år længere

end i 1995 for den generation, som går på pension i år. Endvi-

dere forøges pensionsalderen heller ikke for de generationer,

der trækker sig tilbage frem mod 2018, selvom pensionsperi-

oden på dette tidspunkt forventes at være forøget med mere

end tre år i forhold til 1995. Efterfølgende er det intentionen i

velfærdsaftalen, at pensionsaldrene justeres opad hurtigere,

end de ældres levetid vokser, så den forventede efterløns- og

pensionsperiode gradvis forkortes over perioden frem til midt

2040’erne. Nuværende generationer stilles derfor bedre end

både fremtidige og fortidige generationer.

Stigning i

pensionsaldrene

i fremtiden

Tilpasningen til det

langsigtede mål er

velfærdsaftalen

akilleshæl

222

II.8 Sammenfatning

Manglende

troværdighed:

Fremtidige

folketingsflertal

skal gennemføre

stigningerne i

pensionsalderen

Derfor indebærer velfærdsaftalen et problem med tidskon-

sistensen i lovgivningen, idet den forudsætter, at fremtidige

politikere vil gennemføre mere markante reduktioner i den

forventede pensionsperiode end nuværende politikere har

gennemført for nuværende generationer. Hertil kommer, at

hovedparten af tilpasningen mod den lavere langsigtede

pensionsperiode ikke sker gennem konkrete vedtagne

reguleringer, selvom det vedrører stigninger i levetiden, der

har fundet sted. I stedet sker dette via en forudsat fremtidig

indeksering, som skal bekræftes af fremtidige folketings-

flertal. Resultatet er, at fremtidige folketingsflertal forud-

sættes at foretage reguleringer af pensionsaldrene for frem-

tidige pensionister, som gør pensionsperioden kortere end

for nuværende pensionister, selvom reguleringerne i høj

grad skal kompensere for stigninger i levetiden, som allere-

de har fundet sted fra 1995 til i dag. Fremtidige politikere

skal således ikke alene gennemføre den type ændringer,

som nuværende politikere er afstået fra, men det forudsættes

tillige, at de gennemfører reguleringer, der kompenserer for

de ændringer, som nuværende politikere ikke har gennem-

ført. Alt i alt indebærer velfærdsaftalen, at der stilles andre

krav til fremtidige folketingsflertals villighed til at gennem-

føre stigninger i de offentlige pensionsaldre, end nuværende

folketingsflertal har leveret. Det bidrager til at skabe et

troværdighedsproblem for velfærdsaftalens regler for frem-

tidige reguleringer og dermed for den langsigtede finansie-

ring af pensionerne.

Udover velfærdaftalen har Danmark søgt at tilpasse pensi-

onssystemet gennem ændringer i efterlønnen både i forbin-

delse med efterlønsreformen, som trådte i kraft fra 1999, og

som en del af velfærdsaftalen. Ændringerne i efterlønnen

vedrører både udbetalings- og indbetalingssiden. På udbeta-

lingssiden er perioden reduceret fra syv til fem år, dog uden

at forøge den laveste efterlønsalder, og der er indført mod-

regning for pensionsformue, som giver tilskyndelse til at

reducere perioden til tre år for personer med betydende

pensionsordninger. På indbetalingssiden er kravet til varig-

heden af medlemskab forøget, og der er indført bidragsbeta-

ling. Ændringerne på indbetalingssiden betyder, at egenfi-

nansieringen af ordningen er steget, men kan også betyde, at

færre bliver kvalificeret til at opfylde kravene, enten fordi

223

Reformer af

efterlønnen både i

1998 og i 2006 øger

kravene til bidrag

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

de frivilligt fravælger ordningen, eller fordi de f.eks. af

helbredsgrunde ikke har tilstrækkelig arbejdsmarkedstil-

knytning til at opfylde de skærpede krav.

Kravene reducerer

andelen af

efterlønsberettigede

i fremtiden

Ved fremskrivningen af det fremtidige antal efterlønsmod-

tagere er det i denne rapport i langt højere grad end tidligere

søgt at vurdere disse ændringers betydning for den fremtidi-

ge udnyttelse af efterlønsordningen. Med indførelsen af

kravet om 30 års bidrag til ordningen, kan antallet af poten-

tielle efterlønsberettigede ved 60-årsalderen fremskrives

med udgangspunkt i de, der fortager indbetaling i de for-

skellige generationer. Fremskrivningen vurderer herudover

frafaldet blandt de tilmeldte som følge af død, (net-

to)udvandring, invaliditet og frivilligt ophør frem mod

efterlønsalderen og når derved frem til en udvikling i antal-

let af efterlønsberettigede. Andelen af efterlønsberettigede i

en årgang udviser en gradvist faldende tendens fra den

nuværende andel af 60-årige på ca. 50 pct. til en andel på 45

pct. over de næste tyve år. Herefter forventes andelen stabi-

liseret.

Fremskrivningen af udnyttelsesgraden er mere kompliceret

på grund af samspillet mellem en række forskellige regler.

For det første trækker den øgede pensionsformue i retning

af, at færre vil benytte efterlønnens to første år, men på den

anden side trækker pensionsformuens betydning for væk-

sten i den samlede formue i retning af, at flere vil have råd

til at trække sig tilbage tidligere. Der regnes derfor med, at

denne effekt isoleret bidrager med en nettoforøgelse af

udnyttelsen af efterlønnens tre sidste år. Herudover betyder

velfærdsaftalens regulering af den forventede pensionsperi-

ode, at udnyttelsesgraden i efterlønsordningen forventes at

ændre sig. Da levetiden forsat vokser, mens efterlønsalderen

ligger fast, vokser den forventede pensionsperiode gradvist

frem mod 2018. I det omfang, den forøgede levetid er

forbundet med forbedret helbredstilstand, er der grund til at

forvente, at denne udvikling vil reducere udnyttelsesgrader-

ne frem mod 2018. Fra 2019 og frem til midten af århund-

rede betyder velfærdsaftalens reguleringer af pensionsalde-

ren derimod, at den forventede pensionsperiode gradvist

reduceres. Det må forventes, at de fremtidige pensionister i

et vist omfang kompenserer for stigningen i pensionsalderen

Reguleringen af

pensionsaldrene

kan trække

udnyttelsen af

efterlønnen op

224

II.8 Sammenfatning

ved at øge udnyttelsen af efterlønsordningen. Endelig

betyder den forøgede selvfinansiering, at det må forventes,

at færre tilmelder sig ordningen, men at der blandt de til-

meldte er en stigende andel, der vil benytte ordningen.

Samlet udsigt til

fald i antal

efterlønnere på

kort sigt …

Samlet er der udsigt til, at såvel andelen af efterlønsberettigede

som udnyttelsesgraden blandt de berettigede er faldende i de

kommende år, hvilket også har været tilfældet i den seneste

historiske periode. Efterlønsmodtagernes andel af befolknin-

gen i alderen 60-64 år falder derfor frem mod 2018. Herefter

begynder udnyttelsesgraden at stige, og andelen af efterløns-

tilmeldte vil gradvist blive stabiliseret på det nye lavere niveau.

Faldet i andelen af efterlønsmodtagere blandt de relevante

årgange forventes derfor på langt sig at blive mere begrænset

end i de først kommende år. På langt sigt forventes antallet af

helårsmodtagere af efterløn at svinge omkring 80.000 perso-

ner, mens antallet frem mod 2018 falder til omkring 105.000

personer fra de nuværende ca. 125.000 helårspersoner.

Den forventede udvikling i antallet af efterlønsmodtagere

og pensionister givet velfærdsaftalens reguleringer indebæ-

rer, at der frem mod 2050 forsat er et finansieringsproblem

knyttet til det samlede pensionssystem, som skyldes den

meget forsinkede regulering af pensionsaldrene i velfærds-

aftalen. Denne udvikling kan give anledning til en vurdering

af, om der skal være en forøgelse i både den laveste efter-

lønsalder og den laveste pensionsalder, således at der forsat

skal være fem års efterløn, eller en del af tilpasningen skal

ske ved at reducere efterlønsperioden, således at den resul-

terende stigning i pensionsalderen bliver mindre.

I forbindelse med denne afvejning diskuteres ofte, i hvilket

omfang efterlønnen er målrettet svage grupper på arbejds-

markedet, således at en reduktion i efterlønnen rammer

personer med et forholdsvist dårligt helbred, som ikke

alternativt ville have været på en anden offentlig ydelse. En

sammenligning foretaget i kapitlet viser, at hele gruppen af

efterlønsmodtagere i gennemsnit har et lidt dårligere hel-

bred end beskæftigede i samme aldersklasse, men et væ-

sentligt bedre helbred end førtidspensionister. Endvidere har

hele gruppen af efterlønsmodtagere et helbred, der er på

niveau med eller måske endda lidt bedre end hele befolk-

225

… og til 80.000

helårsefterlønnere

på længere sigt

Hidtidige reformer

er utilstrækkelige

til at sikre

finansieringen i den

kommende periode

Efterløns-

modtageres helbred

svarer nogenlunde

til beskæftigedes

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

ningen i efterlønsaldrene. En del af efterlønsmodtagerne

ville dog alternativt have været på en anden offentlig ydelse

(primært førtidspension), hvis de ikke havde haft adgang til

efterløn, og da man er interesseret i at måle helbredstilstan-

den blandt dem, som ville miste adgangen til en offentlig

ydelse, vil målingen foretaget på hele gruppen af efterløns-

modtagere undervurdere helbredet for den relevante gruppe

af efterlønsmodtagere. Analysen foretaget i kapitlet giver

en indikation af, at helbredstilstanden hos den del af efter-

lønsmodtagerne, som ikke alternativt ville have været på

anden offentlig ydelse, er på nogenlunde samme niveau som

helbredstilstanden blandt de beskæftigede i samme alders-

klasse.

Et generations-

mæssigt fair

pensionssystem …

Udover fordelingen af tilpasningen mellem efterlønsmodta-

gere og pensionister kan det også være et relevant udgangs-

punkt at vurdere, hvordan pensionsaldrene skulle udvikle

sig, hvis pensionssystemet skal være generationsmæssigt

fair. I et fair system tilbydes alle fremtidige generationer

samme forventede pensionsperiode som nuværende genera-

tioner, og det sikres samtidig, at denne udvikling i pensi-

onsaldrene kan finansieres, dvs. at finanspolitikken er

holdbar givet udviklingen i pensionsaldrene.

En forventet pensionsperiode på 20�½ år (vurderet efter

årgangsmetoden) for alle fremtidige generationer af pensio-

nister er forenelig med en holdbar finanspolitik. En sådan

forventet pensionsperiode indebærer, at den aktuelle efter-

løns- og pensionsalder skal forøges med fire år og frem mod

2018 med yderligere et halvt år. På langt sigt er forskellen

mellem den generationsmæssigt fair pensionsalder og den,

der følger af velfærdsaftalen, reduceret til 1�½ år. Det bety-

der for det første, at velfærdsaftalen ikke er tilstrækkelig til

at sikre den finanspolitiske holdbarhed, og for det andet, at

velfærdsaftalen indebærer, at de generationer, som er pensi-

onister på nuværende tidspunkt og bliver det i de kommen-

de år, har en markant længere forventet pensionsperiode end

den, der er forenelig med en fair generationsfordeling.

Tilbagetrækningsaftalen, som er indgået mellem regerings-

partierne, Dansk Folkeparti og Det radikale Venstre, inde-

bærer tre typer af ændringer i pensionssystemet. For det

… giver 20�½ år

forventet pension

til alle generationer

og fire års højere

pensionsalder i

2012

Tilbagetræknings-

aftalen ændrer

pensionssystemet

226

II.8 Sammenfatning

første er der en ændret vægtning mellem efterløn og folke-

pension, idet efterlønsperioden reduceres til tre år, mens

folkepensionsalderen efter 2027 fastholdes på samme

niveau som i velfærdsaftalen. For det andet er der en gene-

rel forøgelse af den laveste offentlige tilbagetrækningsalder,

og for det tredje fremrykkes stigningerne i pensionsaldrene.

Tilbagetræknings-

aftalen tæt på

generationsmæssigt

fair …

Tilbagetrækningsaftalen kommer med disse ændringer betyde-

ligt tættere på en generationsmæssigt fair pensionsfordeling

end velfærdsaftalen. Samtidig er den også tættere på at sikre

finansieringen af pensionerne, idet den finanspolitiske hold-

barhed forbedres. Der er dog stadig en vis tendens til, at nuvæ-

rende generationer af pensionister stilles bedre end fremtidige.

For generationerne, der går på efterløn fra 2014 og frem mod

2038, vil den forventede, maksimale periode med offentligt

støttet tilbagetrækning således gradvist aftage, hvorefter den

forventes at stabilisere sig omkring 20�½ år.

Tilbagetrækningsaftalen lægger således op til i løbet af

relativt kort tid og gennem konkrete justeringer af pensions-

aldrene at bevæge den forventede efterløns- og pensionspe-

riode for nuværende generationer tæt på det niveau, som

fremtidige folketingsflertal ifølge aftalen forventes at gen-

nemføre for fremtidige generationer. Hermed lægger tilba-

getrækningsaftalen op til en mere tidskonsistent pensionspo-

litik. Det betyder, at det troværdighedsproblem, som vel-

færdsaftalen lider under, bliver væsentligt reduceret.

Samtidig forbedrer de ændringer, som følger af tilbagetræk-

ningsaftalen, den offentlige økonomi. Antallet af efterlønsmod-

tagere reduceres med omkring 40.000 personer på langt sigt,

hvilket svarer til omkring halvdelen af det forventede antal

efterlønsmodtagere med de nuværende regler. Den langsigtede

finanspolitiske holdbarhed forbedres med 0,4 pct. af BNP,

mens virkningen på kortere sigt er mere udtalt pga. fremryk-

ningen af stigningen i pensionsaldrene. I 2020 forbedres den

primæres offentlige saldo således med omkring 0,8 pct. af

BNP, og virkningen topper i 2023 med en effekt på omkring

1,0 pct. af BNP. I 2040 er effekten reduceret til 0,5 pct. af BNP.

Samlet bidrager tilbagetrækningsaftalen også i denne henseen-

de til at sikre det samlede pensionssystems levedygtighed.

… og mere

troværdig end

velfærdsaftalen

Aftalen forbedrer

holdbarheden og

bidrager til

pensionssystemets

levedygtighed

227

Efterløn og pensionsalder. Dansk Økonomi, forår 2011

Litteratur

AK-Samvirke (2011): Prognose for udvikling i brugen af

efterløn. Notat, AK-Samvirke, København.

Andersen, J.G. og P.H. Jensen (2011):

Tilbagetrækning fra

arbejdsmarkedet – årsager og effekter.

Frydenlund Acade-

mic, København (kommer).

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2010): Større dødelig-

hed blandt efterlønsmodtagere. Analysenotat, København.

De Økonomiske Råd (2010):

Dansk Økonomi, forår 2010.

København.

Det Økonomiske Råd (2005):

Dansk Økonomi, forår 2005.

København.

Forsikring og Pension (2009): Har efterlønsmodtagere et

dårligt helbred? Analyserapport 2009:2, Forsikring og

Pension, Hellerup.

Høgelund, J. og L.B. Thomsen (2011): Efterløn og nedslid-

ning. Arbejdsnotat, Det Nationale Forskningscenter for

Velfærd, København.

Kjøller, M., H. Brønnum-Hansen, U. Hesse, R. Jacobsen og

K.G. Nielsen (2005): Helbredsstatus blandt erhvervsaktive,

efterlønsmodtagere og førtidspensionister. Arbejdsnotat fra

Staten Institut for Folkesundhed, København.

OECD (2011):

Pensions at a Glance 2011: Retirement-

Income Systems in OECD and G20 Countries.

Paris.

Sundhedsstyrelsen (2011):

Den nationale sundhedsprofil

2010 – Hvordan har du det?

Sundhedsstyrelsen, Køben-

havn.

228

KAPITEL III

FINANSPOLITIKKENS HOLDBARHED

OG TROVÆRDIGHED

III.1 Indledning

Udsigt til store

offentlige

underskud

i fravær af tiltag

Den aktuelle økonomisk-politiske debat handler i høj grad

om udfordringerne for de offentlige finanser – for i fravær

af tiltag er der udsigt til store underskud på den offentlige

saldo, så langt øjet rækker, jf. figur III.1. Regeringen frem-

lagde i april et udspil til en kommende 2020-plan, hvor det

centrale mål er balance på de offentlige finanser i 2020. I

maj 2011 er der indgået forlig i Folketinget, bl.a. om en

tilbagetrækningsreform, som giver et væsentligt bidrag til at

forbedre de offentlige finanser. I dette kapitel ses nærmere

på de finanspolitiske udfordringer.

Figur III.1

Pct. af BNP

-2

-4

-6

2000

2010

Offentlig saldo

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Anm.: Den lodrette streg markerer overgang til fremskrivningsperiode.

Den nyligt aftalte tilbagetrækningsreform – og andre elementer i

en kommende 2020-plan – er ikke indarbejdet i fremskrivningen.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Kapitlet er færdigredigeret den 18. maj 2011.

229

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Finanspolitikken

er uholdbar

I kapitlet præsenteres en fremskrivning af de fremtidige

finanspolitiske udfordringer. Allerede vedtagen finans-

politik er lagt til grund for fremskrivningen, herunder gen-

opretningsaftalen. Ikke-vedtagne tiltag og målsætninger

uden angivne midler er ikke medregnet, og aftalerne indgået

i maj 2011 om bl.a. tilbagetrækning er heller ikke medtaget.

Fremskrivningen viser, at finanspolitikken ikke er holdbar.

Holdbarhedsproblemet er beregnet til 0,5 pct. af BNP,

svarende til at den offentlige saldo hvert år i al fremtid skal

forbedres med et beløb på ca. 9 mia. kr. i dagens prisniveau.

Det offentlige underskud i 2020 skønnes at være godt 1 pct.

af BNP i fravær af tiltag, hvilket er på linje med regeringens

skøn på 24 mia. kr. En forbedring af de offentlige finanser,

som er stor nok til præcis at sikre den langsigtede finanspo-

litiske holdbarhed, er dermed ikke tilstrækkelig til at skabe

balance på de offentlige finanser i 2020. Dette illustrerer, at

regeringens krav om en forbedring på 24 mia. kr. (ud over

de 23 mia., der er aftalt med genopretningsaftalen) for at

skabe balance i 2020 er et skrappere krav end holdbarhed.

Udfordringerne for dansk økonomi kan illustreres ved at se

på den andel af befolkningen, der er i beskæftigelse hhv.

varigt tilbagetrukket fra arbejdsmarkedet på efterløn, før-

tids- eller folkepension, jf. figur III.2. Omkring halvdelen af

befolkningen har været i beskæftigelse fra 1980 til i dag,

dog med betydelige udsving som følge af konjunkturerne.

Efter 2015 ventes beskæftigelsesandelen at falde frem til

midten af 2030’erne. Dette sker til trods for, at det er anta-

get, at tilbagetrækningsaldrene øges som planlagt i vel-

færdsaftalen. Faldet i antallet af beskæftigede som andel af

befolkningen skyldes, at både andelen og antallet af ældre

øges markant i denne periode. Andelen af tilbagetrukne

stiger således meget kraftigt frem til ca. 2025, hvorefter den

antagne kraftige indeksering af tilbagetrækningsaldrene

giver anledning til et gradvist fald i andelen af befolknin-

gen, der er pensionister eller på efterløn. I perioden ca.

2025-40 svarer faldet i beskæftigelsesandelen omtrent til

faldet i andelen af pensionister mv., men på lang sigt træk-

ker både faldet i andelen af pensionister mv. og stigningen i

beskæftigelsesandelen i retning af en underliggende forbed-

ring af de offentlige finanser.

Underskud på godt

1 pct. af BNP i 2020

i fravær af tiltag

Demografi bag

udviklingen på de

offentlige finanser

230

III.1 Indledning

Figur III.2

Beskæftigede og tilbagetrukne

Pct. af befolkning

Beskæftigede

Tilbagetrukne (h.akse)

1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Anm.: I figuren er tilbagetrukne fra arbejdsmarkedet personer på førtids-

pension, efterløn, overgangsydelse eller folkepension.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank, DREAM’s befolknings-

og arbejdsstyrkefremskrivning samt egne beregninger.

Faldende

nordsøindtægter

og skattestop

Ud over den demografiske udvikling er der særligt to andre

forhold, der trækker i retning af at forværre den offentlige

saldo de kommende år. Den ene er udhulingen af provenuet

fra en række punktafgifter og ejendomsværdiskatten som

følge af skattestoppets nominalprincip, og den anden er, at

indtægterne fra beskatningen af nordsøressourcerne gradvist

aftager i takt med udtømningen af olie- og naturgas-

ressourcerne i Nordsøen. Provenuet fra nordsøbeskatningen

udgjorde over 2 pct. af BNP i rekordåret 2008 og forsvinder

helt i løbet af de kommende 50 år.

Fremskrivningen bygger på en lang række antagelser, der i

sagens natur er usikre. En række af antagelserne må opfattes

som relativt optimistiske. Fremskrivningen bygger blandt

andet på, at den historiske tendens til faldende arbejdstid

ophører. Det antages også, at den historiske tendens til, at

de offentlige udgifter vokser hurtigere end svarende til

uændret servicestandard pr. bruger, ophører. Desuden ses i

fremskrivningen bort fra, at der vil ske en udhuling af

provenuet fra energiafgifterne, hvis den historiske tendens

til fald i energiintensiteten fortsætter.

Antagelser kan

vise sig at være for

optimistiske …

231

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

… hvilket vil

betyde, at

udfordringerne

reelt er større end

�½ pct. af BNP

Planlagte reformer

forbedrer

holdbarheden …

Selvom der også er antagelser, der trækker den anden vej,

må antagelserne bag fremskrivningen samlet set vurderes at

være optimistiske. Hvis der indlægges andre, og måske

mere realistiske, forudsætninger, vil den finanspolitiske

udfordring være væsentligt større end den nævnte manglen-

de holdbarhed på �½ pct. af BNP.

Velfærdsaftalen fra 2006 indebærer, at det forventede antal

år på efterløn og folkepension på sigt vil være konstant på et

niveau, der er mærkbart lavere end i dag, jf. også kapitel II.

Dermed vil fremtidens generationer blive dårligere stillet

end de personer, der trækker sig tilbage nu og i de kom-

mende 10-20 år. Tilbagetrækningsforliget, der blev indgået i

maj 2011, indebærer – udover en reduktion i efterløns-

perioden fra fem til tre år – en fremrykning af den stigning i

folkepensionsalderen, der er aftalt i forbindelse med vel-

færdsaftalen. De aftalte ændringer i tilbagetrækningsaldrene

bidrager til at gøre finanspolitikken mere holdbar. Gennem-

føres ændringerne, vil det også bidrage til at mindske de

troværdighedsproblemer, der lå i velfærdsforligets plan-

lagte, men langsomme og ikke endeligt vedtagne stigninger

i tilbagetrækningsalderen.

Usikkerheden om forudsætningerne bag fremskrivningen,

herunder usikkerheden om hvorvidt fremtidens politikere er

villige til at gennemføre de planlagte ændringer i tilbage-

trækningsalderen, betyder, at det ikke nødvendigvis er nok

at sigte efter en finanspolitik, der “på papiret” er holdbar.

Dette skal også ses i lyset af, at en given udvikling på den

offentlige saldo teknisk set godt kan være holdbar, men

samtidig føre til betydelig gældsopbygning. Holdbarhed

indebærer blot, at gælden på lang sigt skal udgøre en kon-

stant andel af BNP, men kravet om holdbarhed siger ikke

noget om, hvilket niveau gælden når. Det er vanskeligt at

sige præcis, hvornår en gæld bliver “for stor” (eller hvor

stort det løbende underskud må være i en given periode),

men det er sandsynligt, at der opstår troværdighedsproble-

mer, hvis der er udsigt til, at gælden stiger “for meget”.

Sådanne troværdighedsproblemer kan slå ud i stigende

renter på statsgælden, og en bekymring om dette kan be-

grunde, at det vælges at planlægge efter en strammere

udvikling end den, som holdbarhed tilsiger.

… og øger

troværdigheden

Stor

gældsopbygning

kan være

problematisk

232

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Indhold af kapitlet

Kapitlet indledes i afsnit III.2 med en præsentation af en

langsigtet fremskrivning for dansk økonomi med fokus på

udviklingen i de offentlige finanser. I afsnit III.3 diskuteres

en række problemstillinger i relation til holdbarhed og

troværdighed. I afsnittet illustreres blandt andet konsekven-

sen af – ud over kravet om holdbarhed – at stille et krav om,

at gælden på lang sigt ikke må stige for meget. I afsnittet

diskuteres også andre muligheder for at forbedre saldo-

profilen i forhold til et forløb, der kun lever op til kravet om

holdbarhed. I afsnit III.4 præsenteres en række model-

beregninger, der illustrerer effekten af at gennemføre tiltag,

som forbedrer udviklingen på de offentlige finanser gennem

besparelser på de offentlige udgifter, højere skatter eller

reformer. Endelig indeholder afsnit III.5 en opsamling og

anbefalinger.

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Fremskrivning med

fokus på de

offentlige finanser

I dette afsnit præsenteres en fremskrivning af den real-

økonomiske udvikling og udviklingen på de offentlige

finanser. De centrale forudsætninger bag fremskrivningen er

nævnt i boks III.1. I afsnittet beskrives først de real-

økonomiske forudsætninger bag fremskrivningen, hvorefter

der ses nærmere på udviklingen på de offentlige finanser.

Udviklingen frem til 2020 er beskrevet mest detaljeret,

mens der videre frem er mest fokus på den samlede saldo-

udvikling. Til sidst i afsnittet redegøres først kort for de

væsentligste ændringer i forhold til seneste fremskrivning til

2020 i

Dansk Økonomi, efterår 2010

og seneste holdbar-

hedsberegning i

Dansk Økonomi, forår 2010.

Endelig

sammenlignes nærværende fremskrivning med den frem-

skrivning, som ligger til grund for regeringens udspil til en

2020-plan, jf. Finansministeriet (2011).

233

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks III.1

Forudsætninger bag fremskrivningen

Fremskrivningen af den realøkonomiske udvikling og udviklingen på de offent-

lige finanser frem til 2020 er udarbejdet med De Økonomiske Råds makroøko-

nometriske model SMEC og er en forlængelse af konjunkturvurderingen i kapitel

I. Den generelle ligevægtsmodel DREAM er anvendt til at beregne udviklingen

derefter samt holdbarheden af de offentlige finanser. Beregning af holdbarhed er

beskrevet i boks III.2. Frem til 2020 er det sikret, at der er samme saldoforløb i de

to fremskrivninger med SMEC og DREAM, og desuden er der tilstræbt samme

udvikling i bl.a. BNP, ledighed, forbrugs- og investeringskvote.

Centrale forudsætninger:

•

Fremskrivning af arbejdsstyrke og antallet af personer på indkomstover-

førsler bygger på DREAM’s befolkningsfremskrivning fra 2010, jf. Hansen

og Stephensen (2010). Det er forudsat, at velfærdsforligets aftalte stigninger i

efterløns- og folkepensionsalder fra 2019 samt efterfølgende indeksering

gennemføres, jf. også tabel II.2 i kapitel II. Udviklingen i den strukturelle ar-

bejdsstyrke er grundlæggende beregnet under antagelse af konstante er-

hvervsfrekvenser fordelt på alder, køn, herkomst og uddannelse. Effekten af

højere uddannelsesniveau antages dog ikke at slå fuldt igennem på arbejds-

markedstilknytningen, men kun med

⅓.

Antallet af førtidspensionister er be-

regnet under antagelse af konstante tilgangsfrekvenser. Efterlønsfremskriv-

ningen er beskrevet i kapitel II

•

Den strukturelle ledighed er forudsat at være 3�½ pct. af den strukturelle ar-

bejdsstyrke, svarende til ca. 100.000 personer

•

Den underliggende timeproduktivitetsvækst i de private byerhverv forudsæt-

tes at være 1�½ pct. om året

•

Væksten i det reale offentlige forbrug er omtrent nul i 2011-13 og følger fra

2014 det demografiske træk, hvor der tages højde for forventet sund aldring i

form af år-til-død korrektion

•

Allerede vedtagen finanspolitik er indregnet, herunder skattereformen (For-

årspakke 2.0) og genopretningsaftalen. Ikke-vedtagne tiltag og målsætninger

uden angivne midler er ikke medregnet, f.eks. regeringens uddannelses- og

klimamålsætning. Aftalerne indgået i maj 2011 om tilbagetrækning og øvrige

elementer til den kommende 2020-plan er heller ikke medtaget

•

Skattestoppets nominalprincip videreføres til år 2100

•

I beregningen af finanspolitisk holdbarhed anvendes en vækstkorrigeret real-

rente på 1�½ pct.

234

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Strukturel vækst

på ca. 1¼ pct. årligt

Den underliggende vækst i økonomien skønnes at være

omkring 1¼ pct. om året frem til 2020, jf. tabel III.1. Pro-

duktionen er grundlæggende bestemt af produktivitets-

udviklingen og den arbejdsstyrke, der er til rådighed. Frem-

skrivningen af den strukturelle arbejdsstyrke ud fra befolk-

ningsudviklingen og en forudsætning om konstante er-

hvervsfrekvenser peger på en omtrent uændret strukturel

beskæftigelse. Samtidig ventes et fald i den gennemsnitlige

arbejdstid, hvilket hænger sammen med, at der kommer en

større andel af ældre i arbejdsstyrken. Det er antaget, at

timeproduktiviteten i de private byerhverv, som står for

omkring

⅔

af den samlede produktion, stiger 1�½ pct. om

året. Væksten i resten af økonomien holdes bl.a. nede af

faldende olie- og naturgasproduktion i Nordsøen samt af

den nationalregnskabsmæssige antagelse om, at der ikke er

produktivitetsvækst i den offentlige produktion.

Tabel III.1

Realøkonomisk udvikling

Strukturelt BNP

BNP

BVT i private byerhverv

Timeproduktivitet i private byerhverv

Strukturel arbejdsstyrke

Arbejdsstyrke

Beskæftigelse

Kilde:

2010

2015

2020

---------- Pct. p.a. ----------

1,2

1,1

1,3

0,1

1,8

1,4

0,5

2,8

1,7

0,7

2,0

1,5

---------------- 1.000 pers. ----------------

2.884

2.919

2.916

2.921

2.868

2.878

2.906

2.921

2.727

2.764

2.804

2.819

2005

Gennemsnitlig årlig vækst i perioden 2005-10, 2010-15 hhv. 2015-20.

Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

235

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Konjunktur-

normalisering giver

lidt højere vækst

til 2015

Produktionen i 2010 skønnes at ligge omkring 4 pct. under

produktionsniveauet i en normal konjunktursituation, jf.

figur III.3. Derfor ventes BNP at stige noget mere end den

underliggende vækstrate de kommende år. Konjunktur-

situationen forventes normaliseret omkring 2015, og der-

efter vokser BNP med den underliggende vækstrate. Som

beskrevet i kapitel I er der udsigt til en forholdsvis langsom

konjunkturnormalisering. Dette skal ses i lyset af betydelige

finanspolitiske opstramninger i både Danmark og udlandet.

Desuden ventes inflationspresset at give anledning til en

hurtigere normalisering af pengepolitikken, end konjunktur-

situationen umiddelbart tilsiger.

Figur III.3

Pct.

-2

-4

-6

1980

1985

Output gap

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Historisk stort fald

i beskæftigelsen

genoprettes kun

delvist

Historisk har der været en stigende tendens i beskæftigelsen

fra omkring 2 mio. beskæftigede i slutningen af 1940’erne.

Dette skyldes både befolkningsvækst og kvindernes indtog

på arbejdsmarkedet. Fra midten af 1990’erne er beskæfti-

gelsen steget næsten uafbrudt frem til 2008, hvor der var 2,9

mio. beskæftigede ud af en befolkning på 5,5 mio. personer.

Før den nuværende krise var den største og længste tilbage-

gang i beskæftigelsen fra 1987 til 1994, hvor beskæftigelsen

blev reduceret med næsten 150.000 personer. I det nuvæ-

rende tilbageslag blev beskæftigelsen ligeledes reduceret

med ca. 150.000 personer, men det skete i løbet af bare to år

236

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

fra 2008 til 2010. Fra midten af 1990’erne kom der efter

tilbageslaget en betydelig stigning i beskæftigelsen på

næsten 400.000 personer gennem de efterfølgende ca. 15 år.

Det skønnes, at beskæftigelsen aktuelt er omkring 50.000

personer lavere end det strukturelle niveau, og dette beskæf-

tigelses gap ventes lukket i løbet af de kommende omkring

fem år. Ud over denne konjunkturnormalisering er der

denne gang desværre ikke udsigt til en yderligere stigning i

beskæftigelsen. Dette skyldes, at den underliggende udvik-

ling i arbejdsstyrken – og dermed i beskæftigelsen – er

omtrent flad i en årrække, da den demografiske udvikling

indebærer, at flere ældre forlader arbejdsmarkedet i disse år.

Først når velfærdsforligets forhøjelser af tilbagetræknings-

alderen slår igennem, er der udsigt til egentlig stigende

beskæftigelse. Fra 2018 til 2040 vil beskæftigelsen ifølge

fremskrivningen stige med ca. 120.000 personer, og først

omkring 2040 når beskæftigelsen tilbage på rekordniveauet

i 2008, jf. figur III.4.

Figur III.4

1.000 pers.

3000

2800

2600

2400

2200

2000

1800

1950

Beskæftigelsen

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

Anm.: Den stiplede kurve viser den beregnede strukturelle beskæftigel-

se. Efter ca. 2015 forudsættes beskæftigelsen at være på det

strukturelle niveau.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank, DREAM’s arbejds-

styrkefremskrivning samt egne beregninger.

237

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Forbedring af

offentlig saldo de

førstkommende år

Underskuddet på de offentlige finanser er på omkring 3 pct.

af BNP i disse år, jf. figur III.5. En betydelig del af dette

underskud skyldes krisen, hvor det kraftige fald i produk-

tion og beskæftigelse reducerede de offentlige indtægter fra

skatter og afgifter samt øgede udgifterne til aktivering,

dagpenge og kontanthjælp. Samtidig er der ført en ekspan-

siv finanspolitik for at modvirke konsekvenserne af krisen.

Underskuddet vil derfor mindskes i takt med normaliserin-

gen af konjunktursituationen de kommende år og som følge

af opstramningerne af finanspolitikken med genopretnings-

aftalen fra foråret 2010. Forbedringen skønnes at indebære

en reduktion i underskuddet på den offentlige saldo til ca. ¾

pct. af BNP i løbet af de kommende ca. fem år. Forbedrin-

gen af de offentlige finanser er desværre kortvarig, og

fremskrivningen indebærer et underskud på den offentlige

saldo på godt 1 pct. af BNP i 2020, jf. tabel III.2.

Underskud på godt

1 pct. i 2020

Figur III.5

Pct. af BNP

-3

-6

-9

-12

1980

1985

Offentlig saldo og nettogæld

Pct. af BNP

-10

Offentlig saldo

Primær saldo

Nettogæld (h.akse)

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

-20

-30

-40

Anm.: Forskellen mellem primær og faktisk saldo er de offentlige

nettorenteindtægter. Det er antaget, at ændringen i den offentlige

formue i fremskrivningsperioden er lig den offentlige sektors

saldo.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

238

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Tabel III.2

Offentlige finanser

Indtægter

Indkomstskat

Afgifter

Selskabskat

Pensionsafkastskat

Øvrige indtægter

Udgifter

Offentligt forbrug

Offentlige investeringer

Indkomstoverførsler

Øvrige udgifter

Primær saldo

Nettorenteindtægter

Offentlig saldo

ØMU-gæld

Folkepensionister

Efterlønsmodtagere

Førtidspensionister

Ledige

Anm.:

1980

1990

2000

2010

2020

--------------------- Pct. af BNP ---------------------

47,6

51,5

53,4

52,4

51,3

22,0

24,4

24,2

23,1

22,8

17,4

16,5

16,9

16,7

17,4

1,4

1,8

3,5

3,3

3,7

0,0

1,5

1,0

2,4

1,1

6,8

7,3

7,7

6,8

6,3

50,0

48,5

48,8

54,8

51,7

27,1

25,1

29,4

27,6

3,1

1,7

2,2

1,9

15,6

17,1

16,4

17,3

16,9

4,2

4,6

5,5

5,9

5,4

-2,3

3,0

4,6

-2,4

-0,4

-1,3

-4,3

-2,4

-0,5

-0,7

-3,7

-1,3

2,2

-2,9

-1,1

44,6

63,1

52,4

43,6

42,1

--------------------- 1.000 pers. ---------------------

681

704

688

873

1.101

156

124

168

241

259

238

253

184

263

136

114

102

Kilde:

Indkomstskat er slutskatter vedr. personlig og skattepligtig indkomst og andre personlige

indkomstskatter (skat på udbetalt kapitalpension mv.) samt arbejdsmarkedsbidrag. Afgifter

er ekskl. told og subsidier. Selskabsskat er inkl. al beskatning af nordsøressourcerne.

Øvrige indtægter er bl.a. ejendomsværdiskat, a-kasse- og efterlønsbidrag og offentlige

afskrivninger. De fleste indkomstoverførsler blev bruttoficeret i 1994, hvilket både øgede

udgiften til indkomstoverførsler og indkomstskatterne. Øvrige udgifter er bl.a. subsidier og

EU-bidrag. Det er antaget, at ændringen i den offentlige formue i fremskrivningsperioden

er lig den offentlige sektors saldo.

Danmarks Statistik, ADAM’s databank, DREAM’s befolknings- og arbejdsstyrkefrem-

skrivning samt egne beregninger.

239

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Nettorenteudgift på

ca. ¾ pct. af BNP

De fortsatte underskud betyder, at den offentlige nettogæld

øges. I 2007-10 var der en beskeden offentlig nettoformue,

mens der i 2020 ventes at være en offentlig nettogæld på

over 10 pct. af BNP. Den offentlige bruttogæld (ØMU-

gælden) udgør aktuelt omkring 45 pct. af BNP. I de seneste

ti år forud for krisen lå bruttogælden ca. 30 pct. af BNP over

nettogælden. I 2008-09 blev bruttogælden øget med knap

150 mia. kr., mens nettogælden var omtrent uændret. Dette

hænger bl.a. sammen med finansieringen af de statslige

bankpakker. Frem mod 2020 indebærer fremskrivningen en

gradvis tilbagevenden til, at bruttogælden ligger omkring 30

pct. af BNP over nettogælden. Dermed er bruttogælden som

andel af BNP omtrent uændret fra 2010 til 2020 trods

stigningen i nettogælden. Selv i årene med positiv offentlig

nettoformue var der negative nettorenteindtægter, da der

ikke nødvendigvis er samme forrentning af aktiverne og

passiverne. Denne forskel i forrentning indebærer, at der

historisk har været en merrente set i forhold til stats-

obligationsrenten i den implicitte nettoforrentning af netto-

formuen. I fremskrivningen forudsættes nettoforrentningen

at svare til den 10-årige statsobligationsrente, som antages

at stige fra 2,9 pct. i 2010 til 4¾ pct. i løbet af de kommende

år, plus et tillæg på 2�½ pct.point i tråd med den historiske

merrente. Gældsudviklingen indebærer en offentlig netto-

renteudgift på ca. ¾ pct. af BNP i 2020.

Den primære offentlige saldo ventes at komme omtrent i

balance omkring 2016, hvorefter den igen forværres til et

underskud på knap �½ pct. af BNP i 2020. Forbedringen i de

førstkommende år kommer især fra en reduktion af udgif-

terne, mens den efterfølgende beskedne forværring både

skyldes en lille stigning i udgifterne og et lille fald i indtæg-

terne. De offentlige indtægter skønnes at være omtrent

konstante i årene 2014-20, hvor de udgør i størrelsesordnen

51�½ pct. af BNP. Set i et historisk perspektiv er der tale om

et relativt lavt indtægtsniveau, og ikke siden starten af

1990’erne har indtægterne udgjort en mindre andel af BNP.

Udgiftsniveauet ventes kraftigt reduceret fra det historisk

høje niveau på 55 pct. af BNP i 2009 til at udgøre ca. 51�½

pct. af BNP omkring 2016, jf. figur III.6.

Primært

underskud på

knap �½ pct. i 2020

240

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Figur III.6

Offentlige indtægter og udgifter

Pct. af BNP

Indtægter

Udgifter

1970

1980

1990

2000

2010

2020

Anm.: Indtægter og udgifter er ekskl. rentebetalinger. Den primære

saldo er indtægterne minus udgifterne.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Indkomstskat

er vigtigste

indtægtskilde

Den væsentligste indtægtskilde for den offentlige sektor er

indkomstbeskatningen, som udgør næsten halvdelen af de

offentlige indtægter. Fra midten af 1990’erne er indkomst-

skatteprovenuet blevet gradvist reduceret, bl.a. som følge af

en række skattereformer. De kommende år sker der en vis

skattestramning i form af finansieringen af skattereformen

(Forårspakke 2.0) samt elementer i genopretningsaftalen.

Udviklingen i indkomstskattegrundlaget (og dermed prove-

nuet) hænger desuden tæt sammen med forudsætningen om,

at lønkvoten antages at blive normaliseret fra det meget høje

niveau i 2009, hvilket sænker skattegrundlaget. Provenuet

fra indkomstskat skønnes på denne baggrund at være ca. ¼

pct. af BNP lavere i 2020 end i 2010.

Provenuet fra afgifter skønnes at udgøre knap 17�½ pct. af

BNP i 2020, hvilket er en stigning på ca. ¾ pct.point fra

2010. Stigningen kommer først og fremmest fra konjunktur-

normaliseringen af det private forbrug. Desuden er et bety-

deligt finansieringselement i skattereformen øgede afgifter

på energi, biler og usunde varer. Der er langt fra en en-til-en

sammenhæng mellem udviklingen i det private forbrug og

det samlede afgiftsprovenu. For det første varierer afgifts-

belastningen betragteligt mellem de forskellige grupper af

241

Afgiftsprovenuet

øges pga.

konjunktur-

normalisering og

skattereform

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

varer. Eksempelvis er bilkøb og energiforbrug hårdt beskat-

tet, mens serviceydelser er langt mindre afgiftsbelagt. For

det andet er også bl.a. boliginvesteringer, offentligt forbrug

og offentlige investeringer afgiftsbelagt. Frem mod 2020

ventes energiforbrug at udgøre en faldende andel af BNP, jf.

Økonomi og miljø 2010,

mens serviceydelser forventes at

fortsætte med at udgøre en stigende andel af det private

forbrug. Disse tendenser mindsker alt andet lige provenuet

fra afgifter som andel af BNP.

Store udsving i

PAL-skatten

Provenuet fra pensionsafkastbeskatningen (PAL-skatten) er

stærkt varierende fra år til år, da det afhænger af udviklin-

gen i renter og aktiekurser mv., muligheden for at fremføre

underskud samt pensionskassernes konkrete placeringer. I

2010 var provenuet historisk højt og udgjorde ca. 2�½ pct. af

BNP. Den antagne stigning i renten i de kommende år

indebærer, at der i en periode antages at være et lavere

afkast end normalt. I fremskrivningen forudsættes pensions-

afkastet derefter gradvist at stige til et antaget normalafkast

af pensionsformuen på knap 5�½ pct. inkl. kursgevinster.

Den demografiske udvikling trækker i retning af, at udbeta-

lingerne stiger hurtigere end indbetalingerne de kommende

mange år, hvilket dæmper stigningen i pensionsformuen. På

denne baggrund skønnes provenuet fra PAL-skatten at

udgøre godt 1 pct. af BNP i 2020, jf. figur III.7a.

Der er ligeledes store udsving i provenuet fra selskabs-

skatten. Godt

⅓

af provenuet hidrører fra produktionen af

olie og naturgas i Nordsøen. Den aktuelt høje oliepris giver

anledning til et højt provenu, mens den underliggende

tendens er et faldende provenu i takt med lavere produktion

af olie og naturgas. Dette vil især blive tydeligt efter 2020.

Den samlede nordsøbeskatning indbragte i alt et provenu på

omkring 1�½ pct. af BNP i 2010, og provenuet ventes at

udgøre ca. 1¾ pct. af BNP i år. Derefter skønnes provenuet

at blive reduceret til ca. 1¼ pct. af BNP i 2020. Selskabs-

skatten fra øvrige virksomheder skønnes at udgøre omkring

2�½ pct. af BNP, når konjunktursituationen er normaliseret,

jf. figur III.7b.

Indtægterne

reduceres pga.

faldende

nordsøproduktion

242

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Figur III.7a PAL-skat

Pct. af BNP

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Figur III.7b Selskabsskat

Pct. af BNP

4.0

Nordsøbeskatning

Øvrig selskabsskat

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: Nordsøbeskatningen omfatter kulbrinteafgift, selskabsskat fra kulbrinteskattepligtige selskaber,

rørledningsafgift (til og med 2012) og overskudsdeling (jordrente). “Øvrig selskabsskat” er

selskabsskatteprovenuet fra ikke-kulbrinteskattepligtige selskaber.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Faldende indtægt

fra ejendomsværdi-

skat mv.

De øvrige offentlige indtægter ventes under ét at blive

reduceret med ca. �½ pct. af BNP fra 2010 til 2020. Det

skyldes bl.a., at provenuet fra ejendomsværdiskatten redu-

ceres som følge af skattestoppets nominalprincip. De sam-

lede offentlige indtægter forventes dermed at være omkring

1 pct. af BNP lavere i 2020 end i 2010.

De offentlige udgifter ventes fra 2010 at blive reduceret

med ca. 3 pct. af BNP til at udgøre ca. 51¾ pct. af BNP i

2020. Det største bidrag til faldet i udgifterne kommer fra

den forudsatte udvikling i det offentlige forbrug. I 2011-13

er det reale offentlige forbrug forudsat at være omtrent

konstant, som angivet i genopretningsaftalen. Derefter

antages realvæksten at være bestemt af det demografiske

træk på offentlig service, hvilket indebærer en stigning på i

gennemsnit ca. ¾ pct. om året i perioden 2014-20, jf. figur

III.8a. Dermed forudsættes en markant lavere vækst i det

offentlige forbrug end tidligere. Eksempelvis steg det reale

offentlige forbrug i gennemsnit med godt 1¾ pct. om året i

perioden 2000 til 2010. Udgiften til offentligt forbrug

ventes at udgøre ca. 27�½ pct. af BNP fra 2015 til 2020.

Trods reduktionen fra 30 pct. af BNP i 2009 er det en høj

udgiftsandel i historisk perspektiv, jf. figur III.8b.

Faldende udgifter

skyldes

hovedsageligt

offentligt forbrug

243

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.8a Offentligt forbrug,

realvækst

Pct.

-1

-2

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Figur III.8b Offentligt forbrug,

udgiftsandel

Pct. af BNP

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

Færre efterløns-

modtagere, men

mange flere

pensionister

Som beskrevet i kapitel II ventes antallet af efterløns-

modtagere at fortsætte de seneste års faldende tendens. I

2020 forventes således næsten 40.000 færre på efterløn end

i 2010, hvilket reducerer udgifterne til efterløn med knap �½

pct. af BNP fra 2010 til 2020. På den anden side forventes

en stigning i antallet af førtidspensionister og især i antallet

af personer, der modtager folkepension. Den ventede stig-

ning på ca. 225.000 folkepensionister øger udgifterne med

ca. 1 pct. af BNP fra 2010 til 2020. Endelig forventes udgif-

terne til dagpenge og kontanthjælp at blive reduceret i takt

med den ventede normalisering på arbejdsmarkedet de

kommende år. Samlet set skønnes udgifterne til indkomst-

overførsler at falde svagt til at udgøre omkring 17 pct. af

BNP i 2020.

De øvrige offentlige udgifter ventes reduceret med ca. ¾

pct. af BNP fra 2010 til 2020. De offentlige investeringer er

aktuelt på et ganske højt niveau som følge af den krise-

modvirkende finanspolitik, og investeringsniveauet ventes

reduceret de kommende år fra det nuværende niveau på ca.

2¼ pct. af BNP til godt 1¾ pct. af BNP. Udgiften til offent-

lige subsidier, herunder aktivering og løntilskud, blev øget

betydeligt i 2009-10, og der forudsættes en gradvis normali-

sering. En række mindre udgiftsposter ventes ligeledes

normaliseret de kommende år.

Normalisering af

udgifterne til

offentlige

investeringer mv.

244

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Udvikling efter

2020 afhænger af

forholdet mellem

beskæftigelse og

tilbagetrukne

Udviklingen på de offentlige finanser efter 2020 er i frem-

skrivningen hovedsageligt bestemt af udviklingen i arbejds-

styrken og i antallet af overførselsmodtagere. Udfordringer-

ne for dansk økonomi kan dermed illustreres ved at se på

den andel af befolkningen, der er i beskæftigelse, hhv. den

andel, der er varigt tilbagetrukket fra arbejdsmarkedet på

efterløn, førtids- eller folkepension, jf. figur III.9.

Figur III.9

Beskæftigede og tilbagetrukne

Pct. af befolkning

Beskæftigede

Tilbagetrukne (h.akse)

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Anm.: Tilbagetrukne fra arbejdsmarkedet er folke-, førtids- og invalide-

pensionister, efterlønsmodtagere samt personer på overgangs-

ydelse.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank, DREAM’s befolknings-

og arbejdsstyrkefremskrivning samt egne beregninger.

Demografisk

modvind ca. 15 år

endnu

Beskæftigelsen udgjorde ca. 49 pct. af befolkningen fra

1960 frem til midten af 1990’erne. Som følge af konjunktur-

erne har der dog været betydelige udsving i beskæftigelsen.

Den lange fremgang i dansk økonomi fra midten af

1990’erne til toppen af højkonjunkturen i 2008 øgede

beskæftigelsesandelen til 53 pct., hvorefter det kraftige

tilbageslag på bare 3 år reducerede andelen til under 50 pct.

i 2010. I løbet af de kommende ca. 25 år betyder den demo-

grafiske udvikling, at beskæftigelsesandelen reduceres

yderligere til ca. 48¾ pct. Samtidig stiger andelen af pensi-

onister og efterlønsmodtagere meget kraftigt frem til ca.

2025, hvorefter velfærdsforligets indeksering af tilbage-

245

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

trækningsalderen bidrager til at vende udviklingen. I perio-

den ca. 2025-40 svarer faldet i beskæftigelsesandelen om-

trent til faldet i andelen af tilbagetrukne. Derefter kommer

en periode, hvor både beskæftigelsen og andelen, der er på

offentligt finansieret tilbagetrækning, trækker i retning af en

positiv udvikling på de offentlige finanser.

Fortsat forværring

af de offentlige

finanser efter 2020

Med den ventede udvikling i arbejdsstyrken og antallet af

overførselsmodtagere samt de finanspolitiske forudsætnin-

ger i øvrigt vil den offentlige saldo ekskl. renteudgifter

fortsætte forværringen efter 2020. Fra omkring 2035 vendes

udviklingen, idet en stigende beskæftigelsesandel og faldet i

andelen af pensionister mv. trækker i retning af en gradvis

forbedring af den primære saldo. Som følge af stigende

rentebetalinger på den offentlige gæld vil den offentlige

saldo imidlertid fortsætte forværringen, så langt øjet rækker.

Underskuddet skønnes at overstige 3 pct. af BNP fra om-

kring 2030 og vil fortsat stige derefter. Den offentlige

nettogæld vil dermed øges fra omkring 0 i 2010 til ca. 10

pct. af BNP i 2020, vil passere 50 pct. omkring 2040, og

omkring 2070 vil nettogælden udgøre over 100 pct. af BNP

og fortsætte med at stige, jf. figur III.10.

Den forventede udvikling indebærer, at de offentlige finan-

ser ikke er holdbare. Holdbarhedsproblemet er beregnet til

0,5 pct. af BNP, svarende til 9 mia. kr. i dagens prisniveau.

Dette betyder, at den primære saldo skal forbedres med 0,5

pct. af BNP fra nu af og i al evighed for at skabe holdbarhed

på de offentlige finanser, jf. boks III.2.

Holdbarheds-

problemet er

�½ pct. af BNP

Figur III.10a Offentlig saldo

Pct. af BNP

-2

-4

-6

-8

-10

-12

1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Offentlig saldo

Primær saldo

Figur III.10b Nettogæld

Pct. af BNP

120

100

-20

1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

246

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Boks III.2

Holdbarhedsberegning

Holdbarhedsindikatoren er et operationelt mål, der samler den fremtidige udvik-

ling på de offentlige finanser i ét tal. De offentlige finanser siges at være holdbare,

hvis der kan køres videre med uændret finanspolitik i al evighed, uden at den

offentlige gæld (eller formue) stiger eksplosivt.

Holdbarhedsindikatoren (HBI) beregnes som den tilbagediskonterede værdi af de

fremtidige primære saldi tillagt den initiale formue, jf. (1), hvor

er den vækst-

korrigerede realrente,

er den initiale offentlige nettoformue i pct. af BNP, og

er den primære saldo i pct. af BNP.

⎛

∞

⎛

⎞ ⎞

HBI

⋅

⎜

∑

⋅

⎜

⎟ ⎟

⎜

⎝

⎠ ⎟

⎝

⎠

(1)

Holdbarhedsindikatoren udtrykker, hvor meget der mangler i en permanent for-

bedring af den primære saldo (målt i pct. af BNP) hvert år i al uendelighed for at

sikre, at nutidsværdien af de fremtidige primære overskud (inkl. denne forbed-

ring) netop svarer til den initiale gæld. Nettogælden er omtrent 0 i 2010, hvilket

vil sige, at der fra nu af i gennemsnit skal være balance på den primære saldo, for

at finanspolitikken er holdbar. Der er tale om et vægtet gennemsnit, hvor frem-

tidige over/underskud indgår med mindre og mindre vægt som følge af diskonte-

ringen.

En negativ værdi af HBI indikerer, at der er et holdbarhedsproblem, og en positiv

værdi af HBI peger på, at finanspolitikken er overholdbar.

Et forløb kan være holdbart med store underskud i de første mange år og efterføl-

gende (små) overskud i al evighed. Det forudsættes dermed, at staten til en uænd-

ret rente (lig den vækstkorrigerede realrente anvendt i HBI-beregningen) kan

belåne de fremtidige overskud for at finansiere de nuværende underskud.

Holdbarhed af de offentlige finanser indebærer, at den offentlige gæld vil stabili-

seres, men et vilkårligt gældsniveau kan være foreneligt med holdbarhed. Det

resulterende gældsniveau kan derfor vise sig at være så stort, at det vil give anled-

ning til øgede finansieringsomkostninger på gælden i forhold til den konstante

rente, som forudsættes i beregningen. Pålægges en restriktion om, hvor stor gæl-

den må blive, kan det indebære krav om en strammere finanspolitik end finans-

politisk holdbarhed. I afsnit III.3 diskuteres begreberne holdbarhed og troværdig-

hed i forbindelse med finanspolitikken nærmere.

247

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Konsoliderings-

behovet kan være

større, end

holdbarheds-

beregningen

indikerer

Den præsenterede fremskrivning er naturligvis forbundet

med betydelig usikkerhed. Hvis eksempelvis arbejdsstyrke-

udviklingen viser sig at være overvurderet, vil det forværre

de offentlige finanser. Historisk har der været en betydelig

mervækst i de offentlige serviceudgifter i forhold til, hvad

den rene demografiske udvikling ville tilsige. I fremskriv-

ningen antages det, at denne mervækst stoppes. Endvidere

er der lagt til grund for fremskrivningen, at velfærds-

forligets aftalte stigninger af tilbagetrækningsalderen rent

faktisk bliver gennemført, herunder den planlagte levetids-

indeksering. Det følgende afsnit III.3 diskuterer, hvorvidt

konsolideringsbehovet reelt er større end indikeret ved den

beregnede størrelse af holdbarhedsproblemet.

Ændringer i forhold til seneste DØR-fremskrivninger

Samme

holdbarheds-

problem som i

efteråret

Dansk Økonomi, efterår 2010

blev der præsenteret en

mellemfristet fremskrivning til 2020, mens den seneste

offentliggjorte holdbarhedsberegning er fra

Dansk Økono-

mi, forår 2010.

Holdbarhedsberegningen fra foråret 2010

viste et holdbarhedsproblem på 1,4 pct. af BNP. Baseres

holdbarhedsberegningen alternativt på forløbet frem til 2020

Dansk Økonomi, efterår 2010

forlænget med samme

antagelser som i holdbarhedsberegningen fra foråret 2010,

reduceres holdbarhedsproblemet til på 0,6 pct. af BNP.

Forbedringen af holdbarheden fra foråret til efteråret kan

overordnet set forklares ved, at skønnet for den primære

saldo blev opjusteret med ca. ¾ pct. af BNP i 2020, hvilket

hovedsageligt skyldes indarbejdelse af genopretnings-

aftalen. Den nuværende beregning indebærer, som nævnt, et

holdbarhedsproblem på 0,5 pct. af BNP. Dermed er vurde-

ringen af holdbarhedsproblemet omtrent det samme som i

efteråret. Den nye beregning bygger imidlertid på et mere

positivt skøn for underskuddet på den primære saldo i 2020

og en mindre gunstig udvikling på den lange bane. Gælds-

opbygningen kommer dermed senere i den nye fremskriv-

ning, men nettogælden ventes både i nærværende frem-

skrivning og i beregningen baseret på

Dansk Økonomi,

efterår 2010

at udgøre ca. 120 pct. af BNP omkring 2080.

248

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Mindre offentligt

underskud i 2020

på den primære

saldo …

Vurderingen af de offentlige finanser frem til 2020 er som

netop nævnt lidt mere positiv end i

Dansk Økonomi, efterår

2010.

I forhold til seneste fremskrivning er skønnet over

underskuddet på den primære saldo i 2020 således nedjuste-

ret til ca. �½ pct. af BNP, hvor der i seneste fremskrivning

blev skønnet et primært underskud på ca. 1 pct. af BNP, jf.

figur III.11. Forskellen i vurderingen af den primære saldo

indsnævres imidlertid efterfølgende, og på meget lang sigt

er den primære saldo i den nye fremskrivning faktisk lidt

dårligere end i den fra efteråret 2010. For holdbarheds-

beregningen er det niveauet for den primære saldo, der er

afgørende. Når holdbarhedsproblemet kun er blevet lidt

mindre i den nye beregning til trods for den synlige forbed-

ring af den primære saldo de første omkring 40 år, skyldes

det blandt andet, at den anvendte vækstkorrigerede realrente

er sænket �½ pct.point i forhold til antagelsen i efteråret. Det

betyder, at den relativt positive saldoudvikling på lang sigt

nu vejer mindre end i efteråret, hvilket alt andet lige trækker

i retning af dårligere holdbarhed.

Nedjusteringen er lidt større for den faktiske saldo, da

skønnet for de offentlige nettorenteudgifter er nedjusteret

med godt ¼ pct. af BNP. I 2020 er skønnet for underskuddet

på den offentlige saldo dermed ændret fra ca. 2 pct. til ca. 1

pct. af BNP. De lavere renteudgifter skyldes hovedsageligt

en nedjustering af den forventede implicitte forrentning af

nettogælden.

… men lidt

anderledes profil

Samlet saldo er

også forbedret

Den højere vækstkorrigerede realrente fremkommer som følge af,

at antagelsen om den underliggende vækst i DREAM-fremskriv-

ningen sat ned fra 2 pct. om året til 1�½ pct., mens den nominelle

rente fortsat antages at være 4¾ pct. Antagelsen om lavere vækst

bidrager isoleret set til en bedre udvikling i den primære saldo.

Givet udviklingen på den primære saldo fører den lavere vækst

og dermed højere vækstkorrigerede realrente imidlertid til en dår-

ligere holdbarhed, fordi den relativt positive udvikling i fremtiden

vægtes mindre.

249

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.11a Offentlig saldo

Pct. af BNP

-2

-4

-6

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Forår 2011

Efterår 2010

Figur III.11b Primær saldo

Pct. af BNP

-2

-4

-6

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Forår 2011

Efterår 2010

Anm.: Fremskrivningen fra efteråret 2010 omfattede kun perioden frem til 2020. I figurerne er denne

fremskrivning forlænget med de samme forudsætninger som i holdbarhedsberegningen fra

foråret 2010.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank,

Dansk Økonomi, forår 2010

efterår 2010

samt egne

beregninger.

Ny fremskrivning

af arbejdsstyrke og

efterlønnere

Bag den forholdsvis beskedne opjustering af den primære

saldo frem til 2020 ligger en række ændringer, der delvist

ophæver hinanden. Af størst betydning er en ny fremskriv-

ning af arbejdsstyrken og personer på indkomstoverførsler,

hvor udviklingen i beskæftigelsen frem mod 2020 nu vurde-

res mere positivt end i forrige fremskrivning, jf. figur III.12.

Til grund for arbejdsstyrkefremskrivningen ligger en ny

befolkningsfremskrivning fra DREAM med større befolk-

ningsstigning, primært som følge af øget nettoindvandring.

Nettoindvandringen opvejer delvist den negative virkning

af, at generationerne, der trækker sig tilbage, er større end

de generationer, som kommer ind på arbejdsmarkedet.

Desuden er den antagne effekt på arbejdsstyrken af øget

uddannelsesniveau ændret inspireret af analyserne fra

Finansministeriet, jf. Søgaard (2011). Konsekvensen er

højere arbejdsstyrke på kort sigt og lidt lavere på længere

sigt. Samtidig er afgrænsningen af arbejdsstyrken i

DREAM’s fremskrivning ændret til også at omfatte beskæf-

tigede førtids- og folkepensionister, og stigningen i antallet

af ældre giver dermed et større bidrag til arbejdsstyrken fra

denne gruppe. De ældre generationer har imidlertid langt

lavere gennemsnitlig arbejdstid end arbejdsstyrken som

helhed. Derfor indebærer skiftet til at medregne beskæftige-

de pensionister i arbejdsstyrken nu et fald i den gennemsnit-

lige arbejdstid i fremskrivningen.

250

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Figur III.12 Beskæftigede og tilbagetrukne

Pct. af befolkning

Beskæftigede, forår 2011

Tilbagetrukne, forår 2011 (h.akse)

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Pct. af befolkning

Efterår 2010

Anm.: Se anmærkning til figur III.11.

Kilde:

Dansk Økonomi, forår 2010

efterår 2010

samt egne beregnin-

ger.

Færre

efterlønsmodtagere

og flere førtids- og

folkepensionister

Antallet af efterlønsmodtagere er blevet nedrevideret med

ca. 20.000 personer i 2020 i forhold til seneste fremskriv-

ning, jf. kapitel II. I den anden retning trækker, at antallet af

folkepensionister er opjusteret med ca. 20.000 personer i

2020 som følge af den nye befolkningsfremskrivning.

Desuden er skønnet over antal førtidspensionister opjusteret

med ca. 15.000 personer i 2020. Opjusteringen er foretaget i

lyset af, at førtidspension i de senere år i større omfang er

blevet tilkendt yngre personer. Samlet set er andelen på

offentligt finansieret tilbagetrækning dermed øget i forholdt

vurderingen i efteråret 2010. Antallet af pensionister mv. er

også hævet på lang sigt, selvom det lavere skøn over antal-

let af efterlønsmodtagere trækker i den anden retning.

Den strukturelle arbejdsstyrke er opjusteret med ca. 2 pct. i

2020 i forhold til vurderingen i

Dansk Økonomi, efterår

2010,

og den gennemsnitlige arbejdstid er nedjusteret med

ca. ¾ pct.

På denne baggrund er niveauet for strukturelt

Nedjusteringen af den gennemsnitlige arbejdstid hænger – som

nævnt – sammen med, at beskæftigede pensionister nu medregnes

i arbejdsstyrken, hvorved en del af opjusteringen af arbejds-

styrken modvirkes af lavere arbejdstid.

Strukturelt BNP er

opjusteret ca. 1¼

pct. i 2020

251

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

BNP opjusteret med ca. 1¼ pct. i 2020 i forhold til seneste

fremskrivning. De offentlige indtægter som andel af BNP er

i store træk uafhængige af ændringer i niveauet for den

strukturelle produktion. På udgiftssiden er der derimod en

effekt af et højere BNP-niveau (en såkaldt “nævner-effekt”).

Eksempelvis følger udgiften til indkomstoverførsler antallet

af modtagere, og udgifterne vil dermed udgøre en mindre

andel af BNP, hvis niveauet for BNP øges, f.eks. som følge

af større arbejdsstyrke. Det reale offentlige forbrug er lidt

lavere i nærværende fremskrivning, da der er indregnet en

effekt af sund aldring allerede fra 2014, hvor korrektionen i

den tidligere fremskrivning først blev foretaget efter 2020.

Sammen med et højere BNP-niveau indebærer det, at ud-

giftsandelen skønnes at udgøre godt 27�½ pct. af BNP i

2020, hvor udgifterne til offentligt forbrug i den seneste

fremskrivning udgjorde godt 28 pct. af BNP. Den lavere

udgiftsandel for det offentlige forbrug kan dermed isoleret

set forklare hele ændringen i skønnet for den primære saldo.

Saldoprofilen er

mere jævn

Samlet set skønnes udviklingen på den primære saldo frem

til omkring 2035 at være mere positiv end i den tidligere

fremskrivning, mens der i årene efter 2050 er en mere

negativ udvikling. I den tidligere fremskrivning forventedes

der et overskud på den primære saldo fra omkring 2060,

mens der i den nye fremskrivning er udsigt til omtrent

balance på den primære saldo fra omkring 2070. Saldo-

profilen er dermed blevet lidt mere jævn, og tendensen til

“hængekøje” med store underskud på den mellemlange

bane og overskud på den helt lange bane er mindsket. Dette

skyldes for det første, at de finanspolitiske opstramninger

med genopretningsaftalen (som var indregnet i efteråret

2010, men ikke i foråret 2010) giver et bedre udgangspunkt,

og for det andet er den ventede beskæftigelsesudvikling

mere jævn.

252

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Sammenligning med regeringens grundfremskrivning

Regeringens udspil

til 2020-plan

Regeringen fremlagde i april 2011 et udspil til en kommen-

de 2020-plan, som redegør for regeringens vurdering af de

fremtidige finanspolitiske udfordringer, og som indeholder

konkrete forslag til reformer, der kan sikre en langsigts-

holdbar udvikling på de offentlige finanser. Forslagene i

udspillet har dannet grundlag for de efterfølgende politiske

forhandlinger, hvor der blev indgået forlig i maj 2011 på en

række centrale områder, jf. boks III.3. Som grundlag for

udspillet ligger en grundfremskrivning fra Finansministeri-

et, der viser udviklingen på de offentlige finanser med

indregning af genopretningsaftalen, men uden yderligere

tiltag. Overordnet set ligner Finansministeriets fremskriv-

ning i høj grad den fremskrivning, der er præsenteret i

nærværende afsnit.

Der er overordnet set samme realøkonomiske forudsæt-

ninger i fremskrivningen præsenteret tidligere i afsnittet

(DØR) og i Finansministeriets grundfremskrivning uden

reformtiltag, jf. tabel III.3. BNP ventes at stige med godt 1�½

pct. om året i gennemsnit fra 2010 til 2020 i begge frem-

skrivninger. Frem til 2020 er forudsætningerne om den

strukturelle udvikling også stort set ens med en forventet

vækst i strukturelt BNP på ca. 1¼ pct. om året. Bag den

strukturelle vækst ligger bl.a. en fælles antagelse om, at

produktivitetsvæksten i de private byerhverv er 1�½ pct. om

året.

Stort set samme

realøkonomiske

forudsætninger

253

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks III.3

Reformpakken 2020 og efterfølgende forlig i maj 2011

Regeringen fremlagde i april 2011 et udspil til en kommende 2020-plan “Reform-

pakken 2020”, jf. Finansministeriet (2011). Regeringens overordnede målsætning

i den nye plan er strukturel balance på de offentlige finanser i 2020. Finans-

ministeriet skønner, at der uden nye tiltag vil være et underskud på omkring 1¼

pct. af BNP i 2020, svarende til ca. 23 mia. kr. (i 2011-niveau). Den samlede

udfordring angives til 47 mia. kr., hvoraf de aftalte opstramninger i genopret-

ningsaftalen giver ca. 24 mia. kr. Efter 2020 er der ifølge Finansministeriets frem-

skrivning udsigt til en lang årrække med tiltagende offentlige underskud, og først

fra omkring 2060 ventes overskud på den primære saldo. Regeringen beregner

holdbarheden af grundforløbet til -0,4 pct. af BNP. Reformpakken indeholder en

række målsætninger og reformforslag. Ifølge Finansministeriets beregninger ville

de foreslåede reformer bringe saldoen i 0 i 2020. Samtidig ville finanspolitikken

være mere end holdbar, idet holdbarhedsindikatoren er beregnet til 0,5 pct. af

BNP i reformforløbet. I maj 2011 er der indgået forlig i Folketinget på en række

af områderne (“To streger under facit”).

Regeringens målsætninger, jf. Reformpakken 2020:

•

Den (strukturelle) saldo skal være 0 i 2020

•

Offentlige udgifter ekskl. renteudgifter må højst udgøre 50 pct. af BNP i

2020, og udgifterne til offentligt forbrug må højst udgøre 27 pct. af BNP i

2020

•

Skattestoppet skal fastholdes

Aftaler indgået i maj 2011:

•

Tilbagetrækningsreform, som bl.a. indeholder en nedsættelse af efterløns-

perioden fra fem til tre år og en fremrykning af velfærdsforligets stigning

i folkepensionsalderen, jf. kapitel II. Regeringen vurderer, at reformen vil

bidrag med 18 mia. kr. i 2020

•

Øvrige aftaler som ifølge regeringens vurdering vil bidrage med en netto-

finansiering på ca. 5 mia. kr. i 2020. Aftalerne omfatter bl.a. reformer af

fleksjob og SU, besparelser i forsvaret og lavere EU-bidrag

•

Bedre udgiftsstyring med udgiftslofter for stat, kommuner og regioner, jf.

diskussionen i kapitel I

254

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

Tabel III.3

Sammenligning af fremskrivninger

DØR

forår 2011

BNP

Strukturel BNP

Strukturel arbejdsstyrke

Offentlige indtægter

Offentlige udgifter

heraf offentligt forbrug

Primær saldo

Offentlig saldo

ØMU-gæld

Holdbarhedsindikator

Kilde:

Regeringens

grundforløb

--- Årlig vækst i gns. 2011-20 ---

1,6

1,2

1,3

--------- 1.000 pers. i 2020 ---------

2.921

2.913

-------- Pct. af BNP i 2020 --------

51,3

51,2

51,7

51,6

27,6

27,7

-0,4

-1,1

-1,2

42,1

46,0

------------ Pct. af BNP ------------

-0,5

-0,4

Finansministeriet (2011) og egne beregninger.

Finansministeriet

forudsætter

uddannelses-

målsætning nået

Den strukturelle arbejdsstyrke er omtrent konstant fra 2010

til 2020 i nærværende fremskrivning, mens Finansministeri-

et venter et fald på ca. 15.000 personer. En væsentlig for-

klaring på denne forskel er, at det i Finansministeriets

beregning forudsættes, at uddannelsesmålsætningen over-

holdes. Frem til 2020 indebærer denne forudsætning, at der

er flere under uddannelse (og dermed færre i arbejds-

styrken), mens arbejdsstyrken på længere sigt øges som

følge af det forudsatte højere uddannelsesniveau. Da Fi-

nansministeriet på den anden side har en mere optimistisk

vurdering af niveauet for den strukturelle arbejdsstyrke i

2010 end i nærværende fremskrivning, er vurderingen af

niveauet for den strukturelle arbejdsstyrke i 2020 stort set

ens i de to fremskrivninger. På den lange bane er der i

fravær af nye tiltag omtrent enighed om såvel beskæftigel-

sesudviklingen som antallet af personer på efterløn, førtids-

og folkepension, jf. figur III.13.

255

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.13 Beskæftigede og tilbagetrukne

Pct. af befolkning

Beskæftigede, DØR

Tilbagetrukne, DØR (h.akse)

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Pct. af befolkning

Regeringens grundforløb

Anm.: Se anmærkning til figur III.11.

Kilde: Finansministeriet (2011) og egne beregninger.

Primært

underskud på knap

�½ pct. i 2020

Frem til 2020 har Finansministeriet omtrent samme vurde-

ring af udviklingen på de offentlige finanser i fravær af nye

tiltag som vurderet i dette kapitels fremskrivning. For den

primære saldo skønnes underskuddet i 2020 at blive knap �½

pct. af BNP i begge fremskrivninger

I udspillet opstiller regeringen mål for størrelsen af de

offentlige udgifter. I 2020 må de samlede offentlige udgifter

ekskl. rentebetalinger højst udgøre 50 pct. af BNP, og

udgiften til offentligt forbrug må højst udgøre 27 pct. af

BNP i 2020. Disse mål er hverken opfyldt ifølge nærværen-

de fremskrivning eller i regeringens grundfremskrivning, da

de samlede udgifter udgør godt 51�½ pct. af BNP, og ud-

giftsandelen for det offentlige forbrug er ca. 27¾ pct.

Finansministeriet har beregnet holdbarhedsproblemet til 0,4

pct. af BNP, hvilket er omtrent samme vurdering som i

nærværende fremskrivning, hvor holdbarhedsproblemet

beregnes til 0,5 pct. af BNP. Udgangspunktet fra 2020 er,

som nævnt, omtrent det samme med et skønnet underskud

på den primære saldo på knap �½ pct. af BNP. Finansmini-

steriet forventer imidlertid en lidt mere positiv udvikling på

den primære saldo efter 2020 og de efterfølgende 40-50 år,

jf. figur III.14, hvilket er baggrunden for den lidt bedre

Udgiftsmål nås ikke

uden tiltag

Samme

holdbarheds-

problem

256

III.2 Udviklingen på de offentlige finanser

holdbarhed i Finansministeriets forløb. Den lidt mere posi-

tive udvikling på den primære saldo i Finansministeriets

fremskrivning indebærer også et mindre underskud på den

faktiske saldo efter 2020. Dette indebærer en langsommere

gældsopbygning end i nærværende fremskrivning. Omkring

2070 er den offentlige nettogæld ca. 100 pct. af BNP i

nærværende fremskrivning mod ca. 70 pct. i Finansministe-

riets grundfremskrivning.

Men med

forskellige

forudsætninger

Selvom vurderingen af holdbarhedsproblemet er omtrent

den samme, er der på den lange bane tale om forskellige

forudsætninger, som i store træk ophæver hinanden. En

forskel, der trækker i retning af, at regeringens grundfrem-

skrivning er mere positiv, er, at det i Finansministeriets

beregninger forudsættes, at skattestoppets nominalprincip

ophæves fra 2020 (eller at der løbende vedtages initiativer,

som fylder finansieringshullet). Nominalprincippet videre-

føres derimod i nærværende fremskrivning, da det er rege-

ringens erklærede politik, og der ikke er anvist finansie-

ringsinstrumenter til at modvirke udhulingen af provenuet

fra afgifter og ejendomsværdiskat mv. Omvendt er regerin-

gens vurdering af effekten af sund aldring mindre positiv

end den, der er lagt til grund for nærværende fremskrivning.

En anden forskel, der trækker i retning af, at regeringens

grundfremskrivning er mere negativ, er, at Finansministeriet

lægger et fortsat fald i energiintensiteten efter 2020 til grund

for fremskrivningen – og dermed et faldende energiafgifts-

provenu. En yderligere forskel, som indebærer en mere

negativ vurdering i Finansministeriets fremskrivning, er

renteforudsætningerne. I nærværende fremskrivning anven-

des en lavere nominel rente, og dermed tillægges de primæ-

re overskud, der kommer på meget lang sigt, større værdi,

end det er tilfældet i Finansministeriets beregning.

257

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.14a Offentlig saldo

Pct. af BNP

DØR forår 2011

Regeringens grundforløb

Regeringens reformforløb

-1

-2

-3

-4

-5

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Figur III.14b Primær saldo

Pct. af BNP

DØR forår 2011

Regeringens grundforløb

Regeringens reformforløb

-1

-2

-3

-4

-5

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Anm.: I figurerne er vist regeringens reformforløb, som er udspillet inkl. foreslåede reformer – ikke de

endelige forlig.

Kilde: Finansministeriet (2011) og egne beregninger.

Offentligt

underskud

overstiger 3 pct.

af BNP – men ikke

over 1 pct. i

reformforløbet

I begge fremskrivningerne kommer underskuddet på den

offentlige saldo over EU’s underskudsgrænse på 3 pct. af

BNP og forbliver for altid på den forkerte side af grænsen. I

nærværende fremskrivning ventes det at ske omkring 2030,

og i regeringens grundfremskrivning ca. fem år senere.

Ifølge Finansministeriets beregninger af effekten af regerin-

gens reformudspil, så ville reformerne indebære, at der

opnås balance på den offentlige saldo i 2020, og at under-

skuddet på den offentlige saldo ikke overstiger 1 pct. af

BNP i tiden efter. Finanspolitikken ville være overholdbar

med en holdbarhedsindikator på 0,5 pct. af BNP.

III.3 Holdbarhed og troværdighed

Holdbare finanser

kræver årlig

forbedring på

9 mia. kr.

Det foregående afsnit har vist, at der er flere alvorlige

udfordringer for de offentlige finanser. Således er finans-

politikken med de anvendte beregningsforudsætninger ikke

holdbar. Det betyder, at den offentlige gældskvote i fravær

af nye initiativer, der kan forbedre saldoen, vil fortsætte

med at vokse permanent. Som nævnt i afsnit III.2 vurderes

selve holdbarhedsproblemet at være på 0,5 pct. af BNP eller

9 mia. kr. om året i nutidskroner. Det indebærer en hænge-

køje i den primære saldo, som fra 2016 frem mod 2035

forværres uafbrudt, hvorefter den igen gradvis forbedres, jf.

figur III.15. Da finanspolitikken ikke er holdbar i dette

258

III.3 Holdbarhed og troværdighed

forløb, forværres saldoen nærmest uafbrudt fra 2016 og

frem, samtidig med at gælden vokser ud over alle grænser.

Figur III.15 Grundforløb

Pct. af BNP

Primær saldo

-1

-2

-3

-4

-5

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Saldo

Nettogæld (h.akse)

Pct. af BNP

120

100

Anm.: Grundforløbet viser den forventede udvikling med uændret

politik. Forløbet er nærmere beskrevet i afsnit III.2.

Kilde: Beregninger på DREAM.

Risici i

fremskrivningen

Holdbarhedsproblemet i grundforløbet på 0,5 pct. af BNP er

mindre end vurderet i tidligere vismandsrapporter, blandt

andet på grund af ændringer i den økonomiske politik. Som

nævnt tidligere er der imidlertid meget stor usikkerhed

forbundet med sådanne langsigtede fremskrivninger, og

udviklingen kan derfor nemt gå væsentligt anderledes end

forudsat. Der er altså væsentlige risici forbundet med flere

af de antagelser, der ligger til grund for beregningerne.

Disse risici forstærkes af, at profilen for de fremtidige

offentlige finanser er sådan, at vi under alle omstændig-

heder ifølge fremskrivningen har en række dårlige år med

stigende underskud på den primære saldo foran os indtil en

gang i 2030’erne. Først derefter kan vi se frem til en periode

med en gradvis forbedring.

259

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Alvorlige

konsekvenser, hvis

indekseringen fra

velfærdsaftalen

ophæves

Én type usikkerhed drejer sig om den planlagte indeksering

af tilbagetrækningsaldrene ifølge velfærdsaftalen. Det

antages i fremskrivningen, at efterløns- og folkepensions-

alderen stiger i takt med de antagne stigninger i levetiden,

sådan som reglerne i velfærdsaftalen foreskriver, jf. kapitel

II. Det er imidlertid tænkeligt, at et politisk flertal på et

senere tidspunkt vil beslutte, at indekseringen alligevel ikke

skal gennemføres som planlagt. Hvis en sådan beslutning

ikke ledsages af tilsvarende saldoforbedringer på anden vis,

vil det få alvorlige konsekvenser for den finanspolitiske

holdbarhed.

Reguleringen af tilbagetrækningsalderen, som den er plan-

lagt i velfærdsaftalen, sigter mod, at det forventede antal år

på efterløn og folkepension holdes konstant på et givet

niveau. Dette indebærer, at den andel af livet, som en per-

son kan forvente at leve efter tilbagetrækning fra arbejds-

markedet, vil falde, hvis levetiden stiger, sådan som det for-

ventes og antages i fremskrivningen. I kapitel II præsenteres

derfor et alternativt forløb, hvor tilbagetrækningsalderen i

fremtiden fastsættes sådan, at

andelen

af livet på arbejds-

markedet holdes konstant. I forhold til sigtepunktet i vel-

færdsaftalen indebærer dette, at tilbagetrækningsalderen

vokser langsommere. I den alternative fremskrivning anta-

ges konkret, at den forventede andel holdes konstant på det

niveau, der er gældende i 2010. Denne antagelse, der på

ethvert givet tidspunkt i fremtiden indebærer en højere til-

bagetrækningsalder end i grundforløbet, indebærer en

markant forværring af de offentlige finanser, jf. figur III.16.

Figuren viser, at underskuddet i 2050 med de givne forud-

sætninger vil have nået et niveau på 6 pct. af BNP, eller

næsten 2 pct.point mere end i grundforløbet, og nettogælden

bliver større end BNP kort efter 2050. Den primære saldo

opnår i dette forløb aldrig at blive positiv efter 2020. Hold-

barhedsproblemet i forløbet er beregnet til 1,7 pct. af BNP.

Det i maj 2011 indgåede forlig om tilbagetrækning indebærer

omvendt en ændring i forhold til det planlagte, der trækker i ret-

ning af en forbedring af saldoudviklingen. Dermed forbedres fi-

nanspolitikkens holdbarhed, og en del af det troværdigheds-

problem, som diskuteres i dette afsnit, reduceres. Effekten af til-

bagetrækningsaftalen for udviklingen i den offentlige saldo illu-

streres i det næste afsnit.

Konstant andel

af livet på

arbejdsmarkedet

forværrer

holdbarheden

markant

260

III.3 Holdbarhed og troværdighed

Figur III.16 Konstant andel af livet på arbejdsmarkedet

Pct. af BNP

Primær saldo

-2

-4

-6

-8

-10

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Saldo

Nettogæld (h.akse)

Pct. af BNP

200

160

120

-40

Anm.: I forløbet antages, at andelen af livet, der kan forventes på

arbejdsmarkedet, holdes konstant på det aktuelle niveau. Dette

indebærer en langsommere stigning i tilbagetrækningsalderen end

det, der følger af velfærdsaftalen. Holdbarhedsindikatoren i dette

forløb er -1,7 pct. af BNP.

Kilde: Beregninger på DREAM.

Mervækst i

offentligt forbrug

forværrer

holdbarheden

Et andet område, hvor forudsætningerne bag fremskrivnin-

gen kan vise sig at være for optimistiske, er udviklingen i

det offentlige forbrug. Historisk har der været en tendens til,

at det offentlige forbrug pr. bruger er steget mere end pro-

duktiviteten. Det kan forklares som en velstandseffekt: I

takt med, at befolkningen bliver rigere, vil efterspørgslen

efter de ydelser, som leveres af det offentlige, stige kraftige-

re end efterspørgslen efter andre ydelser. Da grundforløbet

måler, hvor store udfordringerne er, hvis man fastholder den

nuværende finanspolitik fremadrettet, medregnes en sådan

historisk trend til relativt mere gavmilde offentlige ydelser

ikke. I det omfang, fremtidens politikere lader forbrugs-

udgifterne pr. bruger stige hurtigere end produktiviteten i

den private sektor, vil det imidlertid forøge finansierings-

behovet for de offentlige finanser yderligere. Fremtidens

prioriteringsproblemer stiger dermed. Effekten af at fasthol-

de den historiske tendens til offentligt merforbrug i 20 år er

tidligere blevet opgjort til en forværring af holdbarheden på

1 pct.point, jf. De Økonomiske Råd (forår 2010).

261

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Mange andre

usikkerheds-

faktorer

Også andre usikkerhedsmomenter kan påvirke størrelsen af

de kommende udfordringer. Tilsvarende velstandspresset på

udgiftssiden kan der tænkes et pres fra indtægtssiden. Det

kan eksempelvis ske, hvis den øgede fremtidige velstand

medfører, at fremtidens ældre vælger at trække sig tilbage

fra arbejdsmarkedet for egne midler, før de når den officiel-

le tilbagetrækningsalder, eller hvis den årlige arbejdstid

falder. En lang række andre forhold kan potentielt betyde

meget for de offentlige finanser, og udviklingen kan blive

både bedre og dårligere end antaget i grundforløbet. Det

drejer sig eksempelvis om antagelserne om den demografi-

ske udvikling, integrationen af indvandrere og efterkomme-

re, konsekvenserne af ændrede miljøforanstaltninger og

ændret energiefterspørgsel samt ændringerne i den private

sektors op- og nedsparing.

Der er således en betydelig usikkerhed om, hvor stort det

reelle holdbarhedsproblem er. En anden og selvstændig

problemstilling drejer sig om den tidsmæssige fordeling af

de fremtidige indtægter og udgifter. I den anvendte frem-

skrivning har de en sådan profil, at selvom man hypotetisk

løste holdbarhedsproblemet ved en permanent forbedring af

den primære saldo svarende til holdbarhedsproblemets

størrelse, ville det medføre ret betydelige underskud i en

årrække. Dermed vil der blive opbygget en betydelig gæld,

selvom gældskvoten i et sådant holdbart forløb vil stabilise-

re sig på lang sigt. Det kan ses af figur III.17, hvor den

primære og faktiske saldo i et sådant hypotetisk holdbart

forløb er indtegnet. Det antages i det hypotetisk, holdbare

Et punkt, hvor antagelserne bag fremskrivningen kan vise sig at

være til den negative side i relation til den offentlige saldo, er an-

tagelsen vedrørende reguleringen af overførslerne. Det antages i

fremskrivningen, at overførselsindkomsterne følger lønudviklin-

gen 100 pct., selvom den konkrete udformning af reglerne medfø-

rer, at satsreguleringen generelt er en anelse mindre end udviklin-

gen i timelønnen. Det skyldes blandt andet forskydningen mellem

arbejdere og funktionærer, jf. De Økonomiske Råd (forår 2010).

Der antages dermed implicit, at beslutningstagerne i det lange løb

vil sørge for at fastholde den nuværende indkomstfordeling mel-

lem lønmodtagere og overførselsindkomstmodtagere ved jævnli-

ge engangsløft i overførslerne. I det omfang, dette ikke sker, vil

de offentlige finanser udvikle sig mere positivt end i det præsen-

terede grundforløb. De Økonomiske Råd (forår 2010) beregnede

denne forskel til at udgøre 1,3 pct. af BNP.

Selv i et holdbart

forløb vil

gældskvoten stige

kraftigt

262

III.3 Holdbarhed og troværdighed

forløb, at den primære saldo fra og med 2014 permanent

forbedres med �½ pct. af BNP i forhold til grundforløbet. Det

medfører et forløb, hvor den faktiske (strukturelle) saldo i

en årrække fra ca. 2035 til 2060 vil udvise et underskud på

over 2�½ pct. af BNP. I den tilsvarende periode udgør under-

skuddet omkring 4 pct. af BNP. Når underskuddet forbedres

mere end svarende til den antagne forbedring af den primæ-

re saldo, skyldes det, at gælden og dermed renteudgifterne

vokser langsommere. Nettogælden når således i det holdba-

re forløb kun et niveau på knap 65 pct. af BNP i 2075, hvor

nettogælden i grundforløbet var omkring 100 pct. af BNP.

Skønsmæssigt svarer en nettogæld på 65 pct. af BNP til en

ØMU-gæld på ca. 95 pct. af BNP, jf. nedenfor.

Figur III.17 Hypotetisk holdbart forløb

Pct. af BNP

Primær saldo

Saldo

Nettogæld (h.akse)

Pct. af BNP

-2

-4

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Anm.: Beregningen illustrerer et forløb, hvor den primære offentlige

saldo forbedres med �½ pct. af BNP fra 2014, sådan at forløbet

netop er holdbart.

Kilde: DREAM og egne beregninger.

I figur III.18 ses det, hvordan saldoforskellen mellem

grundforløbet og det hypotetisk holdbare forløb vokser over

tid på grund af forskellen i rentebyrden. Som nævnt skyldes

den voksende forskel, at gælden og dermed rentebetalinger-

ne er mindre i det hypotetisk holdbare forløb.

263

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.18 Saldo i grundforløb og holdbart forløb

Pct. af BNP

-1

-2

-3

-4

-5

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Grundforløb

Holdbart forløb

Anm.: Se anmærkning til figur III.15 og figur III.17.

Kilde: DREAM og egne beregninger.

For investorer med

mangelfuld

information kan

gæld og saldo være

vigtige nøgletal

Hvis der på de finansielle markeder er fuldt kendskab til de

forudsætninger, der ligger bag et holdbart forløb som det

viste i figur III.17, og der er fuld tillid til, at forudsæt-

ningerne vil holde i praksis, ville en udvikling med en

midlertidigt stor gældsopbygning ikke give anledning til

problemer, fordi alle aktørerne så ville stole på, at de kom-

mende rentebetalinger vil kunne finansieres af de større

fremtidige primære overskud, der kommer efter 2050. I

praksis er begge disse forudsætninger imidlertid tvivl-

somme. Der ligger overordentlig mange indviklede og

usikre beregninger bag en langsigtet fremskrivning som den

nærværende, som indebærer antagelser om udviklingen i

blandt andet levealder, fertilitet, ind- og udvandring, er-

hvervsfrekvenser, olieudvinding i Nordsøen, pensions-

formuer, privat op- og nedsparing, træk på det offentlige

forbrug mv. mange årtier frem i tiden. Det er dermed meget

informationskrævende at skulle vurdere realismen i sådan et

forløb. Investorer, der skal overveje, om danske stats-

obligationer er et attraktivt værdipapir, kan derfor formodes

i praksis at lægge større vægt på enkle nøgletal som den

offentlige gælds størrelse. Dermed får selve gældsprofilens

udvikling (og dermed også udviklingen i den offentlige

saldo, som giver et fingerpeg om den fremtidige gælds-

264

III.3 Holdbarhed og troværdighed

udvikling) selvstændig betydning for de offentlige finansers

troværdighed, selv i et holdbart forløb.

Velinformerede

investorer kan

opfatte

antagelserne som

for optimistiske

Udviklingen kan imidlertid også blive opfattet som utro-

værdig af investorer med et detaljeret kendskab til de of-

fentlige finanser og eksisterende holdbarhedsberegninger.

Dette vil være velbegrundet, hvis de vurderer, at de anvend-

te forudsætninger er for optimistiske. Der er som nævnt

betydelig usikkerhed om mange antagelser, men antagelser

omkring den fremtidige politik har en særlig betydning her.

Det er eksempelvis ikke oplagt, at man har fuld tiltro til, at

den fremtidige indeksering af tilbagetrækningsaldrene

gennemføres som planlagt i velfærdsaftalen. For sådanne

investorer er det ikke udviklingen i gælden eller den fakti-

ske saldo i sig selv, der er problematisk, men en manglende

tillid til, at fremtidens beslutningstagere vil gennemføre de

reformer, som nutidens beslutningstagere ikke er villige til

at gennemføre. Her er altså tale om et troværdigheds-

problem af en anden karakter end det ovenstående.

Der eksisterer forskellige empiriske studier af sammenhæn-

gen mellem udviklingen i de offentlige finanser og renten

på statsobligationer. De kan opfattes som indikatorer for,

hvornår de finansielle markeder begynder at fornemme en

solvensrisiko ved at købe de pågældende obligationer, og

dermed som indikatorer for statens finansielle troværdighed

(i den første betydning af ordet ovenfor). Nogle undersøgel-

ser har fokuseret på (evt. forventede) ændringer i den of-

fentlige saldo, mens andre fokuserer på ændringer i offent-

lig gæld. De to begreber hænger sammen via regeringens

intertemporale budgetbetingelse: Underskud medfører

højere gæld, og højere gæld medfører større risiko for en

statsbankerot, jf. bl.a. diskussionen i Laubach (2009).

Generelt er det dog svært at måle sådan en sammenhæng

med nogen væsentlig sikkerhed og præcision, idet mistillid

til et lands offentlige finanser kan skyldes mange andre

forhold end lige udviklingen i gælden og saldoen. Derfor

bør de nævnte resultater tages med et væsentligt forbehold.

Generelt usikker

empiri om

troværdighed

265

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Empiriske tegn på

tærskelværdi for

gældskvoter på

65-100 pct.

Mange undersøgelser tyder på, at effekten af stigende gæld

er ikke-lineær og afhænger af, hvor stor den offentlige gæld

er i forvejen. Égert (2010) finder, at de lange stats-

obligationsrenter i G7-landene eksklusive Japan begynder at

stige, når den offentlige gæld overstiger ca. 75 pct. af BNP.

Ardagna mfl. (2007) finder, at det bruttogældsniveau, der er

afgørende for effekten på renten, ligger på omkring 65 pct.

af BNP. Modelberegninger af Bi og Leeper (2010) kommer

frem til en tærskelværdi på 85 pct. af BNP i en kalibreret

model for Sverige. Faini (2006) finder ingen signifikant

virkning af ændringer i bruttogælden for ØMU-landene

generelt, mens en stigning i gælden for lande, der i forvejen

har en offentlig bruttogæld, som er større end BNP, har en

signifikant virkning.

En selvstændig problemstilling, når man skal forsøge at

sammenholde denne empiri med beregningerne i dette

kapitel, er, hvordan den danske ØMU-gæld vil udvikle sig i

forhold til den offentlige sektors nettogæld, som er det

gældsbegreb, der indgår i modelberegningerne. Netto-

gælden opgør alle den offentlige sektors finansielle aktiver

og passiver. ØMU-gælden er derimod et bruttogældsbegreb,

hvor en række offentlige aktiver ikke er medregnet. Det

gælder således indeståender på statens konto i National-

banken og Den Sociale Pensionsfonds beholdning af real-

kredit- og indeksobligationer. Desuden er der nogle andre

forskelle. Således opgøres ØMU-gælden til nominel værdi,

mens nettogælden opgøres til kursværdi. Nettogælden er det

gældsbegreb, som er relevant for spørgsmålet om de offent-

lige finansers holdbarhed. Da ØMU-gælden opgøres efter

fælles standardiserede retningslinjer i de forskellige EU-

lande, er det imidlertid denne, der anvendes i internationale

sammenligninger, og man må forestille sig, at det i højere

grad er denne gælds størrelse, som de finansielle markeder

vil tage bestik efter.

Inden finanskrisen udgjorde forskellen på ØMU-gælden og

den offentlige nettogæld stabilt ca. 30 pct. af BNP, jf. figur

III.19. I løbet af 2008 og 2009 voksede forskellen til godt

45 pct. af BNP. Det skyldes blandt andet finansieringen af

de statslige bankpakker og større opkøb af realkreditobliga-

tioner i Den Sociale Pensionsfond. I hvert fald en del af

Nettogæld mest

præcist udtryk,

men ØMU-gæld

nok mere brugt

internationalt

Forskellen på

nettogæld og ØMU-

gæld antages at

være på 30 pct. i

2020

266

III.3 Holdbarhed og troværdighed

denne balanceoppustning må forventes at blive rullet tilbage

i de kommende år. I fremskrivningen præsenteret i kapitel I

og afsnit III.2 er det i årene frem til 2020 beregningsteknisk

antaget, at den årlige forøgelse af begge gældsposter svarer

til underskuddet på den offentlige saldo, sådan at ØMU-

gælden i kr. forøges med det samme beløb som nettogæl-

den. Dette medfører, at forskellen målt som BNP-andel igen

indsnævres til ca. 30 pct. af BNP i 2020.

Figur III.19 Nettogæld og ØMU-gæld indtil 2020

Pct. af BNP

-20

1995

ØMU-gæld

Nettogæld

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: I fremskrivningen er det antaget, at den årlige forøgelse af begge

gældsposter svarer til underskuddet på den offentlige saldo, sådan

at ØMU-gælden i kr. forøges med det samme beløb som netto-

gælden. Den lodrette streg angiver overgang til fremskrivning.

Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank og egne beregninger.

ØMU-gæld på 95

pct. af BNP i et

holdbart forløb

I det ovenfor omtalte hypotetiske forløb, hvor finanspolitik-

ken netop er holdbar på lang sigt, stiger nettogælden som

nævnt til ca. 65 pct. af BNP. Under antagelse af, at ØMU-

gælden også efter 2020 vil overstige nettogælden med en

størrelsesorden på 30 pct. af BNP, svarer dette til, at ØMU-

gælden i dette forløb på lang sigt vil stabilisere sig på et

niveau på omkring 95 pct. af BNP.

267

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Svært at

identificere grænse

– og umuligt

sikkert at udtale sig

om konsekvensen

af overskridelse

Som nævnt kan det næppe definitivt fastslås, hvornår gæl-

den bliver så stor, at de finansielle markeder mister tilliden

til det pågældende lands statsobligationer. I en konkret

situation må det også formodes at afhænge af en lang række

andre faktorer som f.eks. situationen for sammenlignelige

landes finanser og statsgæld og vurderinger af, i hvor høj

grad der er tale om en midlertidig situation for det pågæl-

dende land. Hvis gælden overskrider den kritiske grænse, er

det sandsynligt, at aktørerne på de finansielle markeder vil

kræve en ekstra risikopræmie, som vil indebære en højere

rente. Da en højere rente i sig selv vil forværre saldoen og

dermed gældsopbygningen, kan en sådan situation hurtigt

komme ud af kontrol, hvis der ikke gennemføres markante

tiltag til forbedring af den offentlige saldo, som kan bremse

gældsopbygningen. Præcis hvordan de finansielle markeder

vil reagere, vil uden tvivl afhænge af mange forhold, som

gør det nærmest umuligt at gisne om den mulige konse-

kvens af at overskride gældsgrænsen. Med en gældskvote

på 100 pct. vil en stigning i renten på blot 1 pct.point med-

føre forøgede renteudgifter på 19 mia. kr. i nutidskroner,

eller mere end en fuldstændig afskaffelse af efterlønnen vil

give i statskassen.

I det følgende illustreres derfor i stedet, hvad der skal til for

at forhindre, at gælden overstiger en given gældsgrænse.

Konkret beregnes to forløb, der adskiller sig ved grænsen

for gældskvoten. I det ene tilfælde må nettogælden aldrig

overstige 50 pct. af BNP, mens grænsen i det andet tilfælde

sættes til 30 pct. af BNP, svarende til en ØMU-gældsgrænse

på henholdsvis 80 og 60 pct. I begge tilfælde antages det, at

den primære saldo forbedres permanent fra og med 2014

tilstrækkelig meget til, at det pågældende gældsloft aldrig

overskrides. Den første (og højeste) grænse ligger nogen-

lunde midt i det interval, hvor der som nævnt empirisk er

tegn på, at finansmarkederne begynder at reagere på gælds-

kvoternes størrelse. Den anden grænse svarer til EU’s

Maastricht-kriterier og kan betragtes som en mere forsigtig

tilgang. Her forsøger man at være på den sikre side, forstået

på den måde, at gælden ikke når at blive faretruende stor,

før politikerne får mulighed for at gribe ind, hvis f.eks.

centrale forudsætninger begynder at skride. En pludselig

Grænser for

gældskvoten

på 30 og 50 pct.

undersøges

268

III.3 Holdbarhed og troværdighed

kraftig lavkonjunktur kan eksempelvis få gælden til at stige

betydeligt i løbet af ganske få år.

50 pct.

gældsgrænse

kræver forbedring

på 13 mia. kr. årligt

Hvis den restriktion, at nettogælden aldrig må overstige 50

pct. af BNP, skal nås ved hjælp af en permanent forbedring

af den primære saldo fra og med 2014, er den krævede for-

bedring i forhold til grundforløbet på knap 0,7 pct. af BNP

eller 13 mia. nutidskroner årligt. Det resulterende hypoteti-

ske forløb er illustreret i figur III.20. Det strukturelle bud-

getunderskud er på godt 2 pct. af BNP i en årrække fra 2035

til 2045. Til sammenligning var underskuddet på omkring 3

pct. i det hypotetiske holdbare forløb og på omkring 4 pct. i

grundforløbet. Toppunktet for gælden på 50 pct. nås under

de givne forudsætninger mellem 2060 og 2070. Forløbet

med en maksimal gældskvote er overholdbart, da stramnin-

gen fra 2014 antages at være på 0,7 pct. af BNP, selvom

holdbarhedsproblemet kun er �½ pct. af BNP. Dette betyder,

at gælden i dette forløb på lang sigt vil falde og efterhånden

blive forvandlet til en stadig voksende formuekvote for den

offentlige sektor. Alternativt kan der føres en mere lempelig

finanspolitik efter 2060’erne, jf. nedenfor.

Figur III.20 Forløb med gældsgrænse på 50 pct.

Pct. af BNP

Primær saldo

Saldo

Nettogæld (h.akse)

-1

-2

-3

-4

-5

-6

2010

2020

2030

2040

Pct. af BNP

2070

2050

2060

Anm.: Det antages, at den primære saldo fra 2014 permanent forbedres

med 0,7 pct. af BNP i forhold til grundforløbet. Dette svarer

netop til, at nettogældskvoten aldrig overstiger 50 pct. af BNP.

Kilde: DREAM og egne beregninger.

269

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

30 pct.

gældsgrænse

kræver forbedring

på 19 mia. kr. årligt

Hvis nettogælden aldrig må overstige 30 pct. af BNP, er den

krævede årlige forbedring fra 2014 på 1 pct. af BNP eller 19

mia. kr. Kravet til en troværdig finanspolitik med denne

fortolkning er altså dobbelt så stort som holdbarhedskravet.

I dette forløb når gælden sit toppunkt mellem 2050 og 2060,

jf. figur III.21. Underskuddet når kun op på omkring 1�½

pct. af BNP i årene 2035-45, hvilket er under halvdelen af

niveauet i grundforløbet. Som det fremgår af figuren, er de

offentlige finanser i dette forløb ganske tæt på at være i

balance i 2020, hvilket netop er det centrale mål i regerin-

gens 2020-plan.

Figur III.21 Forløb med gældsgrænse på 30 pct.

Pct. af BNP

Primær saldo

Saldo

Nettogæld (h.akse)

-1

-2

-3

-4

-5

-6

2010

2020

2030

2040

Pct. af BNP

2070

2050

2060

Anm.: Det antages, at den primære saldo fra 2014 permanent forbedres

med 1 pct. af BNP i forhold til grundforløbet præsenteret i afsnit

III.2. Dette svarer til, at nettogældskvoten aldrig overstiger 30

pct. af BNP.

Kilde: DREAM og egne beregninger.

270

III.3 Holdbarhed og troværdighed

Forløbene med

gældsgrænser er

overholdbare …

Eksemplerne illustrerer, at permanente saldoforbedringer,

der gennemføres for at sikre, at gælden med de givne forud-

sætninger i øvrigt ikke på noget tidspunkt overskrider en

given grænse, indebærer, at finanspolitikken bliver over-

holdbar. Dette ses i graferne ved, at gælden begynder at

falde efter et givet tidspunkt (langt) ude i fremtiden. Konse-

kvensen er, at der senere i århundredet opstår et finanspoli-

tisk råderum, der kan bruges til enten at sænke skatterne på

det tidspunkt eller øge de offentlige udgifter i forhold til

udgangspunktet. Der vil altså på det tidspunkt være plads til

at forværre den primære saldo, uden at finanspolitikken

bliver uholdbar, eller gældskvoten overskrider det pågæl-

dende loft. Konsekvensen af at nedbringe underskuddene på

mellemlang sigt og dermed begrænse gældsopbygningen til

et lavere niveau, end hvad der skal til af hensyn til holdbar-

heden, er altså, at den primære saldos tidsmæssige profil

bliver forskubbet. I de viste forløb forbedres saldoen i de

første ca. 50 år, hvorefter den i den fjerne fremtid kan

forværres i de efterfølgende år i forhold til det hypotetisk

holdbare forløb i figur III.17. Dette er et resultat af, at den

offentlige saldo i udgangsforløbet har tendens til at udvikle

sig relativt positivt efter 2050.

En sådan tidsmæssig forskydning af den langsigtede profil

for den primære saldo kan foretages ved hjælp af mange

forskellige instrumenter, som generelt vil påvirke fordelin-

gen på tværs af generationer. En mulighed, der somme tider

nævnes, og som principielt ikke påvirker den inter-

generationelle fordeling, er en fremrykning af beskatningen

af pensionsindkomst fra udbetalings- til indbetalings-

tidspunktet. I dag er indbetalinger til pensionsopsparing

fradragsberettigede, mens udbetalingerne fra pensionskonti

omvendt beskattes. Dermed består en væsentlig del af alle

pensionsformuer reelt af udskudt skattebetaling, som er et

implicit aktiv for den offentlige sektor. Omlægges pensions-

beskatningen fremadrettet, således at indbetalinger beskattes

på indbetalingstidspunktet, mens udbetalingerne til gengæld

gøres skattefri, vil den offentlige saldo blive mærkbart

forbedret i en periode på 25-30 år. Dette vil formindske

gælden, samtidig med at omlægningen som udgangspunkt

vil være neutral over for den enkelte pensionsopsparer, idet

hans pensionsindkomst efter skat ikke vil ændre sig.

271

… og flytter

dermed reelt

overskud fra den

fjerne til den

nærmere fremtid

Fremrykning af

pensionsskatter har

været nævnt

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Saldoneutralt på

lang sigt,

men permanent

lavere gæld

På kort sigt vil saldoforbedringen være betydelig. De sam-

lede pensionsindbetalinger udgjorde således i 2009 godt 123

mia. kr. Fremadrettet forventes pensionsindbetalingerne at

ligge på et niveau i størrelsesordenen 6 pct. af BNP. Den

umiddelbare forbedring af den primære saldo i de første år

vil efterhånden blive afløst af en forværring i forhold til

grundforløbet. Forestiller man sig, at staten opsparer og

forrenter de ekstra skatteindtægter med en forrentning

svarende til forrentningen i det gennemsnitlige pensions-

selskab, vil forværringen af den primære saldo på længere

sigt nøjagtigt blive modsvaret af de ekstra renteindtægter. I

denne situation vil nettovirkningen på den samlede saldo

blive neutral på lang sigt. Nettogælden vil samtidig perma-

nent være lavere, jf. boks III.4.

En væsentlig indvending mod en sådan omlægning af

pensionsbeskatningen er, at det meget store, men midlerti-

dige overskud på de offentlige finanser kan friste befolkning

og politikere til at bruge flere penge end ellers. I det nuvæ-

rende system finder den faktiske pensionsbeskatning sted på

det tidspunkt, hvor det offentlige har et relativt stort ud-

giftsbehov til bl.a. serviceudgifter (nemlig når en stor del af

befolkningen er relativt gammel). Fremrykningen vil ændre

på denne sammenhæng. Der er derfor en klar fare for, at

omlægningen i sig selv vil øge de offentlige udgifter. Dette

vil betyde, at pengene vil mangle på længere sigt, og den

samlede effekt af omlægningen vil så være, at de offentlige

finanser bliver mere uholdbare. En forudsætning for, at en

sådan fremrykning af pensionsskatten ikke vil forværre

holdbarheden, er derfor, at de ekstra skatteindtægter bånd-

lægges, så de ikke kan bruges i utide, f.eks. via opbygnin-

gen af en konsolideringsfond i stil med den norske oliefond.

Det bør understreges, at med de i boksen anvendte forud-

sætninger om skattesatser og afkast vil en fremrykning af

pensionsbeskatningen ikke påvirke den finanspolitiske

holdbarhed. En omlægning af pensionsbeskatningen vil

dermed ikke bidrage til at løse holdbarhedsproblemet i

dansk økonomi. Den vil blot forvandle et implicit offentligt

aktiv i form af udskudt pensionsskat til et eksplicit aktiv. I

kraft af påvirkningen af den opgjorte offentlige saldo og

gæld kan dette dermed formindske og eventuelt fjerne et

Fare for, at

politikerne fristes

over evne

Pensions-

fremrykning

hjælper ikke på

holdbarheden

272

III.3 Holdbarhed og troværdighed

troværdighedsproblem ved at give tydeligere information til

finansmarkederne om den reelle offentlige formue, men kun

under forudsætning af, at finanspolitikken i udgangspunktet

faktisk er langtidsholdbar. Konstruktionen vil ikke afhjælpe

det problem, at der kan være aktører, som vurderer, at

finanspolitikken er uholdbar i det hele taget, f.eks. fordi de

ikke stoler på, at indekseringsreglerne fra velfærdsaftalen

vil blive fulgt i praksis.

Problematisk, hvis

mulighed for

udjævning af

skattepligtig

indkomst

forsvinder

Hvis fremrykningen af pensionsbeskatningen ikke er neu-

tral, hvad angår den effektive skattesats for den enkelte

skatteyder på ind- og udbetalingstidspunktet, vil den desu-

den medføre et andet problem. Det nuværende system for

pensionsbeskatning giver nemlig en hensigtsmæssig mulig-

hed for at udglatte indkomsten for skatteydere, hvis årlige

indkomst er meget svingende. Hvis denne mulighed for-

svinder, skaber det alt andet lige et problem for denne

gruppe.

I det foregående er nævnt to forskellige principielt mulige

måder til at fjerne det troværdighedsproblem, der kan opstå

selv i et holdbart forløb som følge af, at der midlertidigt er

store underskud på saldoen, og der dermed opbygges en

meget stor offentlig gæld. Den ene er at forskyde den pri-

mære saldo via traditionelle saldoforbedringer (besparelser,

skattestigninger eller tiltag, der forøger beskæftigelsen) i en

periode på måske 40-50 år, som omvendt giver plads til

tilsvarende saldoforringelser – i form af større offentlige

udgifter og/eller skattelettelser – på lang sigt. Den anden er

den nævnte fremrykning af pensionsbeskatningen. De to

måder kan imidlertid have vidt forskellige konsekvenser for

fordelingen mellem de forskellige generationer.

Forskellige

konsekvenser for

fordelingen mellem

generationer

273

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks III.4

Omlægning af pensionsbeskatningen

Den skattemæssige behandling af pensionsopsparing med fradrag for indbetalin-

ger og beskatning på udbetalingstidspunktet betyder, at en stor del af den formue,

der er opsparet i pensionsselskaberne, repræsenterer fremtidige skattebetalinger.

En ændring af skattesystemet, så pensionsopsparing bliver beskattet på indbeta-

lingstidspunktet, mod at udbetalingerne bliver skattefri, vil føre til, at skattebeta-

lingerne på fremtidige pensioner fremrykkes, således at skattebetalingerne kom-

mer i de nærmest kommende år i stedet for at komme, når opsparerne får udbetalt

deres pensioner i fremtiden. En sådan fremrykning af skattebetalingerne vil – alt

andet lige – forbedre den offentlige sektors saldo i en periode på 25-30 år, dvs.

frem til omkring 2040. Modsvaret til denne forbedring er, at den primære saldo

forværres permanent som følge af den manglende skat af pensionsudbetalingerne

efter 2040.

Hvis de offentlige udgifter ikke påvirkes af den ændrede beskatning, hvis der ikke

sker ændringer i opsparingsadfærden, og hvis den offentlige sektor kan opnå

samme forrentning af de ekstra skattebetalinger som et gennemsnitligt pensions-

selskab, bliver den finanspolitiske holdbarhed ikke påvirket af omlægningen.

Flytning af beskatningen fra udbetalings- til indbetalingstidspunktet giver anled-

ning til samme pension efter skat, hvis der anvendes samme skatteprocent på

indbetalingstidspunktet som på udbetalingstidspunktet (korrigeret for modregnin-

gen i det offentlige pensionstillæg mv.). Da den fremtidige indkomst ikke kendes,

når indbetalingen foretages, kan det være vanskeligt at opnå dette i praksis. Selv

uden hensyn til dette kan det tænkes, at pensionsopsparingen reduceres som følge

af fremrykningen af beskatningen. Dette kan ske, hvis skatteudskydelsen i sig selv

udgør en tilskyndelse til at spare op (f.eks. i forventning om en fremtidig skatte-

lempelse). Hvis det er tilfældet, fører omlægningen til gradvist lavere national-

indkomst, og dermed også en forværret finanspolitisk holdbarhed, selvom de

offentlige udgifter ikke ændres.

De mulige konsekvenser for de offentlige finanser fremgår af figur A og B. Hvis

det antages, at omlægningen kan foretages uden at påvirke opsparingsadfærden,

vil beskatningen af indbetalingerne føre til en indtægtsstigning fra 2015 på 56

mia. kr. (2010-niveau) eller godt 3 pct. af BNP, jf. den blå kurve i figur A. Denne

stigning i skatteprovenuet vil være permanent, men gradvist vil stigningen blive

modvirket af et lavere provenu fra pensionsafkastbeskatningen, jf. den brune

kurve. Faldet i PAL-skatten sker, fordi den formue, der bringes til beskatning, nu

kun er den akkumulerede værdi af indbetalingerne efter skat, mens det i det nu-

værende system er indbetalingerne før skat, der forrentes.

274

III.3 Holdbarhed og troværdighed

Boks III.4

Omlægning af pensionsbeskatningen, fortsat

Endelig vil der være et gradvist voksende provenutab som følge af, at der ikke

opkræves skat af pensionsudbetalinger, som er blevet beskattet på indbetalingstids-

punktet, jf. den grønne kurve. Nettoeffekten af disse tre provenueffekter er, at den

primære offentlige saldo efter at være blevet forbedret på kort sigt gradvist forvær-

res til en permanent forværring på ca. 2�½ pct. af BNP, som nås efter omkring 80 år,

jf. den røde kurve i figur A.

Hvis den offentlige primære saldo i øvrigt er uændret – således at den forbedrede

saldo ikke giver anledning til øgede udgifter eller reduceret beskatning – vil den

offentlige sektor gradvis akkumulere en formue, som efter ca. 80 år er omkring 120

pct. af BNP større, end den ville have været uden skatteomlægning, jf. figur B.

Renterne af denne formue kan dække forværringen af den primære saldo. Det er en

forudsætning bag dette regnestykke, at forbedringen af den offentlige sektors saldo

forrentes med samme rente, som kunne være opnået i pensionsselskaberne – dvs.

med en rente, der er højere end statsobligationsrenten. Er dette ikke tilfældet, vil

omlægningen af beskatningen føre til en holdbarhedsforværring, selv med uændre-

de offentlige udgifter og uændret opsparing.

Figur A Effekt på skatteprovenu

Pct. af BNP

Skat af indbetalinger

Reduktion i skat af udbetalinger

-2

-4

-6

2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105 2115

Reduktion i PAL-skat

Samlet

Figur B Effekt på offentlig formue

Pct. af BNP

120

100

2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105 2115

Anm.: Figurerne viser effekten på de offentlige finanser af at omlægge beskatningen af pensioner fra

udbetalingstidspunktet til indbetalingstidspunktet.

Ændret

pensionsbeskatning

påvirker i

princippet ikke

generations-

fordelingen

Pensionsskattereformen vil i princippet ikke ændre forde-

lingen i forhold til det rene holdbare forløb, fordi den ikke

påvirker pensionsopsparernes skattebetalinger over deres

samlede livsforløb. Traditionelle saldoforbedringer vil

derimod give anledning til en ændret intergenerationel

fordelingsprofil, afhængigt af hvilket konkret instrument der

anvendes til først at forbedre og i den fjernere fremtid

275

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

forværre den primære saldo. Hvis instrumentet eksempelvis

er den almindelige indkomstskattesats, vil de nuværende

skatteydere skulle betale mere i skat, mens fremtidens

skatteydere slipper billigere. Hvis instrumentet er offentlige

udgifter rettet mod enten de yngre årgange (f.eks. udgifter

til undervisning, børnepasning eller børnefamilieydelse)

eller ældre årgange (f.eks. udgifter til ældrepleje, folkepen-

sionens størrelse eller ændringer i tilbagetrækningsaldre),

vil det være andre generationer, der bliver påvirket i positiv

hhv. negativ retning.

Mange forskellige

forhold påvirker

generationernes

levevilkår

Det vil således påvirke de økonomiske levevilkår blandt for-

skellige generationer, hvilket instrument man vælger til at

adressere de finanspolitiske udfordringer. Det er svært ob-

jektivt at fastslå, hvordan fordelingen mellem generationer

ideelt set bør være. Afvejningen af generationernes interes-

ser over for hinanden bør dog naturligt tage hensyn til de

levevilkår, som i øvrigt påvirker de forskellige generationer.

Et forhold, der i et velfærdssystem som det danske har

betydning for generationsfordelingen, er generationernes

størrelse: Relativt små generationer vil alt andet lige få en

relativt stor skattebyrde for at finansiere offentlige udgifter

til børn, unge og ældre i de større omliggende generationer,

hvis saldoen skal holdes tæt på balance. Men det er selvføl-

gelig ikke kun generationernes relative størrelse, der har

betydning for den intergenerationelle fordeling. Generatio-

nerne påvirkes forskelligt af andre fænomener som kon-

junkturudsving, ændringer i den økonomiske politik, udvik-

lingen i levetiden, miljøtilstanden osv. Af særlig stor betyd-

ning for den intergenerationelle fordeling er nok, at den

vedvarende produktivitetsvækst i almindelighed må forven-

tes at medføre, at yngre generationer systematisk bliver

rigere end deres ældre forgængere. En anden dimension

med betydning for den intergenerationelle balance er udvik-

lingen i tilbagetrækningsalderen. Som nævnt indlednings-

vist i dette afsnit og diskuteret nærmere i kapitel II inde-

bærer den konkrete udformning af indekseringen af tilbage-

trækningsalderen, at fremtidens generationer får færre år på

offentligt støttet tilbagetrækning end nutidens. Som nævnt

kan der stilles spørgsmålstegn ved, om det er sandsynligt, at

disse konkrete retningslinjer vil blive fulgt fremadrettet.

Generationernes

størrelse har

betydning – især

hvis der kræves

“tæt på balance”

Fremtidige

generationer

bliver rigere

pga. vækst

Regler for

tilbagetrækning

favoriserer de

nuværende

generationer

276

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

Generations-

konsekvenser

naturligt element i

den politiske

vurdering af

reformforslag

Sammenfattende adskiller de forskellige ældre, yngre og

kommende generationers livsvilkår sig på mange måder fra

hinanden. Den måde, hvorpå de kommende finansierings-

problemer vil blive løst, vil også påvirke fordelingen mel-

lem generationerne. Det er derfor et naturligt element i den

politiske vurdering af de forskellige mulige tiltag til at

forbedre de offentlige finanser at være opmærksom på,

hvordan tiltagene påvirker den intergenerationelle fordeling.

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

Tre veje til

saldoforbedringer

Som de foregående afsnit har demonstreret, er der i forhold

til gældende politik behov for at forbedre de offentlige

finanser fremover, både permanent af hensyn til den mang-

lende holdbarhed og derudover mere midlertidigt af hensyn

til at have en troværdig udvikling i gæld og saldo. Der er

principielt tre forskellige veje til at forbedre de offentlige

finanser. En mulighed er besparelser på de offentlige udgif-

ter, dvs. indkomstoverførsler, subsidier, offentligt forbrug

eller offentlige investeringer. En anden mulighed er at hæve

skattesatserne. Endelig kan tiltag, der medfører en højere

beskæftigelse, forbedre de offentlige finanser, idet de i sig

selv medfører højere skatteindtægter og evt. lavere udgifter

til indkomstoverførsler. Nogle tiltag vil være en kombina-

tion af flere af de tre mulige veje. En afskaffelse eller be-

grænsning af efterlønnen (en besparelse på overførselsind-

komsterne) vil således også medføre større beskæftigelse og

dermed øgede skatteindtægter. I det følgende præsenteres en

række beregninger, der illustrerer de forskellige veje til at

forbedre finanserne.

En afskaffelse af efterlønnen vil forbedre de offentlige

finanser mærkbart. Som en konkret illustration af effekterne

af en markant tilbagetrækningsreform er de mulige effekter

af regeringens oprindelige udspil til afskaffelse af efterløn-

nen beregnet ved hjælp af DREAM. Udspillet indebærer en

gradvis udfasning af efterlønnen fra 2014, samtidig med, at

velfærdsaftalens forhøjelse af folkepensionsalderen til 67 år

fremrykkes, jf. også beskrivelsen i afsnit II.7. Beregningen

viser, at holdbarheden forbedres med 0,6 pct. af BNP eller

Afskaffelse af

efterlønnen vil gøre

finanspolitikken

holdbar

277

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

12 mia. kr. årligt.

En afskaffelse af efterlønnen vil dermed

godt og vel løse Danmarks holdbarhedsproblem, der som

beskrevet i afsnit II.2 vurderes at udgøre 0,5 pct. af BNP.

Reformudspillet indebærer, at underskuddet på de offentlige

finanser vil blive mærkbart mindre end i grundforløbet, jf.

figur III.22. I årene omkring 2020 er saldoen særligt påvir-

ket af fremrykningen af folkepensionsalderen, mens denne

del af tilbagetrækningsudspillet isoleret set ikke har betyd-

ning på længere sigt. Trods forbedringen vil saldoen stadig

ligge tæt på -2 pct. af BNP i en årrække, og nettogælden når

et toppunkt på godt 45 pct. af BNP i starten af 2060’erne i

denne fremskrivning. Stigningen i gælden bliver mere end

halveret i forhold til grundforløbet. Da eksperimentet inde-

bærer en svag overholdbarhed, vil gælden endda begynde at

falde på lang sigt.

Sidst i dette afsnit diskuteres konsekvenser af at tage højde for, at

tilpasningen på arbejdsmarkedet formodentlig tager længere tid,

end det forudsættes i denne modelberegning.

278

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

Figur III.22 Regeringens udspil til afskaffelse af efterløn-

nen og fremrykning af folkepensionsalder

Pct. af BNP

-2

-4

-6

-8

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Saldo i grundforløb

Nettogæld i grund (h.akse)

Alternativ

Pct. af BNP

120

100

Anm.: Beregningen viser den mulige effekt af gradvist at afskaffe

efterlønnen og fremskynde forhøjelsen af folkepensionsalderen til

67 år ifølge regeringens udspil til 2020-plan fra april 2011.

Alternativforløbet har en holdbarhedsindikator på 0,1 pct. af

BNP. Det store underskud i 2012 i alternativforløbet skyldes

tilbagebetaling af efterlønsbidrag i dette år.

Kilde: Beregninger på DREAM.

Nyligt forlig om

tre års efterløn

er mindre

vidtgående …

En mindre vidtgående mulighed er at begrænse efterlønnen.

Der er for nylig indgået et forlig, som i løbet af perioden

2014-23 dels reducerer efterlønsperioden til tre år, dels

fremrykker stigningen i folkepensionsalderen til 67 år i

forhold til det, der tidligere er blevet vedtaget i forbindelse

med velfærdsaftalen, jf. kapitel II.

Denne reform beregnes i sig selv at forbedre holdbarheden

med 0,4 pct. af BNP eller 8 mia. nutidskroner årligt. Det er

dermed næsten nok til at skabe holdbarhed. Effekten på

saldo og gæld kan ses i figur III.23. I 2020 forbedrer refor-

men saldoen med ¾ pct. af BNP, og forskellen stiger med

tiden, så forbedringen i 2040 eksempelvis er på over 1 pct.

af BNP. Saldoen ligger dog stadig tæt på -3 pct. af BNP i en

årrække. Nettogælden stiger igennem hele forløbet. Stignin-

gen i gælden er dog klart mindre end i grundforløbet. I 2075

udgør nettogælden i alternativet ca. 60 pct. af BNP, mens

gældskvoten er over 100 pct. i grundforløbet.

… og gør knap nok

finanspolitikken

holdbar

279

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.23 Tre års efterløn og fremrykning af folkepen-

sionsalder

Pct. af BNP

-2

-4

-6

-8

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Saldo i grundforløb

Nettogæld i grund (h.akse)

Alternativ

Pct. af BNP

120

100

Anm.: Beregningen viser den mulige effekt af at forkorte efterløns-

perioden fra fem til tre år og ændre pensionsmodregnings-

reglerne, som aftalt i forliget mellem regeringen, Dansk Folke-

parti og Det Radikale Venstre i maj 2011. I beregningen er

endvidere taget højde for den i forliget aftalte fremrykning af

folkepensionsalderen. Alternativforløbet har en holdbarheds-

indikator på -0,1 pct. af BNP.

Kilde: Beregninger på DREAM.

Yderligere

forbedringer på 5

mia. kr. gør

forløbet holdbart

Ud over det nævnte forlig om reduktion af efterlønsperioden

blev der midt i maj også indgået et forlig om forskellige

andre tiltag, der ifølge regeringens beregninger tilsammen

vil forbedre saldoen med 5 mia. kr. i 2020. For at illustrere

betydningen af en sådan saldoforbedring er der i figur III.24

vist et forløb, hvor der permanent er lagt 5 mia. nutidskro-

ner, dvs. ca. ¼ pct. af BNP, til den primære saldo. Denne

yderligere forbedring gør forløbet godt og vel holdbart.

Saldoen udviser dog et underskud på lidt over 2 pct. i en

årrække, og nettogælden når op på et niveau på godt 40 pct.,

inden den igen aftager.

280

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

Figur III.24 Tre års efterløn og fremrykning af folkepen-

sionsalder samt saldoforbedring på 5 mia. kr.

Pct. af BNP

-2

-4

-6

-8

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Saldo i grundforløb

Nettogæld i grund (h.akse)

Alternativ

Pct. af BNP

120

100

Anm.: Beregningen viser den mulige effekt af at forkorte efterløns-

perioden fra fem til tre år og ændre pensionsmodregnings-

reglerne, som aftalt i forliget mellem regeringen, Dansk Folke-

parti og Det Radikale Venstre i maj 2011. I beregningen er

endvidere taget højde for den i forliget aftalte fremrykning af

folkepensionsalderen. Endelig er det antaget, at der gennemføres

forbedringer af den primære saldo på 5 mia. kr. i 2011-niveau,

gradvist indfaset fra 2012 til 2020. Alternativforløbet har en

holdbarhedsindikator på 0,2 pct. af BNP.

Kilde: DREAM og egne beregninger.

Servicebesparelse

på �½ pct. af BNP

fra 2012 vil gøre

finanspolitikken

holdbar …

… men give

betydelig

gældsopbygning

Som nævnt eksisterer der adskillige veje til at forbedre

saldoen. I figur III.25 illustreres virkningen af en permanent

besparelse på det kollektive offentlige forbrug, dvs. udgifter

til forsvar, centraladministration mv., af en størrelsesorden,

som gør, at forløbet netop bliver holdbart. Det indebærer en

besparelse på �½ pct. af BNP eller 9 mia. nutidskroner fra og

med 2012. En sådan besparelse medfører et underskud på

den strukturelle saldo, der i en længere periode fra 2035-60

overstiger 2�½ pct. af BNP. På længere sigt bevæger den sig

mod et niveau på omkring -2 pct. af BNP. Nettogælden

stiger frem mod 2075 til et niveau på omkring 55 pct. af

BNP. Dette forløb er pr. konstruktion holdbart, hvilket ses

af, at gældskvoten er stabil på lang sigt. Det relativt høje

niveau for nettogælden kan dog gøre, at forløbet alligevel

ikke er troværdigt.

281

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.25 Offentlig forbrugsbesparelse

Pct. af BNP

-2

-4

-6

-8

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Saldo i grundforløb

Nettogæld i grund (h.akse)

Alternativ

Pct. af BNP

120

100

Anm.: Beregningen viser den mulige effekt af at reducere det kollektive

offentlige forbrug permanent med 0,5 pct. af BNP fra 2012.

Alternativforløbet har en holdbarhedsindikator på 0,0 pct. af

BNP.

Kilde: Beregninger på DREAM.

Holdbar

bundskattestigning

på godt

1 pct.point …

… vil give betydelig

gældsopbygning

De finanspolitiske problemer kan også løses ved hjælp af

højere beskatning. Dette kan igen principielt ske ved mange

forskellige skattetiltag, enten i form af generelle forhøjelser

af indkomstskatten eller ved mere specifikke ændringer i

skattesystemet. Hvis finanspolitikken netop skulle gøres

holdbar ved hjælp af en stigning i bundskatten fra 2012,

ville det kræve en stigning på godt 1 pct.point i bundskatte-

satsen. Konsekvenserne for den offentlige saldo og gælds-

udviklingen minder meget om det foregående eksperiment.

Den primære saldo forbedres igen permanent med ca. �½ pct.

af BNP, mens effekten på den samlede saldo øges gradvis i

takt med, at renteudgifterne falder. Dette forløb er ligesom

det forrige netop holdbart. Nettogælden vokser til 58 pct. af

BNP i 2075, jf. figur III.26.

282

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

Figur III.26 Bundskattestigning

Pct. af BNP

-2

-4

-6

-8

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Saldo i grundforløb

Nettogæld i grund (h.akse)

Alternativ

Pct. af BNP

120

100

Anm.: Beregningen viser den mulige effekt af at øge bundskattesatsen

permanent med 1,1 pct.point fra 2012. Alternativforløbet har en

holdbarhedsindikator på 0,0 pct. af BNP.

Kilde: Beregninger på DREAM.

Ophævelse af

nominalprincip

gør finans-

politikken mere

end holdbar …

Et eksempel på en mere målrettet ændring i skattesystemet

er en ophævelse af skattestoppets nominalprincip. Ophæves

nominalprincippet, vil provenuet fra ejendomsværdiskatter,

ejerafgifter på biler og en række punktafgifter fremover ikke

blive udhulet som følge af inflationen, sådan som det er

tilfældet i grundforløbet. Samtidig vil det have forskellige

afledte effekter på de øvrige indtægter og udgifter. I en

DREAM-beregning vil en ophævelse af denne skatte-

udhuling fra og med 2012 forbedre den finanspolitiske

holdbarhed med 1,3 pct. af BNP eller 25 mia. nutidskroner

årligt. På kort sigt forværres saldoen dog en anelse i forhold

til grundforløbet, jf. figur III.27. Det skyldes, at der i starten

sker et prisfald på ejerboliger, fordi boligejerne i modellen

indregner, at ejendomsværdiskatten fremover ikke falder

som i grundforløbet. De lavere boligpriser medfører lavere

indtægter for staten fra grundskyld mv. Samtidig stiger den

private finansielle opsparing som følge af, at finansiel

placering af opsparede midler nu bliver mere attraktiv i

forhold til boligkøb. På længere sigt giver det flere skatte-

indtægter pga. lavere rentefradrag. Denne opsparingseffekt

er dermed medvirkende til den stigende saldoforbedring, der

kommer over tid.

283

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.27 Ophævelse af nominalprincippet

Pct. af BNP

-2

-4

-6

-8

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Saldo i grundforløb

Nettogæld i grund (h.akse)

Alternativ

Pct. af BNP

120

100

Anm.: Beregningen viser den mulige effekt af at ophæve skattestoppets

nominalprincip fra 2012. Alternativforløbet har en holdbarheds-

indikator på 0,8 pct. af BNP.

Kilde: Beregninger på DREAM.

… men indebærer

dog alligevel

underskud på over

2 pct. af BNP i flere

årtier

Ophævelsen af nominalprincippet vil ifølge modelberegnin-

gerne gøre finanspolitikken overholdbar, sådan at der med

de givne beregningsforudsætninger i øvrigt på længere sigt

opstår et råderum til en mere gavmild finanspolitik. Ophæ-

velsen af skattestoppets nominalprincip forhindrer imidler-

tid ikke, at den offentlige nettogæld vil nå op på over 45 pct.

af BNP omkring 2055, hvor den topper, og at den struktu-

relle saldo vil udvise et underskud på over 2 pct. af BNP i

perioden 2030-50. Den relativt store gældsopbygning i

betragtning af den store holdbarhedsforbedring, som ophæ-

velsen af nominalprincippet medfører, skyldes, at forbed-

ringen på den primære saldo fra højere skatteindtægter er

meget beskeden i starten og derefter vokser over tid. Den er

dermed kraftigst i fremskrivningens sidste år. En ophævelse

af skattestoppet syv år senere, altså fra 2019, ville ifølge

DREAM medføre en holdbarhedsforbedring på 1 pct. af

BNP. Konsekvensen af at vente disse syv år med at afskaffe

nominalprincippets skatteudhuling er, at nettogælden der-

med når at vokse til et betydeligt højere niveau, nemlig 60

pct. af BNP, inden den igen vil aftage.

284

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

Der eksisterer også

en række andre

mulige tiltag

De her præsenterede tiltag er blot eksempler på forskellige

former for forbedringer af den offentlige saldo. Der kan i

princippet nævnes mange andre forskellige former for

besparelser eller indtægtsstigninger. I De Økonomiske Råd

(forår 2010) beregnes således konsekvenserne af alternative

tiltag som mindre end fuld lønregulering af overførselsind-

komsterne eller afskaffelse af boligsikring og boligydelse.

Andre muligheder, der har været nævnt, er tiltag, der brin-

ger studietiden ned for studerende, en gradvis stigning i

skatten på ejerboliger op til det neutrale niveau eller bespa-

relser på selektive erhvervsstøtteordninger, jf. De Økonomi-

ske Råd (forår 2010). Skatteministeriet har skønnet, at der

er forskellige ubrugte forslag fra Skattekommissionen, som

kan indbringe godt 6 mia. kr. i varigt provenu, jf. Skattemi-

nisteriet (2009).

Et forslag, der nævnes i debatten, er muligheden for at øge

den effektive gennemsnitlige arbejdstid. I modsætning til de

ovenfor nævnte forslag er det imidlertid vanskeligt at pege

på konkrete instrumenter, der kan virkeliggøre en sådan

stigning. Det skyldes, at arbejdstiden ikke er under direkte

politisk kontrol, og at folk i høj grad arbejder det antal timer

om ugen eller året, de selv ønsker. En hypotetisk stigning i

den gennemsnitlige arbejdstid på en time om ugen er tidli-

gere beregnet til at kunne forbedre den finanspolitiske

holdbarhed med 0,8 pct. af BNP eller ca. 15 mia. nutids-

kroner årligt under forudsætning af, at overførsels-

indkomsterne ikke stiger sammen med de årlige løn-

indkomster (satsreguleringen afkobles), og antallet af of-

fentligt ansatte reduceres proportionalt med stigningen i

arbejdstiden, jf. De Økonomiske Råd (efterår 2010).

Svært at anvise

veje til øget

arbejdstid

285

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Sammenhæng mellem arbejdsudbud og beskæftigelse på

kort og lang sigt

I DREAM slår

ændringer i

arbejdsudbuddet

straks ud i øget

beskæftigelse via

lønpres

Et af de spørgsmål, der er blevet rejst i forbindelse med

debatten om afskaffelse eller reduktion af efterlønnen, er, i

hvilket omfang man kan regne med, at en stigning i arbejds-

udbuddet vil slå ud i tilsvarende stigninger i beskæftigelsen,

og hvor hurtigt det vil ske. De her præsenterede beregninger

er alle foretaget med den makroøkonomiske model

DREAM, der fokuserer på langsigtede strukturelle virknin-

ger af ændringer i den økonomiske politik. Det antages i

DREAM, at ændringer i arbejdsstyrken øjeblikkelig slår ud

i nogenlunde tilsvarende ændringer i beskæftigelsen, sådan

at ledigheden forbliver på sit strukturelle niveau. Dette sker,

fordi det antages, at reallønnen øjeblikkelig tilpasser sig det

ændrede forhold mellem udbud og efterspørgsel på ar-

bejdsmarkedet. I den tidligere viste DREAM-beregning af

effekten af en reduktion af efterlønsperioden til tre år er

reallønnen i gennemsnit i 2012-40 knap �½ pct. lavere end i

grundforløbet, og skiftet nedad i reallønnen indtræder stort

set med det samme.

Forskellige vidnesbyrd kan understøtte den nære sammen-

hæng mellem arbejdsstyrke og beskæftigelse. I Danmark

kan dette bl.a. illustreres ved hjælp af indførelsen og den

efterfølgende afvikling af overgangsydelsen i midten af

1990’erne. Overgangsydelsen, der blev indført i 1992 med

den hensigt at mindske arbejdsstyrken, gav langtidsledige

mulighed for at blive fritaget for at stå til rådighed for

arbejdsmarkedet, hvis de opfyldte en række objektive

kriterier. I ordningens første to år omfattede den kun 55-59-

årige, men fra 1994 blev den udvidet til også at omfatte de

50-54-årige. Allerede i 1996 blev tilgangen til overgangs-

ydelsen dog lukket, sådan at ordningen blev udfaset frem til

udgangen af 2006. I forbindelse med indførelsen af ordnin-

gen skete der et fald i beskæftigelsen blandt de 50-59-årige

på trods af, at ordningen kun omfattede langtidsledige. Efter

at tilgangen til ordningen blev lukket i 1996, skete der

omvendt en stigning i beskæftigelsen for de 50-59-årige, jf.

figur III.28. Stigningen i beskæftigelsen blandt de 50-59-

årige var endda væsentligt større end blandt de 40-49-årige i

samme periode. Der var således et tæt tidsmæssigt sammen-

Overgangsydelsen

et eksempel på tæt

sammenhæng

mellem

arbejdsudbud og

beskæftigelse

286

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

fald mellem indførelsen og afviklingen af overgangsydelsen

og udviklingen i beskæftigelsesfrekvenserne for de 50-59-

årige.

Figur III.28 Overgangsydelse og beskæftigelsesfrekvenser

1990 = 100

115

110

105

100

50-59-årige

40-49-årige

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Anm.: Kurverne viser udviklingen i beskæftigelsesfrekvensen for 40-49-

årige og 50-59-årige i forbindelse med indførsel og afvikling af

overgangsydelsen.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Sammenhæng ses

også på tværs af

lande

Sammenhængen mellem arbejdsstyrke og beskæftigelse er

også veldokumenteret, når man ser på et tværsnit af lande.

Ændringen i erhvervs- og beskæftigelsesfrekvensen blandt

de 55-64-årige fra 1999 til 2009 i en række OECD-lande

ligger således meget tæt på 45-graders-linjen, jf. figur

III.29. Dette kan tolkes sådan, at en ændring i arbejds-

styrken blandt de 55-64-årige på et overraskende kort sigt

indebærer en nogenlunde tilsvarende ændring i beskæftigel-

sen i samme aldersgruppe i de pågældende lande. Man skal

dog være opmærksom på, at sammenhængen også kan gå

den anden vej, hvis f.eks. arbejdsmarkedsreformer først og

fremmest gennemføres i tider med efterspørgselspres på

arbejdsmarkedet.

287

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur III.29 Ændring i erhvervs- og beskæftigelses-

frekvenser for 55-64-årige på tværs af

OECD-lande, 1999-2009

Beskæftigelsesfrekvens, pct.point

Danmark

-5

-10

-15

-10

-5

Erhvervsfrekvens, pct.point

Kilde: OECD Labour Force Statistics.

Løntilpasning

kan tage tid

Estimationer i makroøkonometriske modeller af løn-

tilpasningen på arbejdsmarkedet i perioder med ledighed

tyder dog på, at tilpasningen foregår over flere år. I de hidtil

præsenterede DREAM-beregninger af ændringer i efterløn-

nen forudsættes det, at de personer, som ellers ville modtage

efterløn, i stedet overgår til arbejdsstyrken (bortset fra en

andel, som overgår til andre overførselsindkomster som

sygedagpenge og førtidspension), og at den større arbejds-

styrke umiddelbart øger beskæftigelsen som følge af øje-

blikkelig løntilpasning. I makroøkonometriske modeller,

hvor lønningerne ikke tilpasser sig øjeblikkeligt, vil reduk-

tionen i antallet af efterlønsmodtagere på kort sigt give

anledning til en stigning i ledigheden. Den højere ledighed

vil dæmpe lønstigningerne og dermed gradvis øge virksom-

hedernes efterspørgsel efter arbejdskraft. De lavere lønnin-

288

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

ger gør, at danske varer kan produceres billigere, hvilket

både øger eksporten og mindsker efterspørgslen efter im-

porterede varer i forhold til danskproducerede varer. Samti-

dig bliver arbejdskraft billigere i forhold til kapital.

Effekt på ledighed

kan illustreres med

SMEC-beregning

Den midlertidige virkning på ledigheden af en delvis afskaf-

felse af efterlønnen kan illustreres i den makroøkonometri-

ske model SMEC, der blandt andet er konstrueret til at

illustrere sådanne mere kortsigtede effekter. Her tages

udgangspunkt i et hypotetisk eksperiment, hvor antallet af

personer på efterløn fra 2012 gradvist nedsættes med ca.

30.000 personer, hvoraf 10 pct. antages at overgå til førtids-

pension, og resten indgår i arbejdsstyrken. Dermed øges

arbejdsstyrken med knap 1 pct. Modelberegningen viser, at

ledigheden øges med op til 20.000 personer på kort sigt. En

konsekvens af den midlertidigt højere ledighed er, at løn-

stigningerne i en periode bliver mindre end ellers. Ifølge

modelberegningerne kræver det en reallønsnedgang på ca. 2

pct. i forhold til grundforløbet, og det tager omkring 15 år,

før stigningen i arbejdsstyrken fuldt ud har sat sig i en

højere beskæftigelse, jf. figur III.30.

Figur III.30a Effekt på ledighed

Ændring ifht. grundforløb i 1.000 pers.

-5

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Efterløn

Offentligt forbrug

Bundskat

Figur III.30b Effekt på beskæftigelse

Ændring ifht. grundforløb i 1.000 pers.

-10

-20

2010

Efterløn

Offentligt forbrug

Bundskat

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Anm.: Figurerne viser effekten på ledighed hhv. beskæftigelse i tre alternativer set i forhold til grund-

forløbet. De tre alternativer indebærer omtrent samme forbedring af den primære saldo på

mellemlang sigt, nemlig knap �½ pct. af BNP. Det første alternativ (blå kurver) er en delvis

afskaffelse af efterlønnen, hvor antal efterlønsmodtagere gradvist reduceres med ca. 30.000 fra

2012. Det andet alternativ (brun) er et permanent lavere offentligt forbrug som følge af ca.

12.000 færre offentligt ansatte fra og med 2012. Det tredje alternativ (grøn) er en permanent

forøgelse af bundskatten på godt 1 pct.point fra og med 2012. Arbejdsudbuddet er eksogent i

SMEC, og det antages i overensstemmelse med det, at den højere skat ikke har effekter på

arbejdsudbuddet.

Kilde: Egne beregninger med SMEC.

289

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Kontraktiv

finanspolitik vil

også øge ledigheden

på kort sigt

Det er imidlertid ikke kun reformer, der øger arbejdsudbud-

det, der risikerer at øge ledigheden på kort sigt. Også tradi-

tionelle finanspolitiske tiltag, der har til hensigt at forbedre

de offentlige finanser, vil føre til en stigning i ledigheden på

kort sigt. Gennemføres en finanspolitisk opstramning i form

af f.eks. lavere offentligt forbrug eller højere skatter, er der

tale om en sædvanlig kontraktiv finanspolitik, som på kort

sigt dæmper den økonomiske aktivitet. I modsætning til

reformer, der øger arbejdsudbuddet, har traditionelle finans-

politiske tiltag ikke nogen permanent effekt på beskæftigel-

sen. De kortsigtede effekter på ledighed og beskæftigelse

afhænger af, hvilket finanspolitisk instrument der anvendes.

Til illustration kan betragtes effekten af en traditionel

finanspolitisk opstramning, der har omtrent samme effekt på

mellemlang sigt på den primære saldo som den delvise

afskaffelse af efterlønnen. Konkret ses på en stramning i

form af permanent lavere offentligt forbrug som følge af ca.

12.000 færre offentligt ansatte fra og med 2012. Til sam-

menligning kan nævnes, at en sådan reduktion i den offent-

lige beskæftigelse kun er lidt større end den stigning, der

fandt sted fra 2009 til 2010. Ifølge modelberegninger med

SMEC giver det lavere offentlige forbrug anledning til en

stigning i ledigheden på godt 15.000 personer på kort sigt.

Spejlbilledet af den højere ledighed er et fald i beskæftigel-

sen. Kontraktiv finanspolitik har kun effekt på ledighed og

beskæftigelse på kort sigt. Den højere ledighed presser

lønstigningerne ned, og i løbet af nogle år vil dette føre til,

at beskæftigelsen øges i de private erhverv, svarende til

faldet i beskæftigelsen i den offentlige sektor.

Foretages den finanspolitiske opstramning alternativt ved at

øge bundskatten så meget, at effekten på den primære saldo

er omtrent den samme på mellemlang sigt som ovenstående

to alternativer, viser modelberegningen, at effekten på

ledigheden er mindre på kort sigt, men til gengæld lidt mere

længerevarende end ved besparelsen på det offentlige

forbrug. Generelt er der størst aktivitetspåvirkning af finans-

politiske stramninger i form af lavere offentligt forbrug og

investeringer, da aktivitetsniveauet påvirkes direkte. Op-

stramninger i form af højere skatter eller lavere indkomst-

overførsler har generelt en mindre aktivitetspåvirkning i

Opstramning med

lavere offentligt

forbrug har næsten

samme

ledighedseffekt

Skattestramning

har mindre effekt

på ledigheden

290

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

SMEC, da effekten er indirekte gennem lavere disponibel

indkomst.

Ledighedseffekt

kan være

overvurderet

Størrelsen og varigheden af den ledighedsstigning, der

fremkommer i modelberegningerne, afhænger af en række

forhold. En af de centrale forudsætninger i modelberegnin-

gerne er størrelsen af prisfølsomheden i udenrigshandlen. Jo

større prisfølsomhed, jo mindre reallønsnedgang skal der til

for at øge beskæftigelsen. I SMEC er de estimerede eksport-

priselasticiteter eksempelvis lavere end priselasticiteterne

anvendt i DREAM. Hvor hurtigt beskæftigelsestilpasningen

sker, afhænger desuden af, hvor kraftigt lønnen reagerer på

ledighedsudviklingen. En anden betydningsfuld forskel

mellem modelleringen i SMEC og DREAM er, at forbru-

gerne og virksomhederne i SMEC antages at reagere på den

aktuelle indkomst og produktion, mens de antages at reage-

re på forventede værdier i DREAM. I tilfældet med delvis

afskaffelse af efterløn vil beskæftigelsen – og dermed

indkomsten og forbruget – stige på sigt. I DREAM antages

det, at forbrugerne er klare over dette, og da de antages ikke

at være kreditrationerede, vil de øge forbruget med det

samme. En tilsvarende effekt gør sig gældende i relation til

virksomhedernes investeringer. Hvis disse effekter – bare i

et vist omfang – blev inddraget i SMEC-beregningen, ville

det mindske stigningen i ledigheden på kort sigt som følge

af efterlønsindgrebet.

For at illustrere betydningen for de offentlige finanser af

træghederne i tilpasningen af beskæftigelsen er den tidligere

beskrevne beregning med DREAM af det nylige efterløns-

forlig gennemført med den supplerende antagelse, at ledig-

heden følger udviklingen i ledigheden i en tilsvarende

beregning udført ved hjælp af SMEC. Dette betyder, at

ledigheden midlertidigt er højere end i den standard-

DREAM-beregning, der ligger bag figur III.23. Forskellen

på saldo og gæld i de to forløb fremgår af figur III.31. På

kort sigt indebærer forløbet med højere ledighed, at saldoen

ikke forbedres så meget. I 2020 er saldoen således ca. ¾ pct.

af BNP dårligere i forløbet med SMEC-ledighed (den

stiplede blå kurve) end i det rene DREAM-forløb (den fuldt

optrukne blå kurve). Hermed er der ifølge beregningen ikke

nogen forbedring af den offentlige saldo i 2020 i forhold til

291

Holdbarheds-

effekten af

efterlønsafskaffelse

praktisk taget den

samme

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

grundforløbet, når der tages højde for den midlertidigt

højere ledighed. Forbedringen af saldoen i DREAM-

forløbet er udtryk for, at den strukturelle saldo, der i mod-

sætning til den faktiske saldo ikke påvirkes negativt af den

midlertidigt højere ledighed, forbedres. På længere sigt

indsnævres forskellen mellem de to forløb i takt med, at

ledigheden i forløbet med SMEC-ledighed falder tilbage til

det niveau, der er gældende i både grundforløb og DREAM-

forløb. Forskellen på holdbarhedsindikatoren i de to forløb

udgør 0,3 promille af BNP eller ca. 0,6 mia. nutidskroner

årligt. De øvrige beregninger vist i dette afsnit af forskellige

former for finanspolitiske opstramninger kan ligeledes

indebære en marginal overvurdering af holdbarheds-

forbedringen, da der ikke tages højde for den kortsigtede

effekt på ledigheden.

Figur III.31 Tre års efterløn og fremrykning af forhøjet

folkepensionsalder med forskellige antagel-

ser om ledighed

Pct. af BNP

Saldo DREAM-ledighed

Saldo SMEC-ledighed

Nettogæld DREAM-ledighed (h.akse)

Nettogæld SMEC-ledighed (h.akse)

Pct. af BNP

-2

-4

-6

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Anm.: Beregningen viser effekten på saldo og gæld af efterlønsforliget

fra maj 2011, hvis man henholdsvis regner med øjeblikkelig

beskæftigelsestilpasning som i DREAM og med træghed i

tilpasningen som i SMEC. Holdbarhedsindikatoren er i begge

tilfælde -0,1 pct. af BNP.

Kilde: DREAM og egne beregninger.

292

III.4 Hvordan kan den offentlige saldo forbedres?

Afslutningsvis bringes en tabel, der opsummerer hoved-

resultaterne i de forskellige eksperimenter, der har været

omtalt i indeværende afsnit, jf. tabel III.4.

Oversigt over beregninger af finanspolitiske tiltag

HBI

Saldo i

Maksimal

2020

2040

nettogæld

Pct. af BNP Mia. kr. Pct. af BNP Pct. af BNP Pct. af BNP

Grundforløb

-0,5

-9

-1,1

-3,9

103

Risikoscenarie

-1,7

-32

-0,9

-5,1

162

------------------------------- Ændringer -------------------------------

Afskaffelse af

efterløn

0,6

0,7

1,5

-55

Efterløn reduceres

til tre år

0,4

0,9

1,2

-43

Besparelse på

offentligt forbrug

0,5

0,7

1,2

-47

1,1 pct.point

højere bundskat

0,5

0,6

1,2

-45

Nominalprincip

ophæves

1,3

0,0

1,4

-56

Nominalprincip

ophæves fra 2019

1,0

-0,5

0,8

-43

Anm.: De nævnte eksperimenter er foretaget fra og med 2012, hvor intet andet er nævnt. Risiko-

scenariet er forløbet vist i figur III.16, hvor andelen af livet på arbejdsmarkedet holdes konstant

for alle generationer fra 2010. HBI = holdbarhedsindikator. Milliardbeløb er udregnet i forhold

til strukturelt BNP i 2011 på 1920 mia. kr. Maksimal nettogæld angiver den højeste gældskvo-

te, der opstår i forløbet til og med 2075. For grundforløb og risikoscenarie er angivet niveauer.

For øvrige eksperimenter angiver tallene ændringer i forhold til grundforløbet.

Kilde: DREAM og egne beregninger.

Tabel III.4

293

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

III.5 Sammenfatning og anbefalinger

De finanspolitiske

udfordringer er

betydelige

De finanspolitiske udfordringer er betydelige. Den demo-

grafiske udvikling indebærer, at der bliver stadigt flere

ældre, og arbejdsstyrken vil i de kommende 20-30 år blive

reduceret i forhold til befolkningens samlede størrelse.

Samtidig mindskes statens indtægter fra udvindingen af

ressourcerne i Nordsøen. Der er derfor i fravær af reformer

eller andre tiltag, som øger indtægterne eller reducerer

udgifterne, udsigt til underskud på de offentlige finanser, så

langt øjet rækker.

Fremskrivningen præsenteret i afsnit III.2 indebærer, at

underskuddet på de offentlige finanser reduceres fra om-

kring 3 pct. af BNP i 2011 til omkring 1 pct. af BNP i 2020,

jf. figur III.32.

Forbedringen frem til 2020 skyldes dels de

allerede planlagte opstramninger af finanspolitikken, der

blandt andet er vedtaget i forbindelse med genopretnings-

aftalen, dels et bidrag fra normaliseringen af konjunktur-

situationen. Den underliggende udvikling på de offentlige

finanser er imidlertid negativ, og i 2040 forventes under-

skuddet på de offentlige finanser at udgøre omkring 4 pct.

af BNP. Fra omkring dette tidspunkt vender udviklingen i

den primære saldo, dvs. den samlede saldo ekskl. rente-

udgifter. Det vedvarende underskud fører imidlertid til, at

den offentlige nettogæld øges fra omkring 0 i 2010 til

omkring 50 pct. af BNP i 2040, stigende til 100 pct. af BNP

i 2070. Den stigende gæld indebærer en fortsat forværring

af den samlede saldo, selvom den primære saldo forbedres

på længere sigt. Samlet set er udviklingen på den offentlige

saldo uholdbar. Konkret er holdbarhedsindikatoren beregnet

til -0,5 pct. af BNP, svarende til at den offentlige saldo hvert

år skal forbedres med 9 mia. kr. i 2011-niveau for at sikre

en langsigtsholdbar udvikling på de offentlige finanser.

Finanspolitikken

er uholdbar

Behov for

forbedring på

mindst �½ pct. af

BNP

Fremskrivningen bygger på den vedtagne politik og gældende

regler. Dette betyder, at regeringens reformudspil og de efterføl-

gende aftaler om ændringer i tilbagetrækningsalderen mv. ikke er

lagt til grund for fremskrivningen. I afsnit III.4 præsenteres dog

beregninger af elementer af aftalerne, herunder forkortelsen af ef-

terlønsperioden fra fem til tre år.

294

III.5 Sammenfatning og anbefalinger

Figur III.32 Offentlig saldo

Pct. af BNP

-1

-2

-3

-4

-5

-6

2010

Saldo

Primær saldo

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Anm.: Fremskrivningen bygger på den vedtagne politik og gældende

regler. Dette betyder, at regeringens reformudspil og de efterføl-

gende aftaler om ændringer i tilbagetrækningsalderen mv. ikke

ligger til grund for fremskrivningen.

Den primære saldo er den samlede saldo ekskl. renteudgifter.

Kilde: Egne beregninger.

Fremskrivningen

bygger på usikre

forudsætninger –

hvoraf en del er

optimistiske

Fremskrivningen er baseret på en række forudsætninger, der

i sagens natur er meget usikre. Nogle af forudsætningerne

må opfattes som relativt optimistiske. Fremskrivningen

bygger eksempelvis på en forudsætning om, at sundheds-

udgifterne stiger mindre, end de ville have gjort, hvis de

aldersbetingede sundhedsudgifter forblev konstante (såkaldt

“sund aldring”). En anden forudsætning er, at der ikke sker

en udhuling af statens indtægter fra energi- og CO

-afgifter

som følge af eksempelvis målsætningen om, at Danmark i

2050 skal være uafhængig af kul, olie og gas. En tredje for-

udsætning er, at den mervækst, der historisk har været i de

offentlige serviceudgifter, ikke fortsætter. Det forudsættes

også, at tendensen til fald i arbejdstiden ophører.

Der er dog ikke alle forudsætninger, der trækker i positiv

retning. En forudsætning, der indebærer en systematisk

forværring af de offentlige finanser, er, at skattestoppets

nominalprincip antages opretholdt i al fremtid. Nominal-

princippet indebærer en uhensigtsmæssig udhuling af ikke

mindst ejendomsværdiskatten. Ophæves skattestoppet, vil

Ophævelse af

nominalprincippet

forbedrer

holdbarheden med

ca. 1¼ pct. point

af BNP

295

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

udviklingen på de offentlige finanser forbedres så meget, at

finanspolitikken bliver mere end holdbar. Konkret viser

beregninger præsenteret i kapitlet, at en ophævelse af nomi-

nalprincippet fra 2012 vil forbedre holdbarheden med 1¼

pct.point. Hermed ændres holdbarheden fra -�½ pct. af BNP i

grundforløbet til +¾ pct. af BNP, svarende til en permanent

forbedring af den offentlige saldo på omkring 25 mia. kr. i

2011-niveau.

Velfærdsaftalens

ændringer af

pensionsalderen

antages gennemført

Fremskrivningen bygger på, at udviklingen i tilbagetræk-

ningsalderen følger retningslinjerne i velfærdsaftalen fra

2006. Dette indebærer for det første, at efterløns- og folke-

pensionsalderen forøges med 2 år i perioden 2019-27. For

det andet indeholder aftalen en indekseringsmekanisme, der

indebærer, at tilbagetrækningsalderen fremover forøges i

takt med den forventede stigning i levetiden. Endelig for det

tredje er det i forbindelse med velfærdsaftalen fastlagt, at

det forventede, maksimale antal år på efterløn og folkepen-

sion gradvist skal reduceres fra omkring 23 år i 2018 til 19�½

år på lang sigt.

Indekseringen af den laveste alder, hvorfra offentligt støttet

tilbagetrækning kan finde sted, giver et meget stort bidrag

til holdbarheden, og velfærdsaftalens indekseringsregel

indebærer dermed, hvis den følges, at Danmark er væsent-

ligt bedre stillet end de fleste andre lande i relation til den

langsigtede udvikling på de offentlige finanser. Det er

således særdeles positivt, at der med velfærdsaftalen er

aftalt en konkret sigtelinje for den fremtidige tilbagetræk-

ningsalder, som er robust over for ændringer i levetiden.

Det er imidlertid to aspekter af velfærdsaftalens regulering

af tilbagetrækningsalderen, der er kritiske, jf. også diskussi-

onen i kapitel II. For det første indebærer den grund-

læggende indekseringsregel, at den andel af livet, der kan

forventes tilbragt på efterløn og folkepension, falder i takt

med, at levetiden forventes at stige. For det andet indebærer

den forsinkede tilpasning af tilbagetrækningsalderen, at

fremtidens generationer stilles dårligere end nutidens, da det

forventede antal år på efterløn og folkepension reduceres til

19�½ på lang sigt. Forøgelser af pensionsaldrene ud over de

2 år, der gennemføres i perioden 2019-27, er endnu ikke

Velfærdsaftalen

bidrager positivt

til holdbarheden

Men troværdighed

af visse elementer

kan diskuteres

296

III.5 Sammenfatning og anbefalinger

endeligt besluttet af Folketinget. I henhold til velfærds-

aftalen skal ændringerne besluttes af Folketinget med 10 års

varsel. Første gang, dette kan ske, er i 2015.

Ikke givet at

velfærdsaftalens

stramninger vil

blive gennemført

Disse to forhold rejser et troværdighedsproblem, idet det

ikke er givet, at fremtidens beslutningstagere vil være

villige til at gennemføre tiltag med konsekvenser for frem-

tidens generationer, som nutidens politikere ikke er villige

til at gennemføre med lignende konsekvenser for de nu-

værende generationer. Beregninger i kapitlet viser, at hold-

barheden forværres med omkring 1¼ pct. af BNP, hvis

pensionsaldrene i takt med udviklingen i levetiden justeres,

så den forventede andel af livet, man skal tilbringe på

arbejdsmarkedet, holdes konstant på det nuværende niveau.

Samtidig viser beregninger i kapitel II, at hvis den finans-

politiske holdbarhed skal sikres gennem en permanent

forøgelse af efterlønsalderen, skal efterlønsalderen hæves til

64 år med virkning fra 2012 (og derefter reguleres med

udviklingen i levetiden). Disse beregninger illustrerer, at de

nuværende generationer stilles markant bedre end frem-

tidige generationer som følge af velfærdsaftalens sene

ikrafttrædelse og i starten relativt langsomme forøgelse af

tilbagetrækningsaldrene.

De antagne reguleringer af tilbagetrækningsalderen inde-

bærer, at den primære offentlige saldo udvikler sig relativt

positivt på lang sigt, jf. også figur III.32. Denne forbedring

er en del af baggrunden for, at holdbarhedsproblemet er

forholdsvis begrænset. I kapitlet vises en hypotetisk bereg-

ning, hvor det beregningsteknisk antages, at den primære

saldo fra og med 2012 permanent forbedres så meget, at der

netop opnås holdbarhed. Da holdbarhedsproblemet i ud-

gangspunktet udgør �½ pct. af BNP, skal den primære saldo

netop forbedres med �½ pct. for at sikre holdbarhed. Hold-

barhed indebærer blandt andet, at den offentlige gæld ikke

bliver ved med at vokse på lang sigt. Kravet om holdbarhed

siger imidlertid ikke noget om, på hvilket niveau den offent-

lige gæld stabiliseres. I det hypotetisk holdbare forløb

stabiliseres ØMU-gælden på lang sigt på et niveau omkring

95 pct. af BNP.

Gælden vokser selv

i et holdbart forløb

297

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Stigning i

gælden stiller

spørgsmålstegn ved

troværdigheden

En stigning i gælden til 95 pct. af BNP er problematisk og

stiller spørgsmålstegn ved finanspolitikkens troværdighed –

selvom den teknisk set gøres holdbar. For det første bygger

fremskrivningen, som nævnt, på den usikre antagelse, at

tilbagetrækningsmulighederne for fremtidens generationers

forringes i forhold til de nuværende generationer. Hvis

denne forringelse ikke gennemføres af fremtidens beslut-

ningstagere, vil de offentlige finanser forringes, og gælden

vil vokse endnu mere. Et sådant forløb vil være uholdbart.

For det andet kan det selv med de givne forudsætninger

være problematisk, at gælden vokser så meget. En dårlig

saldoudvikling og dermed udsigt til stigninger i gælden kan

føre til, at aktørerne på de finansielle markeder begynder at

stille spørgsmålstegn ved den danske stats evne eller vilje til

at servicere gælden, hvilket før eller siden vil føre til højere

renter. Det er vanskeligt at fastlægge en kritisk grænse for

gældens størrelse, men empiriske analyser refereret i kapit-

let antyder, at der kan være en tærskelværdi for brutto-

gælden på måske 65-100 pct. af BNP.

Troværdighed er i Danmarks nuværende situation et stærke-

re krav end holdbarhed. Troværdighed kan tolkes som et

krav om, at finanspolitikkens holdbarhed ikke kun må

baseres på overskud, der ligger langt ude i fremtiden, især

ikke hvis overskuddene afhænger af tiltag, der ikke er

besluttet endeligt endnu, og som, hvis de gennemføres,

stiller fremtidens generationer ringere end nutidens.

En måde at operationalisere begrebet “troværdighed” på er

derfor at kræve, at den offentlige gæld ikke overstiger en

given tærskelværdi (eller at underskuddet ikke må overstige

en vis størrelse). I kapitlet vises en beregning, hvor det

lægges til grund, at nettogælden ikke må overstige 30 pct. af

BNP, svarende til en ØMU-gæld omkring 60 pct. Denne

overgrænse kan synes arbitrær, men den er valgt, så der kun

vurderes at være en lille sandsynlighed for, at gælden, f.eks.

som følge et større økonomisk tilbageslag, stiger så meget,

at gældskvoten kommer i karambolage med ovennævnte

tærskelværdi på 65-100 pct. af BNP, vurderes at være lille.

Beregningen viser, at en sådan begrænsning på gældens

størrelse kan opfyldes med en forbedring af den offentlige

saldo fra og med 2012 på 1 pct. af BNP. Kravet om en

Troværdighed

stiller større krav

end holdbarhed

Grænse for gæld

kan bidrage til

troværdighed

298

III.5 Sammenfatning og anbefalinger

troværdig finanspolitik er med denne fortolkning altså

dobbelt så stort som holdbarhedskravet, der “kun” stiller

krav om en forbedring på �½ pct. af BNP. I forløbet, hvor

ØMU-gælden ikke overstiger 60 pct. af BNP, forbedres den

offentlige saldo så meget, at underskuddet ikke kommer

over 2 pct. af BNP. Forløbet indebærer, at de offentlige

finanser netop er i balance i 2020. Dette er dog relativt

tilfældigt, idet saldoen i et givet år i et sådant kravforløb

afhænger af en lang række forhold, herunder både antagel-

ser før og efter 2020. Det skal også understreges, at den

valgte grænse for gælden er forsigtigt valgt. Samlet set

illustrerer beregningen ikke desto mindre, at troværdighed

af de offentlige finanser synes at være et strammere krav

end holdbarhed.

Ændret beskatning

af pensioner kan

principielt forbedre

profilen for den

offentlige saldo …

Der er mange muligheder for at forbedre profilen for den

offentlige saldo. Afhængig af de konkrete tiltag vil en

ændring af profilen for den offentlige saldo have real-

økonomiske konsekvenser. Principielt er der også mulighed

for at påvirke den tidsmæssige placering af de offentlige

indtægter (og udgifter) på en sådan måde, at der ikke nød-

vendigvis opstår realøkonomiske konsekvenser. En sådan

mulighed er at ændre på reglerne for pensionsbeskatningen.

De nuværende regler giver fradrag på indbetalingstidspunk-

tet og beskatter pensionsudbetalinger på udbetalings-

tidspunktet. Den udskudte skattebetaling indebærer et stort

implicit aktiv for den offentlige sektor. Hvis man ændrer

skattereglerne, så fradragsretten for fremtidige pensions-

indbetalinger fjernes (og udbetalingerne gøres skattefrie),

vil den offentlige saldo blive markant forbedret i de kom-

mende 30-40 år, mens der vil opstå en tilsvarende for-

værring af den primære saldo på længere sigt. Forbedringen

de første år vil isoleret set bidrage til, at der kan opbygges

en betydelig offentlig formue, som vil kunne modvirke

tendensen til, at den samlede offentlige gæld vokser. En

omlægning af pensionssystemet kan i den forstand gøre det

implicitte aktiv, der ligger i den udskudte skat af pensioner,

til et eksplicit aktiv, og dermed forbedre den offentlige

sektors formuestilling. I princippet vil dette ikke påvirke

den finanspolitiske holdbarhed.

… og forhindre en

“utroværdig”

opbygning af gæld

299

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

Men en omlægning

af pensions-

beskatningen

risikerer at friste

over evne

En omlægning af pensionsbeskatningen er imidlertid ikke

uproblematisk. En helt afgørende betingelse for, at en

omlægning af pensionsbeskatningen ikke påvirker holdbar-

heden, er således, at de meget større skatteindtægter på kort

og mellemlang sigt ikke fører til øgede offentlige udgifter

eller skattelettelser. I det omfang beslutningstagerne fristes

til at bruge en del af de øgede skatteindtægter, bliver resul-

tatet af omlægningen en forværret holdbarhed. Det vurderes

derfor, at de nuværende pensionsbeskatningsregler er mere

hensigtsmæssige. Dette skal også ses i sammenhæng med,

at de nuværende regler for pensionsbeskatning betyder, at

skattebetalingerne kommer på det tidspunkt, hvor det of-

fentlige har et relativt stort udgiftsbehov (nemlig når en stor

del af befolkningen er relativt gammel). Samtidig giver

fradragsmulighederne for pensionsindbetalinger mulighed

for at udglatte indkomsten, hvis den årlige indkomst er

meget svingende.

Regeringen fremlagde i april 2011 et reformudspil, der

blandt andet indeholdt et forslag til en tilbagetræknings-

reform. Udspillet dannede grundlag for forhandlinger, der

efterfølgende mundede ud i forlig med flere af Folketingets

partier. Dermed er elementerne til en ny 2020-plan til

afløsning af 2015-planen lagt frem.

Igennem de seneste mange år har der været en tradition for,

at finanspolitikken er blevet tilrettelagt med udgangspunkt i

mellemfristede planer. Det mellemfristede sigte har bidraget

til at sikre en høj grad af fremsynethed i tilrettelæggelsen af

finanspolitikken. De hidtidige planer har ikke været fulgt til

punkt og prikke, men de har givet en god mulighed for

løbende at vurdere, om finanspolitikken er på sporet. Gene-

relt bør sådanne planer indeholde operationelle målsætnin-

ger, så der løbende kan følges op på graden af mål-

opfyldelse. De bør også anvise konkrete instrumenter til at

opnå disse mål. Et kritikpunkt mod de tidligere planer har

været, at de i forskelligt omfang har bygget på uspecifice-

rede reformkrav.

Et centralt mål bag regeringens udspil og de indgåede

aftaler er at skabe balance på de offentlige finanser i 2020.

Aftalerne, der blandt andet indeholder en reduktion af

Omlægningen kan

ikke

anbefales

Elementerne til

en ny 2020-plan

er lagt frem

Mellemfristede

planer har spillet

en positiv rolle …

… men der har

været problemer

med overholdelsen

2020-planens

primære mål er

balance i 2020

300

III.5 Sammenfatning og anbefalinger

efterlønsperioden til tre år og en fremrykning af starttids-

punktet for velfærdsaftalens forhøjelse af efterløns- og

folkepensionsalderen til 2014, indebærer ifølge regeringens

beregninger, at målet om balance i 2020 nås, og at finans-

politikken netop bliver holdbar. Overordnet set bekræftes

dette af beregninger præsenteret i nærværende rapports

kapitel II og III.

Positivt, at der er

konkrete tiltag

Samlet set lever 2020-planen på mange punkter op til de

kriterier, man bør stille til en mellemfristet plan, herunder

ikke mindst at planen i langt højere grad end forgængerne er

baseret på konkrete initiativer frem for uspecificerede

reformkrav. Med aftalerne er der specificeret konkrete

justeringer af efterløns- og pensionsaldrene, der bringer

disse tættere på de langsigtede sigtelinjer for tilbagetræk-

ningsalderen, end tilfældet er i velfærdsaftalen, hvor en

relativt stor del af tilpasningen er overladt til fremtidig,

endnu ikke endeligt besluttet “overindeksering”. Samtidig

er der indgået en aftale om at indføre flerårige udgifts-

rammer, hvilket kan bidrage til at sikre overholdelsen af

udgiftsmålene, jf. også omtalen i kapitel I. Et væsentligt

usikkerhedspunkt er imidlertid indførelsen af seniorførtids-

pension. Tidligere er ordninger blevet indført, hvor antallet

af deltagere på ordningerne langt oversteg forventningerne

ved ordningens indførelse. Dette gælder konkret efterløn-

nen, orlovsordningerne, overgangsydelsen og indførelsen af

fleksjob.

Helt grundlæggende kan finanspolitikkens holdbarhed og

troværdighed styrkes ved at reducere udgifterne, øge skat-

terne eller gennemføre reformer, der øger arbejdsudbuddet.

Netop fordi reformer, der øger arbejdsudbuddet, både

forbedrer de offentlige finanser gennem lavere udgifter og

højere indtægter, er det attraktivt at gå så langt som muligt

ad reformvejen.

Afvejningen mellem de tre veje til opnåelse af holdbarhed

og troværdighed er naturligvis et politisk spørgsmål. Som

diskuteret i kapitel II er der imidlertid flere gode argumenter

for at gennemføre en markant reform af efterlønnen. For det

første er det uhensigtsmæssigt at give indkomstoverførsler

til raske mennesker i alderen 60-64 år på den betingelse, at

301

Men beregnings-

forudsætningerne

kan skride

Tre veje til

holdbarhed og

troværdighed:

Besparelser, højere

skatter og reformer

Meget taler for en

markant reform af

efterlønnen, jf. også

kapitel II

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed. Dansk Økonomi, forår 2011

de ikke må arbejde. For det andet har udviklingen i leve-

tiden ført til, at den forventede tid på efterløn og folke-

pension i dag er væsentlig højere, end den var i 1979, da

efterlønnen blev indført. I 1979 kunne en 60-årig forvente at

være på efterløn og folkepension i 19�½ år, mens en person,

der går på efterløn i 2018, kan forvente at være på offentligt

finansieret tilbagetrækning i omkring 23 år (i fravær af

reformer).

Midlertidigt højere

ledighed er en pris,

der er svær at

undgå

Uanset om man vælger reformvejen eller besparelser på de

offentlige udgifter eller højere skatter, vil der være vel-

færdsmæssige konsekvenser. Desværre kan hverken refor-

mer eller andre tiltag, der forbedrer de offentlige finanser

mærkbart, i praksis gennemføres, uden at det koster noget

for nogen. Det er selvsagt et politisk valg, hvilke grupper i

samfundet der primært skal bære omkostningerne ved at

sikre holdbarhed (og troværdighed) i finanspolitikken. En af

omkostningerne ved at gennemføre tiltag, der forbedrer den

offentlige saldo, er, at de typisk fører til en midlertidig

stigning i arbejdsløsheden. Dette gælder for en efterløns-

reform, men det gælder også for en opstramning via bespa-

relser eller højere skatter eller for forøgelser af arbejds-

udbuddet via højere arbejdstid. Omkostningerne i form af

midlertidigt højere arbejdsløshed er derfor i praksis under

alle omstændigheder en af de omkostninger, der må betales

for at sikre en holdbar og troværdig udvikling på de offent-

lige finanser.

En markant reform af efterlønnen, en stram udgiftsstyring

og en ophævelse af skattestoppets nominalprincip udgør

elementer i en hensigtsmæssig reformpakke, der vil kunne

gøre finanspolitikken troværdig. De aftaler, der er indgået i

foråret, indeholder to af disse tre elementer. Den reform af

efterlønnen, der er indgået forlig om i foråret 2011, følger i

vid udstrækning anbefalingerne i

Dansk Økonomi, forår

2010.

Tilbagetrækningsreformen indebærer et væsentligt

bidrag til at gøre finanspolitikken troværdig, fordi efterløns-

og pensionsaldrene i relativt høj grad tilnærmes de lang-

sigtede mål, der sigtes efter, gennem konkret vedtagne og

snarlige justeringer frem for gennem mere fjerne, endnu

ikke besluttede indekseringer.

Forslag om

efterlønsreform

styrker

troværdigheden

302

III Litteratur

Litteratur

Ardagna, S., F. Caselli og T. Lane (2007): Fiscal Discipline

and the Cost of Public Debt Service: Some Estimates for

OECD Countries.

The B.E. Journal of Macroeconomics,

(1), s. 1-33.

Bi, H. og E.M. Leeper (2010): Sovereign debt risk premia

and fiscal policy in Sweden.

Studier i finanspolitik 2010

nr.

3. Svenska Finanspolitiska Rådet, Stockholm.

De Økonomiske Råd (forår 2010):

Dansk Økonomi, forår

2010.

De Økonomiske Råd (efterår 2010):

Dansk Økonomi,

efterår 2010.

Égert, B. (2010): Fiscal Policy Reaction to the Cycle in the

OECD: Pro- or Counter-cyclical? OECD Economics De-

partment Working Papers No. 763.

Faini, R. (2006): Fiscal Policy and Interest Rates in Europe.

Economic Policy,

47, s. 443-489.

Finansministeriet (2011): Reformpakken 2020 – Kontant

sikring af Danmarks Velfærd. April 2011.

Hansen, M.F. og P. Stephensen (2010): Danmarks fremtidi-

ge befolkning. Befolkningsfremskrivning 2010. DREAM.

November 2010.

Laubach, T. (2009): New Evidence on the Interest Rate

Effects of Budget Deficits and Debt.

Journal of the Euro-

pean Economic Association,

7(4), s. 858–885.

Skatteministeriet (2009): Svar på folketingsspørgsmål nr.

238 af 4. marts 2009.

Søgaard, J.E. (2011): Sammenhængen mellem uddannelse

og erhvervsdeltagelse. Finansministeriet. Arbejdspapir nr.

24/2011.

303

304

KAPITEL IV

SKATTESYSTEMETS INDRETNING

OG ADMINISTRATION

IV.1 Indledning

Effektivt

skattesystem vigtigt

for velfærdsstat

En velfungerende og effektiv skatteopkrævning er en forud-

sætning for finansieringen af den danske velfærdsstat med

et højt offentligt serviceniveau og en vedtaget omfordeling

via skatter og overførsler. Skattesnyd bidrager til at ned-

bryde velfærdsstaten, da det undergraver skattesystemet og

medfører en vilkårlig omfordeling fra de, der ikke snyder,

til de, der snyder. Kapitlet handler om Skats håndhævelse af

skattelovgivningen i forbindelse med kontrol af årsop-

gørelser og om, hvordan skattesystemets indretning kan øge

overholdelsen af skatteregler.

Der snydes med indberetning af indkomster til skatte-

væsenet: En analyse afslører et opdaget samlet skattesnyd

på godt 5 mia. kr. blandt borgere, dvs. lønmodtagere, mod-

tagere af overførselsindkomster og selvstændige erhvervs-

drivende, jf. Skat (2010) og Skat (2011a). Skattesnyd er her

defineret som det offentlige provenutab som følge af ind-

beretning af lavere indkomster til skattevæsenet end egent-

lig lovmæssigt forpligtet til i forbindelse med årsopgørelsen.

Et studie for indkomståret 2006 finder, at skattesnydet

begås af knap 9 pct. af borgerne, jf. Kleven mfl. (2011).

Det afdækkede og analyserede skattesnyd dækker kun over

det snyd, som Skat ved indsats af ekstra ressourcer mv. har

kunnet afsløre og må derfor forventes at være en nedre

grænse for det faktiske skattesnyd. I afsnit IV.4 diskuteres

Skat’s kontrolindsats over for årsopgørelser nærmere. Sort

arbejde er et eksempel på en form for skattesnyd, som er

nærmest umuligt at opdage ved kontrol af årsopgørelser. I

kapitel V fokuseres der på sort arbejde og mulige instru-

menter imod det.

Kapitlet er færdigredigeret den 16. maj 2011.

Opdaget skattesnyd

for godt 5 mia. kr.

Kun opdaget snyd

305

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Snyd varierer med

indkomsttyper

En skatteyder kan have forskellige typer af indkomster sam-

tidig, såsom lønindkomst, offentlig overførselsindkomst og

indkomst fra selvstændig erhvervsvirksomhed. Stort set alle

borgere modtager en form for personlig indkomst (løn-

indkomst, pension mv.), mens kun knap 8 pct. har selvstændig

erhvervsindkomst, jf. tabel IV.1. En nærmere analyse viser en

stor variation af skattesnyd på tværs af forskellige indkomst-

typer. Mens kun 2 pct. af alle personer, der oppebærer person-

lige indkomster (løn, overførsler mv.), indberetter for lave

indkomster, og godt 4 pct. af personer med fradrag gør det

samme, så blev der afsløret skattesnyd for knap 40 pct. af alle

personer med selvstændig virksomhedsindkomst.

Et vigtigt element i den danske skatteforvaltning er den

såkaldte tredjepartsindberetning af nogle typer af indkomster,

hvor f.eks. arbejdsgivere eller banker indberetter beløb

direkte til skattevæsenet. Dette er i modsætning til selv-

rapportering, hvor den enkelte borger selv står for ind-

beretningen. Det danske skattesystem er karakteriseret ved en

meget høj grad af tredjepartsindberetning. Over 99 pct. af alle

personlige indkomster (løn, overførsler mv.) indberettes via

tredjepart, jf. tabel IV.1. For selvstændige erhvervsdrivende

er andelen af indkomster, der indberettes af tredjepart, der-

imod kun på knap 10 pct.

Tredjepartsindberetning gør

skattesnyd betydelig mere vanskelig, end når den enkelte

skatteyder selv skal indberette beløb til skattevæsenet. Tabel

IV.1 viser da også, at der umiddelbart er en tydelig negativ

sammenhæng mellem andelen af indkomsttypen, der ind-

berettes via tredjepart, og andelen af skattesnyd for indkomst-

typen. Den negative sammenhæng mellem tredjeparts-

indberetning og skattesnyd er også genfundet i USA. Mens

der for skatteåret 2001 var et skattesnyd på en pct. af den

lovpligtige skattebetaling for tredjepartsindberettede løn-

ninger, var samme andel på 57 pct. for selvstændiges er-

hvervsindkomst, som ikke kan verificeres vha. tredjeparts-

indberetning, jf. Slemrod (2007). I afsnit IV.3 uddybes

diskussionen af, hvilken rolle tredjepartsindberetning og

indretningen af skattesystemet generelt spiller for skattesnyd

sammenholdt med socio-økonomiske faktorer.

Tredjeparts-

indberetning og

skattesnyd

Tredjepartsindberetning for selvstændige erhvervsdrivende

kommer f.eks. på tale, hvis de udfører opgaver for det offentlige.

306

IV.1 Indledning

Tredjepartsindberetning og skattesnyd på

indkomsttyper

Andel af Indberettet Skatte-

snyd

befolk- af tredje-

part

ningen

---------------- Pct. ----------------

Positive indkomster

Negative indkomster

Personlige indkomster

Fradrag

Aktieindkomst

Selvst. erhv.indkomst

I alt

Jf. tekst for definition af tredjepartsindberetning. Andelen er

beregnet i forhold til indkomsten efter korrektion for snyd.

Skattesnyd er her beregnet som andelen af personer med den

pågældende indkomsttype, som er blevet afsløret i at have

indberettet for lave indkomster.

Personlige indkomster omfatter lønindkomster, pensioner, mv.

fratrukket nogle pensionsbidrag.

Beregnet for nettoindkomst (summen af alle positive og negative

indkomster).

Anm.: En person kan oppebære flere forskellige indkomsttyper samtidig.

Kilde: Kleven mfl. (2011) og egne beregninger.

Tabel IV.1

Selskabers

skattesnyd

behandles ikke

Kapitlet beskæftiger sig udelukkende med borgeres (løn-

modtagere mfl. og selvstændige erhvervsdrivende) snyd med

indberetning af indkomster til Skat og behandler ikke danske

eller multinationale selskabers skattesnyd. Skat har for skatte-

året 2006 opgjort det tabte provenu fra skattesnyd blandt

selskaber til ca. 2,2 mia. kr., jf. Skat (2010). Selskabers skatte-

snyd er således også et vigtigt emne, men kræver et selv-

stændigt fokus og er ikke temaet for det foreliggende kapitel.

I afsnit IV.2 opstilles en simpel formel ramme for den

privatøkonomiske beslutning om at snyde i skat, hvori

forskellige typer af tiltag mod skattesnyd kan identificeres.

Dette giver også anledning til at diskutere en række prin-

cipper for indsatsen mod skattesnyd. I afsnit IV.3 ana-

307

Kapitlets indhold

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

lyseres, hvordan skattesnyd ved årsopgørelsen er fordelt i

befolkningen og bestemmes af indretningen af skatte- og

kontrolsystemet. I afsnit IV.4 ses der på, om Skats kontrol

af årsopgørelser er hensigtsmæssig, og på mulighederne for

at håndhæve skattelovgivningen over for danskere, der har

anbragt midler i skattely, diskuteres. Afsnit IV.5 sammen-

fatter og præsenterer politikanbefalinger.

IV.2 En formel ramme for skattesnyd

Afsnittet præsenterer en simpel formel ramme for det privat-

økonomiske valg eller fravalg af skattesnyd og gennemgår de

heraf afledte mulige tiltag imod snyd. Afsluttende diskuteres

principperne for tiltagenes anvendelse.

Tre adfærds-

effekter af

beskatning

Den underliggende årsag til skattesnyd er beskatningen af

indkomster og omsætning (moms). Grundlæggende kan

der skelnes mellem tre provenureducerende adfærds-

effekter af beskatning:

•

En reel adfærdseffekt, som reducerer indkomst-

grundlaget, f.eks. fordi en person vælger at arbejde

mindre og holde mere fri

Skatteomgåelse i form af i princippet lovlige om-

flytninger af indkomst, som dog ikke var intentionen

med lovgivningen, f.eks. aflønning i form af aktie-

indkomst, som kan have en lavere beskatning end

lønindkomst

Direkte skattesnyd, hvor indkomster ulovligt ikke op-

gives til beskatning, til trods for at de er skattepligtige,

f.eks. ved ikke at indberette den fulde indkomst til

skattevæsenet eller ved at udføre sort arbejde

Kapitel om snyd

ved årsopgørelse

Både sort arbejde og manglende indberetning af den fulde

indkomst ved årsopgørelsen er skattesnyd, men hvor snyd

med indberetning af indkomster kan opdages og forebygges

administrativt, kræver sort arbejde oftest andre metoder. I

dette kapitel diskuteres udelukkende skattesnyd ved ind-

beretning af indkomster i forbindelse med årsopgørelsen og

metoder til at reducere dette, mens kapitel V ser på skatte-

snyd i form af sort arbejde.

308

IV.2 En formel ramme for skattesnyd

Beslutning om

skattesnyd

Den enkeltes beslutning om at snyde i skat, og i givet fald

hvor meget, er en funktion af forskellige forhold, som delvis

bestemmes af samfundet i form af bl.a. sandsynligheden for

at blive opdaget, straffen ved opdagelse og en omkostning

ved snydet fra moralske skrupler mv. I det følgende disku-

teres disse faktorer, som bestemmer omfanget af skattesnyd,

samt de tiltag, som samfundet ud fra de bestemmende

faktorer kan foretage for at begrænse skattesnydet.

Forskellige typer af økonomisk-politiske instrumenter mod

skattesnyd kan klassificeres efter, gennem hvilke kanaler de

påvirker skattesnyd:

•

En øget skat vil øge værdien af at snyde, hvis bøden

for snyd kun afhænger af den unddragne indkomst.

Hvis bøden derimod er en funktion af den unddragne

skat, vil skattesatsen typisk have mindre eller ingen

betydning

for skattesnyd

En øget kontrol og brug af f.eks. tredjeparts-

indberetning øger opdagelsessandsynligheden og

reducerer dermed den forventede gevinst ved snyd

En øget bøde reducerer værdien af skattesnyd ved at

øge omkostningen ved opdagelse

Kampagner, hvor der fokuseres på det amoralske

ved skattesnyd, reducerer den oplevede gevinst ved

snyd

Tiltag mod

skattesnyd

•

Boks IV.1 præsenterer en simpel formel ramme for den

enkeltes valg af skattesnyd, hvor de nævnte tiltag mod

skattesnyd kan identificeres.

309

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks IV.1

En enkel ramme for skattesnyd

Forskellige typer af indsatser mod skattesnyd kan illustreres i en model for en

borgers beslutning om skattesnyd. Antag, at personen før skat tjener en indkomst

som der betales en marginalskat

for. Vedkommende kan bestemme sig for at

unddrage et beløb

fra skattevæsenet – f.eks. ved at opgive mindre end den fulde

indkomst eller angive et højere fradrag end berettiget til. Dermed vil hans ind-

komst efter skat være

⋅

(1-t) +

⋅

Dette ser dog bort fra, at skattesnydet kan opdages med en sandsynlighed

p(e),

som kan stige med størrelsen af det unddragne beløb,

Ved afsløring af skatte-

snydet skal den unddragne skat,

⋅

samt en bøde,

⋅

betales. Derudover kan

der være omkostninger ved selve snydet,

h(e),

som følge af moralske skrupler,

risikoaversion, ubehag ved en stigmatisering eller omkostninger i forbindelse med

at skjule indkomster fra skattevæsenet. Også denne omkostning antages at kunne

stige med størrelsen af den unddragne indkomst

Når alle de nævnte elementer inddrages, kan det samlede afkast for den enkelte

dermed skrives som

⋅

(1-t) +

⋅

–

p(e)

⋅

(1+θ)

⋅

–

h(e)

(1)

Ved det privatøkonomisk optimale niveau for skattesnyd,

e*,

vil der på denne

baggrund gælde, at

p(e*)

⋅

[1+

]

⋅

(1+θ) –

h’(e*),

(2)

hvor

p’(e*)⋅e*/p(e*)

er elasticiteten af opdagelsessandsynligheden mht. den

unddragne indkomst, jf. Kleven mfl. (2011). Den udtrykker, at risikoen for at blive

afsløret i skattesnyd stiger med størrelsen af det manglende indberettede beløb.

Ligning (2) siger, at gevinsten ved at snyde en krone yderligere i skat,

er lig om-

kostningerne i form af forventet tilbagebetaling, en bøde, højere opdagelses-

sandsynlighed og en øget omkostning i form af moralske skrupler mv.

Den individuelle beslutning om og størrelse af skattesnyd i ligning (2) vil påvirkes

af de typer af tiltag mod skattesnyd, som også er nævnt i punktform i starten af

afsnittet. En ændring i skatteniveauet påvirker gennem

gevinsten ved at snyde,

men også via størrelsen af den forventede tilbagebetaling og bøde. En ændring af

skattesatsen påvirker derfor ikke omfanget af skattesnyd, hvis bøden – som det er

tilfældet i Danmark – er en funktion af den unddragne skat og omkostningen

ikke

afhænger af

så helt udgår af ligning (2).

310

IV.2 En formel ramme for skattesnyd

Boks IV.1

En enkel ramme for skattesnyd, fortsat

En øget kontrol ved f.eks. brug af tredjepartsindberetning øger opdagelses-

sandsynligheden

p(⋅)

og reducerer dermed det optimale niveau for skattesnydet. En

øget bøde eller straframme

for skattesnyd leder ligeledes til reduceret skattesnyd,

ligesom holdningsbearbejdende kampagner øger omkostningerne ved skattesnydet

gennem

h(⋅)

og leder til reduceret skattesnyd.

Elasticiteten

afspejler, at skattebetaleren ved at snyde en krone yderligere i skat

øger risikoen for at blive afsløret og skulle betale både skat og bøde for hele det

unddragne beløb – ikke kun den marginale krone. Dermed er det heller ikke opti-

malt at unddrage al sin indkomst fra skattevæsenet, selv hvis der ikke var nogen

bøde for skattesnyd,

θ=0,

og den enkelte ikke har eller føler ekstra omkostninger

ved snydet,

h(e)=0,

da det i forhold hertil vil være bedre at reducere sandsyn-

ligheden for opdagelse og slippe for at skulle betale den fulde skat.

Optimal indsats af

instrumenter

Ved anvendelsen af de nævnte instrumenter mod skattesnyd skal

gevinsten ved yderligere indsats afvejes mod omkostningen

herved. Typisk vil den ekstra omkostning ved at afsløre lidt

mere skattesnyd stige med mængden af allerede opdaget skatte-

snyd, og indsatsen bør kun øges indtil det niveau for skattesnyd,

hvor gevinsten på marginalen – dvs. for den sidst indberettede

krone – er lig med den marginale omkostning. Der vil således

være et vist niveau for skattesnyd, som samfundet må acceptere,

da det vil være for dyrt at udrydde snyd helt. Det må dog be-

mærkes, at også retfærdighedsbetragtninger i samfundet i

forbindelse med skattesnyd kan indgå som en gevinst ved at

reducere skattesnyd, hvis det f.eks. tillægges en selvstændig

værdi, at skattesnyd kun forekommer i begrænset omfang. Dette

kan retfærdiggøre en indsats ud over det niveau, som en ren

monetær bedømmelse tilsiger.

For et givet omfang af skattesnyd bør de mulige instru-

menter anvendes, så effekten af en yderligere krone brugt på

kontrol er ens på tværs af de mulige instrumenter. Ved en

øget indsats mod skattesnyd skal derfor anvendes det instru-

ment, som givet niveauet og typen af skattesnyd er billigst.

Da effektiviteten af tiltagene over for en given type af

skattesnyd – f.eks. for lav indberetning af indkomster, sort

arbejde mv. – varierer, indebærer dette princip, at sammen-

sætningen af instrumenter varierer med typen af skattesnyd.

311

Instrumenter skal

afvejes mod

hinanden

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

F.eks. vil en øget (automatiseret) kontrol af årsopgørelser

have et højere marginalafkast over for snyd med indkomst-

indberetninger, mens et forbud mod køb af sort arbejde kan

være mere omkostningseffektivt over for sort arbejde end en

øget indberetningskontrol. For nogle typer af snyd vil den

optimale løsning være en kombination af forskellige instru-

menter. F.eks. kan en indsats mod snyd ved indberetning af

indkomster gå både igennem en øget brug af tredjeparts-

indberetning og en øget ex-post-kontrol af årsopgørelser.

Denne afvejning diskuteres nærmere i afsnit IV.4.

Privatøkonomisk

monetær gevinst

ved skattesnyd

Den privatøkonomiske gevinst ved skattesnyd, deriblandt

sort arbejde, består af den ikke betalte skat. Denne gevinst

stiger med den skattesats, som den enkelte ville være for-

pligtiget til at betale, og dermed – i et progressivt skatte-

system som det danske – med størrelsen af personens fulde

indkomst, inklusive den unddragne indkomst. I det danske

skattesystem vil en person med lav indkomst således betale

en lavere skat på den sidst tjente krone og dermed have en

lavere gevinst af skattesnyd end personer med højere ind-

komster og dermed højere skattesatser. Samtidig vil skatte-

satsen også bestemme det unddragne beløb og dermed den

bøde, som opdagelse af skattesnyd medfører. Effekten af en

ændring af skattesatsen på skattesnyd er derfor ikke entydig.

Et nyligt dansk studie har udledt effekterne af marginal-

skatteniveauet på omfanget af skattesnyd, jf. Kleven mfl.

(2011). Vha. en metode udviklet af Saez (2010) ser ana-

lysen på koncentrationen af indkomster fra selvstændig

erhvervsindkomst omkring topskattegrænsen som et ud-

tryk for effekten af topskattesatsen på den skattepligtige

indkomst.

Før en kontrol af indkomstindberetninger

afspejler koncentrationen den samlede effekt fra adfærds-

effekter, (lovlig) skatteomgåelse og skattesnyd, mens

indkomstkoncentrationen efter korrektion for opdaget

skattesnyd kun afspejler adfærdseffekter og skatte-

omgåelse. Studiet finder en forskel for indkomstkoncentra-

tionen før og efter korrektion for skattesnyd, og forskellen,

Lille effekt fra

marginalskatter på

skattesnyd

Denne såkaldte bunching-metode sammenligner den faktiske

indkomstfordeling med en fordeling, hvor koncentrationen er helt

udglattet.

312

IV.2 En formel ramme for skattesnyd

som er relativt lille men statistisk signifikant, afspejler

effekten af topskattesatsen på skattesnyd.

Effekten fra

marginalskatten på skattesnyd er mindre end den effekt,

studiet finder for administrative værktøjer (især tredje-

partsindberetning, jf. også afsnit IV.3) til reduktion af

skattesnyd. Indretningen af skatte- og kontrolsystemet

spiller derfor en større rolle for et lavere omfang af skatte-

snyd end niveauet af marginalskatterne.

Øget straf og

opdagelses-

sandsynlighed

reducerer snyd

Afvejningen af at udføre skattesnyd påvirkes også af mulig-

hederne for – og konsekvenserne af – at blive opdaget. Mens

en øget straffe- eller bøderamme mindsker værdien af at

snyde, så må sandsynligheden for, at skattesnydet opdages,

forventes at påvirke snydet ad to veje. For det første vil en

øget opdagelsessandsynlighed reducere den forventede værdi

af snydet, når der helt ses bort fra den personlige risiko-

adfærd. For det andet vil den forøgede usikkerhed omkring at

blive opdaget reducere glæden eller nytten ved snydet, da de

fleste mennesker ikke bryder sig om usikkerhed.

Opdagelsessandsynligheden for skattesnyd afhænger af

både skattesystemets opbygning og den foretagne admini-

strative og praktiske kontrol. Skattesystemets indretning kan

øge sandsynligheden for at snyd bliver opdaget automatisk,

jf. Kleven mfl. (2011) og afsnit IV.3 nedenfor. Målrettede

indsatser kan derudover både øge den faktiske opdagelses-

sandsynlighed og den formodede opdagelsessandsynlighed

blandt skatteyderne. Sidstnævnte vil forbedre skatteyderens

fremtidige lovlydighed. Mulighederne for især en admini-

strativ betinget forøgelse af opdagelsessandsynligheden af

skattesnyd tages op i afsnittene nedenfor.

Den enkelte borgers moralske overvejelser vil alt andet lige

reducere omfanget af skattesnyd. I et miljø, hvor skattesnyd

anses for amoralsk, kan det også være forbundet med et tab

af social anseelse at blive taget i det, med en deraf følgende

personlig omkostning, jf. f.eks. Dell'Anno (2009) og

Gordon (1989). Betydningen af holdninger og moral for

skattesnyd tages op i afsnit IV.4.

Opdagelses-

sandsynlighed

påvirkes af både

skattesystem og

kontrol

Moral og

skattesnyd

Uopdaget skattesnyd vil ved denne metode medregnes som

skatteomgåelse.

313

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Lovlydighed er

funktion af

systemets

retfærdighed

Frey (1997) og Levi (1998) argumenterer for, at den enkelte

skatteyders lovlydighed mht. skatteindbetalinger er en

funktion af dennes tiltro til skattesystemet og sympati for

statens brug af skatteindtægterne. En person, som anser

skattesystemet for at være retfærdigt, og som mener, at

staten agerer i den enkeltes og fællesskabets interesse, vil

være mindre villig til at snyde i skat. Slemrod (2007) citerer

studier som giver empirisk belæg for denne sammenhæng.

Omfanget af skattesnyd kan dermed forventes at falde, hvis

skattesystemet i højere grad anses for ret og rimeligt. Denne

problemstilling tages op i det efterfølgende kapitel om sort

arbejde i forbindelse med diskussionen af, at også venne-

tjenester er defineret som sort arbejde (afsnit IV.5).

Ved fastlæggelse af det passende niveau for indsatsen mod

skattesnyd skal også det dynamiske element tages i betragt-

ning. Hvis allerede forekommende skattesnyd er moti-

verende for yderligere snyd – hvis den enkelte begrunder sit

snyd med, at alle andre også gør det – skal der i gevinsten

ved at eliminere lidt ekstra skattesnyd indregnes en effekt

fra undgået fremtidigt snyd.

Snyd kan avle snyd

314

IV.3 Skattesnyd og indretningen af skattesystemet

IV.3 Skattesnyd og indretningen af skatte-

systemet

Hvilken rolle spiller

indretningen af

skattesystemet for

skattesnyd?

For skatteåret 2006 kunne der konstateres underrapportering

– en lavere indberetning af indkomster end lovmæssigt

forpligtet – for knap 9 pct. af alle personlige årsopgørelser

fra lønmodtagere mv. og selvstændigt erhvervsdrivende, jf.

Kleven mfl. (2011). Tabel IV.1 i afsnit IV.1 viste en tydelig

negativ sammenhæng mellem tredjepartsindberetning af

indkomsttyper og forekomsten af skattesnyd. Indberetning

af indkomster fra tredjepart, f.eks. arbejdsgiveren, i stedet

for af skatteyderen selv, er et element af det danske skatte-

system, som derved kan reducere skattesnyd. For en yder-

ligere forståelse af de forhold, som påvirker skattesnyd,

præsenterer afsnittet en række analyser af, hvordan fore-

komsten af skattesnyd påvirkes af bl.a. skattetekniske

faktorer sammenlignet med personlige kendetegn af skatte-

yderne. Afsluttende diskuteres det samfundsøkonomiske

rationale for bl.a. tredjepartsindberetninger.

Analyse af faktorer bag skattesnyd

Skattesnyd som for

lav indberettet

indkomst

Forekomsten og omfanget af skattesnyd i Danmark og de

bagvedliggende faktorer belyses ud fra et projekt, som Skat

gennemførte i 2007 og 2008 i samarbejde med en række for-

skere, hvor årsopgørelserne for 2006 fra knap 20.000 tilfældigt

udvalgte borgere blev underkastet ekstraordinære kontroller, jf.

Kleven mfl. (2011) og boks IV.2.

Det undersøgte skattesnyd er

defineret ved, at den enkelte skatteyder har indberettet en for

lav samlet indkomst, sammensat af personlige indkomster (løn

og overførsler mv.), fradrag, kapitalindkomst, aktieindkomst og

indkomst fra selvstændig erhvervsvirksomhed.

Vi takker for Skat’s tilladelse til at anvende disse data og koble

dem med registerdata fra Danmarks Statistik.

315

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks IV.2

Data til analyse af snyd med indkomstrapportering

Analyserne af skattesnyd i forbindelse med årsopgørelser bygger på data fra et

eksperiment, som omfattede godt 25.000 lønmodtagere, modtagere af indkomst-

overførsler og pensionister og 18.000 selvstændigt erhvervsdrivende, jf. Kleven

mfl. (2011).

Stikprøven er baseret på et repræsentativt udtræk fra Skat’s registre, som var strati-

ficeret efter de 30 skattecentre i Danmark og efter, om personerne efter diverse

skatteforhold var “lette” eller “tunge” skatteydere. De tunge skatteydere har mere

komplekse skatteforhold (honorarer mv., skibsprojekter, udenlandske børsnoterede

aktier mv.) og udgør ca. en tredjedel af alle skatteydere.

I de præsenterede analyser indgår udelukkende de knap 20.000 skatteydere, som i

forbindelse med eksperimenterne i Kleven mfl. (2011) blev udvalgt tilfældigt til

fulde kontroller af årsopgørelserne, jf. også boks IV.3 i afsnit IV.4 for en yder-

ligere beskrivelse af eksperimentets opbygning. Data indeholder befolknings-

vægte, som udligner udvælgelsesskævheder ift. populationen, og er koblet med

yderligere registerdata for personlige karakteristika.

Variation af

skattesnyd i

befolkningen …

Beregninger viser en vis variation i forekomsten af skatte-

snyd inden for befolkningen, hvor færre kvinder og gifte

personer snyder i skat, og personer i den erhvervsaktive

alder snyder relativt hyppigere end yngre og ældre personer.

Samtidig er der en tendens til, at andelen af snyd stiger med

længden af uddannelse, jf. tabel IV.2.

Opdeles befolkningen efter beskæftigelseskategorier, ses

det, at diverse overførselsindkomstmodtagere snyder mindre

end den gennemsnitlige borger, mens der kan konstateres

snyd eller fejl for knap 42 pct. af alle årsopgørelserne fra

arbejdsgivere, selvstændige mv., jf. tabel IV.3. Sidstnævnte

er kendetegnet ved, at de selv indberetter en relativt stor del

af deres indkomster til skattevæsenet, frem for at indbe-

retningen sker gennem tredjepart, f.eks. arbejdsgiveren, jf.

tabel IV.1 i afsnit IV.1.

… især efter

beskæftigelses-

kategori

316

IV.3 Skattesnyd og indretningen af skattesystemet

Tabel IV.2

Skattesnyd og uddannelse

Andel med snyd

--------- pct. ---------

5,6

6,8

10,8

10,2

10,6

11,8

15,8

8,9

Grundskole

Alm. gymnasial uddannelse

Erhvervsfaglig gymn. uddannelse

Erhvervsf. praktik og hovedforløb

Kort videregående uddannelse

Mellemlang videreg. udd. og bach.

Lang videregående uddannelse mv.

I alt

Anm.: Uddannelse angiver er her den højeste fuldførte uddannelse.

Kilde: Kleven mfl. (2011), Danmarks Statistik og egne beregninger.

Tabel IV.3

Skattesnyd og arbejdsmarkedskategorier

Andel med snyd

--------- pct. ---------

Arbejdsgiver/Selvstændig

41,6

Topleder

13,3

Lønmodtager

9,3

Ledig mv.

3,5

Førtidspension mv.

3,0

Alderspension

4,1

Øvrige

8,1

I alt

8,9

Kilde: Kleven mfl. (2011), Danmarks Statistik og egne beregninger.

Stigende snyd med

indkomst

Når personer grupperes efter deres placering i indkomst-

fordelingen – uden at tage højde for andre forklarende fak-

torer – viser beregninger en stigende andel af årsopgørelser

med snyd med en stigende indkomst, jf. figur IV.1. Variation

af skattesnyd ift. indkomst tages særskilt op i afsnit IV.4.

317

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Figur IV.1

Pct.

Skattesnyd efter indkomstdeciler

Andel med snyd

Anm.: Decilerne er baseret på summen af personlige indkomster, fradrag,

kapitalindkomst, aktieindkomst og selvstændig erhvervsindkomst.

Kilde: Kleven mfl. (2011), Danmarks Statistik og egne beregninger.

Mindre betydning

af socio-økono-

miske faktorer i

samlet analyse

Ovenstående fordelinger af skattesnyd i befolkningen

tager ikke højde for, at en og samme person tilhører flere

forskellige kategorier samtidig og f.eks. både har en lang

uddannelse og er selvstændig erhvervsdrivende. Derfor

gennemføres en regressionsanalyse, hvor en indikator for

underrapportering af indkomster holdes op imod en lang

række faktorer og informationer. De forklarende faktorer

beskriver dels personlige forhold hos borgerne og dels

den enkeltes indkomstforhold og skatte- og kontrol-

systemets indretning, jf. tabel IV.4.

Når der således

kontrolleres for mange faktorer samtidig, forsvinder den

positive sammenhæng mellem skattesnyd og uddannelse,

og det viser sig, at personer i den erhvervsaktive alder alt

andet lige snyder mindre i skat. Personer med arbejds-

markedsstatus som arbejdsgivere og selvstændige har dog

også i denne analyseramme en betydelig højere forekomst

af skattesnyd end lønmodtagere.

Analyserne udvider estimationer foretaget i Kleven mfl. (2011).

Den nævnte kategori som arbejdsgiver/selvstændig overlapper

ikke nødvendigvis med den skattemæssige definition som selv-

stændig (også inkluderet i estimationen), da sidstnævnte er op-

gjort fra årsopgørelsen og indberettede indkomster, mens først-

318

IV.3 Skattesnyd og indretningen af skattesystemet

Indberetningens

form har høj

forklaringskraft

Ud over de socio-økonomiske faktorer forklares skattesnyd

også ved diverse indikatorer for skattesystemets indretning,

deriblandt indikatorer for selvrapporterede indkomster og

selvstændig erhvervsindkomst. Især indikatorerne for selv-

stændig virksomhed og for numerisk høje selvindberettede

indkomster viser høje effekter, som er statistisk signifikante

og større end effekterne for de socio-økonomiske faktorer.

I tabel IV.1 i afsnit IV.1 fremgik det, at der er en tydelig

negativ sammenhæng mellem andelen af en indkomsttype, der

tredjepartsindberettes, og andelen af skattesnyd for indkomst-

typen. Regressionsanalysen bekræfter dette resultat også på

tværs af personer og årsopgørelser. Indikatoren for, om en

person har selvindberettet indkomst, har positiv og statistisk

signifikant indflydelse på sandsynligheden for skattesnyd.

Sandsynligheden, for at en person snyder i skat, øges yder-

ligere, hvis vedkommende har selvrapporteret indkomst på

mindst 20.000 kr. eller negativ indkomst/fradrag på mindst

10.000 kr. Det må derfor konkluderes, at tredjepartsind-

beretning i betydelig grad formår at reducere skattesnyd.

Tredjepartsind-

beretning

reducerer

skattesnyd

nævnte er en statusopgørelse som (med)ejer af en virksomhed

som hovedaktivitet på baggrund af registerdata pr. 30. november.

Det giver kvalitativt de samme resultater at estimere modellen

med begge eller blot en af de to oplysninger.

319

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Forklaringsfaktorer for forekomsten af skattesnyd

Ændring i sandsynlighed

-------- Pct.point --------

Kvinde

-0,559

Gift

-1,378

Medlem af folkekirke

-1,557

0 – 25 år

25 – 45 år

0,001

45 – 65 år

-1,744

Over 65 år

-4,036**

Grundskole

Almindelig gymnasial uddannelse

-0,671

Erhvervsfaglig gymnasial uddannelse

1,167

Erhvervsfaglig praktik og hovedforløb

0,440

Kort videregående uddannelse

-1,121

Mellemlang videreg. uddannelse / bachelor

1,385

Lang videregående uddannelse mv.

-0,238

Arbejdsgiver/selvstændig, inkl. ægtefælle

11,237***

Topleder

-1,608

Lønmodtager

Ledig mv.

-0,938

Førtidspension mv.

1,393

Folkepension og efterløn

3,431

Øvrige arbejdsmarkedskategorier

5,347*

Firmastørrelse, 0 ansatte

Firmastørrelse, 1 ansat

6,159

Firmastørrelse, 2-10 ansatte

-3,538*

Firmastørrelse, 11-100 ansatte

-7,257***

Firmastørrelse, 101-1000 ansatte

-7,122***

Firmastørrelse, over 1000 ansatte

-7,166***

Markeret til ekstra kontrol af Skat (flag)

12,256***

Har selvindberettet indkomst

3,929***

Har selvindberettet indkomst >20.000 kr.

5,860**

Har selvindberettet indkomst <-10.000 kr.

15,009***

Tabel IV.4

320

IV.3 Skattesnyd og indretningen af skattesystemet

Tabel IV.4

Forklaringsfaktorer for forekomsten af skattesnyd, fortsat

Ændring i sandsynlighed

-------- Pct. point --------

Selvstændig erhvervsdrivende

11,561***

Har kapitalindkomst

-0,352

Har aktieindkomst

1,288

Har fradrag

-0,216

Skattereguleret i tidligere år

7,225***

Indkomst<0

-7,769***

Indkomst>0, 0.-25. percentil

Indkomst>0, 25.-50. percentil

2,037*

Indkomst>0, 50.-75. percentil

3,817***

Indkomst>0, 75.-95. percentil

3,581**

Indkomst>0, 95.-99. percentil

10,368***

Indkomst>0, 99.-100. percentil

12,124

Konstant

0,353

Anm.:

Stjerner angiver det statistiske signifikansniveau: * 5 pct; ** 1 pct.; *** 0,1 pct.

Ud over de nævnte faktorer er der også kontrolleret for skatteyderens hovedbeskæftigelsesbranche,

kontantværdien af egen bolig, bopælsregion og befolkningstæthed. Referencepersonen er en ugift mand

under 25 år gammel, som er bosat i København, ikke er medlem af folkekirken, har grundskole som sin

højest fuldførte uddannelse, arbejder som lønmodtager på laveste niveau, er ansat i et firma med nul

ansatte, ikke har nogen kontantværdi i egen bolig og for hvem der ikke er registreret nogen hoved-

beskæftigelsesbranchekode. Analysen anvender en OLS-estimator, så koefficienterne kan fortolkes som

ændringen (i pct.point) af sandsynligheden for at den enkelte person begår skattesnyd ved en ændring i den

forklarende variabel. Estimatoren antager konstante effekter på sandsynligheden i intervallet ]0;1[. Effekter

kan derfor kun fortolkes lokalt og kan ikke anvendes til egentlige forudsigelser.

Kilde:

Kleven mfl. (2011), Danmarks Statistik og egne beregninger

Selvstændige

erhvervsdrivende

har højt

skattesnyd …

En gruppe personer, som har meget høje andele af selvind-

berettede indkomster, er selvstændige erhvervsdrivende.

Allerede den simple tabulering i tabel IV.3 af skattesnyd

efter beskæftigelseskategori viste en høj værdi for denne

gruppe. Også når der kontrolleres for en lang række andre

faktorer i regressionsanalysen, har indikatoren for, om en

person har en selvstændig erhvervsvirksomhed, en statistisk

signifikant og numerisk høj positiv indflydelse. Dette gen-

findes i resultater fra USA, hvor det amerikanske skatte-

væsen ligeledes finder et (meget) højere skattesnyd for

indkomst fra selvstændig erhvervsvirksomhed, jf. Slemrod

(2007). Også for de selvstændige erhvervsdrivende tyder

321

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

… på grund af

selvindberettede

indkomster

eksperimentelle resultater på, at det især er skattesystemets

indretning med muligheden for selv at indberette indkomster,

som er afgørende for skattesnydet. Mens der kunne kon-

stateres snyd i knap 40 pct. af alle årsopgørelser med selv-

stændig erhvervsindkomst, så var der kun skattesnyd i 0,33

pct. af tilfældene, når selvstændig virksomhedsindkomst er

kombineret med tredjepartsindberetning, jf. Kleven mfl.

(2011).

Det er igen et stærkt vidnesbyrd om, at tredjeparts-

indberetning virker stærkt dæmpende på skattesnyd.

Estimationen viser også, at beskæftigede i virksomheder

med to eller flere ansatte sjældnere snyder i skat end be-

skæftigede i endnu mindre virksomheder. Dette kan skyldes

aftalt spil mellem skatteyderen og den indberettende part,

når det sammentænkes med den høje grad af tredjeparts-

indberetning i det danske skattesystem for især lønindkom-

ster, og er konsistent med de teoretiske resultater i Kleven

mfl. (2009). I mindre virksomheder vil det alt andet lige

være nemmere for den ansatte og den indberettende part at

samarbejde om et eventuelt snyd.

Estimationen indeholder også en indikator, der anvendes af

Skat til at markere særligt interessante – med hensyn til skatte-

snyd – årsopgørelser, som så bliver underkastet en yderligere

granskning. Indikatoren genereres automatisk ud fra de skatte-

oplysninger, som Skat har til rådighed og markerer godt fire

pct. af individuelle skatteydere. Den statistisk signifikante og

forholdsvis høje koefficient for indikatoren viser, at Skats

system til automatisk opdagelse af skattesnyd forbedrer identi-

fikationen af fejl i årsopgørelser.

Overordnet tyder estimationsresultaterne på, at forekomsten

af skattesnyd i mindre grad varierer inden for befolkningen

og i langt højere grad påvirkes af skattesystemets indretning

og kontrol, som den enkelte skatteborger oplever, såsom

graden af tredjepartsindberetning og Skat’s markerings-

Mere skattesnyd

i mindre

virksomheder

Skats flag-system

virker

Skattesystemets

indretning og

kontrolsystem er

vigtigst

For selvstændige erhvervsdrivende indberettes indkomster f.eks. fra

tredjepart, når den selvstændige udfører opgaver for det offentlige.

Flaget vil selvfølgelig være stærkt korreleret med en række af de

andre forklarende faktorer, f.eks. muligheden for selvindberettet

indkomst.

322

IV.3 Skattesnyd og indretningen af skattesystemet

system. Denne konklusion bekræftes også af, at den samle-

de forklaringskraft af regressionen mere end fordobles fra

en regression, hvor forekomsten af skattesnyd udelukkende

forklares ved socio-økonomiske faktorer, til en regression,

hvor det i stedet for udelukkende forklares ved skatte-

tekniske parametre.

Forklaringsgraden i den viste estima-

tion er derudover kun marginalt højere end for estimationen

udelukkende med skattetekniske oplysninger.

Ej manglende lyst,

men manglende

mulighed for

skattesnyd

Samlet må det derfor konkluderes, at der kan findes visse

mønstre i fordelingen af skattesnyd i den danske befolk-

ning, men at det i overvejende grad er skatte- og kontrol-

systemets indretning, som bestemmer forekomsten af

skattesnyd. Især tredjepartsindberetning formår at reducere

skattesnyd betragteligt. Det er således ikke manglende lyst

til snyd, men primært manglende muligheder for snyd,

som holder niveauet af skattesnyd i Danmark lavt.

Opdagelse af skattesnyd må forventes at reducere den afslø-

rede persons skattesnyd fremover, da forventningen om

opdagelse øges, jf. diskussionen af de bestemmende faktorer

for skattesnyd i afsnit IV.2. Umiddelbart tyder resultaterne i

tabel IV.4 på, at personer, hvis årsopgørelse tidligere er

blevet korrigeret af Skat, i højere grad igen tages for skatte-

snyd end personer, der ikke tidligere er blevet opdaget.

Denne effekt kunne tænkes at hidrøre fra en underliggende

moralsk holdning til skattesnyd hos den enkelte borger, men

må dog tolkes forsigtigt, da korrektionen af indberettede

indkomster vil være korreleret med mere komplekse skatte-

forhold (og uobserverede variable som præferencer for snyd)

og dermed en større fare og/eller mulighed for at snyde. Som

led i et eksperiment finder Kleven mfl. (2011) en (begrænset)

afskrækkende effekt af opdaget skattesnyd på efterfølgende

skattesnyd, både for forekomsten og for størrelsen af den

unddragne skat. Da den eksperimentelle opbygning bedre

sikrer mod tilfældige krydskorrelationer, er dette resultat

mere troværdigt end konklusionen fra tabel IV.4.

Afskrækkende

effekt af kontrol

stiger fra 10 pct. til næsten 19 pct. Estimationsresultater kan

fås ved henvendes til sekretariatet.

323

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Forekomst af

skattesnyd stiger

med indkomst

Også efter at der er kontrolleret for alle de nævnte faktorer, er

indkomstindikatorerne statistisk signifikante og viser en

stigende forekomst af skattesnyd med indkomst. Forekomsten

af skattesnyd er således ca. 10 pct. højere blandt personer fra

de øverste 5 pct. af indkomstfordelingen sammenlignet med

personer fra de nederste 25 pct. af indkomstfordelingen. I det

følgende afsnit IV.4 diskuteres det nærmere, om denne effekt

kan skyldes en tendens til, at årsopgørelser for personer med

lavere indkomster kontrolleres oftere.

Udvidet brug af tredjepartsindberetninger?

Tredjepartsind-

beretning

reducerer

skattesnyd

De empiriske resultater ovenfor viser, at tredjeparts-

indberetninger reducerer antallet af uregelmæssigheder i

forbindelse med årsopgørelsen. Da uregelmæssighederne i

gennemsnit er til ugunst for staten, må det forventes, at

stigende brug af tredjepartsindberetninger vil resultere i en

provenugevinst for staten.

Tredjepartsindberetninger fører til en administrativ for-

enkling for borgeren: Når der tredjepartsindberettes, og

skatten beregnes automatisk, behøver borgeren ikke at

sætte sig ind i den til tider komplicerede lovgivning for at

beregne sin skat korrekt, og vedkommendes risiko for

alligevel at lave en fejl enten til fordel eller ugunst for sig

selv fjernes. Der vil således formentlig herved være en

gevinst for borgeren. Hvis borgeren benytter en revisor til

at gennemgå sin årsopgørelse, vil tredjepartsindberetninger

føre til en besparelse for borgeren. For den indberettende

part kan der dog være administrative omkostninger for-

bundet med tredjepartsindberetning. F.eks. kan der være

opstartsomkostninger, hvis en virksomheds regnskabs-

system skal tilpasses for at udtrække de nødvendige oplys-

ninger til Skat. Når systemet er implementeret kan der

være visse driftsomkostninger, men i det omfang de nød-

vendige data er til rådighed elektronisk, må denne om-

kostning dog anses for begrænset.

Det må dog samlet set vurderes, at de administrative om-

kostninger hos den indberettende part pga. stordriftsfordele

vil være lavere end summen af borgernes administrative

omkostninger, hvis de i stedet selv skulle indberette. Der vil

Administrative

omkostninger

flyttes fra

borgeren …

… til den

indberettende part

Samlet set

formentlig lavere

omkostninger

324

IV.3 Skattesnyd og indretningen af skattesystemet

altså formentlig i mange tilfælde kunne opnås en samfunds-

økonomisk effektivitetsgevinst ved tredjepartsindberetning.

Stigende brug af

tredjeparts-

indberetninger

Brugen af tredjepartsindberetninger har været stigende

igennem en årrække. Senest er bankerne blevet pålagt at

indberette købskurser for aktier. Dette gør det muligt auto-

matisk at beregne avancen ved salg af aktier og dermed

beskatningen af denne avance. Tidligere var det op til

borgeren selv at oplyse sin avance på aktiehandel, hvorved

der var mulighed for at angive et forkert beløb. Reglerne

omkring tredjepartsindberetning af købskurser for aktier er

stadig under indfasning, da de administrative systemer

endnu ikke er fuldt tilpasset.

For en række andre finansielle produkter er der dog endnu

ikke tredjepartsindberetning. Det skyldes i en del tilfælde, at

der er tale om produkter, hvor skatteberegningen er kom-

pliceret. For disse øvrige produkter vil der formentlig være

en samfundsøkonomisk fordel ved at basere skattebe-

regningen på tredjepartsindberetninger fra banker i videst

muligt omfang, frem for at hver enkelt borger skal foretage

de komplicerede beregninger selv.

For en del personalegoder er arbejdsgiveren pålagt indbe-

retningspligt. Det er imidlertid overladt til borgeren selv at

indberette visse personalegoder, f.eks. firmabørnehaver eller

bonuspoint optjent i forbindelse med flyrejser mv. Også på

dette område kan der formentlig opnås både en provenu-

gevinst og en samfundsøkonomisk effektivitetsgevinst ved

tredjepartsindberetning.

For en del felter på årsopgørelsen er beløbet udelukkende

baseret på tredjepartsindberetninger, således at borgeren ikke

har mulighed for at foretage ændringer.

Dette begrænser

yderligere borgerens muligheder for at begå bevidste eller

ubevidste fejl. I takt med at en stigende del af indkomsten er

tredjepartsindberettet, låses flere felter på årsopgørelsen.

Eksempelvis er felterne for lønindkomst, pensioner og dag-

penge, og faglige kontingenter i årsopgørelsen for 2010

Kan udvides til alle

finansielle

produkter …

… og

personalegoder

Låsning af felter på

årsopgørelsen

10)

Er der fejl i tredjepartsindberetningen på disse områder, må

borgeren kontakte den indberettende part for at få fejlen rettet.

325

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

blevet låst. Ligesom for tredjepartsindberetning må låsning af

felter generelt anses for hensigtsmæssig.

Grænser for

låsning af felter

En del felter er dog stadig ulåste, fordi de kræver infor-

mationer, som ikke er tilgængelige for tredjepart. Det gæl-

der f.eks. for renteudgifter. Det skyldes, at ægtefæller selv

kan bestemme, hvorledes de ønsker at fordele rentefradraget

mellem sig. I de fleste tilfælde har fordelingen ikke nogen

betydning for deres samlede indkomst, men i helt særlige

tilfælde, hvor den ene part har en meget lav indkomst, kan

der være en privatøkonomisk fordel for parret ved at lade

parten med den høje indkomst få fradraget. En løsning på

dette problem kan f.eks. være, at når feltet hos den ene part

er udfyldt, låses feltet automatisk for den anden part. Det

kan dog alternativt overvejes automatisk at fordele fradraget

ligeligt mellem de to parter og derved muliggøre en låsning

af feltet, da den realøkonomiske konsekvens typisk er meget

begrænset. I andre tilfælde kan en låsning dog kræve æn-

dringer, der har større realøkonomiske konsekvenser. I disse

tilfælde må fordelen ved en låsning afvejes i forhold til

sådanne uønskede realøkonomiske konsekvenser.

Opsummering

Afsnittet giver anledning til den overordnede konklusion, at

der kan spores en vis variation af skattesnyd i befolkningen,

men at det især er indretningen af skattesystemet, som er

afgørende for et reduceret skattesnyd. Særligt vil mulig-

heden for selv at indberette indkomster til årsopgørelsen øge

sandsynligheden for skattesnyd, mens det modsatte, indbe-

retning af indkomster via tredjepart, såsom arbejdsgiver,

mindsker skattesnyd.

Provenugevinst og

effektivitetsgevinst

ved tredjeparts-

indberetning

En forøget brug af tredjepartsindberetninger kan forventes

at lede til et forøget skatteprovenu. Herudover kan der

formentlig opnås en samfundsøkonomisk gevinst, da tredje-

partsindberetning kan reducere de samlede administrative

omkostninger i forbindelse med indberetningen til Skat.

Flere dele af årsopgørelsen bliver baseret på tredjeparts-

indberetninger, men det er f.eks. ikke alle finansielle pro-

dukter eller alle personalegoder, der er omfattet. Som ud-

gangspunkt vil det være hensigtsmæssigt fortsat at udvide

326

IV.4 Skats håndhævelse og administration

brugen af tredjepartsindberetninger og i fornødent omfang

at afsætte ressourcer hertil.

Låsning af felter på

årsopgørelsen

Flere tredjepartsindberetninger betyder, at flere felter på

årsopgørelsen kan låses, således at borgeren ikke selv kan

ændre i disse. Låsning af felter kan bidrage til at reducere

antallet af uregelmæssigheder på årsopgørelsen og kan derfor

være gavnlige. Nogle felter kan ikke låses, da de kræver

information, der ikke er tilgængelig for tredjepart. Hvis en

låsning af felter kræver lovændringer, der har realøkonomiske

konsekvenser, bør fordelen ved en låsning afvejes over for de

potentielt uønskede realøkonomiske konsekvenser.

IV.4 Skats håndhævelse og administration

Fuldstændig

håndhævelse er

ikke realistisk

Det er nødvendigt at håndhæve skattelovgivningen, da

befolkningens moral næppe i sig selv er tilstrækkelig til at

sikre skatteindbetalinger. En fuldstændig håndhævelse er

imidlertid særdeles omkostningskrævende og dermed ikke

realistisk. Et væsentligt aspekt af håndhævelsen er således

at vælge et hensigtsmæssigt niveau.

En form for håndhævelse finder f.eks. sted, når Skat kon-

trollerer skatteydernes årsopgørelser. Det sker ved, at Skat

på baggrund af forskellig information udvælger et antal

årsopgørelser til nærmere, manuel kontrol. Denne indsats

analyseres i starten af dette afsnit. Herefter diskuteres

risikoen for en såkaldt regressiv skævhed, da der principielt

er en risiko for, at en optimal håndhævelsesindsats leder til,

at højindkomstgrupper underrapporterer mest, hvilket

skaber regressiv skævhed. Dette betyder i så fald, at skatte-

systemet omfordeler mindre, end reglerne tilsiger.

Som et supplement til den kontrollerende del af hånd-

hævelsesindsatsen anvendes i et vist omfang informations-

og holdningsbearbejdende kampagner.

En særlig form for underrapportering finder sted ved at

formuer anbringes i skattely i andre lande, hvorved ejeren

unddrager sig beskatning af afkastet. Det er muligt, da

bankhemmeligheden i visse lande betyder, at der ikke

327

Kontrol af

årsopgørelser

Kampagner

Skattely

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

udveksles information med andre lande. Det er derfor en

kompliceret opgave at afsløre anvendelsen af skattely, men

en række nylige aftaler forbedrer mulighederne for at af-

sløre anvendelsen af skattely. Anvendelsen af skattely

analyseres sidst i afsnittet.

Skats håndhævelse

Skats flagsystem

Skat vælger på baggrund af et såkaldt flagsystem, hvilke

årsopgørelser der skal kontrolleres grundigt, jf. afsnit IV.3.

På baggrund af de informationer Skat har til rådighed i form

af tredjepartsindberetninger og skatteydernes egne ændringer

i årsopgørelsen, kan der identificeres årsopgørelser, der virker

mistænkelige. Sådanne årsopgørelser tildeles et såkaldt flag.

Dette bruges som baggrund for prioriteringen af Skats kon-

trolindsats, således at en årsopgørelse med flag alt andet lige

har en større sandsynlighed for at blive udtaget til kontrol end

en årsopgørelse uden flag.

De empiriske analyser i afsnit

IV.3 viste, at flagsystemet er et effektivt instrument til identi-

fikation af årsopgørelser med skatteindragelse.

Kleven mfl. (2011) har i samarbejde med Skat gennemført

et kontrolleret eksperiment, der viser adfærdseffekter af, at

Skat udtager årsopgørelser til kontrol evt. med en forud-

gående advarsel herom. Det eksperimentelle design er

beskrevet i boks IV.3.

Skatteeksperiment

11)

Den præcise udformning og anvendelse af flagsystemet bevarer

Skat som fortrolig information.

328

IV.4 Skats håndhævelse og administration

Boks IV.3

Design af skatteeksperiment

Eksperimentet omfattede i alt knap 43.000 skatteydere, hvoraf 25.000 var løn-

modtagere, modtagere af indkomstoverførsler eller pensionister, og 18.000 var

selvstændige erhvervsdrivende, jf. Kleven mfl. (2011).

I første trin af eksperimentet blev 43.000 skatteydere udvalgt og inddelt i to grup-

per, A og B. Årsopgørelserne for 2006 for

alle

skatteydere i gruppe A blev grun-

digt undersøgt. Ingen årsopgørelser for skatteydere i gruppe B blev som led i

eksperimentet kontrolleret.

Skatteydere, hvor der var fundet fejl, blev informeret

om resultatet, og deres skattebetaling justeret. Størrelsen af denne justering frem-

går som den mekaniske provenueffekt i tabel IV.5.

I 2007 blev deltagernes årsopgørelser atter gennemgået for at afsløre, om det

tidligere års udvalg til kontrol gav anledning til en ændret adfærd, dvs. om der er

forskel på adfærden i gruppe A og B i 2007. Forskellen mellem adfærden i gruppe

A og B i 2007 fremgår som adfærdseffekten i tabel IV.5.

De pågældende skatteydere var dog ikke fredet: Skat kunne kontrollere disse årsopgørelser

efter data til undersøgelsen var indsamlet.

Hvor meget under-

rapportering?

I gennemsnit underrapporterer hver person for 1.150 kr.,

svarende til at der årligt underrapporteres for omkring 5 mia.

kr. jf. tabel IV.5. En del fejl i årsopgørelser er sandsynligvis

ikke bevidst underrapportering, men blot misforståelser eller

forglemmelser. Når Skat kontrollerer en årsopgørelse, er det

formålet at finde fejl, der er såvel i personens favør som i

disfavør. Det må forventes, at sådanne fejl er symmetriske og

ligeså ofte finder sted i personens favør som i personens

disfavør. I gennemsnit har 11 pct. af de kontrollerede fejl i

deres årsopgørelser. Af disse har 2 pct. snydt sig selv, mens

resten har snydt skattevæsenet, hvilket også indikerer, at en

væsentlig del af fejlene er bevidste.

Skatteydernes adfærd og kontrolomkostningerne afhæn-

ger af, om der er tale om en selvstændig eller en lønmod-

tager, og om lønmodtagerens årsopgørelse har fået tildelt

et flag, jf. tabel IV.5.

Forskel på

selvstændige og

lønmodtagere

329

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Tabel IV.5

Provenu og kontrolomkostninger pr. årsopgørelse kontrolleret af Skat

Alle

Selv-

Alle løn- Lønmod- Lønmod-

stændige modtagere tagere

tagere

med flag uden flag

------------------------------- Pct. ------------------------------

Andel af befolkningen

100

----------------------- Kr., 2009-priser -----------------------

Mekanisk provenueffekt

1.150

9.100

400

2.250

100

600

3.450

350

2.350

Adfærdseffekt

1.900

14.600

700

Kontrolomkostninger

Nettoeffekt

-150

-2.050

3.900

-550

Det gennemsnitlige provenu, der følger af en kontrol.

Gevinsten i form af reduceret underrapportering det efterfølgende år. Værdien af effekten er

ikke diskonteret, og det er antaget at effekten har en varighed på et år.

Beregnet på baggrund af det gennemsnitlige anvendte timeforbrug i forbindelse med kontrol i

Skat samt timeomkostningerne forbundet hermed. I eksperimentet blev årsopgørelser uden flag

underlagt samme kontrol som årsopgørelser med flag, hvorved kontrolomkostningen blev den

samme. I praksis må forventes lavere omkostninger ved kontrol af årsopgørelser uden flag.

Kilde: Kleven mfl. (2011), Skat samt egne beregninger.

Mekanisk

provenueffekt

Den mekaniske provenueffekt angivet i tabellen er den

direkte gennemsnitlige forøgelse af skatteprovenuet, når en

årsopgørelse kontrolleres. Første søjle i tabellen viser det

vægtede gennemsnit af alle kontrollerede personer.

Da den

mekaniske provenueffekt er et gennemsnit af afvigelser i

begge retninger, kan den således opfattes som en indikator

for bevidst underrapportering.

Da skatteligningen for selvstændige i højere grad er baseret

på deres egne oplysninger, har de bedre mulighed for at

underrapportere. Den mekaniske provenueffekt for selv-

stændige er mere end tyve gange større end for lønmod-

tagere generelt. Hvis det antages, at selvstændige ikke i

udgangspunktet har en dårligere moral end lønmodtagere,

indikerer dette, at tredjepartsindberetningerne spiller en

afgørende rolle for den lave grad af underrapportering

12)

Bødeindtægter er ikke medregnet. Disse er dog af meget be-

grænset størrelse i forhold til ekstraskatten, da uregelmæssigheder

i årsopgørelser kun sjældent fører til en bødestraf.

Tredjeparts-

indberetninger er

vigtige

330

IV.4 Skats håndhævelse og administration

blandt lønmodtagerne. Dette svarer til resultaterne i det

foregående afsnit IV.3. Det er ikke usandsynligt, at moral

også medvirker til at begrænse underrapporteringen, men

Hvidtfeldt mfl. (2010) finder, at 80 pct. af befolkningen

enten har købt eller har været villig til at købe sort arbejde,

dvs. der er grænser for, i hvor høj grad skatteligningen bør

baseres på befolkningens gode moral.

Flagsystemet er

effektivt

Den mekaniske provenueffekt er betydeligt større for løn-

modtagere med flag end lønmodtagere uden flag. Det be-

tyder, at flagsystemet er et effektivt instrument til at udvæl-

ge lønmodtagere, der bør kontrolleres. Som det fremgår af

afsnit IV.3, er det imidlertid næppe sandsynligt, at flag-

systemet kan forbedres i væsentligt omfang. Det er således

hensigtsmæssigt, at Skat fokuserer på information om

indkomst og fradrag.

Når en person har været udsat for kontrol, påvirkes per-

sonens adfærd det efterfølgende år, således at personen vil

være mindre tilbøjelig til at lave fejl i sin årsopgørelse.

Denne effekt kaldes i tabel IV.5 adfærdseffekten. Hvis alle

skatteydere betragtes under et, svarer adfærdseffekten til ca.

halvdelen af den mekaniske provenueffekt, dvs. også et

betragteligt beløb. I absolutte tal er effekten størst for de

selvstændige, men den udgør dog kun ca. 1/3 af den meka-

niske provenueffekt, mens den for lønmodtagere med flag

er af samme størrelsesorden som den mekaniske provenu-

effekt. I tabellen er anført den udiskonterede adfærdseffekt

for året umiddelbart efter kontrollen. Det må forventes, at

der også i de efterfølgende år kan være en vis adfærdseffekt,

dvs. værdien af adfærdseffekten kan være undervurderet. På

den anden side fører den manglende diskontering til en

overvurdering. Endelig skal det nævnes, at opgørelsen af

adfærdseffekterne som følge af stor variation i befolkningen

er behæftet med betydelige usikkerheder.

Når årsopgørelserne kontrolleres, indebærer det omkostninger

for Skat. Omkostningerne afhænger af, om der er tale om

selvstændige erhvervsdrivende eller lønmodtagere, da års-

opgørelsen for en selvstændig er mere kompliceret og kræver

såvel mere tid som højere kvalificeret personale. Således tager

det ca. to timer at kontrollere en lønmodtagers årsopgørelse, og

331

Adfærdseffekten

betydelig for

lønmodtagere

Kontrol af

selvstændige

er dyr

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

det koster ca. 700 kr., mens en årsopgørelse for en selvstændig

er mere end 20 gange så omkostningsfuld at kontrollere.

Cost-benefit

analyse

Ved at kombinere gevinsterne i form af den mekaniske

provenueffekt og adfærdseffekterne med kontrolomkost-

ningerne kan der opstilles en cost-benefit analyse af Skats

håndhævelsesindsats. Overstiger den samlede gevinst

omkostningen har den udførte kontrol været hensigts-

mæssig. Man skal dog være mere varsom end normalt ved

at bruge cost-benefit analyser, når det gælder skattesnyd og

skattekontrol som beskrevet i boks IV.4.

Forskellen mellem gevinsterne og omkostningerne fremgår

som nettoeffekten nederst i tabellen. Den gennemsnitlige

nettoeffekt er på -150 kr. pr. kontrolleret årsopgørelse, hvis

alle skatteydere vurderes under et. Da nettoeffekten således

i gennemsnit er tæt på nul, er det en umiddelbar indikation

af, at kontrollen samlet set har et hensigtsmæssigt omfang,

og at der næppe vil være en gevinst ved at forøge kontrollen

af tilfældigt udvalgte skatteydere.

For en selvstændig er der et underskud på ca. 2.050 kr. Der er

således en omfattende underrapportering blandt selvstændige,

men de er også meget omkostningskrævende at kontrollere,

hvorfor det ikke nødvendigvis vil være hensigtsmæssigt at

forøge håndhævelsen.

Samlet set

hensigtsmæssigt

kontrolomfang

Kontrol af

selvstændige bør

næppe forøges

332

IV.4 Skats håndhævelse og administration

Boks IV.4

Optimalitetskriterium i cost-benefit analysen

Forskellen mellem gevinst i form af mekanisk provenueffekt og adfærdseffekt, og

kontrolomkostning giver nettoeffekten i tabel IV.5. Den gennemførte kontrol-

indsats anses i analysen for hensigtsmæssig, hvis nettoeffekten er positiv. Derved

adskiller analysen sig på centrale punkter fra sædvanlige cost-benefitanalyser:

Værditabet for en person, der underrapporterer, tillægges implicit den samfunds-

økonomiske værdi nul: Såvel den mekaniske provenueffekt som adfærdseffekten

giver godt nok et offentligt provenu, men modsvares af et tilsvarende værditab for

personen, der underrapporterer, der ikke medregnes. Hvis personen, der under-

rapporterer, tillægges samme vægt som andre personer og som offentligt provenu,

vil der med udgangspunkt i tabel IV.5 alene være en offentlig udgift forbundet

med Skats kontrol.

Hvis personer, der ikke underrapporterer, er villige til at beta-

le en ekstra udgift for, at personer, der underrapporterer, opdages, kan det der-

imod være relevant at kontrollere i et omfang, hvor nettoeffekten bliver negativ.

Det vil være tilfældet, hvis en retfærdighedsfølelse tillægges en værdi. Det er ikke

muligt med de tilgængelige data at afgøre om tabet for den underrapporterende

person og/eller retfærdighedsfølelsen hos personer, der ikke underrapporterer, bør

tillægges en værdi. Derfor fastholdes en positiv nettoeffekt som det relevante

optimalitetskriterium.

Den mest hensigtsmæssige kontrolindsats rangordner i princippet årsopgørelserne

inden for hver kategori, så årsopgørelser, hvor den forventede gevinst minus den

forventede omkostning er størst, kontrolleres først. Det optimale antal kontroller er

så givet af, at omkostningen ved at kontrollere en ekstra årsopgørelse er lig gevinsten

forbundet hermed. Det betyder, at der er en positiv gennemsnitlig nettogevinst for-

bundet med kontrollerne. Skat rangordner årsopgørelserne så vidt muligt, men har

ikke det nødvendige datagrundlag til at kunne foretage en fuldstændig rangordning.

Det betyder forenklet opstillet, at den forventede gevinst af at kontrollere en ekstra

årsopgørelse svarer til den forventede gevinst ved at kontrollere en gennemsnitlig

årsopgørelse. Ligeså svarer den forventede ekstra kontrolomkostning til den gennem-

snitlige. Det betyder, at i modsætning til situationer, hvor rangordning er mulig, er det

relevante optimalitetskriterium i Skats håndhævelse, at den gennemsnitlige gevinst er

mindst lige så stor som den gennemsnitlige omkostning. Beregningerne i tabel IV.5 er

foretaget med udgangspunkt i gennemsnitlige årsopgørelser inden for den enkelte

kategori. Det relevante kriterium er således fortsat, om nettogevinsten er positiv.

Hvis det skatteprovenu, der mistes ved underrapportering, alternativt opkræves ved forvridende

skatter, vil denne forvridningsomkostning være en gevinst ved Skats kontrolindsats, der skal

sammenholdes med kontrolomkostningen.

333

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Overskud ved

kontrol af

lønmodtagere med

flag

Umiddelbart fremgår det, at der er et betragteligt overskud

på ca. 3.900 kr., når en lønmodtager med flag kontrolleres.

For en lønmodtager uden flag er der et underskud på ca. 550

kr. Underskuddet ved kontrol af personer uden flag indi-

kerer, at det ikke er muligt at udvælge en tilfældig person og

opnå en gevinst ved at kontrollere vedkommende. Dvs. der

er ikke tegn på, at der kan være en gevinst ved at udtrække

flere personer tilfældigt. Overskuddet ved kontrolsystemet

indikerer, udover at flagsystemet er velfungerende, at der

kan være en gevinst ved at kontrollere flere, der er blevet

udpeget efter flagsystemet. Denne potentielle gevinst er dog

usikker, da man i praksis må forvente højere kontrol-

omkostninger af skatteydere med flag, men i tabellen er der

taget udgangspunkt i, at kontrolomkostningerne er den

samme, flag eller ej. Herudover må det forventes, at Skats

medarbejdere foretager en subjektiv risikovurdering i det

omfang, det ikke er alle med flag, der kontrolleres, og

udvælger dem med størst sandsynlighed for underrap-

portering. Dvs. det forventede provenu for den marginale

kontrol kan være lavere end gennemsnittet.

Regressiv skævhed og fordelingseffekter

Hvad er regressiv

skævhed?

Teorien om regressiv skævhed er simpel: Skattemyndig-

hederne kan ikke kontrollere alle årsopgørelser og skal derfor

udvælge de, der forventes at have de største afvigelser. Hvis en

person underrapporterer, vil det alt andet lige lede til en lavere

angivet indkomst. Derfor maksimerer skattemyndighederne

opdagelsessandsynligheden ved at kontrollere årsopgørelser

med en relativt lav angivet indkomst forholdsmæssigt meget,

jf. Boserup og Pinje (2010). I givet fald vil dette lede til, at den

effektive skattesats (dvs. når der er taget højde for sandsynlig-

heden for og effekten af kontrol) for lavindkomster forøges

relativt til den effektive skattesats for højindkomster, dvs. et

mindre progressivt skattesystem end tilsigtet. Dette kan betyde,

at det er hensigtsmæssigt at indbygge mere progression i

skattesatserne end umiddelbart ønskeligt for at kompensere for

den regressive effekt af kontrolindsatsen.

334

IV.4 Skats håndhævelse og administration

Brug af

kontrolgrupper

kan modvirke

regressiv skævhed

Scotchmer (1987) viser imidlertid i en teoretisk model, at

hvis skattemyndighederne kan opdele årsopgørelserne i

kontrolgrupper på baggrund af sociale karakteristika som

f.eks. køn, alder, beskæftigelse eller tredjepartsinformation,

vil det muligvis fjerne regressiv skævhed for populationen

samlet set. Der vil fortsat kunne være regressiv skævhed

inden for hver kontrolgruppe, men det vil kunne domineres

af en større progression på tværs af kontrolgrupper.

Boserup og Pinje (2010) undersøger på det samme datasæt,

som anvendes af Kleven mfl. (2011), om der er regressiv

skævhed i den danske skattekontrol. De vurderer progres-

sionen i den effektive skattesats, når årsopgørelserne opdeles i

kontrolgrupper på baggrund af den indkomst, der er oplyst af

tredjepart. Analyserne bekræfter resultaterne fra den teoretiske

model opstillet af Scotchmer (1987). Med Skats ekstensive

anvendelse af tredjepartsinformation er der regressiv skævhed

inden for kontrolgrupperne. Progression på tværs af kontrol-

grupper betyder dog, at der for skatteyderne samlet set ikke

kan identificeres hverken progressiv eller regressiv skævhed.

Da formålet med indkomstafhængige skatter er omfordeling,

hvilket kræver progression i skattesystemet, er det væsentligt,

at det danske kontrolsystem med høj grad af tredjeparts-

information faktisk fjerner den regressive skævhed.

En regression af størrelsen af underrapportering på bl.a. indi-

katorer for placeringen i indkomstfordelingen viser, at størrel-

sen af den unddragne skat stiger med placeringen i indkomst-

fordelingen. Den unddragne skat er i gennemsnit ca. 30 pct.

højere for personer, der ligger mellem 50. og 95. indkomst-

percentil, i forhold til personer med indkomster i den laveste

positive indkomstkvartil.

For personer med indkomster over

95. percentil er størrelsen af den unddragne skat omkring 60

pct. højere end for referencegruppen. Den gennemsnitlige

indkomst for 95-99.-percentilgruppen er dog ca. elleve gange

så høj som indkomsten i referencegruppen. Derfor under-

rapporterer denne øverste indkomstgruppe relativt mindre i

skat, set i forhold til deres indkomst, end referencegruppen.

Der er således ingen tegn på regressiv skævhed i forbindelse

Ikke regressiv

skævhed i

Danmark

Relativt mindre

underrapportering

for højindkomst-

grupper

13)

Da modellen er estimeret på logaritmetransformerede værdier af

den unddragne skat, kan koefficienterne fortolkes som (dy/y)/dx.

335

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

med underrapportering. Dette bekræftes yderligere af de

empiriske analyser af Boserup og Pinje (2010).

Underrapportering efter indkomstkategori

Under-

Gennemsnitlig

rapportering

indkomst

------ pct. ------ --- 1.000 kr. ---

0. - 25. percentil

26 .- 50. percentil

123

141

51 .- 75. percentil

132

226

76 .- 95. percentil

129

339

95 .- 99. percentil

158

589

99 .- 100. percentil

167

1.723

Underrapportering er målt i forhold til referencegruppe (0. – 25.

percentil).

Anm.: Indkomst er her målt som en aggregeret nettoindkomst = Person-

lige indkomster - fradrag + kapitalindkomst + aktieindkomst +

selvst. erhvervsindkomst. Der kontrolleres i øvrigt for de samme

faktorer som i tabel IV.4. Alle de angivne koefficienter er

statistisk signifikante. Estimationsresultater kan fås ved henven-

delse til sekretariatet.

Kilde: Kleven mfl. (2011), Danmarks Statistik og egne beregninger.

Tabel IV.6

Kampagner

Skattemoral har

betydning

Det er tydeligt, at det ikke er en enkel opgave at sikre en

overholdelse af skattelovgivningen generelt. Tredjeparts-

indberetninger spiller en vigtig rolle, men på de områder,

hvor der ikke kan skaffes tredjepartsinformation, er det

fortsat vigtigt, at den frivillige indberetning er velfungerende.

Fejl i indberetningerne kan enten være bevidste forsøg på

skatteunddragelse, eller de kan skyldes manglende kend-

skab til, hvad der skal opgives som skattepligtig indkomst.

Williams mfl. (2008) finder på baggrund af en litteratur-

gennemgang, at kampagner, der har til formål at forbedre

kendskabet til skattesystemet, kan være et effektivt instru-

ment til at reducere antallet af fejl. De finder yderligere, at

der i litteraturen ikke er et entydigt svar på, om kampagner,

Uklart om

kampagner kan

reducere fejl i

årsopgørelser

336

IV.4 Skats håndhævelse og administration

der primært har moralforbedrende formål, er effektive til

begrænsning af underrapportering.

Fair play-

kampagnen

Et eksempel på en kampagne med et moralforbedrende sigte

er den danske Fair play-kampagne, der blev introduceret i

2005. Kampagnen retter sig mod unges sorte arbejde og

anvender tv-reklamer, avisannoncer mv., der har til formål

at oplyse unge om sammenhængen mellem skattebetalinger

og offentlige ydelser.

Kampagnen er kombineret med målrettede kontrolindsatser

over for f.eks. restauranter og pizzeriaer, markeder og andre

sektorer med en tradition for høj sort omsætning. Målrettede

aktioner leder ofte til, at ulovlige forhold opdages, så kontrol-

indsatsen forøger umiddelbart skatteprovenuet, jf. Skat (2011b).

Det er dog ikke undersøgt, om de samfundsøkonomiske gevin-

ster ved kontrolbesøgene overstiger omkostningerne. Til-

svarende gælder for informationsdelen af Fair play kampagnen.

Indsats over for skattely

Den danske stat

kan beskatte

personer, der bor i

Danmark

Danskeres renter af indeståender i banker og afkast af f.eks.

aktier beskattes. På internationalt niveau er det reglen, at

beskatningsretten tilhører det land, hvor en person har

bopæl. Det betyder, at den danske stat har ret til skatteind-

tægterne for personer, der bor i Danmark, uanset om disse

personer har deres aktiver anbragt i andre lande.

Alle lande giver bankerne pligt til at beskytte fortrolige

kundeoplysninger og har derfor en eller anden form for

bankhemmelighed, jf. Johannesen (2011). I mange lande har

bankerne dog oplysningspligt over for myndighederne,

således at der kan opkræves skatter af kapitalafkast. En

række lande, de såkaldte skattelylande, har imidlertid en

lovgivning omkring bankhemmelighed, der begrænser

bankernes indrapportering til myndighederne til f.eks. kun

at gælde i strafferetlige sager, og en del lande videregiver

ikke bankoplysninger til andre lande. Derved forhindres en

række lande i at indsamle oplysninger om deres indbyggeres

afkast af kapital anbragt i andre lande.

Uklart om der er en

samlet gevinst

Banker har

oplysningspligt

337

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Skattelylande

Der er enkelte større skattelylande som Schweiz, men der

er primært tale om små relativt fattige eksotiske lande

som Cayman Island, Bahamas eller Belize. Disse lande

får ikke direkte skatteindtægter af de anbragte midler,

men har gavn af en stor beskæftigelse og omsætning i

den finansielle sektor, hvilket kan have stor økonomisk

betydning for meget små lande. For den enkelte person er

den oplagte fordel ved anbringelse af midler i skattely, at

den lovpligtige betaling af kapitalafkastskatter undgås.

Det er dog sandsynligt, at kapitalanbringelsen i nogle

tilfælde hænger sammen med kriminalitet, hvor midler

ønskes anbragt uden for myndighedernes opmærksomhed

uanset kapitalafkastskatter.

Der findes ikke generelle internationale aftaler om udveks-

ling af bankoplysninger, men en række lande har bilaterale

aftaler om udveksling af oplysninger.

Disse bilaterale

aftaler kan være meget omfattende, eksempelvis udveksles

oplysninger mellem Danmark og Sverige pr. automatik. I

andre tilfælde er der aftaler om informationsudveksling på

anmodning. Det betyder, at der kan opnås information i

specifikke sager, hvor der er en begrundet mistanke mod en

konkret person. I forhold til skattelylande er der ofte ikke

bilaterale aftaler, hvorfor der ikke finder informations-

udveksling sted.

Dette institutionelle setup gør det kompliceret at bekæmpe

brugen af skattely. OECD forsøger ad forskellige veje at

fremme aftaler om informationsudveksling på anmodning,

f.eks. ved at formulere modelaftaler og overvåge deres

implementering samt indsamle institutionel information, jf.

OECD (2011). Herudover blev der i forbindelse med G20

topmødet i april 2009 indgået aftale om økonomiske sank-

tioner mod ikke samarbejdende skattely. Der stilles en

række krav for, at et land kan blive opfattet som sam-

arbejdende, f.eks. skal det have indgået aftaler med mini-

mum 12 andre lande, og alle verdens lande er i dag sam-

arbejdende. Problemet er dog ikke hermed løst, f.eks. fordi

14)

Regler mod hvidvaskning af penge, de såkaldte anti-money

laundering regler, blev dog implementeret globalt i 1990’erne

som instrument mod narkokriminalitet og terrorisme, men ikke

som instrument over for skattekriminalitet.

Mangel på

internationale

aftaler

OECD’s indsats

338

IV.4 Skats håndhævelse og administration

skattelylande indgår aftaler med hinanden (og derved op-

fylder kravet om 12 aftaler uden reelle konsekvenser), og

fordi aftalerne fortolkes forskelligt.

Fremtidig

udvikling usikker

Danmark har inden for de seneste to år indgået bilaterale

aftaler om informationsudveksling på anmodning med 12

skattelylande. Det er usikkert, hvorledes den fremtidige

udvikling vil være. I princippet er det nødvendigt, at alle

lande har bilaterale aftaler med alle lande for at problemet

er løst, dvs. der er lang vej til en løsning. På den anden side

kan den nuværende hastige udvikling ikke udelukkes at føre

til, at problemet reelt løses.

Et konkret EU-initiativ vedr. skattely er det såkaldte rente-

beskatningsdirektiv, der tråde i kraft i 2005. Rentebe-

skatningsdirektivet retter sig dels mod informationsudveks-

ling inden for EU, dels mod finansielle centre uden for EU.

I forbindelse med rentebeskatningsdirektivet indgik EU

aftaler med en række mindre europæiske stater uden for EU,

Schweiz, samt en række caribiske territorier. Aftalerne går

ud på, at disse lande opkræver kildeskat af EU-borgerens

indeståender, overfører 75 pct. af provenuet til bopæls-

landet, og beholder resten selv. Skattesatsen er steget fra 15

pct. i 2005 til 35 pct. i 2011, jf. Johannesen (2010). Der er

dog en række undvigelsesmuligheder: Det omfatter ikke alle

skattelylande, kun rentebetalinger er omfattet, og der er

undtagelser for visse typer af fonde.

Johannesen (2010) analyserer, hvorledes Rentebeskatnings-

direktivet har påvirket EU-borgeres indeståender i schwei-

ziske banker. Han finder, at direktivet førte til en reduktion i

indeståender på 40 pct., hvilket indikerer, at en betydelig del

af midlerne har været anbragt i Schweiz for at undgå skatte-

betaling. Det er imidlertid ikke opgjort, hvad der er blevet af

de 40 pct., der ikke længere er placeret i schweiziske banker.

Johannesen (2011) forventer, at der kun er tale om re-

patriering i meget ringe grad, dvs. der er primært tale om

substitution mod alternative unddragelsesstrategier. De 60

pct., der er forblevet i de Schweiziske banker, bliver dog nu

beskattet og giver dermed en vis provenuindtægt.

EU’s

rentebeskatnings-

direktiv

Direktivet giver

øget provenu, men

størrelsesorden

usikker

339

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Lang vej igen

Beregningen udført af Johannesen (2010) illustrerer også, at

selvom der er tale om et meget aktivt politikområde, og

selvom initiativer som EU’s rentebeskatningsdirektiv har en

effekt på indeståender i visse lande, er der fortsat meget

lang vej, før der er skabt et effektivt internationalt system til

at forhindre skattely.

Et lignende initiativ er Operation Money Transfer, der har

til formål at udnytte informationer om danskeres trans-

fereringer til en række lande, særligt skattelylande, til at

afsløre danskeres formuer anbragt i skattely. En stor del af

transfereringerne kan dog stamme fra legale aktiviteter. Det

er pt. uklart, om dette initiativ vil få den ønskede effekt.

Opsummering

Betragtelig

underrapportering

Skat håndhæver skattelovgivningen ved at kontrollere

skatteydernes årsopgørelser. Skat kontrollerer ikke alle

årsopgørelser, men de udførte kontroller indikerer, at skatte-

yderne i gennemsnit manglede at indberette indkomst

svarende til en manglende skattebetaling på 1.150 kr. i

2007. I forbindelse med håndhævelsen spiller tredjeparts-

indberetninger (dvs. indberetninger fra f.eks. arbejdsgivere

og banker) en helt central rolle, da den enkeltes mulighed

for underrapportering herved begrænses. Moral medvirker

givetvis til at begrænse omfanget af underrapportering, men

analyser indikerer, at fraværet af muligheder for at under-

rapportere er det afgørende.

Med udgangspunkt i tredjepartsindberetningerne og skatte-

ydernes egne oplysninger anvender Skat et flagsystem til

identifikation af årsopgørelser med størst sandsynlighed for

fejl. Flagsystemet er effektivt og betyder, at provenuet fra

kontrol af lønmodtageres årsopgørelser med flag er be-

tydeligt større end de medgåede kontrolomkostninger.

Der er en stor provenueffekt af at kontrollere en selvstændig

erhvervsdrivendes årsopgørelse, men da kontrolarbejdet er

meget omfattende, kan der ikke sikres en samfundsøkonomisk

gevinst ved at forøge kontrollen af selvstændige. På grund af

den lave grad af tredjepartsindberetninger for selvstændige har

de bedre muligheder for at underrapportere indkomst.

Operation Money

Transfer

Skats flagsystem er

effektivt

Kontrol-

omkostninger

overstiger gevinster

ved kontrol af

selvstændige

340

IV.5 Konklusion og politikanbefalinger

Ikke regressiv

skævhed i

Danmark

I teorien kan den udvælgelse af årsopgørelser til kontrol,

Skat foretager, lede til, at skattesystemet bliver mindre

omfordelende end afspejlet i skattesatserne, såkaldt re-

gressiv skævhed. Nylige analyser på danske data tyder

imidlertid på, at det ikke er tilfældet i praksis bl.a. på grund

af den omfattende brug af tredjepartsindberetninger.

En del skatteydere anbringer midler i såkaldte skattelylande,

og unddrager sig derved rentebeskatningen, jf. Johannesen

(2010). Der er en betragtelig international indsats fra bl.a.

OECD og EU for at forhindre anbringelser af midler i

skattely. Det er dog kompliceret at undgå anvendelse af

skattely, da skattelylandene har en økonomisk interesse

heri. Den internationale indsats har fokus på bilaterale

kontrakter mellem lande, men det vides ikke, om indsatsen

har båret konkret frugt i form af en faktisk reduktion i

omfanget af midler anbragt i skattely.

Stor international

indsats mod

skattely, men hidtil

begrænset effekt

IV.5 Konklusion og politikanbefalinger

Mange typer

skattesnyd

Danske borgere snyder med skat på mange måder, f.eks.

ved at snyde med årsopgørelserne, ved at anbringe formuer i

skattely i udlandet eller ved at arbejde sort. Alene underrap-

portering af indkomster i forbindelse med årsopgørelsen

indebærer et årligt provenutab på ca. 5 mia. kr. Skattesnyd

er skadeligt for samfundet: Det koster ressourcer for Skat at

opdage blot en del af snydet, og det koster ressourcer for

snyderne at holde snydet skjult. Desuden leder skattesnyd til

en omfordeling af indkomst fra dem, der ikke snyder, til

dem, der gør det. Skattesnyd kan også lede til en mindre

effektiv anvendelse af ressourcer.

Bekæmpelse af skattesnyd er imidlertid også bekostelig. Det

er derfor ikke en realistisk målsætning helt at eliminere

skattesnyd, da dette ville kræve afholdelse af omkostninger,

som er uforholdsmæssigt store i forhold til provenugevinsten.

Der er forskellige instrumenter, som kan bidrage til at

reducere skattesnyd: Forøget håndhævelsesindsats og der-

med opdagelsessandsynlighed, forøget straf, reduktion af

gevinster ved snyd, der ikke opdages, samt moralpåvirkende

341

Håndhævelse af

skattelovgivningen

kan være bekostelig

Principper for

optimal indsats

over for skattesnyd

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

tiltag. Alle tiltagene har en omkostning, men kan reducere

snyd i et eller andet omfang. De enkelte instrumenter bør ud

fra en ren økonomisk betragtning tages i anvendelse i et

omfang, så omkostningen ved en forøget anvendelse svarer

til den forventede samfundsøkonomiske gevinst forbundet

hermed. Det betyder, at alle instrumenter i princippet skal

anvendes til at reducere forskellige typer af skattesnyd. Der

kan dog være betydelige forskelle i, hvor meget det enkelte

instrument skal anvendes over for den enkelte type af snyd,

da instrumenternes omkostning og effekt varierer for for-

skellige typer af skattesnyd.

Fokus på Skats

kontrol

I dette kapitel er der fokus på den del af borgernes skattesnyd,

der kan opdages i forbindelse med Skats håndhævelse og

kontrol. Det sker f.eks. ved Skats kontrol af årsopgørelser eller

ved Skats internationale indsats over for skattelylande. I

kapitel V fokuseres på sort arbejde, der er en særlig form for

skattesnyd, det kan være særdeles omkostningsfuldt at afsløre.

En særlig form for skattesnyd er, at formuer placeres i lande,

der ikke umiddelbart giver informationer om indeståender til

andre landes skattemyndigheder. Der er sandsynligvis an-

bragt danske formuer i disse såkaldte skattelylande. Derved

kan skattebetalingen af afkastet af formuen unddrages be-

skatning. Der arbejdes internationalt, specielt i OECD, på at

reducere mulighederne for skattely, ved at landene indgår

bilaterale aftaler om udveksling af oplysninger med skattely-

landene. Danmark har allerede indgået aftaler med en række

lande. En løsning af problemet vil imidlertid kræve et fuld-

stændigt sæt af aftaler mellem alle lande, hvilket ikke er

realistisk på kort sigt. Danmark bør fortsat støtte den inter-

nationale indsats for at reducere brugen af skattely, men det

er tvivlsomt, om indsatsen på kortere sigt vil give et markant

afkast i form af højere dansk skatteprovenu.

En analyse af myndighedernes administrative arbejde og

håndhævelsesindsats peger overordnet på, at kontrollen tilsyne-

ladende er hensigtsmæssigt sammensat. Der kan således ikke

peges på store potentielle gevinster ved at ændre indsatsen.

Skattely

Generelt

velfungerende

kontrolsystem

342

IV.5 Konklusion og politikanbefalinger

Betragteligt

snyd med

årsopgørelserne

Der finder et betragteligt snyd sted i forbindelse med års-

opgørelserne, og i gennemsnit snyder hver borger for 1.150

kr. pr. år. Skattemyndighederne kan ikke undersøge alle

årsopgørelser og skal derfor udvælge dem, der kan for-

ventes at have de største afvigelser. Skat anvender som led i

håndhævelsesindsatsen en computerbaseret gennemgang af

samtlige årsopgørelser, som udstyres med et flag, hvis

indberetningerne eller personens egne ændringer virker

mistænkelige. Et flag forøger sandsynligheden for, at en

årsopgørelse kontrolleres manuelt. Analyser tyder på, at

dette system er godt til at målrette håndhævelsesindsatsen,

og at provenugevinsten ved kontrol af årsopgørelser med

flag overstiger kontrolomkostningen. Tilsvarende gælder

ikke for en gennemsnitlig årsopgørelse uden flag. Det vil

sige, det vil næppe være hensigtsmæssigt at forøge hånd-

hævelsesindsatsen over for årsopgørelser uden flag. Yder-

ligere analyser i kapitlet peger på, at det næppe er muligt at

forbedre flagsystemet nævneværdigt ved at inddrage socio-

økonomiske faktorer såsom køn, alder, uddannelse osv.

Selvstændige snyder i gennemsnit for godt 9.000 kr. årligt. Det

er imidlertid kompliceret at kontrollere selvstændiges års-

opgørelser, da der er mindre tredjepartsindberetning, hvorfor

kontrolomkostningen i gennemsnit overstiger provenu-

gevinsten.

Analyser viser, at tredjepartsindberetninger er et meget

effektivt instrument til at undgå uregelmæssigheder i for-

bindelse med årsopgørelserne. En forøget brug af tredje-

partsindberetninger kan derfor forventes at lede til mere

retvisende årsopgørelser samt et forøget skatteprovenu.

Herudover kan der formentlig opnås en samfunds-

økonomisk gevinst, da tredjepartsindberetning kan reducere

borgernes og indberetternes samlede administrative om-

kostninger i forbindelse med indberetningen til Skat.

Men Skats

flag-system

optimerer

håndhævelses-

indsatsen

Selvstændige

snyder meget, men

omkostningerne til

kontrol er høje

Provenu- og

effektivitetsgevinst

ved tredjeparts-

indberetning

15)

Der at tale om tredjepartsindberetning, når Skat får indkomstop-

lysninger fra andre end den pågældende borger, f.eks. banker el-

ler arbejdsgivere.

343

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Omfordelende

effekter af

skattesnyd og

håndhævelses-

indsats

Hvis en person snyder, vil det alt andet lige lede til en

lavere angivet indkomst. Skattemyndighederne maksimerer

opdagelsessandsynligheden ved at undersøge årsopgørelser

med relativt lav selvangivet indkomst forholdsvis meget.

Derved kan skattesystemet gøres mindre progressivt end

tiltænkt, og der opstår såkaldt regressiv skævhed. Analyser

tyder dog på, at der med den nuværende indretning af

skatte- og kontrolsystemet med en høj grad af tredjeparts-

indberetning ikke er regressiv skævhed i Danmark.

Det kan generelt anbefales, at anvendelsen af tredjeparts-

information udvides, hvor det er muligt og ikke resulterer i

uforholdsmæssigt store omkostninger. Flere og flere dele af

årsopgørelsen bliver baseret på tredjepartsindberetninger. Et

nyligt eksempel på udvidet tredjepartsindberetning er, at

bankerne nu ud over dividender skal indberette købs- og

salgspriser for aktier, hvorved den enkelte borgers kursgevinst

automatisk kan beregnes af Skat. Omkostningerne ved dette er

begrænsede, da bankerne i forvejen indberetter dividender.

Som udgangspunkt bør brugen af tredjepartsindberetninger

fortsat udvides og gerne til at omfatte hovedparten af de

finansielle produkter. Det vil også være oplagt at lade flere

personalegoder være omfattet af tredjepartsindberetning. Det

gælder f.eks. for firmabetalte daginstitutioner eller for bonus-

point i forbindelse med flyrejser eller hotelophold.

Flere tredjepartsindberetninger betyder, at flere felter på

årsopgørelsen kan låses, således at borgeren ikke selv kan

ændre heri. Hvis borgeren er uenig i det indberettede beløb,

skal henvendelse ske til den indberettende part. Låsning af

felter kan bidrage til, at antallet af uregelmæssigheder på

årsopgørelsen reduceres og kan derfor være gavnlige og

omkostningsbesparende. Nogle felter kan dog ikke låses, da

de kræver information, der ikke er tilgængelig for tredjepart. I

disse tilfælde kan det være en mulighed at lave egentlige

lovændringer, der muliggør en låsning af felterne. Hvis en

låsning af felter kræver lovændringer, der har realøkonomiske

konsekvenser, bør fordelen ved en låsning afvejes over for de

potentielt uønskede realøkonomiske konsekvenser.

Det er muligt at effektivisere kontrollen af årsopgørelser ved

forøget tredjepartsindberetning og ved låsning af flere felter,

Mere indberetning

fra tredjepart, hvis

muligt

Låsning af felter på

årsopgørelsen

Stadig behov for

manuel kontrol

344

IV.5 Konklusion og politikanbefalinger

men den manuelle kontrol af udvalgte årsopgørelser vil

fortsat være nødvendig. Det gælder i særdeleshed for selv-

stændige, hvor mulighederne for tredjepartsindberetninger er

begrænsede. Der kan således ikke peges på et besparelses-

potentiale i den manuelle del af kontrolindsatsen. Hvis Skats

udgifter til håndhævelse reduceres, er der risiko for, at dette

kan lede til flere uregelmæssigheder i forbindelse med års-

opgørelserne og dermed et større provenutab.

Effektiviseringer

kan lede til

betragtelige

gevinster

Der er vigtigt løbende at effektivisere og målrette kontrol-

indsatsen, f.eks. ved øget brug af tredjepartsindberetning.

Hvis en mere effektiv kontrolindsats kan lede til, at den

gennemsnitlige skatteunddragelse i forbindelse med års-

opgørelser reduceres med 5 pct., vil det give en umiddelbar

forøgelse af skatteprovenuet på omkring 250 mio. kr. pr. år.

Herfra skal dog trækkes de medgåede kontrolomkostninger.

Det er den enkelte skatteyders ansvar, at den endelige

årsopgørelse er udfyldt korrekt. Fejl i årsopgørelsen kan

skyldes bevidst unddragelse eller ubevidste fejl, bl.a. fordi

skatteyderen ikke har kontrolleret årsopgørelsen grundigt

nok. Uanset årsagen vil fejl i årsopgørelserne øge Skats

kontroludgifter. Det kan derfor overvejes at indføre bruger-

betaling for Skats kontrol af årsopgørelser med fejl. Således

kan man forestille sig et system, hvor en skatteyder, der får

sin årsopgørelse korrigeret af Skat, skal betale et gebyr

svarende til en andel af værdien af korrektionen. Der betales

også et gebyr i de tilfælde, hvor korrektionen er til fordel for

skatteyderen. For at begrænse skatteyderens udgift, bør

gebyret dog have en overgrænse. Et sådant gebyr vil med-

føre, at skatteyderne har en større tilskyndelse til at være

omhyggelige med årsopgørelsen. Gebyret skal ikke opfattes

som en straf, eller som en erstatning for det eksisterende

straffesystem, men derimod som en brugerbetaling. Det vil

således i højere grad være brugerne, som betaler for de

offentlige udgifter forbundet med kontrol.

Gebyr for Skats

korrektioner af

årsopgørelser

345

Skattesystemets indretning og administration. Dansk Økonomi, forår 2011

Litteratur

Boserup, S.H. og J.V. Pinje (2010): Tax Evasion,

Information Reporting, and the Regressive Bias Hypothesis

EPRU Working Paper Series, 2010-13.

Dell'Anno, R. (2009): Tax evasion, tax morale and policy

maker's effectiveness.

Journal of Socio-Economics,

38 (6),

s. 988-997.

Frey, B. (1997): A Constitution for Knaves Crowds out

Civic Virtues.

The Economic Journal,

107 (443), s. 1043-

1053.

Gordon, J.P.P. (1989): Individual morality and reputation

costs as deterrents to tax evasion.

European Economic

Review,

33 (4), s. 797-805.

Hvidtfeldt, C., B. Jensen, and C. Larsen (2010):

Danskerne

og det sorte arbejde,

Rockwool Fondens Forskningsenhed

og Syddansk Universitetsforlag.

Johannesen, N. (2010): Tax Evasion and Swiss Bank

Deposits. EPRU Working Paper Series 2010-05.

Johannesen,

(2011):

Bankhemmelighed

skatteunddragelse. Præsentation i De Økonomiske Råds

Sekretariat d. 8. marts 2011.

Kleven, H.J., C.T. Kreiner og E. Saez (2009): Why can

modern governments tax so much? An agency model of

firms as fiscal intermediaries. NBER Working Paper Series

15218. National Bureau of Economic Research.

Kleven, H.J., M.B. Knudsen, C.T. Kreiner, S. Pedersen og

E. Saez (2011): Unwilling or Unable to Cheat? Evidence

from a Tax Audit Experiment in Denmark.

Econometrica,

79 , s. 651-692.

Levi, M. (1998): A State of Trust. I: Braithwaite, V. og M.

Levi (eds.):

Trust and Governance.

Rusell Sage Foundation.

346

IV Litteratur

OECD (2011): Tax Co-operation: Towards a Level Playing

Field - 2009.

Saez, E. (2010): Do Taxpayers Bunch at Kink Points?

American Economic Journal: Economic Policy,

2 (3), s.

108-212.

Scotchmer, S. (1987): Audit Classes and Tax Enforcement

Policy.

The American Economic Review,

77 (2), s. 229-233.

Skat (2010): Analyse af virksomhedernes efterlevelse af

skatte- og momsreglerne. Indkomståret 2006.

Skat (2011a): Borgernes efterlevelse af skattereglerne.

Indkomståret 2008.

Skat (2011b): Fair Play. www.fairplay-skat.dk.

Slemrod, J. (2007): Cheating Ourselves: The Economics of

Tax Evasion.

Journal of Economic Perspectives,

21 (1), s.

25-48.

Williams, C.C., E. Horlings og P. Renooy (2008): Tackling

undeclared work in the European Union. European

Foundation for the Improvement of Living and Working

Conditions.

347

348

KAPITEL V

SORT ARBEJDE

V.1 Indledning

Betragteligt

omfang af sort

arbejde i Danmark

Der arbejdes sort i Danmark såvel som i andre lande. På

globalt plan er omfanget betydeligt. Niveauet er særligt højt

i udviklingslande og transitionsøkonomier, mens Danmark

sammen med de øvrige OECD-lande har et mindre omfang.

Både i Danmark og de øvrige OECD-lande har sort arbejde

dog en størrelse, der udgør en ikke ubetydelig del af øko-

nomien, og som repræsenterer en omkostning for samfun-

det. Således viser beregninger i dette kapitel, at hvis alt sort

arbejde blev udført hvidt i stedet, så ville det kunne øge

skatteprovenuet med ca. 29 mia. kr., svarende til godt 1�½

pct. af BNP eller knap 10 pct. af det samlede provenu fra

indkomstskatter. Det kan dog næppe i praksis lade sig gøre

at eliminere alt sort arbejde. Hertil kommer at beløbet

omfatter både sort arbejde betalt med kontanter, naturalier

og gentjenester. Hvis f.eks. gensidige vennetjenester ikke

var skattepligtige, eller hvis de ikke betragtes som decideret

sort arbejde, er det opgjorte tabte skatteprovenu noget

lavere

I forbindelse med Skats kontrol af årsopgørelser, som blev

gennemgået i kapitel IV, er det vanskeligt at opdage sort

arbejde, bl.a. fordi det ikke er muligt at få tredjepartsindbe-

retninger om indkomster fra sort arbejde. Det betyder, at det

kan være en omkostningskrævende opgave at afsløre sort

arbejde ved hjælp af administrative indsatser. På denne

baggrund ser dette kapitel på en række andre tiltag imod

sort arbejde.

Kapitlet er færdigredigeret den 16. maj 2011.

Vanskeligt at

afsløre sort arbejde

Vi takker for et godt datasamarbejde med Rockwool Fondens

Forskningsenhed. Specielt har kapitlet i høj grad haft gavn af ad-

gang til de spørgeskemadata for sort arbejde, som Forskningsen-

heden har indsamlet over de seneste to årtier)

349

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Sort arbejde er

skadeligt for

samfundet

Sort arbejde indebærer et samfundsøkonomisk tab. Fordi de

sorte aktiviteter i praksis ikke beskattes, bliver afkastet efter

skat uforholdsmæssigt stort ved sort arbejde. Dette medfø-

rer, at for mange samfundsøkonomiske ressourcer og kom-

petencer allokeres til den sorte sektor, samtidig med at

effektiviteten ved sort arbejde kan forventes at være lavere.

Desuden repræsenterer sort arbejde en uønsket omfordeling

fra personer, der ikke snyder, til personer, der snyder.

Eksistensen af sort arbejde er herved i konflikt med det

horisontale lighedsprincip, der tilsiger, at personer med ens

indkomst skal beskattes ens. Derudover kan der være en

dynamisk omkostning ved, at eksistensen af sort arbejde

leder til, at flere personer anser det for acceptabelt at arbej-

de sort, hvilket øger det samfundsøkonomiske tab. De

samfundsøkonomiske omkostninger diskuteres nærmere i

afsnit V.2.

Ud over skattesnyd i form af sort arbejde medfører beskat-

ningen af arbejdsindkomster og omsætning (moms) også en

ren adfærdseffekt i form af f.eks. mindre arbejdsudbud og

skatteomgåelse i form af i princippet lovlige flytninger af

indkomst, jf. diskussionen i afsnit IV.2. Det foreliggende

kapitel ser udelukkende på skattesnyd ved sort arbejde,

mens kapitel IV ser på skattesnyd med indberetningen af

indkomster til skattevæsenet. De øvrige to effekter af be-

skatning – adfærdseffekten og skatteomgåelse – tages ikke

op, da fokus her er på den ulovlige adfærd.

Kapitlet

beskæftiger sig kun

med sort arbejde

Kapitlet kommer heller ikke ind på skattesnyd i forbindelse med

kriminalitet som f.eks. bestikkelse, narkohandel eller prostitution.

Her er selve den bagvedliggende aktivitet illegal, og problemet er

både af juridisk og økonomisk art.

350

V.1 Indledning

Sort arbejde

betales med

kontanter eller

naturalier …

Sort arbejde kan defineres som lovlige, produktive aktivite-

ter, hvor betaling eller modydelse er skattepligtig, men hvor

køber og sælger i fælles forståelse undlader at betale skat,

og begge tjener ved det, jf. Hvidtfeldt mfl. (2010). For de

fleste er det oplagt, at en rengøringsopgave, der betales

kontant, men hvor der ikke betales skat og moms, er sort

arbejde. Det er imidlertid også sort arbejde, hvis der betales

med naturalier, f.eks. hvis en elinstallatør udfører en opgave

for en landmand og får en halv gris, som ikke angives som

indkomst. Det er også sort arbejde, hvis der betales med

gentjenester, f.eks. hvis en kok laver et selskab for en mu-

rer, der til gengæld støber et gulv for kokken, og de gensi-

dige tjenester ikke angives til skattevæsenet. I princippet er

det også sort arbejde, hvis to naboer slår sig sammen om at

bygge to carporte uden at angive værdi af udført arbejde.

Hvis de to naboer derimod bygger hver sin carport, er det

skattefrie gør-det-selv aktiviteter.

I de empiriske analyser af sort arbejde i kapitlet medregnes

sorte handler som sort arbejde. Sorte handler er handler,

hvor køber og sælger – implicit eller eksplicit – enes om at

omgå afgiftsbetalingen, f.eks. ved at handle en momspligtig

vare momsfrit og holde handlen uden for det officielle

regnskab for virksomheden. Samlingen af sort arbejde og

sorte handler er i overensstemmelse med andre danske

studier af sort arbejde, f.eks. Hvidtfeldt mfl. (2010) og

Pedersen og Smith (1998).

Det er kompliceret at måle størrelsen af den uformelle

økonomi, da den i sagens natur forsøges skjult for myndig-

hederne. I Danmark har Rockwool Fondens Forskningsen-

hed gennem en årrække udført spørgeskemaundersøgelser

over, hvor meget sort arbejde der udføres.

Analyser viser, at størsteparten af befolkningen er invol-

veret i sorte aktiviteter enten via køb eller salg. Op imod en

fjerdedel af den voksne befolkning har arbejdet sort inden

for det seneste år, jf. Hvidtfeldt mfl. (2010). Godt 15 pct. af

danskerne har udført sort arbejde mod kontantbetaling, 15

pct. er betalt med gentjenester og 5 pct. er betalt med natu-

… eller som

gentjenester

Sort arbejde og

sorte handler

behandles sammen

Svært at måle den

sorte økonomi

Mange involveret i

sort arbejde

351

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

ralier.

Samtidig har godt halvdelen af befolkningen købt

sort arbejde inden for det seneste år, og yderligere knap 30

pct. erklærer sig villige til at købe sort. I afsnit V.3 ses der

mere på, hvem der udfører og køber sort arbejde, mens det i

afsnit V.4 beregnes, under hvilke omstændigheder køber

eller sælger har den største gevinst ved sort arbejde.

Uklar opfattelse af

definition af sort

arbejde

I dele af undersøgelser fra årene 2008 og 2009 anvendte

Rockwool Fondens Forskningsenheden ny, mere detaljeret

spørgsmålsformulering til bestemmelse af udbuddet af sort

arbejde. Den målte andel af befolkningen, der arbejder sort,

steg derved fra 17 til 24 pct. af befolkningen. Dette tilskri-

ves, at de adspurgte mere eksplicit blev gjort bevidste om, at

også venne- og gentjenester ifølge lovgivningen er skatte-

pligtige. En uklar opfattelse af, hvad der efter lovgivningen

er sort arbejde, bekræftes også af, at 14 pct. af de kontakte-

de nægtede at deltage i en undersøgelse af købet af sorte

ydelser i marts 2010, da de følte sig forulempede over, at

gensidige tjenester skulle være sort arbejde. Manglende

kendskab til lovgivningen kan være en medvirkende årsag

til, at en relativ stor andel af sort arbejde tager form af

gensidige vennetjenester.

Værdien af det sorte arbejde har været nogenlunde konstant

over de sidste 15 år, jf. Hvidtfeldt mfl. (2010). Hvis den

sorte beskæftigelse opgøres til den sorte løn, der faktisk er

betalt for ydelserne, udgør værdien af det sorte arbejde ca. 1

pct. af BNP. Hvis den sorte beskæftigelse alternativt opgø-

res til de hvide priser for tilsvarende ydelser, udgør den

sorte værditilvækst ca. 3 pct. af BNP.

På baggrund af spørgeskemaundersøgelserne foretaget af

Rockwool Fondens Forskningsenhed kan det beregnes, at

det samlede skattesnyd fra sort arbejde beløber sig til ca. 29

mia. kr. Under en række stiliserede antagelser kan det på

denne baggrund anslås, at velfærdstabet fra sort arbejde kan

være på op imod 14 mia. kr., jf. boks V.2 i afsnit V.2.

Sort værditilvækst

udgør 1 til 3 pct. af

BNP

Tabt skatteprovenu

på 29 mia. kr. fra

sort arbejde

Disse andele summerer ikke til en fjerdedel, da en del personer

har udført sort arbejde flere gange og modtaget flere forskellige

typer af betaling.

352

V.1 Indledning

Sort arbejde måske

højere i Danmark

end i andre

europæiske lande

Af hensyn til sammenligneligheden begrænses en internati-

onal sammenligning af omfanget af sort arbejde til Danmark

og andre mellem- og nordeuropæiske lande. En opgørelse

fra 2002 viste, at forekomsten af sort arbejde i Danmark er

høj sammenlignet med Norge, Sverige og Tyskland, jf. tabel

V.1. Det gælder både når der ses på andele af befolkningen,

der har arbejdet sort det seneste år, og den sorte lønsum ift.

hvidt BNP. Hver sortarbejdende tysker anvender dog i

gennemsnit 8 timer pr. uge på sort arbejde, mens sortarbej-

dende svenskere og danskere i gennemsnit arbejder sort i

henholdsvis 4 og 5 timer pr. uge. Samtidig var den målte

danske frekvens i 2002 usædvanlig høj i sammenligning

med årene før og efter. Hertil kommer, at lovgivningen i

andre lande, f.eks. Storbritannien, behandler visse aktivite-

ter, f.eks. nabohjælp, som er knyttet til dagligdagens sociale

netværk, som værende ikke skattepligtige, jf. Hvidtfeldt

mfl. (2010).

Sort arbejde i udvalgte nordeuropæiske lande

Dan-

Norge Sverige Tysk- Storbri-

mark

land

tannien

-------------------------- pct. --------------------------

Frekvens for sort arbejde, pct.

Sort tidsandel

Sort lønandel

------------------------- timer -------------------------

Sort arbejdstid pr. uge

Anm.:

Kilde:

Opgjort som andel af befolkningen, der har arbejdet sort inden for det seneste år.

Opgjort som sort arbedstid i forhold til hvid arbejdstid.

Opgjort som sort lønsum i forhold til hvidt BNP.

Gennemsnitlig sort arbejdstid for de personer, der udfører sort arbejde.

Opgørelsen vedrører 2002.

Hvidtfeldt mfl. (2010).

Tabel V.1

353

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Der er således forhold, der modificerer det umiddelbare

indtryk af, at der arbejdes relativt meget sort i Danmark.

Indsats over for sort arbejde

Grænser for

indsats mod sort

arbejde

Omfanget og typen af indsatser mod sort arbejde bestemmes

af to forhold. For det første af, hvor meget sort arbejde som

må accepteres, fordi gevinsten ved en øget indsats mod sort

arbejde kan komme til at overstige omkostningerne ved

indsatsen. Denne vurdering indbefatter de monetære gevin-

ster og omkostninger samt f.eks. værdien af en retfærdig-

hedsfornemmelse.

For det andet bestemmes den specifikke udformning af

indsatsen mod sort arbejde af en afvejning af de forskellige

instrumenters omkostninger og effektivitet mod sort arbej-

de, hvor der principielt kan skelnes mellem fire grupper af

tiltag:

•

Ændringer af beskatningen

Håndhævelse af skattelovgivningen og kontrol

Straf ved opdagelse

Holdningsbearbejdende kampagner

Typer af tiltag må

afvejes

Se også afsnit IV.2 for en mere fyldestgørende konceptuel

ramme for skattesnyd, herunder sort arbejde.

Kapitlets indhold

Efter præsentation af de samfundsøkonomiske omkostnin-

ger ved sort arbejde i afsnit V.2 ser vi i afsnit V.3 på, hvem

der typisk sælger og køber sort arbejde. I afsnit V.4 fokuse-

res der på, hvordan gevinsten ved sort arbejde fordeler sig

mellem sælger og køber. Afsnit V.5 følger dette op med

overvejelser, om hvor ulovlighed og straf ved sort arbejde

Feld og Schneider (2010) finder, at omfanget af den sorte øko-

nomi i Danmark ligger relativt tæt på gennemsnittet for en række

OECD-lande. Deres såkaldte dyminic-metode er dog ikke uden

problemer. OECD (2009) opgør den uformelle beskæftigelse og

finder, at de nordeuropæiske lande med et gennemsnit på 9,6 pct.

af BNP ligger lavere end resten af Europa. Den uformelle be-

skæftigelse er dog kun et upræcist mål for sort arbejde, da den

også omfatter ikke registrerede selvstændige erhvervsdrivende,

medhjælpende familiemedlemmer mv.

354

V.2 Samfundsøkonomiske omkostninger af sort arbejde

skal placeres, samt andre regler og instrumenter imod sort

arbejde. Afsnit V.6 lægger grunden for en diskussion af

skattesatsernes rolle for sort arbejde ved at diskutere betyd-

ningen for generelle skattesatser og selektive skattelettelser.

Dette følges i afsnit V.7 op af en empirisk evaluering af

hjemmeserviceordningens effekt på sort arbejde og på

husholdningers efterspørgsel efter hjemmeserviceydelser.

Afsnit V.8 præsenterer en række simuleringer af selektive

skattelettelser for håndværks- og hjemmeserviceydelser ved

hjælp af en partiel ligevægtsmodel. I afsnit V.9 konkluderes

kapitlet, og der gives politikanbefalinger.

V.2 Samfundsøkonomiske omkostninger af sort

arbejde

Sort arbejde er omkostningsfuldt for samfundet, da det leder

til en ikke optimal udnyttelse af ressourcer og har uhen-

sigtsmæssige fordelingseffekter. I det følgende gennemgås

først de forskellige årsager til, at sort arbejde er skadeligt

for samfundet. Sidst i afsnittet præsenteres en beregning af

det samlede snyd i forbindelse med sort arbejde i Danmark.

Sort arbejde er skadeligt for samfundet

De samfundsøkonomiske omkostninger ved sort arbejde

består af et efficienstab fra en inoptimal udnyttelse af res-

sourcerne i samfundet, herunder bl.a. et psykologisk vel-

færdstab fra risikoen for at blive opdaget, når der arbejdes

sort. Hertil kommer et fordelingsmæssigt tab. Efficienstabet

fra sort arbejde er formelt beskrevet i boks V.1.

Uheldig allokering

af ressourcer

Den manglende beskatning af det sorte arbejde gør afkastet

efter skat uforholdsmæssigt større end tilsvarende ydelser

udført hvidt. Dette medfører, at der tilføres for mange

ressourcer til den sorte sektor, så ressourcer (deriblandt

kompetencer) ikke længere fordeles optimalt. Dette indebæ-

rer et samfundsøkonomisk tab. For eksempel kan sort

arbejde medføre, at mindre effektive producenter kan udby-

de ydelser til en lavere pris og fortrænge mere effektive (og

skattebetalende) producenter, og derved leder det til en

dårligere allokering af ressourcerne, jf. f.eks. Palda (1998).

355

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks V.1

Efficienstab ved sort arbejde

Sort arbejde leder til en mindre effektiv ressourceanvendelse og mindsker effekti-

viteten i skatteopkrævningen, jf. nedenstående figur.

Arbejdsudbudskurven er stigende og afspejler såvel hvidt som sort arbejdsudbud i

timer. Arbejdsudbuddet er antaget at stige med reallønnen. Den vandrette

vmp

kurve angiver den marginale samfundsøkonomiske værdi af præsterede hvide

arbejdstimer. Det er forsimplende antaget, at denne værdi er konstant. Bruttopri-

sen på en hvid arbejdstime,

(dvs. den pris efterspørgeren af arbejdstimerne skal

betale) vil under antagelse af fuldkommen konkurrence altid være lig værdien af

marginalproduktet,

vmp

. Indkomstskattesatsen er lig

Dette fører til, at den hvi-

de nettoløn er givet ved

(1-t)·w

I fravær af sort arbejde vil det hvide arbejdsudbud i ligevægt være givet ved skæ-

ringen mellem arbejdsudbudskurven og den hvide nettoløn. Dette giver et ar-

bejdsudbud i den hvide sektor på

total

. Indkomstskatten reducerer således ar-

bejdsudbuddet, hvilket resulterer i dødvægtstabet

DWL

og et offentligt skatte

provenu på

t·w

· L

total

356

V.2 Samfundsøkonomiske omkostninger af sort arbejde

Boks V.1

De samfundsøkonomiske omkostninger ved sort arbejde, fortsat

Nu introduceres sort arbejde, der er karakteriseret ved: 1) Der betales ikke ind-

komstskat, og 2). Værdien af marginalproduktet for de sorte timer falder gradvist

med antallet af sorte timer startende fra det faste hvide produktivitetsomfang. Den

aftagende værdi af marginalproduktet af sort arbejde kan skyldes, at maskiner og

hjælpemidler ikke kan tilpasses arbejdsinputtet lige så let i sorte aktiviteter som i

hvide. Det kan også skyldes, at der skal bruges mere og mere tid på at skjule ulov-

lighederne for myndighederne, og at køber og/eller sælger lider et nyttetab pga.

moralske skrupler og/eller usikkerhed.

Med sort arbejde opstår der en ny ligevægt, hvor det hvide arbejdsudbud er

, og

det sorte arbejdsudbud er

, idet netop for

sorte timer er afkastet,

vmp

, lig den

hvide nettoløn

(1-t)·w

. Herved opstår et samfundsøkonomisk tab, idet de sorte

timer kunne have været erlagt hvidt med en højere produktivitet. Størrelsen af

dette tab er i figuren det anførte areal

DWL

. Samtidig opstår et offentligt prove-

nutab på

t·w

· L

, idet provenuet nu kun er

t·w

· L

. I figuren er det samfundsøko-

nomiske tab,

DWL

, netop halvdelen af det offentlige provenutab,

t·w

· L

. Dette

hænger på kurvens konkrete forløb, men er en ofte anvendt, såkaldt Harberger-

approksimation.

Undvigelses-

foranstaltninger

medfører

omkostninger

Kontrol er en

samfundsøkono-

misk omkostning

Risiko for

opdagelse er

samfunds-

økonomisk

omkostning

Omkostninger til undvigelsesforanstaltninger, dvs. både tid

og ressourcer, der anvendes af borgere til at skjule sort

arbejde og andet skattesnyd for myndighederne, er også en

samfundsøkonomisk omkostning, da de ikke ville have

været afholdt, hvis der ikke havde været snydt.

De ressourcer, som myndigheder bruger i form af arbejds-

timer og andet på kontrol, udgør også samfundsøkonomiske

omkostninger, da de i fravær af sort arbejde kunne have

været anvendt andetsteds.

En person, som arbejder sort eller på anden måde snyder i

skat, risikerer at blive opdaget. De fleste personer bryder sig

ikke om øget usikkerhed og vil være villige til at betale for

at slippe for risikoen for at blive opdaget. Denne hypoteti-

ske betaling er en samfundsøkonomisk omkostning, da den

kunne undgås, hvis skattevæsenet indstillede sin kontrol, jf.

Slemrod og Yitzhaki (1996). Bøder indebærer blot en

overførsel mellem personer og er således ikke en velfærds-

økonomisk omkostning, jf. f.eks. Chetty (2009).

357

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Snyd avler snyd

Sort arbejde har også en omkostning i form af, at selve

forekomsten kan legitimere sort arbejde blandt andre borg-

ere. Mere alment forekommende sort arbejde kan gøre det

mere accepteret i folks øjne, hvilket kan foranledige dem til

selv at arbejde sort. Dermed kan sort arbejde i dag have en

indirekte omkostning gennem øget skattesnyd i fremtiden.

Den privatøkonomiske gevinst kan opgøres som den skat,

sælgeren af det sorte arbejde skulle have betalt, hvis ved-

kommende skulle have en hvid nettoløn svarende til den

sorte løn. Med denne beregningstilgang kan den samlede

skatteunddragelse beregnes til ca. 36 mia. kr., hvoraf den

undgåede indkomstskat udgør ca. 25 mia. kr., og den und-

gående moms udgør resten, jf. boks V.2. Det fremgår af

typeberegninger i afsnit V.4, at den hvide nettoløn er ca. 10-

20 pct. lavere end den sorte løn. Hvis det antages, at den

hvide nettoløn er 20 pct. lavere end den sorte løn, kan der

beregnes et skattepotentiale på knap 29 mia. kr.

I analysen i boks V.2 er det antaget, at der er perfekt substi-

tution mellem udbud af hvidt og sort arbejde. Det betyder,

at det vil være optimalt at udbyde hvidt arbejde, hvis det

ikke kan udbydes sort.

Hvidt arbejdsudbud er dog ikke det

eneste alternativ til tiden brugt på sort arbejde. Tiden kunne

f.eks. også bruges til gør-det-selv aktiviteter eller blot fritid.

I det omfang tiden brugt på sort arbejde alternativt ville

blive anvendt til andet end hvidt arbejdsudbud, vil skatte-

potentialet reduceres tilsvarende.

Hvis det yderligere antages, at efficienstabet ved sort arbej-

de er som beskrevet i figuren i boks V.1, kan det yderligere

anslås, at samfundet lider et velfærdstab svarende til det

halve af skattepotentialet, dvs. ca. 14,5 mia. kr. Som anført i

boksen skal dette ses som en approksimation af det sande

velfærdstab.

Skattepotentiale på

29 mia. kr.

Det opgjorte

potentiale er dog en

overgrænse

Velfærdseffekter

I en teoretisk ramme er dette vist for omfanget af korruption i

Andvig og Moene (1990).

Analyser i Hvidtfeldt mfl. (2010) indikerer, at kun 1/3 af køberne

af sorte ydelser alternativt ville have købt ydelsen hvidt. Imidler-

tid må det forventes, at også store dele af de resterende 2/3 sorte

arbejdstimer alternativt ville finde hvid anvendelse, blot i andre

aktiviteter.

358

V.2 Samfundsøkonomiske omkostninger af sort arbejde

Boks V.2

Beregning af unddraget skat

Snyd på udbudssiden beregnes på baggrund af den unddragne skat. Med ud-

gangspunkt i den hvide indkomst beregnes marginalskatten for individet. Dernæst

beregnes, hvilken indkomstskat der skulle have været betalt, hvis udbyderen af

sort arbejde skulle have haft en hvid nettoløn svarende til den sorte løn. Moms-

snydet beregnes på baggrund af bruttolønnen.

Den samlede skatteunddragelse pr. time sort arbejde i forbindelse med en sort

handel beregnes som:

⎛

⎞

snyd

⎜

⎟

⋅

(

)

⎝

−

⎠

(1)

Her er

den modtagne sorte løn,

er marginalskatten og

er momssatsen. Bag

formlen ligger den antagelse, at den sorte løn svarer til den alternative hvide net-

toløn

- t),

således at

= w

- t).

Skatteunddragelsen pr. sort time er så

(t+m), svarende til højresiden i (1).

Et problem med ligning (1) er, at den alternative hvide nettoløn i praksis ikke

svarer til den sorte løn. I afsnit V.4 beregnes, at den hvide nettotimeløn er 10-20

pct. lavere end den tilsvarende sorte timeløn. Hvis det antages, at den alternative

hvide nettoløn udgør 80 pct. af den sorte løn, dvs. at

- t)

= 0,8

· w

, kan

snydet beregnes som

⎛

⎞

snyd

⎜

⎟

⋅

(

)

⋅

0,8

⎜

−

⎟

⎝

⎠

(2)

Der snydes, jf. afsnit V.4, muligvis ikke kun for indkomstskatten og momsen af arbejdsindsat-

sen, men også for momsen af bruttorestindkomsten, og arbejdsgiveren snydes for bruttorestind-

komsten. Disse yderligere bidrag til den privatøkonomiske gevinst er ikke medregnet her.

359

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks V.2

Beregning af unddraget skat, fortsat

Hvis det antages, at den sorte løn for en eksempelperson er 100 kr., momssatsen

er 25 pct. og indkomstskatten er 40 pct., kan der opstilles følgende eksempel på

beregning af det mistede skatteprovenu ved en sort arbejdstime:

1. Sort løn

2. Unddraget indkomstskat: (100·0,4/(1-0,4))

3. Alternativ bruttoløn ekskl. moms

4. Unddraget moms (167·0,25)

5. Alternativ bruttoløn inkl. moms

6. Snyd (208-100)

7. Snyd, justeret for lavere alternativ hvid løn 108·0,8

100

167

208

108

I beregningen af det samlede skattepotentiale på 29 mia. kr. tages der udgangs-

punkt i snydet som opgjort i 7. række, summeret over alle individer og vægtet op

til den samlede befolkning.

En alternativ beregningstilgang tager udgangspunkt i den faktiske sorte løn:

snyd

⋅

(

)

(3)

Denne beregningsform vil typisk blive anvendt, hvis snydet i en konkret skattesag

skal opgøres, f.eks. med henblik på at fastsætte en straf. Den betyder et betragte-

ligt lavere opgjort snyd. Som udgangspunkt giver ligning (2) det mest retvisende

udtryk for det samlede provenutab.

V.3 Hvem udfører og efterspørger sort arbejde

Analyser af både

udbud og køb af

sort arbejde

Der har historisk været mere fokus på de personer, der

arbejder sort, end på køberne af sorte ydelser. Analyser

viser dog, at der er langt flere i befolkningen, der køber sort

arbejde, end der udfører sort arbejde. Det er derfor oplagt, at

se på fordelingen af både udbud og efterspørgsel af sort

arbejde i befolkningen. Nedenfor analyseres, hvordan

udbudt og købt sort arbejde varierer med socio-økonomisk

karakteristika. Analyserne bygger på spørgeskemadata

indsamlet af Rockwool Fondens Forskningsenhed, jf. boks

V.3.

360

V.3 Hvem udfører og efterspørger sort arbejde

Boks V.3

Data om sort arbejde

Oplysningerne om omfang og fordeling af sort arbejde i Danmark bygger på en

række spørgeskemaundersøgelser gennemført af Rockwool Fondens Forsknings-

enhed i perioden 1994 til 2010. Respondenterne til undersøgelserne er repræsenta-

tivt og anonymt udtrukket. De foreliggende data giver således et billede af for-

delingen og omfanget af sort arbejde i hele den danske befolkning.

Data over udbud af sort arbejde omfatter i alt knap 33.000 observationer, hvoraf

knap 5.000 personer har angivet at have arbejdet sort inden for det seneste år.

Analyserne af efterspørgsel efter sort arbejde bygger på en spørgeskemaunder-

søgelse foretaget af Rockwool Fondens Forskningsenhed i marts 2010, hvor ca.

2.200 personer blev spurgt til deres køb af sort arbejde inden for de seneste 12

måneder. Data for både udbud af og efterspørgsel efter sort arbejde er nærmere

beskrevet og analyseret i Hvidtfeldt mfl. (2010).

Til analyserne er data fra spørgeskemaundersøgelsen koblet anonymt med regi-

sterdata for bl.a. personernes uddannelse, socio-økonomiske situation mv. I alle

analyser anvendes befolkningsvægte, som korrigerer for, at stikprøven har (min-

dre) afvigelser i sammensætningen fra den generelle befolkning.

Hvem udfører sort arbejde?

En analyse af, hvem der arbejder sort og hvor meget, kan

give et indblik i, hvem der høster gevinsterne ved denne

form for skattesnyd, jf. tabel V.2.

361

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Tabel V.2 Udbud af sort arbejde

Gift mand

Enlig mand

Gift kvinde

Enlig kvinde

Alder

Alder, kvadreret

Børn ml. 0-6 år

Byer m. 100.000+ indbyggere

Byer m. 20.000-99.999 indbyggere

Byer m. 1.000-19.999 indbyggere

Byer op til 9.999 indbyggere

Sjælland

Fyn

Jylland

Grundskole

Gymnasial uddannelse

Erhvervssfaglig uddannelse

Videregående uddannelse

Branche uoplyst

Landbrug, jagt, skovbrug og fiskeri

Råstofindvinding

Fremstillingsvirksomhed

El-, gas-, fjernvarmeforsyning

Vandforsyning, affaldshåndtering mv.

Bygge- og anlægsvirksomhed

Handel, reparation af køretøjer mv.

Transport og godshåndtering

Hotel- og restauration

Hyppighed

•

0,176***

-0,868***

-0,220***

0,005

-0,000***

-0,066

•

0,183***

0,200***

0,485***

•

0,032

0,057

•

-0,242***

0,130***

-0,207***

•

0,252**

0,090

0,166**

0,360

0,512**

0,735***

0,084

0,068

0,416***

Antal timer

•

0,022***

-0,106***

-0,031***

0,001

-0,000***

-0,015*

•

0,016*

0,020**

0,050***

•

-0,002

0,004

•

-0,041***

0,016**

-0,032***

•

0,007

0,037

0,012

-0,005

0,048

0,090***

-0,004

0,002

0,066***

Timeløn

•

0,037*

-0,154***

-0,111***

0,016***

-0,000***

-0,000

•

-0,048**

-0,028

-0,062***

•

-0,100***

-0,065***

•

0,060*

0,048***

0,042*

•

-0,054

0,012

-0,036

0,003

-0,096**

0,114***

-0,019

-0,134***

-0,024

362

V.3 Hvem udfører og efterspørger sort arbejde

Tabel V.2 Udbud af sort arbejde, fortsat

Hyppighed

Information og kommunikation

-0,101

Pengeinstitutter mv.

-0,451***

Fast ejendom

0,044

Liberale, vidensk. og tekniske ydelser

-0,230

Admin. tj.ydelser og hjælpetjenester

0,135

Off. forvaltn. og forsvar; socialsikring

-0,103

Sundhedsvæsen og sociale foranstaltn.

0,020

Kultur, forlystelser og sport

0,507***

Andre serviceydelser

0,194

Private hushold. med medhjælp mv.

1,380*

Internationale organisationer mv.

-1,290

Lønmodtagere, laveste ans.trin

•

Lønmodtagere, mellem ans.trin

-0,207***

-0,423***

Lønmodtagere, højeste ans.trin

Selvstændige

-0,112

Ledig

-0,202**

Pensionist/efterløn

-0,145

Under uddannelse

-0,114

Bruttoindkomst, 0.-25. perc.

•

Bruttoindkomst, 25.-50. perc.

-0,108

Bruttoindkomst 50.-75. perc.

0,040

Bruttoindkomst 75.-100. perc.

0,051

Konstant

-0,905***

23.532

Antal timer

-0,007

-0,066**

-0,010

-0,023

0,006

-0,018

0,006

0,046*

0,009

0,179**

-0,138

•

-0,024**

-0,036***

-0,020

-0,013

-0,022

-0,007

•

-0,016

-0,015

-0,019

-1,565

23.532

Timeløn

-0,110***

-0,044

0,124

-0,123*

-0,016

-0,041

-0,080**

0,038

0,025

-0,104

-0,444***

•

0,049**

0,132***

0,245***

-0,008

-0,039

-0,119***

•

0,056**

0,112***

0,116***

4,537***

4.669

Lønmodtageres ansættelsesniveau bestemmes ud fra lønregistre, arbejdsløshedsregistre mv.

Anm.: Stjerner angiver statistisk signifikansniveau: * 5 pct, ** 1 pct., *** 0,1 pct. Manglende værdier

for timer og løn samt ekstreme værdier for løn er imputeret for personer, der angiver at have

arbejdet sort. Analysen af hyppighed anvender en logit-model for udførsel af sort arbejde.

Analysen af timer anvender en tobit-estimator på logaritmetransformerede sorte arbejdstimer,

og de viste estimater er marginale effekter på det censorerede antal timer, E(y|y>0). Analysen af

timeløn anvender OLS-estimator på logaritmetransformerede sorte lønninger. Alle modeller

indeholder også årsindikatorer.

Kilde: Rockwool Fondens Forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne beregninger.

363

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Sort arbejde

udføres især af

enlige

mænd i tyndt

befolkede egne …

Analysen viser, at enlige mænd hyppigere arbejder sort, gør

det i flere timer og får en højere timeløn for det sorte arbej-

de end kvinder og gifte mænd. Enlige kvinder arbejder

ligeledes relativt mere sort end gifte kvinder. Der er ingen

betydelige forskelle i forekomsten eller omfanget af sort

arbejde på tværs af de tre store landsdele, når der korrigeres

for øvrige forhold. Derimod er der en tydelig tendens til, at

sort arbejde er hyppigere forekommende, har et større

omfang, men giver en lidt lavere timeløn i tyndt befolkede

områder sammenlignet med de største byer. Dette kan

muligvis skyldes, at sort arbejde er nemmere at skjule i

tyndt befolkede områder.

Opdeles befolkningen efter uddannelse, ses det, at det især

er personer med en erhvervsfaglig uddannelse, som hyp-

pigere og i større omfang arbejder sort end personer med

andre uddannelsestyper. Dette bekræfter tidligere resultater

i Hvidtfeldt mfl. (2010). Samtidig modtager personer med

uddannelser ud over grundskole i gennemsnit en timeløn for

det udførte sorte arbejde, som er 4 til 6 pct. højere end for

personer med udelukkende grundskole som højest fuldførte

uddannelse.

Nogle af de numerisk højeste effekter på både hyppigheden

af sort arbejde og antallet af sorte timer findes for personers

branchetilknytning. Når der kontrolleres for andre forhold,

arbejder beskæftigede i bygge- og anlægsbranchen eller

inden for hotel og restauration 6 til 9 pct. flere sorte timer

end andre, i øvrige henseender sammenlignelige personer.

Fordelt efter arbejdsfunktioner arbejder lønmodtagere på et

mellemliggende eller højt ansættelsestrin langt sjældnere

sort end lønmodtagere ansat på det laveste trin. Sidstnævnte

får dog samtidig en lavere timeløn for det udførte sorte

arbejde, hvilket må tilskrives forskelle i produktiviteten og

typen af arbejdet.

Selvstændige erhvervsdrivende adskiller sig ikke fra andre

arbejdsmarkedsgrupper med hensyn til hyppighed og om-

fang af deres sorte arbejde, men de modtager en timeløn for

deres sorte arbejde, som i gennemsnit er knap 25 pct. højere

end andre, sammenlignelige personer.

… med korte eller

erhvervsfaglige

uddannelser …

… beskæftiget

inden for bygge-

eller hotelbranchen

Lavtlønnede

arbejder mere sort,

men tjener mindre

Højere sort løn til

selvstændige

364

V.3 Hvem udfører og efterspørger sort arbejde

Ingen indkomst-

effekt på hyppighed

og omfang af sort

arbejde

Når der er kontrolleret for de øvrige socio-økonomiske

faktorer, er der ikke synderlig forskel i omfanget af sort

arbejde på tværs af indkomstgrupper. Resultaterne viser

dog, at personer med indkomster over ca. 150.000 kr. mod-

tager en højere timeløn for deres sorte arbejde end personer

med lavere indkomster.

Samlet tyder resultaterne fra analysen af udbuddet af sort

arbejde på, at sort arbejde især foretages af enlige mænd

med erhvervsfaglige kvalifikationer eller beskæftigelse

bosat i de tyndere befolkede områder.

Hvem køber sort arbejde?

Kvalifikationer

afgørende for sort

arbejde

Køb af sort arbejde

er udbredt

Sort arbejde kræver i sagens natur to parter, en køber og en

sælger, så efterspørgslen efter sort arbejde er komplementær

til det ovenfor diskuterede og analyserede udbud af sort

arbejde. Inden for det seneste år har 50 pct. købt sort arbej-

de, især sort automekanikerarbejde, frisørarbejde, elektri-

kerarbejde og tømrer-/snedkerarbejde, jf. boks V.3 ovenfor

og Hvidtfeldt mfl. (2010). Udover denne halvdel af befolk-

ningen ville yderligere 30 pct. være villig til at købe sort

arbejde ifølge spørgeskemaundersøgelsen. Det er således et

bredere udsnit af befolkningen, som køber sort arbejde, end

som udbyder det. I det følgende analyseres købere af sort

arbejde, hvilket giver et supplerende billede af, hvem der

kan få en gevinst ved sort arbejde, jf. tabel V.3.

Indkomst er defineret som summen af (hvide) løn- og overfør-

selsindkomster, kapitalindkomster, selvstændig erhvervsindkomst

og udenlandske indkomster før skat.

365

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Efterspørgsel efter sort arbejde

Hyppighed

Gift mand

•

Enlig mand

0,398*

Gift kvinde

-0,306**

Enlig kvinde

0,267

Alder

-0,025

Alder, kvadreret

0,000

Børn ml. 0-6 år

0,131

Sjælland

•

Fyn

0,448**

Jylland

0,056

Grundskole

•

Gymnasial udd.

0,194

Erhvervssfaglig udd.

0,384

Videreg. udd.

0,405

Ej erhvervsrettet uddannelsesemne

•

Pædagogisk uddannelsesemne

-0,086

Videregående uddannelsesemne

-0,047

Industrielt uddannelsesemne

-0,081

Jordbrugsmæssigt uddannelsesemne

0,126

Sundhedsmæssigt uddannelsesemne

-0,087

Andet uddannelsesemne

-0,894

Lønmodtagere, laveste niveau

•

Lønmodtagere, mellemniveau

-0,100

Lønmodtagere, højeste niveau

0,026

Selvstændige

0,329

Ledig

-0,192

Pensionist/efterløn

-0,249

Under uddannelse

-0,317

Husstandsindkomst, 1. - 25.percentil

•

Husstandsindkomst, 25. - 50.percentil 0,320*

Tabel V.3

Antal timer Andel af indk.

•

0,172**

0,054

-0,040

-0,008

0,099

0,002

-0,006

-0,001

0,000

0,147**

-0,017

•

0,117

0,044

0,006

-0,005

•

0,196

0,068

0,233

0,080

0,210

0,063

•

-0,056

-0,055

-0,108

-0,060

-0,064

0,084

-0,063

-0,036

-0,052

-0,288

-0,026

•

0,003

0,002

0,029

0,000

0,052

0,007

-0,118

0,035

-0,126

0,185

-0,176

-0,019

•

0,009

-0,035**

366

V.3 Hvem udfører og efterspørger sort arbejde

Efterspørgsel efter sort arbejde, fortsat

Hyppighed Antal timer Andel af indk.

Husstandsindkomst, 1. - 25.percentil

•

Husstandsindkomst, 25. - 50.percentil 0,320*

0,009

-0,035**

Husstandsindkomst, 50. - 75.percentil 0,588**

0,053

-0,012

Husstandsindkomst, 75. - 100.perc.

0,804***

0,209**

-0,001

Konstant

0,441

-0,203

0,093

1723

882

Anm.: Stjerner angiver det statistiske signifikansniveau: * 5 pct; ** 1 pct.; *** 0,1 pct. Analysen af

hyppigheden anvender en logit-model for køb af sort arbejde. Analysen af købte sorte timer

anvender en tobit-estimator på logaritmetransformeret sorte timer. De viste estimater er

marginale effekter på censorerede timer, E(y|y>0). Analysen af indkomstandele anvender en

OLS-estimator.

Kilde: Rockwool Fondens Forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Tabel V.3

Sværere at

kategorisere købere

af sort arbejde

Analysen af, hvem som inden for de seneste 12 måneder har

købt sort arbejde, viser, at husholdninger med samlede

indkomster på mindst 300.000 kr. hyppigere køber sort

arbejde. De statistisk signifikante effekter for køn mv. for

hyppigheden og omfanget af købt sort arbejde er sværere at

fortolke, da det må antages, at køb af sort arbejde – i mod-

sætning til udbud af sort arbejde – ofte sker samlet for en

husholdning. Der er tegn på, at familier med små børn køber

flere sorte timer, men samlet set er det langt sværere at

kategorisere de typiske købere af sort arbejde ud fra person-

lige eller uddannelsesmæssige karakteristika, end det er at

karakterisere de typiske udbydere af sort arbejde. Dette

tyder på, at køb af sort arbejde er et bredt forekommende

fænomen i den danske befolkning, og at de typiske købere

af sort arbejde derfor ikke adskiller sig nævneværdigt fra

befolkningen som helhed.

Der er dog en klar tendens til, at efterspørgslen efter sort

arbejde stiger med indkomsten. Stigningen i efterspørgsel

efter sort arbejde genfindes dog ikke, når udgiften til det

sorte arbejde analyseres som andel af husholdningens

samlede indkomst. Personlige præferencer vil afspejle sig i

forbrugsandele, da de udtrykker, hvilke varer eller ydelser

man foretrækker relativt til andre forbrugsmuligheder. Den

manglende afhængighed af indkomstandelen af købt sort

367

Efterspørgsel efter

sort arbejde stiger

med indkomst

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

arbejde kan derfor tolkes derhen, at årsagen til det hyp-

pigere og større køb af sorte ydelser blandt personer med

højere indkomster blot er en øget indkomst og ikke en

højere tilbøjelighed til at købe sorte ydelser.

Opsummering

Analyserne for udbud af og efterspørgsel efter sort arbejde

viser, at sort arbejde især udføres af mænd med erhvervs-

faglige uddannelser bosat i tyndere befolkede områder. Ud

over et stigende forbrug af sort arbejde med indkomst er det

derimod sværere at kategorisere de typiske købere af sort

arbejde, hvilket kan tilskrives, at køb af sort arbejde er en

folkesport.

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

Den

privatøkonomiske

gevinst

Den privatøkonomiske gevinst af sort arbejde opstår som

følge af, at der ikke betales indkomstskat og moms af sæl-

gerens indtægter. Den privatøkonomiske gevinst ved sort

arbejde svarer altså ikke til den sorte indkomst, men bør

opgøres på baggrund af de unddragne skatter. Selvom

unddragelsen af indkomstskat og moms finder sted på

sælgersiden, deles gevinsten mellem køberen og sælgeren,

idet køberen får ydelsen billigere ved sort end ved hvidt

arbejde. I den første del af dette afsnit beregnes på baggrund

af relevante typeberegninger, hvorledes købere og sælgere

af sort arbejde fordeler den privatøkonomiske gevinst

mellem sig.

I den anden del af dette afsnit benyttes denne viden om

sælgeres og køberes gevinster til at fordele den privat-

økonomiske gevinst ud på enkeltpersoner, der altså kan

have enten en købergevinst eller en sælgergevinst (eventuelt

begge dele). Individets gevinst består således af summen af

den gevinst vedkommende eventuelt har opnået, ved at

sælge sorte ydelser og ved at købe sorte ydelser. For at

opgøre, hvorledes den privatøkonomiske gevinst af sort

arbejde påvirker den vertikale indkomstfordeling, opdeles

befolkningen dernæst på indkomstdeciler (på baggrund af

Påvirker den

vertikale fordeling

368

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

deres hvide indkomst før skat). For hvert af disse indkomst-

deciler opgøres den gennemsnitlige gevinst af sort arbejde.

Tidligere analyser

har fokuseret på

salget af sort

arbejde

Tidligere analyser af indkomst fordelingseffekten har kun

set på effekten på indkomsten for sælgere af sort arbejde.

Disse analyser finder, at der stort set ikke er nogen effekt på

fordelingen. Analyserne i dette afsnit adskiller sig fra tidli-

gere analyser på to punkter: Der tages ikke udgangspunkt i

den sorte indkomst, men i, hvor meget der snydes for i

unddraget indkomstskat og moms. Desuden tages der højde

for, at både køber og sælger af sort arbejde får del i den

privatøkonomiske gevinst af snydet.

Vinder køber eller sælger mest ved sort arbejde?

Typeberegninger

Sammenligning af

en sort og en hvid

ydelse

Nedenfor beskrives tre typeberegninger, en tømrerydelse, en

automekanikerydelse og en rengøringsydelse.

Tabel V.4 sammenligner timepriser m.m. på det sorte og det

hvide marked for tømrer- automekaniker- og rengørings-

ydelser.

Den hvide ydelse antages at blive udført af en

ansat i en virksomhed, der skal afholde faste udgifter til

aflønning af bygnings- og maskinkapital samt kontorhold

og løbende udgifter som momsbetalinger, garantiforplig-

telser, gennemsnitlig aflønning af den ansatte osv. Den sorte

ydelse antages at blive udført af den samme person som den

hvide ydelse, men ikke via en virksomhed og uden betaling

af indkomstskat og moms.

Det er begrænset, hvor mange typer af ydelser der kan opstilles.

Der skal bl.a. være tilgængelige data for både den sorte og den

hvide timepris.

Et alternativ er, at en ansat i virksomheden (eller ejeren selv)

arbejder sort via firmaet. Undersøgelser tyder på, at det kun er 4

pct. af det sorte arbejde, der finder sted inden for et firma, jf.

Hvidtfeldt mfl. (2010). Derfor er der ikke fokus på dette tilfælde.

Tallet dækker dog ikke nødvendigvis sorte ydelser mellem priva-

te, hvor kontakten oprindeligt er skabt via en virksomhed.

10)

369

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Tabel V.4

Betaling og aflønning af tid anvendt til hhv. hvid og sort produktion

Tømrer

Auto-

Rengøring

mekaniker

---------------- Kr. pr. time ---------------

Omkostning for køber ved hvidt arbejde

1.a Timepris ekskl. moms

379

453

192

1.b Moms (1.a

·0,25)

113

1.c Betaling i alt (1.a + 1.b)

474

566

239

Virksomhedsregnskab ved hvidt arbejde

2.a Aflønning af ansat

221

218

174

2.b Øvrige udgifter (2.c – 2.a )

158

235

2.c I alt (1.a)

379

453

192

Sælgeren ved hvidt arbejde

3.a Bruttoløn

221

218

174

3.b Indkomstskat (3.a·0,43)

3.c Nettoløn (3.a – 3.b)

126

124

Omkostning for køber ved sort arbejde

4.a Sort løn

4.b Øvrige udgifter (2.b·1,25 )

4.c I alt (4.a + 4.b)

153

197

350

152

294

446

108

129

Anm.: Alle beløb er opgjort i 2010-priser.

Kilde: Hvidtfeldt mfl. (2010), Danmarks Statistik, Statistikbanken, Danmarks Automobilhandlerfor-

ening, en række håndværksfirmaer samt egne beregninger.

Ingen gevinst på

marginalen

Beregningerne er lavet for gennemsnitlige priser og løn-

ninger. I det marginale tilfælde kan der ikke forventes at være

en gevinst ved, at en ydelse udføres sort frem for hvidt: Der

eksisterer typisk såvel et sort som et hvidt marked. For den

marginale køber vil det gælde, at den marginale gevinst for

både sort og hvidt arbejde er lig den marginale omkostning.

Dette kan f.eks. skyldes, at den marginale køber har en bedre

moral end den gennemsnitlige køber af sort arbejde, lægger

større vægt på at købe en ydelse med garanti, eller blot at

vedkommende har større søgeomkostninger end gennemsnit-

tet ved at finde en sort sælger af den efterspurgte ydelse.

370

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

Køberens betaling

for den hvide

ydelse

I det følgende gennemgås typeberegninger, der vedrører

tømreren. Når køberen modtager en regning fra et tømrer-

firma, er der typisk tre hovedelementer på regningen: Mate-

rialer, arbejdsløn og moms. Her ses bort fra materialer, som

ikke let kan unddrages moms. På baggrund af kontakt til en

række tømrerfirmaer over hele landet er der beregnet en

gennemsnitlig køberpris ekskl. moms på 379 kr. pr. arbejds-

time.

Momsbetalingen for de 379 kr. er 95 kr., hvilket

giver en køberpris på 474 kr. for en tømrertime.

Prisen for tømrertimen skal dække forskellige omkostninger

i virksomheden, først og fremmest løn til tømreren. I Dan-

marks Statistiks lønstatistik opgives den gennemsnitlige

timeløn for en tømrer til 221 kr. Der er således 158 kr. pr.

time tilbage til aflønning af kontorpersonale, kapitalapparat,

profit og andre udgifter så som garantireparationer, arbejds-

skadeforsikring osv.

Tømreren skal betale skat af 221 kr. pr. time. Det antages, at

hans marginalskat er 43 pct., dvs. han betaler 95 kr. i skat,

og har dermed en nettoløn efter skat på 126 kr.

Den gennemsnitlige sorte timepris inden for bygge og anlæg

er på 153 kr., jf. Hvidtfeldt mfl. (2010). Da den sorte løn i

sagens natur ikke er beskattet, er prisen den samme for

køber og sælger. Det er imidlertid yderligere antaget, at

køberen af en sort time skal afholde en udgift (4.b) svarende

til de øvrige udgifter (2.b) ved hvidt køb. Det skyldes, at

køberen ved sort arbejde selv bærer udgiften til f.eks. garan-

tireparationer, eller selv skal stille redskaber til rådighed.

Virksomhedens

omkostninger

Aflønningen af

tømreren

Den sorte løn

11)

Prisen er opgjort på baggrund af kontakt med 30 tømrerfirmaer

over hele landet. Der er en betydelig variation i priserne på tværs

af områderne, “Hovedstadsområdet”, “Større provinsbyer” og

“øvrige” samt inden for hvert af områderne. Det tilsvarende præ-

senterede tal for autoreparationer er et gennemsnit af priser ind-

samlet af Dansk Automobilhandlerforening. Dette tal er et ligele-

des gennemsnit for hele landet, og der er betydelig prisvariation

på tværs af landsdele og inden for hver landsdel. For rengøring er

der i stedet antaget en markup på 10 pct. af lønnen

371

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Beregning af

privatøkonomisk

gevinst

Snydet i forbindelse med sort arbejde samt købers og sæl-

gers privatøkonomiske gevinst forbundet hermed, er bereg-

net i tabel V.5 på baggrund af data og beregninger i tabel

V.4. Den privatøkonomiske gevinst for sælger beregnes

som forskellen mellem vedkommendes hvide nettoløn og

sorte løn. Den privatøkonomiske gevinst for køber beregnes

som vedkommendes betaling for en hvid time fratrukket den

alternative sorte betaling og virksomhedens øvrige udgifter i

forbindelse med hvid produktion (inkl. moms).

Det er i beregningen antaget, at køberen har en udgift sva-

rende til værdien af de øvrige udgifter i tabel V.4, når der

købes en sort time i stedet for en hvid. Dette er dog ikke

nødvendigvis tilfældet. “Øvrige udgifter” i tabellen repræ-

senterer som nævnt bl.a. aflønning af kapitalapparat og

garantiudgifter. Det er muligt, at en del af disse udgifter ved

sort arbejde pålægges køberen. F.eks. er der ikke garanti på

sorte ydelser, hvorfor køberen bærer garantiomkostningen.

Det er også muligt, at køberen selv skal stille kapitalapparat

(værktøj osv.) til rådighed. En anden del af øvrige omkost-

ninger er nødvendige for at drive en virksomhed, der opfyl-

der de formelle regler, myndighederne opstiller. Det kan

f.eks. være omkostninger i forbindelse med overholdelse af

arbejdsmiljøregler eller krav om regnskabsaflæggelse. Disse

omkostninger har således et samfundstjenstligt formål og

kan ikke betragtes som overflødige, men afholdes næppe i

forbindelse med sort produktion. Det er i beregningen

antaget, at køberens gevinst reduceres med et beløb svaren-

de til markedsværdien af virksomhedens øvrige udgifter,

dvs. inkl. moms. I en følsomhedsanalyse nedenfor diskute-

res effekterne, hvis køberens gevinst kun reduceres med

halvdelen af de øvrige udgifter eller slet ikke reduceres af

denne årsag.

Hvem betaler

“øvrige udgifter”,

når der arbejdes

sort?

372

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

Tabel V.5

Privatøkonomisk gevinst for køber og sælger af sort arbejde

Tømrer Automekaniker Rengøring

------------------ Kr. pr. time ------------------

150

148

118

Snyd

5.a Indkomstskat (3.b)

5.b Moms (2.a·0,25)

5.c Snyd i alt (5.a + 5.b)

Købers og sælgers gevinst ved snyd

6.a Køber (1.c – 4.c)

6.b Sælger ( 4.a – 3.c)

Fordeling af gevinst

6.c Køber (100·6.a/(6.a+6.b ))

6.d Sælger (100·6.b/(6.a+6.b ))

123

121

110

--------------------- Pct. ---------------------

Anm.: Numrene angivet i parentes i første søjle refererer til numrene i tabel V.4. Alle beløber opgjort i

2010-priser.

Kilde: Egne beregninger baseret på tabel V.4.

Privatøkonomisk

gevinst ved sort

arbejde

Hvis en tømrerydelse udføres sort i stedet for hvidt, vil

køberen således spare (474-350) = 123 kr. pr. time, mens

tømreren blot vil vinde (153-126) = 27 kr. pr. time. Dette

svarer til, at køberen får 82 pct. af den samlede gevinst på

(123+27) = 150. Tømreren får 18 pct. Det vil sige, at langt

den største del af den privatøkonomiske gevinst ved at

ydelsen udføres sort, tilfalder under standardantagelserne

køberen.

Udgifterne til materialer holdes ude af regnestykket. En del

af håndværkerens avancer vil typisk ligge på materialerne:

Håndværkeren har mulighed for at få rabat på indkøbet af

materialer, men tager f.eks. en pris fra køberen svarende til,

hvad køberen selv skulle betale for materialerne. Hvis

håndværkeren i forbindelse med den sorte ydelse oprethol-

der sin avance på materialerne, vil hans andel af den privat-

økonomiske gevinst ved sort arbejde være højere end i

typeberegningerne.

Avance på

materialer

373

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Automekanikere og

rengøring

Effekterne i typeberegningen med automekanikeren og med

rengøringen svarer til typeberegningen med tømreren.

Automekanikerydelsen er dog mere kapitalintensiv, og

garantiaspektet er centralt. Det modsatte er tilfældet for

rengøringsydelsen, hvor kvaliteten af ydelsen er mere

synlig.

Følsomhedsanalyser

Betydelige

usikkerheder i

analyserne

Det er klart, at typeberegninger som de ovenstående er

behæftet med større usikkerheder end mange andre analy-

ser, f.eks. pga. udvælgelsen af typerne. Validiteten af analy-

sernes resultater skal ses i dette lys. For at vurdere betyd-

ningen af beregningernes robusthed gennemføres en række

følsomhedsanalyser af centrale data.

Der er i beregningerne taget udgangspunkt i, at der leveres

samme ydelse af en time på det sorte og på det hvide mar-

ked. Det er sandsynligt, at timeproduktiviteten er større for

en håndværker på det hvide marked end på det sorte mar-

ked, f.eks. fordi en håndværker på det hvide marked vil

have en relevant uddannelse, mens en håndværker på det

sorte marked ikke nødvendigvis er uddannet til jobbet. En

lavere timeproduktivitet hos den sorte håndværker betyder,

at køberens gevinst reduceres tilsvarende, da der betales pr.

time. Betydningen af dette vurderes nedenfor.

Tømreren løber en risiko for at blive opdaget, hvorfor

dennes gevinst bør fratrækkes en risikopræmie svarende til

opdagelsessandsynligheden ganget med straffen. Da det er

omkostningsfuldt at opdage sort arbejde, er opdagelses-

sandsynligheden og dermed risikopræmien dog lille. Der

kan ikke desto mindre være grunde til, at sælgerens gevin-

ster er lidt mindre end opgjort i tabel V.5.

Såvel køber som sælger kan foretrække at være lovlydige,

dvs. at de vil opleve et moralsk betinget velfærdstab, hvis

ydelsen udføres sort. Værdien af dette velfærdstab er ikke

medregnet i analyserne, men bør principielt fratrækkes

køberens og sælgerens respektive gevinster. Typeberegnin-

gerne er opstillet for gennemsnitlige værdier for lønninger

og priser. Det må forventes, at den privatøkonomiske ge-

Sort produktivitet

kan være lavere

Lille sandsynlighed

for opdagelse

Variationer i den

privatøkonomiske

gevinst

374

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

vinst ved nogle sorte transaktioner er større end ved andre.

Udover variationer i lønninger og priser vil også individuel-

le forskelle i oplevet opdagelsessandsynlighed, individuelle

forskelle i modviljen mod risiko og altså også individuelle

forskelle i det moralsk betingede velfærdstab medvirke til

forskelle på den privatøkonomiske gevinst af forskellige

sorte transaktioner.

Følsomheds-

analyser

Ud over en lavere værdi af en sort time enten pga. lavere

produktivitet, opdagelsessandsynlighed eller manglende

garanti, kan der også være datamæssig usikkerhed mht. den

antagne løn. Fordelingen af den privatøkonomiske gevinst

under forskellige alternative antagelser om den sorte pro-

duktivitet og den sorte og den hvide løn er vist i tabel V.6.

Niveauet for den hvide løn har betydning for fordelingen af

gevinsten, men selv hvis den hvide løn er 20 pct. lavere end

beregnet, får køberen fortsat over halvdelen af gevinsten.

Lavere hvid løn

ændrer ikke

billedet

Følsomhedsanalyser af købernes andel af den privatøkonomiske

gevinst ved sort arbejde

Tømrer

Automekaniker Rengøring

-------------------------- Pct. --------------------------

Basisantagelser

Hvid løn

- 20 pct.

Sort produktivitet

- 20 pct.

Kombination

Hvid løn: - 20 pct. og

sort produktivitet: - 20 pct.

Øvrige udgifter:

Køberen betaler 0 pct.

Køberen betaler 50 pct.

Tabellen viser effekten af ændringer i forhold til de niveauer, der er angivet i tabel V.5.

Kilde: Hvidtfeldt mfl. (2010), Danmarks Statistik, Statistikbanken, Danmarks Automobilhandlerfor-

ening,en række håndværksfirmaer samt egne beregninger.

Tabel V.6

375

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Det gør ændrede

produktivitets-

antagelser heller

ikke

Kombination af

ændrede antagelser

Det er ikke usandsynligt, at produktiviteten er lavere i sort

arbejde end i hvidt jf. ovenfor. Selv hvis produktiviteten i sort

arbejde er 20 pct. lavere end i hvidt, vil det stadig være køberen,

der får den største del af gevinsten for alle tre typer af ydelser.

Der kan imidlertid også være forskel på de personer, der

udfører sort arbejde, og de personer, der udfører hvidt

arbejde. Det kan muligvis forventes, at alle disse grupper vil

have en lavere produktivitet på såvel det sorte som det hvide

marked, og derfor står over for en lavere hvid løn. I kombi-

nationstilfældet, præsenteret i tabel V.6, er det antaget, at

sælgeren er 20 pct. mindre produktiv end gennemsnittet på

det hvide marked pga. ringere evner, og at dette afspejler sig

i en hvid løn, der er 20 pct. lavere end gennemsnittet. Det er

yderligere antaget, at vedkommende er 20 pct. mindre

produktiv på det sorte marked end på det hvide marked,

f.eks. på grund af ringere adgang til kapital på det sorte

marked. I dette tilfælde vil køberen stadig få omkring

⅓

den privatøkonomiske gevinst ved sort tømrer- og auto-

mekanikerarbejde. For rengøring vil gevinsten fordele sig

nogenlunde ligeligt mellem sælger og køber.

Det er i hovedberegningen antaget, at køberen lider et tab

svarende til aflønningen af de øvrige udgifter ved sort

arbejde, f.eks. pga. fraværet af garanti eller fordi vedkom-

mende selv skal stille det nødvendige kapitalapparat til

rådighed. Det er dog ikke sikkert, at køberen vil opleve et

tab, der er helt af denne størrelsesorden, f.eks. vil vedkom-

mende formentlig ikke lægge særlig vægt på at virksom-

heden opfylder de lovpligtige regnskabskrav. Hvis det

antages, at køberens gevinst kun reduceres med halvdelen af

værdien af de øvrige omkostninger, vil køberens andel af

gevinsten være ca. 90 pct. Hvis køberens gevinst slet ikke

reduceres af denne årsag, vil andelen være endnu højere.

De samfundsøkonomiske effekter af den manglende afløn-

ning af øvrige faktorer kan ikke entydigt fastslås: Hvis

køberen ikke stiller det nødvendige kapitalapparat til rådig-

hed, men der i stedet er tale om f.eks. arbejdsgiverens

værktøj, der slides ved det sorte arbejde, snydes arbejdsgi-

veren for denne værdi (og køberen får en tilsvarende ge-

Betalingen af

øvrige udgifter

Manglende

aflønning af andre

faktorer

376

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

vinst). Hvis tømreren benytter sit eget værktøj, skal hans

gevinst ved det sorte arbejde reduceres med værdien af

sliddet. Hvis der derimod er tale om, at tømreren benytter

arbejdsgiverens værksted uden for arbejdstiden, uden at det

giver anledning til slid, er der blot tale om en forbedret

kapacitetsudnyttelse og dermed en gratis gevinst.

Store usikkerheder,

men klar indikation

Selv om der er store usikkerhedsmomenter i beregningerne

af de privatøkonomiske gevinster, giver de et ret sikkert

fingerpeg om, at køberne af sort arbejde hjemtager en større

del af den privatøkonomiske gevinst ved snyderiet, end man

umiddelbart kunne forestille sig. Dette har naturligvis

betydning for, hvor attraktive tiltag, der også lægger straf på

købere af sort arbejde, vurderes at være.

Gevinstens fordeling på tværs af indkomstgrupper

Horisontal og

vertikal fordeling

Der kan skelnes mellem to typer af fordeling, horisontal og

vertikal. Med vertikal fordeling menes fordeling mellem rig

og fattig. Skattesystemet er i høj grad indrettet efter at nå en

mere ligetil vertikal fordeling. Med horisontal omfordeling

menes omfordelingen mellem personer, der i udgangspunk-

tet er lige, f.eks. forstået som at de har samme brutto-

indkomst. Horisontal omfordeling vil typisk blive anset for

et problem, der skal reduceres mest muligt.

Det er oplagt, at sort arbejde har en horisontalt omfordelen-

de effekt, da det giver en gevinst til personer, der køber eller

sælger sorte ydelser på bekostning af personer, der ikke gør.

Alene ud fra dette fordelingshensyn bør omfanget af sort

arbejde om muligt reduceres.

Det er imidlertid også relevant, om eksistensen af sort

arbejde ligesom skattesystemet er progressivt omfordelende,

dvs. fra rig til fattig, eller om sort arbejde er regressivt

omfordelende, dvs. fra fattig til rig. Hvis eksistensen af sort

arbejde er regressivt omfordelende, er der et yderligere

argument for at skærpe indsatsen over for sort arbejde, da

det modarbejder skattesystemets målsætning. Hvis sort

arbejde derimod er progressivt omfordelende, understøttes

formålet med skattesystemet, og der kan være argumenter

for en relativt mindre indsats over for sort arbejde. Dette bør

377

Sort arbejde

medfører

horisontal

omfordeling

Sort arbejde kan

påvirke vertikal

fordeling

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

dog holdes op mod den horisontale omfordeling, der en-

tydigt trækker i retning af en forøget indsats over for sort

arbejde.

Her ses på sort

arbejdes vertikale

fordelingseffekt

I dette afsnit opgøres, hvorledes sort arbejde påvirker den

vertikale fordeling. Sort arbejde giver en privatøkonomisk

gevinst til såvel køber som sælger, jf. ovenfor. For at opgøre

den vertikale fordelingseffekt er det nødvendigt at tage

højde for både købernes og sælgernes privatøkonomiske

gevinst ved sort arbejde.

Både købet og salget af sort arbejde afhænger af indkom-

sten. I det følgende ses på, hvorledes den privatøkonomiske

gevinst ved sort arbejde fordeler sig på tværs af indkomst-

deciler under forskellige antagelser om, hvorledes køber og

sælger deler gevinsten. På baggrund af analyserne i det

foregående afsnit antages det som udgangspunkt, at køberen

får 75 pct. af gevinsten, mens sælgeren får de resterende 25

pct.

Den privatøkonomiske gevinst i form af unddraget moms og

indkomstskat ved sort arbejde beregnes i første omgang på

baggrund af viden om det individuelle salg af sort arbejde i

kombination med oplysninger om sælgerens hvide indkomst

og dermed marginalskat.

Figur V.1 viser sammenhængen mellem den hvide indkomst

og gevinsten fra sort arbejde, når det antages at 25 pct. af

gevinsten tilfalder sælgeren, mens 75 pct. af gevinsten

tilfalder køberen af sort arbejde. Det fremgår af figuren, at

der er en positiv sammenhæng mellem den hvide indkomst

og den absolutte gevinst af sort arbejde. Således er den

gennemsnitlige gevinst blandt de 10 pct. laveste indkomster

6.000 kr. pr. år, mens den for de 10 pct. højeste indkomster

er knap 17.000 kr. pr. år.

12)

13)

Også efficienstabet, diskuteret i afsnit V.2, kalder på en indsats

for at reducere omfanget af sort arbejde.

Data for udbud og efterspørgsel efter sort arbejde stammer fra

Rcokwool Fondens spørgeskemaundersøgelser. Den individuelle

marginalskat er beregnet ved at koble disse data med registerdata

fra Danmarks Statistik. Der er taget udgangspunkt i den person-

lige indkomst i beregningen af marginalskatten.

Forskellige

antagelser om

forhold mellem

køber og sælgers

gevinst

Gevinstberegning

tager

udgangspunkt i

salget

Absolut gevinst af

sort arbejde stiger

med hvid indkomst

378

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

Figur V.1

Kr. pr. person

20000

Privatøkonomisk gevinst af sort arbejde, hvis

køber og sælger deler gevinsten 75:25

15000

10000

5000

Kilde: Rockwoolfondens forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne

beregninger.

Positiv

sammenhæng for

både køber og

sælger

Sammenhængen på

sælgersiden

Den positive sammenhæng mellem sort gevinst og hvid

indkomst stammer fra en tilsvarende positiv sammenhæng

mellem sort gevinst og hvid indkomst for både køber og

sælger.

Der er flere årsager til den positive sammenhæng mellem

sælgergevinsten af sort arbejde og den hvide indkomst.

Marginalskatten af den hvide løn stiger med stigende hvid

indkomst, hvilket alt andet lige giver en stærk sammenhæng

mellem gevinst af sort arbejde og den hvide indkomst. En

supplerende analyse viser, at der yderligere er en signifikant

positiv sammenhæng mellem den sorte timeløn og den

hvide bruttoindkomst. Dette er ikke overraskende, idet en

højere produktivitet som udgangspunkt må forventes at lede

til såvel en højere hvid som en højere sort løn. Der er imid-

lertid ikke en signifikant sammenhæng mellem den hvide

bruttoindkomst og antallet af sorte arbejdstimer, der således

i modsætning til marginalskatten og produktiviteten ikke

bidrager til at forklare den positive sammenhæng mellem

hvid indkomst og gevinsten af sort arbejde.

Det er ikke specielt underligt, at der også på købersiden er

en positiv sammenhæng mellem den sorte gevinst og den

379

Sammenhængen på

købersiden

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

hvide indkomst: Højere indkomst vil forøge efterspørgslen

efter alle normale varer, herunder sorte ydelser.

Konstant forhold

mellem sort gevinst

og hvid indkomst

I figur V.2 sættes gevinsten fra sort arbejde i forhold til de

hvide bruttoindkomster. For de laveste indkomstgrupper

udgør den sorte gevinst en større andel af deres indkomst,

end tilfældet er for de højere indkomstgrupper. For ind-

komstdecil fire til ti udgør gevinsten en nogenlunde kon-

stant andel på 3 til 4 pct. Det vil sige, at selvom der er en

tendens til, at den absolutte sorte gevinst stiger med ind-

komsten, påvirker gevinsten fra sort arbejde således den

vertikale indkomstfordeling i progressiv retning.

Figur V.2

Pct.

Sort gevinst i forhold til hvid bruttoindkomst,

hvis køber og sælger deler gevinsten 75:25

Indkomstdeciler

Kilde: Rockwoolfondens forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne

beregninger.

Progressiv

omfordeling

I afsnit III.4 blev muligheden for regressiv skævhed disku-

teret, og konklusionen var, at der næppe opstår en regressiv

skævhed i forbindelse med borgernes underrapportering af

indkomst. På baggrund af resultatet i figur V.2 kan det

konkluderes, at snyd i form af sort arbejde heller ikke giver

anledning til regressiv skævhed. Tværtimod viser figuren, at

lavtlønnende har den største gevinst som andel af indkomst,

og at sort arbejde derfor gør skattesystemet mere progressivt

og dermed skaber en mere ligelig indkomstfordeling.

380

V.4 Gevinstens fordeling på køber og sælger

Følsomhedsanalyse

Som en følsomhedsanalyse er resultatet i figur V.2 gen-

beregnet med alternative antagelser om fordelingen af

gevinsten mellem køber og sælger.

Figur V.3 viser forholdet mellem den sorte gevinst og den

hvide indkomst, hvis det antages, at det er sælgeren, der får

hele den privatøkonomiske gevinst af det sorte arbejde. Det

fremgår af figuren, at der er et meget konstant forhold fra

fjerde decil, mens der for personer i de tre laveste ind-

komstdeciler er en noget større gevinst af sort arbejde i

forhold til hvid indkomst. Dvs. der ser også ud til at være

progressiv omfordeling for sælgere.

Også progressiv

omfordeling

sælgere

Figur V.3

Pct.

Sort gevinst i forhold til hvid bruttoindkomst,

hvis sælger får hele gevinsten

Indkomstdeciler

Kilde: Rockwoolfondens forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne

beregninger.

Måske progressiv

omfordeling for

købere

Forholdet mellem den sorte gevinst og den hvide indkomst,

under antagelse af, at det er køberen, der får hele den pri-

vatøkonomiske gevinst af det sorte arbejde, vises i figur

V.4. Også for købere ser der ud til at være en vis progressiv

omfordeling, men tendensen er ikke så tydelig som for

sælgere. Hvis der ses bort fra den nederste decil, kan for-

tolkningen lige så godt være at der hverken er progressiv

eller regressiv omfordeling. Ved fortolkningen af resultatet i

figur V.4 må det dog også erindres, at datamaterialet på

381

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

købersiden er betydeligt smallere end på udbudssiden, da

der kun er gennemført en enkelt spørgeskemaundersøgelse.

Det betyder, at tilfældige variationer i data kan have betyd-

ning for resultatet.

Figur V.4

Pct.

Sort gevinst i forhold til hvid bruttoindkomst,

hvis køber får hele gevinsten

Indkomstdeciler

Kilde: Rockwoolfondens forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne

beregninger.

Progressiv

omfordeling, hvis

gevinst deles ligeligt

Hvis sælger og køber deler gevinsten ligeligt imellem sig,

vil fordelingen svare til gennemsnittet af fordelingen i figur

V.3 og V.4. Dvs. også i dette tilfælde vil der samlet set være

en progressiv omfordeling i kraft af sort arbejde.

Opsummering

Ved sort arbejde unddrager sælgeren det offentlige ind-

komstskat og moms, hvorved der opnås en privatøkonomisk

gevinst af sort arbejde. Sælgeren deler imidlertid gevinsten

med køberen, og typeberegninger tyder på, at køberen under

standardantagelser får størstedelen af gevinsten. En række

usikkerhed betyder imidlertid, at sælgerens andel af gevin-

sten kan være såvel større som mindre end dette. Det er dog

et ganske robust resultat, at køberen får mindst halvdelen af

gevinsten.

382

V.5 Direkte instrumenter over for sort arbejde

Højindkomster

vinder mest i

kroner og ører …

Analyser udført på mikrodata indsamlet af Rockwool-

fondens Forskningsenhed tyder på, at den privatøkonomiske

gevinst ved sort arbejde målt i kroner i særlig grad tilfalder

personer med en høj hvid indkomst. Det gælder både på

sælger- og købersiden, at det er de høje indkomster, der får

den største gevinst. Kombineres gevinsterne på sælger- og

købersiden snyder personer med de 10 pct. højeste indkom-

ster i gennemsnit for 17.000 kr. pr. person via sort arbejde,

mens de 10 pct. laveste indkomster snyder for 6.000 kr. pr.

år. Der er imidlertid en tilsvarende forskel mellem de hvide

bruttoindkomster på tværs af indkomstgrupper. Det betyder,

at der er en negativ sammenhæng mellem gevinsten fra sort

arbejde i pct. af den hvide indkomst og den hvide brutto-

indkomst. Der er således tegn på, at de begrænsede mulig-

heder for at håndhæve forbuddet mod sort arbejde skaber en

progressiv omfordeling. Herudover finder der en horisontal

omfordeling sted til snydere fra ikke-snydere.

… men tegn på

progressiv

omfordeling

V.5 Direkte instrumenter over for sort arbejde

I dette afsnit ser vi på tiltag, der har til formål direkte at

påvirke omfanget af sort arbejde. Instrumenterne kan grund-

læggende deles op i pisk og gulerod.

Pisk

Det er som udgangspunkt ikke i dag i Danmark strafbart at

købe sort arbejde.

I det foregående afsnit fandt vi, at

køberen får en overraskende stor del af den privat-

økonomiske gevinst ved sort arbejde. I dette afsnit gennem-

gås derfor de praktiske muligheder og begrænsninger for at

anvende forbud mod køb af sort arbejde som instrument.

Hovedparten af det sorte arbejde udføres af privatpersoner

for privatpersoner. Denne type af beskæftigelse presses bl.a.

af administrative barrierer over i den uformelle økonomi.

Muligheden for at danne systemer, der fjerner disse bar-

Gulerod

14)

I særligt grove tilfælde kan en køber, hvis det kan bevises, at der

er indgået en aftale om sort arbejde, blive dømt for medvirken til

skattesvig, jf. http://www.skm.dk/presse/kampagner/fairplay

/5067.html.

383

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

rierer, diskuteres. Befolkningens skattemoral er af betyd-

ning for en effektiv skatteopkrævning.

En skattelovgivning, der ikke er i overensstemmelse med

befolkningens opfattelse af “ret og rimeligt”, kan lede til en

lavere skattemoral. Det opfattes givetvis af mange som

urimeligt, at eksempelvis gensidige vennetjenester i prin-

cippet er skattepligtige. Sidst i afsnittet vurderes effekterne

af at tillade gensidige vennetjenester.

Forbud mod køb af sort arbejde

Høj straf kan være

et billigt instrument

I afsnit IV.2 diskuterede vi, at en forøgelse af straf kan være

et omkostningseffektivt instrument til at nedbringe om-

fanget af sort arbejde. Man kan i princippet vælge at operere

med en meget høj straf og en lav opdagelsessandsynlighed

og derved opnå et billigt alternativ til en omkostningsfyldt,

høj opdagelsessandsynlighed kombineret med en lavere

straf.

En person, der arbejder sort, vil, hvis det opdages, skulle

betale den unddragne skat. Hvis personen er på overførsels-

indkomst, vil de ulovligt modtagne overførsler også skulle

tilbagebetales. Personen vil få en bødestraf og i særligt

grove tilfælde, hvor snydet overstiger 250.000 kr., kunne

straffes med fængsel. Bøden vil som udgangspunkt være på

100 pct. af den unddragne skat ved snyd i mindre omfang. I

grovere tilfælde kan bøden stige til at udgøre op til 200 pct.

af den unddragne skat, jf. www.skat.dk. Sammenholdes

dette med en meget lav opdagelsessandsynlighed, kan det

dog konstateres, at der kun er et begrænset økonomisk

incitament til at arbejde hvidt frem for sort op til et vist

omfang, når der kun ses på straffen.

De færreste vil dog finde det acceptabelt at indføre meget

høj straf som f.eks. et langt fængselsophold for et begrænset

udbud af sort arbejde. Denne almene opfattelse af, hvad der

er en rimelig straf, udmøntes som et centralt element i den

nuværende danske straffelov: Der skal være en proportiona-

litet mellem størrelsen af den forbrydelse, der er begået, og

Tilpasning til “ret

og rimeligt”

Straffens størrelse

Proportionalitet

mellem forbrydelse

og straf

384

V.5 Direkte instrumenter over for sort arbejde

den straf, der idømmes.

Denne proportionalitet tager ikke

højde for opdagelsessandsynligheden, men relaterer sig kun

til forholdet mellem forbrydelse og straf. Det implicerer

således ikke, at en lavere opdagelsessandsynlighed skal give

sig udslag i en højere straf.

Størrelsen på

proportionaliteten

vurderes subjektivt

Proportionalitetsprincippet angiver ikke eksplicit størrelses-

forholdet mellem forbrydelse og straf, og der kan være

forskellige holdninger til, hvor alvorlig f.eks. økonomisk

kriminalitet er i sammenligning med vold. Det er heller ikke

med udgangspunkt i økonomisk teori muligt at angive,

hvorledes forholdet mellem forbrydelse og straf bør være.

Derfor må en fastlæggelse af straframmerne typisk være

overladt til en subjektiv politisk vurdering og den præcise

strafudmåling til domstolene.

I det følgende opfattes proportionalitetsprincippet som en

udefra givet betingelse, der sætter grænser for, hvor store

straffe der kan idømmes.

Feld og Schneider (2010) samt Williams og Renooy (2008)

gennemgår en række studier af effekten af straf og kon-

kluderer, at der langt fra er overbevisende evidens for, at

straf reducerer omfanget af den sorte økonomi som forud-

sagt af teorien. Der er f.eks. tale om et komplekst samspil

mellem straf og skattemoral, da skattemoralen ikke er

eksogent givet, men påvirkes af straf og håndhævelse. Man

kan f.eks. forestille sig, at hårdere straffe i sig selv kan

reducere skattemoralen eller føre til færre anmeldelser, hvis

straffen opleves som ude af proportion. Manglende kend-

skab til, hvad der er lovligt, kan også medvirke til at reduce-

re effekten af straf.

Det er i dag strafbart at udføre sort arbejde, men det er

bortset fra i meget grove tilfælde ikke strafbart at købe sort

arbejde, jf. ovenfor. Samtidig er sort arbejde en ulovlig

aktivitet, der er aftalt mellem køber og sælger, og som leder

15)

Proportionalitetsprincippet blev introduceret i 1800-tallet i

forbindelse med et opgør med datidens hårdere straffe. Den indtil

da manglende korrespondance mellem straf og den almene opfat-

telse af rimelighed betød bl.a., at mange undlod at anmelde for-

brydelser.

Proportionalitets-

princippet tages

som udgangspunkt

Uklart om straf

hjælper i det hele

taget

Det er ikke

strafbart at købe

sort arbejde i

Danmark

385

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

frem til en gevinst for både køberen og sælgeren af det sorte

arbejde. Man kan derfor mene, at køberen medvirker til en

forbrydelse og får gevinst af den, men da vedkommende

ikke straffes, er der ikke proportionalitet mellem forbrydel-

sens størrelse og straffen.

Norsk forbud mod

køb af sort arbejde

I Norge er det fra 2011 blevet ulovligt at købe sort arbejde.

Således kan en køber af enhver vare eller tjenesteydelse,

uanset om sælgeren er en virksomhed eller en privatperson,

blive gjort medansvarlig, hvis sælgeren snyder i skat.

Det kan selvsagt være svært for en køber af en vare eller en

ydelse at kontrollere, om sælgeren snyder i Skat. Køberen

kan i det norske system kun blive gjort medansvarlig, hvis

købet er større end 10.000 kr., men køberen kan træde ud af

sit strafansvar, hvis betalingen finder sted elektronisk. En

kvittering for ydelsen er derimod ikke tilstrækkeligt til, at

køberen træder ud af sit strafansvar. Pointen omkring elek-

tronisk betaling er central i det norske system, da der ved en

elektronisk betaling efterlades et spor, som skattemyndig-

hederne efterfølgende kan bruge som bevis for skatte-

unddragelse.

Et system med samme formål er implementeret i Italien,

hvor køb af sort arbejde også er forbudt. Her er det et krav,

at køberne af en vare eller en serviceydelse skal kunne

fremvise en kvittering. Dette pålægger dog køberen en reel

omkostning, da vedkommende skal holde styr på kvitterin-

gerne.

Hverken det norske eller det italienske system løser det

grundlæggende problem, at det kan være svært for myndig-

hederne at opspore og bevise, hvis der har været udført

kontant betalt sort arbejde. Med begge instrumenter fjernes i

midlertidig den potentielle situation, hvor køberen ræson-

nerer over for sig selv, at han ikke har viden om, hvorvidt

sælger betaler skat og moms. Køberen fortælles med f.eks.

de norske regler, at hvis betalingen falder kontant, så del-

tager køberen i en eventuel ulovlighed. Da det norske

system er administrativt enkelt, må det anses for bedre end

det italienske.

Krav om

elektronisk betaling

Tilsvarende system

i Italien

Kontant betalt sort

arbejde er stadig

svært at spore

386

V.5 Direkte instrumenter over for sort arbejde

Adgang til

kontobevægelser

Et problem ved at implementere det norske system i Dan-

mark er, at Skat ikke automatisk har adgang til at se bevæ-

gelserne på borgernes konti.

Derved har Skat kun begræn-

sede muligheder for at udnytte de spor, elektronisk overfør-

sel efterlader. Hvis det norske system implementeres i

Danmark, vil det kunne effektiviseres, ved at Skat får fri

adgang til at kontrollerer bevægelser på borgeres og virk-

somheders konti. Ud fra et snævert økonomisk synspunkt

vil en sådan løsning være hensigtsmæssig, men kan mulig-

vis opfattes som en krænkelse af privatlivets fred og derfor

uacceptabel.

En alternativ mulighed for at sikre Skat den nødvendige

information til at kunne udnytte mulighederne i det norske

system er, at danne et supplerende system baseret på tredje-

partsindberetninger i de situationer, hvor en privatperson

køber en ydelse af en anden privatperson. Det kan f.eks. ske

ved at kræve, at betalingen finder sted til en “mellemkonto”

administreret af Skat, der automatisk overfører beløbet

videre til f.eks. sælgerens nem-konto. Et sådant system vil

sikre Skat viden om betalingen, og vil gøre det muligt

efterfølgende at inddrage denne information i årsopgørel-

sen. Et problem med denne løsning er imidlertid, at det

kræver, at køberen af en ydelse kan skelne mellem, om

sælgeren er en virksomhed eller en privatperson. Hvis det er

en virksomhed, er en almindelig elektronisk overførsel

tilstrækkelig, men hvis det er en privatperson, skal betalin-

gen ske via mellemkontoen i Skat.

Den norske grænse på 10.000 NKR kan have en vis ind-

flydelse på effekten af lovændringen. Analyser viser, at den

gennemsnitlige køber af sort arbejde køber for lige godt

10.000 kr. pr. år. En noget bredere dækning af et forbud vil

kunne opnås med en væsentligt lavere beløbsgrænse på

f.eks. 3.000 kr. pr. år. Når der sættes en eksplicit beløbs-

grænse, er der en risiko for, at sort arbejde under denne

grænse reelt legitimeres, selvom det forsat principielt er

ulovligt. Dette kan i yderste konsekvens lede til en samlet

Et udbygget system

Beløbsgrænsens

betydning

16)

For virksomheder kan Skat i forbindelse med revision kræve at se

dokumentation for kontobevægelser. Skat har dog heller ikke for

virksomheder automatisk adgang til konti.

387

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

stigning i det sorte arbejde. Også af denne grund bør der

overvejes en væsentligt lavere beløbsgrænse end den nor-

ske.

Også

proportionalitet på

købersiden

Et forbud mod køb af sort arbejde kombineret med en straf

af rimelig størrelse vil sikre, at der kommer proportionalitet

mellem gevinsten ved sort arbejde og straffen herfor på

købersiden, jf. analyserne i det foregående afsnit om købers

og sælgers fordeling af gevinsten ved sort arbejde.

Et forbud mod køb af sort arbejde vil virke ad tre veje: For

det første vil den samlede forøgelse af straffen for ulovlig-

heden i sig selv have en vis (dog muligvis lille) afskræk-

kende effekt. For det andet vil en køber nu ikke kunne

hævde at have været i god tro, dvs. der vil ikke være tvivl

om ydelsens ulovlige karakter. For det tredje kan selve

ulovliggørelsen tænkes at have en stigmatiseringseffekt for

købere, der måske nok gerne vil opnå en gevinst af andres

ulovligheder, men som ikke ønsker selv at bryde loven.

Samlet set er det dog tvivlsomt, om et forbud også mod køb

af sort arbejde vil have en betydelig effekt på omfanget af

sort arbejde. Opdagelsessandsynligheden ved kontant

betaling vil fortsat være meget lille, og det er tvivlsomt, om

en potentiel straf har nævneværdig betydning for resultatet.

Da de administrative omkostninger er meget begrænsede,

vil den norske løsning dog fortsat være hensigtsmæssig,

også selv om effekten skulle vise sig begrænset. Da et krav

om tredjepartsindberetning kræver større administrative

omkostninger, kan et sådant system vise sig mindre hen-

sigtsmæssigt, selv hvis det skulle have en større effekt på

omfanget af sort arbejde.

Der er en risiko for, at et forbud mod køb af sort arbejde

ikke vil have den store effekt på omfanget af sort arbejde,

f.eks. hvis køberne typisk er klar over, at arbejdet er sort, og

i øvrigt ikke har større moralske skrupler over at medvirke

til sort arbejde via et lovligt køb, end de har ved at medvirke

til sort arbejde via et ulovligt køb. Hvis gevinsterne er

begrænsede, er der en risiko for, at de overstiges af de

administrative omkostninger. De administrative omkostnin-

ger vurderes dog at være meget små: Køb over beløbs-

Effekten af et

forbud

Også en god ide,

hvis effekten kun er

begrænset

Risiko for

begrænset effekt,

men også

begrænsede

omkostninger

388

V.5 Direkte instrumenter over for sort arbejde

grænsen pålægges at skulle betale elektronisk, men det må

formodes, at flertallet af legale transaktioner over en given

bagatelgrænse i dag i forvejen betales elektronisk, dvs. der

er ikke en ekstraomkostning forbundet hermed.

Forenkling af privatpersoners småjobs for privatperso-

ner

En række bløde

tiltag

Williams og Renooy (2008) identificerer for EU-landene tre

kategorier af blødere tiltag: For det første findes forebyg-

gende tiltag, f.eks. regelforenkling. For det andet findes

tiltag, der overflytter sorte aktiviteter til hvide, f.eks. amne-

stier, og for det tredje tiltag, der sigter mod at forbedre

skattemoralen. EU-landene har over de seneste 10 år i

særlig grad anvendt forebyggende tiltag og tiltag for at

overflytte aktiviteter fra sort til hvidt, mens der i mindre

omfang har været anvendt tiltag målrettet bedre moral.

En række EU-lande har etableret systemer, der på forskellig

vis forenkler muligheden for, at små aktiviteter kan udføres

hvidt frem for sort, se Williams og Renooy (2008) for en

oversigt.

Sort arbejde i Danmark udføres typisk ved, at privatperso-

ner beskæftiger privatpersoner i småjobs.

Det er i Dan-

mark lovligt for privatpersoner at arbejde for privatpersoner,

såfremt der betales de lovpligtige skatter, og en række

administrative regler, f.eks. arbejdsmiljøregler, overholdes.

Privates småjobs for private kan være en samfunds-

økonomisk hensigtsmæssig løsning, hvis reglerne over-

holdes, og der betales skatter og afgifter. Det kan f.eks.

være mere attraktivt for en privatperson at hyre en bekendt

gartner uden egen virksomhed til lidt havearbejde frem for

at kontrahere med en virksomhed, også selvom der skal

betales skatter og afgifter af ansættelse af privatpersonen,

og formelle regler skal overholdes. Hvis der er tale om

småjobs, kan de administrative opstartsomkostninger dog

blive så store i forhold til jobbets indhold, at privat-

ansættelse i praksis umuliggøres. Et nærliggende alternativ

er i så fald, at arbejdet udføres sort.

17)

Med privatperson forstås en enkeltperson uden CVR-nummer.

Forenkling af hvide

småjobs

Privates arbejde

for private kan

være en god løsning

389

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Tvivlsom

overflytning fra

sort arbejde

Hvis de administrative omkostninger ved privates ansæt-

telse af private kan reduceres, kan det muligvis i et vist

omfang lede til en overflytning fra sort arbejde til, at privat-

personer i højere grad lovligt ansætter privatpersoner til

småjobs. Administrativ enkelhed kan f.eks. sikres ved at

definere en ny jobtype, der stiller færre formelle krav til

ansættelsesforholdet. Der vil dog fortsat være en privat-

økonomisk gevinst ved at unddrage indkomstskatten og

arbejde sort. Det kan derfor næppe forventes, at en admini-

strativt simplere ordning vil blive brugt i nævneværdigt

omfang af personer, der i forvejen arbejder sort.

Der kan derfor være et behov for at gøre ordningen mere

attraktiv, f.eks. ved en lempeligere beskatning eller omfat-

tende fravær af administrative forpligtelser. Dette skaber

imidlertid et paradoks: Jo mere attraktiv ordningen er, jo

flere af de tidligere sortarbejdende kan tænkes at ville

benytte ordningen, hvilket er gavnligt. En attraktiv ordning

vil imidlertid også lede til en overflytning af personer fra

hvid beskæftigelse. Dette vil medføre et tab af skatte-

provenu, hvis den nye jobordning er mere lempeligt beskat-

tet, eller samfundsøkonomisk tab i en anden form, hvis de

formelle krav, der jo har et samfundstjenstligt formål, ikke

opfyldes i større omfang.

I Tyskland blev der i 2002 introduceret en ny jobtype, de

såkaldte minijobs. I Tyskland er arbejdsmarkedsreglerne

betydeligt strammere end i Danmark, hvorfor virksom-

hederne er mere tilbageholdende med ansættelser. Der er en

overgrænse for, hvor meget en person i minijob må tjene,

men reglerne er mere fleksible, hvilket skal gøre virksom-

hederne mere tilbøjelige til at foretage ansættelser. Analyser

tyder dog på, at hovedparten af de beskæftigede inden for

denne jobkategori er flyttet fra hvid beskæftigelse, jf.

Schneider (2007). Det betyder, at effekten på den sorte

beskæftigelse er begrænset.

De formelle krav til et ansættelsesforhold leder formentlig

til, at privatpersoners ansættelse af private “tvinges” til at

blive udført sort, hvilket giver et samfundsøkonomisk tab.

En attraktiv ordning, der modvirker dette, er imidlertid også

attraktiv for beskæftigede i virksomheder. Konsekvensen af

En attraktiv

ordning overflytter

også fra hvid

beskæftigelse

Minijobs i

Tyskland

Næppe muligt at

opfinde en

hensigtsmæssig

ordning

390

V.5 Direkte instrumenter over for sort arbejde

en sådan attraktiv ordning kan være en overflytning fra

beskæftigede i virksomheder til ordningen, der leder til et

endnu større tab, f.eks. i form af mistede skatteindtægter.

Er vennetjenester sort arbejde?

Er det “rimeligt” at

gensidige

vennetjenester er

skattepligtige

Hvis to naboer hjælper hinanden med at bygge deres to

carporte, er der i princippet tale om arbejde, der er skatte-

pligtigt, jf. afsnit V.1. Hvis de derimod bygger hver deres

carport, skal de ikke betale skat af deres eget tidsforbrug.

Mange vil dog formentlig mene, at denne forskel er urime-

lig. Yderligere er det givetvis kun i særdeles begrænset

omfang, at denne type vennetjenester rent faktisk selv-

angives, og at der svares indkomstskat heraf. Det kan være

problematisk at have en lovgivning, der ikke er i overens-

stemmelse med befolkningens generelle opfattelse af ret og

rimeligt, da det kan skabe en modvilje mod skattesystemet

generelt og derved reducere den frivillige understøttelse af

systemet, jf. Williams mfl. (2008). Da der omvendt ikke er

nogen fordele i form af nævneværdige skatteindtægter, kan

det være en samfundsøkonomisk fordel at tillade, at visse

former for vennetjenester udføres, uden at der skal betales

indkomstskat. Rockwoolfondens analyser viser, at det i

2009 var godt 15 pct. af befolkningen, der udførte sort

arbejde mod kontant betaling, og godt 20 pct. af befolknin-

gen, der udvekslede gensidige vennetjenester. jf. Hvidtfeldt

mfl. (2010).

Det kan være problematisk at tillade vennetjenester ube-

grænset, da en række ydelser, der alternativt ville blive

udført hvidt af aktørerne, vil blive defineret som venne-

tjenester, hvorved skatteindtægterne vil reduceres. En mulig

afgrænsning, der modvirker dette, kan være en restriktion på

betalingsformen. En mulighed er at definere en venne-

tjeneste som en tjeneste, hvor betalingen finder sted i form

af en gentjeneste direkte til den person, der har ydet tjene-

sten. Det vil sige, betalingen kan ikke finde sted i form af

pekuniær betaling eller i form af naturalier. En lignende

definition af sort arbejde anvendes i Sverige og i Tyskland,

jf. Hvidtfeldt mfl. (2010).

Betaling i form af

gentjenester

391

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Afgrænsning til

reelle

vennetjenester i

begrænset omfang

Med denne definition afgrænses ydelserne til at være reelle

vennetjenester, hvilket næppe kan siges at være tilfældet for

ydelser, hvor der betales pekuniært. Selv reelle venne-

tjenester kan dog antage et problematisk omfang, f.eks. hvis

en tømrer bygger en carport for vvs’eren, der til gengæld

laver rørarbejdet til tømrerens badeværelse. For sådanne

større ydelser er det en reel mulighed, at de alternativt ville

være blevet udført hvidt, dvs. staten vil lide et provenutab.

For at imødegå denne mulighed kan en løsning være at

anvende en beløbsgrænse enten for en persons årlige ud-

veksling af vennetjenester eller omfanget af en enkelt

tjeneste.

Opsummering

Overgrænse for

straffens størrelse

En højere potentiel straf har en direkte indvirkning på

afkastet af at begå en ulovlighed. Hvis der er tale om en

bødestraf, kan det også være et instrument med meget lave

omkostninger eller endog en nettoindtægt. I princippet kan

en høj straf kombineret med begrænset håndhævelsesindsats

således være en omkostningseffektiv måde at reducere

skattesnyd og sort arbejde. Den internationale litteratur

leverer i midlertidig ikke overbevisende empirisk evidens

for, at højere straffe i praksis er et effektivt instrument. Det

er yderligere et grundfæstet princip i den danske lovgivning,

at der bør være en vis proportionalitet mellem forbrydelsens

størrelse og den potentielle straf. Det indebærer en øvre

grænse for, hvor høj straffen for en given forbrydelse kan

være.

Et forbud mod køb af sort arbejde kombineret med en straf

af rimelig størrelse vil sikre, at der kommer proportionalitet

mellem gevinsten ved sort arbejde og straffen herfor på

købersiden, jf. analyserne i det foregående afsnit om købers

og sælgers fordeling af gevinsten ved sort arbejde. Et forbud

mod køb af sort arbejde vil for det første øge den samlede

straf for ulovligheden og derved i sig selv eventuelt kunne

have en vis afskrækkende effekt. For det andet vil en køber

af sort arbejde nu ikke kunne hævde at have været i god tro,

dvs. der vil ikke være tvivl om ydelsens ulovlige karakter.

For det tredje kan selve ulovliggørelsen tænkes at have en

stigmatiseringseffekt for købere, der måske nok gerne vil

Forbud mod køb af

sort arbejde

392

V.6 Beskatning og sort arbejde

opnå en gevinst af andres ulovligheder, men som ikke

ønsker selv at bryde loven. Det er dog tvivlsomt, om et

forbud vil have en betydelig effekt på omfanget af sort

arbejde, da opdagelsessandsynligheden ved kontant betaling

fortsat vil være meget lille. Da de administrative omkost-

ninger er begrænsede, vil den norske løsning dog fortsat

være hensigtsmæssig. Et forbud mod sort arbejde med krav

om elektronisk betaling vil kunne effektiviseres yderligere,

ved at Skat får fri adgang til at kontrollere bevægelser på

skatteydernes konti.

Privatpersoners

ansættelse af

privatpersoner

En væsentlig del af det sorte arbejde i Danmark udføres som

privatpersoners ansættelse af privatpersoner. Denne form

for ansættelse presses i et vist omfang over i den uformelle

sektor pga. krav om overholdelse af formelle regler. Det kan

dog være svært at skabe en ordning, der på den ene side i

væsentligt omfang flytter privatpersoners ansættelse af

privatpersoner fra sort beskæftigelse til en sådan ordning

uden samtidig at skabe en væsentlig overflytning fra hvid

beskæftigelse til ordningen, og derved få et samfunds-

økonomisk tab.

En skattelovgivning i overensstemmelse med befolkningens

opfattelse af “ret og rimeligt” kan forbedre skattemoralen.

Med dette udgangspunkt kan der argumenteres for at venne-

tjenester, der “betales” med gentjenester i et vist begrænset

omfang, ikke bør være skattepligtige. På den anden side kan

der også være små omkostninger, f.eks. i form af et prove-

nutab. Den samfundsøkonomiske gevinst ved at lovliggøre

vennetjenester kan være begrænset, hvorfor selv en begræn-

set samfundsøkonomisk omkostning kan gøre muligheden

mindre attraktiv. Det kan således ikke entydigt fastslås, at

en lovliggørelse af vennetjenester vil være hensigtsmæssig.

Vennetjenester

V.6 Beskatning og sort arbejde

Beskatning er

incitament for

skattesnyd

Beskatning reducerer den effektive arbejdsindkomst og kan

øge den opkrævede pris for en times arbejde, ligesom

forbrugsskatter som momsen virker fordyrende for forbru-

gerne. Der er således et økonomisk incitament for folk til at

forsøge at undgå beskatning ved at arbejde sort eller på

393

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

anden måde at snyde i skat. I dette afsnit ses der derfor på,

hvilken betydning generelle skattelettelser har for omfanget

af sort arbejde, og litteraturen om effekten af selektive

skattelettelser og subsidier gennemgås. Dette danner bag-

grund for de efterfølgende to afsnit. I afsnit V.7 evalueres

effekten af hjemmeserviceordningen på husholdningers køb

af hjemmeserviceydelser og på omfanget af sort arbejde,

mens afsnit V.8 ser på de mulige makroeffekter af at subsi-

diere arbejdskraft inden for håndværks- og hjemme-

serviceydelser.

Generelle skattelettelser

Usikker

sammenhæng

mellem skat og sort

arbejde

I en teoretisk ramme er der ingen entydig effekt af skatten

på sort arbejde eller skattesnyd generelt, jf. afsnit IV.2 i det

forrige kapitel. Hvis bøden for skattesnyd afhænger af den

unddragne skat, som det f.eks. er tilfældet i Danmark, og

ikke af den unddragne indkomst, så vil skatten typisk ikke

have betydning for skattesnyd, derunder sort arbejde. Til-

svarende finder forskellige studier både positive og ingen

sammenhæng mellem det generelle skattetryk og forekom-

sten af sort arbejde, jf. gennemgangen i Feld og Schneider

(2010).

En positiv sammenhæng mellem generelt skatteniveau og

forekomsten af sort arbejde er under alle omstændigheder

ikke tilstrækkelig til, at en reduktion af det generelle skatte-

niveau er et hensigtsmæssigt instrument at tage i anvendelse

over for sort arbejde. Det må som minimum kræves, at

provenuforøgelsen overstiger omkostningen ved at anvende

instrumentet. En generel skattelettelse vil lede til et tab af

skatteprovenu fra alle de aktiviteter, der i forvejen var

hvide. Skattegevinsten, ved at sort arbejde som følge af den

generelle skattelettelse vil blive udført hvidt, må overstige

dette tab.

En konkret analyse for Danmark viser, at der er en meget

lav effekt fra en ændring af den sorte timeløn til udbud af

sort arbejde, mens effekten fra den hvide løn efter skat på

omfanget af sort arbejde er noget større, jf. Frederiksen mfl.

(2005). Dette antyder, at en generel reduktion af indkomst-

skatten kan være et virksomt instrument over for sort arbej-

Provenugevinst

skal overstige

omkostning

Utilstrækkelig

effekt på sort

arbejde af lempet

indkomstskat

394

V.6 Beskatning og sort arbejde

de. En simulering af effekterne i analysen viser dog, at

reducerede indkomstskatter kan mindske det sorte arbejds-

udbud, men at den absolutte effekt er meget begrænset, da

det sorte arbejdsudbud er af begrænset absolut størrelse.

Dette betyder, at der kun kan forventes en begrænset øget

skatteindtægt fra overflytning af arbejde fra det sorte til det

hvide marked. Med meget stor sandsynlighed vil over-

flytningen ikke kompensere for tabet af skatteindtægter fra

den lavere beskatning af i forvejen hvidt arbejde. Dette

anskueliggøres yderligere med regnestykket i boks V.4.

Lavere

indkomstskat kan

have andre fordele

Det kan således ikke forventes, at effekter via et reduceret

sort arbejdsudbud bidrager afgørende til de potentielt gavn-

lige effekter af generelt lavere indkomstskatter. En redukti-

on af indkomstskatten kan dog være hensigtsmæssig, hvis

målet er en generel forhøjelse af den skattepligtige indkomst

fra sort og hvidt arbejdsudbud.

395

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks V.4

Effekten af generelle skattelettelser på sort arbejde

For at illustrere effekten af en generel skattelettelse på sort arbejde ses der på en

reduktion af momssatsen. Da langt de fleste betaler bundskat, må det forventes, at

en reduktion af bundskatten vil virke på samme måde som en momsreduktion, jf.

De Økonomiske Råd (2008).

Med en samlet momsindbetaling i 2009 på 168 mia. kr. vil en momsreduktion på

1 pct.point efterlade et finansieringsbehov på godt 6 mia. kr. Med et samlet skat-

tesnyd fra sort arbejde på knap 37 mia. kr., jf. afsnit V.2, er det således nød-

vendigt, at knap 20 pct. af det sorte arbejde overflyttes til hvidt arbejde, hvis de

tabte skatteindtægter skal kunne finansieres. Dette kan omregnes til et krav om, at

elasticiteten i sort arbejde ved en ændring i prisen på hvidt arbejde skulle være

numerisk større end -20, hvilket kan sammenlignes med elasticiteten på -0,5 esti-

meret af Frederiksen mfl. (2005). Selv om der er en betragtelig usikkerhed i så-

danne estimationer, må det anses for helt urealistisk, at elasticiteten kan være -20.

Det kan derfor med stor sandsynlighed udelukkes, at effekten via sort arbejde kan

gøre en reduceret moms/bundskat selvfinansierende. Det betyder, at det alt andet

lige vil være forbundet med en nettoudgift, hvis omfanget af sort arbejde skal

nedbringes ved generelle skattelettelser, og at disse altså ikke kan betragtes som

omkostningseffektive instrumenter.

Selektive skattelettelser

En differentieret

beskatning kan

være velfærds-

forbedrende

Beskatning har især en høj adfærdseffekt på aktiviteter, som

let kan flyttes over på det sorte marked eller til hjemme-

produktion, dvs. gør-det-selv. Derfor har målrettede skatte-

lettelser til aktiviteter med høje substitutionsmuligheder til

sort arbejde og hjemmeproduktion fået meget opmærksom-

hed i den akademiske litteratur.

Ved en optimal differenti-

eret beskatning af indkomst kan det vises, at en differentie-

ring af de indirekte skatter kan være velfærdsforbedrende,

hvis goder med en høj substitution til hjemmeproduktion

beskattes lavt, og goder med en lav substitution beskattes

højt.

En differentieret beskatning kan dermed modvirke, at

18)

19)

Se f.eks. gennemgangen i Sørensen (2010).

Dette resultatet følger af en lang række teoretiske bidrag i

litteraturen, jf. f.eks. Christiansen (1984) og Sandmo (1990), og

er empirisk fulgt op af bl.a. Kleven (2004), Sørensen (1996) og

Sørensen (1997) på danske data.

396

V.6 Beskatning og sort arbejde

der som følge af indkomstbeskatningen allokeres for meget

tid til fritid og hjemmeproduktion.

Omkostninger ved

selektive

skattelettelser

Mens der på et teoretisk plan således er argumenter for

selektive skattelettelser, tager de teoretiske bidrag ikke

højde for, at selektive skattelettelser også kan medføre

samfundsøkonomiske omkostninger. Skattelettelser til

bestemte varer eller ydelser kan foranledige personer til

(ulovligt) at omfakturere varer og ydelser, så de uretmæssigt

omfattes af ordningen. Derudover vil differentierende

ordninger øge administrationsomkostningerne sammenlig-

net med generelle beskatningsordninger. I en samlet sam-

fundsøkonomisk bedømmelse af selektive skattelettelser

skal der tages højde for denne type af omkostninger.

De anførte argumenter for selektive skattelettelser har ledt

til, at der i en række lande er eller har været ordninger, hvor

visse typer af ydelser er blevet beskattet lempeligere end det

generelle beskatningsniveau, jf. Statens Offentliga

Utredningar (2008). Ordningerne varierer i deres dækning

af diverse husholdnings- og håndværksydelser, og med

hensyn til om støtten gives som tilskud eller lempet beskat-

ning. Nedenfor ses der nærmere på nogle danske og svenske

ordninger af denne art.

I Danmark blev hjemmeserviceordningen indført som en

selektiv skattelettelse i 1994 og gjort permanent i 1997.

Formål med ordningen var, at give mere velfærd til børne-

familier og ældre, at reducere gør-det-selv arbejde og sort

arbejde samt at forbedre beskæftigelsesmulighederne for

kortuddannede. Ordningen omfattede fra starten rengøring,

havearbejde, vinduespolering og nogle få andre tjenester til

private hjem, hvor alle ydelser kunne få et tilskud på ca. 60

pct. af den fakturerede pris, jf. tabel V.7.

Det samlede

tilskud inden for hjemmeserviceordningen steg fra knap 100

mio. kr. i 1994 til over 600 mio. kr. i 1999, jf.

Erhvervsministeriet (2001). Efter år 2000 blev ordningen

gradvis indsnævret og er siden 2004 begrænset til rengøring

Udbredt brug af

selektive

skattelettelser

inden for EU

Hjemmeservice-

ordningen i

Danmark

20)

Tilskuddet blev givet til arbejdede timer i perioden 1994-1996 og

ændret til et tilskud til den fakturerede pris fra 1997.

397

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

i husholdninger, hvor mindst en person er folke- eller før-

tidspensionist.

Tilskud til

boligforbedringer

kan have reduceret

sort arbejde

Mens hjemmeserviceordningen i høj grad havde et struktu-

relt sigte, har selektive skattelettelser/tilskudsordninger i

Danmark også været anvendt i konjunkturøjemed. Fra 1991

til 1995 kunne husholdninger således modtage et tilskud til

at dække løn og profit for håndværksarbejder i forbindelse

med boligforbedringer. Tilskudsordningen blev afviklet i

takt med, at den økonomiske situation i Danmark forbedre-

des, men det vurderes, at den kan have bidraget til at redu-

cere omfanget af sort arbejde, jf. Mogensen mfl. (1995).

Tabel V.7

Omfang af hjemmeserviceordningen og tilskudssatser

1994

- 1997- 2000- 2002- 2004- 2010-

---------------------- pct. ----------------------

−

A Rengøring

Indkøb af dagligvarer

Madlavning og opvask

B Vask, strygning og rep. af tøj

Andet alm. husholdningsarbejde

Afhentning af børn fra daginst.

C Havearbejde

Sneryd.,fejn. og rensn. af tagrender

D Vinduespudsning

Ned- og udpakning af flyttegods

Luftning af husdyr

a) Ordningen introduceredes i 1994 med et tilskud på 65 kr. pr. time, som blev hævet til 85 kr. pr.

time allerede i sommeren 1994. Sidstnævnte svarede ca. til et tilskud på 60 pct., jf. Konnerup mfl.

(2001).

398

V.6 Beskatning og sort arbejde

Renoveringspuljen

gav tilskud til

istandsættelse

Et nyligt eksempel på en selektiv tilskudsordning med et

konjunkturudlignende sigte er den såkaldte renoverings-

pulje, der i 2009 blev oprettet som en del af en midlertidig,

ekspansiv finanspolitik. Husholdninger, der ønskede at få

istandsat huset, kunne opnå et tilskud på 40 pct. af lønudgif-

ten afholdt i forbindelse med arbejdet og 20 pct. på energi-

besparende materialer, jf. Erhvervs- og byggestyrelsen

(2009).

Der var en samlet overgrænse på renoverings-

puljen på 1,5 mia. kr. Erhvervs- og Byggestyrelsen vurde-

rer, at den direkte beskæftigelseseffekt af puljen var ca.

9.000 personer i tredje og fjerde kvartal af 2009, hvor de

fleste af opgaverne blev udført.

Da der var tale om en midlertidig ordning, må det forventes,

at en række opgaver er blevet flyttet frem, så der kunne

opnås et tilskud. Dette har været en ønskværdig effekt af

puljen, der havde som hovedformål midlertidigt at stimulere

økonomien. Det betyder dog også, at der ikke vil kunne

forventes en permanent beskæftigelseseffekt af denne

størrelsesorden, da efterspørgslen efterfølgende må forven-

tes at være mindre, end hvis puljen ikke havde været der.

Den midlertidige karakter af ordningen betød, at strukturen i

økonomien ikke kunne nå at tilpasse sig, så der f.eks. ikke

blev grundlagt nye virksomheder for at tilfredsstille al

efterspørgsel. Hertil kommer, at puljen blev introduceret

under en dyb lavkonjunktur, dvs. på et tidspunkt, hvor

mange husholdninger næppe har været særligt tilbøjelige til

at foretage større investeringer.

Erhvervs- og byggestyrelsen (2009) beregner, at den gen-

nemsnitlige beskæftigelseseffekt fra 1. kvartal 2009 til 2.

kvartal 2010 er på 1.700 personer. Da hovedparten af de

fremrykkede og udskudte projekter må formodes alternativt

at ville have fundet sted i denne periode, må de forventes at

være indeholdt i de 1.700 personer, der således må betragtes

som en indikation af kortsigtseffekten af renoveringspuljen,

efter at der er blevet justeret for fremrykning og udskydelse

af projekter. Hvis ordningen blev gjort permanent, kan en

sådan efterspørgselsdrevet effekt dog ikke på lang sigt

Begrænsende

effekter for

ordningen

Begrænset

beskæftigelses-

stigning

21)

Både for udgifter til løn og energibesparende materialer var der

en overgrænse for den enkelte husholdnings tilskud.

399

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

forventes at lede til en permanent beskæftigelsesstigning.

De 9.000 personer nævnt ovenfor er den direkte beskæf-

tigelseseffekt i de to centrale kvartaler, og inkluderer altså i

modsætning til de 1.700 ikke beskæftigelsesnedgangen i de

foregående og efterfølgende kvartaler som følge af ud-

skydelse og fremrykning af projekter.

Svenske tilskud til

hjemmeservice og

håndværksarbejde

I Sverige er der erfaringer med subsidiering af to typer af

ydelser i husholdninger. Det er hjemmeserviceydelser (RUT

– Rengöring, Underhåll och Tvätt) og håndværksarbejde

(ROT – reparation og underhåll, ombyggnad og tillbyg-

gnad). RUT-fradraget, der har eksisteret siden 2007, inde-

bærer et subsidium på 50 pct. af arbejdslønnen, se f.eks.

Statens Offentliga Utredningar (2008) eller Företagana

(2010). Ordningen omfatter ydelser som rengøring, tøjvask,

madlavning, havearbejde, snerydning, børnepasning og

omsorg i øvrigt. Subsidiet udbetales i praksis ved, at mod-

tageren af ydelsen kun betaler halvdelen af arbejdslønnen,

der er medgået til ydelsen, mens sælgeren af ydelsen rekvi-

rerer resten hos de svenske skattemyndigheder, se f.eks.

Skatteverket (2009). I 2009 indførtes på tilsvarende vilkår et

ROT-fradrag, der omfatter reparationer, vedligeholdelse og

tilbygninger til ejerboliger og sommerhuse. Fradraget

omfatter ikke f.eks. forsikringsarbejde eller arbejde, som

ejeren selv udfører. Subsidiet udbetales, hvis det er en

virksomhed, der udfører opgaven, eller hvis der er tale om

en privat ansættelse af en person.

Der er dog visse begrænsninger for udbetalingen af sub-

sidiet. Den enkelte person kan maksimalt opnå et subsidium

på 50.000 svenske kroner pr. år. Ejere af flere boliger kan

ikke få flere fradrag, men hver medejer af samme bolig kan

opnå det maksimale subsidium. Subsidiet er udformet som

et fradrag fra indkomstskatten, dvs. subsidiet kan ikke

overstige betalingen af indkomstskat. Subsidiet udbetales

kun til private husholdninger, dvs. hvis f.eks. en udlejer af

feriehuse kontraherer med et selskab om rengøring og

vedligeholdelse af feriehusene, udløser dette ikke noget

subsidium.

Flere

begrænsninger

400

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

Endnu ikke ex post

evalueringer …

Da ordningen er relativt ny, er der endnu ikke foretaget ex-

post evalueringer af uafhængige instanser.

Afsnit V.8

præsenterer en række simuleringer af selektive skatte-

lettelser i stil med den svenske ordning i en dansk kontekst.

Statistiska Centralbyrån (2010) opgør, at nyinvesteringer i

enfamiliehuse, der ikke er omfattet af ROT-ordningen, steg

med 5 pct. i tredje kvartal af 2010 sammenlignet med sam-

me periode året inden. Til sammenligning steg omfanget af

ombygningsinvesteringer i enfamiliehuse, der er omfattet af

ROT-ordningen, i samme periode med 54 pct. Statistika

Centralbyrån vurderer, at ROT-fradraget har bidraget til den

kraftigere stigning i ombygningsinvesteringer sammenlignet

med nynvesteringer.

Opsummering

Generelle

skattelettelser ikke

effektive mod sort

arbejde

Selektive

skattelettelser bør

holdes op imod

omkostninger

Hverken teoretiske eller empiriske resultater tyder på, at

generelle skattelettelser er et effektivt instrument mod sort

arbejde. Generelle skattelettelser kan dog af andre grunde

være hensigtsmæssige.

Beskatning medfører, at der udføres mindre af den beskat-

tede aktivitet på det hvide marked. Aktiviteter, som let kan

flyttes fra det hvide til det sorte marked eller til gør-det-selv

arbejde, bør derfor i princippet beskattes lavere. En lavere

beskatning må dog holdes op imod omkostninger fra ulovlig

omfakturering af ydelser og fra administration.

… dog tegn på

aktivitetseffekt

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

Hjemmeserviceordningen er et eksempel på en selektiv

skattelettelse eller subsidiering, hvor nogle brancher kan få

et tilskud, når de udfører arbejde for private husholdninger,

jf. gennemgangen i forrige afsnit. Ordningen havde bl.a. til

formål at reducere sort arbejde ved at sænke efter-skat-

prisen på hvide ydelser, f.eks. rengøring. På denne baggrund

analyseres i det følgende hjemmeserviceordningens effek-

22)

Ordningen indgik imidlertid i den svenske valgkamp i 2010, og

der findes en række partsindlæg, som dog bør tages med et gran

salt.

401

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

ter, først generelt på efterspørgslen efter ydelser af denne

type, og sidenhen på omfanget af sort arbejde. Det vises, at

indførelsen af ordningen havde kraftige positive effekter på

husholdningers (hvide) køb af de inkluderede ydelser, men

at der ikke kan spores nogen effekt på omfanget af sort

arbejde inden for de berørte brancher.

Efterspørgselseffekter af hjemmeserviceordningen

Husholdningerne kan med tilskuddene til hjemmeservice

imødese en lavere pris for ydelserne. I det følgende ses der

på, om hjemmeservicetilskuddene har haft en mærkbar

effekt på efterspørgslen efter hjemmeserviceydelser. Analy-

ser udføres ved at sammenligne udviklingen i husholdnin-

gers køb i brancher med og uden tilskud. En sådan analyse

kan belyse ordningens overordnede effekter, som ud over et

formindsket omfang af sort arbejde også kan forventes at

stamme fra bl.a. mindre gør-det-selv arbejde.

Forbrugere vinder

mest ved

tilskudsordning

Det antages i analysen, at tilskuddet giver sig udslag i et

tilsvarende fald i forbrugerprisen. Med de lave startomkost-

ninger og manglende formelle kvalifikationskrav i hjemme-

servicebrancherne er det plausibelt, at der er en høj grad af

konkurrence på markedet for hjemmeserviceydelser.

Den

langsigtede udbudskurve for hjemmeservice kan derfor

forventes at være forholdsvis flad, og størstedelen af gevin-

sten ved tilskuddet vil som følge heraf tilfalde forbrugerne.

Effekten af tilskud på prisen for hjemmeserviceydelser har

vist store udsving fra 1994 og frem, jf. figur V.5.

Ind-

førelsen af hjemmeserviceordningen i 1994 medførte et fald

Store udsving i

marginale priser

23)

Dette understøttes også af, at der er et stort antal en-mands-

virksomheder inden for hjemmeservice, og at de nominelle pris-

stigninger for hjemmeservice i perioden 1997-2000 var lavere

end prisstigningerne for andre tjenesteydelser, såsom frisørydel-

ser, jf. Konnerup mfl. (2001).

Der fokuseres her på rengøring, havearbejde og vinduespolering,

da det er de eneste hjemmeserviceydelser, der er defineret dæk-

kende brancher for.

24)

402

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

på 60 pct. i den effektive pris for hjemmeservice.

Efter-

følgende nedjusteringer af tilskuddet medførte siden hen

stigninger i de effektive priser for de viste ydelsestyper.

Tilskuddene til havearbejde og vinduespolering afskaffedes

endeligt i 2002, mens tilskuddet til rengøring videreførtes

på 40 pct. og reduceredes til 30 pct. fra 2010. I år 2004 blev

ordningen begrænset til kun at gælde for husstande med

mindst en folke- eller førtidspensionist. Derved steg den

effektive pris for rengøringsydelser til det oprindelige

niveau (uden tilskud) for den største del af befolkningen.

Figur V.5

Relativ pris

1.4

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

1994

Effekt af tilskud på relativ forbrugerpris

Havearbejde

Rengøring

Vinduespolering

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Anm.: Den relative forbrugerpris angiver forholdet mellem pris med

tilskud og pris uden tilskud.

Kilde: Egne beregninger.

Analyse ved

sammenligning af

udviklingen

Analysen af hjemmeserviceordningens effekt på efter-

spørgslen efter hjemmeserviceydelser foretages ved at

sammenligne udviklingen i forbruget af (hvide) ydelser

berørt af ordningen med udviklingen i forbruget af sammen-

lignelige ydelser, som ikke er berørt af ordningen.

25)

Tilskuddet på 85 kr. pr. time ved indførelsen af hjemmeservice-

ordningen svarede ca. til en tilskudsprocent på 60, jf. Konnerup

mfl. (2001).

Hjemmeservicetilskuddet gives til virksomhederne, så hushold-

ningerne betaler kun nettobeløbet. Til beregningerne er serierne

26)

403

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Stor effekt på køb

af vinduespolering

I en første delanalyse holdes husholdningers udgifter til

vinduespolering op imod en kontrolserie for husholdningers

udgifter til restaurantbesøg. Denne kontrolserie er valgt ud

fra en antagelse om, at disse to typer af udgifter ville have

udviklet sig ens i fravær af ordningen. En inspektion af de

to serier viser, at indførelsen af hjemmeserviceordningen

især efter permanentgørelsen i 1997 havde en markant

effekt på efterspørgslen efter vinduespolering, jf. figur V.6.

De to seriers sammenlignelighed i fravær af tilskudsændrin-

ger bekræftes af det parallelle forløb efter år 2000, hvor

tilskuddet til vinduespolering ophørte. Den grafiske inspek-

tion bekræftes og detaljeres af elasticitetsberegninger, jf.

boks V.5.

Figur V.6

2007=100

300

250

200

150

100

1994

Husholdningers udgifter til vinduespolering

og restaurationsbesøg

Vinduespolering

Restaurationsbesøg

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Anm.: Serierne er i løbende priser.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

for husholdningers køb af hjemmeserviceydelser derfor korrigeret

op til et bruttoniveau.

404

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

Boks V.5

Effektberegning ved brug af elasticiteter

Efterspørgselseffekter af hjemmeserviceordningen kan også vurderes ved hjælp af

egenpriselasticiteter, hvor den procentuelle ændring i den effektive pris som følge

af tilskuddet holdes op imod den målte effekt på husholdningernes køb af ydel-

serne. Når denne effekt sammenholdes med udviklingen af både pris og mængde

for en kontrolserie, kan effekten yderligere renses for en fælles trend, jf. Feldstein

(1995). Den målte elasticitet afspejler dermed under passende antagelser kun

idiosynkratiske faktorer for effekten af den effektive marginalpris for efterspørgs-

len og er dermed en formaliseret bedømmelse af den i teksten præsenterede grafi-

ske inspektion af serierne.

Når

angiver efterspørgsel efter ydelser omfattet af hjemmeserviceordningen

angiver efterspørgsel efter en kontrolgruppe af ydelser, kan forskellen i den

procentuelle ændring over tid beregnes mellem grupperne. Det samme kan gøres

for de marginale priser,

, for de to grupper. En efterspørgselselasticitet for

hjemmeserviceydelserne kan dermed beregnes som

−

hvor f.eks.

ΔD

betegner ændringen fra forrige til løbende periode i udgifter til

den støttede ydelse.

Ved denne beregning findes det, at faldet i den marginale pris for vinduespolering

på 40 pct. ved indførelse af ordningen fulgtes af en over 200 pct. stigning i hus-

holdningers køb af vinduespolering. Sammenholdt med den samtidige udvikling

for restaurantbesøg giver dette en elasticitet for husholdningers forbrug af vindu-

espolering med hensyn til den marginale pris af ydelsen på -3,75.

For efter-

spørgslen efter havearbejde beregnes en egenpriselasticitet på -1.05 for introduk-

tionen af tilskud til havearbejde, når udviklingen holdes op imod en serie for køb

af møbler, gulvtæpper mv. Faldet i efterspørgslen efter (hvidt) havearbejde efter

afskaffelsen af tilskuddet til havearbejde i 2002 svarer til en elasticitet på -0,71.

Den præsenterede elasticitet er gennemsnittet over effekten fra 1993 til 1994 og fra 1993 til

1995.

Gennemsnittet over effekterne fra 2001 til 2002 og fra 2001 til 2003.

405

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Mindre effekt på

efterspørgsel efter

havearbejde

De viste efterspørgselseffekter af hjemmeserviceordningen

bekræftes også af en analyse af husholdningernes efter-

spørgsel efter markedsudbudt havearbejde, som kunne

modtage tilskud fra 1994 frem til 2002. Udviklingen for køb

af havearbejde holdes op imod køb af møbler, gulvtæpper

mv. Sammenligneligheden bekræftes af, at serierne følges

ad i perioden 2002-2006, jf. figur V.7. Ved indførelse af

tilskuddet i 1994 ses en lille stigning, som er højere end for

kontrolserien. Med den faste etablering af ordningen og et

udbredt kendskab til denne steg efterspørgslen efter have-

arbejde med hjemmeservicetilskud efter 1997 betydeligt

mere end kontrolserien. Efter afskaffelsen af tilskuddet til

havearbejde i 2002 kan der så igen observeres et fald i

efterspørgslen efter (hvidt) havearbejde.

Figur V.7

2006=100

140

120

100

1994

Husholdningers udgifter til havearbejde og

køb af møbler mv.

Køb af møbler mv.

Havearbejde

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Anm.: Serierne er i løbende priser. En observation for havearbejde for år

2007 er fjernet pga. en datateknisk korrektion i de bagved-

liggende data.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

406

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

Samlet set effekt på

efterspørgsel

De præsenterede analyser bekræftes af kvalitativt lignende

resultater for husholdningers køb af rengøringsydelser

sammenholdt med køb af restaurationsydelser. Samlet set

viser analyserne, at husholdningerne har øget og mindsket

deres køb af hjemmeserviceydelser på det hvide marked i

takt med at tilskuddet henholdsvis blev indført og afskaffet.

Denne effekt kan dog ikke umiddelbart oversættes til, at

ordningen har forbedret skattesystemet som helhed. For at

kunne vurdere dette bør der også tages højde for, at selve

tilskuddet er en offentlig udgift, og at selektive ordninger

som denne medfører store administrative omkostninger.

Effekten af hjemmeserviceordningen på husholdningernes

efterspørgsel efter tilskudsberettigede ydelser kan ikke

direkte fortolkes som, at ordningen har reduceret omfanget

af sort arbejde, da de efterspurgte ydelser både kan erstatte

gør-det-selv arbejde og tidligere ikke udførte opgaver. Af

denne grund ses der i det følgende nærmere på den speci-

fikke effekt af hjemmeserviceordningen på omfanget af sort

arbejde.

Effekten af hjemmeserviceordningen på sort arbejde

Mindsker

hjemmeservice-

tilskud sort

arbejde?

Hjemmeserviceordningen blev indført med et udtalt sigte

om at reducere omfanget af sort arbejde i Danmark ved at

reducere den effektive beskatning af de omfattede hjemme-

serviceydelser. En spørgeskemaundersøgelse blandt for-

brugere af hjemmeserviceydelser tyder på en vis effekt, da

den hvide rengøring foretaget med tilskud i 10 pct. af tilfæl-

dene erstattede tidligere sort rengøring, jf. Konnerup mfl.

(2001). I det følgende analyseres hjemmeserviceordningens

effekt på omfanget af sort arbejde i de tilskudsberettigede

brancher nærmere ved brug af forskellige metoder og detal-

jeringsgrader. Udgangspunktet for analysen er, at det skal

måles, om der er mindre sort arbejde for aktiviteter, som

kan få hjemmeservicetilskud, end for andre aktiviteter.

Analysen foretages ved brug af spørgeskemadata for sort

arbejde indsamlet af Rockwool Fondens Forskningsenhed i

perioden 1994 til og 2009, kombineret med registerdata, jf.

boks V.3 i afsnit V.3. Analyserne gennemføres med de ca.

23.700 observationer, som er koblet med registerdata, da

407

Omkostninger skal

også vurderes

Effekt ikke

nødvendigvis fra

sort arbejde

Analyse

kombinerer

spørgeskema- og

registerdata

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

analysen kræver informationer om personernes (formelle)

beskæftigelsesbranche.

Ingen overordnet

effekt på sort

arbejde

Over hele det betragtede tidsrum 1996-2009 har ca. 22 pct.

af den danske befolkning arbejdet sort inden for de seneste

tolv måneder, jf. tabel V.8. Til en første analyse af, om

tilskud til hjemmeservice har reduceret forekomsten af sort

arbejde, opdeles dataene efter perioder inden for hjemme-

serviceordningen, dvs. tidsintervaller, hvor der ikke skete

ændringer i ordningen, jf. også tabel V.7 i afsnit V.6. I

starten af ordningen, frem til 1999, omfattede hjemme-

serviceordningen det største antal brancher og gav de høje-

ste tilskudssatser. En eventuel effekt på sort arbejde må

derfor forventes at komme til udtryk her. De efterfølgende

begrænsninger af ordningen, reduktionerne af tilskuddene

og især fokuseringen på pensionister fra 2004 må derimod

forventes at have reduceret den potentielle effekt på sort

arbejde betragteligt. Andelen med sort arbejde har varieret

fra godt 19 pct. i perioden 2004-2009 til næsten 29 pct. af

befolkningen i perioden 2002-2003. Forekomsten af sort

arbejde var dog høj i perioden med høje tilskud og mange

tilskudsberettigede ydelser, sammenlignet med senere

perioder. På dette overordnede plan kan der således ikke

konstateres nogen effekt fra hjemmeservicetilskuddene på

sort arbejde.

408

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

Forekomst af sort arbejde efter hovedbeskæftigelsesbrancher

1994-96 1997-99 2000-02 2002-03 2004-09 I alt Observ.

---------------------------- Pct. ---------------------------- - Antal -

Rengøring

167

Indkøb

227

Madlavn. og opvask

142

Afhentning af børn

152

Havearbejde

100

Håndværksydelser

620

Øvrige brancher

21 21.357

I alt

22 22.729

Anm.: Forekomsten angiver andelen af personer, som har arbejdet sort inden for de seneste tolv

måneder, set fra den enkelte spørgeskemaundersøgelse. Undersøgelserne er tilordnet den

periode af hjemmeserviceordningen, i hvilken det meste af den tilhørende 12-måneder-perioden

lå i.

Kilde: Rockwool Fondens Forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Tabel V.8

Sort arbejde

opdeles på

brancher

Den overordnede betragtning kan dog sløre for, at der er

forskelle i udviklingen for f.eks. forskellige typer af udført

sort arbejde og forskellige brancher. Forekomsten af sort

arbejde opdeles derfor på brancheniveau, hvor der især

fokuserer på de aktiviteter, som har været eller er omfattet

af hjemmeserviceordningen. Håndværksydelser og øvrige

brancher medtages som sammenligningsgrundlag. Over-

ordnet ses der en stor variation på tværs af aktiviteter. 19

pct. af personer, der arbejder med rengøring, har arbejdet

sort inden for det seneste år. Samtidigt har næsten 50 pct. af

personer beskæftiget inden for håndværksydelser arbejdet

sort inden for det seneste år. Disse forskelle kan bl.a. skyl-

des, at mulighederne for sort arbejde varierer med typer af

aktiviteter.

Ud fra udviklingen over tid inden for de aktiviteter, som er

omfattet af hjemmeservicetilskud, ses det dog, at andelen af

personer med sort arbejde topper i perioderne 1997-99 eller

2000-02, for derefter at falde. Dette tydeliggøres i figur

V.8a og V.8b, hvor forekomsten og omfanget af sort arbejde

inden for rengøring holdes op imod udviklingen inden for

håndværksydelser og øvrige brancher, som ikke har været

409

Ingen effekt af

tilskud på branche-

niveau

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

påvirket af hjemmeservicetilskud. De samme overordnede

effekter fra den generelle konjunktursituation og befolk-

ningens moral mv. må forventes at påvirke sort arbejde

inden for håndværksydelser og sort arbejde inden for ren-

gøring. Ved sammenligningen af sort rengøring med disse

andre sorte aktiviteter kan de overordnede effekter dermed

filtreres ud. Når rengøring således sammenlignes med andre

aktiviteter, var sort arbejde inden for rengøring alt andet lige

på et højt niveau i de perioder, hvor omfanget af hjemme-

serviceordningen var størst og tilskudssatserne højest, dvs.

perioderne 1994-96 og 1997-99.

Vi ville forvente, at sort

arbejde inden for rengøring faldt ved tilskud, men dette ser

ikke ud til at være tilfældet. Resultatet kan dog skyldes

sammensætningseffekter, hvilket undersøges nedenfor.

Heterogenitet kan

muligvis forklare

resultat

Når det tages i betragtning, at de brancher, hvor der kan

modtages hjemmeservicetilskud, omfatter nogle af de

aktiviteter, som generelt er stærkt repræsenteret blandt sort

arbejde, behøver ovenstående resultat dog ikke at være

overraskende. En sådan direkte sammenligning af omfanget

af sort arbejde i forskellige brancher eller på forskellige

tidspunkter vil nemlig ikke altid være retvisende, da der kan

være underliggende forskelle i de tilskudsberettigede aktivi-

teter og blandt de udførende personer. Der kan både være

bedre mulighed for at udføre sort arbejde i nogle brancher,

og personerne i visse sektorer kan have en større tilbøjelig-

hed til at arbejde sort.

27)

Konklusionerne er de samme, når tallene præsenteres over de

enkelte spørgeskemaundersøgelser eller fordelt på år, i stedet for

de aggregerede tal for forskellige faser af hjemmeserviceordnin-

gen.

410

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

Figur V.8a

Pct.

Forekomst af sort arbejde

Figur V.8b

Omfang af sort arbejde

Rengøringsydelser

Håndværksydelser

Øvrige brancher

Timer pr. uge

Rengøringsydelser

Håndværksydelser

Øvrige brancher

1994-96

1997-1999

2000-02

2002-03

2004-2009

1994-96

1997-99

2000-2002

2002-03

2004-09

Anm.: Forekomst af sort arbejde er defineret som andelen af personer i en branche, som har arbejdet

sort. For personer, som angiver at have arbejdet sort, men hvor der mangler oplysninger om

antallet timer, er det gennemsnitlige antal sorte timer anvendt.

Kilde: Rockwool Fondens Forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Matching-analyse

tager højde for

underliggende

forskelle

For at kontrollere for denne udvælgelsesskævhed ville vi

optimalt set gerne observere, om og hvor meget en og

samme person arbejder sort med og uden muligheden for at

få tilskuddet til en given ydelse. Da dette dog i sagens natur

ikke er muligt, benyttes økonometriske metoder til at skabe

et sammenligningsgrundlag. For at kontrollere for de under-

liggende forskelle i personerne anvendes en matching-

metode, hvor personer inden for tilskudsberettigede bran-

cher på baggrund af en lang række observerbare faktorer

sammenlignes med lignende personer inden for aktiviteter

uden tilskud.

Sort arbejde blandt personer i deltagergruppen (personer

som arbejder inden for tilskudsberettigede brancher) sam-

menlignes med sort arbejde blandt sammenlignelige perso-

ner fra en kontrolgruppe (personer som arbejder inden for

ikke tilskudsberettigede brancher), jf. også boks V.6.

Deltagergruppe

sammenlignes med

kontrolgruppe

411

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Boks V.6

Udvælgelse af sammenlignelige personer til analyse

For at udvælge passende sammenligningspersoner beregnes sandsynligheden for

at arbejde i tilskudsberettigede brancher som funktion af en lang række oplysnin-

ger. Sandsynligheden estimeres i en diskret model for, om den enkelte person

arbejder i en af de tilskudsberettigede brancher eller ikke. Deltagelse forklares ved

en lang række socio-økonomiske variable, som f.eks. personers alder, udannelse

og arbejdsstilling. De forklarende oplysninger kan alle forventes ikke at være

påvirket af udfaldet, dvs. sort arbejde.

Det er denne sandsynlighed, som anvendes til at sammenligne personers socio-

økonomiske karakteristika i deltager- og kontrolgrupperne. Ved at betinge på den

forudsagte sandsynlighed for at arbejde sort, benævnt

propensity score

i litteratu-

ren, forsøger vi at genskabe en tilfældig udvælgelse af personer ind i henholdsvis

deltager- og kontrolgruppen. Tilgængeligheden af både spørgeskemadata og om-

fattende registerdata giver gode muligheder for på denne måde at kontrollere for

andre forklarende faktorer.

Det kan (statistisk) afvises, at der er systematiske forskelle i deltager- og kontrol-

gruppens karakteristika efter at matchningen er foretaget.

Dermed kan dannelsen

af sammenligningsgrundlaget for personer med sort arbejde betegnes som til-

fredsstillende, og resterende forskelle i omfanget af sort arbejde fortolkes på den-

ne baggrund som effekten af at arbejde i en tilskudsberettiget branche.

Det kan naturligvis ikke udelukkes, at et iboende ønske om at arbejde sort har været med-

bestemmende for valg af uddannelse og især beskæftigelsesbranche.

Konkret testes det, om der inden for intervaller af

propensity score

er statistisk signifikante

forskelle mellem deltager- og kontrolgruppe for gennemsnittet af de enkelte forklarende vari-

able.

Forskellige

afgrænsninger for

analyse

I det følgende præsenteres resultaterne fra en række analy-

ser, hvor den beskrevne metode er anvendt på forskellige

afgrænsninger af deltager- og kontrolgruppen. Analyserne

ser på, om der er forskelle i antallet af arbejdede sorte timer

mellem personer i tilskudsberettigede brancher og andre

personer.

28)

For personer, som angiver at have arbejdet sort, men hvor der

mangler oplysninger om antallet timer, er det gennemsnitlige an-

tal sorte timer anvendt.

412

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

Analyse for hele

tidsperioden …

I en første, overordnet analyse for hele tidsperioden (1996-

2009) udgøres deltagergruppen af de personer, som arbejder

i de brancher, der på de respektive tidspunkter kunne mod-

tage hjemmeservicetilskud, mens de øvrige observationer

udgør den potentielle kontrolgruppe, jf. også tabel V.7 i

afsnit V.6. Den anvendte metode sikrer, at de udførende

personer i øvrigt udviser samme sandsynlighed for at arbej-

de i de tilskudsberettigede brancher. Umiddelbart tyder

resultaternes på, at der arbejdes mere sort i de tilskuds-

berettigede brancher, dvs. den modsatte effekt end forven-

tet, jf. tabel V.9. Den estimerede effekt er dog ikke statistisk

signifikant forskellig fra nul. På dette overordnede plan, set

over hele hjemmeserviceordningens levetid, kan der således

ikke spores nogen effekt af tilskudsordningen på omfanget

af sort arbejde.

… viser ingen

effekt

Tabel V.9

Hjemmeserviceordningens effekt på antallet

af sorte timer, hele perioden

Effekt

t-værdi

0,27

1,096

Anm.: Manglende oplysninger om antal sorte arbejdstimer for personer

med sort arbejde er imputeret. Estimatoren anvender en kernel til

at bestemme vægtningen. Andre vægtmatricer giver kvalitativt de

samme resultater. Deltager- og kontrolgruppen omfatter hhv. 351

og 18.603 personer.

Kilde: Rockwool Fondens Forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne

beregninger.

413

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Ordning mest

omfattende ved

start …

Tidligt i hjemmeserviceordningens levetid var antallet af

omfattede aktiviteter størst, tilskudsniveauet var højere og

markedet omfattede potentielt hele befolkningen. Med

begrænsning af ordningen fra 2004 til folke- og førtids-

pensionister fungerer ordningen nu i overvejende grad som

støtteordning for pensionister og kan ikke forventes at have

nogen synderlig effekt på sort arbejde, da pensionister ikke

er typiske købere af sort arbejde, jf. Hvidtfeldt mfl. (2010).

Hvis hjemmeserviceordningen har en effekt på forekomst

og omfang af sort arbejde, må den derfor forventes at være

størst i starten af ordningen. Derfor gennemføres en analyse

for perioden 1996-2001. Også her fås det, at omfanget af

sort arbejde var større blandt personer, som arbejder i

tilskudsberettigede brancher, end for personer med arbejde i

andre brancher, jf. tabel V.10. Effekten er dog ikke statistisk

signifikant forskellig fra nul. Der kan således ikke måles

nogen statistisk signifikant effekt af hjemmeservice-

ordningen på omfanget af sort arbejde, heller ikke efter at

der er kontrolleret for en heterogen sammensætning af

personer beskæftiget i forskellige brancher.

… men ingen effekt

på sort arbejde

Tabel V.10

Hjemmeserviceordningens effekt

arbejde 1996-2001, timer

Effekt

t-værdi

0,40

1,504

på sort

Afgrænsningen til 1996 i stedet for 1994 skyldes tilgængelighed

af data.

Anm.: Jf. anmærkning til tabel V.9. Deltager- og kontrolgruppen

omfatter hhv. 269 og 7.467 personer.

Kilde: Rockwool Fondens Forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne

beregninger.

Uobserverede

brancheforskelle

kan filtreres ud

En mulig problemstilling ved sammenligningen af omfanget

af sort arbejde i forskellige brancher – også efter der er

kontrolleret for de enkelte personers sandsynlighed for at

arbejde i brancherne – er, at der kan være andre, uobserve-

rede forskelle mellem brancher, som samtidig er korreleret

med omfanget af sort arbejde. Der kan f.eks. være forskel-

lige muligheder for sort arbejde i forskellige brancher,

ligesom efterspørgslen efter sort arbejde kan variere på

414

V.7 Effekter af hjemmeserviceordningen

tværs af sorte ydelser. I den følgende analyse tages der

højde for dette ved at se på udviklingen hen over en æn-

dring af ordningen. Konkret sammenlignes udviklingen af

sort arbejde i en branche, som er berørt af en ændring i

ordningen, med udvikling i en branche, som ikke berøres af

ændringen. I sammenligningen tages der differencer både på

tværs af brancher og indenfor brancher over tid.

Afskaffelse

af tilskud

analyseres …

Tilgangen med differencer både over tid og på tværs af

brancher anvendes til at se på effekterne af den store æn-

dring af hjemmeserviceordningen i år 2002, hvor tilskuds-

mulighederne for alle ydelser på nær rengøring faldt bort. I

forhold til denne ændring defineres så alle de aktiviteter (på

nær rengøring), der frem til 2002 kunne modtage tilskud,

som deltagergruppe, jf. også tabel V.7 i afsnit V.6. Som

kontrolgruppe anvendes andre aktiviteter, som hverken før

eller efter ændringen af ordningen i 2002 kunne modtage

hjemmeservicetilskud.

Analysen viser en positiv effekt både før og efter ændringen

af hjemmeserviceordningen i 2002, dvs. at omfanget af sort

arbejde er højere i de tilskudsberettigede brancher end i

andre brancher, jf. tabel V.11. Ingen af effekterne er dog

statistisk signifikant forskellige fra nul. Hvis tilskuddene har

en reducerende effekt på omfanget af sort arbejde i de

berettigede brancher, vil vi forvente, at forskellen mellem

deltager- og sammenligningsgruppen stiger, når tilskuddet

afskaffes i deltagergruppens brancher og dermed leder til en

stigning i omfanget af sort arbejde der. En sammenligning

af brancheforskelle i omfanget af sort arbejde henholdsvis

før og efter ændringen viser dog, at forskellen i omfanget af

sort arbejde mellem deltager- og sammenligningsgruppen

falder fra 0,36 til 0,24. Dette kontraintuitive resultat kan

skyldes, at omfanget af sort arbejde (af andre årsager) i

samme periode steg for de ej tilskudsberettigede brancher

og må samtidig tolkes i lyset af, at spørgeskemadata om et

følsomt emne som sort arbejde vil være behæftet med en vis

usikkerhed. Det giver dog ikke anledning til at tilskrive

hjemmeserviceordningen en effekt på omfanget af sort

arbejde.

29)

Tilgangen er analog til en difference-in-differences analyse.

… men viser ingen

ændret effekt på

sort arbejde

415

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Brancheforskelle i omfang af sort arbejde før

og efter ændring af tilskud, timer

Effekt

t-værdi

0,36

0,960

Før ændring

0,24

1,594

Efter ændring

Anm.: Jf. anmærkning til tabel V.9. Deltager- og kontrolgruppen

omfatter hhv. 136 og 5.436 person før ændringen og hhv. 241 og

10.453 personer efter ændringen.

Kilde: Rockwool Fondens Forskningsenhed, Danmarks Statistik og egne

beregninger.

Tabel V.11

Opsummering

Positive efter-

spørgselseffekter,

dog ikke kun fra

sort arbejde

De præsenterede analyser af husholdningers køb af forskel-

lige hjemmeserviceydelser viser, at hjemmeservice-

ordningen har øget husholdningers efterspørgsel efter disse

former for tjenester på det hvide marked. Den målte efter-

spørgselsstigning dækker dog ikke over en målbar reduktion

i omfanget af sort arbejde, som er blevet erstattet af hvidt

arbejde, men snarere over mindre gør-det-selv arbejde og

tidligere ej gennemførte opgaver.

De viste effekter af ordningen på efterspørgslen efter hjem-

meserviceydelser kan dog ikke oversættes til, at ordningen

var en succes. Det er ikke forbavsende, at omsætningen på

markedet kan øges ved at give et stort subsidium, men for

en egentlig effektvurdering med hensyn til det offentlige

provenu må der også tages højde for finansieringsudgifter af

ordningen, både til selve subsidiet og til administration af

ordningen. Som diskuteret i forrige afsnit kræver selektive

skattelettelser forholdsmæssigt mere administration end

generelle skattelettelser.

Afsnittet har præsenteret en række tilgange til at måle en

effekt fra hjemmeserviceordningen på omfanget af sort

arbejde inden for de tilskudsberettigede brancher. Ingen af

analyserne tyder dog på, at tilskuddene til hjemmeservice

reducerer omfanget af sort arbejde.

Finansiering af

ordning i

konsekvens-

vurdering

Ingen effekt af

hjemmeservice-

ordning på sort

arbejde

416

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive

skattelettelser

Internationale

erfaringer med

selektive

skattelettelser

Der er i såvel Danmark som i andre lande erfaringer med

selektive skattelettelser, f.eks. hjemmeserviceordningen,

som blev diskuteret i foregående afsnit, eller den midlertidi-

ge renoveringspulje fra 2009. Nylige svenske erfaringer

med selektive skattelettelser for håndværks- og hjemme-

serviceydelser har medført, at muligheden for noget til-

svarende i Danmark har været diskuteret som et permanent

instrument, der udover en gavnlig effekt på det sorte arbejde

også potentielt kan give en samfundsøkonomisk gevinst.

Selektive skattelettelser eller subsidier kan give samfunds-

økonomiske gevinster, hvis de leder til en tilstrækkelig stor

forøgelse af det hvide arbejdsudbud som følge af et reduce-

ret omfang af gør-det-selv arbejde og af sort arbejde, jf.

afsnit V.6. Disse gevinster afhænger ikke af, om de subsidi-

erede ydelser alternativt ville blive udført sort eller som gør-

det-selv arbejde. I dette afsnit behandles sort arbejde og gør-

det-selv arbejde derfor under et.

Indkomstskatten giver incitament til at udføre sort arbejde

eller gør-det-selv arbejde i stedet for hvidt arbejde, også

selv om det hvide arbejde er mere produktivt, jf. afsnit V.2.

Også af denne grund kan det være hensigtsmæssigt, at

håndværks- og hjemmeserviceydelser udføres af personer,

der har den relevante uddannelse, og at forbrugeren af

ydelserne ikke udfører dem selv, men i stedet arbejder med

det, som vedkommende er kvalificeret til.

Analyserne af hjemmeserviceordningen i afsnit V.7 viste, at

ordningen næppe bidrog til en nævneværdig reduktion i

omfanget af sort hjemmeservice, selvom omfanget af hvid

hjemmeservice steg. Det kan derfor næppe forventes, at

selektive skattelettelser vil være et effektivt instrument over

for sort arbejde inden for hjemmeservice. Det kan dog ikke

på forhånd udelukkes, at selektive skattelettelser kan give

en samfundsøkonomisk gevinst via et forøget arbejdsudbud

fra de personer, der får ydelsen udført.

Makroeffekter af

sort arbejde og gør-

det-selv ligner

hinanden

Effektivitetsgevinst

Næppe betydelig

effekt på sorte

hjemmeservice-

ydelser

417

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Subsidiering af

arbejdskraft i

håndværks- og

hjemmeservice-

ydelser

I dette afsnit vurderer vi makroeffekterne af at subsidiere

arbejdskraft i håndværks- og hjemmeserviceydelser leveret

til husholdningerne. Til analyserne anvendes en lille partiel

ligevægtsmodel, LIME. Vi tager udgangspunkt i en subsidi-

ering, der minder om de svenske ROT og RUT ordninger.

Således vurderes makroeffekterne af at subsidiere arbejds-

kraft i produktionen af håndværks- og hjemmeserviceydel-

ser med eksempelvis 50 pct. I en supplerende analyse

varieres denne sats. Det antages, at det offentlige budget

bringes i ligevægt ved at justere momssatsen.

Boks V.7 giver et summarisk overblik over LIME, der også

er dokumenteret i et arbejdspapir, der kan fås ved hen-

vendelse til De Økonomiske Råds Sekretariat.

Beregningerne er baseret på en række forenklende antagel-

ser, og resultaterne neden for bør ses i dette lys. LIME

medregner således ikke, at et subsidium forøger mulig-

hederne for “kreativ fortolkning af reglerne”, hvorved

aktiviteter, der ikke tilsigtes at udløse et tilskud, alligevel

bogføres som tilskudsberettigede. Ligeledes medregner

LIME ikke de forøgede omkostninger ved at administrere

subsidiet.

Efter modelbeskrivelsen gennemgås først beskæftigelses-

effekterne og dernæst effekterne på det offentlige budget og

på velfærden. Der gennemføres en følsomhedsanalyse af

betydningen af centrale parameterantagelser. Sidst i afsnittet

sammenlignes analysens resultater med resultater fra andre

tilsvarende analyser og med de praktiske erfaringer, der er

gjort med hjemmeserviceordingen og renoveringspuljen i

Danmark samt ROT og RUT ordningen i Sverige.

Overblik over den

anvendte model

Nøgle effekten ikke

medregnet

Afsnittets indhold

418

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

Boks V.7

LIME

LIME, Lille model for efterspørgsel, er en partiel ligevægtsmodel for Danmark.

Modellen er kalibreret på 2006-data og er udviklet med det formål at beskrive

husholdningernes reaktioner på ændrede priser på håndværks- og hjemmeservice-

ydelser. Modellen er partiel forstået således, at der ikke nødvendigvis er ligevægt

på samtlige markeder. Dette er acceptabelt, da håndværks- og hjemmeservice-

ydelserne er af så begrænset størrelse, at tilbageslaget fra, at resten af økonomien

kommer i ligevægt efter en politikændring vedrørende en af disse ydelser, kun

kan forventes at påvirke resultaterne i begrænset omfang.

Den repræsentative husholdning forbruger tre produkter. Håndværks- og hjemme-

serviceydelser samt “øvrigt forbrug”. Herudover udbyder husholdningen arbejds-

kraft. Udbuddet af arbejdskraft svarer til den til rådighed værende tid minus fri-

tiden. Udbuddet af arbejdskraft er bestemt via efterspørgselen efter fritid. Der er

antaget en høj substitutionselasticitet på 2 mellem fritid og efterspørgslen efter

håndværks- og hjemmeserviceydelser og en lavere substitutionselasticitet over for

øvrigt forbrug på 1,5. Arbejdsudbudselasticiteten er sat til 0,2.

Produktionen af de tre varer finder sted ved anvendelse af arbejdskraft og et ag-

gregat bestående af øvrige inputs i form af kapital, halvfabrikata og energi. Det er

antaget, at prisen (ekskl. skatter og afgifter) på samtlige produktionsinput er ekso-

gent givet. Substitutionselasticiteten mellem arbejdskraft og øvrige inputs er 0,5.

Det offentlige forbrug er antaget konstant. Den offentlige sektor får indtægter i

form af skatter og afgifter. Mange af disse er antaget konstante, men de i analy-

serne centrale skatter og afgifter, indkomstskatterne og vareskatterne knyttet til

indenlandsk produktion og til forbruget (f.eks. momsen), er eksplicit modelleret.

På kort sigt kan der være et ufinansieret offentligt underskud, men på langt sigt vil

der skulle skabes balance på det offentlige budget ved ændringer i det offentlige

forbrug eller indtægter f.eks. via en justering af momssatsen.

Det hvide arbejdsmarked påvirkes ad to veje: Via arbejdskraftefterspørgslen i

produktionen og via husholdningernes arbejdsudbud. Det er antaget, at en for-

øgelse i efterspørgslen efter arbejdskraft til f.eks. produktionen af håndværks- og

hjemmeserviceydelser tilfredsstilles af personer, der også tidligere var beskæfti-

gede, hvorfor den samlede beskæftigelse i økonomien ikke ændres på langt sigt ad

denne vej. Ændringerne i husholdningernes arbejdsudbud antages imidlertid at slå

fuldt igennem i form af en vedvarende ændring i beskæftigelsen. Sort arbejde

indgår implicit i modellen, da det ligesom gør-det-selv-arbejde opfattes som en

del af fritiden. Begge aktiviteter finder sted uden at være beskattede og uden at

være omsat på et hvidt marked.

419

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Beskæftigelseseffekter

Omfanget af

håndværks- og

hjemmeservice-

ydelser

I 2006 udførte håndværksbranchen hvide reparations- og

vedligeholdelsesopgaver i husholdningerne til en værdi af

12,6 mia. kr.

Arbejdskraftanvendelsen i forbindelse med

denne produktion havde en værdi på 5,5 mia. kr. Anvendel-

sen af halvfabrikata og energi udgjorde også 5,5 mia. kr.,

mens anvendelsen af kapital udgjorde 1,5 mia. kr. Momsen

og andre indirekte varetilknyttede skatter betød, at for-

brugernes samlede udgift til disse reparations- og vedlige-

holdelsesopgaver var på 15,4 mia. kr. Tilsvarende blev der

udført hvide rengøringsydelser i husholdningerne til en

værdi af 0,8 mia. kr., primært baseret på anvendelse af

arbejdskraft. Forbrugernes udgift inkl. moms og afgifter til

hjemmeserviceydelser var på 1 mia. kr. Det øvrige privat-

forbrug udgjorde i 2006 i alt 770 mia. kr.

Når arbejdskraftinputtet i produktionen af håndværks- og

hjemmeserviceydelser subsidieres med 50 pct., vil prisen på

disse ydelser falde, hvilket vil medføre, at husholdningerne

vil efterspørge flere af disse ydelser. Forbrugerprisen ekskl.

moms på håndværksydelser falder med 24 pct., mens for-

brugerprisen på hjemmeserviceydelser falder med 50 pct.

Der vil principielt opstå tre arbejdsmarkedseffekter: For det

første vil en subsidiering af arbejdskraft lede til, at arbejds-

kraft udgør en større andel af produktionsfaktorerne anvendt

i produktionen af håndværks- og hjemmeserviceydelser. Alt

andet lige vil dette forøge efterspørgslen efter arbejdskraft i

disse sektorer. For det andet vil den lavere pris på hånd-

værks- og hjemmeserviceydelser lede til en stigning i efter-

spørgslen efter disse ydelser og dermed en stigende efter-

spørgsel efter arbejdskraft til produktionen af disse. For det

tredje vil personer, der tidligere udførte opgaverne som gør-

det-selv eller som sort arbejde, nu i højere grad købe ydel-

30)

31)

Egne beregninger på baggrund af særkørsler fra Nationalregn-

skabet, Danmarks Statistik.

Den modgående momsstigning, der er nødvendig for at skabe

balance i det offentlige budget, gør dog det procentuelle fald i

forbrugerprisen inkl. moms en smule mindre end det procentuelle

fald ekskl. moms. Den nødvendige momsstigning fremgår neden-

for i tabel V.14.

Faldende

forbrugerpriser

Tre effekter på

arbejdsmarkedet

420

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

serne hvidt. En del af den tid, der tidligere blev brugt til gør-

det-selv eller sort arbejde, vil med subsidiet blive brugt til

hvidt arbejdsudbud. Den makroøkonomiske betydning af

disse tre typer af arbejdsmarkedseffekter vil blive gennem-

gået nedenfor.

Stigende

efterspørgsel

Det fremgår af tabel V.12, at efterspørgslen efter hånd-

værksydelser stiger med knap 70 pct., mens efterspørgslen

efter hjemmeserviceydelser stiger med godt 280 pct. Op-

gjort i absolutte størrelser stiger efterspørgslen efter hånd-

værksydelser dog mest – 8,4 mia. kr. – i sammenligning

med en stigning på 2,3 mia. kr. for hjemmeserviceydelser.

Effekt af 50 pct. subsidium til arbejdskraft i produktionen af hånd-

værks- og hjemmeserviceydelser, 2006 priser

Ændring i

Ændring i arbejdskraft-

produktionsværdi

efterspørgsel i brancherne

-- Mia. kr. -- ---- Pct. ---- - 1000 pers. - ---- Pct. ----

Håndværksydelser

8,4

17,6

105

Hjemmeserviceydelser

2,3

282

6,9

282

Kilde: Egne beregninger med LIME.

Tabel V.12

Efterspørgsels-

stigning på 23.600

personer på kort

sigt

Efterspørgslen efter arbejdskraft i produktionen af hånd-

værks- og hjemmeserviceydelser stiger umiddelbart med i

alt knap 25.000 personer. Dette er imidlertid langt fra det

samme som en permanent beskæftigelsesstigning i økono-

mien, da arbejdskraften i høj grad flytter fra øvrig produkti-

on til produktion af håndværks- og hjemmeserviceydelser. I

næste afsnit gennemgås de fulde makroøkonomiske effekter

af en subsidiering.

Det er afgørende for effekten af subsidiet, hvad de ekstra

efterspurgte personer alternativt ville have foretaget sig.

Hvis det antages, at disse personer uden subsidiet ville have

været i anden beskæftigelse til en tilsvarende løn, vil der

ikke via efterspørgslen være en langsigtet effekt på den

samlede beskæftigelse. Hvis det derimod antages, at alle de

nye ansatte i produktionen af håndværks- og hjemme-

serviceydelser enten var uden for arbejdsstyrken eller kom-

421

Næppe nogen

efterspørgsels-

drevet effekt på

længere sigt

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

mer fra udlandet, vil efterspørgselsstigningen slå fuldt

igennem på beskæftigelsen. Sædvanligvis vil man forvente

en relativt begrænset effekt på den samlede beskæftigelse

via efterspørgselsstigningen i de direkte berørte brancher.

Analyserne i afsnit V.7 af hjemmeserviceordningen viste, at

der ikke var nogen effekt på den sort udførte rengøring af

hjemmeserviceordningen. Det vil sige, at de nye beskæf-

tigede i rengøring udført hvidt næppe er overflyttet fra

rengøring udført sort, men kommer fra reduceret gør-det-

selv arbejde og andre brancher.

Arbejdsudbud

stiger med 15.000

Der er imidlertid også effekter via arbejdsudbuddet. Den

faldende pris på håndværks- og hjemmeserviceydelser vil

lede til en stigende realløn, som vil trække i retning af et

højere arbejdsudbud. Omvendt vil de forøgede forbrugs-

muligheder trække i retning af en større efterspørgsel efter

fritid, dvs. et lavere arbejdsudbud. Husholdningernes ar-

bejdsudbud stiger med ca. 15.000 personer. Denne udbuds-

drevne effekt kan i modsætning til efterspørgselseffekten

betragtes som en permanent beskæftigelsesstigning.

Arbejdsmarkedseffekten i modellen er sammensat af såvel

en deltagelseseffekt som en timeeffekt. Hvis det antages, at

disse to er af samme størrelsesorden, vil effekten på beskæf-

tigelsen være ca. 7-8.000 personer, og timeudbuddet fra de

allerede beskæftigede vil stige i et tilsvarende omfang.

Effekter på offentligt budget og velfærd

Betragteligt

offentligt

budgetunderskud

Subsidiet leder umiddelbart til et offentligt budgetunderskud

på 4,3 mia. kr., jf. tabel V.13. I analyserne antages budget-

underskuddet at blive finansieret ved en modgående moms-

stigning.

Længere arbejdstid

og flere i

arbejdsstyrken

422

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

Offentlige budgeteffekter af et 50 pct. subsidium til arbejdskraft i

produktionen af håndværks- og hjemmeserviceydelser, 2006 priser

Budgeteffekt

----- Mia. kr. ----

Subsidium til håndværks- og hjemmeserviceydelser

-7,3

Indkomstskatter

Håndværks- og hjemmeserviceydelser

0,0

Øvrig produktion

0,0

Husholdningernes arbejdsudbud

2,4

Indirekte skatter

0,6

I alt

-4,3

Anm.: Tabellen viser effekter i det ufinansierede tilfælde, dvs. hvis momssatsen ikke justeres.

Kilde: Egne beregninger med LIME.

Tabel V.13

Øvrige

skatteindtægter

kan ikke opveje

subsidiet

Det er i særlig grad subsidiet i sig selv, der skaber det

offentlige underskud, da det medfører en umiddelbar udgift

på 7,3 mia. kr., hvoraf de 5,7 mia. kr. stammer fra en subsi-

diering af håndværksydelser, og de 1,6 mia. kr. stammer fra

subsidiering af hjemmeserviceydelser. Det stigende ar-

bejdsudbud giver dog en forøget indtægt i form af ind-

komstskatter på 2,4 mia. kr.

Det er muligt, at en del af det nye arbejdsudbud kommer fra

personer, der uden subsidiet ville være på overførselsind-

komst. De potentielt sparede udgifter til overførselsind-

komst er dog ikke medregnet i tabel V.13, da beregningen

af effekten via overførselsindkomsterne hviler på en række

forenklende antagelser. Dette kan dog have en vis betydning

for resultatet. Antag at halvdelen af de nye job skyldes en

forøget deltagelse på arbejdsmarkedet, og at de nye i be-

skæftigelse alternativt ville have været på efterløn eller

andre former for permanent overførselsindkomst svarende

til den maksimale dagpengesats, der i 2007 var på 177.580

kr. pr. år. Egne beregninger på MILASMEC viser, at perso-

32)

Effekterne er opgjort i det ufinansierede tilfælde, hvor der ikke er

en modgående momsjustering. Den nødvendige momsstigning vil

reducere gevinsterne fra det forøgede arbejdsudbud i forhold til

det opgjorte i tabel V.13.

Muligvis også

reducerede

offentlige

overførsler

423

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

ner på højeste dagpengesats i gennemsnit betaler 26,6 pct. i

skat, og statens andel af udgiften til efterløn kan anslås til

ca. 50 pct.

Under disse forudsætninger kan det beregnes,

at de 8 - 9.000 nye beskæftigede giver anledning til sparede

offentlige udgifter til overførselsindkomster på 620 mio. kr.

Dette må dog betragtes som et meget klart overkantsskøn,

da det næppe er samtlige nye beskæftigede, der kommer fra

offentlig forsørgelse på maksimale dagpengesats. I det

følgende regnes der ikke med, at det forøgede arbejdsudbud

kommer fra personer, der alternativt ville have været på

overførselsindkomst.

Finansiering af

budget-

underskuddet

Gevinst ved lavere

grader af

subsidiering

En finansiering af budgetunderskuddet på 4,3 mia. kr., der

opstår som følge af et 50 pct. subsidium, kræver en moms-

stigning på 1,1 pct.point, jf. tabel V.14.

Det fremgår af tabellen, at et subsidium på 50 pct. resulterer

i et samlet velfærdstab for forbrugerne på ca. 100 mio. kr.,

dvs. ikke umiddelbart en attraktiv mulighed. Lavere grader

af subsidiering leder imidlertid til mere gunstige effekter.

De største velfærdseffekter, opnås ved et subsidium på ca.

35 pct., der vil lede til en velfærdsstigning på knap 1 mia.

kr. pr. år. Med en subsidiering på dette niveau vil beskæf-

tigelsen stige med knap 10.000 personer.

Skatteteorien tilsiger, at der kan være en velfærdsgevinst,

hvis ydelser, der er nære substitutter med fritid, beskattes

mere lempeligt end andre ydelser, jf. afsnit V.6. Det skyl-

des, at forvridningen, der følger af beskatningen, herved

reduceres, og at arbejdsudbuddet påvirkes i mindre omfang

end ved en ensartet beskatning. Det gælder imidlertid om at

finde det rigtige beskatningsniveau for de enkelte ydelser,

da en for lav beskatning selv af ydelser, der er nære substi-

tutter til fritid, kan lede til et velfærdstab frem for en ge-

vinst. Velfærdseffekten, der også implicit indeholder den

lavere produktivitet i sort arbejde og gør-det-selv arbejde,

bliver størst mulig, når der subsideres med ca. 35 pct. Hvis

der subsidieres i større omfang, bliver gevinsten mindre, og

hvis der subsidieres med 50 pct. som i Sverige, vil der være

Forkert niveau for

subsidier kan lede

til tab

33)

MILASMEC er dokumenteret i et arbejdspapir, der kan down-

loades fra www.dors.dk.

424

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

oversubsidieret i så høj grad, at det vil lede til et velfærds-

tab, jf. ovenfor.

Tabel V.14 Effekter af subsidier finansieret af generelt højere moms

Subsidium

Forøgelse af

Beskæftigelse

Velfærdseffekt

momssats

------ Pct. ------ ---- Pct.point. ---- -- 1000 personer -- ---- Mio. kr. ----

0,10

0,1

2,4

438

0,20

0,2

4,9

770

0,25

0,3

6,4

815

0,30

0,4

7,9

919

0,35

0,4

9,6

983

0,40

0,6

11,3

770

0,50

1,1

15,1

-101

Opgjort som ækvivalerende variation for den repræsentative husholdning.

Kilde: Egne beregninger med LIME.

Betydelig

usikkerhed

Det er dog vigtigt at erindre, at resultaterne er baseret på

modelantagelser, der er behæftet med betydelig usikkerhed.

Senere i afsnittet udføres derfor følsomhedsanalyser af

centrale modelantagelser.

Subsidiering af hele produktionen af håndværks- og

hjemmeserviceydelser?

Skal hele ydelsen

subsidieres?

I analyserne præsenteret hidtil er arbejdskraftinputtet i

produktionen af håndværks- og hjemmeserviceydelser

blevet subsidieret. Der kan imidlertid være visse argumenter

for at subsidiere hele produktionen af disse ydelser.

Det primære argument for at subsidiere ydelserne er, at

disse ydelser er nære substitutter til fritid og derfor ud fra et

skatteteoretisk argument bør beskattes lempeligere. Ud fra

dette argument bør det være hele ydelsen og ikke kun

arbejdskraftinputtet i ydelsen, der bør subsidieres. Et andet

argument er, at indkomstskatten har skabt en initial forvrid-

ning af produktionsprocessen, således at der anvendes for

lidt arbejdskraft. Denne forvridning kan reduceres ved at

425

Forskellige typer af

forvridninger

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

subsidiere anvendelsen af arbejdskraft frem for materialer.

Størrelserne af disse to typer forvridninger afgør, hvorledes

subsidiet bør fordeles på anvendelsen af arbejdskraft og på

øvrige input i produktionsprocessen.

Muligvis størst

gevinst, hvis hele

produktionen

subsidieres

Muligheder for

omgåelse

En supplerende modelanalyse viser, at et 30 pct. subsidium

(der er det optimale niveau) af hele produktionen af hånd-

værks- og hjemmeserviceydelser vil lede til en velfærds-

gevinst på 1,37 mia. kr., hvilket er noget mere, end hvis kun

arbejdskraften subsidieres.

En subsidiering, der også omfatter materialer, kan dog

misbruges. For eksempel ved dannelse af selskaber, der

leverer materialer til gør-det-selv projekter i kombination

med et meget lille input af arbejdskraft fra det hvide ar-

bejdsmarked. Derved kan opnås en betragtelig reduktion af

materialeprisen, men da arbejdet hovedsagelig udføres på

gør-det-selv basis, kan der ikke forventes en positiv ar-

bejdsudbudseffekt. Dette vil lede til et samfundsøkonomisk

tab.

Boligbeskatning

Fravær af

boligbeskatning

Kapital anbragt i form af f.eks. aktier, obligationer og andre

finansielle aktiver er beskattet, således at der betales skat af

afkastet. Afkast af boligforbedringer er imidlertid ubeskat-

tede, da ejendomsværdiskatten pga. skattestoppet fastholdes

på et uændret niveau. Det skaber en forvridning på kapital-

markedet, således at der er anbragt mere kapital i boliger i

forhold til andre aktiver, i sammenligning med hvad der er

samfundsøkonomisk optimalt.

Forbrugerne efterspørger, forenklet opstillet, en bolig, der

vedligeholdes til en given standard. Tilvejebringelse af

denne kræver en initial investering i en ny bolig og en

løbende vedligeholdelse svarende til håndværksydelserne

eller evt. til gør-det-selv eller sort arbejde.

Et alternativ til at beskatte afkast af kapital bundet i boliger

er at beskatte de inputs, der anvendes til at producere denne

ydelse, dvs. nyinvesteringer i boliger og den løbende ved-

ligeholdelse. Med den rigtige sammensætning kan en sådan

Nyinvestering og

vedligeholdelse

nødvendig

Beskatning af

nyinvesteringer og

vedligeholdelse

426

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

beskatning komme relativt tæt på en beskatning af afkastet

af bolig. For håndværksydelser kan der således med fast-

låste boligskatter være et argument for, at de sammen med

nyinvesteringer i boliger bør beskattes hårdere end andre

varer og ydelser, når der ses bort fra den arbejdsudbuds-

effekt, der er argumentet for en subsidiering af hjemme-

service- og håndværksydelser.

Argument for ikke

at subsidiere

håndværksydelser

Dette trækker således i modsat retning af subsidiet diskute-

ret i resten af dette afsnit. Et fravær af subsidiering af hånd-

værksydelser kan således betragtes som en delvis korrektion

af forvridningen skabt af fraværet af beskatning af afkastet

af boligkapital. Der vil dog forsat, i sammenligning med en

direkte beskatning af afkastet, eksistere en forvridning, da

nyinvesteringer og i princippet også gør-det-selv aktiviteter

burde beskattes højere. Dette vil betyde, at der vil blive

foretaget for mange nyinvesteringer og udført for mange

gør-det-selv aktiviteter i forhold til hvidt udførte repara-

tioner.

Følsomhedsanalyser

Substitutionen

mellem fritid og

håndværks- og

hjemmeserviceydel

ser afgørende

Substitutionen over for fritid er helt afgørende for, om en

selektiv skattelettelse for håndværks- og hjemmeservice-

ydelser vil være hensigtsmæssig. Samtidig er der kun be-

grænset dansk erfaring med sådanne skattelettelser, hvorfor

viden om denne elasticitet er begrænset. Tabel V.15 viser

effekterne af alternative antagelser om substitutionselastici-

teten imellem fritid og håndværks- og hjemmeservice-

ydelser.

Det er tydeligt af tabellen, at en højere substituti-

onselasticitet fører til mere gunstige effekter, mens en

lavere elasticitet fører til mindre gunstige effekter.

34)

Der er en entydig sammenhæng mellem denne elasticitet og

egenpriselasticiteten for håndværks- og hjemmeserviceydelser,

der også er angivet i tabellen.

427

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Følsomhedsanalyser af et 50 pct. subsidium til arbejdskraft i produk-

tionen af håndværks- og hjemmeserviceydelser, 2006 priser

Substitutions- Egenpris- Mængde- Forøgelse af Arbejdskraft- Arbejdskraft-

elasticitet

elasticitet ændring

momssats

udbud

efterspørgsel

Tabel V.15

0,5

1,5

-0,6

-1,1

-1,5

-1,9

-2,7

- Mia. kr. - - pct.point - -------- 1000 personer --------

2,9

2,3

-28,2

9,2

5,1

1,9

-15,3

13,4

7,7

1,5

10,5

18,4

10,7

1,1

15,1

24,5

18,4

0,1

53,3

40,9

Substitutionselasticitet imellem fritid, håndværks- og hjemmeserviceydelser i husholdningens

efterspørgselssystem.

Egenpriselasticitet for håndværksydelserydelser i husholdningens efterspørgselssystem. Egen-

priselasticiteten for hjemmeserviceydelser er stort set identisk.

Håndværks- og hjemmeserviceydelser i husholdningerne.

Inden for håndværks- og hjemmeserviceydelser i husholdningerne.

Modellens grundantagelser som de er præsenteret ovenfor.

Anm.: Velfærdseffekterne kan ikke sammenlignes meningsfuldt mellem disse følsomhedsanalyser, da

følsomhedsanalyserne vedrører ændringer i forbrugernes præferencer. Velfærdseffekterne er

derfor ikke opgjort.

Kilde: Egne beregninger med LIME.

Lavere elasticiteter

leder til tab

Hvis substitutionselasticiteten mellem fritid og håndværks-

og hjemmeserviceydelser antages at være 0,5, eller 1 vil

arbejdsudbuddet falde betragteligt, og der vil være et be-

tragteligt underskud på det offentlige budget. Det skyldes, at

forbrugeren vælger at købe flere håndværks- og hjemme-

serviceydelser og derfor sparer noget tid, der uden subsi-

dium blev brugt på sort arbejde eller gør-det-selv arbejde.

Men i stedet for at bruge den sparede tid på arbejds-

markedet, bruges den på ren fritid. Dette kan dog næppe

anses for at være et særligt sandsynligt resultat.

Med en endnu højere elasticitet på 3 vil effekterne være

endnu mere positive, f.eks. vil arbejdsudbuddet stige med

41.000 personer, og momssatsen vil stort set ikke skulle

justeres, dvs. ordningen er tæt på at være selvfinansierende.

Dette må dog betragtes som et urealistisk resultat. Hvis det

som ovenfor antages, at deltagelseseffekten udgør ca. halv-

Højere elasticiteter

forøger de

potentielle

gevinster

428

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

delen af den samlede beskæftigelseseffekt, vil 25-26.000

personer komme fra ledighed/uden for arbejdsstyrken ud på

arbejdsmarkedet. Det forekommer med dagens registrerede

ledighed på godt 110.000 ikke realistisk.

Elasticiteten er

usikker og har stor

betydning for

resultaterne

Substitutionselasticiteten mellem fritid og håndværks- og

hjemmeserviceydelser er således afgørende for, om ordnin-

gen kan forventes at give positive effekter. Samtidig er der

ikke meget viden om størrelsen på elasticitet. Der er således

ikke tilstrækkelig analytisk dokumentation for entydigt at

kunne konkludere, om en subsidiering kan være hensigts-

mæssig.

Det kan imidlertid konkluderes, at substitutionselasticiteten

skal være ganske høj for at opnå en selvfinansieringsgrad

omkring 100 pct. af et subsidium til arbejdskraftinputtet i

produktionen af håndværks- og hjemmeserviceydelser.

Dette vil også kræve en beskæftigelseseffekt, der med det

aktuelle niveau for ledighed, ikke forekommer realistisk.

Det er således et forholdsvist robust resultat, at indførelse af

et subsidium næppe vil være selvfinansierende.

Sammenligning med andres beregninger og erfaringer

I dette afsnit sammenlignes ovenstående analyser ved brug

af LIME med en række andre indikationer af effekten af

subsidiering af arbejdskraft i produktionen af håndværks-

og hjemmeserviceydelser.

National-

regnskabets

opgørelse af sort

arbejdet

Danmarks Statistik anslår, at der foretages byggerepara-

tioner på det sorte marked for ca. 2,5 mia. kr. Det må for-

ventes, at disse med et subsidium på 50 pct. i vidt omfang

vil blive foretaget på det hvide marked, da der stort set ikke

er noget privatøkonomisk incitament til at opretholde en

sort produktion. Det er noget mindre, end de 8,4 mia. kr. der

findes med LIME, jf. tabel V.12. Det skal dog erindres, at

beregningerne med LIME også indeholder effekten af, at en

del af gør-det-selv arbejdet vil blive udført på det hvide

marked. Tilsvarende anslår Danmarks Statistik, at der er

ansat sort privat hushjælp for ca. 1,3 mia. kr. Dette må

forventes stort set at forsvinde med et subsidium. Med

LIME findes en effekt på 2,3 mia. kr., men også her må en

429

Ingen

selvfinansiering

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

del af effekten tilskrives gør-det-selv arbejde, der vil blive

købt i stedet for hjemmeproduceret.

Renoveringspuljen

Hvis budgettet for subsidiet til håndværksydelser begrænses

til 1,5 mia. kr., ligesom budgettet for renoveringspuljen fra

2009, kan forventes en efterspørgselseffekt på ca. 4.700

personer i produktionen af håndværksydelser ifølge LIME.

Dette er noget højere end de ca. 1.700 personer, som

Erhvervs- og byggestyrelsen (2009) beregnede som den

gennemsnitlige direkte effekt af puljen. Dette kan i et vist

omfang betragtes som en indikation af kortsigtseffekten, når

der er justeret for fremrykning og udskydelse af projekter.

Det bør dog erindres, at renoveringspuljen subsidierede

arbejdskraften med 40 pct., og energibesparende materialer

med 20 pct., mens de præsenterede LIME-analyser vurderer

et subsidium til arbejdskraften på 50 pct., dvs. at substituti-

onen i produktionen i retning af arbejdskraft må forventes at

have været mindre under renoveringspuljen end i LIME-

analyserne. Endelig må det forventes, at en permanent

udgave af Renoveringspuljen på langt sigt vil lede til struk-

turelle ændringer, hvor arbejdsudbuddet forøges samtidig

med, at efterspørgslen efter håndværksydelser stiger yderli-

gere end, hvad der kan forventes af en midlertidig ordning.

Denne effekt er medregnet i LIME.

Det må dog under alle omstændigheder forventes, at be-

skæftigelsen i økonomien generelt kun vil være svagt på-

virket af den forøgede efterspørgsel, da denne i vidt omfang

må forventes tilfredsstillet ved overflytning fra anden pro-

duktion, jf. ovenfor.

Tilskuddet til hjemmeserviceordningen i 2000 var 0,56 mia.

kr. målt i 2006-priser, hvis beregningen fra

Erhvervsministeriet (2001) fremskrives med forbrugerpris-

indekset. Det er ca. en tredjedel af udgiften, der er beregnet

med LIME. I beregningerne med LIME stiger beskæftigel-

sen i produktionen af hjemmeserviceydelser med ca. 7.000

personer, mens Erhvervsministeriet vurderer effekten til at

være 3.500 personer i Hjemmeservice. Det vil sige, at

analyserne med LIME finder noget kraftigere direkte bud-

geteffekter og arbejdskraftefterspørgselseffekter end Er-

hvervsministeriets evaluering.

430

Næppe

beskæftigelseseffekt

på langt sigt

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

LIME næppe for

pessimistisk

Samlet set tyder sammenligningen med resultaterne af

hjemmeserviceordningen og renoveringspuljen på, at grund-

antagelserne i LIME næppe er for pessimistiske med hensyn

til vurderingen af effekterne.

Som nævnt ovenfor er efterspørgslen efter ombygning af

enfamiliehuse steget med 54 pct., mens stigningen i nybyg-

geriet af enfamiliehuse kun er steget med 5 pct., jf.

Statistiska Centralbyrån (2010). Det er dog ikke oplagt, at

forskellen mellem disse kan tages som udtryk for effekten

af ROT-fradraget, da det er muligt, at ROT-fradraget har

medført en substitution væk fra nyinvesteringer hen mod

forbedringer af de eksisterende boliger. Nyinvesteringerne i

flerfamiliehuse er steget med 29 pct. i samme periode, dvs.

betydeligt mere end i nyinvesteringerne i enfamiliehuse.

Ligesom med renoveringspuljen kan der være to modsatret-

tede effekter, der adskiller den kortsigtede effekt af ROT-

ordningen fra den langsigtede. Projekter kan være udskudt i

forventning om, at ordningen ville blive indført, men da

ordningen er permanent, kan det dog næppe forventes, at

projekter er blevet fremskudt i nævneværdigt omfang.

Omvendt er det næppe sandsynligt, at økonomien generelt

har tilpasset sig en ny ligevægt, hvilket peger i retning af, at

effekterne kan blive større på længere sigt.

Det er således uklart, hvorvidt den faktiske stigning i efter-

spørgslen efter ombygninger af enfamiliehuse kan anvendes

som indikator for den permanente effekt af ROT-ordningen.

Der er effekter, der trækker i hver sin retning. Et forsigtigt

skøn kan dog være, at den langsigtede effekt næppe er over

54 pct. og næppe under 25 pct. Det vil sige et relativt bredt

spænd, der dog forekommer lavt i sammenligning med de

knap 70 pct., der findes med LIME, jf. tabel V.12.

I 2005 foretog Konjunkturinstitutet, der er en svensk statslig

institution, en modelberegning af de forventede effekter af

at indføre et 50 pct. subsidium til såkaldt husholdningsnære

tjenester, dvs. f.eks. rengøring, madlavning, barnepasning

og havearbejde, se Öberg (2005). Under fordelagtige an-

tagelser vil der komme knap 19.000 flere personer i beskæf-

tigelse, og med mindre fordelagtige antagelser vil der blot

431

Svenske ordninger

giver stigende

investeringer i

boligforbedringer

Udskudte

projekter, men

næppe tilpasning

til ligevægt

Lavere effekter end

hvad der findes

med LIME

Svenske

modelanalyser lidt

mere optimistiske

end LIME

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

komme 3.000 personer i beskæftigelse. Hvis de svenske

beskæftigelseseffekter omregnes til danske forhold ved

hjælp af befolkningstallet, er beskæftigelseseffekten knap

2.000 og knap 12.000 personer i henholdsvis det mindre og

det mere fordelagtige alternativ. Hvis det finansierede

subsidium i tabel V.14 beregnes kun for hjemmeservice-

ydelser og med et subsidium på 50 pct., er den samlede

arbejdsmarkedseffekt på 2.300 personer. Således befinder

resultaterne med LIME sig tæt på Öbergs mindre fordel-

agtige forløb.

Tidligere danske

modelanalyser

Et væsentligt bidrag til vurderingen af selektive skattelettel-

ser blev givet af Sørensen (1997). Sørensen anvender mo-

dellen INFOSIM til at simulere effekten af lavere skat på

hjemmeservice, dvs. f.eks. rengøringsydelser, men ikke

håndværksydelser. Sørensen lægger mindre vægt på analy-

ser af håndværksydelser, da de ikke i lige så høj grad er

udført med lavt uddannet arbejdskraft, hvilket er centralt i

Sørensens analyser.

Her analyseres bl.a. effekterne af et 48 pct. subsidium til

produktionsprisen på hjemmeserviceydelser finansieret ved

hjælp af en momsstigning. Da hovedparten af (i LIME hele)

produktionsværdien i hjemmeservice består at aflønning af

arbejdskraft, svarer Sørensens eksperiment til hjemme-

servicedelen af LIME-analyserne ovenfor. Sørensen finder,

at beskæftigelsen på det hvide arbejdsmarked generelt vil

stige med 4,3 pct., hvilket med beskæftigelsen i 1994 svarer

til over 100.000 personer. Ledigheden vil dog kun falde

med ca. 9.000 personer, da en væsentlig drivkraft bag

resultatet er det forøgede arbejdsudbud.

Det er åbenlyst, at analyserne med INFOSIM giver betyde-

ligt kraftigere effekter på arbejdsmarkedet end LIME-

analyserne. Hvor LIME i sammenligning med de faktiske

erfaringer fra hjemmeserviceordningen og renoverings-

puljen så ud til at give lidt for kraftige arbejdsmarkeds-

reaktioner, ser LIME altså i sammenligning med INFOSIM

ud til at give ganske konservative skøn.

Kraftig

beskæftigelseseffekt

Kraftigere effekt

end med LIME

432

V.8 Makroøkonomiske effekter af selektive skattelettelser

Betydningen af

arbejdsmarkeds-

stivheder

En vigtig forskel mellem INFOSIM og LIME er, at der i

LIME antages et kompetitivt arbejdsmarked, mens der i

INFOSIM antages arbejdsmarkedsstivheder for faglærte og

ufaglærte. Eksistensen af arbejdsmarkedsstivheder kan

betyde op til fem gange kraftigere arbejdsmarkedseffekter i

sammenligning med et kompetitivt arbejdsmarked, jf.

Frederiksen mfl. (1995). Forskelle i antagelser om arbejds-

markedsstivheder kan formentlig sandsynligvis forklare en

væsentlig del af forskellen i resultaterne i de to modeller. I

1990’erne, hvor der var en stor arbejdsløshed, spillede

arbejdsmarkedsstivheder en væsentlig rolle ved at “fordele”

en del af arbejdsløsheden på de beskæftigede. Derfor var det

på det tidspunkt, hvor INFOSIM blev anvendt vigtigt at

modellere arbejdsmarkedsstivheder. I dag er den naturlige

ledighed væsentligt lavere, hvorfor arbejdsmarkedsstivheder

spiller en mindre rolle.

Sørensen finder, at et subsidium på 48 pct. af lønnen er

optimalt, hvis det finansieres via momsen. Dette er noget

højere, end analyserne med LIME tyder på. Her findes jf.

tabel IV.15 et optimalt niveau på omkring 35 pct. Denne

forskel i optimalt niveau hænger fint sammen med de gene-

relt mere positive effekter i INFOSIM.

Selektive skattelettelser for persongrupper

Den primære effekt af skattelettelser er det forøgede ar-

bejdsudbud. I tilfældet med håndværks- og hjemmeservice-

ydelser betyder en forventet nær substitution mellem disse

ydelser og fritid, at der kan forventes en større arbejds-

udbudseffekt end for et gennemsnitligt gode. Den lave

arbejdsudbudselasticitet betyder, at de potentielle gevinster i

form af reduceret sort arbejde ved en generel lettelse af

indkomstskatten næppe vil kunne finansiere provenutabet,

der følger af skattelettelsen.

Lavere beskatning

af udvalgte grupper

giver sandsynligvis

samfunds-

økonomisk tab

Hvis det er mulig at identificere persongrupper, som har en

højere arbejdsudbudselasticitet, kan der principielt være

beskæftigelsesargumenter for at beskatte disse mere lempe-

ligt. Beregningerne ovenfor viser dog, at elasticiteten skal

være endog meget høj. Der foreligger ikke analyser, der

identificerer persongrupper med så høj en arbejdsudbuds-

433

Højere optimalt

niveau for

subsidium

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

elasticitet. Eksempelvis er det næppe sandsynligt at pensio-

nister eller unge skulle have en arbejdsudbudselasticitet, der

er så høj, at en lavere beskatning af disse grupper ville

kunne lede til en samfundsøkonomisk gevinst.

Politisk ønske om

omfordeling kan

dog retfærdiggøre

lavere beskatning

af udvalgte grupper

Hvis der ikke kan påvises en meget høj arbejdsudbuds-

elasticitet for disse grupper, vil der altså ikke være et sam-

fundsøkonomisk argument for en særbehandling. Der kan

fra politisk hold være et ønske om ud fra et indkomst-

fordelingsargument at støtte disse grupper. Det vil i så fald

være en politisk beslutning.

Opsummering

Resultatet er

behæftet med

betydelig

usikkerhed

Modelanalyserne tyder på, at der kan være en gevinst ved at

subsidiere anvendelsen af arbejdskraft inden for håndværks-

og hjemmeserviceydelser. Det er imidlertid klart, at der er

centrale parametre, der på den ene side er behæftet med

betydelig usikkerhed, og på den anden side er meget af-

gørende for resultatet.

Beregninger tyder på, at et subsidium ikke vil være selv-

finansierende. Dette er et relativt robust resultat, da det også

holder under selv meget optimistiske modelantagelser.

Efterspørgslen efter arbejdskraft vil forøges på kort sigt,

men må på længere sigt forventes at blive modsvaret af en

nedgang i beskæftigelsen af nogenlunde samme størrelses-

orden andre steder i økonomien. En udbudsstigning kan

derimod forventes at have en permanent effekt.

Beregningerne tyder på, at et optimalt subsidieringsniveau

kan være på omkring 35 pct. af lønudgiften til håndværks-

og hjemmeserviceydelser. Beregningerne tyder på, at der på

langt sigt kan være en stigning i udbuddet af arbejdskraft og

dermed i beskæftigelsen på knap 10.000 personer, og at det

vil lede til en velfærdsstigning på knap 1 mia. kr. pr. år.

Dette resultat er i overensstemmelse med økonomisk teori,

der tilsiger, at denne type af ydelser, der er nære substitutter

til fritid, i princippet bør beskattes mere lempeligt end andre

typer af ydelser.

Subsidiering ikke

selvfinansierende

Efterspørgsel efter

arbejdskraft stiger

kun på kort sigt

Et subsidium på 35

pct. kan være

hensigtsmæssigt

Teori tilsiger

gevinst i det rene

tilfælde

434

V.9 Konklusion og politikanbefalinger

Omkostninger

forbundet med

implementeringen i

praksis

De teoretiske principper skal imidlertid sammenholdes med

problemer i virkeligheden. Der er ikke taget højde for de

administrative omkostninger, der må forventes at være

større, end når der ikke subsidieres. Mulighederne for snyd,

f.eks. ved at der opgives forkerte oplysninger om det fak-

tiske indhold af en ydelse, forøges. Der åbnes også mulig-

hed for kreative fortolkninger, der måske ikke er ulovlige,

men som på den anden side heller ikke var intentionen med

ordningen.

V.9 Konklusion og politikanbefalinger

Sort arbejde er

skadeligt for

samfundet

Sort arbejde er skadeligt for samfundsøkonomien. Det

mistede skatteprovenu fra sort arbejde kan opgøres til op

mod 29 mia. kr. årligt. Dette potentiale kan dog ikke i

praksis opnås, da en fuldstændig fjernelse af sort arbejde er

urealistisk. Hertil kommer at beløbet omfatter både sort

arbejde betalt med kontanter, naturalier og gentjenester.

Hvis f.eks. gensidige vennetjenester ikke var skattepligtige,

eller hvis de ikke betragtes som decideret sort arbejde, er

det opgjorte tabte skatteprovenu noget lavere. Ved sort

arbejde anvendes arbejdskraften desuden uhensigtsmæssigt,

da produktiviteten i sort arbejde kan være lavere end i hvidt.

En del af det mistede skatteprovenu udgør en privatøkono-

misk gevinst for købere og sælgere af sort arbejde, men en

anden del er tabt pga. mindre effektiv ressourceanvendelse.

Hvis det forenklende antages, at den privatøkonomiske

gevinst svarer til halvdelen af det mistede skatteprovenu,

kan det samfundsøkonomiske velfærdstab anslås til op mod

14 mia. kr. pr. år. Dette tal er dog behæftet med betydelig

usikkerhed. Desuden bruger Skat ressourcer på at finde

indkomsterne, og sort arbejde omfordeler indkomst til dem,

der snyder, fra dem, der ikke snyder.

Ligesom for indsatsen over for skattesnyd gælder det gene-

relt, at indsatsen over for sort arbejde skal afbalanceres i

forhold til gevinsterne i form af et forøget skatteprovenu.

Da det er særdeles omkostningsfuldt at opdage sort arbejde

og inddrage de lovpligtige skattebetalinger, kan en vis

forekomst af sort arbejde ikke undgås. De høje håndhævel-

sesomkostninger betyder, at det yderligere er relevant at

435

Dyr håndhævelse

forøger fokus på

andre instrumenter

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

vurdere, om sort arbejde kan nedbringes på andre måder,

f.eks. gennem generelle skattelempelser, selektive subsidier,

skattefritagelse for vennetjenester eller forbud mod køb af

sort arbejde. Kapitlet vurderer effektiviteten af disse instru-

menter.

Omfordelende effekter af sort arbejde

En nation af købere

af sort arbejde

Anonyme interviewundersøgelser peger på, at ca. 20 pct. af

befolkningen har arbejdet sort inden for det seneste år. Den

typiske person med sort arbejde er en mand med en kort

eller en faglig uddannelse, som er beskæftiget inden for

byggebranchen, og som bor i et tyndt befolket område.

Tilsvarende peger interviewundersøgelser på, at ca. halv-

delen af danskerne har efterspurgt sort arbejde det seneste

år, mens yderligere ca. 30 pct. angiver at have været villige

til det. Således har køb af sort arbejde karakter af at være en

folkesport.

Når der arbejdes sort, opnår såvel køber som sælger en

privatøkonomisk gevinst på bekostning af andre skatte-

ydere. Både for køberen og sælgeren af sort arbejde gælder,

at personer med en høj hvid løn typisk har større absolutte

gevinster af sort arbejde end personer med lav hvid løn. Når

der tages højde for sælgernes og købernes fordeling af

gevinsten, har de 10 pct. personer med de laveste hvide

indkomster en gennemsnitlig gevinst på 5.000 kr. årligt,

mens de 10 pct. personer med de højeste indkomster har en

gennemsnitlig årlig gevinst på 16.000 kr. Både personer, der

snyder og personer, der ikke snyder, indgår i beregningen af

disse gennemsnit.

På udbudssiden er det afgørende for gevinsten af sort ar-

bejde, at personer med høj indkomst betaler en højere

marginalskat og derfor for en given sort indtægt snyder for

et større beløb. Desuden er der er en positiv sammenhæng

mellem hvid indkomst og sort timeløn, hvilket giver større

sorte indkomster for personer med høj hvid indkomst.

Derimod kan der ikke identificeres en signifikant sammen-

hæng mellem hvid indkomst og udbud af sorte timer. På

efterspørgselssiden skal den positive sammenhæng mellem

sort arbejde og hvid indkomst sandsynligvis findes i et

Højindkomster

vinder mest i

kroner og øre ved

sort arbejde, …

… hvilket er

forventeligt, …

436

V.9 Konklusion og politikanbefalinger

generelt højere forbrug og dermed også en større efterspørg-

sel efter hvide såvel som sorte ydelser.

… men i forhold til

den hvide indkomst

vinder

lavindkomster mest

Der er imidlertid en tilsvarende forskel på fordelingen af

den hvide indkomst. Det betyder, at gevinsten fra sort

arbejde for alle indkomster bortset fra de ca. 30 pct. laveste

udgør ca. 3 til 4 pct. af den hvide indkomst. For de 30 pct.

laveste indkomster udgør gevinsten 5 til 10 pct. af den hvide

indkomst. Der er således tegn på, at eksistensen af sort

arbejde skaber en mere ligelig indkomstfordeling, end

skattesystemets regler lægger op til. Det vil sige, der er

mere omfordeling i Danmark, end man skulle tro ud fra

sædvanlige målinger, der ikke inddrager sort arbejde. Det

giver alt andet lige et samfundsmæssigt incitament til at

bruge relativt færre ressourcer på at bekæmpe sort arbejde.

Modsat trækker dog, at gevinsten fra sort arbejde indebærer

en utilsigtet horisontal omfordeling fra personer, der ikke

snyder, til personer, der snyder.

Skattelettelser ikke effektive mod sort arbejde

Generelle

indkomst-

skattelettelser

næppe effektive

mod sort arbejde

En af årsagerne til eksistensen af sort arbejde er, at ind-

komstskatterne giver et direkte incitament til at forsøge at

skjule indtægter for skattemyndighederne. En nærliggende

tanke kan være at lempe indkomstskatterne for derved ad

frivillighedens vej at få flyttet aktiviteter fra den sorte

økonomi til den hvide. Generelt lempede indkomstskatter

vil imidlertid lede til et betragteligt tab af skatteprovenu fra

alle de aktiviteter, der i forvejen er hvide. Det kan muligvis

have en vis positiv effekt i form af reduceret sort arbejde,

men denne positive effekt er helt utilstrækkelig til i sig selv

at opveje provenutabet fra den generelle lempelse af ind-

komstskatterne. Det kan således ikke anbefales at lempe

indkomstskatterne generelt med henblik på at reducere

omfanget af sort arbejde.

En optimal beskatning af varer og ydelser er i princippet

differentieret således, at varer, der er nære substitutter over

for fritid, beskattes mere lempeligt. Det skyldes, at arbejds-

udbuddet herved forvrides mindst muligt, hvilket giver en

samfundsøkonomisk gevinst. Det gælder f.eks. håndværks-

eller hjemmeserviceydelser.

437

Optimal beskatning

kan tilsige selektive

skattelettelser

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Hjemmeservice-

ordningen har ikke

reduceret omfanget

af sort arbejde

Hjemmeserviceordningen blev indført i midten af

1990’erne, og består af et målrettet offentligt subsidium til

serviceydelser i husholdningerne, f.eks. rengøring (naturlig-

vis betinget af, at aktiviteten er hvid). En evaluering af

ordningen viser, at den har forøget den hvide omsætning

inden for hjemmeserviceerhvervene. Der kan imidlertid

ikke identificeres et lavere omfang af sort arbejde i de

tilskudsberettigede brancher, dvs. den forøgede hvide

omsætning har tidligere enten været udført af hushold-

ningerne selv, eller er ikke blevet udført.

Den forøgede efterspørgsel efter arbejdskraft i en hvid

frembringelse af ydelserne kan ikke forventes at ville forøge

beskæftigelsen permanent. fordi den langsigtede beskæf-

tigelse bestemmes af arbejdsudbuddet (og den strukturelle

ledighed). Der kan dog i princippet være en gavnlig effekt

på arbejdsudbuddet fra de husholdninger, der efterspørger

ydelserne, hvis ordningen (således som det tidligere var

tilfældet) også omfatter husholdninger i den erhvervsaktive

alder, da disse husholdninger med et subsidium kan for-

ventes at ville udbyde mere arbejdskraft. Det er ikke vurde-

ret, om hjemmeserviceordningen tidligere har ført til et

større hvidt arbejdsudbud fra husholdninger, der har benyt-

tet ordningen og derved potentielt givet en samfunds-

økonomisk gevinst. I dag omfatter hjemmeserviceordningen

kun pensionister, og der kan derfor ikke forventes en positiv

arbejdsudbudseffekt. Ordningen må i høj grad betragtes som

en social foranstaltning og ikke et arbejdsmarkedstiltag.

Modelanalyser tyder på, at et subsidium på 35 pct. af ar-

bejdslønnen til håndværks- og hjemmeserviceydelser finan-

sieret af en forøgelse af momsen vil kunne forøge arbejds-

udbuddet med ca. 10.000 personer og give en årlig sam-

fundsøkonomisk gevinst på knap 1 mia. kr. Analyserne er

imidlertid baseret på antagelser om parametre, der er både

centrale for resultatet og behæftet med betydelig usikker-

hed. Det ligger dog ret fast, at subsidiet ikke vil være selv-

finansierende. Forøgede administrative omkostninger og

forøgede muligheder for snyd trækker i negativ retning. Det

betyder, at der ikke er sikre tegn på en samfundsøkonomisk

gevinst på bundlinjen. Med den nuværende viden kan det

Næppe

arbejdsudbuds-

effekt med

nuværende

udformning

Ikke tilstrækkelig

viden til at anbefale

subsidier

438

V.9 Konklusion og politikanbefalinger

derfor ikke anbefales, at håndværks- og hjemmeservice-

ydelser subsidieres. Hertil kommer, at fastlåsningen af

ejendomsværdiskatten resulterer i, at der for meget kapital

bundet i boliger. En subsidiering af håndværksydelser vil

forøge boligkapitalen yderligere og vil derved forøge de

uheldige forvridende effekter af fastlåsningen af ejendoms-

værdiskatten. Også af denne årsag frarådes en subsidiering

af håndværksydelser.

Skattefritagelse for vennetjenester?

Reelle

vennetjenester kan

evt. være skattefri

Vennetjenester er i dag i princippet skattepligtige. Det

betyder, at hvis to naboer hjælpes ad med at bygge hinan-

dens carporte, skal de i princippet betale indkomstskat af

værdien af den andens arbejde på deres carport. Derimod

skal de ikke betale skat af værdien af deres egen arbejds-

indsats, hvis de bygger hver deres. Dette kan stride mod

manges opfattelse af ret og rimeligt, og en effektiv hånd-

hævelse kan være umulig. En lovgivning, der er i overens-

stemmelse med befolkningens opfattelse, kan forbedre

skattemoralen og dermed styrke den frivillige indberetning.

Herudover kan en “skæv” lovgivning skabe omkostninger i

form af dårlig samvittighed mv., og hvis dette ikke mind-

sker sort arbejde, leder den nuværende lovgivning til et

velfærdstab.

På den baggrund kan det overvejes, om vennetjenester

under en vis grænse bør være skattefri. Tilsvarende er i dag

tilfældet i f.eks. Sverige og Tyskland. For at der skal være

tale om reelle vennetjenester, bør det dog afgrænses til at

gælde for betalinger i form af gentjenester, men ikke i form

af naturalier eller pekuniær betaling. Yderligere bør der

være grænser for den enkeltes omsætning af vennetjenester

eller evt. for værdien af vennetjenester mellem to personer

for at undgå situationer, hvor f.eks. to håndværkere “bytter

ydelser” i større omfang.

Der er imidlertid en risiko for, at en skattefritagelse for venne-

tjenester modsat hensigten leder til en glidning af skattemora-

len, hvor ydelser, der tidligere blev betalt skat af, nu lovligt

eller ulovligt ikke beskattes. Det af denne årsag ikke oplagt, at

en skattefritagelse af vennetjenester er hensigtsmæssig.

439

Men

begrænsninger vil

være nødvendige

Gevinst på

bundlinjen dog

ikke oplagt

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Forbyd køb af sort arbejde

Grænser for straf

som instrument

mod sort arbejde

I princippet kan høje straffe for sort arbejde virke af-

skrækkende, men ud fra proportionalitetsprincippet, der er

grundfæstet i den danske straffelov, skal der være et rime-

ligt forhold mellem forbrydelsens og straffens størrelse.

Herudover er der ikke i litteraturen et klart billede af, at

højere straffe rent faktisk er et effektivt instrument mod sort

arbejde. En kraftig forøgelse af straffen for sort arbejde er

derfor næppe hensigtsmæssig.

Analyser i rapporten tyder på, at købere af sort arbejde får

en stor del af den privatøkonomiske gevinst ved skatte-

unddragelsen. Imidlertid er det ikke strafbart at købe sort

arbejde. Der er således ikke proportion mellem købernes

gevinst og deres potentielle straf. Det anbefales at gøre køb

af sort arbejde gøres strafbart, dvs. at den nuværende straf

for salg af sort arbejde suppleres med en yderligere straf,

der lægges på køberen af sort arbejde.

Hvis man køber en ydelse, kan det være svært at sikre sig, at

sælgeren betaler de lovpligtige skatter. Hvis man blot ind-

fører et forbud mod køb af sort arbejde og straf herfor,

risikerer man derfor at straffe personer, der ikke reelt har

haft mulighed for at vide, at de har begået en ulovlighed.

Det gælder uanset, om man køber en ydelse af en virksom-

hed eller af en privatperson.

I Italien er køb af sort arbejde forbudt, men det er tilstræk-

keligt at fremvise en kvittering for det udførte arbejde, for at

køberen udtræder af sit strafansvar. Det gælder også for

privatpersoners køb af ydelser af privatpersoner. Dette

system skaber dog en administrativ omkostning for køberen,

der skal holde styr på kvitteringerne, hvorfor der kan være

behov for at overveje alternative løsninger.

En anden løsning er for nylig taget i brug i Norge. Her

kræves det, at betalinger for ydelser over 10.000 NOK skal

foregå elektronisk, uanset om det er en betaling for en

ydelse købt hos en virksomhed eller hos en privatperson.

Derved skabes dokumentation og muligt bevis for, at beta-

lingen har fundet sted, og det medfører, at købers straf-

Anbefaling:

Køb af sort arbejde

bør være strafbart

Svært for køberen

at vide, om

sælgeren snyder i

skat

I Italien skal

købere kunne

fremvise

kvitteringer, …

… men krav om

elektronisk betaling

er en bedre løsning

440

V.9 Konklusion og politikanbefalinger

ansvar bortfalder. Det elektroniske spor vil dog i Danmark

kun kunne anvendes i de tilfælde, hvor Skat via en be-

grundet mistanke opnår adgang til bevægelserne på en

persons eller en virksomheds konto. Da det må forventes, at

hovedparten af større betalinger for hvide ydelser i forvejen

finder sted elektronisk, kan de ekstra omkostninger af

ordningen imidlertid forventes at være meget begrænsede.

En løsning som den norske vil således repræsentere et skridt

i den rigtige retning og kan som sådan anbefales for Dan-

mark. Systemet vil yderligere kunne effektiviseres ved, at

Skat får fri adgang til at kontrollere bevægelser på borger-

nes konti.

Lav beløbsgrænse

fordelagtig

Da kun omkring halvdelen af købene af sort arbejde finder

sted til en værdi over 10.000 kr., må det anbefales at anven-

de en væsentligt lavere grænse, f.eks. 3.000 kr. for at sikre

en bedre dækning af ordningen.

Et forbud mod køb af sort arbejde vil virke ad tre veje. For

det første vil den samlede forøgelse af straffen for ulovlig-

heden i sig selv muligvis kunne have en vis afskrækkende

effekt. For det andet vil en køber, der betaler kontant, ikke

kunne hævde at have været i god tro. For det tredje kan

selve ulovliggørelsen tænkes at have en stigmatiserings-

effekt for købere, der måske nok gerne vil opnå en gevinst

af andres ulovligheder, men som ikke ønsker selv at bryde

loven.

Samlet set er det dog ikke sikkert, at et forbud mod køb af

sort arbejde vil have en betydelig effekt på omfanget af sort

arbejde. Opdagelsessandsynligheden ved kontant betaling

vil fortsat være meget lille, og det er ikke oplagt, at en større

straf har afgørende betydning for resultatet. Den potentielt

begrænsede gevinst skal holdes op mod de ekstra-

omkostninger, der vil være forbundet med, at betalinger

over en vis beløbsgrænse skal foretages elektronisk. Da

større betalinger i altovervejende grad allerede betales

elektronisk i dag, må man forvente, at ekstraomkost-

ningerne for skatteyderne er yderst begrænsede. Det vil

derfor være hensigtsmæssigt at indføre et krav om elektro-

nisk betaling ved større beløb, også selvom effekten på sort

arbejde skulle vise sig ikke at være særlig stor.

441

Effekten af et

forbud

Også en god ide

selv om effekten

muligvis er

begrænset

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Litteratur

Andvig, J.C. og K.O. Moene (1990): How corruption may

corrupt.

Journal of Economic Behavior and Organization,

13 (1), s. 63-76.

Chetty, R. (2009): Is the Taxable Income Elasticity

Sufficient to Calculate Deadweight Loss? The Implications

of Evasion and Avoidance.

American Economic Journal:

Economic Policy,

1 (2), s. 31-52.

Christiansen, V. (1984): Which commodity taxes should

supplement the income tax?

Journal of Public Economics,

24 (2), s. 195-220.

De Økonomiske Råd (2008):

Dansk Økonomi, efterår 2008.

København.

Erhvervs- og Byggestyrelsen (2009): Renoveringspuljens

direkte beskæftigelseseffekt.

Erhvervsministeriet (2001): Samfundsøkonomiske konse-

kvenser af hjemmeserviceordningen.

Feld, L.P. og F. Schneider (2010): Survey om the Shadow

Economy and Undeclared Earnings in OECD countries,

German Economic Review, 11(2), s. 109-149.

Feldstein, M. (1995): The Effect of Marginal Tax Rates on

Taxable Income: A Panel Study of the 1986 Tax Reform

Act.

The Journal of Political Economy,

103 (3), s. 551-572.

Företagana (2010):

www.foretagarna.se.

ROT

RUT

ger

jobb.

Frederiksen, A., E.K. Graversen og N. Smith (2005): Tax

Evasion and work in the underground sector.

Labour

Economics,

12 , s. 613-628.

Frederiksen, N., P. Hansen, H. Jacobsen og P. Sørensen

(1995): Subsidising Consumer Services: Effects on

Employment, Welfare and the Informal Economy.

Fiscal

Studies,

16 (2), s. 71-93.

442

V Litteratur

Hvidtfeldt, C., B. Jensen, and C. Larsen (2010):

Danskerne

og det sorte arbejde,

Rockwool Fondens Forskningsenhed

og Syddansk Universitetsforlag.

Kleven, H.J. (2004): Optimum taxation and the allocation of

time.

Journal of Public Economics,

88 (3-4), s. 545-557.

Konnerup, M., M. Gørtz, A. Hoffmann, A.M. Elmer, C.E.

Christensen og M.D. Kristensen (2001): Samfundsøkono-

miske konsekvenser af hjemmeserviceordningen -

Baggrundsrapport. Erhvervsministeriet.

Mogensen, G.V., H.K. Kvist, E. Körmendi og S. Pedersen

(1995):

The shadow economy in Denmark 1994:

Measurement and results.

Rockwool Fondens Forskning-

senhed.

Öberg, A. (2005): Samhällsekonomiska effekter af skatte-

lättnader för hushållsnäre tjänster Specialstudie nr. 7, juni

2005. Konjunkturinstituttet. Stockholm.

OECD (2009): Is Informal Normal? Towards More and

Better Jobs. Paris.

Palda, F. (1998): Evasive Ability and the Efficiency Cost of

the Underground Economy.

The Canadian Journal of

Economics / Revue canadienne d'Economique,

31 (5), s.

1118-1138.

Pedersen, S. og N. Smith (1998): Sort arbejde og sort løn i

Danmark.

Nationaløkonomisk Tidsskrift,

136 , s. 289-314.

Sandmo, A. (1990): Tax Distortions and Household

Production.

Oxford Economic Papers,

42 (1), s. 78-90.

Schneider, F. (2007): Reducing the shadow economy in

Germany: A blessing or a curse?

Skatteverket (2009): Skattereduktion för husarbete - som

utförs och betalas från och med den 1 juli 2009. SKV 322

utgåva 7.

443

Sort arbejde. Dansk Økonomi, forår 2011

Slemrod, J. og S. Yitzhaki (1996): The Costs of Taxation

and the Marginal Efficiency Cost of Funds.

Staff Papers -

International Monetary Fund,

43 (1), s. 172-198.

Sørensen, P.B. (1996): Subsidiering af husholdnings-

tjenester: Teoretiske argumenter og praktiske erfaringer fra

Danmark.

Ekonomisk Debatt,

24 (5), s. 383-394.

Sørensen, P.B. (1997): Public finance solutions to the

European unemployment problem?

Economic Policy,

(25), s. 221-264.

Sørensen, P.B. (2010): The theory of optimal taxation: New

developments and policy relevance.

Nationaløkonomisk

Tidsskrift,

148 (2), s. 212-244.

Statens Offentliga Utredningar (2008): Skattelättnader för

hushållstjänster. SOU 2008:57.

Statistiska Centralbyrån (2010):

BNP kvartal 2010:3.

Stockholm.

Williams, C.C., E. Horlings og P. Renooy (2008): Tackling

undeclared work in the European Union European

Foundation for the Improvement of Living and Working

Conditions.

Williams, C.C. og P. Renooy (2008): Measures to Tackle

undeclared work in the European Union. European

Foundation for the Improvement of Living and Working

Conditions.

444

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

SKRIFTLIGE INDLÆG FRA DET ØKONOMISKE

RÅDS MEDLEMMER

På de følgende sider er gengivet skriftlige indlæg fra medlemmer af Det Økonomi-

ske Råd. Følgende medlemmer har ønsket at give skriftlige bidrag:

Økonomi- og Erhvervsministeriet

Finansministeriet

Kommunale organisationer

Danmarks Nationalbank

Dansk Arbejdsgiverforening

Dansk Byggeri

Landsorganisationen i Danmark

Dansk Metal

Akademikernes Centralorganisation

Dansk Industri

Håndværksrådet

Landbrug & Fødevarer

Dansk Erhverv

Finansrådet

FTF – Hovedorganisation for offentligt og privat ansatte

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd

Særlig sagkyndig Birgitte Sloth

Særlig sagkyndig Torben M. Andersen

Særlig sagkyndig Nina Smith

445

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Økonomi- og Erhvervsministeriet

Økonomi- og Erhvervsministeriet kvitterer for en omfattende og grundig rapport om

de kort- og langsigtede udfordringer for danske økonomi. Formandskabet har i de

senere års rapporter peget på behovet for reformer, som både kan styrke de offentli-

ge finanser og arbejdsudbuddet. Efterlønsordningen er i den forbindelse flere gange

blevet foreslået ændret. Formandskabet har også af flere omgang peget på behovet

for en bedre styring af de offentlige udgifter. Det seneste år har været præget af en

længere række politiske aftaler og reformer, som må siges at være i tråd med for-

mandskabets anbefalinger.

Formandskabet vurderer, at Danmark gradvist er ved at bevæge sig ud af krisen.

Væksten skønnes at blive moderat i de kommende år, men tilstrækkeligt til at be-

skæftigelsen vil stige. I lyset af det aktuelt relativt lave ledighedsniveau og behovet

for finanspolitisk konsolidering vurderer formandskabet, at den planlagte finanspoli-

tik er passende afstemt med konjunkturerne.

Økonomi- og Erhvervsministeriet deler denne vurdering. De foreløbige national-

regnskabstal for 1. kvartal 2011 var dog overraskende svage, og understreger om

noget, at der fortsat er usikkerhed knyttet til normaliseringen af konjunkturerne.

Andre nøgletal for dansk økonomi – fx udviklingen i ledighed, erhvervs- og forbru-

gertillid, udenrigshandel, konkurser og tvangsauktioner – peger til gengæld på, at

dansk økonomi er på vej frem.

Konjunktursituationen overvåges derfor nøje. Det gælder ikke mindst udviklingen

på boligmarkedet, som kan have stor indflydelse på den samlede private efterspørg-

sel. Der peges i rapporten på, at den store udbredelse af rentetilpasningslån og af-

dragsfrihed øger fleksibiliteten for boligejerne. De nye låneformer gør økonomien

mere rentefølsom, men ikke mere end i andre lande, hvor lån med variabel rente er

udbredt. Økonomi- og Erhvervsministeriet deler vurderingen af, at den øgede rente-

følsomhed først og fremmest er knyttet til udbredelsen af rentetilpasningslån, og

ikke udbredelsen af de afdragsfrie lån.

Med hensyn til anbefalingen om at sprede refinansieringsauktioner jævnt henover

året vil dette kunne mindske refinansieringsrisiko og dermed til større sikkerhed for

en hensigtsmæssig prisdannelse og lav rente. Nogle institutter har allerede igangsat

en spredning af refinansieringstidspunkterne, men det er helt afgørende, at alle insti-

tutter kommer med.

Det nye EU direktiv (CRD IV), der skal gennemføre de nye Baselregler i Europa, er

på vej. Det er en god anledning til at analysere konsekvenserne af reglerne om sup-

plerende sikkerhedsstillelse og tilgrænsende spørgsmål. I den forbindelse vil det

446

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

være naturligt at se på sammenhængen med lånegrænserne for realkredit lånepro-

dukter. Der er derfor under Økonomi- og Erhvervsministeriet nedsat en arbejds-

gruppe om supplerende sikkerhedsstillelse.

Forårsrapporten indeholder særlige analyser af skattesnyd og sort arbejde. Rappor-

ten konkluderer, at skattesnyd i Danmark har et betydeligt omfang, men at skattesy-

stemets indretning og administration er hensigtsmæssigt indrettet. I den forbindelse

noteres, at især tredjepartsindberetninger viser sig effektfulde i forhold til bekæm-

pelse af skattesnyd. Netop brugen af tredjepartsindberetninger er i de senere år ble-

vet opprioriteret.

Rapporten angiver, at omfanget af sort arbejde kan være noget større i Danmark end

i andre nordeuropæiske lande. Det kunne være interessant med en nærmere analyse

af, hvilke faktorer der er årsag til denne forskel.

Formandskabet peger på, at der ikke er tilstrækkelig viden til at anbefale subsidie-

ring af håndværks- og hjemmeserviceydelser som led i bekæmpelsen af sort arbejde.

Økonomi- og Erhvervsministeriets rapport om hjemmeserviceordningen fra 2001

viste en begrænset effekt på sort arbejde. Den nye BoligJobordning, der giver et

skattefradrag for en række serviceydelser i hjemmet og for boligreparationer, er en

forsøgsordning, der løber frem til 2013. Ordningen vil bidrage med ny viden om

effekter på sort arbejde, beskæftigelse mv.

Formandskabet foreslår et forbud mod køb af sort arbejde kombineret med et krav

om elektronisk betaling. Det rejser nogle principielle problemstillinger, ligesom det

vil være relevant at se på de indhøstede norske erfaringer. I Norge er det fra 2011

blevet ulovligt at købe sort arbejde, hvis købet er større end 10.000 kr., og køberen

kan træde ud af sit strafansvar, hvis betalingen sker elektronisk. Krav om elektro-

nisk betaling vil dog ikke forhindre, at reglerne fortsat kan omgås ved at benytte

kontant betaling.

Finansministeriet

Overordnet set er der ikke større forskelle mellem DØR’s konjunkturskøn og Fi-

nansministeriets seneste skøn i Økonomisk Redegørelse fra maj 2011. Der ventes et

moderat opsving de nærmeste år, hvor væksten er højere end det skønnede vækstpo-

tentiale, og hvor beskæftigelsen stiger i et afdæmpet tempo. Grundlaget for denne

vurdering er ikke afgørende ændret af de foreløbige Nationalregnskabstal, som blev

offentligt samtidig med, at forårsrapporten blev drøftet i rådet.

447

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

DØR’s skøn for underskuddet på de offentlige finanser i 2011 og 2012 er ca. 1 pct.

af BNP lavere end Finansministeriets skøn. For 2011 afspejler det, at DØR regner

med større indtægter fra pensionsafkastskatten og Nordsø-aktiviteterne, som begge

fortsat er usikre og afhænger af udviklingen på de finansielle markeder, samt at der i

Finansministeriets skøn også indgår realiserede tab på bankpakker. For 2012 er for-

skellen navnlig en konsekvens af de forudsatte udbetalinger af efterlønsbidrag i

forbindelse med den aftalte tilbagetrækningsreform, som ikke er medregnet i For-

mandsskabets prognose.

Skønnene for den strukturelle saldo er derimod forholdsvis ens. Formandsskabet

konkluderer, at den strukturelle saldo styrkes med 1�½ pct. af BNP i årene 2011-

2013, hvilket er i overensstemmelse med henstillingen fra EU. Styrkelsen af saldoen

afspejler især initiativerne i Genopretningsaftalen.

Formandsskabet vurderer, at den planlagte finanspolitik er passende afstemt med

konjunktursituationen, blandt andet i lyset af det relativt lave ledighedsniveau.

Desuden fremgår det af forårsrapporten, at finanspolitikken i 2009-2011 samlet har

øget niveauet for BNP med 2�½ pct. og beskæftigelsen med 60.000 personer i 2011,

samt at de flerårige effekter heraf fortsat vil stimulere aktivitetsniveauet, selv om

finanspolitikken strammes yderligere i 2012 og 2013. Det er på linje med Finansmi-

nisteriets skøn og vurderinger. Der er dog forskelle i vurderingen af den etårige

finanseffekt for 2011, som skal analyseres nærmere.

Der er ret stor enighed om størrelsen af de langsigtede finanspolitiske udfordringer,

idet DØR’s mellemfristede fremskrivning ligger på linje grundforløbet i Finansmi-

nisteriets fremskrivninger i

Reformpakken 2020.

Med de konkrete forudsætninger

bag fremskrivningen – og under antagelse af, at der ikke gennemføres yderlige re-

former mv. udover initiativerne i Genopretningsaftalen – ventes den offentlige saldo

at udvise et underskud på ca. 1,1 pct. af BNP i 2020 (hvor Finansministeriet skønner

et underskud på ca. 1,2 pct. af BNP), og at finanspolitikken vil være uholdbar med

ca. 0,5 pct. af BNP (hvor Finansministeriet skønner ca. 0,4 pct. af BNP).

Formandsskabet anbefaler, at ”gå så langt som muligt ad reformvejen, der øger ar-

bejdsudbuddet ” og peger (som tidligere) på reform af efterlønnen som et bidrag til

en løsning. Beregningerne i rapporten bekræfter, at aftalen om senere tilbagetræk-

ning fra maj 2011 – i sammenhæng med en forudsat forbedring af den primære sal-

do på 5 mia. kr. fra de resterende forlig i maj 2020 – vil indebære, at målsætningen

om strukturel balance på de offentlige finanser i 2020 kan indfris, og at finanspoli-

tikken desuden vil opfylde holdbarhedskravet.

Aftalen om en tilbagetrækningsreform med en 3-årig efterlønsordning ligger tæt op

af et tidligere forslag fra DØR. I rapporten fremhæves, at tilbagetrækningsreformen

448

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

vil indebære, at det ventede antal år med pension og efterløn bliver mere ensartet på

tværs af generationer. Desuden fremhæves, at aftalen kan sikre en mere troværdig

politik, fordi man ikke i samme grad pålægger fremtidige beslutningstagere at

stramme reglerne mere end det, som nuværende beslutningstagere står overfor. Det

konstateres, at fremskrivningen af antallet af efterlønsmodtagere (med gældende

regler) er på linje med Finansministeriets skøn i

Reformpakken 2020.

Generelt flugter Reformpakken 2020 med mange tidligere anbefalinger fra For-

mandsskabet. Det gælder fx målsætningen om strukturel balance i 2020, herunder at

finanspolitisk holdbarhed ikke er et tilstrækkeligt, enkeltstående krav til finanspoli-

tikken. Desuden er der lagt op til at ændre det udgiftspolitiske system, blandt andet

med fokus på udgiftslofter for stat, kommuner og regioner. Endelig er der i modsæt-

ning til tidligere planer på forhånd fremlagt (og aftalt) konkrete reformer, der kan

indfri de finanspolitiske målsætninger. Det anerkendes i Formandsskabets rapport.

Formandsskabet rejser en kritik af styringen af de offentlige investeringer og genta-

ger på den baggrund en anbefaling om tværgående og flerårige investeringsplaner.

Der er dog allerede udarbejdet flerårsplaner for blandt andet offentlige investeringer

i regi af Infrastrukturfonden og sygehusinvesteringer. De offentlige og herunder de

kommunale investeringer er vokset ganske meget i 2009 og 2010, men ikke helt så

meget som planlagt (og som der er sat penge af til). Det afspejler blandt andet lag i

implementeringen, men om det ville være undgået med tværgående, flerårige inve-

steringsplaner, er ikke indlysende.

Formandskabet anfører den principielle betragtning, at alle reformer, der styrker de

offentlige finanser – herunder også reformer, der øger arbejdsudbuddet – isoleret set

kan have en omkostning i form af en midlertidig forøgelse af ledigheden. Når man

betragter virkningerne af de aftalte konkrete reformer, er det imidlertid centralt at

huske, at arbejdsudbuddet som andel af befolkningen aktuelt falder og fortsat – i

fravær af reformer – vil falde i de kommende år. På det mellemfristede sigt er det

derfor større udbud og ikke større efterspørgsel efter arbejdskraft, som er udfordrin-

gen. Det kommer til udtryk ved, at det beskæftigelsesniveau i 2020, som er forene-

ligt med en ledighed på 3�½ pct. af arbejdsstyrken, samtidig med at tilbagetræknings-

reformerne mv. indregnes, efter Finansministeriets fremskrivninger er ca. 20.000

mindre end beskæftigelsen i 2008.

Kommunale organisationer

Det fremgår af De Økonomiske Råds forårsrapport 2011, at vismændene er positive

overfor regeringen forslag om flerårige udgiftslofter i stat, kommuner og regioner.

449

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Kommunerne er lige nu i gang med en historisk hård opbremsning i udgifterne, som

ikke er set siden 1980’erne. De nyeste regnskabstal viser, at kommunerne er på rette

vej og tager et medansvar for genopretningen af dansk økonomi. Det er et regime-

skifte, som vismændene fuldstændigt overser, og som man bør have for øje, inden

man anbefaler at stramme kommunernes udgiftsstyring yderligere.

Derudover viser erfaringerne fra 1999-aftalen, at flerårige udgiftslofter kan være

vanskelige at håndtere i praksis, fordi der løbende opstår nye udfordringer. Det er

derfor helt afgørende, at systemet giver en vis fleksibilitet. Kommunernes regnskab

2010 er et godt eksempel på dette. En ekstraordinær lang og hård vinter påførte

kommunerne udsædvanligt store udgifter til snerydning. Hele 1,3 mia. kr. ud over

det budgetterede. Vejret er som bekendt ikke en størrelse, der kan bestemmes poli-

tisk.

Vismændene henviser til Sverige, hvor der skulle være gode erfaringer med fleråri-

ge udgiftsrammer. KL efterlyser en analyse af, om det i Sverige faktisk er udgifts-

loftet, der er årsagen til den bedre udgiftsstyring eller om andre ting også spiller

ind.. KL mener, vismændene bør skele til Holland, hvor man også arbejder med

flerårige udgiftsrammer, men hvor man her har en mere fleksibel ramme, end det

regeringen lægger op til herhjemme.

Vismændene påpeger endvidere nødvendigheden af brugen af individuelle sanktio-

ner overfor de kommuner, hvis regnskab overskrider budgettet.

Folketingets flertal har med virkning fra 2011 indført en kombineret kollektiv og

individuel sanktion mod kommunerne, hvis de under ét ikke overholder deres bud-

getter.

KL tager klart afstand fra at gennemføre yderligere sanktioner og stramninger i

rammerne for den kommunale økonomistyring, som der er lagt op til i regeringens

udspil ”Bedre udgiftsstyring”. Regeringen og vismændene bør i stedet afvente ef-

fekterne af de gældende sanktioner – især set i lyset af, at kommunerne med regn-

skab 2010 har vist, at de er på rette vej, og faktisk både tager fat og tager et medan-

svar for genopretningen af økonomien.

Danmarks Nationalbank

Efter overophedningen 2006-08 fulgte et kraftigt tilbageslag for dansk økonomi

frem til midten af 2009. Nu, 2 år efter vendepunktet, venter formandskabet en fort-

sat vækst på 1,5-2 pct. årligt, dvs. på eller lidt over væksten i produktionspotentialet,

450

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

men med fortsat ledig kapacitet. De overraskende svage BNP-tal for vinterhalvåret

kræver en nærmere analyse, men må opfattes som en midlertidig afvigelse.

Finanspolitikken var historisk ekspansiv i 2009 og 2010 og har bidraget til at igang-

sætte konjunkturvendingen. Da finanspolitikken også var ekspansiv under overop-

hedningen før tilbageslaget er der som påpeget af formandskabet nu behov for tilba-

gevenden til langsigtet holdbar finanspolitik.

Konjunkturudsigterne taler også for en forsigtig finanspolitik. Den private sektors

opsparingsoverskud – dvs. forskellen mellem sektorens opsparing og investering –

er på 8 pct. af BNP, hvilket er historisk højt og endnu højere end i de dybe og lang-

varige lavkonjunkturer, der bundede i 1982 og 1993.

Da renten samtidigt er usædvanligt lav er det høje opsparingsoverskud resultatet af

meget forsigtige forbrugere og investorer. Disse har uden tvivl oplevet et konsolide-

ringsbehov, bl.a. efter formuetab på boliger og aktier. Også usikkerheden skabt af

finanskrisen og de større udsving i dansk økonomi har tilskyndet til høj opsparing

og tilbageholdende investeringer.

Det er altid vanskeligt at forudsige vendepunktet i den private finansielle opsparing.

Det kommer, når forbrugerne oplever at have opbygget tilstrækkelige stødpuder og

investorerne opfatter at reale investeringer kan skabe et afkast, herunder at der er

stabil afsætning for produktionen. Det private opsparingsoverskud repræsenterer

imidlertid en opdæmmet potentiel købekraft på aktuelt omkring 150 mia. kr. Fi-

nanspolitikken bør tilrettelægges efter at i hvert fald en mærkbar del af denne købe-

kraft kan forventes at folde sig ud som drivkraft for konjunkturudviklingen over de

kommende år.

Arbejdsløsheden ligger kun lidt over det skønnede strukturelle niveau. Der er også

en, større, reserve af arbejdskraft blandt aktiverede og personer uden for arbejds-

styrken. Rækkefølgen på afgangen til beskæftigelse fra henholdsvis ledighed, akti-

verede og øvrige er imidlertid vigtig. Et mærkbart eller hurtigt fald i den aktuelle

registrerede ledighed må forventes at udløse fornyet lønpres og kan fremkomme,

hvis nedgangen i aktiverede og andre aktuelt underbeskæftigede først sker efterføl-

gende. En høj indtjening i virksomhederne og de importerede råvareprisstigninger

kan også presse lønnen op.

Det øger behovet for forsigtighed, at konkurrenceevnen er svækket mærkbart efter

mange år med lønstigninger over udlandets, som faldt sammen med en meget svag

produktivitetsudvikling. Der er således ikke plads til en ny periode med ophedning.

451

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Dansk Arbejdsgiverforening

Konjunkturvurdering, aktuel økonomisk politik og efterløn, samt finanspoli-

tisk holdbarhed og troværdighed

Formandskabet slår fast, at Danmark står overfor ekstremt store udfordringer i de

kommende årtier, og viser, at reformer på arbejdsmarkedet er nødvendige. Finans-

politiske udfordringer er centrale, men som Dansk Arbejdsgiverforening (DA) ser

det, er den manglende vækst en langt, langt større udfordring.

Vi har mistet mange jobs i den private sektor på kort tid, og virksomhedernes løn-

konkurrenceevne er svækket voldsomt over det seneste årti. Hvis vi igen skal gøre

os forhåbninger om at skabe jobs i Danmark, skal de danske lønstigninger ligge

under de udenlandske i en lang årrække.

Den private sektor har samtidig været presset af, at den offentlige sektor har lagt

beslag på flere og flere ressourcer, fordi de offentlige udgifter er løbet løbsk.

DA er enige med Formandskabet i, at der skal styr på de offentlige udgifter. Rege-

ringens forslag om flerårige udgiftsrammer kan være en god løsning med sanktioner

over for de kommuner eller regioner, der ikke overholder udgiftsloftet.

Formandskabet viser, at Danmark har udsigt til underskud på den offentlige saldo så

langt, som det er muligt at se frem. Vi kan ikke fortsætte med at bygge gæld op, for

så vil selv en - på papiret - holdbar finanspolitik være utroværdig med enorme nega-

tive konsekvenser for virksomheder og borgere, når finansmarkederne fælder dom.

Formandskabet skitserer tre veje til holdbarhed og troværdighed: besparelser, re-

former og højere skatter. Men skat er ikke længere et instrument, som danske politi-

kere reelt kan vælge. Vi har for længst nået dét punkt, hvor en forøgelse af skatterne

er effektive, og øgede skatter vil kun gøre det endnu mere vanskeligt at skabe vækst

i Danmark. Derfor er en mindre og mere effektiv offentlig sektor og reformer på

arbejdsmarkedet de eneste reelle veje.

Formandskabet peger på, at en fremrykning af pensionsbeskatning, som blandt an-

det er et væsentligt bidrag til S/SF’s Fair løsning, ikke hjælper på holdbarheden, og

at der er alt for stor risiko for, at det vil friste politikere til at bruge flere penge end

ellers.

Hvad angår pension, er det i diskussionsoplægget fejlagtigt angivet (s. 196), at målet

på 12 pct. i den private sektor er ”foreløbigt” og opnået fra omkring 2004. Først i

2010 blev målet om samlet pensionsindbetalinger på 12 pct. af lønnen nået.

Formandskabet viser, at den reformdagsorden, som Regeringen er slået ind på, er

den rigtige, og det primære værktøj til at løse udfordringerne i dansk økonomi. Kon-

452

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

junkturerne er nu så robuste, at de nødvendige finanspolitiske stramninger er for-

svarlige. I DA læses diskussionsoplægget sådan, at Formandskabet advarer imod det

ekstra offentlige merforbrug, der ligger i S/SF-planen.

Alt taler for, at man burde afskaffe efterlønnen. Men Formandskabet viser, at den

dugfriske tilbagetrækningsreform på mange punkter er det næstbedste alternativ,

fordi den yder et stort bidrag til de finanspolitiske udfordringer, og trækker i retning

af mere ligelig behandling mellem nuværende og fremtidige pensionister.

Endnu en gang slås det fast, at efterlønnen ikke er rettet mod personer med dårligt

helbred og sociale problemer, og at efterlønneres helbred ikke er dårligere end be-

folkningens helbred som helhed.

Debatten i Danmark har det sidste halve års tid handlet om at sikre finanspolitisk

holdbarhed. Hvis de seneste ugers 2020-aftaler vedtages, er den udfordring godt på

vej til at blive løst. Men vi står tilbage med den egentlige og sværeste udfordring:

Hvordan får vi skabt vækst igen i det danske samfund, så også vores børnebørn kan

regne med at være blandt de mest velstående i verden.

Dansk Byggeri

Skattesystemet og sort arbejde

Der er som altid grundige og relevante analyser i diskussionsoplægget.

Det er godt, at formandskabet tager fat på skattesnyd og sort arbejde. Det fremgår af

oplægget, at sort arbejde er blevet en folkesport i Danmark. Det er vigtigt, at der

bliver rettet fokus på efterspørgselssiden, og det er vigtigt for skattemoralen, at skat-

tesystemet bliver opfattet som rimeligt med hensyn til, hvad der bliver beskattet og i

hvilket omfang. Dansk Byggeri er tilfreds med formandskabets forslag om at krimi-

nalisere sort arbejde.

Diskussionsoplægget illustrerer, at skattemoralen ikke er høj. De steder, hvor folk

har nem mulighed for at snyde, er de steder, hvor skatteunddragelsen oftest sker.

Det fremgår, at kontrollen i SKAT har et passende niveau, og det mest effektive

redskab er at indhente indberetninger fra tredjemand.

Den store positive effekt af tredjemandsindberetninger stemmer godt overens med et

forslag fra Dansk Byggeri, som indebærer, at der skal indføres omvendt momspligt

for private købere af serviceydelser. Det vil være med til både at gøre decideret

skattesnyd sværere samtidig med, at også momsrestancer i forbindelse med konkur-

ser kan undgås.

453

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Formandskabet illustrerer, at der er forskellige måder, hvorpå sort arbejde kan

mindskes. Gevinsten ved øget kontrol kan formentlig ikke stå mål med omkostnin-

gerne. Formandskabet foreslår, inspireret af Norge, et krav om, at kontantbetalinger

på mere end 3.000 kr. bliver gjort ulovlige, og at betalingerne i stedet skal foregå

elektronisk.

Dette forslag er stort set identisk med et forslag, som Dansk Byggeri har stillet. Den

eneste forskel er, at vi har foreslået en grænse på 10.000 kr. Forslaget vil virke på

tre måder: flere vil være bange for at blive opdaget, og muligheden for at sige, at

man har handlet i god tro forsvinder, samt at der kan komme en øget stigmatisering

af at få udført sort arbejde.

Konjunkturvurdering

Dansk Byggeri er overordnet set enig med formandskabet i vurderingen af udviklin-

gen i dansk økonomi. For så vidt angår boligpriserne, har vi også forventninger om

en svag udvikling. Vi finder imidlertid, at formandskabet har en forholdsvis optimi-

stisk vurdering af udsigterne for boliginvesteringerne i 2013.

Kombinationen af de mange boliger, der er til salg, og det lave antal handler, med-

fører lange liggetider. De lange liggetider lægger et stort pres på priserne for de

eksisterende boliger, og det reducerer nybyggeriets konkurrenceevne. På den bag-

grund forventer vi, at det private boligbyggeri foreløbigt vil forblive på et meget lavt

niveau, også selv om boliginvesteringerne i forhold til BNP er blevet kraftigt redu-

ceret.

I slutningen af 2010 blev der givet ekstraordinært mange tilsagn til alment bolig-

byggeri, og derfor oplever vi i år et markant løft i nybyggeriet af disse boliger. Det

må være baggrunden for den fremgang i antallet af byggetilladelser, som er nævnt i

diskussionsoplægget. I år er der derimod ikke givet tilsagn, så der er tale om et mid-

lertidigt løft i det almene nybyggeri.

I de private byerhverv har bygningsinvesteringskvoten (dvs. byggeinvesteringerne i

forhold til bruttoværditilvæksten) haft en aftagende tendens, og formandskabet an-

tager, kvoten vil blive stabiliseret, og at byggeinvesteringerne vil stige markant i

2012 og 2013. På baggrund af udsigterne om en meget svag udvikling i beskæftigel-

sen og de mange ledige lokaler, så mener vi, at formandskabet også her har en for-

holdsvis optimistisk vurdering.

Det danske realkreditsystem fungerer godt. Dansk Byggeri mener ikke, at der er

behov for begrænsninger. For i takt med at finansieringen af rentetilpasningslånene

bliver bredt ud over det enkelte år, vil gennemslaget af en eventuel kortvarigt højere

rente blive mindre.

454

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

Aktuel økonomisk politik og efterløn samt finanspolitisk holdbarhed og tro-

værdighed

Dansk Byggeri mener, at den eneste farbare vej er reformer, hvis der skal være tillid

til dansk økonomi. Det er vigtigt, at finanspolitikken er holdbar, og at der er trovær-

dighed i forhold til de finansielle markeder. For det er forudsætningen for, at vi her i

landet kan fastholde et lavt renteniveau og skabe fremadrettet vækst.

Formandskabet viser med al tydelighed, at de reformer, som regeringen har taget fat

på, er tiltrængte. Der sættes spørgsmålstegn ved, om velfærdsaftalen fra 2006 er

troværdig på sigt. I denne aftale er det lagt op til de fremtidige politikere at hæve

pensionsalderen – hvilket man ikke har gjort for sin egen generation.

Med tilbagetrækningsreformen bliver der ændret på dette. Man hæver pensionsalde-

ren for de nutidige generationer og gør pensionssystemet mere fair i forhold til ge-

nerationerne. Det vil også gøre det mere naturligt for fremtidige politikere at leve op

til principperne fra velfærdsaftalen. Samtidig vises det, at tilbagetrækningsreformen

forbedrer de offentlige finanser med ca. 0,8 procent af BNP i 2020 og ca. 0,4 pro-

cent af BNP på langt sigt.

I de foregående mange år har der været gentagne overskridelser af det offentlige

forbrug i forhold til det planlagte. Det er derfor på høje tid, at der som led i regerin-

gens reformer vil blive indført et system med flerårige udgiftsrammer. Det anbefa-

lede vismændene allerede for et år siden.

Dansk Byggeri mener, at der er brug for individuelle sanktionsmuligheder over for

de kommuner og regioner, der overskrider rammerne. For det er meget vigtigt, at

overskridelser af budgetterne til offentligt forbrug ikke sker på bekostning af ud-

bygning og opretholdelse af de offentlige bygninger og anlæg.

Regeringens forslag til flerårige udgiftsrammer omfatter ikke investeringer. Der kan

være god grund til at benytte de offentlige investeringer til at stabilisere konjunktur-

udviklingen. Dansk Byggeri er helt enig med formandskabet i, at styringen af de

offentlige investeringer har været for dårlig, og at der bør udarbejdes tværgående og

flerårige investeringsplaner, som vil kunne bidrage til en bedre prioritering mellem

investeringer på tværs af områder, også i situationer, hvor der er behov for at frem-

rykke eller udskyde investeringer af konjunkturmæssige årsager.

455

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Landsorganisationen i Danmark

Kapitel I. Konjunkturvurdering og Aktuel økonomisk politik

Formandskabets prognose er med deres egne ord et ”krybende opsving med lang vej

til fuld normalisering”. De ventede BNP-vækstrater er langt fra prangende for en

økonomi, der skal arbejde sig ud af en markant krisesituation. Det fremgår dog, at

formandskabet alligevel venter, at konjunkturerne allerede vil være fuldt normalise-

rede i 2015. LO anser denne forventning som uunderbygget i lyset af de finanspoli-

tiske stramninger, vi er vidne til, og LO betragter grundlæggende formandskabets

prognose som for optimistisk. Konkret virker formandskabets forventninger til væk-

sten i privat forbrug og private investeringer kraftigere, end tonen i teksten lægger

op til, ligesom der kan sættes spørgsmålstegn ved forventningen om fire år i træk

med positive vækstbidrag fra lagerinvesteringerne.

Ifølge LO’s vurdering er dansk økonomi meget langt fra et selvbærende opsving.

Tværtimod er der med en fortsættelse af den nuværende økonomiske politik udsigt

til en meget svag økonomisk udvikling de kommende år. Dertil kommer de væsent-

lige usikkerheder, der eksempelvis præger boligmarkedet, prisudviklingen og

gældskrisen i Euroland.

Formandskabet bakker op om opstramningerne i genopretningspakken på baggrund

af en noget uunderbygget konklusion om et ”robust” opsving. LO anser ikke op-

svinget som robust, og mener, at det er ufornuftigt at stramme op, før der er en solid

fremgang i økonomien, som sikrer øget beskæftigelse.

Det ville have været interessant, om formandskabet havde forholdt sig til sine tidli-

gere anbefalinger af lempelig finanspolitik i lavkonjunktur, samt til risikomomen-

terne i økonomien. Spørgsmålet er, hvor meget der skal til i forhold til svagere in-

denlandsk vækst eller den europæiske gældskrise for, at formandskabet vil genover-

veje deres støtte til en opstramning af finanspolitikken.

LO efterlyser modsat formandskabet en (effektiv) fremrykning af offentlige investe-

ringer og andre initiativer, der kan sætte gang i vækst og beskæftigelse. LO er i den

forbindelse meget enig med formandskabet i, at det er beklageligt, at regeringen

ikke har formået at øge de offentlige investeringer som planlagt.

I formandskabets fremskrivning forventes et underskud på den offentlige saldo på

1,7 pct. i 2013, hvilket er langt under de 3 pct. af BNP, som er grænsen i EU’s

vækst og stabilitetspagt. Der er således et betydelig finanspolitisk råderum frem

mod 2013.

Derudover mener LO ikke, at formandskabets skøn for strukturarbejdsløsheden på

100.000 personer hænger helt sammen med forventningen til lønstigninger på be-

456

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

skedne 2-2�½ pct. og en (netto-)arbejdsløshed på omkring 110.000 personer gennem

prognoseperioden. LO anslår, at strukturarbejdsløsheden snarere ligger i omegnen af

80.000 personer.

Kapitel II. Efterløn og pensionsalder

Formandskabet anfører, at velfærdsaftalen stigninger i efterløns- og pensionsalder er

utroværdige efter 2025, da politikerne aktivt skal tage stilling hver gang, at grænser-

ne skal hæves. LO vurderer imidlertid, at usikkerheden om 2006-velfærdsaftalen må

siges at være begrænset til trods for, at regeringen opsagde den i foråret. Aftalen

nyder opbakning fra et bredt flertal i Folketinget samt fra arbejdsmarkedets parter,

hvorfor der hersker stor troværdighed om den.

I forhold til efterlønnen hæfter LO sig ved, at formandskabets analyser viser, at 8 ud

af 10 efterlønnere er ufaglærte eller faglærte. Der er således tale om personer, som

er trådt tidligt ind på arbejdsmarkedet, og derfor går på efterløn efter et langt og

hårdt arbejdsliv. Formandskabets egne fremskrivninger – under de gældende regler

– viser endvidere, at hovedparten af efterlønnere også fremover vil være ufaglærte

eller faglærte, og andelen kun er svagt faldende. Således vil ca. 7 ud 10 efterlønnere

være ufaglærte eller faglærte i 2040.

LO er ikke enig i formandskabets konklusion om, at efterlønneres helbredsmæssige

tilstand stort set er på linje med de beskæftigedes. Beskæftigelsesministeren har

således bekræftet LO’s analyser om, at efterlønnere har et væsentligt større brug af

sygedagpenge, end formandskabet anfører. Formandskabets analyser mangler desu-

den at belyse forskelle på efterlønnere, som opfylder hhv. ikke opfylder toårsreglen.

Særligt blandt de ufaglærte er der en væsentlig større andel, som overgår til efterløn

som 60- eller 61-årige, til trods for de stærke økonomiske incitamenter til at udsky-

de tilbagetrækningen til de fylder 62 år. Det peger på, at gruppen i højere grad an-

vender efterlønnen af nød – enten som følge af arbejdsløshed eller nedslidning.

LO kvitterer for den forbedrede fremskrivning af antallet af efterlønnere, som blandt

andet tager højde for vigende tilmeldinger blandt de yngre generationer. LO finder

imidlertid ikke, at en fremtidig voksende udnyttelsesgrad er realistisk, og mener

derfor at formandskabet forsat overvurderer antallet af efterlønnere og presset på de

offentlige finanser.

Formandskabets ros til den indgåede

”Aftale om tilbagetrækning”

er ikke overra-

skende. Formandskabets glemmer i deres reformiver imidlertid at kigge på, hvem

der hovedsageligt rammes af aftalen – nemlig de ufaglærte og faglærte som netop

benytter den femårige efterløn, da de i større omfang presses ud af arbejdsmarkedet

gennem arbejdsløshed eller nedslidning.

457

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

LO efterlyser i denne sammenhæng, at formandskabet generelt udvider deres brug

af fordelingsberegninger til også at omfatte andre områder end skattepolitik.

Kapitel III. Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed

Formandskabet regner sig frem til, at finanspolitikken er uholdbar, svarende til �½

pct. af BNP. Lange økonomiske fremskrivninger er imidlertid omgærdet af betyde-

lig usikkerhed, og normalt tilsiger en holdbarhedsindikator mellem ±�½ pct. af BNP

en holdbar finanspolitik, jf. Finansministeriet. Dertil kommer, at formandskabets

beregninger forudsætter, at nominalprincippet i skattestoppet løber efter 2020, hvil-

ket er en atypisk forudsætning. Havde formandskabet fx regnet under de samme

forudsætninger som Finansministeriet ville finanspolitikken have været overholdbar

med �½ pct. af BNP. LO konstaterer derfor, at ”Aftale

om tilbagetrækning”

ikke var

nødvendig for sikre den langsigtede holdbarhed af de offentlige finanser, ifølge

formandskabets beregninger.

LO anser formandskabets nye skærpede begreb – troværdig økonomisk politik –

som problematisk af flere grunde. For det første er det er vanskeligt at forestille sig,

at en teknisk fremskrevet gældsudvikling, som først vil være kritisk om 20-30 år, vil

spille den store rolle mht. troværdigheden af den finanspolitiske strategi. Det skyl-

des, at der vil være rig mulighed for at adressere problemet inden da. For det andet

er det vanskeligt udelukkende at basere aktuel økonomisk politik på langsigtet frem-

skrivning omgærdet af stor usikkerhed, da der i så fald ikke kan tages stabiliserings-

politiske hensyn. Indretningen af den økonomiske politik bør baseres på klare mel-

lemfristede målsætninger for den offentlige saldo og gæld, arbejdsløsheden og be-

skæftigelsen, som også kan have stabiliseringspolitiske hensyn. Det er de mellemfri-

stede målsætninger, og stræben efter at indfri disse, som skal skabe troværdighed

om den førte økonomiske politik.

Aktuelt er der også stor troværdig om den økonomiske politik i Danmark, hvilket

afspejles af, at renteforskellen mellem de danske og tyske statsobligationer fortsat er

meget lave og blandt de laveste i EU.

LO hilser formandskabets analyse af kortsigtede virkninger af arbejdsudbudsrefor-

mer velkommen. Denne analyse har længe været savnet. I fraværet af øget efter-

spørgsel, kan et øget arbejdsudbud føre til stigende arbejdsløshed, faldende realløn-

ninger og svække de offentlige finanser. I den aktuelle situation, hvor regeringens

finanspolitiske opstramninger først reducerer væksten frem mod 2013, for så at bli-

ve afløst af ”Aftale om tilbagetrækning” er der basis for alvorlig bekymring i for-

hold til beskæftigelsessituationen og arbejdsløshedsudviklingen frem mod 2020.

458

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

LO vil endvidere pointere, at det øgede arbejdsudbud, som følger af tilbagetræk-

ningsaftalen, især vil reducere lønudviklingen for ufaglærte og faglærte, da det er

dem, der mister efterlønnen. Det vil give højere lønspredning og større ulighed.

Kapitel IV. Skattesystemets indretning og administration

LO kvitterer for et interessant kapitel, som desværre er begrænset til at beskæftige

sig med skattesnyd ved ligning af personlige indkomster. LO mener, at skattesnyd i

andre sammenhænge, fx i multinationale virksomheder og i forhold til momsund-

dragelse og registreringsafgift, overstiger skattesnyd blandt selvstændige erhvervs-

drivende og lønmodtagere.

Formandskabets analyser af Skats arbejde med selvangivelser og det elektroniske

system, der sætter et flag på mistænkelige selvangivelser, viser, at flagsystemet vir-

ker. Analysen viser, at kontrollen blandt lønmodtagere med et flag giver en nettoge-

vinst på 3.900 kr. Blandt selvangivelser uden et flag overstiger omkostningerne ved

kontrollen de gevinster, der kan forventes. Formandskabet lægger imidlertid op til,

at Skat ikke skal udvide indsatsen for kontrol af selvangivelser mærket med flag.

LO finder denne anbefaling mærkværdig. Der er ikke noget der tilsiger, at indsatsen

over for denne gruppe er tilstrækkelig. Rapporten har en formodning om, at Skats

medarbejdere har et supplerende system til udvælgelse af de værste sager, men dette

analyseres ikke nærmere. Politikanbefalingen bør bygge på den præsenterede analy-

se og bør derfor være, at Skat skal tildeles flere ressourcer til kontrol. I de senere år

er antallet af medarbejdere i Skat beskåret kraftigt, og der er lagt op til, at nedskæ-

ringerne fortsætter. Det vil undergrave kontrollen og vil betyde et lavere skattepro-

venu.

Kapitel V. Sort arbejde

LO finder, at formandskabets konklusion om, at generelle skattelettelser ikke er et

effektivt instrument mod sort arbejde, er vigtig. I den samfundsøkonomiske debat

fremføres hensynet til en reduktion af det sorte arbejde ofte som et argument for

skattelettelser.

LO finder ligesom formandskabet. at man skal være forsigtig med ordninger, der

subsidierer køb af serviceydelser, som hjemmeservice eller håndværksydelser. Ord-

ningerne bør i hvert fald have et klart konjunkturpolitisk sigte. Således kan det i den

nuværende situation give god mening at indføre en ordning, der stimulerer efter-

spørgslen i byggesektoren. Det bør dog ikke ske som i regeringens forslag, hvor den

positive effekt på efterspørgslen i byggesektoren bliver mere end imødegået af de

negative beskæftigelseseffekter, der er forbundet med finansieringen af forslaget.

459

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Dansk Metal

Konjunkturvurdering

Dansk Metal deler vismændenes vurdering af vækstudsigterne for dansk økonomi.

Dansk Metal er dermed enig i vurderingen af at, væksten skønnes at blive afdæm-

pet, og at der vil gå adskillige år, før dansk økonomi er tilbage på normalt niveau.

Dette underbygges af de seneste væksttal fra Danmarks Statistik, der viser, at dansk

økonomi nu er i recession med negative vækstrater for 2. kvartal i træk.

Dansk Metal bider i særdeleshed mærke i, at vismændene vurderer, at produktionen

lægger mærkbart under det normale, at der kun er udsigt til moderat vækst de kom-

mende år, og at beskæftigelsesudsigterne er svage. I 2011 vil beskæftigelsen fort-

sætte med at falde med 9.000 personer og først i 2012, vurderer vismændene, at

beskæftigelsen så småt vil begynde at blive forbedret. Den svage forbedring af be-

skæftigelsen som Vismændene forventer i 2012 og 2013, skal ses i lyset af, at der

fra 2008 til 2010 er tabt omtrent 150.000 danske arbejdspladser. Beskæftigelsen vil

ifølge Vismændene først være tilbage på normalt niveau om 5 år.

Dansk Metal er på baggrund af den meget svage situation på arbejdsmarkedet, uenig

med vismændene i, at situationen på arbejdsmarkedet ikke er et selvstændigt argu-

ment for at lempe finanspolitikken i forhold til det planlagte. Dansk Metal mener

modsat vismændene, at det er for tidligt at påbegynde en opstramning af finanspoli-

tikken. Dansk Metal mener, at vismændenes forslag risikerer at medføre en højere

strukturel arbejdsløshed end nødvendigt. Det vil på sigt forværre de offentlige finan-

ser.

Dansk Metal er tilhænger af, at efterspørgslen fortsat stimuleres gennem en vækst-

pakke bestående af en fremrykning af offentlige investeringer og andre vækst- og

beskæftigelsesfremmende tiltag. Som vismændene også selv påpeger, fås den største

aktivitetsvirkning ved at øge de offentlige investeringer. Offentlige investeringer er

med andre ord det mest effektive finanspolitiske middel til at opnå en stigning i den

private beskæftigelse. Samtidig forværres holdbarheden ikke af en fremrykning, da

opstramningen efterfølgende kommer af sig selv.

Vismændene præsenterede i 2007 en såkaldt ”tommelfingerregel” for finanspolitik-

kens indretning, som tilsiger, at når der er et negativt outputgab på 1 pct., så bør det

medføre en lempelse af finanspolitikken på 0,25 pct. Med den nuværende situation,

hvor produktionen ligger omtrent 4 pct. under det optimale, så burde finanspolitik-

ken altså – ifølge denne tommelfingerregel – lempes med næsten 1 pct. point. Med

det store negative outputgab i 2011 og den meget svage situation på arbejdsmarke-

det, er det for Dansk Metal uforståeligt, at vismændene allerede på nuværende tids-

punkt anbefaler en opstramning af finanspolitikken.

460

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed og efterløn

Dansk Metal deler vismændenes vurdering af, at der er behov for at konsolidere de

offentlige finanser og sikre holdbarhed på de offentlige finanser. Den lave vækst og

beskæftigelse kombineret med en ufavorabel demografisk udvikling betyder, at

dansk økonomi ikke uden tiltag er holdbar i et langsigtet perspektiv.

Dansk Metal deler også opfattelsen af, at finanspolitikken bør være troværdig på

mellemlang sigt, men mener, at det ville have været interessant, hvis vismændene

havde diskuteret, om og i givet fald hvorfor det lige præcis er i 2020, at der skal

være strukturel balance på de offentlige finanser. Med regeringens 2020 plan er der

både i årene op til og i årene efter 2020 underskud på de offentlige finanser.

Selvom Dansk Metal er enig med vismændene i, at den økonomiske politik bør være

holdbar og troværdig, er Dansk Metal dog af den opfattelse, at det er forkert at be-

nytte en forringelse af efterlønnen som instrument til at opnå de ønskede effekter.

Dansk Metal mener grundlæggende, at anbefalingen om at forringe efterlønnen er et

politisk spørgsmål og mener, at de økonomiske målsætninger kan nås ad andre veje.

Dansk Metal noterer sig i den forbindelse, at vismændene endnu en gang bekræfter,

at en udvidelse af arbejdsudbuddet svarende til 1 time ekstra arbejdstid om ugen,

forbedrer den finanspolitiske holdbarhed med 15 mia. kr. Dansk Metal er dog uenig

med vismændene i, at det skulle være særligt vanskeligt at pege på konkrete instru-

menter, der kan virkeliggøre en stigning i arbejdstiden. Dansk Metal deler vismæn-

denes opfattelse af, at arbejdstiden ikke er underlagt politisk kontrol, men bemær-

ker, at det ikke er ensbetydende med, at der ikke findes konkrete værktøjer til at

forøge arbejdstiden.

Dansk Metal finder det skuffende, at vismændene øjensynligt overtager regeringens

opfattelse af, at den vedtagne tilbagetrækningsreform indebærer en forbedring af

efterlønsydelsen, når de fx skriver, at ”efterlønsydelsen

øges

til 100 pct. af dagpen-

gene”. Dansk Metal mener, at sammenligningsgrundlaget er forkert, og at man ikke

bør sammenligne efterlønsydelsen de to første år på den nuværende efterløn med

efterlønsydelsen de tre år, der er tilbage som følge af tilbagetrækningsaftalen. Når

de to første år af efterlønnen fjernes, er det mere korrekt at sammenligne med efter-

lønsydelsen når 2 års reglen er opfyldt. I begge tilfælde udgør efterlønnen 100 pct.

af dagpengene. Men med tilbagetrækningsaftalen indføres en pensionsmodregning,

der for Dansk Metals medlemmer vil betyde en forringelse af efterlønsydelsen med

mellem 15 og 30 pct.

Dansk Metal havde gerne set, at vismændene havde foretaget nogle fordelingsbe-

regninger af tilbagetrækningsaftalen. Efter Dansk Metals opfattelse vil tilbagetræk-

ningsaftalen betyde øget ulighed. Dels vil efterlønsydelsen blive reduceret. Dels vil

461

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

efterlønsforringelsen betyde en udvidelse af arbejdsudbuddet med deraf forøget

ledighed og reduceret realløn til følge. Vismændenes SMEC-beregninger viser, at

reallønnen presses ned med 2 pct., hvis efterlønnen forringes. Men Dansk Metal er

af den opfattelse, at reallønnen vil kunne blive presset endnu mere ned for de grup-

per, som i dag primært bruger efterlønnen, nemlig ufaglærte og faglærte. Sker der

ikke en forringelse af reallønnen, viser vismændenes beregninger, at der vil være

forhøjet ledighed i endnu længere tid end de 15-20 år, som det vil være tilfældet

med en reallønsnedgang på 2 pct. Dansk Metal konkluderer på den baggrund, at

behovet for efterspørgselsstimulerende tiltag vil være forøget i det tilfælde, at tilba-

getrækningsaftalen rent faktisk effektueres.

Dansk Metal er enig med vismændene i, at efterlønsmodtagerne har et dårligere

helbred end beskæftigede. Dansk Metal er dog ikke enig med vismændene i, at den-

ne forskel må forventes at forsvinde, hvis der kun ses på efterlønsmodtagere, som

ikke alternativt ville have været på en anden offentlig ydelse. Dansk Metals egne

analyser viser, at forskellen i levealder for de metallere, der går på efterløn og aka-

demikere er ca. 4 år. Dansk Metal havde gerne set, at vismændene havde foretaget

en analyse af forskellene på de efterlønnere, der opfylder 2 års reglen, og dem der

ikke gør. Efter Dansk Metals opfattelse ville en sådan analyse have vist, at det sær-

ligt er dem der går på efterløn som 60 og 61-årige, der presses ud af arbejdsmarke-

det som følge af dårligt helbred eller arbejdsløshed. En sådan analyse ville i høj grad

være interessant, da tilbagetrækningsreformen indebærer en forkortelse af efterløns-

perioden fra 5 til 3 år.

Det teoretiske udgangspunkt

I lovgrundlaget for Det Økonomiske Råd (lovbekendtgørelse nr. 1064) står der bl.a.,

at opgaven er, ”at bidrage til at samordne de forskellige økonomiske interesser”.

Efter 3F’s opfattelse betyder det, at Formandskabet skal betragte dansk økonomi og

vores økonomiske udfordringer fra forskellige perspektiver. Økonomi er ikke en

ekstakt videnskab og der findes ikke en facitliste.

Den opfattelse kan man dog let få ved at læse rapporten. Rapportens tilgang – både i

forhold til valg af temaer og især politiskanbefalinger - er klart monetaristisk. Fokus

er på at løse problemer i den fjerne fremtid, mens nutidens problemer må gå over af

sig selv. 3F anerkender, at det er én teoretisk tilgang til økonomisk politik, men vil

gerne påpege, at der også findes andre teoretiske måder at anskue økonomisk politik

på.

462

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

Respekterede økonomer som f.eks. nobelprisvinderne, Joseph Stiglitz og Paul

Krugman, har begge i deres arbejde, og i den offentlige debat, understreget, at man

hverken kan eller skal spare sig ud af økonomiske kriser. Men man skal bruge sine

penge med tanke på, hvad der styrker væksten på langt sigt. Dette perspektiv mang-

ler fuldstændigt i rapporten.

3F opfordrer Formandskabet til i fremtiden at analysere økonomisk politik ud fra de

forskellige økonomiske teorier, som der helt åbenbart findes. Og hvis Formandska-

bet ikke ønsker det, så i det mindste eksplicit at gøre rede for rapportens økonomisk

teoretiske udgangspunkt.

Efterløn

Formandskabet har en tradition for, at anbefale at efterlønnen afskaffes. Derfor er

det ikke overraskende, at det er begejstret for den de facto afskaffelse, der er konse-

kvens af Tilbagetrækningsreformen.

3F er uenig i dette bl.a. på baggrund af fordelingspolitiske konsekvenser, som For-

mandskabet overhovedet ikke har med i sine overvejelser.

For det første finder 3F rapportens analyser af efterlønsmodtagernes helbredstilstand

mangelfuld. Andre analyser viser, at der er markante helbredsforskelle på efter-

lønsmodtagere afhængig af, hvornår de trækker sig tilbage på efterløn. Forskellen i

f.eks. restlevetid, sygedagpenge og sammenfald med nedslidende erhverv er langt

større for folk, der går tidligt på efterløn.

Eksempelvis har professor Per H. Jensen set på de mandlige FTF-medlemmer og må

bl.a. konstatere, at de tidlige efterlønnere har været en tredjedel mere på sygedag-

penge i alderen 55-59 år – altså op til beslutningen om at gå på efterløn – end deres

kolleger, der fortsætter i beskæftigelse. LO kommer til tilsvarende konklusioner i

deres analyser, ligesom AE kan påvise markant forskel i sundhedsniveaet for folk,

der går tidligt på efterløn.

Når en lønmodtager går på efterløn som 60 eller 61-årig, bliver den beslutning truf-

fet, selv om det er en privatøkonomisk god forretning, at blive længere på arbejds-

markedet. Flertallet af 3F’s medlemmer vælger at gå på efterløn allerede i de første

år under den nuværende ordning på trods af økonomien, men fordi de har brug for

det. Kroppen er slidt.

Tilbagetrækningsaftalen, der er indgået imellem Dansk Folkeparti, Venstre, Kon-

servative og Det Radikale Venstre, fjerner muligheden for at trække sig tidligt på

efterløn. Derfor er det relevante, at skelne sundhedstilstanden imellem folk, der

trækker sig tidligt på efterløn og folk, der gør det senere. Ved at fjerne de to første

463

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

år af efterlønnen rammer man på den absolut mest fordelingspolitiske skæve måde

både med hensyn til sundhedstilstand, uddannelse og indkomst.

For det andet påpeger Formandskabet selv, at udfasningen af efterlønnen på kort

sigt vil give en ekstra arbejdsløshed på 20.000 personer. Men konkluderer et andet

sted i rapporten, at det i praksis er en af de omkostninger, der må betales for at sikre

en holdbar og troværdig udvikling på de offentlige finanser. Det er 3F uenig i.

Når Tilbagetrækningsaftalen resulterer i højere arbejdsløshed skyldes det, at der

ikke samtidigt føres en økonomisk politik, der øger vækst og beskæftigelse i takt

med at arbejdsstyrken øges. Højere arbejdsløshed er også et resultat af, at Tilbage-

trækningsaftalen betyder, at især mange ufaglærte seniorer sendes ud på et arbejds-

marked, der primært efterspørger uddannet arbejdskraft.

Både det uddannelsesmæssige mismatch og den manglende efterspørgsel efter ar-

bejdskraft på kort og mellemlang sigt kan og bør imødegås politisk. Eller man bør

finde helt andre politiske alternativer.

Akademikernes Centralorganisation

Dansk økonomi vokser igen, men der går mange år før vi genvinder pusten fra

før finanskrisen

Danmark har behov for nye initiativer, der strukturelt kan understøtte væksten

fremadrettet. Fundamentet bør være en ny langsigtet aftale om investeringer i

forskning, uddannelse og innovation, som kan afløse Globaliseringsaftalen, mener

Det Økonomiske Råd har i dag offentliggjort deres forårsrapport 2011. AC’s for-

mand, Erik Jylling, drager følgende anbefalinger på baggrund af vismændenes øko-

nomiske analyser:

”Vismandsrapporten sætter en tyk streg under, at der er behov for nye initiativer,

der kan bringe dansk økonomi op i et højere gear på den mellemlange og lange

bane. Der skal investeres klogt nu med en ny ambitiøs og langsigtet plan om mere

uddannelse, forskning og innovation for at sikre væksten i årene fremover. Ar-

bejdsmarkeds- og velfærdsreformer er et nødvendigt onde for at skabe økonomisk

råderum til en sådan investeringsplan. Fortsætter vi uden reformer, har vi udsigt til

en uholdbar cocktail af lav vækst og underskud på statens finanser så langt øjet

rækker.”

464

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

Nedenfor sammenfattes AC’s læsning af de vigtigste konklusioner fra rapporten.

Lav vækst og underskud på de offentlige finanser mange år frem

Grundtonen i vismandsrapportens konjunkturvurdering er behersket optimistisk:

Dansk økonomi er langsomt ved at genrejse sig efter finanskrisen trods forsat svagt

boligmarked, lavt investeringsniveau i virksomhederne og mat privatforbrug. Væk-

sten de kommende to år forventes at blive omkring 2 pct., og faldet i beskæftigelsen

de seneste par år har udsigt til at blive vendt til en svag fremgang. Vismændene

vurderer endda, at konjunkturudsigterne er tilstrækkelig robuste til, at den ekspansi-

ve finanspolitik, der har været ført siden 2009, nu skal tilbagerulles. Vismændene er

således på linje med Nationalbanken, som i april advarede om yderligere finanspoli-

tisk stimulering.

Kradses i overfladen er der dog ingen grund til eufori over dansk økonomis sund-

hedstilstand. Væksten er endnu ikke bredt funderet, og der er ingen udsigt til mærk-

bar stigning i vækstraterne. Tværtimod vurderes, at der vil gå adskillige år før pro-

duktion og efterspørgsel igen vil være oppe på ”normalt niveau”. Vismændene skri-

ver det ikke eksplicit, men mellem linjerne i rapporten er der et opråb om vækstini-

tiativer, der også kan få det brede mellemlag af danske virksomheder tilbage på

vækstsporet.

Samtidig konstaterer vismændene i deres fremskrivninger af udviklingen på de of-

fentlige finanser, at der er udsigt til underskud så langt øjet rækker. Selvom der an-

lægges en række relativt optimistiske forudsætninger, forudses underskuddet at ud-

gøre ca. 4 pct. af BNP omkring 2040 i fravær af reformer eller andre tiltag. Vis-

mændene pointerer, at indgrebene til at opnå holdbarhed på statens finanser selvføl-

gelig er et politisk spørgsmål, men hvis de med udgangspunkt i sagkundskaben skal

pege på en hensigtsmæssig reformpakke, vil den indeholde tre elementer: en mar-

kant reform af efterlønnen, en stram udgiftsstyring af de offentlige udgifter og en

ophævelse af skattestoppets nominalprincip. Reformpakken vil sikre, at de offentli-

ge finanser forbedres så meget, at der endda vil være et økonomisk råderum på læn-

gere sigt.

2020-planernes ømme punkter

Vismændene kommenterer også på udvalgte elementer i regeringens og oppositio-

nens planer for holdbarhed i 2020. Det er både roser og stikpiller til hver af planer-

ne.

I regeringens 2020-plan roser vismændene især tilbagetrækningsaftalen mellem

regeringspartierne, Dansk Folkeparti og Det Radikale Venstre, som vurderes at være

et velegnet redskab til at sikre balance på de offentlige finanser i 2020, og som sam-

tidig trækker i retning af en mere lige behandling mellem nuværende og fremtidige

generationer set i forhold til Velfærdsaftalen fra 2006. Vismændene bemærker dog,

465

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

at den finanspolitiske holdbarhed fortsat er usikker, da flere end ventet måske vil

blive tildelt den ny indførte seniorførtidspension. Læren fra en række tidligere ord-

ninger er, at antallet af deltagere i ordningerne altid overstiger forventningerne ved

ordningernes indførsel.

I relation til oppositionens 2020-plan roser vismændene, at planen forfølger refor-

mer, der øger arbejdsudbuddet. Det er attraktivt at gå så langt som muligt ad denne

reformvej, da det både forbedrer de offentlige finanser gennem lavere udgifter og

højere indtægter. Vismændene vurderer dog, at det er vanskeligt at pege på konkrete

instrumenter, der kan virkeliggøre en sådan stigning, bl.a. fordi folk i høj grad ar-

bejder det antal timer om ugen eller året, de selv ønsker. En hypotetisk stigning i

den gennemsnitlige arbejdstid på en time om ugen vil give 15 mia. kr. årligt i nu-

tidskroner under forudsætning af, at overførelsesindkomsterne ikke stiger sammen

med de årlige lønindkomster (satsreguleringen afkobles), og antallet af offentlig

ansatte reduceres proportionalt med stigningen i arbejdstiden.

Vismændene er desuden ude med en løftet pegefinger i forhold til det luftede forslag

om at ændre skattereglerne, så fradragsretten for fremtidige pensionsindbetalinger

(delvist) fjernes. Vismændene understreger, at en sådan omlægning har en indbyg-

get risiko for, at beslutningstagerne fristes til at bruge en del af de øgede her-og-nu-

skatteindtægter til fx øgede offentlige udgifter eller skattelettelser, hvilket vil for-

værre holdbarheden.

466

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

Dansk Industri

1. Konjunkturvurdering

Vismændenes prognose for dansk økonomi ligger nogenlunde på linje med DI’s

vurdering. Vismændene er dog lidt mere pessimistiske end DI med hensyn til udvik-

lingen i eksporten. DI er lige som Vismændene bekymrede over den svage danske

konkurrenceevne, og tab af markedsandele på eksportmarkederne.

I forhold til dansk økonomis mellemfristede vækstpotentiale er Vismændene til

gengæld lidt mere optimistiske end DI, idet Vismændene forudsætter, at mange vil

vende tilbage til arbejdsstyrken i de kommende år. Her er DI noget mere skeptisk.

DI mener, det er helt afgørende, at der gøres noget aktivt for at øge arbejdsstyrken.

Ellers risikerer vi om nogle år igen at stå i en situation med omfattende mangel på

arbejdskraft.

Aktuel økonomisk politik

Vismændene påpeger, at der er udsigt til underskud på de offentlige finanser så

langt øjet rækker. Selv hvis regeringens forlig med Dansk Folkeparti og Det Radika-

le Venstre om en hurtigere forhøjelse af folkepensionsalderen og en stramning af

efterlønnen gennemføres, vil der på længere sigt fortsat være tale om betydeligt

underskud og en betydelig gældsopbygning.

Vismændene påpeger, at konjunkturudsigterne nu er så robuste, at det er forsvarligt

at påbegynde en opstramning af finanspolitikken. Regeringens planlagte opstram-

ning betegnes som passende. DI kan tilslutte sig dette.

467

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

2. Efterløn og pensionsalder

Vismændene pointerer, at efterlønnen ikke er en ordning målrettet personer med

dårligt helbred eller svækket arbejdsevne, men en ordning for arbejdsduelige perso-

ner med lang forudgående tilknytning til arbejdsmarkedet.

DI er enig med Vismændene i, at efterlønnen er en unødvendig ordning, der trækker

arbejdsduelige medarbejdere ud af arbejdsmarkedet før tid. DI mener, at regeringens

tilbagetrækningsreform kommer et langt stykke hen ad vejen mod en afskaffelse af

efterlønnen og vil yde et væsentligt bidrag til at rette op på underskuddet på de of-

fentlige finanser, men også give et væsentligt bidrag til at øge arbejdsstyrken.

3. Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed

Vismændene leverer roser til elementerne i regeringens 2020-plan. De mener, at

planen på mange måder lever op til de kriterier, man bør stille til en mellemfristet

plan, herunder at der ikke er nogen uspecificerede reformkrav. DI er helt enig i det-

te.

Vismændene har også ros til forslaget om bedre udgiftsstyring ved hjælp af flerårige

udgiftsrammer. DI har igennem lang tid talt for det nødvendige i at indføre nye in-

strumenter, der kan sikre en bedre overholdelse af de offentlige udgiftsrammer.

Vismændene viser, at kravet om en holdbar finanspolitik ikke er et tilstrækkeligt

krav til at sikre en troværdig udvikling i de offentlige finanser. Selv i et holdbart

forløb vil der være udsigt til mange årtier med store offentlige underskud, og ØMU-

gælden kan på sigt nå et niveau omkring 95 pct. af BNP.

DI har ved flere lejligheder påpeget det uholdbare i at planlægge efter et sådant for-

løb. Vedvarende massive offentlige underskud kan presse renten op og skabe usik-

kerhed om de fremtidige skatter og afgifter.

Vismændene gennemgår en række mulige tiltag for at sikre et mere holdbart og

troværdigt forløb. En fremrykning af pensionsbeskatningen, så indbetalinger beskat-

tes frem for udbetalinger, undersøges, men Vismændene konkluderer, at det ikke er

en løsning, der kan anbefales. DI er helt enig heri.

Vismændene har valgt at præsentere et teoretisk regneeksempel, der viser, at ledig-

heden vil kunne stige ret betydeligt som følge af færre på efterløn, og at denne mer-

ledighed vil kunne vare i forholdsvis mange år.

DI forstår ikke hensigten med regneeksemplet, da det, som påpeget af Vismændene,

er foretaget på en model, der ikke tager højde for en lang række ting. Og erfaringer-

ne fra tidligere reformer giver et helt andet resultat. Det er derfor DI’s opfattelse, at

468

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

regneeksemplet tager helt fejl af tilpasningsmekanismen i økonomien, når arbejds-

styrken øges.

4. Skattesystemets indretning og administration

Vismændene angiver det samlede skattesnyd blandt borgerne til godt 5 mia. kr. Be-

løbet dækker kun det snyd, som SKAT har kunnet afsløre ved en ekstra kontrolind-

sats, og må derfor antages at være den nedre grænse for det faktiske skattesnyd.

Øget straf og opdagelsesmuligheder.

Vismændenes analyser viser, at tredjepartsindberetninger er et meget effektivt in-

strument til at undgå uregelmæssigheder i indkomstopgørelsen. Vismændene anbe-

faler derfor, at anvendelsen af tredjepartsindberetninger udvides, hvor det er muligt,

og hvor det ikke resulterer i uforholdsmæssige store meromkostninger.

I forbindelse med Forårspakke 2.0 blev virksomhedernes indberetningspligt stram-

met betydelig, og det vil efter DI’s vurdering være forbundet med store administra-

tive udgifter for virksomheder at gå yderligere i den retning.

Vismændene foreslår, at der indføres et gebyr eller brugerbetaling i forbindelse med

kontrollerede årsopgørelser, som indeholder fejl. Det begrundes med, at uanset år-

sagen til fejlen, så vil SKATs omkostninger til kontrol blive forøget

DI finder det ud fra et retssikkerhedsmæssigt synspunkt betænkeligt at indføre et

sådant gebyr, ikke mindst da en del af fejlene må antages at skyldes den meget

komplicerede skattelovning. Endvidere er ligningen i forvejen betalt via skatten.

5. Sort arbejde

Baseret på analyser fra Rockwool Fondens Forskningsenhed, opgør Vismændene

det tabte skatteprovenu fra sort arbejde til ca. 29 mia. kr., hvilket omfatter både ar-

bejde betalt med kontanter, naturalier og gentjenester.

Vismændene slår fast, at man ikke kan forestille sig sort arbejde helt elimineret (og

dermed hele skatteprovenuet høstet), og at det ikke giver samfundsøkonomisk me-

ning at forfølge.

DI er enig i, at det er urealistisk at forestille sig sort arbejde elimineret og – især – at

det skulle være muligt at høste det tabte skatteprovenu.

Lavere indkomstskat?

Vismændene anerkender, at det er indkomstskatterne, der er den direkte årsag til det

sorte arbejde; men påpeger samtidig, at lavere skatter vil give anledning til et prove-

nutab, som umuligt kan opvejes af sort arbejde, der bliver hvidt.

469

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

DI er enig i, at selv lavere topskat ikke vil have en så kraftig effekt på mængden af

sort arbejde, at dette i sig selv kan opveje det umiddelbare provenutab. Men denne

positive effekt bør indgå som én af de mange positive effekter ved lavere topskat.

Forbud mod køb af sort arbejde

Vismændene anbefaler at forbyde køb af sort arbejdskraft. For at undgå alt for stort

administrativt bøvl, foreslår Vismændene forbuddet udformet som et krav om, at

samtlige betalinger over 3000 kr. skal foretages elektronisk. Vismændene påpeger,

at systemet vil kunne yderligere effektiviseres ved at SKAT får fri adgang til at kon-

trollere bevægelser på borgernes konti.

DI mener, at fri adgang for SKAT til private konti vil være et brud på basale rets-

principper. Kontrol af private konti må som hidtil skulle baseres på en konkret mis-

tanke.

Håndværksrådet

Skattesnyd og sort arbejde

Formandskabets analyse af sort arbejde er et godt, solidt – og også tankevækkende

arbejde med overraskende konklusioner. Sort arbejde er af gode grunde vanskeligt

at komme til bunds i, og Håndværksrådet tager naturligvis afstand fra sort arbejde.

Sort arbejde skal bekæmpes, og indsatsen skal naturligvis afbalanceres i forhold til

de mulige gevinster.

Formandskabet når frem til, at danske borgere snyder for ca. 5 mia. kr. med deres

årsopgørelser ved at underrapportere indkomster. Håndværksrådet er generelt posi-

tivt over for flere tredjepartsindberetninger dér, hvor de vil give administrative let-

telser for borgerne og for virksomhederne, som typisk vil være den indberettende

part, ligesom rådet også kun har ros til SKATs flag-system.

Den offentlige fokus på sort arbejde er typisk på de udførende virksomheder. Det er

derfor tankevækkende, at rapporten viser, at det er køberne, som har langt den stør-

ste gevinst af sort arbejde. Derfor er der også en skævhed i, at det som hovedregel

kun er sælgerne af sort arbejde, der kan straffes.

Håndværksrådet støtter derfor vismændenes forslag om at gøre køb af sort arbejde

ulovligt. Rådet finder, at et sådant forslag i sig selv vil have en disciplinerede virk-

ning hos køberne og bidrage til at reducere omfanget. Rådet støtter også forslaget

om, at elektronisk betaling er tilstrækkeligt bevis for, at køberen har været i god tro.

SKAT skal dog ikke generelt set have adgang til sælgernes bankkonti.

470

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

Boligjob-ordningen

Formandskabets analyse viser, at der er en meget stor beskæftigelseseffekt på

10.000 jobs ved et fradrag på ca. 1/3 af lønudgiften.

Håndværksrådet har derfor tillid til, at den nye Boligjob-ordning kan bidrage til at

sætte gang i væksten i en række bygge- og boligrelaterede erhverv, som har været

særligt hårdt ramt af den økonomiske krise.

Konjunkturafsnittet

Som formandskabet påpeger, er der udsigt til en langsom genopretning af konjunk-

tursituationen i Danmark, og noget tyder på, at virksomhederne så småt er ved at

komme sig efter de værste virkninger af krisen.

Håndværksrådets seneste konjunkturvurdering viser blandt andet, at langt hovedpar-

ten af de små og mellemstore virksomheder forudser stigende aktivitet i de kom-

mende måneder.

Den lempelige finanspolitik har været nødvendig under krisen. I forhold til at op-

stramme finanspolitikken i den kommende tid, er det Håndværksrådets vurdering, at

man skal passe meget på, at ”skruen” ikke strammes for hurtigt. Opsvinget er særde-

les skrøbeligt, og regeringen skal være klar til at handle, hvis udviklingen går værre

end forventet.

Selvom eksporten har udviklet sig bedre end forudset på især nærmarkederne og

dermed sikret aktivitet hos en del danske virksomheder, har udviklingen i den priva-

te indenlandske efterspørgsel mildt sagt ikke været imponerende. Og det har først og

fremmest ramt de mange små og mellemstore virksomheder, der er afhængige af

hjemmemarkedet. Ifølge den seneste konjunkturundersøgelse fra Håndværksrådet

føler én ud af fem SMV’er sig ’meget begrænset’ af manglende efterspørgsel, og

kombineret med et fortsat køligt finansieringsklima for virksomhederne udgør det

en uholdbar cocktail for dansk økonomi.

Danskernes forbrugslyst har været meget afdæmpet under krisen, og man kan i sa-

gens natur ikke tvinge danskerne til at bruge flere penge. Når det gælder de offentli-

ge investeringer, er Håndværksrådet enigt med formandskabet i, at styringen sim-

pelthen ikke har været god nok. Der går ganske enkelt for lang tid, før planlagte

investeringsprojekter bliver omsat til reel aktivitet i virksomhederne.

Ligesom der arbejdes med en styringsmekanisme for det offentlige forbrug, bør der

også ses på instrumenter, der kan forbedre styringen af de offentlige investeringer.

471

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Efterløn

Håndværksrådet takker for den grundige analyse af efterløn og finanspolitisk hold-

barhed. Det er Håndværksrådets holdning, at man skal fokusere på reformer frem

for at øge skatterne. Det er derfor glædeligt, at regeringen har valgt reformvejen.

Landbrug & Fødevarer

Generelt

Landbrug & Fødevarer mener fortsat, at der er grund til bekymring over den øko-

nomiske udvikling i Danmark og ikke mindst vedrørende holdbarheden og trovær-

digheden i den økonomiske politik på længere sigt. Væksten var på 2 pct. i 2010 og

forventes at ligge på et relativt lavt niveau i de kommende år.

I relation til troværdighed og holdbarhed i den økonomiske politik er det meget

tilfredsstillende, at en række partier i Folketinget nu viser vilje til at gennemføre

reformer.

Privatforbruget viser ingen tegn på, at det kan drive væksten, og da det er afgørende,

at det offentlige forbrug holdes i ro, må der fremadrettet satses på vækst gennem

eksport. Der er derfor behov for konkrete mål og handlingsplaner for vækstpolitik-

ken i Danmark.

En anden stor udfordring er, at investeringerne, der faldt markant under krisen, kun

viser ganske spæde tegn på genopretning. Det peger klart i retning af behovet for en

økonomisk politik, der sikrer fortsat tillid til dansk økonomi, og som kan sikre et

lavt renteniveau til gavn for investeringsklimaet.

Landbrug & Fødevarer har i den forbindelse noteret sig, at de seneste politiske afta-

ler peger i den helt rigtige retning.

Med hensyn til fødevareerhvervet er der flere steder i rapporten (s. 42 og s. 116),

hvor der gives det indtryk, at fødevarer har bidraget væsentligt til inflationsstignin-

gerne på det seneste. Det er ikke helt korrekt. På trods af de stigende internationale

råvarepriser i fødevaresektoren, har der endnu ikke været gennemslag til forbruger-

prisindekset i Danmark.

Konjunkturvurdering og aktuel økonomisk politik

Rapporten peger på, at der på trods af den forventede konjunktur-normalisering, og

på trods af den planlagte stramning af finanspolitikken i de kommende år, fortsat er

udsigt til underskud på de offentlige finanser, så lang øjet rækker. Det er et problem,

472

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

og det er derfor positivt, at en række partier i Folketinget vil sætte gang i reformer,

der kan imødegå denne udfordring.

Danmark står med et strukturelt problem med den langsigtede finansiering af den

offentlige sektor. Samtidig har de seneste års stigninger i det offentlige forbrug lig-

get over det planlagte. På den baggrund støtter Landbrug & Fødevarer forslaget om

flerårige nominelle udgiftsrammer. Flerårige udgiftsrammer skal selvsagt følges op

af individuelle sanktioner over for kommuner, der måtte overskride de aftalte ram-

mer.

En anden væsentlig udfordring er den manglende styring af de offentlige investerin-

ger. På den baggrund er det en god ide at indføre flerårige og tværgående planer for

de offentlige investeringer.

Reformvejen er løsningen på de fremtidige finanspolitiske udfordringer, men der er

også en virkelighed her og nu, hvor der er behov for genopretning af kontrollen med

det offentlige forbrug. Rapporten peger på tre veje til holdbarhed og troværdighed

nemlig besparelser, højere skatter og reformer. Landbrug & Fødevarer er enig i, at

man skal gå så langt som muligt ad reformvejen, mens løsningerne på det korte sigt

skal findes gennem besparelser og ikke gennem skattestigninger, da det er helt afgø-

rende, at den offentlige sektor ikke vokser yderligere.

Der er behov for konkrete mål og handlingsplaner for vækstpolitikken i Danmark.

Der bør også arbejdes for at fremme forståelsen i befolkningen for, at vækstpolitik

reelt også er velfærdspolitik. Både nationalt og internationalt skal der arbejdes for at

styrke rammevilkårene for de strategisk vigtige erhvervsklynger som f.eks. fødeva-

rer, medico, velfærds-teknologi og cleantech med henblik på at styrke konkurrence-

evnen.

Behovet for vækst baseret på eksport accentueres yderligere af udsigterne til relativ

beskeden stigning i det private forbrug og det oplagte behov for begrænsning af det

offentlige forbrug.

I rapporten peges på usikkerheden om udviklingen i den internationale økonomi.

Det er et væsentligt forhold, og udfordringen er bl.a., at den reelle udvikling er vær-

re, end folkestemningen tilsiger. Det samme gør sig gældende i relation til den in-

denlandske økonomi. Der er ganske enkelt ikke en tilstrækkelig krisebevidsthed.

Landbrug & Fødevarer noterer sig med tilfredshed, at formandskabet ikke længere

retter skytset mod afdragsfrie lån. Sammenholdt med den svage udvikling i investe-

ringerne er det en væsentlig faktor, at der løbende skabes muligheder for nye inve-

473

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

steringer. Inden for landbrug og fødevareerhvervet kan dette bl.a. ske gennem real-

kreditsystemet.

Selvom der også på landbrugsområdet er sket en stabilisering af ejendomspriserne,

er markedet fortsat meget følsomt. Landbrug & Føde-varer er enige i rapportens

betragtninger om, at der ikke er behov for yderligere nationale begrænsninger i real-

kredittens muligheder for at tilbyde rentetilpasningslån med og uden afdrag.

Herudover er der behov for yderligere foranstaltninger til at sikre et tilstrækkeligt

investeringsniveau i årene fremover. I dag er det vanskeligt for de konkurrenceud-

satte eksportvirksomheder, både i og udenfor landbrugs- og fødevareerhvervet, at

skaffe kapital til nye vækst- og udviklings-aktiviteter. Det er derfor væsentligt, at

mulighederne for finansiering forbedres, så sunde virksomheder kan udvikle sig til

gavn for eksport og beskæftigelse.

Efterløn og pensionsalder

En oplagt udfordring, der ikke adresseres tilstrækkeligt i rapporten, er, hvordan vi

får de knap 200.000 private arbejdspladser tilbage, som gik tabt under krisen. Og

spørgsmålet er ligeledes, hvor arbejdsstyrken til disse jobs skal komme fra. Tilbage-

trækningsreformen er kun med til at udjævne den demografiske udvikling og giver

ikke samlet noget nettobidrag til arbejdsstyrken.

Det nyligt indgåede forlig, der indebærer en reduktion i efterlønsalderen til tre år, er

et skridt i den rigtige retning, men det er ikke vidtgående nok. Dette illustreres også

af rapportens pointe om, at gælden fortsat vil vokse også i et holdbart forløb. I den

forbindelse vil Landbrug & Fødevarer gøre opmærksom på, at et holdbart forløb,

der stabiliserer ØMU-gælden på 95 pct. af BNP, er problematisk, og det stiller, som

rapporten også påpeger, spørgsmålstegn ved finanspolitikkens troværdighed.

Rapportens udsagn om, at troværdighed stiller større krav end holdbarhed, peger i

retning af et behov for reformer, der sikrer, at den offentlige sektor ikke vokser. Et

mål der bl.a. kan nås gennem afskaffelse af efterlønsordningen og senere pensione-

ring af danskerne.

Skattesystemet og sort arbejde

Landbrug & Fødevarer støtter tiltag til at bekæmpe skattesnyd og sort arbejde. Det

er ad den vej tillige muligt at øge provenuet i statskassen. Nye tiltag skal dog vejes

op imod eventuelle administrative byrder for erhvervslivet, herunder for den langt

største andel af virksomhederne, som ikke er involveret i skattesnyd.

I forhold til anbefalingen om øget brug af tvungne indberetninger skal det eksem-

pelvis understreges, at der allerede i dag påhviler virksomhederne store administra-

tive byrder i relation til at holde styr på en meget stor mængde af regler og lovgiv-

474

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

ning. Disse byrder er i særlig grad tunge for de mindste virksomheder, som ikke kan

fordele arbejdsbyrden på flere hænder. Landbrug & Fødevarer peger derfor på, at i

det omfang, der ønskes lagt yderligere administrative opgaver på erhvervslivet, bør

disse alene indføres efter et forudgående tæt samarbejde med de berørte virksomhe-

der for herved i videst muligt omfang at undgå uhensigtsmæssige øgede administra-

tive byrder.

Dansk Erhverv

1. Konjunkturvurdering

Dansk Erhverv deler Formandskabets overordnede vurdering af konjunktursituatio-

nen.

Opsvinget er fortsat skrøbeligt, hvilket bekræftes af den negative vækst i de seneste

kvartaler. Selvom eksporten og omsætningen på hjemmemarkedet stiger, er udvik-

lingen endnu ikke kraftig nok til at styrke beskæftigelsen, investeringerne og bolig-

markedet.

Dansk Erhverv hæfter sig ved, at der forventes et beskæftigelsesfald på 9.000 perso-

ner i 2011, og at skønnet for væksten i erhvervsinvesteringerne i 2011 er nedjusteret

fra + 2,7 % til +0,4 %. Et lille flertal af servicevirksomhederne forventede ved en

måling i februar, at investeringerne i 2011 ville stige en smule. Dansk Erhverv vur-

derer bl.a. på den baggrund, at 2011 trods alt vil blive året, hvor erhvervsinvesterin-

gerne ikke længere vil bidrage negativt til væksten.

Dansk Erhverv mener, at regeringens planlagte overordnede finanspolitiske stram-

ninger er rettidige og nødvendige. Behovet for finanspolitisk konsolidering bør veje

tungere end fortsatte finanspolitiske udskrivninger, og samtidig vurderes konjunk-

tursituationen p.t. at være robust nok til at imødegå de gradvise stramninger af fi-

nanspolitikken.

Dansk Erhverv er i den forbindelse enig med såvel Formandskabet som et bredt

flertal i Folketinget i behovet for, at der indføres flerårige udgiftsrammer for at sikre

målene i udgiftsstyringen i Kommunerne.

Opsvinget foregår langsomt og er endnu ikke bredt funderet, men har været drevet

af opfyldning af tomme lagre, mens erhvervsinvesteringer og familiernes forbrug

fortsat udvikler sig svagt. Dansk Erhverv vurderer, at den fortsatte fremgang og

bedre situation på arbejdsmarkedet vil medvirke til, at detailhandlens andel af pri-

vatforbruget vil øges i 2011, og at forbrugskvoten generelt i de følgende år gradvis

normaliseres.

475

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

2. Efterløn og pensionsalder

Analysen viser, at personer, som går på efterløn ikke har dårligere helbred end be-

folkningen som helhed. Generationsmæssigt favoriserer de gældende regler de per-

soner, som nu trækker sig ud af arbejdsmarkedet på bekostning af tidligere og frem-

tidige generationer.

Den nye tilbagetrækningsaftale mellem regeringen, Dansk Folkeparti og Det radika-

le Venstre medtages i analysen. Dansk Erhverv mener, at en hurtig afskaffelse af

efterlønnen ville have været den optimale løsning, men den nye tilbagetrækningsaf-

tale er på mange punkter det næstbedste alternativ, fordi den yder et stort bidrag til

de finanspolitiske udfordringer og trækker i retning af mere ligelig behandling mel-

lem nuværende og fremtidige pensionister.

3. Finanspolitikkens holdbarhed og troværdighed

Dansk Erhverv mener, at det er afgørende, at dansk økonomi er stabil, og stigende

gæld vil sætte spørgsmålstegn ved troværdigheden af finanspolitikken. Med udsigt

til et holdbarhedsproblem på omkring 1 % af BNP i 2020 går Dansk Erhverv ind for

gennemførelsen af reformer, der sikrer balance i 2020 og i årene derefter.

Dansk Erhverv bakker op om regeringens reform af efterløn og tilbagetrækningsal-

der. Det er vigtigt, at arbejdsudbuddet øges, og antallet af personer på overførsels-

indkomst reduceres for at løse holdbarhedsproblemet og sætte væksten i gang.

Dansk Erhverv er bekymret for indførelsen af seniorpensionsordningen, fordi erfa-

ringerne viser, at nye overførselsindkomster tiltrækker flere, end Folketinget forven-

ter.

I diskussionsoplægget nævnes flere skattepolitiske tiltag, der kunne bidrag til at

sikre finanspolitisk holdbarhed. Det er vigtigt for Dansk Erhverv at slå fast, at høje-

re skatter som udgangspunkt ikke er nogen god løsning. Tværtimod har dansk øko-

nomi brug for en mindre offentlig sektor.

Der kan på længere sigt være perspektiv i at ophæve skattestoppets nominalprincip,

såfremt provenuet anvendes til at sænke eksempelvis selskabsskat eller de højeste

marginalskatter for at få gang i væksten.

4. Skattesystemets indretning og administration

Dansk Erhverv finder, at der i SKAT i de senere år gøres en målrettet indsats mod

de brodne kar, idet der i indsatsen skelnes mellem ”med- og modspillere” i skatte-

administrationen.

476

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

Dansk Erhverv deler Formandskabets overordnede konklusion om, at tredjeparts-

indberetninger og fastlåsning af felter på selvangivelsen modvirker snyd, misforstå-

elser og underrapportering.

Dansk Erhverv er imidlertid yderst kritisk over for forslaget i diskussionsoplægget

om, at indberetning af personalegoder igen i højere grad bør pålægges arbejdsgive-

ren, hvilket står i et direkte modsætningsforhold til Folketingets nylige lempelse af

indberetningspligten.

5. Sort arbejde

Dansk Erhverv er enig i, at sort arbejde er skadeligt for samfundet, idet sort arbejde

bl.a. forvrider konkurrencen i forhold til det store flertal lovlydige virksomheder,

der betaler moms m.v.

Set i lyset af den overbevisende dokumentation af, at køberne får den største gevinst

ved den sorte handel, vil det være naturligt at fokusere mere på efterspørgselssiden.

I første omgang mener Dansk Erhverv, at den nuværende lovhjemmel kan forsøges

brugt i videre udstrækning. Et redskab kan også være den af skatteministeren fore-

slåede afkriminalisering af en række mere bagatelagtige sorte ydelser såsom venne-

tjenester, hvilket vil bringe lovgivningens skattemoral bedre på linje med befolknin-

gens.

Dansk Erhverv noterer sig med stor interesse afsnittet om, at målrettede selektive

skattelettelser er velfærdsforbedrende, hvis der er høj substitutionsmulighed mellem

hvidt arbejde og sort/gør-det-selv.

I forbindelse med den populære svenske RUT- og ROT-model, hævdes det i diskus-

sionsoplægget, at der næppe er nogen nævneværdig langsigtseffekt, hvilket skyldes

den konservative antagelse om, at de beskæftigede kommer fra andre jobs. For

hjemmeserviceudbydernes vedkommende findes der troværdige svenske analyser,

der peger på, at ca. ¾ af hjemmeserviceudbyderne kommer direkte fra arbejdsløs-

hed, sort økonomi eller lignende.

Én af flere årsager til den stærke svenske vækst er, at svenskerne med succes har

formået at markedsgøre en række serviceydelser, der i Danmark typisk udføres som

gør-det-selv, sort arbejde eller slet ikke.

Statistikken fra de svenske skattemyndigheder viser, at ”RUT-avdraget” efter tre år

nu har nået en effekt på ca. 6.000 nye årsværk indenfor hjemmeservice og ca.

13.000 nye firmaer i en branche, som tidligere nærmest ikke eksisterede.

477

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Dansk Erhverv havde på den baggrund gerne set, at der var blevet indført en endnu

mere ambitiøs hjemmeserviceordning i Danmark efter svensk mønster.

Finansrådet

Konjunkturvurdering og økonomisk politik

Finansrådet deler generelt formandskabets vurdering af dansk økonomi og dens

udsigter. Vi er dog en anelse mere pessimistiske på udviklingen i boligpriserne.

Aktiviteten på boligmarkedet er således meget lav, og vi tør ikke udelukke prisfald.

De seneste ledighedstal underbygger dog, at opsvinget er robust nok til, at en fi-

nanspolitisk konsolidering kan påbegyndes.

Finansrådet deler ligeledes vismændenes opfattelse af de afdragsfrie lån. Denne type

låneform har ikke medført ekstra risici for den makroøkonomiske stabilitet. Vi deler

også holdningen om, at der ikke er behov for særlige danske tiltag rettet mod de

variabelt forrentede boliglån. Vi bør afvente den nye internationale finansielle regu-

lering, hvor der kan komme begrænsninger på udbredelsen af særligt de korte rente-

tilpasningslån.

De variabelt forrentede udlån udfylder en vigtig rolle, idet en lavere rente hurtigere

slår igennem i danskernes økonomi, og dermed er med til at holde hånden under

forbrug og investeringer, når der er brug for det. Tal fra Nationalbanken viser for

eksempel, at danske husholdninger og erhvervsvirksomheder i løbet af det seneste år

har sparet knap 20 mia. kr. i renteudgifter på realkreditlån i forhold til året før. Dette

skyldes blandt andet udbredelsen af variabelt forrentede lån. Bankerne og realkredit-

institutterne bruger allerede en del ressourcer på at informere låntagerne grundigt

om fordele og ulemper ved forskellige lånetyper, hvorfor det ikke giver mening at

stramme oplysningspligten yderligere. Problemerne omkring rentefølsomheden ved

valutakursuro illustrerer omkostningerne ved at stå uden for euroen.

Diskussionsoplægget beskriver fint og nuanceret Basel III-udfordringerne for det

danske realkreditsystem og den store mængde af regulering, der venter den finan-

sielle sektor. Finansrådet håber, at der fra internationalt hold skabes en anerkendelse

af den høje kvalitet, som de danske realkreditobligationer har udvist, senest gennem

den internationale finanskrise. Det er endvidere afgørende, at der ikke vedtages

yderligere danske stramninger til ugunst for renteniveauet og dermed forbrug, inve-

steringer og væksten i Danmark.

Efterløn og holdbarhed

Formandskabets nye fremskrivning af efterløn tydeliggør, at efterlønsordningen i

fremtiden bliver en ordning primært for de uddannede. Ligeledes viser de, at der

478

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

stort set ikke er forskel på sundhedsstilstanden blandt efterlønsmodtagerne og de

beskæftigede.

Regeringens, Radikale Venstres og Dansk Folkepartis 2020-plan giver derfor et

solidt løft til holdbarheden i de offentlige finanser. Større troværdighed på dette

område er vigtig af hensyn til de finansielle markeder. 2020-planen vil ligeledes

skabe en mere fair fordeling mellem de nuværende og de fremtidige generationer.

Finansrådet er enig med Formandskabet i, at den nye seniorførtidspension skal ind-

rettes, så der ikke blot flyttes folk fra efterløn over til en anden form for understøt-

telse.

2020-planen rummer herudover også tidsler, som diskussionsoplægget ikke proble-

matiserer i større grad. Det er ikke logisk, at den nye efterlønsordning indfører en

højere modregning af pensionsformuen for efterlønsmodtagere. Det er en ekstraskat

på opsparing og strider således imod tanken om, at danskerne i højere grad skal

spare op til egen pension. Set i forhold til pensionsformuen vil denne modregning

ramme personer med de laveste pensionsformuer mest, da bundfradraget ikke læn-

gere eksisterer.

Som Formandskabet understreger, er der med 2020-planen nu præsenteret en kon-

kret plan, der effektivt kan rette op på de eksisterende ubalancer. Finansrådet er enig

med Formandskabet i betydningen heraf. Det er dog vigtigt, som påpeget, at en til-

bagetrækningsreform ikke kan gøre det alene.

Der skal ske en stram styring af de offentlige finanser. Noget som historisk har væ-

ret vanskeligt for kommuner, regioner og stat. Finansrådet deler desuden Formand-

skabets tanker om at ophæve skattestoppet, også på ejendomsværdibeskatningen.

Det er dog vigtigt, at konjunktursituationen overvejes kraftigt, inden et sådan ind-

greb gennemføres, så det ikke får uheldige virkninger på boligmarkedet. Ligeledes

bør det højere skatteprovenu gå til at sænke skatten på arbejdsindkomst. Det er vig-

tigt for fremtidens vækst, at danskernes skattebetalinger ikke samlet set stiger.

Formandskabet advarer mod at ændre beskatningen af pensioner. Finansrådet vil

også kraftigt advare mod sådanne tanker. Der er behov for ro om pensionsskattesy-

stemet, så danskerne ved, hvad de har at forholde sig til. Der er risiko for, at et ænd-

ret beskatningstidspunkt for pensionsopsparing vil friste politikerne over evne og

medføre et højere offentligt udgiftsniveau her og nu – på bekostning af den langsig-

tede holdbarhed. Skatteomlægninger af denne karakter risikerer at underminere den

finanspolitiske holdbarhed.

479

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Skattesnyd

Danske borgeres snyd med skat koster samfundet milliarder af kroner årligt. Derfor

vil Finansrådet gerne kvittere for, at Formandskabet sætter fokus på området. Det er

væsentligt, at der iværksættes tiltag for at begrænse skattesnyd.

Derudover foreslår Formandskabet at udvide tredjepartsindberetningerne. En sådan

udvidelse vil påføre bankerne væsentlige omkostninger.

Samtidig er det væsentligt at påpege, at borgeres ret til at henvende sig til indberet-

ter i stedet for til Skat i tilfælde af uoverensstemmelser ved låste felter pålægger

danske banker en uhensigtsmæssig byrde. Det påfører igen bankerne ekstra omkost-

ninger. Kontrollen bør ligge hos Skat.

Det er Finansrådets holdning, at en oprydning i og forenkling af de danske skatte-

regler kan gøre det nemmere at indberette og derigennem øge skattemoralen. Dette

gælder særligt på indberetninger vedrørende finansiel formue og indkomst. Her har

privatpersoner svært ved at gennemskue det eksisterende regelsæt.

Sort arbejde

Finansrådet deler Formandskabets manglende opbakning til subsidier eller selektive

skattelettelser til enkelte erhverv eller brancher, såsom hjemmeserviceordningen

eller den nye boligjobplan. Den manglende effekt på sort arbejde samt mangel på

selvfinansiering understreger, at disse modeller ikke er hensigtsmæssige.

Formandskabet foreslår at indføre en ordning, hvor betaling af enhver ydelse over

3.000 kroner skal foregå elektronisk, i stil med ordningen i Norge. Ved en elektro-

nisk betaling bortfalder købers strafansvar. Imidlertid vil Finansrådet gerne advare

mod at indføre en lignende ordning, uden først grundigt at studere erfaringerne fra

Norge. Det er vigtigt at sikre sig, at omkostningerne står mål med gevinsterne –

både fra et offentligt og privat synspunkt.

FTF – Hovedorganisation for offentligt og privat ansatte

Konjunkturvurderingen

Det er glædeligt, at formandskabet i den nyeste prognose tegner et lidt lysere billede

af den økonomiske situation end tilfældet var i efterårsrapporten. Men der er stadig

behov for at iværksætte initiativer, der kan sætte gang i væksten på både kort og

lang sigt, herunder at produktiviteten øges. Det undrer derfor FTF, at de planer om

investeringer i den offentlige sektor som var planlagt i forhold til både 2009 og 2010

tilsyneladende ikke er sat i værk og FTF mener, de ikke bør undlades. FTF har i sit

udspil vækst

peget på behovet for gode rammebetingelser for virksomhederne som

480

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

et øget offentligt-privat samspil kan bidrage til. FTF har en række forslag, der

fremmer vækst, herunder at der satses på investeringer i uddannelse og innovation.

Efterløn og pensionsalder

Formandskabet har vurderet tilbagetrækningsaftalen, som er indgået mellem rege-

ringspartierne, Dansk Folkeparti og Det radikale Venstre. Formandskabet konklude-

rer, at tilbagetrækningsaftalen er generationsmæssigt fair og mere troværdig end

Velfærdsaftalen.

Sådan vurderes aftalen ikke blandt FTF-medlemmerne. For store grupper af løn-

modtagere betyder den fulde og skærpede pensionsmodregning i hele efterlønsperi-

oden, at efterlønnen reelt er afskaffet som det økonomiske grundlag for tilbagetræk-

ning fra arbejdsmarkedet.

Det opleves ikke som fair, at de lønmodtagergrupper, der i fuld enighed med politi-

kerne har opbygget arbejdsmarkedspensioner for at sikre en holdbar finansiering af

fremtidens pensioner, nu straffes ved, at man vil skære hårdt i efterlønnen.

FTF er enig i behovet for at flere arbejder længere. FTF har derfor tidligere signale-

ret, at man gerne drøfter ændringer i efterlønnen, hvis det skete i en samlet aftale

med arbejdsmarkedets parter, hvor man også forbedrede arbejdsmiljøet og uddan-

nelsesindsatsen.

Men tilbagetrækningsaftalen indeholder ikke disse elementer. Tværtimod efterlader

den et stort uløst problem. Undersøgelser fra bl.a. SFI dokumenter, at op til 40 pct.

af efterlønsmodtagerne føler sig presset til at forlade arbejdsmarkedet bl.a. på grund

dårligt helbred, pres på jobbet eller ledighed. Kun en mindre del af denne gruppe vil

være berettiget til den nye seniorførtidspension. Der er derfor en stor gruppe af æl-

dre på arbejdsmarkedet, der med tilbagetrækningsaftalen står i en meget udsat posi-

tion.

Finanspolitisk holdbarhed og troværdighed

FTF er enig med formandskabet i, at der er store udfordringer i forhold til de offent-

lige finanser. FTF har i lighed med formandskabet foreslået, at et nærliggende tiltag

vil være at afskaffe skattestoppets nominalprincip. Det virker ikke troværdigt, at

nominalprincippet fortsættes i en tid, hvor udfordringerne i den økonomiske politik

beskrives som værende budgetunderskuddet og gældsætningen, når nominalprincip-

pet reelt betyder, at der gives løbende skattelettelser til boligejerne. Det sker oven i

købet samtidig med, at der bebudes stramninger i den offentlige sektor de kommen-

de år, så der ikke er plads til vækst i velfærden, og hvor der aftales reformer, der

forringer mulighederne for offentlige ydelser også for de svageste.

Skattesystemets indretning og administration

481

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

FTF er chokeret over, at formandskabet i sin rapport viser, at der i 40 pct. af tilfæl-

dene af selvstændig erhvervsindkomst er tale om snyd. For FTF viser det klart, at

der er behov for, at der satses på mere kontrol af ligningen af denne indkomsttype.

Både for at styrke skatteprovenuet, men bestemt også for at styrke retsbevidstheden.

Samtidig bør der arbejdes intensivt med at øge tredjepartindberetningen på dette

område, så den urimelige høje andel af snyd kan nedbringes.

Sort arbejde

FTF er enig med formandskabet i, at sort arbejde er skadeligt for samfundsøkono-

mien. FTF ser derfor gerne, at der i langt højere grad end det er tilfældet nu, laves en

styrket indsats mod sort arbejde. Forslaget om at gøre det ulovligt at købe sort ar-

bejde finder FTF vil være en helt naturlig og nødvendig del af en sådan indsats. De

norske erfaringer med elektroniske betalinger ser lovende ud og er bestemt også en

metode, som FTF gerne ser afprøvet i Danmark.

FTF har noteret sig, at formandskabet beregninger viser, at subsidiering af lønudgif-

ter til hjælp i hjemmet og håndværkerarbejde ikke vil kunne finansiere sig selv. Det

bør give regeringen anledning til eftertanke, idet de netop har lanceret en sådan ord-

ning uden at sikre sig, at der er tilstrækkelig finansiering. Ordningen vil derfor iføl-

ge FTF’s beregninger kunne føre til et betragteligt dræn i statskassen uden, at det er

sikret, at det reelt skaber øget beskæftigelse.

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd

Konjunktursituationen og finanspolitik

Formandskabet skønner, at BNP-væksten aftager fra 2,1 pct. i 2010 til 1,6 pct. i

2011 og vurderer, at konjunkturerne ikke kan forventes at være fuldt normaliserede

på denne side af 2015. Ses der bort fra lagernes bidrag til væksten, er den underlig-

gende vækst kun på 0,9 pct. i 2011. Formandskabet konkluderer alligevel, at kon-

junktursituationen er robust nok til at påbegynde opstramning af finanspolitikken.

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (AE) forstår ikke, at Formandskabet når frem til

denne anbefaling. At væksten i dansk økonomi blev negativ i 1. kvartal 2011 for

andet kvartal i træk, og at Danmark dermed igen er i en teknisk recession, var ikke

forventet. Rapporten afspejler dog flere steder, at vækstudsigterne kan tilsige, at

man bør udskyde opstramningen af finanspolitikken. Formandskabet vurderer sam-

tidigt, at finanspolitikken i prognosen er neutral i 2011 (målt på den ét-årige finans-

effekt). Det er derfor uklart, om Formandskabet anbefaler en neutral finanspolitik i

2011, på linje med AEs anbefaling, eller om Formandskabet anbefaler den påbe-

gyndte opstramning af finanspolitikken i 2011, som ligger i regeringens Genopret-

ningsplan. Finansministeriet har en finanseffekt på -0,4 pct. i 2011 ifølge Budget-

482

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

oversigt (maj 2011). AE har desuden svært ved at se, hvordan Formandskabet kan

nå frem til en neutral finanseffekt, når man sammenligner forskellen mellem For-

mandskabets og Finansministeriets skøn for det offentlige forbrug, de offentlige

investeringer og skatterne.

Formandskabet opstillede i foråret 2007 en tommelfingerregel for sammenhængen

mellem dels outputgab og finanseffekt, som med Formandskabets outputgab på

minus 3�½ pct. i 2011 tilsiger en finanspolitisk stimulans på plus 0,9 pct.enhed af

BNP. Og i foråret 2010 skrev Formandskabet, at en forudsætning for en mindre

stram finanspolitik var, at der vedtages markante reformer. Formandskabet forklarer

ikke den manglende konsistens i forhold til de tidligere rapporter.

AE mener også, at Formandskabet lægger for stor vægt på den strukturelle registre-

rede nettoledighed. Den registrerede nettoledighed giver ikke et retvisende billede af

presset på arbejdsmarkedet og der er brug for et nyt mål for den strukturelle arbejds-

løshed. Efter AEs opfattelse bør denne måles på baggrund af enten bruttoledigheden

eller AKU-ledigheden frem for nettoledigheden. Der er i lige så høj grad brug for at

få bedre styr på den strukturelle arbejdsstyrke, som har svinget meget. Presset på

arbejdsmarkedet bliver dermed bedre udtrykt ved det samlede beskæftigelsesgab.

Hertil kommer, at outputgabet ligeledes giver et andet billede end nettoarbejdsløs-

hedstallene.

AE anerkender behovet for konsolidering af de offentlige finanser, men mener, man

bør vente, til der er ordentlig gang i vækst og beskæftigelse. En opstramning af fi-

nanspolitikken, som der er lagt op til i 2011, risikerer at skade opsvinget. AE vurde-

rer, at risikoen ved at stramme finanspolitikken for tidligt er større end risikoen ved

at stramme op for sent.

AE er stort set på linje med Formandskabets skøn for den offentlige saldo på -3,2

pct. af BNP i 2011 og -2,7 pct. af BNP i 2012. Et underskud af denne størrelse bør

tilsige, at EU's henstilling til Danmark - som blev givet på et fejlagtigt grundlag i

2010 – fjernes. Formandskabet diskuterer desværre ikke denne problemstilling, som

ellers fylder i både forårs- og efterårsrapporterne fra 2010. Formandskabet vurderer

ellers, at iværksættelsen af genopretningsplanen og finanslovsforslaget for 2011 har

til hensigt at indfri EU’s henstilling.

AE er enig med Formandskabet i, at regeringen har haft dårlig styring af de offentli-

ge investeringer. Investeringerne er ikke kommet i gang til skade for dansk vækst og

beskæftigelse. AE er også enig i, at en uændret offentlig servicestandard kræver en

realvækst på knap ¾ pct. Af og til fremstilles regeringens målsætning om nulvækst i

den offentlige service som værende neutral, selvom der er tale om en udhuling af

servicen.

483

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Efterløn, finanspolitisk holdbarhed og troværdighed

Formandskabet viser blandt andet, at efterlønsmodtageres gennemsnitlige dødshyp-

pighed er omkring dobbelt så høj som beskæftigedes. AEs analyser af restlevetiden

for efterlønnere og beskæftigede viser også en signifikant forskel. AE savner dog en

opdeling af helbredsanalyserne efter alderen for overgang til efterløn, idet analyser

viser, at det navnlig er de personer, der går tidligt på efterløn, der i gennemsnit har

et dårligere helbred end beskæftigede. Denne aldersopdeling er særlig relevant i

forhold til forkortelsen af efterlønsperioden fra fem til tre år ifølge tilbagetræk-

ningsaftalen. AE savner desuden vurderinger af de fordelingsmæssige konsekvenser

af aftalen. Analyser fra AE viser f.eks., at det navnlig er lavtlønnede, ufaglærte og

kvinder, der gør brug af hele den nuværende 5-årige efterlønsperiode.

Formandskabet er kritiske overfor troværdigheden af indekseringsmekanismen i

velfærdsaftalen fra 2006. Formandskabet vurderer, at VKOR-aftalen fra maj 2011

om at forringe efterlønnen har gjort tilbagetrækningssystemet mere troværdigt, men

Formandskabet reflekterer ikke over, om forringelsen af efterlønnen samtidigt bety-

der, at indekseringsmekanismen er blevet mindre troværdig.

Formandskabet og Finansministeriet vurderer den offentlige saldo i 2020 samt den

langsigtede finanspolitiske holdbarhed overraskende ens i lyset af, at det fremgår, at

der er store forskelle på de to fremskrivninger, som tilsyneladende opvejer hinan-

den. Eksempelvis forudsætter Formandskabet, at skattestoppet videreføres fra 2020

til 2100, hvilket isoleret set svækker holdbarheden med 1 pct. af BNP svarende til

18 mia. kr. Hvis Formandskabet blot ændrede denne ene antagelse, så den svarede

til Finansministeriets forudsatte skattestop frem til 2020, så ville Formandskabets

grundforløb (inkl. Genopretningspakken, men ekskl. Reformpakke 2020) være

overholdbar med �½ pct. af BNP svarende til 9 mia. kr. Alene denne ene antagelse

kan således være udslagsgivende for, om man anbefaler en forringelse af efterløn-

nen eller ej, hvis man har fokus på, om de offentlige finanser er langtidsholdbare.

Formandskabet har kort undersøgt betydningen af at flytte beskatningen af pensi-

onsopsparinger fra udbetalingstidspunktet til indbetalingstidspunktet. Formandska-

bet vurderer effekterne er, at den offentlige saldo bliver mærkbart forbedret i en

periode på 25-30 år og nettogælden vil være permanent lavere. Formandskabet vur-

derer, at en ændret beskatning vil fjerne et troværdighedsproblem ved at give tydeli-

gere information til finansmarkederne om den reelle offentlige formue. Hertil kom-

mer, at omlægningen, som udgangspunkt, er neutral over for den enkelte pensions-

opsparer og ikke påvirker hverken den intergenerationelle fordeling eller den fi-

nanspolitiske holdbarhed. Umiddelbart synes summen af ovenstående argumenter at

kunne lede til, at det er et fornuftigt forslag, men Formandskabet ender med at kon-

kludere, at omlægningen ikke kan anbefales, fordi der er fare for, at politikerne fri-

484

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

stes over evne. Der synes ikke at være økonomiske, men alene politiske argumenter

mod forslaget.

Formandskabet gentager Arbejdsmarkedskommissionens beregning af, at en times

ekstra arbejdstid om ugen forbedrer den finanspolitiske holdbarhed med 15 mia. kr.

Formandskabet vurderer, på baggrund af beregninger foretaget på SMEC-modellen,

at hvis efterlønnen gradvis reduceres med 30.000 personer, så vil arbejdsløsheden

fem år efter være ca. 20.000 personer højere end uden reformen, og 3.000 personer

overgår til førtidspension. Ti år efter reformen er arbejdsløsheden fortsat 8.000 per-

soner højere end uden reformen, og først 15-20 år efter reformen er beskæftigelsen

steget lige så meget, som arbejdsstyrken. Formandskabet anfører, at midlertidig

højere ledighed er en pris, der er svær at undgå.

Som følge af den voksende arbejdsløshed, presses reallønnen ned med ca. 2 pct.

Hvis der ikke først er gang i væksten, skal lønudviklingen dæmpes for at sikre, den

øgede arbejdsstyrke også resulterer i øget beskæftigelse. Reallønnen for ufaglærte

vil formentlig falde mere end 2 pct., fordi reformen forøger udbuddet af ufaglærte

og kun i mindre grad øger udbuddet af arbejdskraft med videregående uddannelser.

Derfor vil lønnedgangen primært ramme de lavest uddannede og lavtlønnende og

kun i mindre grad de højtuddannede. Samtidig falder behovet for ufaglært arbejds-

kraft markant de næste ti år, mens behovet for uddannet arbejdskraft vokser.

Den lange tidshorisont på 15-20 år, før beskæftigelsen er øget lige så meget som

arbejdsstyrken, understreger, at hvis man ikke først har gang i væksten, går der lang

tid, før beskæftigelsen øges som forventet. Tilbagetrækningsreformens bidrag til de

offentlige finanser med 18 mia. kr. allerede i 2020 er derfor usikker. Historisk har

der været eksempler på, at arbejdsstyrken er blevet markant større, uden at beskæf-

tigelsen er blevet øget.

AE anerkender, at øget arbejdsstyrke på langt sigt vil føre til en tilsvarende større

beskæftigelse, men hvis man ikke først skaber vækst, og lønnen ikke vil give sig

nok, vil arbejdsløsheden vokse på det korte og mellemlange sigt.

Særlig sagkyndig Birgitte Sloth

Konjunktur og holdbarhed

Som de netop offentliggjorte også nationalregnskabstal indikerer, så er konjunktur-

situationen stadig præget af stor usikkerhed, og den økonomiske vækst kan udmær-

ket vise sig at blive lavere og arbejdsløsheden højere end som fremskrevet i rappor-

ten. Også selvom den internationale økonomi skulle udvikle sig som forudsat. De

økonomiske fremskrivninger som formandskabets anbefalinger baseres på, er som

485

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

altid alene punkt-fremskrivninger, og giver dermed ikke grundlag for at vurdere

usikkerheden.

Hertil kommer, at det er vanskeligt at bedømme de langsigtede konsekvenser af den

aktuelle ledighed og det store, delvist uforklarede fald i den registrerede beskæfti-

gelse. Det er derfor meget nødvendigt med grundigere analyse af og flere data for

arbejdsmarkedet. Eksempelvis bør det undersøges hvor stor del af faldet i beskæfti-

gelsen, der er skjult ledighed. Særligt udviklingen i den faktiske ledighed blandt

unge, nyuddannede og personer der ikke tidligere har været i beskæftigelse, bør

følges meget nøjere.

Der kan derfor være behov for en lempeligere finanspolitik end anbefalet af for-

mandskabet, uagtet at der på lidt længere sigt må ske stramninger af hensyn til

holdbarhed og troværdighed, jf. rapportens kap 3.

Selvom også de mere langsigtede økonomiske fremskrivninger er usikre, er selve

identifikationen af holdbarhedsproblemet klar, da det kun i begrænset omfang af-

hænger af efterspørgsels- og konjunkturudviklingen, men primært stammer fra mere

forudsigelige udviklinger i demografi, tilbagetrækningsadfærd og olie- og gaspro-

duktion. Det er derfor heller ikke overraskende, at der er pæn overensstemmelse

mellem den økonomiske fremskrivning fra Finansministeriet, som udgør grundlaget

for 2020-planen, og så den fremskrivning der præsenteres i rapporten.

Den nyligt indgåede tilbagetrækningsaftale vil kunne afhjælpe holdbarhedsproble-

met markant, men næppe sikre en troværdig fremtid for dansk økonomi. Det bør

derfor også kraftigt overvejes at ophæve af skattestoppets nominalprincip med tilhø-

rende relativt højere beskatning af især boliger. Nominalprincippet indebærer en

automatisk sænkning af den reale beskatning, uden at der tilsvarende er indbygget

en automatisk forøgelse af andre skatter eller nedsættelse af offentlige udgifter.

Princippet bidrager dermed i sig selv til skabelse af holdbarheds- og troværdigheds-

problemer.

Ved opstramning af de offentlige udgifter er det fortsat vigtigt også at være op-

mærksom på at udgifter til investeringer som uddannelse, infrastruktur og forskning

har betydning for den fremtidige vækst. Selvom den fremtidige vækst – blandt andet

i kraft af indeksering af sociale ydelser – ikke direkte påvirker holdbarheden, så kan

det alligevel vise sig at have betydning eksempelvis via migrerende arbejdskraft. Og

uanset effekten på holdbarheden, så er fremtidens vækst jo grundlaget for fremti-

dens velstand.

Realkredit og andre lån

Rapportens kapitel 1 indeholder en generel diskussion af realkredit og de nye låne-

former, men anbefaler umiddelbart ikke nogen nye begrænsninger. En vurdering af

486

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

de tilladte låneformer for eksempelvis realkreditinstitutioner bør imidlertid tage

højde for låntageres vanskeligheder ved at gennemskue og forstå konsekvenserne af

komplicerede finansielle beslutninger. Det følger af basal økonomisk teori, at valg-

muligheder altid er en fordel for købere på et marked, men fra mere avanceret og

empirisk forskning i forbrugeradfærd ved vi, at det ikke behøver at være tilfældet i

praksis. Eksempelvis kan forbrugere overvurdere umiddelbare besparelser i forhold

til mere langsigtede omkostninger. Det kan derfor i praksis være velbegrundet til at

begrænse valgmulighederne eller i hvert fald gøre valg, der typisk er mindre hen-

sigtsmæssige, vanskeligere tilgængelige og eksempelvis ikke tillade disse i realkre-

ditten. Det er næppe nok alene at kræve, at långivere informerer om konsekvenser-

ne. Eksempelvis er den fremtidige renteudvikling i sagens natur uforudsigelig, og

det er svært, måske endda umuligt at kvantificere de involverede usikkerheder, der

heller ikke kan beskrives neutralt, korrekt og forståeligt for potentielle låntagere.

I stedet for ren information kunne det overvejes at eksempelvis fleksibelt forrentede

lån ikke tilbydes via realkredit, men alene af banker – i hvert fald hvis de også skal

være afdragsfrie. Lånegrænser eller differentieret tinglysningsafgift som forslået af

formandskabet er et alternativ, men med svagere effekt.

Som påpeget i rapporten så kan den økonomiske politiks troværdighed, især trovær-

digheden af fastkurspolitikken, blive svækket, hvis en stor andel af almindelige

boligejere har store fleksibelt forrentede lån, fordi det så kan være svært at beslutte

nødvendige, eventuelt store og pludselige rentestigninger. Dette troværdighedspro-

blem gør i sig selv de fleksibelt forrentede lån mere attraktive for den enkelte lånta-

ger, da de uforudsigelige rentestigninger herved bliver mindre sandsynlige. Hvis

dette får flere til at optage fleksibelt forrentede lån, startes en slags ond spiral, der

evt. er en del af forklaringen på disse låns store markedsandel.

Det er vigtigt, at denne spiral brydes, således at andelen af låntagere med renteføl-

som gæld bliver så lille og så velpolstret, at det er troværdigt at nødvendige rente-

stigninger vil blive gennemført. Det betyder formodentlig, at en langt mindre del af

lånene end i dag bør være fleksibelt forrentede. Hvis man ved reguleringer eller

andre tiltag får nedbragt andelen af fleksibelt forrentede lån, kan man efterfølgende

oplyse om hvor få almindelige lånere, der har optager eksempelvis risikable bank-

lån, og hermed få startet en bedre spiral, hvor låntagere bliver mere betænkelige ved

at optage de specielle fleksibelt forrentede lån.

Skattesnyd og sort arbejde

Det er glædeligt, at formandskabet tager dette vigtige emne op, og betryggende at

konstatere, at skattesystemet generelt fungerer godt. Det danske system og specielt

den udbredte brug af tredjepartsindberetninger er tydeligvis effektivt og medvirker

til, at det høje skattetryk kan opretholdes. Der er dog problemer med især manglen-

487

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

de indberetning af indtægter, og særligt i form af såkaldt sort arbejde. Hvis skatte-

snyd og sort arbejde skal bekæmpes, er det vigtigt at forstå indberetningsadfærd, og

identificere faktorer der kan påvirke tilbøjeligheden til at arbejde sort.

Dette kan modelleres som en ren økonomisk kalkule, hvor besparelsen ved snyderi

vejes op mod risikoen og omkostningerne ved at blive afsløret, som i rapportens

boks IV.1. Men borgere vil typisk være mere tilbøjelige til at overholde regler end

en sådan økonomiske beregning tilsiger. Borgere kan være risikoaverse og dermed

lægge mere vægt på det store potentielle tab med lille sandsynlighed end den mindre

gevinst ved regeloverholdelse. Hertil kommer eventuelt et ekstra ikke-pekuniært tab

af anseelse for personer, der opdages af skattemyndighederne, samt en moralsk ge-

vinst (”warm glow”) ved at følge normer, der gælder i en gruppe man identificerer

sig med. En mere realistisk modellering af snyd, der medtager disse effekter, vil

ikke kunne understøtte formandskabets konklusion om, at skattesnyd må forventes

at være uafhængigt af skattetrykket, hvis blot bøder er proportionale med skattebe-

sparelsen.

Den moralske gevinst kan tænkes forøget ved kampagner, eksempel udbredelse af

oplysning om hvor sjældent skattesnyd er i grupper som potentielle skattesnydere

kan ville identificere sig med. Fra nyere adfærdsøkonomisk og eksperimentel øko-

nomisk forskning kan hentes resultater, der kan inspirere tilrettelæggelsen af noget

sådant, men der er stadig brug for meget mere, og mere konkret viden om disse

mekanismer.

Fritagelse af vennetjenester, egne børn m.v. fra beskatning kan tænkes at få andre

former for sort arbejde til at falde, hvis fritagelsen medfører, at det øvrige skatte-

snyd bliver mindre moralsk acceptabelt. Også mere effektive forbud mod at købe

sort arbejde som foreslået af formandskabet, kan – udover at gøre det lettere at af-

sløre – også bidrage til, at gøre det mindre moralsk acceptabelt at købe sort arbejde.

Formandskabets forslag om, at købere kan fritages for ansvar ved at betale elektro-

nisk eller mod kvittering, kan yderligere bidrage til dette, men hvis det skal være

effektivt, er det nok nødvendigt at finde en form så løbende betalinger af mindre

beløb i forbindelse med eksempelvis hjemmeservice, rengøring, havearbejde eller

vinduespudsning også kan omfattes.

Det er ærgerligt, at rapporten finder, at tilskud til hjemmeservice og håndværkere

tilsyneladende ikke påvirker det sorte arbejde, men det kan som anført alligevel

være værd at overveje at indføre sådanne tilskud, hvis ydelser fra hjemmeservice

og/eller håndværkere er særligt nære substitutter til ubeskattet fritid. Tallene tyder

på, at det er mere attraktivt for hjemmeservice end for håndværkere, konsistent med

at hjemmeservice må forventes at være tættere substitut til fritid end håndværker-

ydelser.

488

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

Rapporten resultater indikerer, at købere har langt større fordel af sort arbejde end

sælgere, hvilket umiddelbart er overraskende, da det jo er sælgerne der bærer opda-

gelsesrisikoen. Dog tager beregningerne ikke højde for at salget af sort arbejde kan

være kombineret med socialt bedrageri, således at den samlede gevinst er større end

skattebesparelsen. Dette kan også tænkes at påvirke konklusioner om fordelingen af

gevinster fra sort arbejde mellem forskellige indkomstgrupper. Også på dette områ-

de er der behov for mere viden.

Særlig sagkyndig Torben M. Andersen

Forårets rapport tegner et billede af dansk økonomi i langsom bedring efter finans-

krisen. Der er udsigt til en moderat vækst og en vending i ledighedstallene. På den

baggrund vurderes den aktuelle indretning af konjunkturpolitikken at være passen-

de.

Der er generelt en vis usikkerhed omkring konjunkturudviklingen og situationen på

arbejdsmarkedet. Foreløbige nationalregnskabstal, offentliggjort efter rapportens

færdiggørelse, skaber yderligere usikkerhed omkring udviklingen. På det seneste har

der været tegn på fald i ledigheden (også langtidsledigheden), men vurderet ud fra

især AKU-tallene er der fortsat et højt ledighedsniveau. Udviklingen i beskæftigel-

se og (brutto)ledighed har adskilt sig betydeligt grundet et fald i arbejdsstyrken.

Mens arbejdsstyrken steg med 90.000 personer fra 2005 til 2008, er den faldet med

ca. 80.000 personer fra 2008 til 2010. For en vurdering af arbejdsmarkedets tilstand

– og dermed også for en vurdering af konjunkturpolitikken – er det afgørende, om

faldet i arbejdsstyrken primært dækker over ledige uden arbejdsløshedsforsikring og

mulighed for at modtage dagpenge eller kontanthjælp, eller om faldet dækker over

andre forhold som f.eks. vandrende arbejdskraft. Dette har også betydning for den

reaktion, man må forvente i arbejdsmarkedet i takt med øget efterspørgsel, hvad

enten den er skabt af den generelle konjunkturudvikling eller politiske tiltag. Des-

værre gør rapporten ikke noget forsøg på nærmere at dekomponere faldet i arbejds-

styrken og dermed bidrage til en mere præcis vurdering af situationen på arbejds-

markedet.

Rapporten indeholder et kort afsnit om boligfinansiering i Danmark. Der konklude-

res, at de nye låneformer ikke udgør noget væsentligt problem, og at der ikke er

behov for ændringer eller reguleringer. Analysen går ikke særlig langt i en diskussi-

on af de problemer, der er knyttet til boligmarkedet, og som har været i fokus under

den finansielle krise. Diskussionen vedrører primært spørgsmålet om rentefølsom-

hed, men ikke hvorledes finansieringsmulighederne påvirker boligmarkedets reakti-

on i forhold til andre påvirkninger, herunder betydningen for prisdannelse og volati-

litet i markedet og de afledte samfundsmæssige konsekvenser heraf. Belåningsfor-

489

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

mer må også her ses i forhold til andre faktorer, f.eks. skatteforhold. Fokus på rente-

følsomheden forbigår også fuldstændigt den internationale diskussion om, dels i

hvilket omfang pengepolitikken skal og kan tage hensyn til udviklingen på bolig-

markedet, og dels behovet for andre former for regulering. At en øget rentefølsom-

hed ikke er noget problem under

normale

omstændigheder, er ikke et klart kriterium

i denne sammenhæng. Ikke mindst da der har været betydelig heterogenitet i udvik-

lingen inden for Euro-området, ligesom udviklingen ikke altid er særlig synkron

med udviklingen i Danmark, heller ikke i perioder med ro på valutamarkederne.

Der er for nylig fremlagt forskellige bud på reformpakker. Der er grund til at hæfte

sig ved, at disse alle indeholder forslag om introduktion af et udgiftsloft. Dette er,

som påpeget i rapporten, en væsentlig del af reformpakkerne, selvom den ikke har

været genstand for så megen debat som de øvrige forslag, men som potentielt er af

lige så stor betydning som de øvrige reformforslag. Det er således positivt, at der er

bred politisk opbakning til introduktion af et sådant styringsinstrument. Der er dog

grund til at påpege, at det foreliggende forslag er ufuldstændigt og ikke nødvendig-

vis giver den forventede styring. Rapporten går ikke langt ind i diskussionen af disse

spørgsmål. I forslaget er konjunkturafhængige udgifter som f.eks. dagpenge undta-

get af loftet, ligesom investeringer er undtaget. Der er klart behov for tilpasningsmu-

ligheder under et udgiftsloft til at håndtere konjunkturudsving, men om dette mest

hensigtsmæssigt sker ved at fritage en hel udgiftsgruppe fra loftet, eller ved en eks-

plicit konjunkturmarginal i loftet er ikke klart. For investeringerne er der det pro-

blem, at klassificeringen af udgifter som konsumption eller investering ikke er enty-

dig, og der er således mulighed for at omgå loftet ved omklassificering af udgifter-

ne. Et fænomen der ikke er ukendt i forhold til f.eks. målsætninger for forsknings-

udgifter. Den separate behandling af investeringer antyder en såkaldt ”Golden-Rule”

tankegang, hvor budgetefftekterne af investeringer skal fragå den samlede saldo.

Den præcise håndtering heraf i de fremlagte forslag til et udgiftsloft er ikke klart, og

en friholdelse fra loftet må stille andre krav til f.eks. en løbende opgørelse af den

samlede offentlige kapitalbeholdning. Endelig og måske vigtigst er udgiftsloftet

ikke knyttet til indtægtssiden, og dermed foreligger der fortsat en mulighed for, at

disciplinen i den samlede finanspolitik undergraves af skattelettelser, jf. 2010/15

planerne. Udgiftsmålene skal ses i sammenhæng med indtægtsbasen, og derfor er

det et problem, hvis det nye system ikke sikrer en sådan sammenhæng. Et samlet

sæt af finanspolitiske målvariable bør derfor indeholde både et udgiftsmål og et

saldomål (eller mål for skatteprovenu).

I den politiske debat er året 2020 blevet gjort til pejlemærke for de økonomisk-

politiske planers horisont. Det er af pragmatiske grunde hensigtsmæssigt at have en

sådan horisont. Det er imidlertid problematisk, når 2020 i den politiske debat frem-

står som et absolut endemål, da alle fremskrivninger viser systematiske underskud i

en lang periode efter 2020. Et forløb med systematiske underskud vil betyde en

490

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

markant gældsopbygning trods langsigtet holdbarhed, og rapporten diskuterer denne

problematik indgående. Et aspekt er, hvor stor en gæld de finansielle markeder vil

acceptere, før der kommer en rentereaktion. Erfaringerne under finanskrisen har

vist, at denne effekt kan være ganske markant og lægge store begrænsninger på den

økonomisk-politiske frihed. I rapporten foreslås et (netto) gældsloft på f.eks. 50 %

af BNP som en måde til at sikre sig mod en situation med meget sårbare offentlige

finanser trods en underliggende holdbarhed. Der savnes en nærmere diskussion af

implementeringen af et sådant loft, og hvorledes det konkret skal oversættes til et

saldomål for at sikre, at man når gældsmålet. Endvidere kan et eksplicit gældsmål

være problematisk, da der grundet svingninger i de finansielle markeder kan fore-

komme store ændringer i gældsniveauet for i øvrigt uændret økonomisk politisk.

Måske vigtigere er det, at der savnes en nærmere diskussion af robustheden i for-

hold til konjunkturudsving. De fremlagte forløb, f.eks. det holdbare forløb (figur

III.18) har en budgetsaldo, der i en årrække er tæt på – 3 % af BNP, tilsvarende for

forløbet med et gældsloft (figur III.20) eller med yderligere tilbagetrækningsrefor-

mer og besparelser (figur III.23 og III.24). Et gældsloft vil derfor ikke automatisk

skabe en robusthed i forhold til konjunkturfluktuationer, og med en underliggende

strukturel budgetsaldo, som er negativ i flere tiår, vil denne sårbarhed være potentiel

stor. Dette taler for, at en mere robust situation skabes ved en underliggende profil

sigtende mod strukturel balance.

Som indledning til diskussionen af tilbagetrækning har rapporten et afsnit om pensi-

onssystemer (afsnit II.2). Dette afsnit er mangelfuldt. En afgørende forskel mellem

et løbende finansieret (PAYG) og fondsbaseret system er afkastforskellen. Et

fondsbaseret system kan tilbyde et højere afkast end et med løbende finansiering, og

dette er baggrunden for pensionsreformer i retning af fondsbaserede løsninger, jf.

også arbejdsmarkedspensionerne i Danmark. Både i forhold til fordeling og forsik-

ring har et løbende finansieret offentligt pensionssystem imidlertid fordele sammen-

lignet med et fondsbaseret system. Endvidere er der en stor forskel i praksis imellem

systemerne, da et offentligt system typisk er bygget op omkring bestemte pensions-

aldre, mens et fundet system har mere fleksible muligheder for tilbagetrækning.

Tilpasningen til stigende levetid er derfor potentielt forskellig mellem de to syste-

mer. Der savnes også en nærmere diskussion af de tilpasningsmekanismer, der er

indbygget i pensionssystemerne i andre lande for at sikre robusthed i forhold til den

demografiske udvikling. Der savnes endvidere en diskussion og analyse af, i hvilket

omfang den officielle pensionsalder vil være styrende for den faktiske tilbagetræk-

ningsalder i takt med stigende levetid og opbygning af større private pensionsfor-

muer. Problematikken er kort nævnt, men fortjener en nærmere analyse, da det er

helt afgørende for analyserne, at den faktiske pensionsalder følger med den officiel-

le.

491

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Rapporten indeholder en interessant og udførlig diskussion af tilpasningen af al-

dersgrænser for efterløn og pension, og de finanspolitiske implikationer heraf. Til-

pasningen af efterløns- og pensionsalder via den såkaldte indekseringsmekanisme

introduceret med velfærdsforliget diskuteres som et tidsinkonsistensproblem, i for-

hold til om fremtidige generationer vil følge den stipulerede indekseringsregel. Pro-

blemet her er ikke et tidsinkonsistensproblem i traditionel forstand, hvor afkastet af

irreversible beslutninger senere kan ændres som følge af f.eks. beskatning eller in-

flation. For de generationer, der trækker sig ud i dag på basis af eksisterende regler,

vil fremtidige ændringer ikke være af betydning. Hvis nuværende generationer væl-

ger at trække sig tidligt tilbage, efterlader de en større gæld til fremtidige generatio-

ner, og presser på denne måde disse til at vælge senere tilbagetrækning (eller tilsva-

rende reformer for at sikre finansieringen). Det afgørende problem er således den

intergenerationelle balance eller fordeling, da fremtidige generationer ikke har mu-

lighed for at gøre krav på nuværende generationer. Hovedproblemet ved velfærdsaf-

talen er således, at ændringer i efterløns- og pensionsalder er skudt frem i tid og

dermed friholdes nulevende generationer. Diskussionen af de intergenerationelle

fordelingsimplikationer er sparsomme. I kapitlet om tilbagetrækning tages der ud-

gangspunkt i, at det er fair, at alle generationer arbejder den samme andel af livet,

og i kapitel III er der en meget sparsom diskussion (side 276).

Særlig sagkyndig Nina Smith

Rapporten indeholder interessante kapitler om skattesnyd og sort arbejde. Udover

generelle hensyn til fairnes og retfærdighed, kan de samfundsøkonomiske problemer

ved sort arbejde vurderes ud fra fordelingsmæssige, efficiensmæssige og fiskale

perspektiver. Rapporten indeholder en interessant og grundig analyse af de forde-

lingsmæssige aspekter ved sort arbejde, hvor konklusionen er, at det sorte arbejde er

relativt neutralt i forhold til fordelingen i disponible forbrugsmuligheder, men at der

naturligvis er et fordelingsmæssigt (horisontalt) problem i forhold til de laveste ind-

komstgrupper som ikke har mulighed for at arbejde sort. I forhold til det efficient-

mæssige argument er der meget fokus i analysen på substitution mellem sort og

hvidt arbejde, både i de teoretiske argumenter om dødvægtstab og i de empiriske

analyser af mulige effekter på det hvide arbejde af en reduktion af det sort arbejde.

Der kan både være substitution på efterspørgsels- og udbudssiden mellem sort ar-

bejde og gør-det-selv arbejde. Spørgsmålet er, om en stor del af det sorte arbejde

alternativt ville blive udført som gør-det-selv arbejde, fordi substitutionen på efter-

spørgselssiden primært ligger mellem gør-det-selv arbejde og sort arbejde, hvorved

de allokeringsmæssige gevinster måske ville være meget mindre, måske ligefrem

negative. I forhold til de fiskale hensyn er rapportens tal om et potentielt provenu på

ca. 29 mia kr formentlig et kraftigt overkantsskøn, som det også anføres, specielt

fordi alternativet til sort arbejde i stort omfang ville være gør-det-selv arbejde, dvs.

492

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Dansk Økonomi, forår 2011

det ville ikke øge skatteprovenuet, hvis omfanget af en del af det sorte arbejde blev

reduceret.

I Danmark er begrebet sort arbejde i skattelovgivningen et meget bredt begreb, der

også indbefatter vennetjenester, hvor der aftales en modydelse. I andre lande er det

sorte arbejde defineret mindre bredt, og det er derfor tvivlsomt at sammenligne om-

fanget af sort arbejde på tværs af lande, jfr. Tabel V.1. Definitionen af sort arbejde i

den danske skattelovgivning kan forekomme problematisk, dels fordi vennetjenester

ikke er et veldefineret begreb, og dels fordi beskatning af vennetjenester af mange

borgere betragtes som ’unfair’ og uforståelig, jfr. rapportens tal om interviewperso-

nernes usikkerhed om definitionen af sort arbejde i interviewundersøgelser. Beskat-

ning af vennetjenester kan have betydelige samfundsmæssige omkostninger, fordi

det i princippet ulovliggør en del af almindeligt nabosamarbejde eller tilsvarende

aktiviteter, der forbedrer de sociale relationer i samfundet. En mere logisk skatte-

mæssig definition på sort arbejde kunne være, at det kun omfatter ubeskattede akti-

viteter som udføres af personer, når arbejdet ligger inden for deres eget erhvervs-

eller uddannelsesområde. For personer, der udfører arbejde for sig selv inden for

eget fagområde i større omfang kunne der imputeres en værdi af arbejdet, som blev

tillagt indkomsten, ligesom det tidligere var tilfældet i dansk skattelovgivning (f.eks.

beskatning af værdi af eget arbejde når håndværkere opførte boliger til privat brug).

Det er ualmindeligt vanskeligt i den aktuelle situation at vurdere, hvordan dansk

økonomi vil udvikle sig i de kommende kvartaler. Dansk økonomi har gennem en

lang periode lidt under faldende konkurrenceevne på grund af høje lønstigninger og

lave produktivitetsstigninger. Samtidig er det vanskeligt at vurdere aktivitetspåvirk-

ningen, der vil komme via udbetalingerne af opsparede efterlønsbidrag for personer

der forlader efterlønsordningen. Der er positive indikatorer om, at konjunkturerne er

på vej op, men omvendt negative væksttal for 4. kvartal 2010 og 1. kvartal 2011.

Hvis væksttallene for de to sidste kvartaler viser sig at være korrekte, bør det princi-

pielt give basis for at genoverveje finanspolitikken. Det er bekymrende, at dansk

økonomi efter den dybe nedgang i 2009 kun langsomt kryber opad igen, og output-

gabet er stadigvæk ganske betydeligt. Det er ligeledes bekymrende, at unge nyud-

dannede, der går ud på arbejdsmarkedet, oplever en relativt høj ledighedsrisiko,

ligesom langtidsledigheden nu er nået op på ca. 60.000 personer. AKU ledigheden

er på ca. 200.000 personer. En del af disse ledige er dog studerende, der ikke er i

synderlig risiko for marginalisering, så længe de er studerende.

Hvis der skal være råderum til at føre den optimale finanspolitik lige nu i en eventu-

el situation med varig stagnation, er det en afgørende forudsætning, at der skabes

holdbarhed og troværdighed om dansk økonomis langsigtede udvikling. I dette lys

er efterlønsreformen, som diskuteres i kapitel II samt ophævelsen af nominalprin-

cippet i ejendomsbeskatningen meget vigtige instrumenter til at skaffe det nødven-

493

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

dige råderum for finanspolitikken. Det traditionelle instrument til at stimulere kon-

junkturerne midlertidigt er at fremrykke offentlige investeringer. Men det er næppe

hensigtsmæssigt i stort omfang at fremskynde offentlige anlægsinvesteringer, idet

der er behov for en tilpasning inden for den meget store og overophedede byggesek-

tor som frem til 2009.

Derimod kunne der være grund til at overveje selektive aktiviteter, der kan modvir-

ke tendenser til marginalisering af specielt nyuddannede unge. Samtidig bør det

overvejes at iværksætte aktiviteter som udover aktivitetspåvirkning kan betragtes

som langsigtede investeringer, ikke blot anlægsinvesteringer, men også investerin-

ger i ’human capital’, dvs. folkeskole, ungdomsuddannelser, videregående uddan-

nelser og efteruddannelse samt forskningsaktiviteter. Med udløbet af globaliserings-

puljen fra Velfærdsforliget 2006, Genopretningspakken samt de almindelige gene-

relle besparelser på dette område, er bevillingerne på uddannelses- og forsknings-

området reelt kraftigt på vej ned og den massive milliardsatsning, som var indeholdt

i Globaliseringsforliget fra 2006 risikerer til dels at være spildt, fordi aktiviteterne

ikke videreudvikles. Alt i alt taler dette for en fortsættelse og udbygning af intentio-

nerne fra Globaliseringsstrategien i 2006.

Med 2020 planen er der vedtaget et nyt udgiftsstyringssystem for de offentlige ud-

gifter. Dette må vurderes som et meget positivt initiativ, der bidrager til at gøre prio-

riteringen meget mere transparent mellem udgifter i stat, regioner og kommuner og

tilsvarende prioriteringerne mellem offentlige overførsler og offentligt forbrug. For

at få et mere nuanceret og retvisende billede af betydningen af det offentliges aktivi-

teter i et moderne videnssamfund og et bedre styringsinstrument for politiske priori-

teringer kunne det overvejes at indbygge i udgiftsstyringssystemet en mere økono-

misk set retvisende opdeling af offentligt forbrug. Som supplement til at bruge defi-

nitionen fra nationalregnskabet på offentligt forbrug og investeringer, kunne man

overveje at opdele på offentligt forbrug, der går til dels velfærdsforbrug og andre

offentlige forbrugsudgifter, der ikke har indflydelse på den langsigtede produktions-

kapacitet i samfundet, dels traditionelle offentlige investeringer samt offentligt for-

brug, der kan betragtes som investeringer i ’human capital’, dvs uddannelse og

forskning mv. Afgrænsningen er naturligvis ikke på forhånd fuldstændig veldefine-

ret. Men omvendt bliver det i stigende grad vigtigt i de næste årtier, hvor presset fra

de demografiske udfordringer og borgernes ønsker om offentligt finansieret velfærd

uden tvivl vil vokse, at synliggøre konsekvenserne af politiske prioriteringer mellem

kortsigtet ’offentligt forbrug’ og langsigtede ’offentlige investeringer’, hvis der skal

sikres politisk fokus på at prioritere de langsigtede investeringer i både infrastruktur,

anlæg, uddannelse og forskning.

494

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

ENGLISH SUMMARY

The summary is divided into the following chapters:

- The Danish Economy, chapter I

- Early retirement and sustainable and credible fiscal

policy, chapters II and III

- Tax Evasion and the administration of the Danish

Tax System, chapter IV

- Undeclared work, chapter V

Chapter I: The Danish Economy

The Danish economy is expected to grow by around 1�½ per

cent this year, while growth is forecast to increase to 2 per

cent in 2012 and 2013. This trend is considered sufficient to

support a gradual but weak increase in employment, follow-

ing the sharp fall in employment since 2008. The growth

rate of output is expected to be around half a per cent higher

than the growth in potential output. Thus, the cyclical

upturn is expected to continue, but it will take many years

before output and employment have returned to their normal

levels.

Even though output increased by more than 2 per cent in

2010 and is expected to increase by more than 1�½ per cent

in 2011, the recovery is not yet broadly based. A major

contributor to the increase in activity in 2010 and 2011 is

the increase in private inventory rebuilding, which will only

provide a temporary stimulus. Consumer spending, exclud-

ing car sales, rose only slightly during 2010, and is still

below the pre-crisis level. Business fixed investment is even

lower compared to the pre-crisis level.

In 2011 and 2012 the growth in disposable income is ex-

pected to be very weak due to low wage increases and

relatively high inflation. However, private consumption is

expected to grow at 2 per cent in 2011 and 2012, despite the

subdued growth in disposable income. This is due to the

expectation of a gradual recovery of the consumption ratio,

following the sharp fall during the crisis.

495

English summary

Business expectations fell markedly during the crisis and

investment has not yet increased much. Investment is likely

to remain subdued in 2011, after which time higher growth

rates are expected, as the investment share of GDP is fore-

cast to gradually return to a more normal level.

The Danish housing market is still weak. Housing prices

have fluctuated somewhat over the past year and housing

supply and time on the market have increased slightly. The

expectation of only weak increases in disposable income

and increasing interest rates implies that housing prices are

not likely to increase appreciably in the near future. It is,

however, expected that residential investment will increase

slightly from the current low level. It is assessed that hous-

ing prices are still somewhat above their long-term trend

level, therefore, the weak development in housing prices is

expected to continue for some time. Thus, real housing

prices are expected to fall slightly or remain almost un-

changed for the next few years.

There is a lot of uncertainty surrounding the strength of the

global recovery. High and increasing commodity prices and

monetary and fiscal tightening (some of which is in excess

of the tightening implied by the economic recovery) may

dampen the increase in activity. Unsound public finances

are a major concern in countries such as Greece, Portugal

and Ireland, but uncertainty about the sustainability of

public finances is also an issue in other European countries

and in the US and Japan. The uncertainty about the sustain-

ability of public sector finances may be an independent

source of macroeconomic uncertainty, and it could be

transmitted to other countries through the formation of

expectations as well as via financial markets. The war in

Libya and the general turmoil in North Africa and the

Middle East are also contributing to the uncertainty. Con-

versely, the increase in activity has been relatively robust in

the US and a number of larger European countries, in par-

ticular Germany. Growth in the Danish export markets is

expected to remain at 2¾ per cent for the next few years,

which means that Danish industrial exports are expected to

grow. However, the growth in Danish imports is expected to

exceed the growth in exports, whereby foreign trade is

496

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

expected to contribute negatively to economic growth.

What’s more, the high growth rate of imports is expected to

result in a decrease in the current account surplus from the

present historically high level.

The expectation of a growth rate of around 1�½-2 per cent

over the next few years implies that employment is ex-

pected to increase somewhat, while unemployment is ex-

pected to fall slightly. However, the increase in employment

is not strong enough to secure significant wage increases.

Since inflation is relatively high, primarily as a result of the

increase in oil prices, real wages are expected to fall in 2011

and only increase slightly in 2012. Thus, the real wage is

expected to increase less than productivity, implying a

further decrease in the wage share from a high initial level.

The cyclical downturn in combination with fiscal stimulus

has lead to a marked deterioration in public sector finances.

A deficit of around 3 per cent of GDP is expected this year.

The deficit is expected to be reduced slightly over the next

few years as a result of fiscal tightening and the gradual

increase in activity. However, long term demographic

trends imply an underlying deterioration in future public

sector finances. The long term development in public sector

finances is the theme of chapter III.

The key figures for the outlook for the Danish economy can

be seen in table A.

497

English summary

Table A

Short-term outlook for the Danish economy

Current Per cent

prices

of GDP

DKK bn.

2010

853,2

48,9

513,5

29,4

287,0

16,4

Percentage change, volume

Private consumption

Public sector consumption

Gross fixed capital formation

consisting of:

Residential investment

74,0

4,2

Business fixed investment

174,9

10,1

Public sector investment

38,0

2,2

Stockbuilding

-5,4

-0,3

Total domestic demand

1.648,3

94,4

Exports of goods and services

881,0

50,5

Imports of goods and services

783,6

44,9

GDP

1.745,7

100,0

Key indicators

Consumer prices, percentage change

Unemployment, per cent

Current account, DKK bn.

Current account, per cent of GDP

General government budget balance, DKK bn.

General government bud. balance, per cent of GDP

Hourly wage costs, percentage change

Terms of trade, percentage change

2009 2010 2011 2012 2013

-4,5 2,2 1,7 1,9 2,7

3,1 1,0 0,1 0,0 0,0

-17,1 -2,2 4,4 6,2 6,5

-16,9

-15,3

4,6

-2,0

-6,5

-9,7

-12,5

-5,2

-9,4

-1,4

7,3

0,9

1,7

3,6

2,9

2,1

3,8

0,4

9,5

0,7

2,1

4,1

5,3

1,6

4,3

7,7

-8,0

0,5

2,4

2,7

3,5

2,0

7,3

8,2

-8,0

0,2

2,7

2,6

4,0

2,0

1,3 2,6 2,5 2,0 1,8

3,4 4,0 4,0 3,9 3,7

59,0 95,6 85,0 68,9 56,5

3,6 5,5 4,7 3,7 2,9

-46,5 -50,8 -57,4 -51,0 -33,8

-2,8 -2,9 -3,2 -2,7 -1,7

2,9 2,6 2,0 2,2 2,5

-0,7 2,7 -0,9 -0,5 0,1

The percentage changes are calculated as real change in stock building relative to GDP in the

previous year.

Implicit private consumption deflator.

Percentage of the total labour force. National definition.

Source: Statistics Denmark, National Accounts and own estimates.

It is crucial that the current economic policy contributes to

restoring public sector finances. The projection in chapter

III illustrates that budget deficits can be expected for the

foreseeable future. It is estimated that the government

498

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

budget deficit will be around 4 per cent of GDP in 2040,

even when some optimistic assumptions are made, includ-

ing assumptions concerning the future regulation of the

statutory age of retirement. Also, it is expected that the

EMU debt will probably exceed the EU limit of 60 per cent

of GDP. The focus of chapter III is the long run fiscal

challenges.

The planned fiscal tightening is expected to improve the

structural balance by about 1�½ per cent from 2011 to 2013.

Fiscal policy is assessed to have a neutral effect on eco-

nomic activity in 2011 even though the structural balance is

already improved in 2011. Considering the entire period,

2009-2011, it is estimated that fiscal policy has increased

the level of GDP by 2�½ per cent, compared to a situation

where fiscal policy was neutral throughout the period. This

is primarily due to the large fiscal stimulus in 2009. There is

also expected to be some positive stimulus during 2012 and

2013 from fiscal policy measures undertaken during the

crisis, although to a decreasing extent. The total deteriora-

tion in the structural balance over the period 2008-2013 is

estimated to be around DKK 35 billion, amounting to 2 per

cent of GDP.

Production is still substantially below the normal level, and

growth is only expected to be moderate over the next few

years. This could be an argument for postponing the tighten-

ing of fiscal policy. However, it is assessed that the eco-

nomic outlook is strong enough to start a rollback of the

expansive policy measures undertaken during the crisis, and

that the pace of this fiscal consolidation is well aligned with

the increase in activity. This assessment is supported by the

continuing positive effects that fiscal policy is having,

despite the planned consolidation measures, as mentioned

above, and the fact that employment is expected to increase

slightly even when the fiscal tightening is taken into consid-

eration. Furthermore, the increase in unemployment has

been much less than previously expected, even though

unemployment rose at the end 2009. The number of unem-

ployed is currently lower than at the start of 2006, and

unemployment is only assessed to be slightly higher than

structural unemployment. Thus, the situation in the labour

499

English summary

market does not call for any additional fiscal stimulus over

and above the planned measures.

Public sector consumption has increased more than planned

in recent years. Real public sector consumption increased

by more than 3 per cent in 2009, even though the planned

increase was only 1¼ per cent when the Budget Bill was

passed. In 2009 public sector consumption expenditure

increased more than DKK 10 billion in excess of the budg-

eted increase. In 2010 the actual public sector consumption

expenditure exceeded the budgeted expenditure by more

than DKK 5 billion, even though public consumption fell

during the second half of the year. The failure to comply

with the budget targets in 2009 and 2010 follows repeated

failures to meet the targets in previous years.

The systematic failure to comply with the expenditure

targets illustrates the need for new mechanisms that ensure

compliance. As an element of the recent national reform

programme, the Danish government has proposed introduc-

ing binding, multi annual, spending ceilings, which was one

of the policy recommendations in

Danish Economy, spring

2010.

The Chairmanship assesses, based partly on the

Swedish experience, that such binding spending ceilings can

contribute to better spending management and better com-

pliance with the targets specified in medium-term economic

plans. It is also proposed that expenditure targets be based

on nominal instead of real growth targets in public sector

consumption. The effect of the proposal will depend on how

rigorously the spending ceilings are enforced. It is espe-

cially important that those municipalities and regions,

whose accounts exceed their budgets, face individual sanc-

tions, as explained in

Danish Economy, spring 2010.

Not only has the management of public sector consumption

expenditure been insufficient, the management of public

sector investment has also been lacking. In December 2009

the Danish government’s economic outlook forecast public

sector investment to increase by more than 30 per cent over

the years 2009 and 2010. This implied that public sector

investment expenditure would have increased by more than

DKK 12 billion from 2008 to 2010. Instead the actual

500

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

figures in the Danish national accounts showed that invest-

ment only increased by less than 12 per cent, implying that

public sector investment expenditure only increased by less

than DKK 5 billion over the period.

In the past the Chairmanship has proposed the establishment

of cross-disciplinary and multi annual investment plans

which would contribute to a better prioritization of invest-

ments across areas. These would also be beneficial when-

ever public sector investments needed to be brought forward

or postponed due to cyclical developments.

The introduction of adjustable-interest rate loans and loans

that allow for interest-only repayments for a number of

years have provided homeowners with more flexibility in

borrowing. The low short-term interest rate has reduced

borrowing costs but also introduced uncertainty about future

debt servicing for the loans with variable interest rates. The

exemption from principal repayments for a period of time

has increased flexibility by making it considerably cheaper

to adjust the repayment profile of housing loans, since it is

now possible to avoid the costly loan restructuring that was

formerly required.

However, the great extent to which these new forms of

credit are being used has also made the Danish economy

more sensitive to interest rate fluctuations. Under normal

circumstances the higher interest-rate sensitivity of housing

finance is not problematic. The impact of monetary policy

working through a response in the housing market will have

a stabilising effect on the economy, as long as the Danish

business cycle development is fairly synchronous with the

European business cycle. As an example, the current low

interest rate on adjustable-rate loans has, to a large extent,

supported the Danish housing market and, thereby, the

overall economy.

The increased interest-rate sensitivity is, however, a poten-

tial source of instability which could be particularly prob-

lematic in the case of a currency crisis. If pressure on the

Danish kroner arises, the Danish Central Bank may be

forced to raise interest rates sharply and abruptly, regardless

501

English summary

of the economic situation. As an example, the Danish Cen-

tral Bank was forced to increase the interest rate in late

2008 due to pressure on the kroner, even though world

central banks, including the ECB, had begun to ease mone-

tary policy in response to the drop in economic activity.

Even though the episode was short-lived, it occurred at a

time of extensive refinancing of adjustable-rate mortgages

and the temporarily higher interest rate thus implied higher

debt servicing for homeowners with adjustable-rate loans

for the following year(s).

It should be stressed that the fundamental issue in relation to

new forms of credit is the variable interest-rate. The exemp-

tion from principal repayments for a period of time is not

problematic in itself, but it contributes to increasing the

interest-rate sensitivity of adjustable-rate loans. The possi-

bility of exemptions from principal repayments on, for

example, fixed-rate loans should not cause concern.

The combination of high interest-rate sensitivity and turmoil

in the financial markets, especially currency crises, involves

an increased risk of macroeconomic instability. Ultimately,

the Government could be forced to intervene if the inability

of homeowners to service housing debt lead to large in-

creases in the number of foreclosures and enormous losses

in the financial sector. The expectation of public sector

intervention may, in itself, increase the prevalence of ad-

justable-rate loans, since a part of the risk associated with

these loans is shifted away from the individual borrower

and onto the taxpayers.

The Danish mortgage system is generally healthy and robust

even though the popularity of adjustable-rate loans has

resulted in increased risk. A part of the risk is, however,

addressed in the forthcoming Basel III rules. In particular,

the requirement for ‘stable funding’ will result in the very

short-term adjustable-rate loans being more costly, which

will tend to reduce the demand for this type of loan and,

thereby, mitigate some of the risk.

In light of the forthcoming Basel III rules there is not neces-

sarily any need for further restrictions on the new forms of

502

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

loans. As mentioned above, the risk is primarily associated

with situations where currency turbulence implies that debt

servicing on adjustable-rate loans can increase sharply. As

the refinancing of adjustable-rate loans is spread out over

the year, the pass-through of a briefly higher interest rate

will be reduced. The advantage of limiting the risk of mac-

roeconomic instability through restrictions on the extent of

adjustable-rate loans and other loans with variable interest

rates will have to be weighed against the disadvantage in

terms of reduced flexibility for homeowners.

If it is considered necessary to impose restrictions they

should focus on adjustable-rate loans and not on the possi-

bility of exemptions from principal repayments for a num-

ber of years. One way of restricting adjustable-rate loans is

to reduce the percentage of the purchase price that can be

borrowed in adjustable interest rates. However, it is not

considered to be appropriate to reduce the general loan limit

of 80 per cent on mortgages. Another instrument would be

to reduce the stamping fees for loans with a fixed interest

rate (or increase the fee for loans with variable interest

rates) in order to give borrowers another incentive to choose

loans with a fixed interest rate. A third possibility for limit-

ing the extent of adjustable-rate loans could be increasing

the requirements for information about the risks associated

with adjustable-rate loans, including the risk that, due to

exchange rate turbulence, variable interest rates may be

higher than the long-term rates prevailing at the time the

loan is offered.

Chapters II and III: Early retirement and sus-

tainable and credible fiscal policy

In chapter II of the report, an analysis of the Danish retire-

ment system is presented with special emphasis on the so-

called voluntary early retirement pension (VERP) scheme

(“efterlønsordningen”). Chapter III presents a long-term

projection for the Danish economy up to 2075 with focus on

public sector finances.

503

English summary

Denmark faces considerable fiscal challenges. The demo-

graphic trend over the coming 20 to 30 years implies that

the number of elderly will rise sharply, and, as a result, the

demographic burden will increase similarly. Combined with

the fact that life expectancy has increased very quickly,

especially since 1995, the Danish public pension system

will be under significant financial pressure. Thus, without

any reforms or other changes that increase revenue and/or

reduce costs, there is a prospect of public sector budget

deficits in perpetuity.

According to the long-term projection presented in chapter

III, the public sector deficit will be reduced from about 3

percent of GDP in 2011 to about 1 percent of GDP in 2020,

as shown in figure A. This is primarily due to the normalisa-

tion of the economic situation combined with the planned

fiscal tightening. However, the underlying trend in public

sector finances is negative, and from 2040 onwards the

public deficit is expected to be about 4 percent of GDP.

Moreover, the projection suggests that Danish fiscal policy

is unsustainable by an amount of 0.5 percent of GDP annu-

ally, which means that public sector finances have to be

improved by DKK 9 billion in current prices and wage

levels every year to ensure financial sustainability.

504

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

Figure A

Percent of GDP

-1

-2

-3

-4

-5

-6

2010

Public budget balances over the projec-

tion period

Budget

Primary Budget

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Note: The primary budget is equal to the actual budget minus net

interest expenditure. When the actual budget deficit is larger than

the primary budget deficit, net public debt and, consequently,

interest expenditure are positive.

Source: DREAM calculations

The long-term projection takes the 2006 Welfare Agree-

ment (“velfærdsaftalen”) into account. Under the Welfare

Agreement the retirement age will be indexed to increasing

life expectancy and this, therefore, constitutes a crucial

element in securing the future financing of the Danish

public pension system. The agreement consists of two main

elements in relation to the retirement age. First, the retire-

ment age for the voluntary early retirement pension scheme

and the old-age pension scheme will be raised by two years.

The voluntary early retirement pension age will be raised

gradually from 2019 to 2022, while the corresponding

increase in the old-age pension age will take affect five

years later, thus preserving five years voluntary early re-

tirement for all generations. Second, the agreement estab-

lished a mechanism under which the retirement age is

indexed to the life expectancy of a 60-year old. This

mechanism aims to ensure that future generations will have

roughly the same expected retirement period as those who

retired in 1995.

505

English summary

However, a crucial weakness of the Welfare Agreement is

that the retirement age has remained unchanged up to now,

although life expectancy has increased. This has led to an

expected retirement period today that is 2.7 years longer

than in 1995. Moreover, the retirement age will remain

unchanged until 2019, and by then the expected retirement

period will have increased by more than 3 years compared

to 1995. Subsequently, it is the intention of the agreement

that future politicians will raise the retirement age by more

than the life expectancy of a 60-year old. If that happens,

the expected retirement period will be gradually shortened

towards the mid-2040s, where the expected retirement

period will reach the same level as in 1995. This delayed

adaptation implies that current generations are better off

than both future and former generations.

The assumption that future politicians will agree to reduc-

tions in the expected retirement period that are even larger

than those which current politicians have agreed upon

constitutes a major credibility problem. This problem is

reinforced by the fact that most of this adjustment is related

to rising life expectancy that has already taken place. Thus,

future politicians are not only expected to agree upon

changes in the expected retirement period that current

politicians are not willing to make, but also to carry out

changes in the expected retirement period that compensate

for the lack of change by current politicians.

To put the adjustment in the retirement age arising from the

Welfare Agreement into perspective, consider figure B. The

figure shows the expected number of years on the voluntary

early retirement pension and the old-age pension since

1970. The introduction of the voluntary early retirement

pension scheme in 1979 increased the expected retirement

period from about 15 years to about 20 years. Subsequently,

the expected retirement period has increased in line with

rising life expectancy, and today the expected retirement

period is about 24 years. In the long-run, the Welfare

Agreement implies that the expected retirement period will

be reduced to about 22 years. In May 2011, the current

Danish Government, the Danish People’s Party and the

Danish Social-Liberal Party agreed to reduce the voluntary

506

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

early retirement pension period to 3 years and to raise the

retirement age even sooner than agreed in the Welfare

Agreement. If this new retirement plan is approved by

Parliament, the expected retirement period will be reduced

to about 20 years, cf. the blue line in figure B. The figure

also shows a situation where the retirement period is kept

constant at a level that exactly ensures fiscal sustainability,

cf. brown line in figure B.

Figure B

year

Expected retirement period

Retirement Agreement, 3 years of VERP

Constant retirement period

Welfare Agreement

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Note: The figure shows the expected number of years on the voluntary

early retirement pension and the old-age pension.

Source: Own calculations.

Based on the long-term projection, fiscal sustainability is

consistent with an expected retirement period of 20�½ years

for all future generations. This requires that the voluntary

early retirement age be raised from 60 to 64 years in 2012.

Figure B shows that the Welfare Agreement neither ensures

fiscal sustainability nor a neutral distribution among genera-

tions – neutral in the sense that all generations are offered

the same retirement period and, at the same time, a sustain-

able fiscal policy.

As mentioned above, the long-term projection suggests that

Danish fiscal policy is unsustainable. This means that public

507

English summary

sector debt will continue to grow. Chapter III presents a

hypothetical calculation where it is assumed that the pri-

mary budget (the public sector budget exclusive of interest

rate costs) from 2012 is increased permanently such that

fiscal sustainability is exactly obtained. In order to ensure

sustainability, the primary budget thereby has to be im-

proved by half a percent of GDP per year. Fiscal sustain-

ability implies, among other things, that the public debt

does not continue to grow in the long-run. However, sus-

tainability does not specify the level at which the public

debt has to be stabilized. In the hypothetical calculation, the

EMU-debt is stabilized at a level of 95 percent of GDP in

the long-run.

A debt increase to 95 per cent of GDP is problematic and

questions fiscal credibility – even when fiscal policy is

technically sustainable. First, one of the underlying assump-

tions of the projection is that retirement possibilities for

future generations are worse than those of the present gen-

erations. If this is not implemented by future policy makers,

the budget will deteriorate, and debt will grow even more.

Such a result will be unsustainable. Second, even with the

given assumptions the extent of the increase in government

debt may be a problem. A negative development in public

sector budgets and consequent expectations of debt in-

creases may cause agents in financial markets to question

the ability or will of the Danish authorities to service debt,

which sooner or later will lead to increasing interest rates. It

is difficult to stipulate a critical limit to the debt size, but a

literature survey indicates that there may be a threshold size

of government (gross) debt of 65 to 100 per cent of GDP.

In the present situation, credibility in the financial markets

is more important than sustainability. It is crucial that fiscal

sustainability is not based solely on surpluses that won’t

materialise until far into the future, especially when the

surpluses are dependent on actions that have not been

definitively decided upon, and which, if they are imple-

mented, would place future generations in an inferior posi-

tion compared to present ones.

508

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

A way to establish “financial credibility” is to limit gov-

ernment debt to under a certain threshold (or that the deficit

does not pass a certain size). As an example, a calculation is

made according to which government net debt may not

exceed 30 per cent of GDP, corresponding to an EMU-debt

of around 60 per cent of GDP. This limit may seem arbi-

trary, but it is chosen so that the probability of reaching the

aforementioned threshold value of 65-100 per cent of GDP

is very small, even, for example, in the case of a deep

recession. The calculation shows that such a limit on debt

size can be maintained with an improvement in the govern-

ment primary budget of 1 per cent of GDP permanently

from 2012. This is twice as large as the sustainability crite-

rion, which “only” demands an improvement of half a per

cent of GDP. In the projection, when the EMU-debt never

exceeds 60 per cent of GDP, the government budget im-

proves so that the deficit never exceeds 2 per cent of GDP.

The projection also implies that the budget is roughly bal-

anced in 2020. This is a coincidence as the budget in any

given year depends on many different assumptions, includ-

ing ones made both before and after 2020. It should also be

stressed that the chosen debt limit is a cautious target.

There are many possible ways to improve sustainability.

Depending on which instrument is chosen, a change in the

profile will typically entail consequences for the rest of the

economy as well. In principle, however, it is also possible to

affect the time profile of government revenue (and expendi-

ture) without any such consequences. One such possibility

is to change the taxation rules for funded pensions. Today

contributions to a funded pension scheme are deducted from

taxable income, whereas pension benefits paid out by the

pension scheme are taxable. If the rules were changed so

that future contributions are not exempt from taxation

whereas benefits become tax-free, the budget would be

considerably improved during the next 30 to 40 years,

corresponding to a similar deterioration in the future pri-

mary budget. Ceteris paribus the initial improvement will

result in a considerable increase in government wealth, the

interest on which will counter the tendency for the total

budget to worsen. A reorganization of the pension tax may,

in this sense, change the implicit government asset consist-

509

English summary

ing of deferred pension taxes into an explicit asset and

hence improve the official government wealth position. In

principle this will not affect fiscal sustainability.

However, a reorganization of the pension tax system is not

without problems. A crucial condition for continued fiscal

sustainability is that the large increases in tax revenues in

the short and medium terms do not lead to increases in

government expenditure or decreases in other taxes. To the

extent that policy makers are tempted to use some of the

increased revenue, the result of the reorganization will be a

more unsustainable policy. For this reason it is judged that

the present pension tax rules are better. It is also noted that

the revenues under the present system will be realised at a

time when there is relatively large pressure on public sector

expenditure (that is, when a relatively large part of the

population is relatively old). At the same time the deduction

possibilities of pension contributions are an opportunity to

smooth taxable income over time when annual income

fluctuates a lot.

In April 2011 the government published a number of pro-

posals, among which was a retirement reform. Following

negotiations an agreement was reached between several

parties in the Parliament (Folketinget). In the following, the

central elements of a new 2020 plan for public sector fi-

nances are presented.

For many years there has been a tradition in the Ministry of

Finance that fiscal policy has been planned according to

medium term plans. The medium term aim has contributed

to a high degree of far-sighted-ness in fiscal policy. While

earlier plans have not been followed completely to the

letter, they have given a good opportunity for evaluating the

fiscal policy track record. Generally, such plans should

contain operational goals so that it is possible to follow up

on the degree of goal achievement. A point of criticism of

the earlier plans has been that, to various degrees, they have

built upon unspecified reform desires.

A central goal behind the 2020 plan has been to have a

balanced budget by 2020. As mentioned above, the agree-

510

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

ment builds on a reduction from five to three years in the

early retirement period and an earlier initiation of the in-

crease in the retirement and early retirement eligibility ages.

According to government calculations these measures will

enable the goal of budget balance by 2020 to be reached and

that fiscal policy will become sustainable. Generally these

results are confirmed by the calculations presented in the

present report.

Altogether the 2020 plan conforms, in many ways, to the

criteria that should be demanded of a sustainable medium

term plan. For example, the present plan is based on con-

crete initiatives and not unspecified reform desires to a

greater extent than its predecessors. In the agreement con-

crete adjustments to retirement and early retirement eligibil-

ity ages have been specified. This will bring these into line

more quickly with the long-run intentions for retirement

ages (i.e. a period of retirement similar to that of 1995) than

was the case in the 2006 welfare agreement. At the same

time the plan includes an agreement to introduce expendi-

ture limits running over several years. This may help to

enforce the expenditure goals; cf. the discussion of this in

Chapter I. A considerable point of uncertainty, however, is

the introduction of senior early retirement, which is part of

the new retirement agreement. In the past, participation in

such arrangements has far exceeded expectations, which

would increase costs considerably above the forecast.

The new retirement agreement made between the govern-

ment parties, Danish People’s Party and The Radical Left

means there will be a considerable number of changes to the

public pensions system. First, the early retirement period

will be shortened from five to three years, whereas the

ordinary retirement age after 2038 will be held at the same

level as in the 2006 Welfare Agreement. The shorter early

retirement period implies an increase in the lowest eligible

public retirement age. Second, the new agreement involves

the earlier introduction of the higher retirement eligibility

ages than was planned in the 2006 Welfare Agreement.

Calculations in the chapter show that the new retirement

agreement almost results in a sustainable fiscal policy with

511

English summary

the given assumptions. Specifically, the retirement age is

judged to reduce the number of early retirement benefit

recipients by 40,000 in the long run, and fiscal sustainability

is improved by 0.4 per cent of GDP. The agreement also

means that the retirement age will be changed relatively

quickly so that the expected number of years in early re-

tirement and retirement moves closer to the constant level

expected to hold for future generations. In this way the

agreement approaches a more equitable treatment of present

and future generations with respect to number of years in

retirement. The adjustment is still gradual, however, and the

envisaged maximal period of publicly subsidized retirement

is only expected to stabilize at around 20�½ years in about

2040.

The retirement agreement means that, over a relatively short

period of time and through concrete changes in the expected

early retirement and retirement periods, an adjustment will

take place for the present generations to the level expected

to hold for future generations. This implies that the credibil-

ity problem, from which the 2006 Welfare Agreement

suffered, is considerably reduced. Hence, it is altogether

judged that the retirement agreement contributes considera-

bly to both fiscal sustainability and renewed resilience in

the comprehensive public pension system.

Fiscal sustainability can be obtained in ways other than via

reforms to the public pension system. Basically fiscal sus-

tainability and credibility can be strengthened by reducing

expenditure, increasing taxation or implementing reforms

that will increase labour supply. Because reforms that

increase labour supply will improve the budget through

lower expenditure and higher revenue at the same time, it is

attractive to follow this reform path as far as possible.

The trade-off between the three ways of obtaining sustain-

ability and credibility is naturally a political question. No

matter whether labour market reforms, expenditure cuts or

tax increases are chosen, it will have consequences for the

well-being of some groups in society. Unfortunately neither

reforms nor other budget-improving measures can be im-

plemented in practice without costs for somebody. Which

512

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

groups will be affected will depend on the measures used.

One of the costs of budget-improving measures is that they

typically lead to a temporary increase in unemployment.

This is true for an early retirement reform, but equally true

for expenditure cuts or tax increases or for increases in

labour supply through longer working hours. Hence the cost

of temporarily higher unemployment is a cost that must be

paid under any circumstances in order to secure a sustain-

able and credible path for fiscal policy.

A thorough reform of the early retirement arrangements,

tough expenditure controls and abolition of the feature in

the Danish tax system that causes several taxes to be eroded

by inflation (the so-called nominal principle of the tax

freeze) are elements of a reform package that may make

fiscal policy credible. The agreements made during spring

contain two of these three elements. The reform of the early

retirement arrangements that were agreed upon in Spring

2011 follow, to a large extent, the recommendations of

Danish Economy Spring 2010. This reform makes a consid-

erable contribution to the credibility of fiscal policy because

the retirement and early retirement eligibility ages approach

the long-run targeted level relatively quickly, through

concrete resolutions and early adjustments instead of more

distant, not firmly determined indexation.

Chapter IV: Tax Evasion and the administra-

tion of the Danish Tax System

People evade taxes in various ways, for instance through

underreporting income on annual tax returns, through

transfers of capital to tax-haven countries or through unde-

clared work. Evasion through underreporting alone costs

society approximately 5 billion DKK annually in lost tax

revenue.

Tax evasion is costly to society: Evaders spend resources to

dodge taxation, the tax authorities spend resources to un-

cover just a part of the evasion and tax evasion can itself

lead to a less effective use of resources. Tax evasion fur-

513

English summary

thermore leads to a redistribution of income from honest tax

payers to tax evaders.

However, reducing tax evasion is also costly. It is, there-

fore, neither realistic nor efficient to fully eliminate tax

evasion, as the costs would be disproportionately large

compared to the benefits.

Different policy instruments may contribute to a reduction

in tax evasion: Increased enforcement and control by the tax

authorities and thereby increased probability of detection,

increased penalties, reduction in the gains from (undetected)

tax evasion, and campaigns to influence people’s attitudes

to tax evasion. The specific instruments should, from a

purely economic perspective, be used up to the point where

the cost of the increased use of the instrument is equal to the

socio-economic gain from it. There may thus be large

differences in the suitability of the instruments for different

types of tax evasion, as their effectiveness varies across the

types of evasion.

Chapter IV focuses on tax evasion through the underreport-

ing of income on annual tax returns, with a brief discussion

of tax evasion through the use of tax havens. Chapter V

discusses tax evasion through undeclared work as a type of

evasion that is particularly hard to uncover by administra-

tive means.

An analysis of the tax authorities’ enforcement efforts

suggests that the inspection regime for the annual tax re-

turns is seemingly appropriately designed. No large potenti-

al gains can be identified from changing the enforcement

system.

The average tax evasion by citizens in relation to annual tax

returns amounts to 1,150 DKK per year. As part of their tax

enforcement effort, the tax authorities apply a system where

a tax return is flagged if the return is suspicious. A flag

increases the likelihood that an annual statement is in-

spected manually by the authorities. The analysis suggests

that this system is good at targeting enforcement efforts and

that the revenue gains from adjusting flagged tax returns

514

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

exceed the cost of inspecting the return. A similar result

does not apply to an average unflagged annual return. It

would thus not be appropriate to increase inspections of

unflagged returns. The flagging system only uses informa-

tion on income types etc immediately available to the tax

authorities. Analyses presented in the chapter suggest that it

is not possible to improve the flagging system significantly

by including socio-economic factors such as gender, age,

education, etc.

Third-party reporting describes the fact that the tax authori-

ties receive income statements for citizens from other

parties, e.g. employers, banks or pension funds, and thus not

from tax payers themselves. Analyses show that third-party

reporting is a very effective instrument for avoiding irregu-

larities in the annual tax returns. Income types with a high

degree of self-reporting by the tax payers show a high

incidence of tax evasion, while the opposite is the case for

income types with extensive use of third-party reporting,

see table B. A regression of the incidence of tax evasion on

social, economic and tax system factors also shows high

explanatory powers for factors describing the degree of

third-party reporting, while socio-economic factors only

influence tax evasion very modestly.

515

English summary

Third-party reporting and tax evasion by

income types

Share of

Re-

Inci-

popula- ported dence of

tion by third- tax

party

evasion

-------------- Per cent ---------

-----

Positive income

Negative income

Personal income

Deductions

Share income

Self-employment in-

come

In total

See text for definition of third-party reporting. The share of third-

party reporting is calculated with respect to income after correct-

ing for evaded taxes.

The Incidence of tax evasion is calculated as the share of tax

payers with the respective income type who have been found to

evade taxes.

Personal incomes include wages, pensions etc with some pension

contributions deducted.

The total is calculated for net income as the sum of all positive

and negative incomes.

Note: A person can have several income types simultaneously.

Source: Own calculations based on Kleven

et al.

(2011): Unwilling or

Unable to Cheat? Evidence from a Tax Audit Experiment in

Denmark.

Econometrica,

79, s.651-692.

Table B

On average, the self-employed annually evade taxes of

9,000 DKK. However, it is complicated to inspect tax

returns from the self-employed as a far smaller share of

their income is third-party reported. Inspection costs, on

average, therefore exceed the revenue gain from inspection.

The results show that an increased use of third-party report-

ing may be expected to lead to increased tax revenues. It

516

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

could also yield a socio-economic benefit, as third-party

reporting could reduce the overall administrative costs of

reporting, as it has the advantage of economies-of-scale in

the costs of reporting.

It is therefore recommended that third-party reporting be

extended where possible and where it does not lead to

disproportionately high expenses. Banks have recently been

asked to report both purchase and sale prices for stocks, so

that tax payers’ capital gains can be calculated automati-

cally by the tax authorities. The cost of this is limited, as

banks are already reporting dividends. The use of third-

party reporting should, in general, be extended to include

the majority of financial products. There is also an obvious

advantage in allowing more fringe benefits to be covered by

third-party reporting, for instance company-paid day care or

bonus points for work-related flights or hotel stays.

Increased use of third party reporting means that more

information on the tax returns cannot be changed by the tax

payers themselves. Rather, tax payers have to request the

reporting party, for instance their employer, or the tax

authorities, to make changes. This can reduce the number of

irregularities in the tax returns and may thus be beneficial

and cost-effective. However, the benefit of reducing the tax

payers’ direct access to adjusting the tax return should be

weighed against the potentially adverse real economic

consequences. In some cases the use of third-party reporting

may entail costs through, for instance, the administrative

burden for the tax payer of requesting the reporting party or

the tax authorities to make the appropriate changes. This is

particularly relevant for information that the tax authorities

only have incomplete information about, e.g. commuting

distances for the calculation of travel expense deductions.

Even though it is possible to make the inspection of tax

returns more effective through increased third-party report-

ing, the manual control of selected annual returns will still

be necessary. This is especially true for the self-employed,

where the possibilities for third-party reporting are limited.

Hence it is not possible to point to any savings potential

with regard to manual inspections. If the enforcement

517

English summary

expenses are reduced, there is a risk that this may lead to

more irregularities in the tax returns and thus to a higher

revenue loss.

It is important to improve the efficiency and targeting of

inspection efforts continuously, for example by the in-

creased use of third-party reporting. More effective en-

forcement efforts leading to a 5 per cent reduction in the

average tax evasion on tax returns may yield increased tax

revenue of 250 million DKK. Enforcement costs, however,

have to be deducted to measure the net gain.

It is the individual taxpayer's responsibility to ensure that

the tax return is completed correctly. Errors in tax returns

may be due to conscious or unconscious errors, for instance

because the taxpayer did not check the tax return thoroughly

enough. Regardless of the cause however, errors on tax

returns will increase inspection costs. The introduction of

user fees for the tax authorities’ inspection of tax returns

could, therefore, be considered. One could imagine a system

where a taxpayer whose return is corrected by the tax au-

thorities pays a fee equivalent to a share of the value of the

correction. The fee is also paid in cases where the correction

is to the benefit of the taxpayer. To limit the taxpayer's

expenses, the fee, however, has to be capped. Such a fee

will mean that taxpayers have a greater incentive to be

careful with their tax returns. The fee should not be con-

strued as a punishment or as a replacement for the existing

penal system, but purely as a user fee for the inspection

services of the tax authorities. Thus, the users will partly be

paying for the inspection of tax returns.

A special form of income tax evasion is the placement of

wealth in countries that do not automatically provide details

on capital gains to other countries' tax authorities, the so-

called tax haven countries. This allows tax payments on

returns on assets to be hidden from taxation. There is ongo-

ing international work, facilitated by the OECD, to reduce

opportunities for tax sheltering through bilateral agreements

on the exchange of information with tax-shelters. Denmark

has already signed agreements with several countries. A full

solution to the problem will, however, require a complete

518

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

set of agreements between all countries, which is not rea-

listic in the short term. Denmark should continue to support

international efforts to reduce the use of tax havens, but it is

doubtful whether the effort in the short term will yield a

significant return in the form of higher Danish tax revenues.

Chapter V: Undeclared work

Cash in hand or undeclared work has a negative effect on

the economy. Analyses show that the lost tax revenue from

undeclared work could be up to 29 billion DKK annually. In

practice, much of this potential revenue cannot be realised

as the complete elimination of undeclared work is unrealis-

tic. Labour and capital inputs are used less efficiently in

undeclared work as the productivity might be lower than in

declared work. Therefore, a part of the lost tax revenue is a

private financial gain for buyers and sellers of undeclared

work, but the other part is lost due to less efficient resource

allocation. If it is assumed that the private financial gain is

equal to half of the lost tax revenue, then the loss to society

due to inefficient use of resources can be up to 14 billion

DKK annually. This is, however, a result subject to consid-

erable uncertainty. Furthermore, Skat (the Danish tax and

customs administration) uses resources to expose unde-

clared income, and undeclared work leads to unintended

redistribution of income from people who are not engaged

in undeclared work to people who are.

Measures aimed at detecting undeclared work, like the

measures aimed at tax evasion in general, should be com-

pared to the gains such as increased tax revenue. Some

amount of undeclared work is unavoidable, as it is ex-

tremely expensive to detect undeclared work and to collect

the resulting increased tax payments. The high enforcement

costs call for other measures to reduce undeclared work.

Examples could be general tax relief, selective subsidies,

tax exemptions for reciprocal favours (ie, the services/help

of friends that is repaid with another favour, which is agreed

upon on beforehand), or prohibiting the purchase of unde-

clared work. The effectiveness of these instruments is

assessed in the chapter.

519

English summary

Anonymous surveys indicate that about 20 per cent of the

population was engaged in undeclared work within the past

year. The typical person engaged in undeclared work is a

male with nine years of schooling or with a trade, who is

employed in the building industry and who lives in a

sparsely populated area. Other surveys indicate that about

half of Danes have paid for undeclared work in the past

year, while a further approximately 30 per cent indicate that

they have been willing to do so. Thus, the purchase of cash

work is a popular activity among the general population.

The tax avoidance is carried out by the seller of undeclared

work who does not pay income taxes or VAT, but the seller

shares the private economic gain with the buyer of the

work. Case studies in the report indicate that the buyer of

undeclared work gets the largest share of the private eco-

nomic gain while the smallest share is left to the seller. A

buyer of carpentry or mechanical work gets up to 80 per

cent of the gain, and a buyer of cleaning services even

more. The analyses are uncertain, but sensitivity analyses do

not change this result. The results presented below are

therefore based upon the assumption that the buyer gets 75

per cent of the private economic gain while the seller gets

the remaining 25 per cent.

Both buyers and sellers of undeclared work achieve a gain

at the expense of other tax payers. People with a high de-

clared income have, in general, higher absolute gains from

undeclared work than people with a low declared income.

This holds for both buyers and sellers of undeclared work.

The 10 per cent with the highest declared income have an

average gain of 16,000 DKK annually, if it is assumed that

the buyer gets 75 per cent of the private economic gain. The

10 per cent with the lowest declared income have an aver-

age gain of 5,000 annually. Sellers of undeclared work are

included in these averages.

Sellers of undeclared work with high incomes face a higher

marginal tax rate and, therefore, have a higher gain from not

declaring work-related income. Moreover, there is a posi-

tive correlation between total declared income and hourly

520

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

wages from undeclared work, which gives higher gains

from undeclared work to people with high declared in-

comes. A significant correlation between total declared

income and the quantity of undeclared work cannot be

identified. The positive correlation between the purchase of

undeclared work and declared income is likely caused by a

higher consumption level in general, hence also higher

consumption of undeclared work.

However, there are also differences in the distribution of the

declared income. Figure C shows the private economic gain

from undeclared work relative to the declared gross income.

The gain comprises a larger share of the income for the

lower income groups than for the higher income groups.

The gain is quite stable at 3 to 4 per cent for income deciles

4 to 10. I.e. the private economic gain from undeclared

work affects the vertical income distribution progressively,

even though the absolute gain from undeclared work in-

creases with declared income.

Figure C

Private economic gain from undeclared

work relative to declared gross income, if

buyers and sellers share the gain 75:25

Pct.

Source: Rockwoolfonden’s research unit, Statistics Denmark and own

calculations.

521

English summary

The possibility of regressive redistribution from tax evasion

in general was discussed in chapter III, and it was con-

cluded that there is probably no regressive redistribution

arising from this. The result in figure C indicates that this is

not the case for undeclared work either. On the contrary, it

indicates that the existence of undeclared work creates a

more equitable income distribution than the tax system

suggests. I.e. there is more redistribution of income in

Denmark than would be expected from usual measures that

do not take undeclared work into account. This creates

incentives for society to spend relatively less resources to

combat undeclared work. On the other hand, under-

declaration of work income also implies an undesirable

horizontal redistribution from those who do not cheat to

those who do. This increases the incentives to combat

undeclared work.

Income taxes provide a direct incentive to hide income from

tax authorities. An obvious way to reduce undeclared work

is to reduce income taxes. Generally, reduced income taxes

imply, however, a considerable reduction in tax revenue

from activities that are declared today. Income tax reduc-

tions might reduce the amount of undeclared work, but its

positive effect is insufficient in itself to offset the loss of

revenue caused by the reduced taxation. Therefore, reducing

income taxes in general in order to reduce undeclared work

cannot be recommended.

Optimal taxation of goods and services is, in principle,

differentiated so that goods and services that are close

substitutes to leisure are taxed less. This is so that labour

supply is distorted as little as possible, which gives a socio-

economic benefit. This is the case for some maintenance

and home help services.

The Home Help Service Scheme (hjemmeserviceordningen)

was introduced in the mid-1990s and consists of a targeted

public subsidy to household services, for example, cleaning

(under the obvious condition that the activity is declared).

An evaluation of the scheme reveals that it has increased the

turnover in the household service sector supplying declared

work. A reduction in undeclared work within home services

522

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

is, however, not found. This means that the increase in the

declared turnover is due to increased demand for declared

home services at the lower price and that the work has

previously been conducted by the households themselves or

has not been conducted at all.

The observed increased demand for declared labour cannot

increase employment permanently as employment in the

long term is determined by the labour supply (and structural

unemployment). However, there could be a beneficial

labour supply effect from the households that demand these

services in principle. This requires that households increase

their supply of labour in response to the decreased time

spent on household work. The present scheme includes only

pensioners and is, therefore, not expected to increase the

supply of labour. The scheme should, therefore, be viewed

as a social measure, not a labour market action. Whether the

Home Help Service Scheme led to increased declared

labour supply in the earlier versions that included all house-

hold types not just pensioners is not assessed.

Model analyses in the chapter suggest that a 35 per cent

wage subsidy to maintenance or home help services funded

by an increase in VAT would increase the labour supply by

approximately 10,000 people and generate an annual socio-

economic gain of almost 1 billion DKK. The analyses are

based upon parameter assumptions that are both central to

the result and subject to considerable uncertainty. It is,

however, quite certain that a subsidy would not be self-

financing. Increased administrative costs and increased

possibilities of tax evasion reduce the potential gain. The

indication of an overall gain to society is, therefore, not

sufficiently convincing. The Danish tax on dwellings (ejen-

domsværdiskatten), is fixed in nominal terms, i.e. improve-

ments to dwellings remain untaxed. Other types of capital

gains, bonds, shares etc., are taxed. This implies that too

much capital is tied up in dwellings. Subsidizing home

maintenance and household services will increase the capi-

tal in dwellings further, which will increase the adverse

effects of the tax freeze on housing. Subsidises targeted at

maintenance and home services, for this reason, are not

recommended.

523

English summary

Favours for friends are, in principle, liable to tax. This

implies, in principle, that two neighbours who help each

other to build their two carports are liable to pay income tax

on the value of the other’s work on their carports. The work

is, on the contrary, not liable to tax if each builds his own

carport. This may conflict with a general perception of

fairness and effective enforcement is impossible. Legisla-

tion that conflicts with people’s perception of fairness can

worsen tax morality and, thereby, reduce voluntary tax

declaration. Legislation that conflicts with the general

perception of fairness can furthermore create utility losses,

e.g. from a guilty conscience. This implies a loss to society

if undeclared work is unaffected by the legislation.

Not taxing reciprocal favours under a certain level could be

considered. Corresponding legislation exists today in, e.g.

Sweden and Germany. The individual value of reciprocal

favours or the trade between two persons should, further-

more, be limited in order to avoid cases where, e.g., two

tradesmen swap major services. Adverse effects may,

however, arise if reciprocal favours are left untaxed. Tax

morality may decrease and services that are taxed today

may legally or illegally be untaxed. Hence it is not obvious

that reciprocal favours should be untaxed.

High penalties for not declaring income from work can, in

principle, deter people from performing undeclared work.

The proportionality principle, which is a basic premise of

the Danish legal system, implies, however, that there should

be proportionality between the size of a criminal act and the

punishment imposed. The literature does not give any clear

answer to the question whether higher punishment reduces

tax evasion, including undeclared work. Significantly

increased punishment is, therefore, probably not an ade-

quate solution.

Analyses in the report indicate that the buyer of undeclared

work achieves the major part of the private economic gain

from not declaring work. The purchase of undeclared work

is, however, not an offence. Hence, there isn’t proportional-

ity between the buyers’ gains and their potential punish-

524

English summary. Dansk Økonomi, forår 2011

ments. We recommend that the purchase of undeclared

work be made an offence, ie, the existing penalty for under

declaration should be supplemented with an extra penalty to

the buyer.

It is not easy for the buyer to make sure that the seller of the

services pays the liable taxes. This creates the risk that

making the purchase of undeclared work punishable leads to

unjust punishment. This is the case for purchases from firms

as well as from individuals.

Purchasing undeclared work is an offence in Italy, but a

buyer who holds a receipt is not responsible if the service is

not declared. This rule applies for purchases from both

firms and from individuals. It creates, however, a cost for

customers who must manage all their receipts, which calls

for alternative solutions.

Norway solves this problem by requiring that payments

above 10,000 NOK (1,275 EUR) be made electronically for

purchases from firms and individuals. Electronic payments

document that the payments have been made, and can be

used as evidence. The buyer who has paid electronically

cannot be held responsible if the work is not declared. In

Denmark, this electronic evidence can only be used in

special cases where the tax authorities suspect that a person

has not declared all income and thereby is granted access to

this person’s or firm’s account. By far the largest proportion

of the major legal transactions is electronic today, and the

extra costs to the consumers are therefore probably very

limited. The Norwegian system is a step in the right direc-

tion and is, as such, recommended for Denmark. The system

can be even more effective if the tax authorities are granted

automatic and free access to monitoring movements in

Danish bank accounts.

About half of the undeclared transactions involve payments

above 10,000 DKK. A lower limit is therefore recom-

mended, e.g. 3,000 DKK (400 EUR).

Punishable purchase of undeclared work works through

three channels: First, the increase in potential punishment

525

English summary

might in itself have a deterring effect. Second, buyers of

undeclared work are given responsibility for the purchase

directly. Third, the fact that the purchase of undeclared

work becomes effectively illegal may have a stigmatizing

effect on buyers who do not want to break the law them-

selves.

Punishable purchase of undeclared work may not have a

major impact on the amount of undeclared work. If payment

is in cash, the risk of being caught is still very small and it is

not clear that a larger potential punishment will decrease the

amount of undeclared work. The possibility of a small

impact should, however, be viewed together with the lim-

ited extra costs of requiring electronic payments. As men-

tioned above, the majority of larger payment amounts are

already paid electronically today, so the cost to consumers

is small. It is, therefore, recommended that electronic pay-

ments of larger amounts for the purchase of work be made

mandatory, even if the effect on the amount of undeclared

work turns out to be small.

526