REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 962: Spm. om det tjener noget formål at forbyde maskering af demonstranter, til justitsministeren

Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Folketinget

Retsudvalget

Christiansborg

1240 København K

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

16. september 2016

Strafferetskontoret

Selina Rosenmeier

2016-0030-4745

2044129

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 816 (Alm. del), som Folketin-

gets Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 15. august 2016.

Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Rune Lund (EL).

Søren Pind

Thomas Tordal-Mortensen

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 962: Spm. om det tjener noget formål at forbyde maskering af demonstranter, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 816 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:

”Vil ministeren redegøre for, om maskeforbuddet altid kan

håndhæves undtagelsesfrit i forbindelse med forsamlinger og

om forbuddet er i overensstemmelse med forsamlingsfriheden

såfremt maskeringen har et særligt formål i forhold til en for-

samlings meningstilkendegivelse?”

Svar:

Ved lov nr. 440 af 31. maj 2000 om ændring af straffeloven (Maskerings-

forbud) blev følgende bestemmelse indsat i straffeloven:

§ 134 b.

Den, der i forbindelse med møder, forsamlinger,

optog eller lignende på offentligt sted færdes med ansigtet helt

eller delvis tildækket med hætte, maske, bemaling eller lignen-

de på en måde, der er egnet til at hindre identifikation, straffes

med bøde eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2.

På samme måde straffes den, som på offentligt sted

besidder genstande, der må anses for bestemt til tildækning af

ansigtet under de i stk. 1 nævnte omstændigheder.

Stk. 3.

De i stk. 1 og 2 nævnte forbud gælder ikke for til-

dækning af ansigtet, der foretages for at beskytte mod vejrliget,

eller som tjener andet anerkendelsesværdigt formål.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt maskeringsforbuddet i straffe-

lovens § 134 b altid kan håndhæves undtagelsesfrit i forbindelse med for-

samlinger, er der bl.a. anført følgende i lovforslagets almindelige bemærk-

ninger:

”6.1.

Det strafbare område

Ved udformningen af maskeringsforbudet må indgå flere - til

dels modsatrettede - hensyn.

For det første skal forbudet af hensyn til borgernes retssikker-

hed og politiets håndhævelse udformes således, at det med den

nødvendige klarhed kan fastslås, hvilke handlinger der er straf-

bare.

Forbudet skal for det andet være tilstrækkelig bredt til at sikre

en effektiv håndhævelse og begrænse mulighederne for at om-

gå forbudet.

Af hensyn til borgernes ytrings- og forsamlingsfrihed samt for

at undgå utilsigtede virkninger bør forbudet for det tredje ikke

være videregående end nødvendigt for at opnå det tilsigtede

formål med maskeringsforbudet: at forebygge - eller sikre mu-

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 962: Spm. om det tjener noget formål at forbyde maskering af demonstranter, til justitsministeren

ligheden for at kunne strafforfølge - vold, hærværk og andre

lovovertrædelser begået i forbindelse med demonstrationer mv.

På denne baggrund bør forbudet ikke omfatte enhver maske-

ring på offentligt sted.

I praksis er det den identitetsslørende maskering i forbindelse

med, at et større antal personer planlagt eller spontant mødes

eller samles på et offentligt sted, der har vist sig at kunne øge

risikoen for uroligheder.

Justitsministeriet foreslår derfor, at forbudet alene omfatter den

identitetsslørende maskering, og kun den maskering, der an-

vendes i forbindelse med møder, forsamlinger, optog eller lig-

nende på offentligt sted. En person, der færdes alene i maskeret

tilstand eller sammen med enkelte venner eller bekendte, vil

således ikke være omfattet af forbudet, medmindre det kan be-

vises, at den pågældende er på vej til et offentligt møde, for-

samling, optog eller lignende, jf. også nedenfor om den selv-

stændige kriminalisering af visse forberedelseshandlinger.

Forbudet mod at optræde med en identitetsslørende maskering

omfatter ikke kun deltagere, men også personer, der f.eks. blot

følger med et optog som tilskuere uden selv at slutte sig til op-

toget.

For at sikre en effektiv forebyggelse af uroligheder er forbudet

ikke begrænset til tilfælde, hvor maskeringen er gennemført,

men omfatter også besiddelse på offentlig sted af genstande

(effekter), der må anses for bestemt til maskering af den på-

gældende selv eller andre i de ovennævnte tilfælde, dvs. i for-

bindelse med offentlige møder, forsamlinger, optog eller lig-

nende. Forbudet mod besiddelse omfatter også personer, der

færdes alene, hvis det må lægges til grund, at de pågældende er

på vej til et offentligt møde, forsamling, optog eller lignende.

Besiddelsesforbudet er begrænset til genstande, der må anses

for

bestemt

til maskering. Dette forbud vil navnlig have prak-

tisk betydning i forhold til genstande, der ved normal brug in-

debærer en hel eller delvis tildækning af ansigtet, som f.eks.

masker, kunstige fuldskæg og såkaldte hjelmhuer. Ved besid-

delse af sædvanlige beklædningsgenstande som f.eks. hal-

størklæder og almindelige hætter på trøjer, der kan bruges til at

tildække ansigtet - men som typisk ikke bliver det - vil der nor-

malt ikke være bevismæssigt grundlag for at antage, at sådanne

sædvanlige beklædningsgenstande er bestemt til maskering. I

disse tilfælde vil der derfor i almindelighed først kunne gribes

ind, hvis de pågældende personer faktisk anvender beklæd-

ningsgenstandene til tildækning af ansigtet. Tilhører de pågæl-

dende personer en gruppering, der ved tidligere lejligheder har

anvendt halstørklæder eller trøjehætter til at skjule identiteten

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 962: Spm. om det tjener noget formål at forbyde maskering af demonstranter, til justitsministeren

med, vil der dog efter omstændighederne kunne være holde-

punkter for at antage, at beklædningsgenstandene er bestemt til

tildækning af ansigtet, selv om de endnu ikke er anvendt på

denne måde.

Forbudene mod maskering og mod besiddelse af genstande be-

stemt til maskering omfatter ikke tildækning af ansigtet, der fo-

retages for at beskytte mod vejrliget, eller som tjener andet an-

erkendelsesværdigt formål.

Personer, der bærer eller medbringer halstørklæde, hue eller

andre beklædningsgenstande til beskyttelse mod kulde, vil så-

ledes ikke være omfattet af maskeringsforbudet, hvis det efter

omstændighederne - navnlig årstiden og vejrforholdene - må

anses for sædvanlig og rimelig påklædning. Dette gælder, selv

om der efter omstændighederne består en abstrakt risiko for, at

den identitetssløring, som påklædningen indebærer, vil kunne

fremme forstyrrelse af den offentlige ro og orden.

På samme måde omfatter maskeringsforbudet f.eks. som ud-

gangspunkt ikke maskering (herunder navnlig bemaling) af an-

sigtet under karneval, fastelavnsoptog og sportsbegivenheder

(»roligans«) samt tildækning af ansigtet af religiøse grunde. Er

der tale om et optog af motorcyklister, vil det selvsagt ikke væ-

re i strid med det foreslåede maskeringsforbud, hvis deltagerne

under kørslen er iført den lovpåbudte styrthjelm.

Det vil derimod normalt ikke være tilstrækkeligt til at anse en

maskering for anerkendelsesværdig, at maskeringen angives at

være anvendt for at undgå »registrering« hos myndigheder el-

ler hos rivaliserende grupperinger. En maskering kan dog efter

omstændighederne være anerkendelsesværdig, hvis der f.eks.

er tale om flygtninge, der demonstrerer mod brutale magthave-

re i hjemlandet, og hvor identitetssløring anvendes for at be-

skytte mod forfølgelse, repressalier eller lignende.

Det forudsættes at indgå som et væsentligt element i vurderin-

gen af, om en maskering tjener et anerkendelsesværdigt for-

mål, at mødet, forsamlingen, optoget mv. afvikles fredeligt.

Udvikler begivenhederne sig således til uroligheder eller optø-

jer, kan maskering - uanset det oprindelige formål - som alt-

overvejende hovedregel ikke længere anses for anerkendelses-

værdig. Dette gælder også tildækning af ansigtet for at beskytte

mod vejrliget. De pågældende må derfor i denne situation en-

ten forlade stedet eller fjerne maskeringen for at undgå stra-

fansvar.

Det vil i sådanne situationer være naturligt, at politiet - f.eks. i

forbindelse med opløsning af demonstrationen ved anvendelse

af opløsningsformularen (omtalt under pkt. 3.3. ovenfor) - til-

kendegiver over for forsamlingen, at det ikke længere anses for

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 962: Spm. om det tjener noget formål at forbyde maskering af demonstranter, til justitsministeren

anerkendelsesværdigt at være maskeret. Det er dog efter forsla-

get ikke en betingelse for strafansvar, at sådan meddelelse er

givet, eller - hvis den er givet - at den er blevet opfattet af de

maskerede.

Det forudsættes i øvrigt, at politiet kan vælge at undlade at

håndhæve eller udsætte håndhævelsen af maskeringsforbudet,

hvis det under de konkrete omstændigheder skønnes uhensigts-

mæssigt at håndhæve forbudet, herunder af polititaktiske grun-

de. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvor der er en sådan

kontrol over en demonstration, at man ikke bør risikere de (ek-

stra) konfrontationer, som en håndhævelse vil kunne medføre,

eller hvor en håndhævelse vil kunne bringe udenforstående i

fare. Hvis politiet i et konkret tilfælde gennem et længere tids-

rum har undladt at skride ind over for maskering i strid med

maskeringsforbudet, bør politiet indskærpe forbudet over for

forsamlingen, inden der i givet fald gribes ind. På samme måde

som ovenfor er det dog efter forslaget ikke en betingelse for

strafansvar, at sådan meddelelse er givet, eller - hvis den er gi-

vet - at den er blevet opfattet af de maskerede.”

Om forholdet til forsamlingsfriheden er der bl.a. anført følgende i de al-

mindelige bemærkninger til lovforslaget:

”7.

Forholdet til grundloven og den europæiske menneskeret-

tighedskonvention

7.1.

Efter grundlovens § 79 har borgerne ret til uden forudgå-

ende tilladelse at samle sig ubevæbnede. Forsamlinger under

åben himmel kan forbydes, når der af dem kan befrygtes fare

for den offentlige fred. Der henvises til pkt. 3.3. ovenfor, hvor

bestemmelsen er omtalt. Om rækkevidden af grundlovens § 79

kan endvidere henvises til Justitsministeriets notat af 7. januar

1976, der er optrykt som bilag til betænkning nr. 759/1976 om

visse strafferetlige og civilretlige spørgsmål i forbindelse med

arbejdskonflikter.

Som anført under pkt. 3.3. er det ikke enhver menneskemæng-

de, der har karakter af en forsamling i grundlovens forstand.

Ved en forsamling forstås i almindelighed den samtidige tilste-

deværelse af en flerhed af mennesker i et fælles øjemed (befor-

dre en meningstilkendegivelse) og under en vis ledelse. Da det

foreslåede maskeringsforbud også gælder for personer, der del-

tager i sådanne forsamlinger, kan der rejses spørgsmål om,

hvorvidt maskeringsforbudet er foreneligt med grundlovens

beskyttelse af forsamlingsfriheden.

I den statsretlige teori er det almindeligt antaget, at grund-

lovens § 79 ikke er til hinder for, at lovgivningsmagten fast-

sætter regler, der specielt tager sigte på, hvad der foretages i en

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 962: Spm. om det tjener noget formål at forbyde maskering af demonstranter, til justitsministeren

forsamling. Når bortses fra indgreb rettet specielt mod ytrings-

friheden i forsamlinger, udelukker grundloven ikke materielle

begrænsninger i forsamlingsvirksomheden, herunder med hen-

syn til hvilken adfærd der lovligt kan udvises af forsamlings-

deltagerne, jf. Justitsministeriets ovennævnte notat af 7. januar

1976 (betænkning nr. 759/1976, s. 52). I Højesterets dom af

16. august 1999 om den såkaldte rockerlov (lov nr. 907 af 15.

oktober 1996 om forbud mod ophold i bestemte ejendomme)

jf.

Ugeskrift for Retsvæsen 1999, s. 1798,

udtalte Højesteret

bl.a., at bestemmelsen i grundlovens § 79 ikke hindrer, at der

ved lov fastsættes regler, som - uden at være rettet mod en for-

samlings meningstilkendegivelser - begrænser forsamlingsfri-

heden, når dette sker til beskyttelse af andre væsentlige interes-

ser, herunder andres liv og velfærd.

Det foreslåede maskeringsforbud indebærer ikke et

forbud

mod at forsamle sig. Forbudet retter sig således ikke mod for-

samlingen som sådan, men alene mod den adfærd, der lovligt

kan udvises i en forsamling.

Som anført ovenfor antages grundlovens § 79 imidlertid også

at være til hinder for

begrænsninger

af den materielle forsam-

lingsfrihed, der er rettet mod adgangen til at fremkomme med

meningstilkendegivelser og meddele oplysninger specielt i for-

samlinger. Det gælder også, selv om der ikke er tale om et

egentligt forbud mod forsamlingen.

Hertil bemærkes, at maskeringsforbudet ikke hindrer, at ytrin-

ger (meninger, holdninger mv.) kan fremføres i en forsamling.

Forbudet retter sig således ikke mod

indholdet

af ytringer. Det

sætter alene grænser for

måden,

hvorpå ytringer lovligt kan ud-

trykkes.

I det omfang en maskering i sig selv anses for en meningstil-

kendegivelse, bemærkes endvidere, at det foreslåede maske-

ringsforbud ikke omfatter tildækning af ansigtet, der tjener et

anerkendelsesværdigt formål, jf. § 134 b, stk. 3, og ovenfor un-

der pkt. 6. Har brug af maskering i den givne sammenhæng ka-

rakter af en meningstilkendegivelse, som grundlovens § 79

værner, vil forholdet således falde uden for det strafbare områ-

de. Er der derimod tale om et omgåelsestilfælde, hvor maske-

ringen - selv om den for så vidt efter sin udformning mv. kan

siges at repræsentere en meningstilkendegivelse - i den konkre-

te situation reelt anvendes som dække for kriminalitet, vil for-

holdet være omfattet af forbudet.

På baggrund af det anførte er det sammenfattende Justitsmini-

steriets opfattelse, at det foreslåede maskeringsforbud, der er

begrundet i hensynet til at undgå uroligheder, ikke er i strid

med grundlovens § 79 - heller ikke med den ytringsfrihed, der

ligger bag beskyttelsen af forsamlingsfriheden.

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 962: Spm. om det tjener noget formål at forbyde maskering af demonstranter, til justitsministeren

7.2.

Med hensyn til forholdet til den europæiske menneskeret-

tighedskonvention bemærkes, at håndhævelse af et maske-

ringsforbud efter omstændighederne kan udgøre et indgreb i en

ret, der er beskyttet efter konventionens artikel 10 om ytrings-

frihed eller artikel 11 om forsamlingsfrihed. Der foreligger ik-

ke afgørelser fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol,

som vedrører spørgsmålet om maskeringsforbud.

Der kan være tilfælde, hvor det at optræde maskeret er udtryk

for en ytring, der er beskyttet af konventionen, og hvor denne

ytring, hvis den f.eks. fremsættes som led i en fredelig demon-

stration, også vil nyde beskyttelse efter reglerne om forsam-

lingsfrihed. I en sag om skoleuniformer (klagesag 11674/85,

Stevens mod UK, afg. af 3. marts 1986, DR nr. 46 s. 245) har

den tidligere Menneskerettighedskommission således udtalt, at

retten til ytringsfrihed kan omfatte en ret for en person til at

udtrykke sine ideer gennem sin påklædning.

For begge bestemmelser gælder, at et indgreb, for at være fore-

neligt med konventionen, skal være »foreskrevet ved lov«. He-

ri ligger et krav om, at indgrebet skal have hjemmel i national

ret, og at hjemmelsgrundlaget lever op til de kvalitative krav,

der følger af Domstolens praksis, herunder kravet om forudsi-

gelighed og klarhed. Dette indebærer efter praksis, at borgerne

skal have mulighed for, om nødvendigt med passende

juridisk rådgivning, at forudsige med en rimelig grad af sikker-

hed, hvilke følger en given handling vil kunne få. Justitsmini-

steriet vurderer, at den foreslåede bestemmelse opfylder kon-

ventionens legalitetskrav.

Herudover er det et krav, at en håndhævelse af maskeringsfor-

budet sker af hensyn til en række særligt opregnede anerken-

delsesværdige formål, herunder hensynet til den »offentlige

tryghed« og til at »forebygge uro eller forbrydelse«. Hensynet

til at forhindre uroligheder og bekæmpe kriminalitet kan såle-

des retfærdiggøre et indgreb i retten til ytrings- og forsamlings-

friheden.

Endelig er det et krav, at håndhævelsen af et maskeringsforbud

i det enkelte tilfælde er »nødvendig i et demokratisk samfund«.

Heri ligger et krav om, at der skal være et »presserende socialt

behov« for indgrebet, og at indgrebet er proportionalt i forhold

til det eller de forfulgte anerkendelsesværdige formål, ligesom

de nationale myndigheders begrundelser for indgrebet skal væ-

re relevante og tilstrækkelige.

Ved vurderingen af, om det er »nødvendigt« at gøre et indgreb

i retten til ytringsfrihed, har staten efter Domstolens praksis en

vis skønsmargin. Denne skønsmargin omfatter efter praksis

navnlig valget af de - rimelige og passende - foranstaltninger,

der skal bringes i anvendelse af myndighederne for at sikre, at

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 962: Spm. om det tjener noget formål at forbyde maskering af demonstranter, til justitsministeren

en lovlig demonstration kan gennemføres fredeligt (se f.eks.

Chorherr mod Østrig, dom af 25. august 1993, Serie A nr. 266-

B, præmis 32, og Steel m.fl. mod UK, dom af 23. september

1998, Reports 1998-VII, s. 2719, præmis 101). Staten har såle-

des en vis skønsmargin ved vurdering af, om og hvorledes der

skal gribes ind for at sikre, at forsamlinger og demonstrationer

kan gennemføres på fredelig vis. Dette omfatter efter Justitsmi-

nisteriets opfattelse også vurderingen af, at det er nødvendigt at

indføre et maskeringsforbud.

Som det fremgår, er indførelsen af et maskeringsforbud be-

grundet i ønsket om at modvirke den identitetsslørende maske-

ring, der i praksis har vist sig at være egnet til at fremme for-

styrrelse af den offentlige ro og orden og at øge risikoen for

uroligheder med omfattende vold og hærværk. Efter Justitsmi-

nisteriets opfattelse kan de nævnte hensyn generelt retfærdig-

gøre et maskeringsforbud.

Hvorvidt det også vil være foreneligt med konventionen at

håndhæve et maskeringsforbud i det konkrete tilfælde vil bero

på en helhedsvurdering af den enkelte sag.

Afvejningen af, om det i forhold til konventionen vil være be-

rettiget at håndhæve maskeringsforbudet i det konkrete tilfæl-

de, må efter Justitsministeriets opfattelse antages at være sam-

menfaldende med afvejningen af, om maskeringen tjener et an-

erkendelsesværdigt formål, jf. den foreslåede bestemmelse i

straffelovens § 134 b, stk. 3, og bemærkningerne hertil.

Dette indebærer i praksis, at hensynet til ytrings- og forsam-

lingsfriheden skal inddrages ved vurderingen af, om en tildæk-

ning af ansigtet tjener et anerkendelsesværdigt formål.

Lovforslaget kan på den baggrund ikke antages at være i strid

med den europæiske menneskerettighedskonvention.”