Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del
Offentligt
1648747_0001.png
Lovafdelingen
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
9. april 2016
Stats- og
Menneskeretskontoret
Rasmus Krogh Pedersen
2016-750-0375
1926077
Udleveringsnotits om de grundlæggende rammer for nye
initiativer rettet mod religiøse forkyndere, som søger at
undergrave danske love og værdier og understøtter
parallelsamfund
1. Indledning
Som led i de politiske forhandlinger om nye initiativer rettet mod religiøse
forkyndere, som undergraver danske love og værdier og understøtter
parallelsamfund, er der blevet efterspurgt et notat, som beskriver, hvilke
rammer grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
(EMRK) sætter for nye tiltag på området.
Der er under pkt. 2 og 3 redegjort nærmere for rammerne for henholdsvis
at forbyde og opløse foreninger og kriminalisering af ytringer. Under pkt.
4 er der redegjort mere overordnet for rammerne for eventuelle andre
tiltag.
2. Opløsning og forbud
2.1.
Grundlovens § 78 beskytter foreningsfriheden og har følgende ordlyd:
”Stk.
1.
Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at
danne foreninger i ethvert lovligt øjemed.
Stk. 2.
Foreninger, der virker ved eller søger at nå deres mål
ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning
af anderledes tænkende, bliver at opløse ved dom.
Stk.
3.
Ingen
forening
kan
opløses
ved
en
regeringsforanstaltning. Dog kan en forening foreløbig
forbydes, men der skal da straks anlægges sag imod den til
dens opløsning.
Stk. 4.
Sager om opløsning af politiske foreninger skal uden
særlig tilladelse kunne indbringes for rigets øverste domstol.
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
Stk. 5.
Opløsningens retsvirkninger fastsættes nærmere ved
lov.”
2.2.
Grundlovens § 78 indebærer, at foreninger, der har et ulovligt øjemed
og/eller virker ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold
eller lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, kan opløses
ved
dom.
I forhold til både opløsning af og forbud mod en forening ved dom skal der
foreligge det fornødne bevismæssige grundlag herfor, f.eks. for at den
pågældende forening virker ved vold. Det bemærkes i den forbindelse, at
det ikke er tilstrækkeligt til at opløse en forening, at foreningen en enkelt
eller nogle få gange måtte have overtrådt lovgivningen, eller at enkelte af
foreningens medlemmer har begået lovovertrædelser.
2.3.
Grundloven tager ikke udtrykkelig stilling til, om en forening kan
opløses
ved lov.
Det fremgår imidlertid af forarbejderne til grundloven af
1849, at man med affattelsen af bestemmelsen om foreningsfrihed ikke
ville udelukke muligheden for opløsning af en forening ved lov ”i
saadanne mulige Tilfælde, i hvilke en umiddelbar Indgriben af den
lovgivende magt maatte befindes at være fornøden og ønskelig”, jf.
Beretning om Forhandlingerne paa Rigsdagen, sp. 2170.
Det er – bl.a. med henvisning til de anførte forarbejder til grundloven af
1849 – den traditionelle opfattelse i den statsretlige litteratur, at
grundlovens § 78 ikke sætter nogen begrænsninger for lovgivningsmagtens
adgang til ved lov at opløse en forening, således at lovgivningsmagten er
frit stillet og ved lov vil kunne opløse en forening, selv om dens øjemed i
øvrigt måtte anses for lovligt, jf. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret
(1954), side 689, Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter
Germer (1973), side 388 og Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 3.
udgave ved Ole Espersen (1980), side 740. Der gælder dog særlige
begrænsninger i forhold til indgreb over for bl.a. religiøse foreninger, jf.
grundlovens § 67, som omtales nærmere pkt. 3.1 nedenfor.
Adgangen til at opløse foreninger ved lov er kun blevet anvendt under den
tyske besættelse af Danmark 1940-45. Ved lov nr. 349 af 22. august 1941
om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed
(kommunistloven) blev de bestående kommunistiske foreninger og
sammenslutninger således opløst i henhold til lovens § 1, 1. pkt.
Kommunistloven blev forudsætningsvis godkendt af Højesteret, jf. U
1941.1070 H.
2
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
Der er i den nyere statsretlige litteratur sat spørgsmålstegn ved muligheden
for at opløse en forening ved lov. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises
til Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med Kommentarer, 1. udgave
(2015), side 521, hvoraf bl.a. fremgår følgende:
”Med Tvind-sagens fokus på magtadskillelseslæren i
grundlovens § 3 er derudover i de senere år både i den
juridiske teori og fra de retsanvendende myndigheders side
blevet stillet spørgsmålstegn ved muligheden for at opløse en
forening direkte ved lov, jf. Albæk Jensen 2009 s. 195 f. med
yderligere henvisninger.”
Justitsministeriet har fastholdt, at grundloven som udgangspunkt ikke er til
hinder for, at lovgivningsmagten ved lov opløser en bestemt forening, men
har samtidig påpeget, at et sådant indgreb fra lovgivningsmagtens side
giver anledning til meget betydelige principielle overvejelser, jf. bl.a.
ministeriets notat af 29. juni 2004 om bestemmelsen i grundlovens § 78
om foreningsfrihed, som blev sendt til Folketingets Retsudvalg den 7. juli
2004. Der vil i givet fald bl.a. opstå spørgsmål om, hvilket bevismæssigt
(faktuelt) grundlag der bør foreligge i forhold til den pågældende forening,
inden lovgivningsmagten tager initiativ til opløsning af foreningen.
Et indgreb fra lovgivningsmagtens side må i øvrigt forventes at blive
genstand for domstolsprøvelse, da en forening, der er opløst ved lov,
formentlig vil indbringe spørgsmålet om lovens overensstemmelse med
grundloven for domstolene.
Med hensyn til foreninger af religiøs karakter vil opløsning af en sådan
forening tillige skulle overvejes i forhold til beskyttelsen af
religionsfriheden i grundlovens § 67, der afskærer lovgivningsmagten fra
at forbyde religiøse foreninger, så længe der ikke i foreningerne foretages
handlinger eller læres noget, der strider mod sædeligheden eller den
offentlige orden, jf. pkt. 3.1 nedenfor. Der henvises i øvrigt herom til Alf
Ross, a.st. side 755.
2.4.
Foreningsfriheden er også beskyttet i artikel 11 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention (EMRK), der har følgende ordlyd:
”1. Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og
til foreningsfrihed, herunder ret til at oprette og slutte sig til
fagforeninger for at beskytte sine interesser.
3
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
2. Der må ikke gøres andre indskrænkninger i udøvelsen af
disse rettigheder end sådanne, som er foreskrevet ved lov og er
nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den
nationale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at
forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller
sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og
friheder. Denne Artikel skal ikke forhindre, at der pålægges
medlemmer af statens væbnede styrker, politi eller forvaltning
lovlige indskrænkninger i udøvelsen af disse rettigheder.”
Såvel politiske partier som religiøse samfund er beskyttet af artikel 11.
Som det fremgår af artikel 11, stk. 2, er beskyttelsen af foreningsfriheden
ikke absolut. Indgreb i foreningsfriheden kan dog alene foretages, når
indgrebet er foreskrevet ved lov, begrundet i et af de nævnte hensyn og er
nødvendigt i et demokratisk samfund.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis følger i den
forbindelse bl.a., at opløsning af en forening kun kan ske, hvis der
foreligger et ”påtrængende samfundsmæssigt behov” for at gennemføre
den pågældende foranstaltning. Det betyder efter Domstolens praksis, at
begrundelsen for opløsningen skal være ”relevant” og ”tilstrækkelig”, og
at opløsningen af foreningen skal ”stå i rimeligt forhold til det angivne
formål”.
EMRK indeholder herudover i artikel 17 et forbud mod misbrug af
rettigheder, der ikke findes tilsvarende i grundloven, og som bl.a. har
betydning i forhold til EMRKs beskyttelse af foreningsfriheden,
religionsfriheden og ytringsfriheden i forhold til radikaliserede og
ekstremistiske miljøer mv.
Artikel 17 har følgende ordlyd:
”Ingen bestemmelse i denne Konvention må fortolkes som
medførende ret for nogen stat, gruppe eller person til at indlade
sig på nogen virksomhed eller udføre nogen handling, der
sigter til at tilintetgøre nogen af de heri nævnte rettigheder og
friheder, eller til at begrænse dem i videre omfang, end der er
hjemmel for i Konventionen.”
Artikel 17 forhindrer således personer, foreninger mv. i at misbruge deres
konventionssikrede rettigheder til at undertrykke andres rettigheder eller
de principper om demokrati og respekt for menneskerettigheder, som
EMRK bygger på.
4
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis nyder
foreninger, som har til mål at ødelægge demokratiet og de rettigheder og
friheder, der er knyttet til demokratiet, ikke beskyttelse efter EMRK, jf.
dom af 13. februar 2003 i sagen
Refah Partisi m.fl. mod Tyrkiet,
der
vedrørte opløsning af et politisk parti i Tyrkiet, som på sigt havde til
hensigt at indføre et styre baseret på sharia i landet. I dommen blev der
dog ikke udtrykkeligt henvist til artikel 17, men Domstolen fastslog bl.a.,
at sharia er uforenelig med grundlæggende demokratiske principper, jf.
præmis 123.
Der kan endvidere henvises til afgørelse af 12. juni 2012 i sagen
Hizb-ut-
Tahrir m.fl. mod Tyskland,
hvor Domstolen afviste en klage fra Hizb-ut-
Tahrir i forlængelse af, at foreningen blev forbudt i Tyskland. Domstolen
fandt med henvisning til artikel 17, at foreningen ikke var beskyttet efter
artikel 11 om foreningsfrihed og henviste bl.a. til, at foreningens mål var
klart i modstrid med de værdier, som EMRK bygger på. Domstolen afviste
tillige Hizb-ut-Tahrirs klage over krænkelse af religionsfriheden (EMRK
artikel 9) og ytringsfriheden (EMRK artikel 10). Disse bestemmelser
omtales nærmere under pkt. 3.3 nedenfor.
Hvis det kan lægges til grund, at en forening har som mål at ødelægge
demokratiet og de rettigheder og friheder, der er knyttet til demokratiet,
rejser en opløsning af foreningen på den anførte baggrund ikke spørgsmål i
forhold til EMRK artikel 11 om foreningsfrihed.
3. Kriminalisering af ytringer som led i indsatsen mod radikaliserende
religiøse forkyndere mv.
3.1.
Der er inden for rammerne af grundlovens §§ 67 og 77 og Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 9 og 10 ganske vide
rammer for at kriminalisere ytringer, som ikke i dag er strafbare.
Grundloven er ikke til hinder for, at ytringer, som strider mod
sædeligheden
eller
den
offentlige
orden,
kriminaliseres.
Lovgivningsmagten må i den forbindelse antages at være overladt et vidt
skøn.
I Danmark er religionsfriheden beskyttet i grundlovens § 67, der har
følgende ordlyd:
”Borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud
på den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at
5
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
intet læres eller foretages, som strider imod sædeligheden eller
den offentlige orden.”
Anvendelsesområdet for § 67 er ”gudsdyrkelsen”. Bestemmelsen omfatter
først og fremmest de egentlige rituelle og kultiske handlinger, såsom
forkyndelse, bøn, gudstjeneste, dåb mv., jf. bl.a. Alf Ross, a.st., side 754,
og Hans Gammeltoft-Hansen, Grundloven med Kommentarer, 2. udgave
(2006), side 415.
Bestemmelsen sikrer borgerne en materiel religiøs
forenings-, forsamlings-
og
ytringsfrihed.
Lovgivningsmagten er således afskåret fra at begrænse
eller forbyde gudsdyrkelse i tilslutning til religiøse samfund, så længe der
ikke foretages handlinger eller læres noget, der strider mod sædeligheden
eller den offentlige orden.
Religionsfriheden efter § 67 er ikke ubegrænset, idet lovgivningsmagten er
indrømmet en adgang til at fastsætte de rammer for religionsfriheden, som
hensynet til sædeligheden eller den offentlige orden tilsiger.
Alf Ross anfører bl.a. følgende om handlinger, der strider mod
sædeligheden eller den offentlige orden (Alf Ross, a.st., side 755f):
”Herunder må først og fremmest falde alle de krav der følger
af retsordenen for så vidt denne ikke specielt vedrører religiøse
eller kirkelige forhold. Det er således klart at et religiøst
samfund ikke kan tolereres hvis det forkynder eller praktiserer
den lære at det er gudvelbehageligt at stjæle, begå blodskam,
eller bigami. Det drejer sig her om handlinger der er strafbare
efter den borgerlige straffelov, og med al respekt for andres
religiøse opfattelser kan det naturligvis ikke tolereres at man i
religionens navn skulle kunne sætte sig ud over landets love.
Det er ikke troen, men dens praktiske konsekvenser, der
fordømmes.
[…]
”Men sædelighedens og den offentlige ordens krav rækker
videre end retsordenens krav. Dette forbehold må omfatte også
handlinger, der uden at være strafbare, dog støder så afgjort an
mod almindeligt herskende moralprincipper, at deres
foretagelse, især som led i gudsdyrkelsen, ville vække
almindelig forargelse. Således ville en sekt ikke kunne gøre
krav på beskyttelse efter grdl. § 67 dersom seksuel
promiscuitet og bakkantiske
1
orgier indgik som led i dens
gudsdyrkelses ritus.”
6
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
1648747_0007.png
Hans Gammeltoft-Hansen anfører, at Ross’ forståelse af § 67 i relation til
moralprincipper utvivlsomt er rigtig, men at det næppe har nogen særlig
praktisk betydning i dag. I det omfang moralprincipperne ikke har fundet
udtryk i retsforskrifter, vil der således næppe være grundlag for at gribe
ind, bl.a. fordi det her ofte vil være vanskeligt med fornøden sikkerhed at
konstatere en fælles og vidt udbredt moralopfattelse. Gammeltoft-Hansen
anfører endvidere, at hvis f.eks. ”seksuel promiskuitet og bakkantiske
orgier” indgik i en ritus, men uden at der var tale om overtrædelse af
bestemmelserne om blufærdighedskrænkelse og offentlig forargelse, kan
man vanskeligt forestille sig, at forbeholdet i § 67 ville blive aktiveret, jf.
Hans Gammeltoft-Hansen, a.st., side 416 f. Se tilsvarende Jens Peter
Christensen m.fl., a.st., side 409.
Grundlovens § 67 sætter samlet set den grænse for statsmagten, at den er
afskåret fra at gribe ind over for borgernes gudsdyrkelse i tilslutning til
religiøse samfund, hvis denne indgriben – alene – er begrundet i en
afstandtagen
fra
den
pågældende
trosretning
som
sådan.
Lovgivningsmagten er derimod ikke afskåret fra at gennemføre
lovgivning, der
berører
gudsdyrkelse, når lovgivningen ikke har til hensigt
at modvirke den berørte gudsdyrkelse, men er begrundet i varetagelsen af
andre hensyn (til beskyttelse af sædeligheden eller den offentlige orden).
Lovgivningsmagten må i den forbindelse antages at være overladt et vidt
skøn, jf. Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 408 f.
3.2.
Ytringsfriheden er beskyttet i bl.a. grundlovens § 77, der har følgende
ordlyd:
”Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre
sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre
forebyggende foranstaltninger kan ingensinde på ny indføres.”
Beskyttelsen af ytringsfriheden i grundlovens § 77 omfatter ”enhver”.
Ytringsfriheden gælder således også for undervisere, forskere, religiøse
forkyndere mv. Når f.eks. en imam forkynder eller lærer andre om koranen
mv., er der således tale om ytringer, der er omfattet af grundlovens § 77.
1
Betydningen af
bakkantisk
er ifølge Den Danske Ordbog: ”præget af stor indtagelse af
vin og af den dermed følgende lystighed, kådhed og løssluppenhed”.
7
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af ytringsfriheden § 77
indebærer, foretages der almindeligvis en opdeling i henholdsvis den
formelle og den materielle ytringsfrihed.
Den formelle ytringsfrihed beskytter mod foranstaltninger, der forhindrer
selve offentliggørelsen af ytringer. En materiel ytringsfrihed er udtryk for,
at der for ytringer af et vist indhold eller en vis karakter ikke kan fastsættes
efterfølgende sanktioner i form af f.eks. straf.
Der er enighed i den statsretlige litteratur om, at bestemmelsen i
grundlovens § 77 beskytter den formelle ytringsfrihed, jf. bl.a. Jens Peter
Christensen m.fl., a.st., side 500. Bestemmelsen indeholder således et
forbud imod, at offentlige myndigheder indfører censur eller andre
forebyggende foranstaltninger. Med udtrykket ”andre forebyggende
foranstaltninger” sigtes der til censurlignende foranstaltninger, som lægger
hindringer i vejen for en offentliggørelse på grund af ytringens indhold.
Bestemmelsen indebærer således navnlig, at lovgivningsmagten er afskåret
fra at gennemføre regler om, at borgernes offentliggørelse af ytringer skal
være betinget af en forudgående tilladelse eller lignende fra en offentlig
myndighed.
Med hensyn til den materielle ytringsfrihed er det den overvejende
opfattelse i den statsretlige litteratur, at grundlovens § 77 ikke umiddelbart
beskytter denne side af ytringsfriheden, jf. Poul Andersen, a.st., side 670,
Alf Ross, a.st., side 716 og 724 samt Max Sørensen, a.st., side 374 og Jens
Peter Christensen m.fl., a.st., side 503 f. Efter den overvejende opfattelse i
den statsretlige litteratur udelukker grundlovens § 77 således ikke
lovgivningsmagten fra at gøre ytringer på et hvilket som helst område og
med et hvilket som helst indhold ansvarspådragende.
Der kan af andre grundlovsbestemmelser end § 77 udledes en vis
beskyttelse af den materielle ytringsfrihed. Grundlovens § 67 om
religionsfrihed yder en egentlig beskyttelse af den materielle ytringsfrihed
med hensyn til religiøse ytringer, dog således at beskyttelsen kan
begrænses af hensyn til sædeligheden og den offentlige orden, jf. nærmere
herom pkt. 3.1 ovenfor.
3.3.
Religionsfriheden og ytringsfriheden er også beskyttet af EMRK
henholdsvis artikel 9 (religionsfriheden) og artikel 10 (ytringsfriheden).
8
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
3.3.1.
Efter artikel 9, stk. 1, har enhver ret til at tænke frit og til
samvittigheds- og religionsfrihed. Denne ret omfatter frihed til at skifte
religion eller tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre,
offentligt eller privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste,
undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke.
Denne ret til at udøve sin religion eller tro kan efter konventionens artikel
9, stk. 2, underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov
og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige
tryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller
sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i forbindelse med
behandlingen af sager om religionsfrihed flere gange understreget, at
konventionens artikel 9 om retten til at tænke frit og til samvittigheds- og
religionsfrihed må anses som en af grundpillerne i et demokratisk
samfund. Domstolen har i den forbindelse udtalt, at det vil være
uforeneligt med statens pligt til at optræde neutralt og upartisk, hvis staten
tillægges beføjelse til at vurdere berettigelsen af bestemte religiøse
opfattelser eller udtryksmåder. Endvidere har Domstolen udtalt, at staten
har en pligt til at fremme og sikre gensidig tolerance mellem alle grupper i
samfundet, og hvis der opstår spændinger mellem forskellige grupper, er
det ikke statens opgave at fjerne årsagen til disse spændinger ved at
undertrykke pluralisme, men derimod at sikre, at de pågældende grupper
tolererer hinanden, jf. f.eks. dom af 10. november 2005 i sagen
Leyla
Sahin mod Tyrkiet,
præmis 107.
Det følger endvidere af Domstolens praksis, at konventionens artikel 9
ikke beskytter enhver handling, der er motiveret eller inspireret af religion
eller overbevisning, jf. f.eks. præmis 105 i sagen
Leyla Sahin mod Tyrkiet.
I samme sag udtalte Domstolen, at artikel 9 ikke altid garanterer en ret til
at handle på den bestemte måde, som måtte følge af ens religiøse
overbevisning, og bestemmelsen giver således ikke personer, der følger sin
religiøse overbevisning, en ret til at se bort fra lovgivning, der forfølger
saglige hensyn, jf. præmis 121.
3.3.2.
Efter EMRK artikel 10, stk. 1, har enhver ret til ytringsfrihed.
Artikel 10 omfatter udtrykkeligt såvel ytringer i form af oplysninger om
faktiske forhold som tilkendegivelser af personlige meninger. Beskyttelsen
omfatter
dog
ifølge
praksis
fra
Den
Europæiske
Menneskerettighedsdomstol ikke ytringer, der truer med eller tilskynder til
9
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
vold, eller ytringer, der er udtryk for ekstremt had eller forhånelse af andre
persongrupper, jf. nærmere herom pkt. 3.3.3 nedenfor.
Ligesom efter grundlovens § 77 gælder retten til ytringsfrihed ”enhver”.
Artikel 10 beskytter udtrykkeligt både retten til at fremkomme med
ytringer (ytringsfrihed) og retten til at modtage ytringer
(informationsfrihed).
Bestemmelsen beskytter i modsætning til den overvejende opfattelse i den
statsretlige litteratur af grundlovens § 77 både den formelle og den
materielle ytringsfrihed. Bestemmelsen indeholder derimod ikke som
grundlovens § 77 et forbud mod censurforanstaltninger, idet
censurforanstaltninger ligesom indgreb i den materielle ytringsfrihed i
visse tilfælde kan være berettigede i henhold til bestemmelsen i artikel 10,
stk. 2.
Beskyttelse af ytrings- og informationsfriheden efter artikel 10 er således
ikke ubegrænset. Der kan foretages indgreb i ytrings- og
informationsfriheden, hvis indgrebet er foreskrevet ved lov og er
nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed,
territorial integritet eller offentlig tryghed, for at forebygge uorden eller
forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte
andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af
fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og
upartiskhed, jf. artikel 10, stk. 2.
Ved vurderingen af, om en given foranstaltning har været berettiget, må
det indledningsvis klarlægges, om der overhovedet er tale om et indgreb.
En foranstaltning, der retter sig mod ytringsfriheden, må besidde et vist
minimum af intensitet i relation til ytringen for at udgøre et indgreb. Det
anføres imidlertid i Peer Lorenzen mfl., Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 3. udgave (2011), bind
II, side 809, at selv sanktioner med lav intensitet – som f.eks. krav om en
undskyldning eller en advarsel – kan udgøre indgreb efter artikel 10, stk. 1.
Er der tale om et indgreb, skal indgrebet være foreskrevet ved lov og være
nødvendigt i et demokratisk samfund i forhold til de lovlige hensyn, som
er opregnet i artikel 10, stk. 2. Det centrale spørgsmål vil typisk være, om
indgrebet kan anses for nødvendigt i et demokratisk samfund. Omfanget af
beskyttelsen afhænger af en konkret helhedsvurdering. Det vil navnlig
10
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
have betydning, om ytringen vedrører et emne af samfundsmæssig
interesse, og om indholdet af ytringen er sagligt. Endvidere kan det have
betydning, om indgrebet er af en sådan karakter, at det er egnet til at
afskrække andre fra at ytre sig.
Hvis ytringen angår et emne af samfundsmæssig interesse og dermed
bidrager til den offentlige debat, nyder ytringen en vidtgående beskyttelse,
hvorimod ytringer om rent private forhold ikke nyder en stærk beskyttelse,
jf. Peer Lorenzen mfl., a.st., side 860 ff.
I forbindelse med udformning af lovgivning om kriminalisering af
ytringer, vil der – udover EMRK artikel 10 – også skulle tages højde for
EMRK artikel 7, stk. 1 om forbud mod straf med tilvirkende kraft. Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i sin praksis fastslået, at
bestemmelsen i EMRK artikel 7, stk. 1, generelt stiller visse kvalitative
krav til straffelovsbestemmelser, jf. bl.a. dom af 15. november 1996 i
sagen
Cantoni mod Frankrig.
Overordnet skal et strafbart forhold således
være tilstrækkeligt klart og præcist defineret i lov, således at borgeren med
rimelig sikkerhed skal kunne forudse lovens konsekvenser (kravet om
forudsigelighed). Om dette er tilfældet, vil bero på en konkret vurdering af
strafbestemmelsens ordlyd, formål, forarbejder og anvendelse i praksis.
3.3.3.
Som anført under pkt. 2.4 ovenfor har EMRK artikel 17 betydning
for EMRKs beskyttelse af foreningsfriheden, religionsfriheden og
ytringsfriheden i forhold til radikaliserede og ekstremistiske miljøer mv.
Bestemmelsen forhindrer således personer, foreninger mv. i at misbruge
deres konventionssikrede rettigheder til at undertrykke andres rettigheder
eller de principper om demokrati og respekt for menneskerettigheder, som
EMRK bygger på.
I praksis er artikel 17 bl.a. blevet anvendt i tilfælde af misbrug af
ytringsfriheden til f.eks. at fremkomme med grove racistiske udtalelser
eller benægtelser af forbrydelser mod menneskeligheden (holocaust)
begået af det nationalsocialistiske regime i Tyskland under Anden
Verdenskrig.
3.4.
På den ovenfor anførte baggrund er der – som nævnt – ganske vide
rammer for inden for grundlovens §§ 67 og 77 og EMRK artikel 9 og 10 at
kriminalisere ytringer, som ikke i dag er strafbare.
11
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
Grundloven er ikke til hinder for, at ytringer, som strider mod imod
sædeligheden eller den offentlige orden, kriminaliseres, ligesom EMRK
ikke er til hinder for at kriminalisere ytringer, hvis det er nødvendigt i et
demokratisk samfund af hensyn til bl.a. at beskytte den offentlige orden og
sædeligheden. Det bemærkes i den forbindelse, at hvor der i Danmark har
været en langvarig tradition for en ganske vidtgående ytringsfrihed i
forhold til bl.a. at agitere for f.eks. udemokratiske samfundsmodeller mv.,
er der i visse andre europæiske lande væsentligt flere begrænsninger, som
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i øvrigt har fundet forenelige
med EMRK, jf. bl.a. den ovenfor beskrevne praksis fra Domstolen.
Den nærmere udformning af en ny regulering vil imidlertid skulle
overvejes nøje. Dette gælder bl.a. i forhold til lighedsgrundsætningen i
grundlovens § 70, som indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a.
trosbekendelse som kriterium, jf. nærmere herom pkt. 4 nedenfor.
4. De overordnede retlige rammer for andre forslag til initiativer
4.1.
De rammer, som grundlovens §§ 67, 77 og 78 og EMRK artikel 9, 10
og 11 sætter, og som omtales under pkt. 2 og 3 ovenfor, vil også gælde, i
det omfang andre initiativer gør indgreb i religionsfriheden,
ytringsfriheden og foreningsfriheden.
Herudover sætter bl.a. grundlovens § 70, EMRK artikel 14 og artikel 26 i
FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder også rammer for
sådanne andre initiativer og den nærmere udformning af disse.
4.2.
Grundlovens § 70 har følgende ordlyd:
”Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstamning
berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske
rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig
borgerpligt”
Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a.
trosbekendelse som kriterium, for så vidt angår adgangen til nydelse af
borgerlige eller politiske rettigheder. Udtrykket ”rettigheder” skal ikke
forstås snævert, men må betegne enhver fordelagtig retsposition.
Bestemmelsen finder ikke kun anvendelse, hvor der udtrykkeligt
diskrimineres på grund af trosbekendelse (direkte diskrimination), men
12
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
antages også at gælde, selvom der formelt set ikke diskrimineres på grund
af trosbekendelsen, men dog på grund af forhold, der er så nøje forbundet
hermed, at resultatet faktisk bliver meget nær det samme (indirekte
diskrimination).
4.3.
Efter EMRK artikel 14 skal nydelsen af de i konventionen anerkendte
rettigheder og friheder sikres uden forskel på grund af køn, race, farve,
sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social
oprindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel
eller andet forhold.
Anvendelsesområdet for EMRK artikel 14 er begrænset derved, at
bestemmelsen er accessorisk til konventionens øvrige bestemmelser. Det
betyder, at bestemmelsen kun kan anvendes sammen med én eller flere af
disse bestemmelser. Heri ligger ikke et krav om, at en sådan rettighed skal
være krænket, men derimod alene et krav om, at den foreliggende situation
skal ligge inden for rettighedens anvendelsesområde (”ambit”).
Hvis den foreliggende situation ligger inden for en anden bestemmelses
anvendelsesområde (f.eks. artikel 9, 10 og 11, der omtales nærmere pkt.
2.4 og 3.3 ovenfor, og som beskytter henholdsvis religionsfriheden,
ytringsfriheden og foreningsfrihed) indeholder artikel 14 et forbud mod
usaglig forskelsbehandling.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer
dette, at personer i sammenlignelige situationer som udgangspunkt skal
behandles ens, og at forskelsbehandling kun er berettiget, hvis den har et
legitimt formål og samtidig står i et rimeligt forhold til dette formål.
Artikel 14 beskytter både mod direkte og indirekte forskelsbehandling.
4.4.
Efter artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige og politiske
rettigheder gælder desuden et diskriminationsforbud, der har følgende
ordlyd:
”Alle mennesker er lige for loven og er berettigede til lovens
ligelige beskyttelse uden nogen forskelsbehandling. I denne
henseende skal loven forbyde enhver forskelsbehandling og
sikre alle ligelig og effektiv beskyttelse imod
forskelsbehandling af nogen grund, herunder race, hudfarve,
køn, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse, national
eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden
stilling.”
13
REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 698: MFU spm. om ministeren enig med den radikale politiker Peter Munch, der på et møde i det såkaldte Nimandsudvalg den 7. august 1941 under en drøftelse af regeringens forslag til lov om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed bl.a. gav udtryk for, at Bestemmelserne i § 2 er uforenelige med Grundlovens § 78, Det hele er uforeneligt med Grundloven, men uundgaaeligt, til justitsministeren
Bestemmelsen indeholder et generelt diskriminationsforbud, som – i
modsætning til EMRK artikel 14 – kan anvendes uafhængigt af
konventionens øvrige rettigheder. Enhver forskelsbehandling i
lovgivningen er således omfattet af bestemmelsen.
Det følger af praksis fra FN’s Menneskerettighedskomité, at der ikke vil
være tale om diskrimination i strid med artikel 26, hvis kriterierne for
forskelsbehandlingen er objektive og rimelige, og hvis formålet med
forskelsbehandlingen er berettiget i henhold til konventionen, jf. f.eks.
komitéens udtalelse af 27. juli 2009 i sagen
Rosalind Williams Lecraft mod
Spanien.
FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder er ligesom EMRK
folkeretligt bindende for Danmark. FN’s Menneskerettighedskomités
udtalelser om konventionen, er – i modsætning til Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols afgørelser om EMRK – derimod ikke
folkeretligt bindende Danmark.
4.5.
Andre forslag til initiativer end opløsning af foreninger eller
kriminalisering af ytringer vil kunne tænkes som led i de igangværende
forhandlinger. Det falder uden for rammen af dette notat udtømmende at
beskrive, hvilke retlige overvejelser sådanne konkrete forslag i øvrigt kan
give anledning til.
14