REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 669: Spm. om at redegøre for sammenhængen mellem, at det på den ene side efter det oplyste ikke var den danske lov om skibes sikkerhed m.v., der var gældende med hensyn til udførelsen af hovedsynet af Scandinavian Star, til erhvervs- og vækstministeren

Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del
Offentligt

NOTAT

26. oktober 2016

Vores reference:

Sag 2016025389

Søfartsstyrelsens udtalelse vedr. Folketingets Retsudvalgs spørgsmål

668 og 669 alm. del stillet af udvalget den 1. juni 2016 efter ønske fra

Søren Søndergaard (EL)

Erhvervs- og vækstministeren har som led i besvarelsen af ovennævnte

spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg anmodet Søfartsstyrelsen om en

udtalelse om, hvorvidt der – idet der henvises til bkg. nr. 475 fra 1983 om

anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe fra

1980 – eksisterer ”en domsstolsafgørelse eller lignende, der kan forklare

Søfartsstyrelsens praksis og konklusion om, at det var det såkaldte pari-

sermemorandum og ikke dansk lovgivning, der var gældende, med hen-

syn til at foretage hovedsyn af Scandinavian Star, inden den blev sat i

drift som passagerfærge mellem Danmark og Norge” (REU-spm. 668

alm. del).

Søfartsstyrelsen er endvidere blevet anmodet om en udtalelse vedrørende

”sammenhængen mellem, at det på den ene side efter det oplyste ikke var

den danske lov om skibes sikkerhed m.v., der var gældende med hensyn

til udførelsen af hovedsynet af Scandinavian Star, men at kaptajnen, rede-

ren og direktøren i 1993 på den anden side blev dømt for netop at have

overtrådt denne lovgivning” (REU-spm 669 alm. del).

Søfartsstyrelsens redegørelse

Søfartsstyrelsen har udarbejdet nedenstående redegørelse om kontrol-

praksis og regelgrundlaget herfor samt baggrunden for det, som dette tog

sig ud i tiden op til april 1990, hvor ulykken på SCANDINAVIAN STAR

fandt sted. Redegørelsens konklusion er, at den kontrolpraksis, som blev

anvendt i Danmark i forhold til udenlandske passagerskibe i april 1990,

var i overensstemmelse med dansk ret og Danmarks internationale for-

pligtelser. Dette er i øvrigt samme konklusion som i tidligere redegørelser

om emnet i forbindelse med spørgsmål fra Folketingets udvalg vedrøren-

de SCANDINAVIAN STAR, senest i 2010. Redegørelsen fra 2010 ved-

lægges.

Danske skibe eller udenlandske skibe

I 1990 havde Danmark tiltrådt en række internationale konventioner,

hvorved der var fastlagt visse fælles tekniske og operationelle standarder,

som landene havde forpligtet sig til at kontrollere, når det enkelte skib

SØFARTSSTYRELSEN

Carl Jacobsens Vej 31

2500 Valby

Tlf.

Fax

91 37 60 00

91 37 60 01

CVR-nr. 29 83 16 10

EAN-nr. 5798000023000

[email protected]

www.sofartsstyrelsen.dk

ERHVERVS- OG VÆKSTMINISTERIET

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 669: Spm. om at redegøre for sammenhængen mellem, at det på den ene side efter det oplyste ikke var den danske lov om skibes sikkerhed m.v., der var gældende med hensyn til udførelsen af hovedsynet af Scandinavian Star, til erhvervs- og vækstministeren

2/7

skulle godkendes til at sejle under det pågældende lands flag. De danske

søfartsmyndigheder eller i visse tilfælde nogle klassifikationsselskaber,

som blev bemyndiget hertil af de danske myndigheder, godkendte de ski-

be, som skulle registreres i Danmark, og udstedte med Danmark som

flagstat de nødvendige certifikater som dokumentation for, at skibet leve-

de op til kravene i de internationale konventioner. Udstedelsen af certifi-

kater muliggjorde, at skibene kunne sejle på tværs af landegrænser uden

at skulle honorere ethvert krav, som de enkelte lande måtte stille til egne

skibe.

For så vidt angik de skibe, der var registreret i andre lande, betød princip-

pet om flagstatskontrol, at landene havde forpligtet sig til gensidigt at an-

erkende de af flagstaten udstedte certifikater som bevis for, at skibene le-

vede op til konventionernes krav. Kontrollen med udenlandske skibe var

således som udgangspunkt begrænset til kontrol af skibets certifikater ved

den såkaldte havnestatskontrol, og der blev kun foretaget yderligere in-

spektion, såfremt der var ”åbenbare grunde” til at antage, at skibet trods

certifikatet ikke levede op til konventionernes krav.

Efter ulykken på SCANDINAVIAN STAR blev der udarbejdet en rap-

port vedrørende ulykken af det såkaldte Granskningsudvalg. Af udvalgets

rapport fremgår, at Danmark i 1990 havde tilrettelagt den praktiske udfø-

relse af havnestatskontrollen på en sådan måde, at man arbejdede for at

kontrollere 25 % af de udenlandske skibe, som anløb danske havne. Man

tilsigtede endvidere at kontrollere udenlandske passagerskibe, som anløb

danske havne, én gang årligt. Granskningsudvalgets beskrivelse af havne-

statskontrollen behandles nærmere nedenfor.

Norge, som også var havnestat i forhold til SCANDINAVIAN STAR,

førte havnestatskontrol på en lignende måde.

Denne praksis blev ændret efter SCANDINAVIAN STAR ulykken,

hvorefter Danmark indførte en kontrol af udenlandske passagerskibe i

fast rutefart på danske havne, inden skibet gik i fart.

I forhold til forståelsen af regelgrundlaget for skibe i 1990, er det således

afgørende, at man er opmærksom på, om de pågældende regler tilsigtede

at regulere danske skibe, hvor Danmark var flagstat, eller udenlandske

skibe, hvor Danmark var havnestat, eller eventuelt begge dele.

SCANDINAVIAN STAR var på tidspunktet for ulykken registreret på

Bahamas, hvorfor de danske myndigheder ikke havde flagstatskompeten-

ce.

Lov om skibes sikkerhed m.v.

I Retsudvalgets spm. 668 henvises til bekendtgørelse nr. 475 af 11. okto-

ber 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske

3/7

skibe. Bekendtgørelsen blev udstedt med hjemmel i lov nr. 98 om skibes

sikkerhed mv., som trådte i kraft i 1980.

Det fremgår af forslaget til lov nr. 98 om skibes sikkerhed mv., at lov-

forslagets formål dels var at gøre en international konvention om fore-

byggelse af forurening fra skibe (MARPOL) til dansk ret, dels at frem-

tidssikre loven således, at den i højere grad end tidligere kunne fungere

som ramme for forskrifter om skibes bygning og udstyr, idet de tekniske

detailforskrifter herom blev henskudt til administrativ fastsættelse.

Det fremgår af bemærkningerne til lov nr. 98, at loven – som den tidlige-

re gældende lov om tilsyn med skibe – som udgangspunkt alene omfatte-

de danske skibe. Med loven fik ministeren dog bemyndigelse til også at

fastsætte regler om, at loven og de medfør af denne udstedte forskrifter

helt eller delvis skulle kunne bringes i anvendelse på udenlandske skibe i

dansk havn eller på dansk søterritorium. I lovbemærkningen til denne

bemyndigelsesbestemmelse, lovens § 1, stk. 2, er anført:

”…

Ad stk. 2. Bestemmelsen giver industriministeren hjemmel til at fastsæt-

te loven også i givet omfang skal finde anvendelse på skibe under uden-

landsk flag, der som nævnt ovenfor ikke umiddelbart vil være omfattet af

loven. Loven kan dog kun finde anvendelse på udenlandske skibe, såfremt

de er i dansk havn eller på dansk søterritorium, og der skal i det hele tages

hensyn til de begrænsninger, som Danmarks forpligtelser over for andre

stater måtte medføre.

Begrænsningen af bestemmelsen til udenlandske skibe i dansk havn el-

ler på dansk søterritorium svarer til den gældende lov. Forslaget går dog

så vidt videre end gældende lov, som det efter bestemmelsen skal være

muligt for industriministeren at bringe loven til anvendelse på udenland-

ske skibe under sejlads gennem dansk søterritorium, medens det efter

gældende lov er en betingelse, at vedkommende udenlandske skib ind- el-

ler udskiber passagerer eller gods.

…”

Som det fremgår af lovbemærkningen vedrørende bemyndigelsen til mi-

nisteren, skulle en eventuel anvendelse af loven på udenlandske skibe ske

under hensyn til ”de begrænsninger, som Danmarks forpligtelser over for

andre stater måtte medføre”. Reguleringen af de udenlandske skibe skulle

således fortsat ske under behørig hensyntagen til de aftaler, som Danmark

havde indgået med andre stater.

Bemyndigelsen i lovens § 1, stk. 2, blev udnyttet med udstedelsen af In-

dustriministeriets bkg. ”nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov

om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe.”

Ved bekendtgørelsen blev bestemt, at lov om skibes sikkerhed m.v. også

skulle finde anvendelse på udenlandske skibe, men at bestemmelserne i

loven kunne fraviges, når de udenlandske skibe opfyldte deres hjemlands

gældende krav.

4/7

I forhold til de udenlandske passagerskibe blev bekendtgørelsen forstået

således, at man fortsat skulle acceptere certifikater udstedt af flagstaterne.

Udstedelsen af bekendtgørelsen medførte således ikke en ændring i den

daværende kontrol af de udenlandske passagerskibe.

Forståelsen af regler og praksis fremgår også af det tidligere Skibstilsyns

interne instruks, den såkaldte A-bog, der blev udfærdiget i maj 1985. Der

er heri anført bl.a.:

”…

I medfør af bekendtgørelsen er der hjemmel til at stille krav til udenland-

ske skibe, ligesom man i alvorlige tilfælde vil kunne drage en udenlandsk

skibsfører eller reder til ansvar på samme måde som føreren af eller rede-

ren for et dansk skib.

Den grundlæggende holdning bag bekendtgørelsen er, at udenlandske

skibe, der anløber danske havne eller befinder sig på dansk søterritorium,

som minimum skal opfylde kravene i de gældende internationale konven-

tioner, som måtte finde anvendelse på det gældende skib i kraft af skibets

størrelse, type eller fartsområde m.v. Det er med bekendtgørelsen således

ikke tanken, at udenlandske skibe skal opfylde ethvert dansk nationalt

krav.

De fleste konventioner indeholder regler om, at man for et udenlandsk

skib, der i kraft af sin størrelse, type og fartsområde m.v. er omfattet af

konventionen, og såfremt flaglandet endvidere har ratificeret den pågæl-

dende konvention, ikke kan stille krav, der går ud over konventionens.

Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, skal derfor forstås således, at det er konven-

tionen/konventionerne, der inden for deres område sætter den øvre grænse

for de krav, der kan stilles, selv om de nationale danske bestemmelser

måtte gå videre end konventionen.

…”

De danske skibsinspektører skulle således i forhold til de udenlandske

skibe holde sig inden for rammerne af de internationale aftaler, som

Danmark havde indgået på daværende tidspunkt.

Den fælleseuropæiske aftale Paris MoU

En af de internationale aftaler, som Danmark havde indgået i april 1990,

var den fælleseuropæisk aftale ”Memorandum of Understanding on Port

State Control”. Aftalen blev indgået mellem 14 vesteuropæiske lande,

herunder Danmark i 1982 med henblik på at etablere en effektiv havne-

statskontrol. Aftalen er beskrevet i Granskningsudvalgets rapport således:

”…

Staterne forplikter seg til å foreta hyppige kontroller. Målet, som ifølge secti-

on 1.3 skulle være oppfylt i 1987, er at hver stat kontrollerer ca. 25 prosent av

de skip som anløper dens havner (skip som anløber flere ganger et år teller

likevel bare én gang i denne sammenheng). Section 3.3 og 3.4 gir retningslin-

jer for utvelgelsen av skip. Man skal prøve å unngå inspeksjon av skip som

har vært inspisert av andre lands myndigheter i løpet av de siste seks måne-

dene med mindre man har åpenbare grunner til dette

.…”

5/7

SCANDINAVIAN STAR sejlede som tidligere nævnt ikke under dansk

flag. Således som reglerne var udformet og blev fortolket på daværende

tidspunkt, synes det derfor i overensstemmelse med både MoU og den

danske bekendtgørelse om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på

udenlandske skibe, at skibet ikke blev kontrolleret af de danske myndig-

heder, inden det gik i fart.

Det bemærkes i den forbindelse, at skibet heller ikke blev kontrolleret af

de norske myndigheder, inden det gik i fart.

Granskningsudvalgets beskrivelse (og kritik) af havnestatskontrollen

Granskningsudvalget, hvis formand var den norske højesteretsdommer

Tore Schei, beskriver havnestatskontrollen således:

”…

Norge og Danmark var havnestater i forhold til SCANDINAVIAN

STAR. Det er derfor grunn til ved oppsummeringen, sammenlikningen og

vurderingen av havnestatskontrollen å se særskilt på hvorledes disse lan-

dene praktiserer denne. Havnestatskontrollen som har været praktisert i

Danmark og Norge har i det vesentlige vært lik. Utgangspunktet har vært

en sertifikatkontroll. Bare hvor det har foreligget åpenbare grunner –

”clear grounds” til å anta at de faktiske forhold ikke stemmer med sertifi-

katet, har det vært foretatt en mer vidtgående kontroll. En slik mer vidtgå-

ende kontroll har vært konsentrert om skipets tekniske side og bare i

beskjeden grad om besetningens evne til å utføre sikkerhedsmessig vikti-

ge oppgaver. Med hensyn til det site har det etter ulykken skjedd en viss

endring i begge land.

Der er klare svakheter ved den havnestatskontroll som har vært prakti-

sert i Danmark og Norge. Det er en rekke forhold som tilsier en vesentlig

omlegging i retning av hyppigere og grundigere kontroller, og da også av

besetningens evne til å udføre sikkerhetsmessig viktige oppgaver.

…”

Granskningsudvalget, der konkluderede, at det var en konsekvens af den

praktiserede havnestatskontrol, at SCANDINAVIAN STAR hverken

blev kontrolleret af danske eller norske myndigheder, anførte vedrørende

en eventuel kritik af myndighederne følgende:

”…

Utvalgets konklusjon er som nevnt at den havnestatskontrollordning

som har vært praktisert i Danmark og Norge på flere måter har vært svak,

og at den legges vesentlig om. Ved vurdering av om det kan reises kritikk

mot danske og norske myndighetsorganer for ikke å ha endret havnestats-

kontrollordningen, kommer en rekke momenter inn.

…

Det som imidlertid taler mot at danske og norske myndighetsorganer

kan kritiseres for ikke å ha lagt om havnestatskontrollen, er for det første

at den kontrollordning som har vært praktisert, synes å ha vært i samsvar

med den havnestatskontroll som SOLAS og Paris-memorandummet leg-

get opp til … Dernest kommer at de fleste land som er avtaleland i for-

hold til Paris-memorandumet, så langt utvalget har materiale til å be-

dømme det, har praktisert en havnestatskontroll på linje med Danmark og

Norge.

…”

6/7

Ændring af havnestatskontrollen

Som opfølgning på ulykken blev der i Danmark hurtigt taget skridt til at

sikre en mere effektiv havnestatskontrol, navnlig i forhold til passagersej-

lads. Den daværende industriminister beskrev i svar på spm. 128 m.fl. til

Folketingets Erhvervsudvalg den 18. maj 1990 [dvs. kort tid efter ulyk-

ken] den ”nye” praksis således:

”…

Søfartsstyrelsen har derudover tilstræbt at syne udenlandske passagerski-

be en gang om året under havnestatskontrolordningen.

Der er imidlertid allerede nu indført en ny praksis med havnestatssynene

på passagerskibe i fast rutefart på Danmark, idet skibene nu bliver synet i

forbindelse med, at de går i rutefart mellem danske og udenlandske hav-

ne. Omfanget af ovennævnte syn bliver i princippet det samme som om-

fanget af de periodiske syn på danske passagerskibe.

Den 1. juni 1990 træder der endvidere en ny teknisk forskrift i kraft, om

kontrol af udenlandske passagerskibe i henhold til hvilken de nævnte ski-

be skal være godkendt af Søfartsstyrelsen inden de sættes i kraft.

…”

Det kunne med den tekniske forskrift om kontrol af udenlandske passa-

gerskibe herefter straffes med bøde eller hæfte at sætte et udenlandsk pas-

sagerskib i fart mellem danske havne eller mellem danske og udenland-

ske havne, uden at skibet var godkendt af Søfartsstyrelsen.

Søfartsstyrelsen beskrev endvidere udviklingen på området i brev af 18.

august 1992 til Politimesteren på Frederiksberg således:

”…

Allerede inden rapporten (fra Granskningsudvalget, red) offentliggjor-

des fandt søfartsadministrationerne i Danmark, Norge og Sverige på bag-

grund af SCANDINAVIAN STAR-ulykken det imidlertid nødvendigt at

gennemføre en skærpelse af havnestatskontrollen. Kontrollen indebærer

således nu dels kontrol af operationelle forhold, dels krav om forhånds-

godkendelse af passagerskibe i fast rutefart på dansk havn, som det også

er anbefalet af udvalget i afsn. 13.2.4. Skærpelsen går videre, end hvad

der var aftalt i Paris-Memorandummet, og må i øvrigt anses for at være på

kanten af, hvad de internationale konventioner forudsætter. Der er dog si-

den bl.a. på dansk foranledning i Paris-Memorandummets regi blevet åb-

net mulighed for, at havnestaterne udfører operationel kontrol, ligesom

der med dette formål er indledt drøftelser i IMO om ændring af SOLAS-

konventionens regler.

…”

Straffesagen i Danmark

Et spørgsmål i 1990 var myndighedernes pligt til at kontrollere danske,

henholdsvis udenlandske skibe, et andet var rederiets og skibsførerens

m.fl. pligt til at overholde det fastsatte regelgrundlag.

Som det fremgår af ovenstående gennemgang, var det forståelsen, at bkg.

”nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed

7/7

m.v. på udenlandske skibe” tilsigtede, at man i alvorlige tilfælde skulle

”kunne drage en udenlandsk skibsfører eller reder til ansvar på samme

måde som føreren af eller rederen for et dansk skib.”

Der blev gjort brug af denne adgang i forbindelse med den danske straf-

fesag efter SCANDINAVIAN STAR-branden mod skibsføreren, rederen

og dennes direktør. Disse blev tiltalt og dømt for overtrædelse af hen-

holdsvis § 23 og § 24 i lov om skibes sikkerhed m.v., jf. bl.a. ”§ 1, stk. 1 i

bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov om ski-

bes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe…” ved at have ført og ved at

have ladet SCANDINAVIAN STAR føre på dansk og norsk søterritorium

i rutefart mellem Frederikshavn og Oslo uden at have sørget for, at skibet

var i sikkerhedsmæssig forsvarlig stand, og at arbejdet om bord kunne til-

rettelægges således, at det kunne udføres sikkerhedsmæssigt forsvarligt,

idet der herved skete tilsidesættelse af en række tekniske bestemmelser

udstedt af Skibstilsynet.

Det kan oplyses, at de tekniske bestemmelser, der var medtaget i tiltalen,

alle var udstedt som konsekvens af Danmarks ratifikation af ”The Inter-

national Convention for Safety of Life at Sea”, forkortet SOLAS

1974/83, som også Bahamas, som SCANDINAVIAN STAR var registre-

ret i, havde ratificeret.