REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 401: Spm. om markant forskel i håndteringen af voldtægtssager hos hhv. mandlige og kvindelige betjente, afslører strukturelle problemer, til justitsministeren

Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

27. januar 2016

Politikontoret

Rebekka Schjellerup

2015-184-0031

1847294

Respekt for voldtægtsofre

1. Baggrund for undersøgelsen

Justitsministeren iværksatte i starten af september 2015 en undersøgelse af

voldtægtsområdet med henblik på at klarlægge, hvordan politiet håndterer

sager om voldtægt, samt hvilke årsager der kan forklare en tilsyneladende

meget lav anmeldelsestilbøjelighed på området. Ministeren tilkendegav

desuden, at der samtidig med undersøgelsen skulle ske en forhøjelse af

straffen for voldtægt med henblik på at sikre, at straffen for voldtægt i

højere grad markerer, hvor alvorlig krænkelsen er. Strafforhøjelsen er

foreslået gennemført ved lovforslag nr. 98 af 16. december 2015.

2. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

Undersøgelsen har været gennemført af Justitsministeriet i samarbejde

med navnlig Rigspolitiet og Rigsadvokaten og har haft fokus på ofre for

voldtægt og håndteringen af sådanne sager i forbindelse med anmeldelse

til og efterforskning ved politiet.

Undersøgelsen har bl.a. været tilrettelagt på baggrund af en række af de

kritikpunkter, som er blevet fremført i medierne i sommeren 2015, og har

haft til formål at afdække kritikpunkterne og vurdere, hvorvidt de

involverede myndigheder har de nødvendige redskaber til at håndtere

sager om voldtægt.

Der har i september 2015 i den indledende fase af undersøgelsen været

afholdt et møde med en række aktører, der i deres daglige virke har at gøre

med sager om voldtægt. På mødet var der således deltagere fra bl.a.

regionale voldtægtscentre, offerrådgivninger, bistandsadvokater og

interesseorganisationer. Mødedeltagerne havde på mødet lejlighed til at

fremkomme med deres bemærkninger til det foreløbige oplæg til

undersøgelsen, ligesom deltagerne fik mulighed for at gøre opmærksom på

de fokuspunkter, som undersøgelsen efter deres opfattelse burde have.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 401: Spm. om markant forskel i håndteringen af voldtægtssager hos hhv. mandlige og kvindelige betjente, afslører strukturelle problemer, til justitsministeren

3. Undersøgelsens omfang

Undersøgelsen har bl.a. taget afsæt i Justitsministeriets Offerundersøgelse

fra 2013, hvoraf fremgår, at 3.600 kvinder årligt har oplevet sig udsat for

tvangssamleje eller forsøg herpå. I den seneste undersøgelse, som blev

offentliggjort i december 2015, er dette tal steget til 4.200 kvinder. Ifølge

politiets seneste årsstatistik blev der indgivet 628 anmeldelser om

voldtægter i 2015.

Der er i forskellige sammenhænge blevet peget på, at bl.a. politiets brug af

såkaldte undersøgelsesnumre i sager om voldtægt dækker over en stor del

af de sager, der ikke fremgår af statistikkerne over anmeldte voldtægter.

Politiet kan helt generelt registrere indgivne anmeldelser med et

undersøgelsesnummer i politiets sagsstyringssystem, POLSAS, hvis der på

det foreliggende grundlag f.eks. er tvivl om gerningsindholdet. Hvis der

derimod ikke indledningsvist er tvivl om gerningsindholdet, eller hvis der

efter oprettelsen af et undersøgelsesnummer ikke længere er tvivl om

gerningsindholdet, oprettes i stedet en såkaldt skarp sag.

For så vidt angår voldtægt vil det betyde, at der kan oprettes enten en

såkaldt sædelighedsundersøgelsessag eller en skarp sag om voldtægt

(eventuelt

på

baggrund

allerede

oprettet

sædelighedsundersøgelsessag). I 2015 oprettede politiet 1.776

undersøgelsessager vedrørende sædelighed og 628 skarpe sager om

voldtægt.

Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsadvokaten den 11. november 2015

har udsendt en skrivelse til de regionale statsadvokater og politikredsene

om bl.a. anvendelsen af undersøgelsesnumre i sædelighedssager.

Undersøgelsesnumre kan herefter kun helt undtagelsesvist anvendes i

sædelighedssager, og der skal i så fald straks efter anmeldelsen ske en

nærmere visitation med henblik på, at sagen konverteres til et relevant

skarpt journalnummer.

Undersøgelsen har bestået af en manuel gennemgang af alle politiets sager

vedrørende voldtægt og alle politiets sager vedrørende anmeldelser, der er

oprettet på et undersøgelsesnummer, og som har handlet om

sædelighedsforbrydelser, der efter sagens underliggende oplysninger

kunne handle om voldtægtslignende forhold. Sagsgennemgangen har

vedrørt alle sager oprettet i første kvartal af 2015 og har samlet set

omfattet godt 400 sager.

Formålet med sagsgennemgangen har været at undersøge en række af de

kritikpunkter, som har været fremført i forbindelse med den offentlige

debat og af nogle af de aktører, som deltog på interessentmødet i

september 2015. Sagsgennemgangen har således ikke haft til hensigt at

undersøge den materielle og kompetencemæssige behandling af sagen,

som er underlagt anklagemyndighedens tilsyn.

Embedsmænd fra Justitsministeriet og Rigspolitiet har desuden

gennemført en studietur til Sverige for at undersøge de svenske erfaringer

med behandlingen af sager om voldtægt. Det har i debatten været anført, at

svensk politi er bedre til at behandle sager om voldtægt, og at denne bedre

behandling er medvirkende til, at personer er mere tilbøjelige til at

anmelde voldtægt til politiet i Sverige. Formålet med studieturen var

således navnlig at undersøge, hvilke forskelle der måtte være mellem

dansk politis og svensk politis måde at håndtere sager om voldtægt på.

Undersøgelsen

har

endvidere

gennemgået

politiets

anklagemyndighedens basis- og efteruddannelse af henholdsvis

polititjenestemænd og anklagere med henblik på at undersøge, hvilke

kompetencer der med uddannelserne sikres inden for især afhøring og

offerhåndtering.

Herudover har undersøgelsen set nærmere på en række øvrige emner,

herunder anvendelsen af bistandsadvokater, erfaringer med gennemførelse

af informationskampagner mv.

4. Undersøgelsens resultater

Resultatet af sagsgennemgangen har for det første vist, at der ikke er en

ensartet registreringspraksis på området.

Der synes således at være en uensartet praksis for, hvornår en indgået

anmeldelse oprettes som en undersøgelsessag, og hvornår den oprettes som

en skarp sag, jf. punkt 2 ovenfor.

Undersøgelsens resultater viser imidlertid ikke, at politiets anvendelse af

undersøgelsesnumre skulle være årsagen til den betydelige forskel mellem

antallet af kvinder, der ifølge Offerundersøgelsen oplever sig udsat for

tvangssamleje eller forsøg herpå (4.200 kvinder i undersøgelsen fra 2015),

og antallet af anmeldelser om voldtægt til politiet (628 anmeldelser om

voldtægt i 2015).

På baggrund af en samlet vurdering af antallet af sager om voldtægt, som

er oprettet direkte på skarpe numre, og sager, som er oprettet på

undersøgelsesnumre, men som formentlig kunne have været oprettet på et

skarpt nummer på anmeldelsestidspunktet, er det således vurderingen, at et

årligt realtal for antallet af anmeldelser vedrørende voldtægt er i omegnen

af 900-1.100 anmeldelser. Betydelige forbehold bør dog tages over for

estimatet, idet det alene er baseret på en undersøgelsesperiode på 3

måneder, og idet der er taget afsæt i de umiddelbart tilgængelige

oplysninger om sagens genstand som oplyst i forbindelse med

sagsgennemgangen. Dertil kommer, at der i 2013 skete en ændring af

straffelovens bestemmelse om voldtægt, der har udvidet bestemmelsens

anvendelsesområde, og som derved har bevirket en (statistisk) stigning i

antallet af anmeldelser om voldtægt.

Ifølge den seneste Offerundersøgelse angives ca. hvert fjerde

tvangssamleje at være anmeldt til politiet. Dette tal ses således at svare til

det estimerede realtal, der er for antallet af anmeldelser om voldtægt. Det

synes på den baggrund at kunne konkluderes, at der snarere er tale om et

højt antal kvinder, der aldrig anmelder forholdet til politiet, end at sagerne

kommer til politiets kendskab uden at blive registreret. Det bemærkes i den

sammenhæng, at kun godt halvdelen af de kvinder, der ifølge

Offerundersøgelsen har været udsat for (forsøg på) tvangssamleje, opfatter

det, som de har været udsat for, som en kriminel handling.

Studieturen til Sverige har bl.a. afdækket, at svensk politi har en væsentlig

anderledes registreringspraksis end den danske, idet svensk politiet er

forpligtet til at registrere samtlige henvendelser på det, der svarer til en

skarp sag i Danmark. Anmeldelsestallet i Sverige er ca. 5 gange højere pr.

100.000 indbyggere end det danske anmeldelsestal på området.

Når der i stedet ses på antallet af dømte i Sverige, er forskellene dog

væsentligt mindre, idet antallet af domfældelser vedrørende voldtægt i

Sverige forholdsmæssigt er ca. dobbelt så højt som i Danmark. I den

sammenhæng bemærkes, at bestemmelsen om voldtægt i den svenske

straffelov er væsentlig bredere end den tilsvarende danske bestemmelse.

De svenske myndigheder har i forbindelse med undersøgelsen oplyst, at

svenske offerundersøgelser mv. peger på, at der i Sverige er samme lave

anmeldelsestendens, som det gør sig gældende i Danmark. Det estimeres

således, at politiet i begge lande alene får kendskab til 10-25 pct. af de

tilfælde, hvor en kvinde oplever sig udsat for tvangssamleje.

Der ses ikke i øvrigt at være væsentlige forskelle på dansk politis og

svensk politis håndtering af sager om voldtægt.

Undersøgelsen konkluderer for så vidt angår uddannelse, at politiet og

anklagemyndigheden allerede på nuværende tidspunkt gennemfører både

basis- og efteruddannelse inden for såvel offerhåndtering som afhøring af

sårbare ofre, herunder ofre for voldtægt. Uddannelserne gennemføres i

samarbejde med relevante eksterne aktører som Center for Seksuelle

Overgreb og er tilrettelagt i samarbejde med andre relevante

fagkundskaber, herunder psykologer.

Undersøgelsen har som anført ovenfor desuden set nærmere på

anvendelsen af bistandsadvokater i sager om voldtægt og rammerne for

bistandsadvokatordningen.

En endnu ikke afsluttet spørgeskemaundersøgelse i politikredsene har til

formål at tilvejebringe et aktuelt billede af anvendelsen af

bistandsadvokatordningen i sager om voldtægt. De seneste tilgængelige tal

vedrørende dette er således fra 2000-2002 og reflekterer dermed ikke den

væsentlige ændring af bestemmelsen i retsplejeloven, der blev gennemført

i 2005, hvorefter der som udgangspunkt skal beskikkes en

bistandsadvokat, med mindre den forurettede frabeder sig det.

Justitsministeriet har løbende i forbindelse med undersøgelsen fået

oplysninger om, hvilke udfordringer der navnlig ses at være med den

nuværende bistandsadvokatordning. En række interessenter i den

forbindelse bl.a. peget på, at det efter deres opfattelse er uhensigtsmæssigt,

at bistandsadvokater tilkaldes på baggrund af listerne over beneficerede

advokater, og at bistandsadvokaternes rolle i forbindelse med straffesagen

kunne understøttes bedre.

5. Initiativer på baggrund af undersøgelsen

Den gennemførte undersøgelse har påvist en række steder, hvor

håndteringen af sager om voldtægt synes at kunne forbedres og ofrene

understøttes endnu bedre.

På den baggrund iværksættes følgende initiativer, som har til formål at

højne kvaliteten af politiets arbejde med sagerne og sikre, at ofre for

voldtægt håndteres på en god og ordentlig måde:

Politiets håndtering af sager om voldtægt strømlines

Der udarbejdes centrale retningslinjer for politiets modtagelse og

behandling af anmeldelser om voldtægt. Retningslinjerne kommer til at

betyde, at der som udgangspunkt skal foretages en række minimumsskridt

i forbindelse med en sag om voldtægt. Retningslinjerne vil af samme årsag

kunne medføre en øget gennemsigtighed i, hvad man kan forvente som

anmelder i en sådan situation.

Desuden vil der blive gennemført en midlertidig registreringsordning for

afviste voldtægtsanmeldelser. På den måde vil der kunne tilvejebringes et

mere præcist billede af, hvor stor en andel anmeldelser der afvises.

Herudover vil voldtægtsområdet blive ét af Rigspolitiets moniterings- og

analyseområder, hvilket vil sikre politiet et samlet nationalt overblik på

området.

De nævnte tiltag vil blive fulgt op af et styrket ledelsesmæssigt og kulturelt

fokus i politiet.

Fokus på politiets og anklagemyndighedens uddannelse

Politiets og anklagemyndighedens uddannelser indeholder allerede på både

grund- og efteruddannelsen undervisning i såvel offerhåndtering som

afhøring af sårbare vidner.

Politiet vil i de kommende år blive undervist i en styrket kognitiv

afhøringsmodel, der skal sikre, at ofrene får endnu bedre mulighed for at

forklare hændelsen med egne ord.

Anklagemyndigheden vil desuden i 2016 gennemgå grunduddannelsen for

anklagere. Anklagemyndigheden vil i den forbindelse sørge for, at der

fortsat er et stærkt fokus på afhøring af voldtægtsofre og andre sårbare

personer.

Bistandsadvokaternes rolle styrkes

Bistandsadvokaterne har en vigtig funktion med at føre offeret ordentligt

gennem sagen og med at understøtte, at alle relevante oplysninger fra

forurettede kommer frem under en efterforskning og en eventuel straffesag

ved retten.

Bistandsadvokaternes rolle styrkes derfor ved indførelsen af særskilte

bistandsadvokatlister, hvorfra bistandsadvokaterne udfindes, ved at sikre,

at der er etableret kontakt til en bestemt bistandsadvokat, før offeret

præsenteres for muligheden for at lade sig bistå, og ved at sørge for, at

bistandsadvokaternes rolle i forbindelse med straffesagen understøttes.

Politiet iværksætter en anmeldelseskampagne på voldtægtsområdet

Det er en helt grundlæggende forudsætning for politiets håndtering af

sager om voldtægt, at sagerne kommer til politiets kendskab. Som anført

ovenfor peger undersøgelser på, at kun en mindre del af sager, hvor

kvinder har oplevet sig udsat for tvangssamleje eller forsøg på

tvangssamleje, anmeldes til politiet.

Politiet iværksætter derfor i løbet af 2016 en anmeldelseskampagne, der

har til formål at opfordre ofre for voldtægt til at anmelde det til politiet.

Kampagnen vil bl.a. fokusere på, hvor grænserne går, og hvad man bør

anmelde. Kampagnen vil blive tilrettelagt således, at den navnlig sigter

mod de særligt udsatte målgrupper.

Voldtægtsområdet følges endnu tættere

For at sikre, at der løbende holdes øje med voldtægtsområdet, oprettes en

række fora, der skal beskæftige sig med den generelle håndtering af sager

om voldtægt.

Der oprettes således et rådgivningsforum med deltagelse af politiet,

anklagemyndigheden og centrale aktører på området, der har til opgave at

udveksle erfaringer vedrørende udvikling på området, ny viden og nye

initiativer. Rådgivningsforummet forventes at mødes to gange årligt.

Der nedsættes desuden en faglig ekspertgruppe bestående af efterforskere

og anklagere, der gennem uddannelse og erfaring har opnået særligt

kendskab til sager om voldtægt, med henblik på at kunne udveksle best

practices. Ekspertgruppen vil også løbende kunne bidrage til

videreudviklingen af de nationale retningslinjer for håndteringen af sager

om voldtægt.

Herudover vil anklagemyndigheden i forbindelse med gennemførelsen af

tilsynet også i 2016 have et særligt fokus på politikredsenes behandling af

sager om voldtægt.

Gerningsmandens profil skal kortlægges

Hensigten med gennemførelsen af voldtægtsundersøgelsen for så vidt

angår ofrene har først og fremmest været at ændre på de ting, der kan

gøres her og nu, nemlig at forbedre forholdene for ofrene, når de

har

været

udsat for voldtægt.

Når de initiativer er iværksat, er det selvfølgelig mindst lige så vigtigt at se

på, hvordan det kan forhindres, at ofrene

bliver

udsat for voldtægt. Derfor

er det nødvendigt at se nærmere på årsagen til voldtægt, nemlig

gerningsmanden.

Justitsministeriet vil derfor gennemføre en gerningsmandsundersøgelse,

der har til formål at tegne et billede af gerningsmændene på

sædelighedsområdet. Undersøgelsen vil være forankret i Justitsministeriet

med inddragelse af andre relevante ministerier og aktører.