Miljø- og Fødevareudvalget 2015-16
MOF Alm.del
Offentligt
NOTAT
September 2015
EU-notat
1. Direktivforpligtelser og mulige sanktioner
Både vandrammedirektivet (VRD) og nitratdirektivet (ND) indeholder forpligtelser,
der overordnet går ud på, dels at der ikke må ske en tilbagegang, dels at der skal
sikres en vis fremgang/nedbringelse af forurening i vandmiljøet.
VRD stiller således krav om, at 1) skal iværksættes nødvendige foranstaltninger for
at forebygge forringelser af vandmiljøet og at 2) der skal opnås ”god tilstand” i
vandmiljøet senest i 2015, medmindre direktivets undtagelses- og
fravigelsesmuligheder kan anvendes. Hvis Danmark overtræder én af
forpligtelserne, kan Kommissionen anlægge en traktatkrænkelsessag. De
overordnede formål i ND er, at 1) der skal ske nedbringelse af vandforurening
forårsaget eller fremkaldt af nitrater fra landbruget og 2) at der sker forebyggelse af
yderligere forurening af denne art.
Derudover indeholder begge direktiver en række processuelle bestemmelser,
herunder et krav i VRD om, at vandområdeplaner skal revideres og offentliggøres
hvert 6. år, og i ND et krav om, at der skal udarbejdes nitrathandlingsplaner for
sårbare områder, der skal gennemgås og om fornødent revideres hvert 4. år.
Såfremt Kommissionen indleder en traktatkrænkelsessag mod Danmark enten som
følge af manglende eller mangelfulde vandområde- eller nitrathandlingsplaner, vil
det derudover kunne give problemer med:
1. I forhold til ND, vil Kommissionen kunne afslå at forlænge den undtagelse
Danmark har, som betyder, at kvægbrugere ved at opfylde særlige miljøkrav
kan udbringe mere husdyrgødning per hektar end den fastsatte grænse i
direktivet på 170 kg N/ha fra husdyrgødning. Den danske undtagelse giver
mulighed for, at kvægbrugere kan udbringe op til 230 kg N/ha.
2. At ændringerne til Danmarks landdistriktsprogram (LDP) for 2016 og frem
ikke kan godkendes så længe traktatkrænkelsessagen er i gang – og
landmændene derfor ikke kan kompenseres som forudsat.
2. Processer ift. EU
Ift. ND, er der i september 2015 på embedsmandsniveau påbegyndt bilaterale
drøftelser med Kommissionen med henblik på at opnå Kommissionens
anerkendelse af, at Danmark fortsat overholder ND samtidig med fuld
gennemførelse af fødevare- og landbrugspakken baseret på VKO’s 16 pkt. plan.
Fødevare- og Landbrugspakken lægges til grund for revision af
nitrathandlingsplanen, herunder at indsatser eller dele af indsatser, der hidtil har
været omfattet af nitrathandlingsplanen, fremadrettet skal kunne indgå i en
målrettet regulering med en klar adskillelse af tiltag til implementering af
henholdsvis VRD og ND. Samtidig er det ved de indledende drøftelser med
Kommissionen blevet anført, at Danmark ønsker en forhandling af fornyelse af den
danske undtagelse fra ND ift. kvægbrug. Der er aftalt en fortsat tæt dialog med
Kommissionen på embedsmandsniveau om indhold i en ny revideret
nitrathandlingsplan. Sagen vil også blive rejst på politiske niveau i det omfang det
er påkrævet for at maksimere sandsynligheden for at en ny revideret
nitrathandlingsplan vil udgøre en tilstrækkelig implementering af ND.
Ift. VRD skal vandområdeplanerne for 2. planperiode (VP2) vedtages senest d. 22.
1
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 716: Spm. om oversendelse af EU-notatet til statsministeriet m.v., til miljø- og fødevareministeren
december 2015 for at overholde direktivets processuelle regler. EU-Kommissionen
skal ikke godkende vandområdeplanerne, men de skal sendes til kommissionen
senest 3 måneder efter offentliggørelsen, dvs. senest 22. marts 2016. Det må
forventes, at de danske vandområdeplaner bliver lidt forsinket ift. fristerne, men at
de vil kunne sendes til kommissionen inden sommer 2016. Miljø- og
fødevareministeriet vil gå i dialog med kommissionen når en endelig tidsplan er
kendt, mhp. at minimere risikoen for at kommissionen starter en sag alene på
grund af denne forsinkelse.
Fremadrettet har Danmark overordnet 3 muligheder for at adressere emner i VRD,
som er uklare, mangelfulde eller som direktivet ikke tager stilling til eller for at søge
indflydelse ift. Kommissionens fortolkning af VRD.
1. Danmark kan til enhver tid rette bilateral henvendelse til Kommissionen og
gøre brug af muligheden for uformelle drøftelser på embedsmandsniveau eller
politisk niveau mhp. at afsøge grænserne for VRD, rejse fortolkningsspørgsmål,
foreslå nye initiativer m.v. Der er på vandområdet etableret et uformelt
samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne, som har til formål at
bidrage til forbedring og koordinering af implementering af VRD (”Common
Implementation Strategy”), der bl.a. udarbejder ikke-bindende vejledninger til
brug for medlemsstaternes fortolkning af direktivet. Der fastsættes netop nu
arbejdsprogram for 2016-2018, hvorfor et evt. ønske om nye retningslinjer kan
fremføres i efteråret 2015.
2. Danmark kan - hvis den støder på et problem, der har indvirkning på
forvaltningen af dens vand, men som den ikke selv kan løse - søge at afklare
sådanne bilaterale problemstillinger ved at foreligge dem for kommissionen,
der efter VRD er forpligtet til at svare inden for en periode på seks måneder.
3. Kommissionen skal senest i år 2019 tage VRD op til fornyet overvejelse og
foreslå eventuelle nødvendige ændringer. Kommissionen kan enten vælge alene
at foretage mindre tilretninger af direktivet, men kan også vælge helt at åbne
direktivet og brede det mere ud. Der kan i den forbindelse fra dansk side
arbejdes for et nyt fokus i VRD eller søges at påvirke Kommissionen i en
bestemt retning.
3. Konsekvenser af risici ift. EU
Hvis Danmark ikke overholder de forpligtelser i EU-direktiverne, som er beskrevet
ovenfor, kan det forventes, at Kommissionen vil indlede en traktatkrænkelsessag
mod Danmark. En traktatkrænkelsessag følger altid 3 faste proceskridt før en evt.
domsfældelse: 1. En åbningsskrivelse, 2. En begrundet udtalelse og 3. en stævning.
Hvis Danmark under 1 og 2 ikke formår at tilbagevise Kommissionens påstande
eller afhjælpe den mangelfulde implementering, stævner Kommissionen Danmark
for EU-domstolen. Taber Danmark sagen kan Kommissionen anlægge ny retssag
mod Danmark ved EU-domstolen med påstand om økonomiske sanktioner
(engangsbeløb og/eller tvangsbøder). Disse bøder befinder sig i millionklassen i
euro. Ved fastlæggelse af bødeniveauets størrelse lægges vægt på overtrædelsens
karakter, varighed, medlemsstatens betalingsevne, størrelse af landets BNP samt
landets antal stemmer i Rådet.
3.1. Vandrammedirektivet
Der er tre muligheder for, at Kommissionen vil indlede en traktatkrænkelsessag og
sende en åbningsskrivelse til Danmark for overtrædelse af VRD, nemlig:
1. Hvis Danmark ikke overholder de processuelle krav, som VRD foreskriver.
2. Hvis Danmark ikke sikrer, at der ikke sker en forringelse af vandmiljøet.
3. Hvis Danmark ikke når miljømålet om ”god tilstand” eller har anvendt
2
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 716: Spm. om oversendelse af EU-notatet til statsministeriet m.v., til miljø- og fødevareministeren
1622202_0003.png
undtagelses- og fravigelsesmuligheder i for stort omfang eller vurderet
anvendelseskriterierne anerledes end Kommissionen.
Ad 1.
EU-Kommissionen har tidligere - og i forbindelse med Danmarks vedtagelse af
første generations vandplaner (VP1) - påbegyndt traktatkrænkelsessager mod
Danmark, både i form af åbningsskrivelser og begrundede udtalelser, på baggrund
af overtrædelse af processuelle krav i VRD. Danmark har dog, på nær én gang i 2014
pga. forsinket vedtagelse af VP1, nået at rette ind før sagen nåede til egentlig
domsfældelse.
Ad 2.
EU-domstolen for nyligt afsagt dom
1
om fortolkningen af forpligtelsen til at sikre
”ikke forringelse”. Dommen er en skærpelse ift. hvordan Danmark – og en lang
række andre lande, herunder Tyskland – hidtil har forstået kravet. EU-domstolen
fastslår, at begrebet ”forringelse” ikke alene kan anses for at vedrøre ændringer,
som medfører en lavere klassifikation ift. tilstandsklassen, men at der vil være tale
om en forringelse i strid med VRD, hvis blot ét enkelt kvalitetselement falder et
niveau, uanset at forringelsen ikke fører til, at hele vandområdet rykker en
tilstandsklasse ned.
Hvis regeringens gennemførelse af VKO’s 16. pkt. plan, herunder ophævelse af
randzoner, hævet gødskningsnorm og ophævelse af forbud mod gødskning i § 3-
områder, medfører en forringelse af tilstanden i strid med VRD, er der risiko for, at
Kommissionen vil indlede en traktatkrænkelsessag mod Danmark.
Pga. usikkerhederne omkring effekten af lempelserne og af de kompenserende
foranstaltninger, som vil blive i værksat samt den forsinkelse der er ift., hvornår
effekten af de kompenserende foranstaltninger får betydning for vandmiljøet, er det
på nuværende tidspunkt ikke muligt at konkludere, om – og i givet fald hvornår –
der vil ske en forringelse af tilstanden. Risikoen ift. EU er således
sammenhængende med risikoen for, at der sker en forringelse af tilstanden.
Det er uklart om Kommissionen vil vælge at fortolke VRD således, at et direktivbrud
foreligger på tidspunktet, hvor en forringelse rent faktisk kan
måles
i vandmiljøet
eller at direktivbruddet foreligger allerede på tidspunktet, hvor Danmark
træffer
beslutning
om at iværksætte lempelser, der er egnede til at medføre forringelser i
vandmiljøet. Det kan således ikke afvises, at Kommissionen alene på baggrund af
indholdet i de kommende vandområdeplaner (VP2) og de iværksatte lempelser
vurderer, at der er risiko for tilbagegang og på den baggrund indleder en sag. I den
situation vil muligheden for at bestride dette fra dansk side dog være væsentlig
større, end i en situation hvor der faktisk er konstateret en faktisk tilbagegang,
særligt med henvisning til den forventede ’automatiske’ kvælstofreduktion samt
iværksættelse af kompenserende foranstaltninger.
Ad 3.
For at afværge Kommissionens kritik for manglende målopfyldelse ift. kravet om
”god tilstand” i vandmiljøet er det afgørende, dels at Danmark sikrer indsatser for at
sikre gradvis forbedring af vandmiljøet, og dels at der kan anvendes undtagelses- og
fravigelsesmulighederne i VRD for de vandområder, der ikke kommer i god tilstand
i 2015.
1
Dom
af 1. juli 2015 i sagen C-461/13.
3
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 716: Spm. om oversendelse af EU-notatet til statsministeriet m.v., til miljø- og fødevareministeren
VRD indeholder fire muligheder for, under bestemte forudsætninger, at fravige de
generelle miljømål i direktivet om opnåelse af ”god tilstand” i 2015. Det bør altid
først undersøges, om god tilstand vil kunne nås ved fristforlængelse, men hvis det er
klart, at god tilstand aldrig vil kunne nås - og betingelserne i øvrigt er til stede - kan
undtagelsen om fastsættelse af et mindre strengt miljømål anvendes. Dette er den
primære baggrund for, at der i både VP1 og i udkastet til VP2 alene er anvendt
undtagelsesbestemmelsen om fristudskydelse.
Det er uklart, hvordan Kommissionen stiller sig i forhold til den danske fortolkning
af anvendelsen af kriterierne for brugen af undtagelserne. Såfremt Kommissionen
vurderer, at undtagelsesbestemmelserne er anvendt forkert eller for vidt omfang,
kan Kommissionen indlede en traktatkrænkelsessag. Desto flere vandområder, der
undtages, desto mere kan Danmark komme i Kommissionens søgelys. I vurderingen
af, om der er gjort uforholdsmæssigt stort brug af undtagelser, vurderes, at det vil
kunne tillægges betydning, om der kontinuerligt er arbejdet hen imod målet om god
tilstand, og om indsatserne er tilstrækkelige, til at målet nås inden udgangen af
2027, som er den længste udsættelse af fristen for målopfyldelse, direktivet giver
mulighed for.
3.2. Nitratdirektivet
I forhold til ND er der to overordnede risici ift. EU:
1. Risiko for en traktatkrænkelsessag for manglende eller utilstrækkelig
implementering af ND i ny revideret nitrathandlingsplan og
2. Risiko for, at Kommissionen ikke godkender en fornyelse af den danske
undtagelse fra ND, der betyder, at kvægbrugere ved at opfylde særlige
miljøkrav kan udbringe mere husdyrgødning per hektar end den fastsatte
grænse i direktivet på 170 kg N/ha fra husdyrgødning.
Ad. 1.
Det vurderes usandsynligt at en ny revideret nitrathandlingsplan til implementering
af ND, der indeholder færre bindende foranstaltninger end den gældende, i sig selv
skulle kunne udgøre grundlag for en traktatkrænkelsessag mod Danmark, så
længe en ny målretning af tiltag under VRD gennemføres på en sådan måde, at den
samlede indsats for vandmiljøet fortsat varetages og beskyttelsesniveauet
opretholdes. Kommissionens endelige vurdering kendes ikke endnu, men foreløbige
tilkendegivelser fra Kommissionen tyder på en interesse og forståelse for Danmarks
ønske om at målrette indsatsen for vandmiljøet, men samtidig at der er tale om en
svær og kompliceret øvelse, der fordrer et klart administrationsgrundlag og fokus
på kontrolforanstaltninger. Kommissionens endelig vurdering kan først afklares,
når resultaterne af Kvælstofudvalgets arbejde og forskernes genberegninger er
kendt, og Danmark kan vise den konkrete forventede udvikling i kvælstofbelastning.
Historisk set har Danmark modtaget to åbningsskrivelser fra Kommissionen i
forhold til ND henholdsvis den 14. november 1997 (åbningsskrivelse) og den 22.
december 2010 (præåbningsskrivelse). Danmark har ikke efterfølgende modtaget
åbningsskrivelser ift. ND, men både i 1997 og 2010 rettet ind som følge af
åbningsskrivelserne, hvorefter Kommissionen ikke har foretaget sig yderligere.
Danmark er således ikke blevet dømt for mangelfuld implementering af ND.
Ad. 2.
Kommissionen har tilkendegivet, at forhandling af undtagelsen for kvæg skal ske på
baggrund af en gældende nitrathandlingsplan, som udløber med udgangen af 2015.
Kommissionen har ved de indledende drøftelser på embedsmandsniveau
tilkendegivet at det forventes, at der vil være mulighed for en formel forlængelse af
4
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 716: Spm. om oversendelse af EU-notatet til statsministeriet m.v., til miljø- og fødevareministeren
den gældende nitrathandlingsplan ind i 2016, således at en ny revideret
nitrathandlingsplan kan udarbejdes, når der er truffet politisk beslutning om den
fremadrettede regulering i Danmark. En forlængelse af undtagelsen vil dog
forventeligt skulle forhandles på baggrund af en revideret nitrathandlingsplan,
såfremt forudsætningerne for den gældende ændres med ændret national
lovgivning. Dette udgør såvel indholdsmæssigt som tidsmæssigt en betydelig
udfordring for opnåelse af en fornyelse af undtagelsen.
4. Risici for landdistriktsprogrammet ved en ændring af den danske
implementering af nitratdirektivet
Den nuværende danske implementering af ND udgør baseline for støtteordninger i
landdistriktsprogrammet (LDP). Det betyder, at det er en forudsætning for at kunne
modtage tilskud (fx til pleje af græsarealer), at generelle krav til landmanden, der
følger af ND vedr. gødskning, samt andre relevante lovkrav, skal være opfyldt. De
aktuelle baselinekrav for hver støtteordning er fastsat i landdistriktsprogrammet,
som er godkendt af Kommissionen for perioden 2014-2020.
En ændring af den danske implementering af ND og eventuelle andre relevante krav
vil betyde, at LDPs baselinekrav skal ændres. Dette vil få betydning for forslag til
kommende støtteordninger, samt ændre i forudsætningerne for allerede
eksisterende støtteordninger. Mulige konsekvenser og omfanget heraf vil skulle
undersøges nærmere i forbindelse med en kommende programændring efter 2016.
Da LDP er medfinansieret af EU, skal programændringer godkendes af
Kommissionen. Hvis Kommissionen stiller sig kritisk over for et fremtidigt forslag
om ændring af programmets baseline, eller andre elementer i en programændring,
kan godkendelsesprocessen trække ud. Det kan betyde, at de omfattede
støtteordninger ikke kan iværksættes, eller ikke kan iværksættes på de ønskede
betingelser. Programændringer, som Kommissionen ikke vil godkende, kan ikke
gennemføres. Hvis Kommissionen eksempelvis finder, at Danmark ikke lever op til
sine direktivforpligtelser vedrørende vandmiljøet, kan det derfor få den konsekvens,
at landdistriktsprogrammets vandindsatser ikke kan gennemføres som ønsket.
I 2016 er der planlagt nye og ændrede indsatser i landdistriktsprogrammet, som
implementeres ved en programændring. Heri indgår ingen ændringer af baseline
relateret til nitratimplementeringen. Denne programændring forventes fremsendt
til Kommissionen officielt primo december 2015. Programgodkendelsen forventes
primo juni 2016, men det kan dog ikke udelukkes, at der kan opstå udfordringer i
godkendelsesprocessen, hvis Kommissionen stiller sig kritisk over for elementer i
programændringen eller emner relateret til denne, såsom ændringer i
direktivimplementeringen i Danmark.
En forsinkelse af programændringen for 2016 vil have væsentlige konsekvenser:
1.
Den planlagte staldindsats med tilskud til investeringer i nye og renoverede
kvæg- og svinestalde samt miljøteknologier forsinkes. Indsatsen er på 352
mio. kr. i 2016. Desuden forsinkes øvrige nye indsatser.
2. En forsinkelse vil have konsekvenser for opnåelsen af programmets
fastsatte mål, som har betydning for, om hele EU-rammen kan udnyttes
(resultatreserven). Desuden øges risikoen for, at der ikke kan opnås fuld
hjemtagning af EU-rammen for programperioden 2014-2020.
3. Der er risiko for, at fleksmidlerne ikke kan udmøntes fra 2016.
Fleksmidlerne er de midler, som overføres til landdistriktsprogrammet
(søjle II) fra den direkte landbrugsstøtte (søjle I), og som først kan
anvendes, når programændringen er godkendt.
5
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 716: Spm. om oversendelse af EU-notatet til statsministeriet m.v., til miljø- og fødevareministeren
5. Samlede risikovurdering
Ift. VRD begrænser Danmark risikoen for overtrædelse af VRD og dermed
sandsynligheden for, at Kommissionen indleder retlige skridt mod Danmark ved at
sikre, dels at VP2 vedtages til tiden, dels sørge for at iværksætte kompenserende
foranstaltninger de steder, hvor der må formodes at ske en forringelse af tilstanden
og dels sørge for at anvende direktivets undtagelses- og fravigelsesmuligheder, hvor
miljømålet ”god tilstand” ikke kan opnås i 2015. Ift. ND begrænser Danmark
risikoen for traktatkrænkelsessag ved at være i tæt dialog med Kommissionen ift.
forventninger til kommende ændringer af nitrathandlingsplanen, ligesom Danmark
er i færd med at afklare muligheden for, at få Kommissionens accept af en
forlængelse af den eksisterende nitrathandlingsplan frem til der foreligger en ny,
revideret nitrathandlingsplan.
Kommissionens vurdering og reaktionsmønster både ift. VRD og ND vil formentlig
afhænge af flere faktorer – herunder øvrige sager, hvor Danmark er involveret.
Risikoen for en traktatkrænkelsessag eller for, at Danmark ikke får fornyet den
undtagelse for kvæg, som Danmark har fra det direktivets grænse på 170 kg N/ha
fra husdyrgødning, må således ses i lyset af Danmarks
samlede
indsats for loyalt at
sikre overholdelse af vores EU-forpligtelser på området. Samlet set må regeringens
tiltag og gennemførelse af 16.pkt. planen formodes at bevirke en skærpet
opmærksomhed hos Kommissionen omkring de danske forhold og vores
implementering af de to direktiver.
Kommissionen vil med al sandsynlighed – og sikkert ganske hurtigt, da det er et let
konstaterbart brud på EU-retten - indlede en traktatkrænkelsessag mod Danmark,
hvis det kan konstateres at vi ikke overholder de processuelle regler i enten VRD og
ND, dvs. manglende vandområde- eller nitrathandlingsplaner. Såfremt Danmark
hurtigst muligt eftermodtagelsen af en evt. åbningsskrivelse vedtager og offentliggør
de manglende planer, og dermed afhjælper direktivbruddet, vil Kommissionen
formentlig ikke gå videre med de næste skridt i traktatkrænkelsessagen. Opstår der
en periode, hvor der ikke foreligger en gældende nitrathandlingsplan kan det dog få
betydning for en vurdering af hjemmelsgrundlaget for de danske gødningsregler.
Vurderer Kommissionen, at en ny revideret nitrathandlingsplan er mangelfuld, vil
et sådan brud kunne forsøges udbedret ved at gennemføre yderligere
foranstaltninger, hvilket vil forudsætte politisk beslutninger om sådanne yderligere
tiltag. Konsekvenserne kan blive, at Kommissionen afslår at forlænge
kvægundtagelsen under ND. Miljøstyrelsen har umiddelbart vurderet, at der vil
være tale om øgede omkostninger for erhvervet på ca. 40-80 mio. kr. årligt.
Det vil have en betydelig konsekvens for Danmark, hvis ændringerne til Danmarks
landdistriktsprogram for 2016 og frem ikke kan godkendes så længe en
traktatkrænkelsessag er i gang – og landmændene derfor ikke kan kompenseres
som forudsat.
6