Miljø- og Fødevareudvalget 2015-16
MOF Alm.del
Offentligt
1615673_0001.png
Juridisk vurdering af en ændring af
gødskningsnormerne
Regeringen (Venstre), Konservative, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance
indgik den 22. december 2015 aftale om en Fødevare- og landbrugspakke.
Aftalens initiativer medfører et grundlæggende paradigmeskift til målrettet
regulering.
Inden den målrettede regulering iværksættes, vil udfasningen af
normreduktionen blive ledsaget af afværgende foranstaltninger med det
formål at opveje en negativ indvirkning på vandområderne og visse
naturtyper beskyttet efter EU's habitatdirektiv. Regeringen vil søge at
målrette disse foranstaltninger mod vandområder, grundvandsforekomster
og visse naturtyper beskyttet efter EU's habitatdirektiv, hvor der er størst
risiko for, at en midlertidig mertilførsel af næringsstoffer vil kunne påvirke
områderne negativt.
Den 25. februar 2016 blev en ændring af lov om jordbrugets anvendelse af
gødning og om plantedække L186 (herefter gødskningsloven) vedtaget i
Folketinget. Efter lovændringen er miljø- og fødevareministeren
bemyndiget til at udstede en bekendtgørelse om regulering af jordbrugets
anvendelse af gødning i en konkret planperiode, dvs. at ændre
kvælstofnormerne.
Af lovbemærkningerne til ændringen af gødskningsloven fremgår:
”Det er en forudsætning for udfasning af reduktionen af
kvælstofnormerne inden for rammerne af
bemyndigelsen, at det på fagligt og juridisk grundlag er
vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof
holdes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser i
forhold til natur, overfladevand, grundvand og klima.”
”Det er en forudsætning for anvendelsen af den foreslåede
bemyndigelse, at det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet,
at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden
for Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til miljø,
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
natur, overfladevand og grundvand.”
Dette notat udgør den juridiske vurdering af udmøntningen af
bemyndigelsen i gødskningsloven, idet den faglige vurdering er foretaget
med ”Miljørapport for Forslag til plan om ændrede gødskningsnormer”
(herefter miljørapport) fra december 2015. Hovedtrækkene i den faglige
vurdering gengives således alene i hovedtræk nedenfor.
Den juridiske vurdering baserer sig på de faglige forudsætninger, der
fremgår af miljørapporten og den politiske aftale, det efterfølgende
udleverede materiale til brug for de politiske forhandlinger om en
Fødevare- og landbrugspakke, samt besvarelsen af de 117
folketingsspørgsmål, der er stillet og besvaret forud for vedtagelsen af
ændringerne i gødskningsloven. Det forudsættes således i den juridiske
vurdering, at de afværgende foranstaltninger i perioden 2016-18 faktisk
realiseres, ligesom det forudsættes, at indførelsen af målrettet regulering
fra dyrkningssæsonen 2018-2019 iværksættes. I notatet foretages således
ikke en selvstændig vurdering af de oplysninger, der har ligget til grund for
den politiske aftale.
Som det fremgår af miljørapporten, skal ændringen af gødskningsnormer
ses i sammenhæng med en række øvrige initiativer i aftalen om en
Fødevare- og landbrugspakke, som også indebærer en forøgelse af
kvælstofbelastningen. Det drejer sig om ophævelsen af randzoneloven samt
ændringen af reglerne om jordbearbejdning. Disse øvrige tiltag er tillige
vurderet i miljørapporten og indgår således i de kvælstofregnestykker, der
henvises til i notatet.
Miljø- og Fødevareministeriet har siden september 2015 været i dialog med
Kommissionen om indholdet i Fødevare- og landbrugspakken, både på
teknisk og højere embedsmandsniveau. Drøftelserne med Kommissionen
vil fortsætte i forbindelse med implementeringen af Fødevare- og
landbrugspakken, særligt ift. udmøntningen af den kommende, danske
nitrathandlingsplan og i forhandlingerne om forlængelse af den danske
undtagelse fra nitratdirektivet for kvægbrug.
2
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0003.png
1. Miljøfaglig vurdering
En lempelse af kvælstofreguleringen, som ændringen af gødskningsloven
giver mulighed for, udgør en ændring af det gældende
nitrathandlingsprogram og kan derfor få indvirkning på miljøet. På denne
baggrund har Miljø- og Fødevareministeriet i henhold til lov om strategisk
miljøvurdering udarbejdet en miljørapport, en såkaldt
Strategisk Miljø
Vurdering
(SMV), af udfasningen af de reducerede gødskningsnormer i
december 2015.
Miljørapporten
’Miljørapport for forslag til plan for ændrede
gødskningsnormer’
forholder sig til de miljø- og naturfaglige påvirkninger,
der kan ske som følge af de samlede lempelser i forhold til
kvælstofudledningen, som er indeholdt i aftalen om en Fødevare- og
landbrugspakke. Ud over ændringen af gødskningsloven, indgår
ophævelsen af randzoneloven, ændringen af reglerne om jordbearbejdning
i de vurderinger, der fremgår af miljørapporten. Miljørapportens vurdering
af påvirkningen af miljø- og natur er foretaget med afsæt i de
forudsætninger, der er politiks aftalt med Fødevare- og landbrugspakken,
herunder baselinefremskrivningen, udmøntningen af afværgende
foranstaltninger og iværksættelse af en målrettet regulering. Med
miljørapporten er der ikke foretaget en selvstændig vurdering af disse
forudsætninger. Den juridiske vurdering baserer sig på de faglige
forudsætninger, der fremgår af miljørapporten og den politiske aftale, det
efterfølgende udleverede materiale til brug for de politiske forhandlinger
om en Fødevare- og landbrugspakke samt besvarelsen af de 117
folketingsspørgsmål, der er stillet og besvaret forud for vedtagelsen af
ændringerne i gødskningsloven.
Af miljørapportens ikke-tekniske resumé fremgår følgende (uddrag fra
miljøvurderingen), som lægges til grund for den juridiske vurdering:
”Planens hovedformål er at udfase normreduktionen, der i det nuværende
regelsæt reducerer gødningstildelingen med 20,34 % under økonomisk
optimum. Det er hensigten, at den nuværende normreduktion udfases
med 2/3 i februar 2016 og fuldt ud fra planperioden 2016/2017, dvs. fra 1.
august 2016. Planen er ét blandt mange elementer i en samlet Fødevare-
og landbrugspakke, som regeringen d. 22. december 2015 har indgået
aftale om med Konservative, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance.
Planen vil isoleret set
1
indebære en mertilførsel af kvælstof til kystvande
på ca. 2.740 tons kvælstof i 2016 stigende til ca. 4200 tons kvælstof i 2017,
ca. 4.350 tons kvælstof i 2018 og 4.725 tons kvælstof i 2021. En udfasning
af normreduktionen vil endvidere øge mængden af nitrat i grundvandet.
Den isolerede miljøpåvirkning som følge af øget gødskning vil til dels
imødegås af en række modsatrettede effekter, herunder væsentligst den
såkaldte baseline 2021-effekt (strukturudvikling og effekt af allerede
besluttede initiativer)
2
. Modregnet baseline-effekten medfører planen
isoleret en merudledning på hhv. 915, 1.395 og 1.004 tons kvælstof i
Dvs. hvis man - modsat i resten af miljørapporten -
alene
ser på merudledningen som følge
af de ændrede gødskningsnormer som følge af L186, og hvis der ikke blev iværksat afværgende
foranstaltninger.
2
Indholdet af baselineeffekten uddybes nedenfor i afsnit 2.
1
3
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0004.png
kystvande i hhv. 2016, 2017 og 2018, som skal kompenseres.
Kompensationen sker bl.a.
3
ved,
-
at landmændene afskæres fra 2016 fra at anvende brak og randzoner
som alternativer til pligtige efterafgrøder, hvis arealerne også
anvendes som miljøfokusområder (MFO) som en del af de grønne
krav i reglerne om direkte betalinger til landbrugere
(Grundbetalingsordningen).
at der afsættes betydelige midler til igangsættelse af frivillige
kollektive kvælstofreducerende indsatser fra 2016 i form af yderligere
4
vådområder, minivådområder og skovrejsning .
at der indføres en målrettet regulering af kvælstof fra og med
dyrkningsåret 2018/2019. I 2021, når den samlede
kvælstofreducerende indsats er implementeret, forventes udledningen
af kvælstof og nitrat at ville være reduceret.
-
-
Samlet set kan udfasningen af normreduktionen sammen med
ovenstående kompenserende foranstaltninger i 2016 i den overvejende del
af vandområderne gennemføres uden at dette indebærer en negativ
indvirkning, men den vil medføre en midlertidig mertilførsel af kvælstof
til enkelte kystvande på i alt ca. 220 tons samt tilførsel af nitrat til
grundvandsforekomster.
Derfor suppleres de ovenstående indsatser med, at Miljø- og
Fødevareministeriet afdækker mulighederne for inden for rammerne af
statsstøttereglerne at sikre, at der på nærmere identificerede arealer kan
anvendes yderligere kvælstofreducerende virkemidler. Konkret overvejes
en licitations- eller forpagtningsordning, som først og fremmest skal sikre
udlæg af yderligere efterafgrøder
5
. Regeringen vil undersøge
mulighederne for at iværksætte en sådan ordning i 2016. Regeringen vil
endvidere søge at målrette den del af den kollektive indsats, der
iværksættes allerede i 2016, på de vandområder, hvor der sker en
mertilførsel.
Fra 2017 og frem forudsættes normudfasningens effekt på vandmiljøet på
yderligere hhv. ca. 660 tons og 430 tons håndteret fuldt ud af de oplistede
indsatser
6
.
Merudledning af kvælstof som følge af normreduktionen indebærer en
risiko for negativ påvirkning af natur inden for og uden for Natura 2000-
områder samt påvirkning af det marine miljø, og denne risiko vil blive
søgt imødegået af afværgeforanstaltningerne.
Der kan ske merudledning til ca. 20 marine Natura 2000-områder fordelt
i hele landet. Langt størstedelen af disse midlertidige merudledninger
ligger dog på et niveau under 1 % af den samlede belastning, og disse
De afværgende foranstaltninger, der i værksættes, er uddybet i miljørapportens s. 4 samt
nedenfor i afsnit 2.
4
Af miljørapportens ikke-tekniske resumé fremgår det fejlagtigt, at der afsættes yderligere
midler til vådområder, minivådområder og skovrejsning fra 2016. Der skulle have stået 2017 i
overensstemmelse med den politiske aftale om en Fødevare- og landbrugspakke af 22.
december 2015.
5
Indholdet af ordningen uddybes nedenfor i afsnit 2.
6
Indsatserne uddybes nedenfor i afsnit 2.
3
4
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0005.png
udledninger vurderes næppe at kunne få en målbar effekt på arter eller
naturtyper. I Vadehavet kan der i 2016 være en merudledning op til 2,5
%, men denne udledning forventes heller ikke at få en målbar effekt som
følge af stor vandudskiftning i området. I et enkelt område Holsteinborg
Nor (del af Natura 2000-område Skælskør Fjord og havet og kysten
mellem Agersø og Glænø), som også bliver belastet af bl.a. spildevand,
kan merudledningen blive op til 6 %, hvilket potentielt kan have en
negativ effekt, og denne vil blive søgt modvirket gennem målrettede
afværgeforanstaltninger
7
.
I 2016 vil den midlertidige merbelastning af kystvande kunne udgøre
samlet ca. 220 tons til i alt 32 kystvandområder. Det kan ikke afvises, at
der er en risiko for negativ indvirkning på miljøtilstanden for disse
kystvandområder. En merbelastning i det nævnte omfang skal dog ses i
sammenhæng med de betydelige udsving, der findes i den årlige opgørelse
af belastningen, og det er usikkert, om en et-årlig merudledning i denne
størrelsesorden vil kunne få en målbar effekt i det marine miljø. En
eventuel negativ indvirkning vil i 2016 blive søgt håndteret gennem
anvendelse af afværgeforanstaltninger.
En eventuel risiko for påvirkning af søer samt terrestriske naturtyper
som naturtyper og levesteder for arter vil blive søgt begrænset gennem
afværgende foranstaltninger.
Med hensyn til drikkevand forventes det, at den eksisterende regulering
vedr. indsatsplanlægning, som indebærer, at kommunerne som følge af
en udfasning af normreduktionen i nødvendigt omfang vil skulle justere
deres indsatsplaner, vil håndtere drikkevandsbeskyttelsen
tilfredsstillende. Behovet for afværgende foranstaltninger som følge af en
udfasning af normreduktionen kan derfor som udgangspunkt målrettes
den del at grundvandsressourcen, der ikke anvendes til
drikkevandsindvinding.
Det er på baggrund af det nuværende vidensgrundlag ikke muligt at
afvise, at der er en risiko for, at den øgede nitratbelastning af
grundvandet som følge af normlempelsen kan medføre, at
grundvandsforekomster kan blive udsat for en negativ indvirkning. En
sådan indvirkning vil blive søgt håndteret gennem anvendelse af de
nævnte afværgeforanstaltninger. Der forventes at foreligge bedre viden
om indvirkningen af øget gødskning for hver enkelt
grundvandsforekomst i juni 2016.
Planen forventes at indebære en øget udledning af ammoniak til luften
som følge af udfasningen af normreduktionen. Den øgede
ammoniakemission vil skulle elimineres i henhold til internationale
forpligtelser.
Udfasning af to tredjedele af normreduktionen vil medføre en forøget
udledning af drivhusgasser. Ændringerne i kvælstofindsatserne vil have
en neutral effekt i forhold til Danmarks samlede faktiske
drivhusgasudledninger, når den målrettede regulering mv. er indført.”
7
Der henvises til afsnit 3 nedenfor vedr. vandrammedirektivet ift. håndtering af
merudledningen ved Holsteinborg Nor.
5
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
NaturErhvervstyrelsen har i perioden 22. december 2015 til 17. februar
2016 iht. lovbekendtgørelse nr. 1533 af 10. december 2015 om
miljøvurderinger af planer og programmer haft
”Miljørapport for Forslag
til plan om ændrede gødskningsnormer”
i offentlig høring.
Høringen resulterede i 20 høringssvar fra kommuner, organisationer og
privatpersoner. Miljø- og Fødevareministeriet har kommenteret de
indkomne høringssvar i den sammenfattende redegørelse.
6
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0007.png
2. Forudsætninger
Af den politiske aftale om en Fødevare- og landbrugspakke fremgår, at
omlægningen af reguleringen og implementeringen af de forskellige tiltag
skal ske indenfor Danmarks EU-retlige forpligtelser, hvilket bl.a. skal sikres
via en tæt dialog med Kommissionen. Opstår der i drøftelserne med
Kommissionen udfordringer med implementeringsmodellen i forhold til de
EU-retlige forpligtigelser mødes aftaleparterne herom, og viser der sig
behov for afværgende foranstaltninger, er det aftalt, at der vil kunne ske
tilpasning af implementeringsmodellen indenfor de afsatte rammer.
Den juridiske vurdering i afsnit 3 tager som anført udgangspunkt i de
faglige forudsætninger, som er lagt til grund i miljørapporten, den politiske
aftale, det efterfølgende udleverede materiale til brug for de politiske
forhandlinger om en Fødevare- og landbrugspakke samt besvarelsen af de
117 folketingsspørgsmål, der er stillet og besvaret forud for vedtagelsen af
ændringerne i gødskningsloven.
Der foretages således ikke en selvstændig vurdering af disse
forudsætninger. Således lægges bl.a. den såkaldte ”baseline 2012”
umiddelbart til grund for den juridiske vurdering, ligesom det lægges til
grund, at de afværgende foranstaltninger og den målrettede regulering
iværksættes som forudsat.
2.1. Baseline-2012
I forhold til anvendelsen af den såkaldte ”baseline-2012”, henvises til svaret
på spørgsmål nr. 68 til ændring af gødskningsloven
8
, som omhandler
anvendelsen af perioden 2013-2015 som den periode, hvor baselineeffekten
puljes:
”I ministeriets beregninger er ”startåret” 2012 – det
skyldes, at 2012 var det sidste år, hvor der var data for
tilførslen af kvælstof til vandmiljøet, da beregningerne i
forbindelse med vandplanerne for 2015- 2021 blev
udarbejdet. Det vil sige, at ønsker man at vide
kvælstoftilførslen i 2021 – er det nødvendigt at starte
baselineregnestykket fra 2013. Dette er baggrunden for,
at det første år i baselineberegningerne er 2013 – som
det i øvrigt også ses af Aarhus Universitets rapporter om
baseline ”Fastsættelse af baseline 2021- ”Effektvurdering
af planlagte virkemidler og ændrede betingelser for
landbrugsproduktion i forhold til kvælstofudvaskning fra
rodzonen for perioden 2013-2021 og revurdering af
baseline (rapport nr. 67).” Det bemærkes i øvrigt, at
basisbelastningen i 2012 er opgjort som et gennemsnit af
årene 2010, 11, 12, 13 og 14. Såfremt der tages
udgangspunkt i fx 2014 eller 2015 vil der ikke være den
samme mulighed for at kvalificere tallene fra disse år.”
Spørgsmålet og svaret findes på Folketingets hjemmeside under spørgsmål og svar i relation
til udvalgsbehandling af lovforslag L68 (ændring af gødskningsloven):
http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/l68/spm/68/index.htm#nav.
8
7
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0008.png
Der henvises endvidere til ministerens forklaring i sin samrådstale på
samråd den 23. februar 2016 kl. 14.30 om Fødevare- og landbrugspakken
9
:
”Når baselineeffekten er udregnet fra 2013 og frem skyldes
det, at vi i vores estimater af den fremtidige udvikling i
kvælstofudledning tager udgangspunkt i 2012, der således
repræsenterer det nyeste konsoliderede bud på den
aktuelle udledning. For ikke at tage udgangspunkt i et
enkeltår, der kunne være særligt højt eller lavt i forhold til
udvikling, har vi taget udgangspunkt i et gennemsnit af
årene 2010, 11, 12, 13 og 14. Vi kan således ikke bare tage
år fx 2014 eller 2015 [som først kommer til november] og
regne derfra, idet vi ikke har samme mulighed for at
kvalificere tallene fra disse år.”
Af udleveringsnotits nr. 34 udleveret til 3. forhandlingsmøde om Fødevare-
og landbrugspakken den 10. december 2015 fremgår endvidere, at der er
EU-risici forbundet med tilgangen i forhold til forpligtelsen til at sikre mod
forringelse af vandmiljøet i perioden fra 2016-18, hvor lempelserne
gennemføres med det samme, mens den strukturelle udvikling kommer
over årene. Dette omfatter bl.a. opgørelsen af forringelsen i 2016-18, hvor
det er antaget, at den strukturelle udvikling i de foregående år 2013-15
bidrager til at reducere effekten af de lempelser der gennemføres i 2016.
2.2. Afværgende foranstaltninger
Som det fremgår af miljørapporten, vil merudledningen af kvælstof blive
håndteret dels med afværgende foranstaltninger, dels af indførelsen af
målrettet regulering.
Helt konkret vil en evt. forringelse som følge af merudledningen, afværges
ved at:
- Landmændene afskæres fra 2016 fra at anvende brak og randzoner
som alternativer til pligtige efterafgrøder, hvis arealerne også anvendes
som miljøfokusområder (MFO) som en del af de grønne krav i reglerne
om direkte betalinger til landbrugere (Grundbetalingsordningen).
- Der afsættes betydelige midler til igangsættelse af frivillige kollektive
kvælstofreducerende indsatser fra 2016 i form af vådområder og
udtagning af lavbundsarealer.
- Der udarbejdes vejledningsmateriale til landbrugserhvervets
organisationer således at de målrettet kan identificere de
kvælstoffølsomme naturtyper og konkret anvende denne vejledning i
deres rådgivning til de enkelte landmænd, således at der i videst muligt
omfang kan tages hensyn til de omtalte naturtyper i forbindelse
gødskningen.
- Endvidere vil der blive etableret et monitoreringsprogram, der skal
sikre, at eventuelle effekter af den mulige merudledning til særligt
kvælstoffølsomme naturtyper følges nøje, således at relevante
yderligere afværgeforanstaltninger kan iværksættes i 2016.
9
Samrådstalen findes her:
http://www.ft.dk/webtv/video/20151/mof/td.1300226.aspx
.
8
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
-
-
-
-
Der afsættes yderligere betydelige midler fra 2017 til igangsættelse af
flere frivillige kollektive kvælstofreducerende virkemidler fra 2017 i
form af yderligere vådområder, minivådområder og skovrejsning.
I 2017 og 2018 indføres en målrettet efterafgrødeordning (i
miljørapporten omtalt som en licitations- eller forpagtningsordning),
som sikrer, at det resterende indsatsbehov i hhv. 2017 og 2018 løses.
Derudover søges der indgået en aftale med landbrugserhvervets
organisationer om, at de obligatoriske 240.000 ha generelle
efterafgrøder i medfør af plantedækkebekendtgørelsen i videst muligt
omfang placeres målrettet i tilknytning til de kvælstoffølsomme
naturtyper med henblik på at sikre mod en merudvaskning af kvælstof
til netop disse naturtyper.
Der indføres en målrettet regulering af kvælstof fra og med
dyrkningsåret 2018/2019.
I landdistriktsprogrammet i perioden 2016-2020 er der således afsat i alt
2.367,9 mio. kr. til frivillige kollektive kvælstofreducerende indsatser.
Indsatsen med kollektive kvælstofindsatser er desuden forudsat videreført
på samme niveau i 2021 under det nye landdistriktsprogram, idet at
vandområdeplanerne løber indtil 2021.
Frivillige kvælstofreducerende indsatser under landdistriktsprogrammet til
opfyldelse af direktivforpligtelser er ikke noget nyt, og der er gode
erfaringer med vådområder og skovrejsning i forhold til efterspørgsel og
afløb.
Som en del af Fødevare- og landbrugspakken igangsættes yderligere
frivillige kollektive kvælstofreducerende indsatser i
landdistriktsprogrammet i form af yderligere vådområder,
minivådområder og skovrejsning. De kvælstofreducerende indsatser under
landdistriktsprogrammet prioriteres først og fremmest mod de
kystområder, hvor der er risiko for tilbagegang i vandmiljøet, samt hvor der
er et indsatsbehov efter 2021. Etableringen af kollektive virkemidler vil ske
løbende frem mod 2021.
Endelig lanceres en målrettet efterafgrødeordning (i miljørapporten omtalt
som licitations- eller forpagtningsordning) fra 2017, der skal resultere i
udlægning af flere efterafgrøder, med det formål at reducere
kvælstofpåvirkningen yderligere. Herved sikres, at det resterende
indsatsbehov i hhv. 2017 og 2018 løses.
Virkemidlernes effekter bygger på videnskabelige opgørelser i Aarhus
Universitets virkemiddelkatalog ”Virkemidler til realisering af 2.
generations vandplaner og målrettet arealregulering”. Her er der også taget
højde for hidtidige erfaringer med efterspørgsel og afløb.
9
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
3. Juridisk vurdering
Den juridiske vurdering er foretaget på grundlag af det ovenfor anførte
grundlag.
3.1. Vandrammedirektivet og grundvandsdirektivet
Krav i direktiverne
Vandrammedirektivet fra 2000 er et rammedirektiv, der udover miljømål,
opstiller overordnede rammer for den administrative struktur, for
planlægning og gennemførelse af tiltag og for overvågning af vandmiljøet.
Hvordan de opstillede rammer konkret skal udfyldes, er op til de enkelte
medlemslande.
Grundvandsdirektivet supplerer vandrammedirektivet ved at fastsætte
kriterier for vurdering af god kemisk tilstand for grundvandsforekomster
og kriterier for identifikation af en væsentlig og vedvarende opadgående
tendens og for fastlæggelse af udgangspunktet for at vende en sådan
tendens, jf. herved vandrammedirektivets artikel 17.
Vandrammedirektivet opstiller overordnet to selvstændige forpligtelser,
som Danmark skal leve op til for at overholde direktivet, nemlig dels at der
skal iværksættes nødvendige foranstaltninger for at forebygge forringelser
af alle overfladevandområde og grundvand og dels, at det skal sikres, at alle
de vandforekomster, som det pågældende medlemsstat har ansvaret for
senest i december 2015 (medmindre undtagelsen om fristforlængelse kan
anvendes) som minimum har opnået det, der ifølge direktivet betegnes som
”god tilstand”. Kravene uddybes nedenfor.
I begge forpligtelser i vandrammedirektivet omtales overfladevande som,
jf. artikel 2, stk. 1, litra 1, omfatter vandløb, søer og kystvande. Når søer og
vandløb ikke er behandlet i afsnittet vedr. vandrammedirektivet skyldes
det, at det i al væsentlighed er andre faktorer end kvælstof, der har
betydning for tilstanden i disse, se dog afsnit 3.3. Det er således alene
kystvande og grundvand, der omhandles i det følgende. Kystvande
behandles i afsnit a) og b) nedenfor, mens grundvand behandles i afsnit c).
Derudover følger en række processuelle krav af vandrammedirektivet, bl.a.
opereres der med planperioder, hvorefter der skal ske en revision af
vandområdeplanerne mindst hver 6. år, jf. artikel 13, stk. 7. Kommissionen
skal ikke godkende Danmarks vandområdeplaner, men medlemslandene
skal sende de revurderede og ajourførte vandområdeplaner (VP2) for 2.
planperiode til Kommissionen og berørte medlemsstater senest 3 måneder
efter offentliggørelsen af planerne, jf. artikel 15, stk. 1.
a. Krav om forebyggelse af ”forringelse af tilstanden”
Det følger af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), at:
”Medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med
henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle
overfladevandområder [..]”.
Af EU-Domstolens præjudicielle afgørelse i sag C-461/13, Bund für Umwelt
und Naturschutz Deutschland V, præmis 69 og 70, fremgår:
10
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
[…] der foreligger en »forringelse af tilstanden« for et
overfladevandområde som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a),
nr. i), i direktiv 2000/60, når tilstanden for mindst et af
kvalitetselementerne som omhandlet i direktivets bilag V forringes
med en klasse, selv om denne forringelse ikke fører til, at hele
overfladevandområdet rykker en klasse ned. Hvis det pågældende
kvalitetselement som omhandlet i bilaget allerede befinder sig i den
laveste klasse, udgør enhver forringelse af dette element imidlertid
en »forringelse af tilstanden« for et overfladevandområde i den
forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a),
nr. i).
”[…] foreligger der en forringelse af tilstanden af et
overfladevandområde, når mindst et af
kvalitetselementerne i vandrammedirektivets bilag V
falder et niveau, selvom denne forringelse ikke fører til,
at hele overfladevandområdet rykker en klasse ned.
Hvis det pågældende kvalitetselement som omhandlet i
bilaget allerede befinder sig i den laveste klasse, udgør
enhver forringelse af dette element imidlertid en
forringelse af tilstanden for et overfladevandområde i
den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4,
stk. 1, litra a), nr. i)”.
b. Forpligtelse til at sikre ”forbedring” samt at ”opnå god tilstand”
Det følger af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii), at
medlemsstaterne:
ii) ”beskytter, forbedrer og restaurerer alle
overfladevandområder med forbehold af anvendelse
af nr. iii) for kunstige og stærkt modificerede
vandområder, med henblik på at opnå god tilstand
for overfladevand i overensstemmelse med
bestemmelserne i bilag V senest 15 år efter datoen for
dette direktivs ikrafttræden, med forbehold af
eventuelle fristforlængelser i henhold til stk. 4 og
anvendelse af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8”.
For de såkaldt ”kunstige og stærkt modificerede vandområder” gælder et
lempeligere miljøkrav, således at der, jf. artikel 4, stk. 1, litra a), nr. iii, i
stedet for god tilstand skal opnås
”godt økologisk potentiale og god kemisk
tilstand”.
Forpligtelsen til at forbedre alle vandområder forudsætter, at der træffes de
nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde målet om en god
tilstand (for kunstige eller stærkt modificerede vandløb mindst et godt
økologisk potentiale).
Som udgangspunkt skal medlemsstaterne sikre, at vandområderne opnår
god tilstand, eller for kunstige og stærkt modificerede vandområder godt
økologisk potentiale og god kemisk tilstand, senest i 2015.
Vandrammedirektivet indeholder dog, som det fremgår ovenfor af artikel 4,
stk. 1, en række muligheder for, under en række bestemte forudsætninger,
11
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
at undtage/fravige de generelle miljømål om opnåelse af god tilstand/god
kemisk tilstand/godt økologisk potentiale i 2015. Disse undtagelses-og
fravigelsesbestemmelser er fastsat bl.a. af hensyn til situationer, hvor det
kan være uforholdsmæssigt dyrt for medlemslandene inden for tidsplanen
at opnå god tilstand (eller - for kunstige eller stærkt modificerede
overfladevandområder - godt økologisk potentiale og god kemisk tilstand).
Bestemmelserne imødekommer således behovet for fleksibilitet i de enkelte
medlemslandes opfyldelse af direktivets miljømålskrav, men indeholder
samtidig en række betingelser for anvendelsen.
Undtagelses- og fravigelsesbestemmelser findes i direktivets artikel 4, stk.
4 - 7, og giver følgende muligheder for at fravige direktivets krav om god
tilstand i 2015 og om at forebygge forringelse af vandforekomsters tilstand:
Artikel 4, stk. 4: Forlængelse af fristen for opfyldelse af miljømålet med
op til to gange seks år, dvs. frem til 2027.
Artikel 4, stk. 5: Fastsættelse af mindre strengt miljømål end god
tilstand.
Artikel 4, stk. 6: Midlertidig forringelse af vandforekomsters tilstand,
når det skyldes naturlige forhold eller force majeure.
Artikel 4, stk. 7: Manglende opfyldelse af de generelle miljømål for
overfladevand og grundvand eller manglende forebyggelse af
forringelse af tilstanden, hvor årsagen er nye ændringer af
overfladevands fysiske forhold eller ændringer i grundvandsstand, eller
manglende forebyggelse af forringelse af tilstanden fra "høj" til "god" i
overfladevand, hvor årsagen er nye bæredygtige menneskelige
udviklingsaktiviteter.
Anvendelse af undtagelses- og fravigelsesmulighederne fritager ikke for
forpligtelser, der følger af anden EU-lovgivning.
I direktivets artikel 4, stk. 8, er fastsat, at medlemsstaterne ved anvendelse
af undtagelses- og fravigelsesbestemmelserne skal sørge for, at
"anvendelsen ikke vedvarende udelukker eller hindrer opfyldelse af
målene i dette direktiv i andre forekomster af vand inden for samme
vandområdedistrikt, og at den er forenelig med gennemførelsen af anden
fællesskabslovgivning på miljøområdet."
Det er fastsat i artikel 4, stk. 9, at
"Der skal tages skridt til at sikre, at
anvendelsen af de nye bestemmelser, herunder anvendelsen af stk. (…) 4,
5, 6 og 7, garanterer mindst det samme beskyttelsesniveau som den
eksisterende fællesskabslovgivning."
Fraviges det generelle miljømål ved anvendelse af undtagelses- og
fravigelsesbestemmelserne, skal det begrundes i vandområdeplanen, og der
skal redegøres for, at anvendelsen er berettiget. Der er ingen formkrav til
redegørelsen, men den skal gøre det muligt for offentligheden og
Kommissionen at se, at betingelserne for at anvende
undtagelserne/fravigelserne er opfyldt.
Alle fravigelser fra forpligtelsen om at nå god tilstand i 2015 og at forebygge
forringelse skal revideres mindst hvert 6. år, og ingen af direktivets
undtagelses- og fravigelsesbestemmelser er således i realiteten
12
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
"permanente". Undtagelser- og fravigelser kan opretholdels så længe
betingelserne er til stede, dog ikke fristforlængelse, der kun kan anvendes
frem til 2027, bortset fra tilfælde, hvor de naturlige forhold er af en sådan
karakter, at målene ikke kan opfyldes inde for denne periode.
c. Særligt ift. beskyttelse af grundvandsforekomster
Vandrammedirektivets ikke-forringelsesprincip, som beskrevet overfor
under afsnit a), gælder også for grundvandsforekomster.
Af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i)- iii), følger:
”i) medlemsstaterne iværksætter de nødvendige
foranstaltninger med henblik på at forebygge eller
begrænse udledning af forurenende stoffer til
grundvand og at forebygge forringelse af tilstanden af
alle grundvandsforekomster med forbehold af
anvendelse af stk. 6 og 7, jf. dog stk. 8, og med
forbehold af anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra j).
ii) medlemsstaterne beskytter, forbedrer og restaurerer
alle grundvandsforekomster, sørger for balance mellem
indvinding og grundvandsdannelse med henblik på at
opnå god grundvandstilstand i overensstemmelse med
bestemmelserne i bilag V senest 15 år efter datoen for
dette direktivs ikrafttræden, med forbehold af
eventuelle fristforlængelser i henhold til stk. 4 og
anvendelsen af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8, og med
forbehold af anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra j)”.
iii) medlemsstaterne iværksætter de nødvendige
foranstaltninger med henblik på at vende enhver
væsentlig og vedvarende opadgående tendens i
koncentrationen af et hvilket som helst forurenende stof
hidrørende fra menneskelig aktivitet med henblik på en
progressiv reduktion af forureningen af grundvandet.
Det er bl.a. en forudsætning for, at en grundvandsforekomst har god
tilstand, at indholdet af nitrat i grundvandsforekomsten ikke overstiger 50
mg/liter, jf. grundvandsdirektivets bilag 1. Et tilsvarende kvalitetskrav for
nitrat i grundvand på 50 mg/l følger af nitratdirektivet og
drikkevandsdirektivet.
Udgangspunktet for at vende en væsentlig og vedvarende opadgående
tendens af nitrat, er når nitratindholdet i en grundvandsforekomst
overstiger 75 % af kvalitetskravet for nitrat, dvs. 37,5 mg/l, og samtidig har
en opadgående tendens.
De 75 % er kun et udgangspunkt, der under visse betingelser kan fraviges,
jf. grundvandsdirektivets bilag 4, del b.
13
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
Vurdering
Ad a. Vurdering af overholdelse af kravet om forebyggelse af ”forringelse
af tilstanden”
Af miljørapporten fremgår det, at udmøntningen af loven i 2016 vil
medføre en midlertidig mertilførsel af kvælstof til enkelte kystvande på i alt
ca. 220 tons samt tilførsel af nitrat til grundvandsforekomster.
Ved en vurdering af, hvordan belastningen i 2016-2018 vil ændre sig for
hvert kystvandområde, sammenholdes den beregnede merbelastning fra
danske områder, som følge af lempelser med den samlede positive effekt af
baseline 2013-21, effekt af indsatser ifølge vandområdeplanerne, effekten
af MFO, kollektive virkemidler og spildevandsrensning, jf. beskrivelsen
side 5-6 i miljørapporten.
Effekten i forhold til belastningen i 2016-2018 beregnes for hvert
kystvandopland som sum af de samlede positive effekter af baseline,
effekten af MFO, kollektive virkemidler og spildevandsrensning, og effekt
af merbelastning som følge af udfasning af de reducerede gødningsnormer,
ophævelse af randzoner og ændring af regler om jordbearbejdning. Det
bemærkes, at der er opgjort belastning fra i alt 90 kystvandområder, der
udleder til de i alt 119 kystvande, som er afgrænset i vandområdeplanerne.
Merbelastningen er derfor beregnet for de 90 kystvandoplande, som hver
især udleder til mellem 1 og 4 af de 119 kystvandområder. Som hovedregel
udledes der dog kun til et kystvandsopland.
Målbarhed af mertilførsel af næringsstoffers betydning for
kvalitetselementerne
Som det fremgår af miljørapporten, vil den midlertidige merbelastning af
kystvande i 2016 kunne udgøre samlet ca. 220 tons til i alt 32
kystvandområder. Den samlede landbaserede, danske belastning til de 32
vandområder udgør ca. 17.900 tons kvælstof. For hovedparten af
områderne er der således tale om en merbelastning på 1 % eller mindre,
mens der for to områder kan ske en merbelastning på hhv. 1,8 % og 2,5 %.
Det fremgår ligeledes af miljørapporten, at øget udledning af kvælstof til
vandmiljøet potentielt kan forværre vandmiljøets tilstand. En øget tilførsel
af næringsstoffer vil primært give anledning til en øget vækst af
planteplankton. En stor forøgelse af planteplanktonets vækst som følge af
en stor næringsstoftilførsel vil medføre en negativ indvirkning på
lysforholdene i vandsøjlen. Lysforholdene har betydning for tilstanden af
de kvalitetselementer, de marine vandområders tilstand bedømmes ud fra
(dvs. ålegræs, klorofyl og bunddyr).
Grundlæggende indebærer sammenhængen mellem lysforhold og
tilstedeværelsen af næringsstoffer, at der (indenfor visse grænser) er en
direkte årsagssammenhæng mellem de tilførte mængder af næringsstof og
miljøtilstanden. Hvis der tilføres mere næringsstof, vil det således alt andet
lige indebære, at miljøtilstanden er mindre god, end den ellers ville være.
Der er dog tale om en teoretisk betragtning, når den generelle mekanisme
forsøges overført til en vurdering for et enkelt år.
14
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0015.png
Den årlige tilførsel af næringsstoffer til de enkelte vandområder kan
opgøres årligt bl.a. gennem data fra overvågningsprogrammet NOVANA.
Opgørelsen er for de enkelte år meget afhængig af en række faktorer,
herunder væsentligst årets nedbør. Det er således ikke muligt at forudsige
med sikkerhed, hvad tilførslen af næringsstoffer vil være i det kommende
år, idet den afhænger af disse faktorer. Det kan dog antages, at tilførslen af
næringsstoffer – alt andet lige – i de 32 relevante vandområder vil være
forøget med en merbelastning på ca. 1 % eller mindre, dog på hhv. 1,8 % og
2,5 % for to konkrete områder, i forhold til, hvad tilførslen ellers ville have
været.
Som anført ovenfor, beror den helt direkte sammenhæng mellem en
forøgelse af næringsstofkoncentrationen og miljøtilstanden på en teoretisk
betragtning. Kvalitetselementerne responderer på en lang række faktorer,
og der vil være en usikkerhed knyttet til, om der for et kvalitetselement
faktisk kan registreres frem- eller tilbagegang som følge af små
forskydninger i næringsstoftilførslen. I praksis vil det derfor næppe være
muligt for et enkelt år at fastslå, om et skift i tilførslen i de nævnte
størrelsesordener har haft en kausal, målbar effekt på
kvalitetselementerne. Hertil kommer, at en vurdering af den økologiske
tilstand efter vandrammedirektivet baseres på flere års målinger for at
udjævne naturligt forekommende år til år-variationer. Et enkelt års effekt
på kvalitetselementerne vil således i tilstandsvurderingen blive udjævnet
over den betragtede årrække.
Selvom en mertilførsel alt andet lige vil påvirke den økologiske tilstand i
negativ retning, er det således ikke givet, at der vil være tale om en målbar
effekt i relation til kvalitetselementerne dybdeudbredelse af ålegræs,
klorofylkoncentration eller bunddyr. På det foreliggende vidensniveau er
det derfor ikke muligt entydigt at afgøre, om den anslåede mertilførsel vil
føre til et fald i tilstandsklasse, eller om der vil være tale om en målbar
påvirkning af kvalitetselementerne i vandområder i den laveste
tilstandsklasse. Givet de relativt beskedne procentuelle forøgelser vurderes
det dog overvejende usandsynligt, at mertilførslerne vil give anledning til
direkte målbare forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de
relevante kvalitetselementer, jf. ovenfor.
I de følgende afsnit a.1. og a.2., vil der blive foretaget en vurdering ift. om
der er tale om et vandområde, som befinder sig i laveste tilstandsklasse
eller ej, da dette, jf. EU-domstolens afgørelse i sagen C-461/13, Bund für
Umwelt und Naturschutz Deutschland V er af betydning.
a.1. Vurdering ift. overfladevande, der ikke befinder sig i laveste
tilstandsklasse
Som anført ovenfor, fastslår dommen sag C-461/13, Bund für Umwelt und
Naturschutz Deutschland V, at der foreligger en forringelse af tilstanden,
når tilstanden for mindst et af kvalitetselementerne forringes med en
klasse, selv om denne forringelse ikke fører til, at hele
overfladevandområdet rykker en klasse ned.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at et fald inden for den
aktuelle økologiske tilstandsklasse bedømt ud fra hvert af de relevante
kvalitetselementer for den pågældende kategori og type af overfladevand
som følge af en øget menneskelig påvirkning ikke i sig selv vil være i strid
15
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
med vandrammedirektivet, medmindre det pågældende kvalitetselement
befinder sig i den laveste klasse (”dårlig”).
Som anført ovenfor, er det ikke givet, at der vil være tale om en målbar
effekt i relation til kvalitetselementerne dybdeudbredelse af ålegræs,
klorofylkoncentration eller bunddyr. På det foreliggende vidensniveau er
det derfor ikke muligt entydigt at afgøre, om den anslåede mertilførsel vil
føre til et fald i tilstandsklasse, eller om der vil være tale om en målbar
påvirkning af kvalitetselementerne i vandområder i den laveste
tilstandsklasse.
Givet de relativt beskedne procentuelle forøgelser vurderes det dog
overvejende usandsynligt, at mertilførslerne vil give anledning til direkte
målbare forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de
relevante kvalitetselementer.
Ud fra en samlet afvejning, er det Miljø- og Fødevareministeriets
vurdering, at denne merudledning ligger indenfor for rammerne af
vandrammedirektivet. Det bemærkes, at der foreligger en risiko for, at
Kommissionen måtte bedømme forholdet anderledes, i hvilket tilfælde
aftaleparterne vil blive indkaldt til en drøftelse af
implementeringsmodellen, jf. ovenfor.
a.2. Vurdering ift. overfladevande, der befinder sig i laveste
tilstandsklasse
Af de 32 vandområder, hvor det i miljørapporten er anført, at der i 2016 er
en merudledning, er det følgende områder, som er i den laveste
tilstandsklasse:
Aborg Minde Nor (merudledning 0,3 %).
Dybsø Fjord (merudledning 0,2 %).
Gamborg Fjord (merudledning 0,2 %).
Knudedyb (merudledning er beregnet samlet for Juvre Dyb, Lister Dyb,
Knudedyb og Grådyb og udgør 1,8 %).
Åbent Vandområde Gr. II vandområdenr. 222 (merudledning er
beregnet samlet for vandområderne 154, 222, 225 og udgør 1 %).
Holsteinborg Nor (uddybning ift. merudledningen til dette
vandområde følger nedenfor).
I miljørapporten er det beskrevet, hvordan merudledningen til
vandområdet Holsteinborg Nor øges med ca. 6 %. Miljø- og
Fødevareministeriet er dog efterfølgende blevet opmærksom på, at det
faktuelle grundlag for denne beregning ikke har været retvisende, idet
andelen af belastningen fra spildevand var baseret på en kommunal
spildevandsplan, der bl.a. indebar en omlægning af spildevandsudledning
fra andre vandområder til Holsteinborg Nor. Denne omlægning blev dog
aldrig gennemført, således at den forventede mertilførsel aldrig blev
realiseret. Miljø- og Fødevareministeriet har på denne baggrund opdateret
belastningsopgørelsen til Holsteinborg Nor, hvorefter der ikke længere er
en merbelastning til vandområdet i 2016. Oplysninger herom er
indarbejdet i den sammenfattende redegørelse over miljørapporten.
16
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
Det er således alene ift. vandområderne Juvre Dyb, Lister Dyb, Knudedyb
og Grådyb, som befinder sig i laveste tilstandsklasse, at der i 2016 kan være
en merudledning på over 1 %, nemlig på ca. 1,8 %.
En merbelastning i det nævnte omfang skal, som anført, ses i sammenhæng
med de udsving, der findes i den årlige opgørelse af belastningen, og det er
usikkert, om en et-årig merudledning i denne størrelsesorden vil kunne få
en målbar effekt i det marine miljø. Der er desuden usikkerhed knyttet til
estimeringen af baselineeffekten og af lempelser år for år i perioden,
herunder som følge af, at der er forsinkelser på gennemslag af effekterne af
de forskellige elementer.
Som anført, er det ikke givet, at der vil være tale om en målbar effekt i
relation til kvalitetselementerne dybdeudbredelse af ålegræs,
klorofylkoncentration eller bunddyr. På det foreliggende vidensniveau er
det derfor ikke muligt entydigt at afgøre, om den anslåede mertilførsel vil
føre til et fald i tilstandsklasse eller om der vil være tale om en målbar
påvirkning af kvalitetselementerne i vandområder i den laveste
tilstandsklasse. Givet de relativt beskedne procentuelle forøgelser vurderes
det dog overvejende usandsynligt, at mertilførslerne vil give anledning til
direkte målbare forringelser af vandområdernes tilstand bedømt ud fra de
relevante kvalitetselementer.
Ud fra en samlet afvejning, er det Miljø- og Fødevareministeriets
vurdering, at denne at denne merudledning i de laveste tilstandsklasser
ligger inden for rammerne af vandrammedirektivet. Det bemærkes, at der
foreligger en risiko for, at Kommissionen måtte bedømme forholdet
anderledes, i hvilket tilfælde aftaleparterne vil blive indkaldt til en drøftelse
af implementeringsmodellen, jf. ovenfor.
Ad b. Vurdering af overholdelse af forpligtelsen til at sikre ”forbedring”
samt at ”opnå god tilstand”
b.1. Forpligtelsen til at sikre forbedring
Der følger som nævnt af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr.
ii) og iii), samt artikel 4, stk. 1, litra b), nr. ii), en forpligtelse til at beskytte,
forbedre og restaurere alle overfladevandområder og
grundvandsforekomster.
Da de øgede gødskningsnormer alt andet lige indebærer en forsinkelse i
indsatsen for gradvist at forbedre både overfladevand og grundvand, bør
det overvejes, om denne forsinkelse strider mod vandrammedirektivet.
Forpligtelsen til at forbedre alle vandområder forudsætter, at der træffes de
nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde målet om en god
tilstand. Indsatsen kan under anvendelse af direktivets
undtagelsesbestemmelse om fristforlængelse under visse betingelser
fordeles over flere planperioder med henblik på en gradvis opfyldelse af
målene, jf. artikel 3, stk. 4.
Anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i artikel 4, stk. 4, om
fristforlængelse forudsættes efter bestemmelsen at ske med henblik på
gradvis opfyldelse af målene. I vandområder, hvor der ikke er
målopfyldelse, skal der således i hver af vandrammedirektivets
17
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
planperioder fastsættes et indsatsprogram, som tilsikrer en vis forbedring
af tilstanden, herunder skal eventuelle forudsete forringelser inden for
tilstandsklassen, som følge af øget menneskelig påvirkning, neutraliseres.
Forpligtelsen må fortolkes således, at der i hver planperiode skal ske
forbedring af tilstanden, herunder at eventuelle forringelser inden for
tilstandsklassen som følge af øget menneskelig påvirkning mindst
neutraliseres.
Direktivet indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om i hvilken takt,
den gradvise fremdrift mod opfyldelse af målet skal ske. Det afgørende er,
at der løbende sker forbedringer, som resulterer i, at målet nås senest på
tidspunktet for udløbet af den forlængede frist.
I relation til udledning af kvælstof indebærer forpligtelsen til forbedring, at
der foreligger en plan, som for hvert enkelt overfladevandområde og
grundvandsforekomst sikrer fremdrift i form af yderligere reduktion med
henblik på en gradvis opfyldelse af miljømålet.
Indførelsen af en ny målrettet regulering, som er væsentligt mere
omkostningseffektivt, kan medvirke til at gennemføre reduktioner af
kvælstoftilførslen og dermed medvirke til gradvist at opnå miljømålet.
Da de øgede gødskningsnormer indgår som en integreret del af den
samlede Fødevare- og landbrugspakke, som frem mod 2021 samlet set vil
sikre en forbedring af vandområder og grundvandsforekomster, vurderes
de øgede gødskningsnormer således ikke i sig selv at være til hinder for
Danmarks forpligtelse til at sikre gradvis forbedring.
Det bemærkes, at der foreligger en risiko for, at Kommissionen måtte
bedømme forholdet anderledes, i hvilket tilfælde aftaleparterne vil blive
indkaldt til en drøftelse af implementeringsmodellen, jf. ovenfor.
b.2. Forpligtelsen til at opnå god tilstand
I forhold til brugen af undtagelserne i vandrammedirektivet, bør det altid
først undersøges, om god tilstand vil kunne nås ved fristforlængelse, men
hvis det er klart, at god tilstand aldrig vil kunne nås - og betingelserne i
øvrigt er til stede – kan undtagelsen om fastsættelse af et mindre strengt
miljømål anvendes.
I forhold til kvælstofpåvirkning vurderes det alene at være bestemmelsen i
artikel 4, stk. 4, om fristforlængelse, og eventuelt artikel 4, stk. 5, om
fastsættelse af et mindre strengt miljømål, der eventuelt vil være relevant.
Bestemmelsen i artikel 4, stk. 6, angår midlertidig forringelse af
vandforekomsters tilstand, når det skyldes naturlige forhold eller force
majeure, og bestemmelsen i artikel 4, stk. 7, angår nye fysiske ændringer,
henholdsvis nye bæredygtige udviklingsaktiviteter.
Dette er den primære baggrund for, at der i både de første vandplaner
(VP1) og i det udkast til de kommende vandområdeplaner for anden
planperiode (VP2), der har været i høring, alene er anvendt
undtagelsesbestemmelsen om fristudskydelse.
18
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
I de første vandplaner (VP1) vedtaget i oktober 2014, som gælder for
perioden 2009-2015, er undtagelsen om forlængelses af tidsfrist, jf. artikel
4, stk. 4, anvendt for
samtlige
kystvandsområder under henvisning til, at
opfyldelse af målet om god tilstand senest 22. december 2015 vil være
forbundet med uforholdsmæssigt store omkostninger. Der er ikke anvendt
andre undtagelses- eller fravigelsesmuligheder for kystvande i VP1.
I det udkast til vandområdeplaner 2015-2021 (VP2), som har været i
høring, er der 119 kystvandområder. Ud af de 119 vandområder er der
anvendt undtagelser i form af fristforlængelse, jf. artikel. 4, stk. 4, for i alt
69 kystandområder.
Begrundelsen er, at det vurderes, at alle nødvendige forbedringer i
vandområdets tilstand ikke med rimelighed kan opnås inden 22. december
2021 som følge af, at der vil være uforholdsmæssigt store omkostninger
forbundet med en færdiggørelse af forbedringerne inden for fristen, idet
det vurderes, at nyttevirkningen ved at gennemføre alle nødvendige
indsatser for vandmiljøet som sådan i planperioden ikke er proportional
med omkostningerne herved sammenholdt med den samlede nyttevirkning
og omkostninger ved at udskyde visse indsatser til en senere planperiode.
Ud af alle 119 kystvandområder i Danmark er - ved senest opgjorte status -
to vandområder kommet i ”god tilstand”. Når planperioden 2015-2021
(VP2) udløber, er det forventningen at 48 kystvandområder i 2021 kommer
i god tilstand under forudsætning af at andre lande også leverer deres
andel. For de øvrige kystvandområder, er der, såfremt betingelser er
opfyldt, mulighed for efter 2021 at anvende undtagelsen om
fristforlængelse i direktivets artikel 4, stk. 4 indtil 2027.
Ad c. Vurdering ift. beskyttelsen af grundvandsforekomster
Det fremgår af miljørapporten, at det på baggrund af det nuværende
vidensgrundlag ikke er muligt at afvise, at der er en risiko for, at den øgede
nitratbelastning af grundvandet som følge af normlempelsen kan medføre,
at grundvandsforekomster kan blive udsat for en negativ indvirkning. I det
følgende vurderes, om en øget nitratpåvirkning af en eller flere
grundvandsforekomster med risiko for midlertidig tilstandsforringelse til
følge må antages at være direktivstridigt.
GEUS har for Naturstyrelsen gennemført en faglig vurdering af
nitratpåvirkningen i iltet grundvand ved mergødskning med kvælstof som
følge af en udfasning af normreduktionen for kvælstof i 2016-18.
Vurderingen baserer sig på sammenhæng mellem nitratmålinger fra
aldersbestemt grundvand fra Grundvandsovervågningen og data fra
Danmarks Statistik om kvælstoftilførsel i dansk landbrug fra 1944 – 2014.
GEUS konkluderer, at nitratindholdet i iltet grundvand generelt kan
forventes at stige med 6-7 % ved 2/3 udfasning af normreduktionen for
kvælstof og 9-10 % ved fuld udfasning af normreduktionen svarende til en
stigning i nitratkoncentrationen i det infiltrerende iltede grundvand på
hhv. 3,1 mg/l og 4,7 mg/l.
Beregningerne er foretaget i forhold til det gennemsnitslige
koncentrationsniveau i iltet grundvand i 2010 – 2012, og der er estimeret
en usikkerhed på 66 % i beregningerne. Analysen er udført på nationalt
19
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
niveau, og resultaterne er derfor ikke gældende for det lokale niveau, hvor
forskelle i kvælstoftilførsel, dyrkningsforhold, jordbundsforhold, klima,
hydrogeologi, geokemi mv. kan give et helt andet resultat med stor
variation i den lokale resulterende koncentration af nitrat i iltet grundvand.
Analysen har taget hensyn til, at landbrugsarealet løbende reduceres, men
der er ikke i øvrigt taget hensyn til øvrige baselineelementer, som ligeledes
vil have en positiv effekt i forhold til grundvand.
På baggrund af GEUS’s vurdering sammenholdt med de foreliggende
tilstandsvurderinger for grundvandsforekomster, overvågningsdata m.m.
har Naturstyrelsen vurderet, at der for visse grundvandsforekomster er en
ikke nærmere defineret risiko for, at der som følge af en udfasning af
normreduktionen for kvælstof kan ske en forringelse af
grundvandsforekomsters tilstand fra god til ringe, ligesom der er en risiko
for, at kravet om vending af væsentlige og vedvarende opadgående
tendenser af nitrat ikke kan overholdes.
For mere præcist at kunne vurdere indvirkningen af øget gødskning for
hver enkelt grundvandsforekomst, har Naturstyrelsen anmodet GEUS om
at gennemføre et modelprojekt herom. På baggrund af dette arbejde
forventes det at kunne vurderes, hvorvidt den øgede gødskning vil kunne
medføre forringelse af grundvandsforekomsters tilstand fra god til ringe
mv. Resultatet af dette arbejde forventes at foreligge i maj 2016.
Beslutningen om at øge gødskningen træffes således på et tidspunkt, hvor
der ikke er klarhed over, om den øgede nitratbelastning af grundvandet kan
medføre, at konkrete grundvandsforekomster bliver udsat for en
forringelse, og inden det er muligt at iværksætte målrettede afværgende
foranstaltninger.
Spørgsmålet er således, om det kan antages at ligge inden for rammerne af
EU-direktiverne at beslutte at øge gødskningen på et tidspunkt, hvor der
ikke er klarhed over, om den øgede nitratbelastning af grundvandet kan
medføre, at konkrete grundvandsforekomster bliver udsat for en
forringelse.
EU-Domstolen har i sagen C-461/13, i præmis 51, udtalt følgende:
”[..] at medlemsstaterne – medmindre der indrømmes en fravigelse
– er forpligtede til at nægte at godkende et enkeltprojekt, såfremt
det kan medføre en forringelse af tilstanden for et
overfladevandområde, eller når det indebærer risiko for, at der
ikke opnås en god tilstand for overfladevand eller et godt økologisk
potentiale og god kemisk tilstand for overfladevand på den i
direktivet fastsatte dato.”
Dommen omhandler dog overfladevand, ikke grundvand, hvorfor den ikke
nødvendigvis umiddelbart kan overføres direkte til grundvandsområdet.
Eftersom kravene til grundvand i vandrammedirektivet er de samme som
for overfladevand, endda med et yderligere krav om at
”forebygge eller
begrænse udledning af forurenende stoffer til grundvand”,
vil
principperne fra dommen formentlig kunne overføres til grundvand.
20
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
Der gælder imidlertid forskellige krav og systematikker i forhold til
opgørelse af tilstand for henholdsvis overfladevand og
grundvandsforekomster, f.eks. arbejdes der ikke med biologiske
kvalitetselementer i forhold til grundvand, men en række krav i forhold til
kvantitet og kvalitet, herunder kvalitetskrav og grænseværdier i forhold til
forurenende stoffer samt krav i forhold til grundvandets påvirkning af
overfladevand og terrestrisk natur). Derudover arbejdes der i
grundvandsforekomster alene med tilstandsklasserne god og ringe, mens
der gælder fem tilstandsklasser for overfladevand. Retstilstanden i forhold
til spørgsmålet om, hvordan man konkret skal vurdere kriterierne for
forringelse af grundvand, dvs. hvordan en evt. forringelse skal opgøres, er
således ikke fastlagt.
Hertil kommer, at EU-domstolen ikke med sagen C-461/13 har taget
udtrykkelig stilling til, om det er tilladt for medlemsstaterne at beslutte at
øge gødskningen på et tidspunkt, hvor der ikke er klarhed over, om den
øgede nitratbelastning af grundvandet kan medføre, at konkrete
grundvandsforekomster bliver udsat for en forringelse.
I vurderingen heraf kan der efter Miljø- og Fødevareministeriets opfattelse
indgå, at de enkelte grundvandsforekomster overordnet set er store, hvad
angår udbredelse og dybde og som regel forekommer i flere lag over
hinanden, hvorfor grundvand i en given grundvandsforekomst overordnet
set vil være sammensat af grundvand dannet gennem en længere årrække.
Grundvandsforekomstens tilstand vil derfor være udtryk for belastningen
over en lang periode. Hertil kommer, at resultatet af en merudledning af
kvælstof for grundvandsforekomster beror på komplekse
årsagssammenhænge.
Selvom øget gødskning alt andet lige vil forårsage øget nitratbelastning af
grundvandsforekomster, er det ikke givet, at de øgede gødskningsnormer
fører til forringelse af grundvandsforekomster. Det bør således indgå i
vurderingen, at regeringen iværksætter betydelige afværgende
foranstaltninger senest fra 2017, og at regeringen, jf. Fødevare- og
landbrugspakken, vil søge at håndtere en eventuel negativ indvirkning
allerede i 2016. Endelig bør det indgå i vurderingen, at risikoen for den
midlertidige påvirkning indgår som en integreret del af en plan, som samlet
set hen over planperioden forventes at kunne sikre beskyttelsen af
grundvandsforekomsterne.
Ud fra en samlet afvejning er det Miljø- og Fødevareministeriets vurdering,
at det ligger inden for rammerne af vandrammedirektivet at beslutte at øge
gødskningen på et tidspunkt, hvor der ikke er klarhed over, om den øgede
nitratbelastning af grundvandet kan medføre, at konkrete
grundvandsforekomster bliver udsat for en forringelse.
Det bemærkes, at der foreligger en risiko for, at Kommissionen måtte
bedømme forholdet anderledes, i hvilket tilfælde aftaleparterne vil blive
indkaldt til en drøftelse af implementeringsmodellen.
3.2. Nitratdirektivet
Rådets direktiv af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod
forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget
(91/676/EØF) (herefter nitratdirektivet) har til formål at nedbringe og
21
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
forebygge vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, som
stammer fra landbruget, jf. artikel 1.
Ift. forskellen mellem nitratdirektivet og vandrammedirektivet er det
væsentligt, at vandrammedirektivet fastsætter en overordnet ramme for en
integreret vandforvaltning af overfladevand og grundvand. For så vidt
angår nitratforurening fra landbruget henviser vandrammedirektivet til
nitratdirektivet.
Nitratdirektivet udgør således en integreret del af vandrammedirektivet, og
foranstaltninger til at opnå målsætningerne i henhold til
vandrammedirektivet bidrager også til at nå målsætningerne i henhold til
nitratdirektivet.
Nitratdirektivet er specifik rettet mod forurening med nitrater, der
stammer fra landbruget, og direktivet stiller således krav om, at
medlemsstaterne fastsætter foranstaltninger, som f.eks. kvælstofnormer for
afgrøder, krav til opbevaring af husdyrgødning og udbringningsperioder for
gødning.
Nitratdirektivet er implementeret i dansk ret i bl.a. gødskningsloven,
husdyrgødningsbekendtgørelsen og bekendtgørelse om jordbrugets
anvendelse af gødning i planperioden 2015/2016.
Ifølge nitratdirektivet skal der ske en kortlægning af vandområder (både
grund- og overfladevand), der er særligt følsomme over for nitrat, jf. artikel
3, stk. 1.
Medlemsstaterne skal udpege alle kendte jordområder, der bidrager til
forureningen, og hvorfra der er afstrømning til de kortlagte vandområder,
som sårbare zoner, jf. artikel 3, stk. 2. For at nå direktivets mål skal
medlemsstaterne udarbejde handlingsprogrammer for de sårbare zoner, jf.
artikel 5, stk. 1. Dog kan medlemslandene fritages for kortlægningen, hvis
de anvender handlingsprogrammerne for hele landet, hvilket man har valgt
at gøre i Danmark, jf. artikel 3, stk. 5.
Handlingsprogrammerne skal ifølge nitratdirektivets artikel 5, stk. 4, litra a
og b, bestå af de bindende foranstaltninger, der fremgår af direktivets bilag
3, og de foranstaltninger som medlemsstaterne har foreskrevet i den eller
de kodekser for godt landmandsskab (direktivets bilag 2), med undtagelse
af de foranstaltninger der er overflødiggjort af foranstaltningerne i bilag 3.
Medlemsstaterne skal ifølge artikel 5, stk. 5, desuden træffe de supplerende
eller skærpende foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis
foranstaltningerne i artikel 5, stk. 4, ikke er tilstrækkelige til at nå
direktivets mål. I Danmark har man hidtil fastsat supplerende
foranstaltninger i form af en skærpelse af kvælstofnormerne.
Medlemsstaterne skal ifølge artikel 5, stk. 7, mindst hvert 4. år foretage en
ny gennemgang af og om fornødent revidere handlingsprogrammet,
herunder eventuelle supplerende foranstaltninger, der er truffet i henhold
til stk. 5.
Kommissionens tidligere vurderinger af Danmarks gennemførelse af
nitratdirektivet
22
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
Danmark modtog i 1997 en åbningsskrivelse for mangelfuld
implementering af nitratdirektivet, herunder et utilstrækkeligt
nitrathandlingsprogram.
Kommissionen fandt ikke, at det danske handlingsprogram var
tilstrækkeligt til at nå direktivets målsætninger, hvorfor det ifølge
Kommissionen var nødvendigt at gennemføre supplerende
foranstaltninger, jf. artikel 5, stk. 5. Det var anledning til, at Vandmiljøplan
II fra 1998 udgjorde den danske nitrathandlingsplan, hvor det bl.a.
fremgik, at normerne for kvælstoftilførsel skulle sænkes med 10 procent. I
2010 modtog Danmark en præåbningsskrivelse, hvor Kommissionen
anførte en række mangler i den danske implementering af direktivet.
Skrivelsen var anledning til, at særligt en række bestemmelser i
husdyrgødningsbekendtgørelsen blev ændret og præciseret. I begge tilfælde
har Kommissionen ikke forfulgt sagen yderligere.
Kommissionen har ikke siden 2010 påtalt den danske implementering af
nitratdirektivet. Kommissionen har imidlertid stillet spørgsmål til den
danske vandmiljøindsats og gennemførelsen af tiltag. Disse spørgsmål er
løbende blevet besvaret.
Vurdering
a. Revision af nitrathandlingsprogrammet
Justering af reglerne om kvælstofnormer udgør en ændring af det
gældende nitrathandlingsprogram, idet regler om kvælstofnormer udgør en
bindende foranstaltning efter nitratdirektivet, bilag 3, pkt. 1, nr. 3.
Normfastsættelsen, som den sker i dag, er bl.a. beskrevet i det danske
nitrathandlingsprogram, afsnit 2.3. Med nærværende plan for justering af
reglerne om kvælstofnormer fastholdes beregningsgrundlaget for
fastsættelsen af de økonomisk optimale normer, men metoden til at
reducere de økonomisk optimale normer bortfalder og erstattes af en
politisk fastsat reduktion af de økonomisk optimale normer, som er mindre
end den nuværende reduktion på 20,34 %.
Det forhold, at metoden til at reducere de økonomisk optimale normer
bortfalder, udgør en ændring af nitrathandlingsprogrammet.
I henhold til nitratdirektivets bilag 3, punkt 1, nr. 3, skal
handlingsprogrammerne indeholde en begrænsning af tilførsel af gødning
til jorden, der sikrer en kvælstofbalance, hvor den samlede kvælstoftilførsel
fra jord og gødskning skal modsvare afgrødens forventede kvælstofbehov
(ligevægtsprincippet).
Ligevægtsprincippet kan forstås således, at der skal skabes balance mellem
tilført kvælstof og afgrødernes behov for kvælstof således, at tabet til
vandmiljøet er på et acceptabelt niveau.
EU-Domstolen har i flere sager udtalt sig om nitratdirektivets bilag 3,
punkt 1, nr. 3.
I sag C-322/00, Kommissionen mod Nederlandende (MINAS-dommen)
udtalte Domstolen således, at anvendelsesnormer som dem, der kræves i
23
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
henhold til direktivet, skal være virksomme i en indledende fase og fremstå
som nødvendige for at nedbringe og forebygge enhver form for forurening.
I sag C-237/12, Kommissionen mod Frankrig, havde Kommissionen
kritiseret de franske handlingsplaner, da planerne ikke fastsatte alle de
elementer, der var nødvendige for beregningen af den mængde kvælstof,
der må tilføres jorden (kvælstofbehovet for hver afgrøde og græsmark,
kvælstoffets effektivitet i husdyrgødningen, kvælstofindholdet i jorden og i
husdyrgødningen, etc.). Ifølge Kommissionen ville en fastsættelse af
kvantificerede maksimale grænser for den samlede kvælstoftilførsel til de
forskellige afgrøder gøre det muligt at mindske vanskelighederne ved
anvendelsen af den nævnte metode og opfylde retssikkerhedskravet.
Domstolen gav Kommissionen medhold heri.
Kommissionens har i 2011 svaret på en forespørgsel fra EU-Parlamentet,
om det var foreneligt med nitratdirektivets ligevægtsprincip, at Danmark
anvender et princip om økonomisk optimum for tilførsel af gødning. Det
økonomiske optimum er et teoretisk beregningspunkt – og er udtryk for, at
den økonomiske gevinst ved den ved gødningstilførslen opnåede forøgelse
af afgrøder ikke kan vokse yderligere – dvs. hvis der fra dette tidspunkt
tilføres yderligere gødning, vil omkostningerne ved tilførsel af gødning
være større end den økonomiske værdi af de forøgede afgrøder.
Kommissionen svarede bl.a., at den ikke har bevis for at det princip, der
anvendes i Danmark, hvor gødningsnormerne fastsættes ved at trække 10-
15 % fra det økonomiske optimum ikke skulle være foreneligt med
nitratdirektivets princip om afbalanceret gødskning.
Nitratdirektivet er et minimumsdirektiv. Medlemsstaterne har således en
vis skønsmargin ved valget af foranstaltninger til gennemførelse af
direktivet.
Medlemsstaterne er dog forpligtet til at sikre, at direktivets formål og
dermed formålene med EU’s politik på miljøområdet opnås i
overensstemmelse med kravene i artikel 191, stk. 1 og 2, TEUF (sag C-
237/12 af 4. september 2014, Kommissionen mod Frankrig ). I det omfang
medlemsstaterne konstaterer, at en given mangel i medlemsstatens
handlingsprogram vil kunne hindre opfyldelse af direktivets formål, vil
medlemsstaten være forpligtet til at træffe foranstaltninger til at afhjælpe
dette.
Det er således en forudsætning for, at forøgelsen af kvælstofnormen er
inden for rammerne af nitratdirektivet, at der samtidig fastsættes
afværgende foranstaltninger for at imødegå den ekstra merudledning af
kvælstof, der sker til vandmiljøet. Det gælder både i forhold til
overfladevand og grundvand, da nitratdirektivet omfatter begge dele.
Afværgende foranstaltninger, der indgår i regi af vandområdeplanerne
vurderes på det forelæggende grundlag at bidrage til at imødegå ekstra
merudledning af kvælstof og dermed til imødekommelse af såvel
nitratdirektivet som vandrammedirektivet. Men det kan ikke udelukkes, at
der fortsat kan være behov for supplerende bindende foranstaltninger i
nitrathandlingsprogrammet til at afværge konsekvensen af forøgelsen af
kvælstofnormen.
24
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
Der pågår i øjeblikket drøftelser mellem Miljø- og Fødevareministeriet og
Kommissionen om et nyt nitrathandlingsprogram, hvor det forventeligt i
foråret 2016 søges afklaret, om udfasning af skærpede normer for
gødningstilførsel svarende til økonomisk optimale normer efter
Kommissionens vurdering opfylder direktivets kriterier for
ligevægtsprincippet, herunder om der er behov for bindende supplerende
foranstaltninger, jf. artikel 5, stk. 5. De fastsatte danske gødningsnormer
skal også fremadrettet ske i overensstemmelse med nitratdirektivets
betingelser for fastsættelse af regler om begrænsning af gødning til jorden
(ligevægtsprincippet) og der skal også fremadrettet inden for rammerne at
nitrathandlingsprogrammet fastsættes supplerende, bindende
foranstaltninger, hvis det viser sig, at det er nødvendigt for at nå
nitratdirektivets mål.
b. Undtagelsen for kvæg
Det er muligt at få Kommissionens tilladelse til at få forhøjet kravet om at
den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, ikke overstiger
en mængde husdyrgødning, som indeholder 170 kg N/ha, jf.
nitratdirektivets bilag 3, punkt 2.
Danmark har i alt fire gange og senest den 23. oktober i 2012 fået en
fireårig undtagelse, der gælder frem til udgangen af juli 2016, jf.
Kommissionsbeslutning 2012/659/EC. Undtagelsen indebærer at
kvægbrugere kan få forhøjet kravet til 230 kg N/ha, mod at dyrkningen
sker mere miljøvenligt inden for en række nærmere fastsatte betingelser.
Kvægbrugere kan opnå anvendelse af undtagelsen på individuel basis mod
at de opfylder en række betingelser. Det er bl.a. en betingelse, at den
maksimale kvælstoftilførsel ikke overstiger den fastsatte gødskningsnorm,
der fastsættes til mindst 10 pct. under det økonomisk optimale niveau.
Danmark har anmodet Kommissionen om en fornyet undtagelse ift.
nitratdirektivet. I den danske anmodning til Kommissionen fremgår, at der
anmodes om en undtagelse med udgangspunkt i de samme vilkår, der
gælder i den nuværende danske undtagelse. Dog med den ændring, at de
danske gødskningsnormer ikke længere forudsættes fastsat til mindst 10
pct. under det økonomisk optimale niveau. I stedet iværksættes en række
afværgeforanstaltninger til sikring af vandmiljøet (overflade og
grundvand), jf. aftale om Fødevare- og landbrugspakken af 22. december
2015.
Det er vurderingen på det forelæggende grundlag, at de ændrede normer i
samspil med de afværgende foranstaltninger og den delvise udfasning af
normreduktionen med ændring af gødskningsbekendtgørelsen kan være
indenfor rammerne af den gældende undtagelse. Der foreligger dog en
risiko for, at Kommissionen vil bedømme forholdet anderledes.
De nærmere forhold om undtagelse ift. nitratdirektivet drøftes mellem
Miljø- og Fødevareministeriet og Kommissionen i forlængelse af en
kommende revision af nitrathandlingsplanen.
3.3. Fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet
Fuglebeskyttelsesdirektivet
25
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
Fuglebeskyttelsesdirektivet har til formål at opretholde eller tilpasse
bestande af samtlige vilde fugle. Et af direktivets primære redskaber hertil
er at udpege fuglebeskyttelsesområder, jf. artikel 4. Disse områder er blevet
indlemmet i det såkaldte Natura 2000-netværk, jf. habitatdirektivets
artikel 3.
Beskyttelsesbestemmelserne for disse områder blev harmoniseret ved
vedtagelsen af habitatdirektivet i 1992 og fremgår af habitatdirektivets
artikel 6, som dækker både fuglebeskyttelsesområder og habitatområder, jf.
habitatdirektivets artikel 7. Bestemmelserne om beskyttelse af Natura
2000-områder behandles nedenfor under gennemgangen af
habitatdirektivet.
Fuglebeskyttelsesdirektivet rummer endvidere generelle forpligtelser for
medlemslandene til at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt
forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle fugle, herunder fugle
knyttet til vandområder, jf. direktivets artikel 3. Direktivet rummer
endvidere en i denne sammenhæng relevant bestemmelse om, at
medlemslandene skal bestræbe sig på at undgå forurening eller forringelse
af levesteder også uden for de beskyttede områder, jf. artikel 4, stk. 4, 2.
punktum. Den samlede indsats i forhold til kvælstofpåvirkningen af
naturen bidrager til at opfylde disse generelle forpligtelser.
Habitatdirektivet
Habitatdirektivets formål er overordnet at sikre eller genoprette gunstig
bevaringsstatus for de arter og naturtyper, som er omfattet af direktivet, jf.
habitatdirektivets artikel 2, stk. 2. Direktivet indeholder ikke bestemmelser
om i hvilken takt, den gradvise fremdrift mod opfyldelse af målet om
gunstig bevaringsstatus skal ske. Det afgørende er, at der løbende sker
forbedringer, som resulterer i, at målet nås på længere sigt.
Habitatdirektivet rummer dels generelle bestemmelser om at beskytte visse
arter og deres levesteder, jf. artikel 12, dels specifikke bestemmelser, jf.
artikel 6, til beskyttelse af Natura 2000-områder (habitat- og
fuglebeskyttelsesområderne).
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 1- 3, fastslår:
”1. For de særlige bevaringsområder iværksætter
medlemsstaterne de nødvendige
bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan
indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er
specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre
udviklingsplaner, samt de relevante retsakter,
administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder
de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de
arter i bilag II, der findes på lokaliteterne
.
2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger
for at undgå forringelse af naturtyperne og
levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder
samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er
udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige
konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
26
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte
forbundet med eller nødvendige for lokalitetens
forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med
andre planer og projekter kan påvirke en sådan
lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres
virkninger på lokaliteten under hensyn til
bevaringsmålsætningerne for denne. [..]”
Bestemmelserne i direktivets artikel 6 rummer således forpligtelse til at
iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger, jf. artikel 6, stk. 1,
pligt til at træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelser af
naturtyper og levesteder for arterne og betydelige forstyrrelser af de arter,
for hvilke områderne er udpeget, jf. artikel 6, stk. 2. Derudover indeholder
direktivet en pligt til at sikre, at planer og projekter, der kan påvirke Natura
2000-områder væsentligt, konsekvensvurderes, og at der ikke træffes
afgørelser m.v., medmindre konsekvensvurderingen kan udelukke skade på
arter og naturtyper, som området er udpeget for at beskytte, jf. artikel 6,
stk. 3.
EU-domstolen har bl.a. i afgørelsen C-399/14 haft lejlighed til at udtale sig
i forhold til rækkevidden af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Dommen
omhandler imidlertid forstyrrelser af arter, og der er ikke med dommen
taget stilling, hvorvidt fortolkningen direkte kan overføres til forringelser af
naturtyperne og levestederne for arterne.
Domstolen har i præmis 40, udtalt følgende:
”Ordene »passende foranstaltninger«, der er indeholdt i
habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, indebærer nemlig, at
medlemsstaterne har en skønsmargen ved anvendelsen af
denne bestemmelse.
Miljøpåvirkning
Udledning af næringsstoffer kan medvirke til at forringe Natura 2000-
områderne og kan hindre opnåelse af gunstig bevaringsstatus. I en række
Natura 2000-områder, er der - på linje med hvad der gælder efter
vandrammedirektivet - behov for at reducere udledningen af
næringsstoffer for at medvirke til at nå gunstig bevaringsstatus, mens der i
andre områder for at undgå forringelser af naturtyperne og levestederne
for arterne er behov for at sikre, at belastningen ikke forøges.
Det fremgår af miljørapporten, at det ikke kan udelukkes, at en række
naturtyper i Natura 2000-områder kan blive påvirket negativt af øget
gødskning, dels i form af udvaskning til vandløb, søer og havet, dels i form
af øget tilførsel via overfladeafstrømning og via grundvand til
næringsfattige naturtyper på land (eksempelvis næringsfattige søer
(lobeliesøer o.lign, rigkær og andre næringsfattige eng- eller
mosenaturtyper samt strandoverdrev og klinter). Der foreligger ikke data,
der kan angive risikoen for påvirkning nærmere, men anvendelse af
afværgeforanstaltninger vil begrænse risikoen.
Den samlede midlertidige merudledning af kvælstof til kystvandene i 2016
vil, som nævnt ovenfor i afsnit om vandrammedirektivet, samlet set kunne
udgøre ca. 220 tons. Det fremgår på baggrund af de beregninger, der ligger
27
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
til grund for opgørelse af den potentielle merbelastning, at udledningen til
de marine naturtyper ikke forventes at få en målbar effekt.
Der vil derudover kunne opstå midlertidige merudledninger til visse
næringsfattige terrestriske naturtyper. Hvad angår merbelastning af
næringsfattige terrestriske naturtyper og små søer kan det ikke på samme
vis entydigt vurderes, om de øgede gødskningsnormer kan bevirke en
midlertidig forringelse af naturtyperne og af levestederne for arterne.
Vedrørende sandsynligheden for, at en midlertidig forringelse kan
forekomme, kan følgende bemærkes.
Natura 2000-områderne dækker 8,4 % af det danske landareal. Langt
størstedelen af arealet med næringsfattige naturtyper, der kan blive
påvirket af øget tilførsel af næringsstoffer, ligger omkranset af anden natur
og vil således ikke blive påvirket af øget gødskning på grundlag af ændrede
gødskningsnormer. De næringsfattige naturtyper, der evt. kan blive
midlertidigt påvirket, vil således i forvejen have en lav påvirkningsgrad fra
landbrugsarealer, f.eks. vil langt de fleste mindre søer næppe have tilløb fra
landbrugsarealer.
De relevante naturtyper ligger spredt i mange Natura 2000-områder. Det
vil imidlertid kun være i de tilfælde, hvor naturtyperne ligger tæt op ad
intensivt dyrkede landbrugsarealer, og hvor de ændrede gødskningsnormer
vil blive udnyttet, at en potentiel, midlertidig forringelse af naturtyperne og
levestederne for arterne evt. kan finde sted. Der indgår i et vist omfang
intensivt dyrkede landbrugsarealer i selve Natura 2000-områderne (ca. 20
%), ligesom arealer i umiddelbar nærhed til områderne kan være relevante
i denne sammenhæng.
Det vil således langt fra være hele Natura2000-arealet, der er relevant i
denne sammenhæng, da der udover de aktuelle naturtypers nærhed til
landbrugsarealerne også skal være hydrologiske forhold eller topografiske
forudsætninger (skrånende arealer ned mod naturtypen) til stede for, at en
eventuel påvirkning via grundvand eller overfladeafstrømning kan finde
sted.
Vurdering
Anvendelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 eller 6, stk. 3 i relation til
øgede gødskningsnormer
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 vil finde anvendelse, såfremt planen,
som det fremgår af bestemmelsen, ”kan
påvirke en sådan lokalitet
væsentligt”.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at den
samlede plan, som indebærer ændring af gødskningsnormerne kombineret
med afværgeforanstaltninger og en udvikling af målrettet regulering, ikke
er omfattet af den særlige procedure efter habitatdirektivets artikel 6, stk.
3, som gælder for planer og projekter, men er omfattet af habitatdirektivets
artikel 6, stk. 2.
Denne vurdering af, at det er artikel 6, stk. 2, der er den relevante
bestemmelse, ligger helt i forlængelse af, at Danmark i en række sager (svar
på åbningsskrivelser m.v.) overfor Kommissionen har fremhævet, at den
generelle indsats for at begrænse næringssaltbelastning af naturen er en
vigtig del af gennemførelsen af artikel 6, stk. 2, da denne samlede indsats i
forhold til kvælstofpåvirkningen af naturen og vandmiljøet bidrager til at
28
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0029.png
undgå forringelser af Natura 2000-områder i overensstemmelse med
habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. I den sammenhæng er der bl.a. henvist
til vandmiljøplanerne og generelle regler, f.eks. på husdyrområdet, som
afgørende bidrag. Reguleringen på gødskningsområdet indgår som
integreret del af denne samlede indsats. Kommissionen har ikke foretaget
sig yderligere i disse sager.
Indsatsen er dermed også et bidrag til på længere sigt at opnå gunstig
bevaringsstatus for arter og naturtyper i overensstemmelse med
habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og direktivets målsætning. Ændringen af
gødskningsnormerne og de tilhørende miljøtiltag er alene en justering af
denne indsats.
Ligeledes må man her antage, at den samlede merudledning alt andet lige
vil fordele sig forholdsvis jævnt i forhold til Natura 2000-områderne,
således at påvirkningen af det enkelte Natura 2000-område må antages at
være relativt beskeden. Så selvom der er en risiko for, at en midlertidig
mertilførsel lokalt måske vil kunne påvirke tilstanden for naturtyper eller
arter i negativ retning, må det antages, at risikoen er forholdsvis lille,
ligesom det ikke er givet, at der vil være tale om en målbar effekt.
Spørgsmålet om risiko for midlertidig forringelse
For de generelle artsbeskyttelsesregler i habitatdirektivets artikel 12
gælder, at ændringen af gødskningsnormerne midlertidigt kan føre til en
mindre øgning i den diffuse påvirkning af de beskyttede arters levesteder,
hvilket i lyset af Kommissionens vejledning om artsbeskyttelse vurderes
ikke at være i strid med beskyttelsesforpligtelsen
10
.
I det følgende vurderes, om en midlertidig mertilførsel til kystvande på i alt
220 tons kvælstof i 2016 og påvirkning af en terrestrisk naturtypes
arealmæssige udstrækning, kan udgøre en direktivstridig forringelse.
Der er ovenfor redegjort for, at det er tvivlsomt, om påvirkningen af de
marine naturtyper og arter kan forventes at få en målbar effekt. Der er
ligeledes redegjort for, at selv om der kan være en risiko for en lokal
påvirkning på terrestriske naturtyper og søer, så betyder den samlede
midlertidige merpåvirkning fordelt på de mange Natura 2000-områder, at
det alt andet lige må antages, at denne risiko må vurderes at være lille.
Spørgsmålet er således, om det kan antages at ligge indenfor rammerne af
de to ovennævnte naturdirektiver at acceptere en vis risiko for en sådan
midlertidig forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne.
Der foreligger ikke afgørelser fra EU-domstolen, som besvarer spørgsmålet
om accept af risiko for midlertidig forringelse af naturtyperne og
levestederne for arterne entydigt. Det er således uklart hvor meget der skal
til, for at en forringelse er i strid med artikel 6, stk. 2.
EU-domstolen har dog i afgørelsen C-399/14 haft lejlighed til at udtale sig i
forhold til rækkevidden af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Af dommens
Kommissionens vejledning om artikel 12, kap. II, para 68a.
(http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_en.
pdf.
10
29
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
præmis 40 følger, at medlemslandene efter artikel 6, stk.2, har en vis
skønsmargin ift. at træffe ’passende foranstaltninger’ i henhold til artikel 6,
stk. 2.
Dommen omhandler imidlertid ”forstyrrelser” af arter for hvilke
områderne er udpeget, og ikke forringelser af naturtyperne og levestederne
for arterne i de særlige bevaringsområder. Bestemmelsen i artikel 6, stk. 2
relaterer sig til to forskellige hensyn, idet forringelser relaterer sig til
beskyttelsen af naturtyperne og levestederne for arterne, mens forstyrrelser
relaterer sig til beskyttelsen af de arter for hvilke områderne er udpeget.
Der er således ikke nødvendigvis tale om samme risikovurdering, da denne
kan afhænge af, hvad der skal beskyttes, henholdsvis naturtyper og
levesteder eller arterne.
Det indgår derudover i vurderingen, at den midlertidige merpåvirkning
indgår som en integreret del af en plan, som samlet set hen over
planperioden fortsat forventes at tilvejebringe en miljøforbedring samtidig
med at regeringen iværksætter betydelige afværgende foranstaltninger.
Indsatserne rettes mod de kystområder, hvor der er risiko for tilbagegang i
vandmiljøet og søges samtidig placeret, hvor der kunne være konkret risiko
for påvirkning af Natura 2000-områder.
Det fremgår på baggrund af de beregninger, der ligger til grund for
opgørelse af den potentielle merbelastning, at udledningen til de marine
naturtyper ikke forventes at få en målbar effekt. Merbelastningen til
kystvande vurderes således ikke at være i strid med direktivforpligtelsen
om, at der ikke må ske forringelse af naturtyperne og levestederne for
arterne, bl.a. i lyset af, at der vil være tale om en midlertidig merbelastning.
Ud fra en samlet afvejning, er det således Miljø- og Fødevareministeriets
vurdering, at merbelastningen til kystvand ligger indenfor rammerne af
habitatdirektivet.
Der vil eventuelt også kunne opstå midlertidige merudledninger til
kvælstoffattige naturtyper. Ligeledes må man her antage, at den samlede
merudledning alt andet lige vil fordele sig forholdsvis jævnt i forhold til
Natura 2000-områderne, således at påvirkningen af det enkelte Natura
2000-område må antages at være relativt beskeden. Så selvom der er en
risiko for, at en midlertidig mertilførsel lokalt måske vil kunne påvirke
tilstanden for naturtyperne eller levestederne for arterne i negativ retning,
må det antages, at risikoen er forholdsvis lille, ligesom det ikke er givet, at
der vil være tale om en målbar effekt.
Som anført ovenfor betyder - selv om der kan være en risiko for en lokal
påvirkning på terrestriske naturtyper og søer - den samlede midlertidige
merpåvirkning fordelt på de mange Natura 2000-områder, at det alt andet
lige må antages, at denne risiko må vurderes at være lille.
Tilsvarende gælder, at en midlertidig forringelse af naturtyperne og
levestederne for arterne, der ikke vil påvirke muligheden for at opnå
bevaringsmålsætningen for området, vil kunne accepteres.
Med henblik på håndtering af risikoen for forringelser af naturtyperne og
levestederne for arterne søges der indgået en aftale med
landbrugserhvervets organisationer om, at de obligatoriske 240.000 ha
30
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
generelle efterafgrøder i medfør af plantedækkebekendtgørelsen i videst
muligt omfang placeres målrettet i tilknytning til de kvælstoffølsomme
naturtyper med henblik på at sikre mod en merudvaskning af kvælstof til
netop disse naturtyper.
I forlængelse heraf udarbejdes der vejledningsmateriale til
landbrugserhvervets organisationer således at de målrettet kan identificere
de kvælstoffølsomme naturtyper og konkret anvende denne vejledning i
deres rådgivning til de enkelte landmænd, således at der i videst muligt
omfang kan tages hensyn til de omtalte naturtyper i forbindelse
gødskningen.
Endvidere vil der blive etableret et monitoreringsprogram, der skal sikre, at
eventuelle effekter af den mulige merudledning til særligt
kvælstoffølsomme naturtyper følges nøje, således at relevante yderligere
afværgeforanstaltninger kan iværksættes.
Det er på denne baggrund Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at
merudledningen til kvælstoffølsomme naturtyper ligger inden for
rammerne af habitatdirektivet, idet det forudsættes, at de nødvendige
konkrete afværgeforanstaltninger iværksættes, og at der løbende følges op
på, om der opstår uønskede påvirkninger, således at disse kan søges
afværget.
Det bemærkes, at der foreligger en risiko for, at Kommissionen måtte
bedømme vurderingerne efter habitatdirektivet anderledes, i hvilket
tilfælde aftaleparterne vil blive indkaldt til en drøftelse af
implementeringsmodellen, jf. ovenfor.
3.4. Drikkevandsdirektivet
I det følgende vurderes, om den som følge af normlempelsen øgede
nitratbelastning af den del af grundvandet, der anvendes til drikkevand, må
antages at være i strid med drikkevandsdirektivet, som foreskriver et
kvalitetskrav om maksimalt 50 mg/l nitrat i det drikkevand, som leveres til
forbrugeren.
Det fremgår af drikkevandsdirektivets præambel, at:
"[... ] for at forsyningsvirksomhederne kan overholde
kvalitetskravene for drikkevand, må det gennem egnede
vandbeskyttelsesforanstaltninger sikres, at overflade- og
grundvand holdes rent; det samme mål kan nås gennem
egnede vandbehandlingsforanstaltninger."
Af vandrammedirektivets artikel 7, stk. 3, fremgår, at medlemsstaterne
sørger for den nødvendige beskyttelse af de udpegede vandforekomster
(her drikkevandsforekomster) for at undgå en forringelse af deres kvalitet
med henblik på at reducere omfanget af den rensning, der kræves til
fremstilling af drikkevand.
Dette princip er afspejlet i dansk miljøpolitik, hvor vandforsyningen er
baseret på indvinding af grundvand, som er så rent, at det kan anvendes til
drikkevand efter en simpel vandbehandling. Da grundvandet således som
udgangspunkt ikke renses for nitrat, forudsætter dette princip, at
31
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
grundvandets indhold af nitrat ikke overstiger grænseværdien i
drikkevandsdirektivet på 50 mg nitrat/liter.
Vurdering
I Danmark er der en målrettet regulering for at beskytte det grundvand,
som skal anvendes til drikkevand. På baggrund af den statslige
grundvandskortlægning af områder med særlige drikkevandsinteresser og
indvindingsoplande til almene vandforsyninger, udarbejder kommunerne
indsatsplaner. Indsatsplanerne indeholder de tiltag, der er nødvendige for
at sikre drikkevandsinteresserne, f.eks. ved at beskytte grundvandet mod
nitratforurening.
Indsatsen er målrettet mod de afgrænsede indsatsområder, hvor viden fra
grundvandskortlægningen viser, dels at grundvandet er sårbart, dels at
jorden dyrkes eller kan blive dyrket. Inden for disse områder kan
kommunerne finde det nødvendigt at gennemføre yderligere indsatser som
følge af, at de reducerede gødskningsnormer udfases.
Grundvandskortlægning er først afsluttet i 2015, og ca. halvdelen af det
samlede areal af indsatsområderne udpeges først senere i 2016. Dermed
har kommunerne ikke grundlag for at udarbejde alle indsatsplanerne
endnu, og en stor del af indsatsplanerne er derfor ikke udarbejdet på
nuværende tidspunkt.
Dertil kommer, at beslutningen om at øge gødskningen træffes på et
tidspunkt, hvor der ikke er klarhed over, om den øgede nitratpåvirkning
kan medføre, at drikkevandet bliver udsat for en negativ indvirkning.
Det kan således ikke udelukkes, at der for nogle indsatsplaner i en periode
ikke tages højde for øget nitratbelastning. Dette vil imidlertid blive
håndteret gennem vandforsyningernes forpligtelse til at sikre, at
drikkevandets indhold af nitrat ikke overstiger grænseværdien på 50 mg
nitrat/liter. Vandforsyningerne analyserer løbende vandet for nitrat og skal
i sidste ende iværksætte foranstaltninger til at sikre drikkevandskvaliteten.
Set i lyset af at påvirkningen af grundvandet sker over lange tidsrum og
beror på meget komplekse årsagssammenhænge er det Miljø- og
Fødevareministeriets vurdering, at den gældende regulering, som sikrer
drikkevandet, samlet set vil kunne tage højde for de forhøjede
kvælstofnormer inden for rammerne af drikkevandsdirektivet.
3.5. Havstrategirammedirektivet
Iht. havstrategidirektivet skal der træffes de fornødne foranstaltninger til at
opnå eller opretholde en god miljøtilstand i havmiljøet senest i år 2020.
Efter direktivet er EU-landene forpligtede til at koordinere deres indsats
for at nå målet med andre lande, som de deler havregion med. Denne
koordinering sker især gennem samarbejde i de regionale havkonventioner,
for Danmarks vedkommende HELCOM (Østersøen) og OSPAR
(Nordsøen).
Som i den regionale koordinering har østersølandene vedtaget en
miljøhandlingsplan for Østersøen med henblik på at opnå god miljøtilstand
i 2021. HELCOM-samarbejdet omfatter de danske havråder Kattegat samt
bælterne og Øresund. Som led i miljøhandlingsplanen blev der i forbindelse
32
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0033.png
med HELCOM-ministermødet i 2013 bl.a. vedtaget lofter for, hvor meget
de enkelte lande må udlede af kvælstof og fosfor og deraf følgende
reduktionsmål. Lofterne er fastsat på baggrund af videnskabelige
vurderinger af hvilken udledning Østersøen kan tåle, hvis målet om god
miljøtilstand i 2021 skal opfyldes.
Vurdering
Som følge af allerede gennemførte reduktioner ligger de danske
kvælstofudledninger i dag under de danske udledningslofter for kvælstof,
hvorimod Danmark fortsat har et reduktionsbehov for fosfor til nogle
havområder.
En lempelse af kvælstofnormerne vurderes på denne baggrund ikke at
udgøre et problem ift. opfyldelse af havstrategidirektivet, også selvom der
som følge af den indgåede aftale skulle ske en vis midlertidig stigning i
kvælstofudledningen.
3.6 Göteborgprotokollen og NEC-direktivet
Göteborgprotokollen
11
, der omhandler grænseoverskridende
luftforurening, indeholder et mål om at reducere den danske
ammoniakudledning med 24 % fra 2005 til 2020. Dette mål er tillige
indeholdt i et forslag om revision af NEC-direktivet, der netop nu er under
forhandling i EU.
Vurdering
Den seneste fremskrivning fra 2014 peger på en dansk reduktion fra 2005
til 2020 på 21-23 %. Ifølge den seneste emissionsopgørelse har Danmark
reduceret ammoniak med 18 % i 2014 ift. 2005. Det er ikke på nuværende
tidspunkt muligt at vurdere nærmere, om Danmark kan overholde
forpligtigelsen under Göteborgprotokollen, da Danmarks reduktion af
ammoniakudledning i 2020 afhænger af mange forhold, herunder bl.a.
udviklingen i husdyrproduktionen, anvendelsen af miljøteknologi og
fordelingen af de benyttede gødningstyper. Reduktionens størrelse
vurderes løbende gennem nye emissionsfremskrivninger og opgørelser.
Den øgede ammoniakemission som følge af ændrede gødskningsnormer vil
skulle modvirkes i henhold til ovenfornævnte internationale forpligtelser.
3.7. Klima
Ændringen af gødskningsnormerne vil isoleret set medføre en forøgelse af
udledningen af klimagasser. Der er flere elementer i Fødevare- og
landbrugspakken, som bidrager til at modvirke denne øgede udledning.
Disse omfatter tiltag under landdistriktsprogrammet, den målrettede
arealregulering samt afskaffelsen af muligheden for at anvende brak,
lavskov og randzoner som alternativer til pligtige efterafgrøder, hvis
arealerne også anvendes som miljøfokusområder (som element til at opnå
fuld EU-landbrugsstøtte).
Af svaret på MOF (alm. del) spørgsmål 391 fremgår Miljø- og
Fødevareministeriets vurdering af landbrugspakkens klimapåvirkning i
årene frem til og med 2021, hvor pakken er fuldt indfaset. Af de til
besvarelsen vedlagte opgørelser fremgår det, hvilke elementer i pakken der
11
Det bemærkes, at Gøteborg-protokollen endnu ikke er ratificeret.
33
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
1615673_0034.png
henholdsvis øger og begrænser udledningen af klimagasser. Indholdet af
disse tabeller er summeret her:
Klimaeffekt af landbrugspakken
År
2016 2017 2018 2019 2020
Isoleret effekt af ændret
245
376
389
402
415
kvælstofnorm
Samlet effekt af pakken uden
kulstoflagring
247
402
411
385
371
Samlet effekt af pakken med
kulstoflagring
287
357
356
269
122
2021
423
352
-29
Klimaeffekt angivet i 1.000 ton CO2-ækvivalent. Kilder: Aarhus
Universitet, DCA; Københavns Universitet, IFRO; MFVM & EFKMs egne
beregninger.
I opgørelsen af Danmarks EU-forpligtelser på klimområdet i 2020 inden
for den ikke-kvotebelagte sektor tages der ikke højde for kulstoflagring i
jorden. Effekten af den ændrede kvælstofnorm vil være en forøgelse af
drivhusgasudledningen på omkring 415.000 ton CO
2
-ækvivalent i år 2020,
og en akkumuleret forøget udledning i perioden 2016 til 2020 på ca. 1,8
mio. ton CO
2
-ækvivalent.
Effekten af ændrede gødskningsnormer knytter sig til udledning af
lattergas, og påvirkes ikke af, om man medregner effekt af kulstoflagring.
Den samlede Fødevare- og landbrugspakke uden kulstoflagring giver
samlet set en forøgelse af drivhusgasudledningen på omkring 371.000 ton
CO
2
-ækvivalent i år 2020, og en akkumuleret forøget udledning i perioden
2016 til 2020 på ca. 1,8 mio. ton CO
2
-ækvivalent. Medregnes effekten af
kulstoflagring vil udledningen i 2020 være forøget med ca. 122.ooo ton
CO2-ækvivalent og den akkumulerede udledning i perioden 2016-2020 vil
være ca. 1,4 mio. ton CO
2
-ækvivalent.
Effekten fra 2021 og frem
Fuldt indfaset (fra 2021) vil ændrede gødskningsnormer medfører en
stigning i udledninger på 423.000 ton CO2-ækvivalent per år. For hele
pakken vil effekten uden indregning af kulstoflagring være en stigning i
udledninger på ca. 352.000 ton CO2-ækvivalent per år, mens den fuldt
indfasede pakke inklusiv effekten af kulstoflagring forventes at være
drivhusgasneutral.
Merudledningen uden kulstoflagring kan få betydning for opfyldelsen af
Danmarks kommende EU-2030 mål. Det er endnu ikke afklaret om og i
givet fald, hvorledes kulstofbinding vil indgå i Danmarks kommende EU-
2030 mål, både i forhold til fastlæggelse af årlige delmål og målopfyldelse.
Ved vurdering af Fødevare- og landbrugspakkens samlede effekt, er
landbrugernes forventede valg af tiltag under den målrettede regulering
opgjort på baggrund af de modelberegninger fra Københavns universitet,
som også ligger til grund for opgørelsen af kvælstofeffekten af den
målrettede regulering. Modelberegningerne viser, hvilke virkemidler det
driftsøkonomisk set vil være optimalt at anvende til at sikre de nødvendige
reduktioner i kvælstofudledningen i de enkelte vandoplande. Der kan være
34
 MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 540: Spm. om ministeren vil oversende den faglige og juridiske vurdering, der viser at grundvandet ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof, jf. bemærkningerne til L 68 herunder til §1, til miljø- og fødevareministeren
ubekendte forhold, som betyder, at bedrifterne vælger andre virkemidler
end antaget. Dette vil bl.a. afhænge af den konkrete implementering af den
målrettede regulering og kan påvirke effekten på klimagasudledningen i
både op- og nedadgående retning. Klimaeffekten af de enkelte virkemidler
kommer fra de effekter, der er angivet i DCA rapporten ”Virkemidler til
realisering af 2. generations vandplaner og målrettet arealregulering”.
Vurdering
I henhold til EU’s byrdefordelingsaftale for den ikke-kvotebelagte sektor, er
Danmark forpligtet til at reducere de ikke-kvoteomfattede
drivhusgasudledninger med 20 pct. i 2020 set i forhold til niveauet i 2005,
samt at opnå delmål på vejen mod 2020. I opgørelsen af Danmarks EU-
forpligtelser på klimområdet i 2020 inden for den ikke-kvotebelagte sektor
tages der ikke højde for kulstoflagring i jorden.
Reduktionsmålene for år 2020 på 20 pct. fremgår af bilag II til beslutning
406/2009/EU (byrdefordelingsaftalen), jf. dennes artikel 3, stk. 1.
Medlemsstaterne skal hvert år overholde en årlig reduktionsforpligtigelse,
jf. artikel 3, stk. 2 i byrdefordelingsaftalen. Disse årlige mål følger en lige
linje mellem et defineret udgangspunkt i 2013 og målet for 2020, og er
fastsat ved Kommissionens beslutning 2013/162/EU.
Som følge af de indbyggede fleksibilitetsmekanismer, er det tilladt at
overopfyldelse i ét år modregnes i de efterfølgende år inklusiv i 2020. Det
er således ikke af betydning for opfyldelsen af den samlede målsætning, at
udledningen i et specifikt år er over målsætningen for dette år, såfremt der
er opsparet overopfyldelse fra forrige år til stede.
Det fremgår oven for, at den samlede effekt af Fødevare- og
landbrugspakken er samlet set over perioden 2016-2020 en stigning i
udledninger i den ikke-kvotebelagte sektor uden kulstoflagring på ca. 1,8
mio. ton CO
2
-ækvivalent og en stigning i 2020 på ca. 0,4 mio. ton CO2-
ækvivalent, hvilket med afrundinger er identisk med effekten af de
ændrede gødskningsnormer.
En opdatering af Danmarks Energi- og Klimafremskrivning 2015 på
baggrund af blandt andet ovenstående effekter af Fødevare- og
landbrugspakken er blevet offentliggjort den 11. februar 2016, jf. EFK (Alm.
del) Bilag 181 ”Notat om indregnede politiske tiltag i Basisfremskrivning
2015”. Det fremgår heraf, at den akkumulerede overopfyldelse af
Danmarks reduktionsforpligtelse for ikke-kvotesektoren dermed reduceres
fra ca. 14 til ca. 12�½ mio. ton CO
2
-ækvivalent. Underopfyldelsen i året
2020 øges fra ca. �½ til ca. 1 mio. ton CO2-ækvivalent.
Energi-, Forsyning- og Klimaministeriets beregning er lavet på baggrund af
de tal, der er oplyst i forbindelse med svaret på MOF (alm. del) spørgsmål
391, som gennemgået under den faglige vurdering.
Fødevare- og landbrugspakken vil reducere den samlede overopfyldelse af
Danmarks reduktionsforpligtigelse i henhold til byrdefordelingsaftalen,
samt bidrage til, at underopfyldelsen i året 2020 øges. Samlet set vil
pakken ikke risikere den danske opfyldelse af EU forpligtelserne.
35