MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 1158: Spm. om ministeren vil redegøre for den kritik Rigsrevisionen har rettet mod administrationen af landbrugets fonde, og redegøre for, hvad regeringen har gjort for at imødekomme kritikken, til miljø- og fødevareministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2015-16
MOF Alm.del
Offentligt

Statsrevisorerne 2015-16

Beretning nr. 17 Miljø- og fødevareministerens redegørelse af 26. august 2016

Offentligt

Statsrevisorernes Sekretariat

Christiansborg

1240 København K

Den 26. august 2016

Statsrevisorerne har i brev af 2. juni 2016 bedt mig om at redegøre for de

foranstaltninger og overvejelser, som beretning nr. 17/2015 om

tilskudsforvaltningen i landbrugets fonde giver anledning til.

Beretningen omhandler dels landbrugets fondes forvaltning af tilskudsmidlerne,

og dels Miljø- og Fødevareministeriets tilsyn med fondenes forvaltning.

Landbrugets fonde består af Promilleafgiftsfonden for landbrug,

Promilleafgiftsfonden for frugtavlen og gartneribruget, Fonden for økologisk

landbrug og 12 sektorbaserede produktionsafgiftsfonde. Fondene blev etableret

med hjemmel i landbrugsstøtteloven i 1972 og er særlige i deres konstruktion,

fordi fondene ledes af bestyrelser, som er uafhængige myndigheder med et bredt

brancheorienteret fagligt kendskab, og som udpeges af miljø- og

fødevareministeren efter indstilling fra en række udtaleberettigede organisationer,

der er defineret i landbrugsstøttelovens bemærkninger. Erhvervet har flertal i

bestyrelserne. Et mindretal udgøres af offentlighedens repræsentanter.

Bestyrelsernes sammensætning er nærmere fastlagt i landbrugsstøtteloven. Den

enkelte bestyrelse har ansvar for at forvalte fondens midler, mens

NaturErhvervstyrelsen fører tilsyn med fondene, og Miljø- og Fødevareministeriet

har ressortansvaret for tilskudsordningen.

Fondene bevilger tilskud til projekter for knap 500 mio. kr. årligt og er samlet set

med til at finansiere en række aktiviteter inden for fødevaresektoren, herunder

forskning og udvikling, sygdomsforebyggelse og bekæmpelse, vidensformidling

mv.

Hensigten med ordningen var at skabe en solidarisk ordning, et fællesskab, hvor

primærproducenterne i kraft af de sektorspecifikke afgiftsbelægninger gik sammen

om at finansiere aktiviteter, som den enkelte producent ikke selv havde mulighed

for at finansiere eller kapacitet til at udføre. Det overordnede formål er at styrke

landbrugets, gartneriets og fødevaresektorens udviklingsmuligheder og

konkurrenceevne. Ordningens målgruppe er primært offentlige eller private

forsknings- og vidensinstitutioner samt brancheforeninger og sammenslutninger i

landbruget. Ofte er disse store organisationer de eneste, som kan løfte de

ressourcekrævende aktiviteter som f.eks. forskning og udvikling,

sygdomsforebyggelse, sygdomsbekæmpelse, afsætningsfremme samt kontrol med

Miljø- og Fødevareministeriet • Slotsholmsgade 12 • 1216 København K

Tlf. 38 14 21 42 • Fax 33 14 50 42 • CVR 12854358 • EAN 5798000862005 • [email protected] • www.mfvm.dk

MOF, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 1158: Spm. om ministeren vil redegøre for den kritik Rigsrevisionen har rettet mod administrationen af landbrugets fonde, og redegøre for, hvad regeringen har gjort for at imødekomme kritikken, til miljø- og fødevareministeren

overholdelse af kvalitets- og handelsnormer i EU’s markedsordninger. Der er

således tale om en ordning, hvor primærproducenterne i fællesskab løfter

væsentlige opgaver og udfordringer for erhvervet. Uden tilskudsordningen ville

disse aktiviteter blive udført i væsentlig mindre omfang.

Siden introduktionen i 1972 er ordningen løbende blevet tilpasset. Dette er senest

sket i 2009, hvor landbrugsstøtteloven blev ændret. Her blev kravene til fondenes

åbenhed præciseret, og det blev bl.a. indført, at hver fond skulle oprette en

selvstændig hjemmeside på internettet, ligesom der skulle fastsættes nærmere

regler om fondenes offentliggørelse af budgetter og regnskaber samt

ansøgningsfrister, ansøgningsprocedurer m.v. Som noget nyt blev det også fastlagt,

at fondene skal foretage effektevaluering af støttede projekter.

Det er et unikt system, som bidrager til at løse væsentlige udfordringer hos

erhvervet. Et system som jeg bakker fuldt op om.

Jeg er samtidig enig i, at der er potentiale for forbedringer af de forhold, som

Rigsrevisionens beskriver i sin beretning og jeg lægger derfor i det følgende op til

en række ændringer i grundlaget for fondenes arbejde.

NaturErhvervstyrelsen vil føre tilsyn med, at de besluttede initiativer realiseres af

fondene. Dette vil bl.a. ske i forbindelse med styrelsens gennemgang af

resultaterne af fondenes kommende egenkontrolprogrammer. Der vil endvidere

blive afholdt årlige opfølgningsmøder mellem styrelsen og fondenes

administratorer.

For så vidt angår fondenes annoncering og sagsgange kan jeg ift. annoncering af

ansøgningsrunder oplyse, at landbrugsstøtteloven fastsætter minimumskrav til

fondenes annoncering på egen hjemmeside og fondene kan vælge, om og hvordan

de vil annoncere yderligere.

Jeg er enig i, at en bredere annoncering, end annoncering på hjemmesiden alene,

kan udbrede kendskabet til tilskudsordningen og højne konkurrencen om

midlerne.

Jeg har derfor besluttet, at der skal fastsættes supplerende regler vedrørende

fondenes annoncering i administrationsbekendtgørelsen. Her vil det blive fastsat,

at fondene skal sikre ordningens tilgængelighed, og at fondene forud for hver

ansøgningsrunde skal overveje alternative annonceringsmuligheder. Fondene skal

i referater af bestyrelsesmøder dokumentere deres overvejelser herom, herunder

begrunde fravalg eller tilvalg af anden annonceringsmulighed.

Jeg finder det afgørende, at der fortsat er en rimelig selvbestemmelse for

bestyrelserne, og det vil derfor være op til bestyrelserne selv at fastsætte, hvor der

skal annonceres. Det er således vigtigt, at annonceringen kan tilpasses de

konkrete forhold i de enkelte sektorer.

Fondene oplyser, at man fremadrettet årligt vil vurdere, hvor opslag bedst

annonceres. Annonceringen vil fortrinsvis ske i medier med fokus på landbrugs-

og fødevaresektoren, herunder fx i LandbrugsAvisen, på hjemmesider som fx

Altinget Fødevarer, FødevareWatch og Effektivt Landbrug og via sociale medier

som fx LinkedIn. Fondene oplyser desuden, at man vil være opmærksom på, at

ansøgere får adgang til den nødvendige vejledning, så beslutningen om, hvorvidt

der skal udarbejdes en ansøgning eller ej, kan træffes på et oplyst grundlag.

Fondene oplyser endeligt, at man overvejer at oversætte vejledninger,

ansøgningsmateriale m.v. til engelsk for derved at tilskynde udenlandske aktører

til at ansøge.

Ift. grundlaget for tildeling af tilskud (tildelingskriterier) kan det oplyses, at der

ikke i dag er fastsat regler vedrørende fondenes brug af tildelingskriterier. Den

enkelte fond konkretiserer selv, hvad formålet er med at tildele tilskud, og opstiller

tildelingskriterier inden for rammerne af landbrugsstøtteloven, fx i fondens

strategi.

Jeg vil fastsætte følgende regler i administrationsbekendtgørelsen om brugen af

tildelingskriterier, som skal bidrage til at øge gennemsigtigheden i grundlaget for

de beslutninger, som bestyrelsen træffer: At alle fonde skal formulere

tildelingskriterier for de hovedformål i landbrugsstøtteloven, som fonden

anvender, så det fremgår, hvilke forhold bestyrelsen lægger vægt på, når en

ansøgning vurderes, at kriterierne skal offentliggøres på fondenes hjemmesider

forud for en ansøgningsrunde, og at fondene skal anvende kriterierne aktivt i

afslagsbegrundelserne. Fondene vil i særlige tilfælde kunne fravige

tildelingskriterierne, hvis det er sagligt velbegrundet.

Da det også er vigtigt, at fondene kan dokumentere, på hvilket grundlag

prioriteringen er foretaget, herunder at tildelingskriterierne bruges systematisk i

forbindelse med sagsbehandlingen, vil det også blive fastsat i

administrationsbekendtgørelsen, at de hovedhensyn, der ligger til grund for

bestyrelsens beslutning om at tildele tilskud og meddele afslag, skal tages til

referat. Over for ansøger, vil fonden stadig alene skulle begrunde et afslag.

Jeg mener, at formuleringen af de konkrete tildelingskriterier skal overlades til

bestyrelserne, som besidder den faglige bredde og indsigt til at afgøre, hvilke

tildelingskriterier, der er relevante for de konkrete forhold i sektoren, og som kan

variere fra det ene år til det andet.

Fondene oplyser, at der vil være behov for at opstille forskellige krav til projektet

afhængig af, hvilket hovedformål der søges under. For forsknings- og

forsøgsprojekterne kan der eksempelvis være kriterier, der vedrører projekternes

forskningshøjde og metodevalg, mens det for afsætningsfremmeprojekter er mere

relevant at stille krav om relationsskabende effekter og forventet

afsætningsfremgang. I forlængelse heraf vil fondene beskrive indholdet af og

hensigten med de enkelte tildelingskriterier i tilskudsvejledningen samt udforme

ansøgningsskemaer på en sådan måde, at ansøgere skal forholde sig til alle

tildelingskriterierne.

Ift. at der gælder forskellige sagsbehandlingsprocedurer, herunder opdeling af

ansøgere i grupper og øremærkning af midler til faste tilskudsmodtagere oplyser

fondene, at de vil ophøre med at opdele ansøgere i grupper, ligesom principperne i

Promilleafgiftsfonden for landbrug om maksimal reduktion på 12,5 pct. og balance

mellem afgiftsfondene og de landsdækkende organisationer ikke længere vil blive

anvendt. Det vil fremgå udtrykkeligt af fondenes sagsgangsbeskrivelser, at disse

sagsbehandlingsprocedurer ikke anvendes. Dette vil indgå i revisors kontrol af

fondenes egenkontrolprogram.

Ift. at flere fonde har tilladt tilskudsmodtagere at flytte ubrugte midler fra ét

projekt til et andet projekt (omdisponering) finder jeg at der er behov for fortsat at

kunne foretage omdisponering for at undgå værdispild. Det skal dog ske inden for

rammerne af udtrykkelige regler.

Der vil derfor blive fastsat regler i administrationsbekendtgørelsen om, at

ansøgere, der har fået bevilget tilskud i forbindelse med den ordinære

ansøgningsrunde, skal opgøre et forventet underforbrug i projekterne og indsende

en ansøgning til bestyrelsens godkendelse. Med henblik på at sikre, at fondene ved

omdisponering alene bevilger midler til allerede godkendte aktiviteter, stilles der i

bekendtgørelsen krav om, at fondenes revisorer skal gennemgå relevante

ansøgninger for at sikre, at der ikke er tale om nye aktiviteter. Endeligt vil der i

bekendtgørelsen blive stillet krav om, at omdisponeringer beskrives i

ledelsesberetninger og noter til fondenes ændringsbudgetter og regnskaber,

således at omdisponeringer til enhver tid kan dokumenteres og spores.

Fondene oplyser, at man i praksis vil anvende følgende fremgangsmåde:

Fondene opgør en eller to gange årligt det forventede underforbrug i projekterne

og indhenter ændringsbudgetter fra de projekter, hvor de forventede ændringer

medfører lavere forbrug. På baggrund af godkendte ændringsbudgetter

iværksætter fondene ansøgningsrunder, hvor allerede godkendte og igangværende

projekter kan søge om midler til at justere allerede godkendte aktiviteter. Fondene

udsender til eksisterende bevillingshavere information om den ekstra

ansøgningsrunde samt ansøgningsskema.

Fondene oplyser, at behovet for at omdisponere midler i løbet af året skal ses i

sammenhæng med, at fondene i modsætning til GUDP, Landdistriktsprogrammet,

EU’s promotion ordning og tilsvarende ordninger kun har mulighed for at tildele

1-årige bevilliger, som løber med kalenderåret.

For så vidt angår effektmål og effektevaluering er jeg enig i, at der er behov for at

præcisere reglerne, samt at styrelsen som led tilsynsopgaven skal lægge øget vægt

på at sikre, at fondene efterlever kravene til effektmål og effektevaluering.

Det vil derfor blive præciseret i administrationsbekendtgørelsen, at hver fond skal

formulere en strategi, der indeholder konkrete, specifikke og målbare effektmål for

en eller flere af fondens aktiviteter eller strategiske fokusområder, og at fondene

skal anvende effektvurderingerne i den løbende udvikling af strategien. Fondene

vil i bekendtgørelsen blive pålagt at gøre rede for resultatet af deres

effektevalueringer i beretningsdelen af fondenes årsregnskab, og jeg vil referere

relevante dele af fondenes evalueringer i årsrapporten om promille- og

produktionsafgiftsfondenes virksomhed.

Ligesom det er tilfældet i dag, vil der også fremadrettet blive taget hensyn til

størrelsen på den enkelte fond og omfanget af effektvurderingerne, så der er et

rimeligt forhold mellem fondens størrelse og udgifterne til gennemførelse af

effektvurderinger.

Fondene oplyser, at det vil være en væsentlig del af opgaverne for de nye

bestyrelser, der indsættes pr. 1. november 2016, at indarbejde konkrete effektmål i

strategierne, eventuelt på særligt udvalgte strategiske indsatsområder. Når

strategierne foreligger, vil effektvurderingerne kunne tage udgangspunkt i bl.a. de

konkrete effektmål, der vedtages. Herved bliver det muligt at følge op på, i hvilken

grad de prioriterede projekter lever op til fondenes fastsatte mål.

Metodeudviklingen skal ske i samarbejde med eksperter med erfaring inden for

lignende ordninger. Udviklingsarbejdet igangsættes i efteråret 2016, således at den

nye metodetilgang kan tages i anvendelse for det effektvurderingsarbejde, der

normalt gennemføres i foråret. Fondene vil løbende evaluere og justere

effektvurderingsmetoden, så bestyrelserne kan anvende effektvurderingerne aktivt

i deres strategiarbejde.

Når den nye metodetilgang foreligger, vil Rigsrevisionen blive informeret om

indholdet.

For så vidt angår det forhold, at NaturErhvervstyrelsen ved behandlingen af klager

og andre henvendelser vedrørende fondenes forvaltning baserer sin behandling af

sagen på fondenes redegørelser, kan jeg oplyse, at NaturErhvervstyrelsen i

forbindelse med behandlingen af klagesager og andre henvendelser fremover vil

indhente dokumentation om den konkrete forvaltning hos fondene.

For så vidt angår NaturErhvervstyrelsens habilitetsvejledning vil jeg gerne

fremhæve, at det er vigtigt for mig, at bestyrelsens afgørelser fremstår med den

fornødne legitimitet. Jeg kan oplyse, at NaturErhvervstyrelsen har besluttet at

revidere vejledningen, således at habilitetsvurderingen skærpes i forhold til

bestyrelsesmedlemmer, som er fagligt ansvarlig for et projekt, typisk som

projektleder, eller i øvrigt må vurderes at have en betydelig karrieremæssig

interesse i projektet eller blot har underskrevet ansøgningen. Kun i de tilfælde

hvor det efter et konkret skøn vil være klart ubetænkeligt at lade

bestyrelsesmedlemmet sidde med til behandlingen af ansøgningen, vil

bestyrelsesmedlemmet fortsat kunne deltage. Den skærpede vurdering skal

anlægges, også i de tilfælde hvor vedkommendes personlige økonomi eller

arbejdsforhold ikke umiddelbart berøres af projektet. Behandling af

habilitetsspørgsmål skal refereres i bestyrelsens referater.

NaturErhvervstyrelsen vil stille krav om, at fondene fremover indsender

bestyrelsesreferater til NaturErhvervstyrelsen, så styrelsen i en vis udstrækning

kan føre tilsyn med, i hvilket omfang habilitetsspørgsmålet optræder, herunder om

bestyrelsen i sin forvaltning af fondsmidler overholder de forvaltningsretlige regler

om fx habilitet.

For så vidt angår fraværet af en evaluering af ordningens samfundsmæssige effekt,

vil jeg nu afvente resultaterne af de ændringer i fondenes administration, som

Rigsrevisionens beretning har givet anledning til og i lyset heraf overveje behovet

for en evaluering. Med de foreslåede præciseringer og krav til effektevalueringen,

som fondene skal gennemføre, vil ministeriet følge udviklingen på området tæt,

herunder ift. de skærpede krav til beskrivelser af støttede projekters erhvervs- og

samfundsmæssige effekter, som vil indgå i den årlige afrapportering af fondenes

virksomhed til Folketinget.

For så vidt angår ministeriets ressourceforbrug til tilsynsopgaven oplyser

NaturErhvervstyrelsen, at man – med de besluttede initiativer - er indstillet på at

øge ressourceforbruget.

Afslutningsvist vil jeg nævne, at Rigsrevisionen gennemgående henviser til

Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning. Vejledningen er en

”best practise” for myndigheders tilrettelæggelse af den enkelte ordnings

administrative processer, således at samfundet får mest muligt for pengene. Det er

nogle gode principper, som jeg er enig i bør forankres i fondenes forvaltning. Jeg

vil derfor i bekendtgørelsen stille krav om, at fondene etablerer dokumenterede

egenkontrolprogrammer, som skal understøtte et øget fokus på principperne for

effektiv tilskudsforvaltning både i forhold til sagsgange og i forhold til

sagsbehandlingen af konkrete sager.

Der vil i bekendtgørelsen blive stillet krav om, at egenkontrolprogrammet skal

dokumentere, at:



Tilskudsmidlerne er konkurrenceudsat for at sikre flest mulige relevante

ansøgninger.

Ansøgere behandles ensartet.

Fordelingen af midlerne er gennemsigtig og sagligt begrundet.

Strategien indeholder konkrete effektmål og tildelingskriterier.

Afslagsbegrundelser refererer til tildelingskriterierne.

Der følges op på, om fonden lever op til de fastsatte effektmål.

Ordningen løbende evalueres og tilpasses.

Der vil i bekendtgørelsen endvidere blive stillet krav om, at fondenes revisorer skal

foretage stikprøvekontrol af den konkrete sagsbehandling og kontrol af de

sagsgangsbeskrivelser, vejledninger mv., der er angivet af den enkelte fond og at

egenkontrollen opsummeres i en årlig rapport fra fonden, hvor fondens revisor i

tilknytning hertil afgiver erklæring om, hvorvidt egenkontrolprogrammet er

implementeret som beskrevet og gennemført i overensstemmelse hermed.

Rapporten sendes til NaturErhvervstyrelsen.

Fondene vil endeligt i bekendtgørelsen blive pålagt at gøre rede for deres

egenkontrolprogrammer i beretningsdelen af fondenes årsregnskab, og jeg vil i

årsrapporten om promille- og produktionsafgiftsfondenes virksomhed redegøre

for udvalgte dele af fondenes egenkontrolprogrammer.

De nye procedurer og regler, som skal fremgå af administrationsbekendtgørelsen,

kan tidligst træde i kraft pr. 1. januar 2017 og gælde for ansøgninger, der indgives i

2017. For så vidt angår tildelingskriterier vil ændringen først få virkning for

ansøgningsrunder, hvor der søges om midler til gennemførsel af projekter i 2018,

da ansøgningsrunden for 2017 allerede er igangsat.

Redegørelsen sendes ligeledes til Rigsrevisor.

Med venlig hilsen

Esben Lunde Larsen